Fuentes Del Derecho Administrativo

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Tema 8: Las fuentes del Derecho Administrativo: clasificación.

Jerarquía normativa. La Ley: concepto y clases. Disposiciones
normativas del Ejecutivo con fuerza de ley. El Reglamento:
concepto y clasificación. La potestad reglamentaria:
fundamento, titularidad y límites. Procedimiento de
elaboración de los Reglamentos.
1. Las Fuentes del Derecho Administrativo: clasificación.
El Derecho Administrativo es la parte del ordenamiento jurídico general que afecta o se refiere
a la Administración Pública.
El tema de las fuentes del derecho tiene en Derecho Administrativo una importancia muy
superior a la que tiene en otras disciplinas jurídicas.
*La primera razón estriba en que la Administración no es únicamente un destinatario obligado

por las normas jurídicas, sino que además es un sujeto creador de tales normas. Esto se
manifiesta por tres circunstancias:
1) Por la participación de la Administración en la función legislativa del Parlamento

mediante la elaboración de los proyectos de ley, remisión de los mismos al legislativo y
la retirada de los mismos, en su caso.
2) Por la participación directa del Gobierno en la propia función legislativa elaborando
normas con valor de ley (decretos-leyes y decretos legislativos).
3) Mediante la elaboración de los reglamentos, que si bien cualitativamente, tienen valor
inferior a la ley, cuantitativamente, constituyen el sector más importante del
ordenamiento.
*Como segunda especialidad, debe destacarse el distinto valor que en Derecho Administrativo
tienen las normas no escritas (costumbre y principios generales del derecho).
Viene siendo tradicional su regulación en el artículo 1º del Código Civil, cuyo contenido, tras la
reforma del Título preliminar de 1973-74, es el siguiente:
1) Las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la costumbre y los principios
generales del derecho.
2) La costumbre sólo regirá en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a
la moral o al orden público y que resulte probada.
3) Los usos jurídicos que no sean meramente interpretativos de una declaración de
voluntad tendrán la consideración de costumbre.
4) Los principios generales del derecho se aplicarán en defecto de ley o costumbre, sin
perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico.
Eva María Otero Aparicio Página 1

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5) Las normas jurídicas contenidas en los tratados internacionales no serán de aplicación
directa en España en tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno
mediante su publicación íntegra en el Boletín Oficial del Estado.
6) La jurisprudencia complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de
modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la
costumbre y los principios generales del derecho.
7) Los Jueces y Tribunales tienen el deber inexcusable de resolver en todo caso los
asuntos de que conozcan, ateniéndose al sistema de fuentes establecido.
Esta clasificación de las fuentes en ley, costumbre y principios generales del derecho no se
corresponde con la realidad del ordenamiento actual (Ej. los reglamentos no se citan).
Debemos entender que el término ley que emplea el Código Civil hace referencia no a su
concepto formal (normas con rango de ley) sino al material (normas escritas, cualquiera que
sea el órgano del que emanen). Por otra parte, la citada regulación de las fuentes del derecho
debe estar subordinada a las normas constitucionales. El actual sistema de fuentes es mucho
más complejo que cuando se redactó el Código Civil en base a lo siguiente:
- El valor de la Constitución como norma jurídica.

- La aparición de las leyes orgánicas.
- El reconocimiento de las Comunidades Autónomas como una nueva instancia de
producción del derecho.
- La entrada de España en las Comunidades Europeas.
A todo lo anterior, debemos añadir una serie de particularidades del Derecho Administrativo
con respecto al tratamiento de las fuentes en Derecho Civil:
1) El Derecho Administrativo es un derecho “estatutario”, por dedicarse a las singulares

especies de sujetos que se agrupan bajo la denominación de Administración Pública.
2) El Derecho Administrativo tiende a agotar la normativa de las materias que regula, que
se manifiesta en:
- importancia fundamental de las normas escritas e importancia secundaria de la
costumbre (norma no escrita).
- valor destacado de los principios generales del derecho.
3) Las normas administrativas se caracterizan por su contingencia y variabilidad frente a
la estabilidad de la actividad legislativa en otros sectores del ordenamiento.
4) La Administración Pública es, además de sujeto obligado por el derecho, sujeto con
potestad normativa (reglamentos).
5) La Administración Pública engloba una pluralidad de entes públicos (Administración
del Estado, de las Comunidades Autónomas, Local), constituyendo cada uno de estos
entes el centro de verdaderos ordenamientos.
De todo lo expuesto resulta que no se puede arbitrar el sistema de fuentes únicamente en

base al principio de jerarquía (que se estudiará posteriormente), sino que es necesario acudir
también al principio de competencia.
El principio de competencia o distribución por materias implica la atribución a un órgano u

ente concreto de la potestad de regular determinadas materias o de dictar cierto tipo de
normas con exclusión de los demás, para lo cual la Constitución establece ordenamientos o

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sistemas jurídicos autónomos que se corresponden con la atribución de autonomía a
determinadas organizaciones.
Así, existen subsistemas jurídicos al margen del principio de jerarquía: los reglamentos
parlamentarios propios de las Cámaras legislativas, los estatutos de los Colegios Profesionales,
leyes y reglamentos de las Comunidades Autónomas, reglamentos y bandos de las
Corporaciones locales.
Este principio supone una protección de las normas frente a las normas de igual o superior
nivel, que no pueden modificar ni derogar aquellas, salvo si se trata de la misma norma
atributiva de competencia u otra de igual naturaleza. (Ej. El reglamento del Congreso solo
puede ser modificado por el Congreso o por una reforma constitucional).
Enumeración de las fuentes del Derecho Administrativo:
- Fuentes directas primarias: La Constitución, leyes orgánicas y ordinarias, disposiciones

del Gobierno con valor de ley, reglamentos y disposiciones administrativas.
- Fuentes directas subsidiarias: Costumbre y principios generales del derecho.
- Fuentes indirectas: Tratados internacionales y jurisprudencia.
2. La jerarquía de las fuentes
Jerarquía normativa: Según este principio, una fuente o norma prevalece sobre otra en
función del rango de la autoridad o del órgano del que emanen. La ordenación vertical de las
fuentes según el principio de jerarquía supone que la norma superior siempre deroga la norma
inferior (fuerza activa) y la inferior es nula cuando contradice la superior (fuerza pasiva). Tanto
la Constitución como la ley 39 y 40/2015 garantizan el principio de jerarquía normativa.
Fuentes directas primarias, ordenadas jerárquicamente:
- La Constitución.
- Leyes orgánicas y ordinarias, y disposiciones del Gobierno con valor de ley.
- Reglamentos y disposiciones administrativas.
Fuentes directas subsidiarias, ordenadas jerárquicamente:
- Costumbre.
- Principios generales del derecho.
Fuentes indirectas, ordenadas jerárquicamente:

- Tratados internacionales.
- Jurisprudencia.

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2.1. La Constitución.
La Constitución es la primera de las fuentes, es decir, la norma que prevalece sobre todas las
demás. La entrada en vigor de la Constitución plantea inmediatamente el problema de su valor
normativo propio.
Según el art. 9.1 de la misma, “los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la
Constitución...”, lo que implica su valor normativo inmediato y directo. Además, la disposición
derogatoria 3ª declara “derogadas cuantas disposiciones se opongan a la Constitución”.
Finalmente, esta vinculación normativa de la Constitución afecta a todos los ciudadanos y a

todos los poderes públicos, sin excepción. Es decir, no solo al poder legislativo, sino a todos los
Jueces y Tribunales.
Las técnicas utilizadas para garantizar la supremacía de la Constitución sobre las demás
normas se organizan en nuestro país mediante un sistema de control concentrado en la que el
control de la Constitucionalidad de las leyes queda en manos de un solo órgano, el Tribunal
Constitucional.
2.2. La Ley.
Las leyes son aquellas normas de origen parlamentario, subordinadas a la Constitución, e

irresistibles e indiscutibles para los operadores jurídicos.
Dentro de las leyes parlamentarias, además de las leyes ordinarias, que se aprueban por el
procedimiento habitual y mayoría simple, la Constitución de 1978 ha introducido la categoría
de leyes orgánicas. Estas leyes se refieren a materias de especial trascendencia y requieren
mayoría absoluta del Congreso. Se refieren “al desarrollo de los derechos fundamentales y de
las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral
general y las demás previstas en la Constitución” (artículo 81 Constitución).
El estudio de la Ley lo realizaremos más adelante y más a fondo en este tema.
2.3. Disposiciones del Ejecutivo con fuerza de Ley.
En nuestro ordenamiento existen normas que, siendo dictadas por órganos que carecen de
potestad para dictar leyes, se les atribuye rango y fuerza de ley. Son los decretos legislativos y
decretos-leyes. Los estudiaremos más adelante en este tema.
2.4. Reglamentos y disposiciones administrativas.
Por Reglamento se entiende toda norma escrita con rango inferior a la ley dictada por una
Administración Pública. Dentro de los Reglamentos, debemos ordenarlos jerárquicamente en
función de dónde provengan:

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1) Reglamentos del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros, aprobados por
Real Decreto. En el caso de nuestra Comunidad Autónoma, el Reglamento que
ocuparía el primer lugar serían los de la Presidencia de la Junta de Andalucía o el
Consejo de Gobierno, aprobados por Decreto.
2) Reglamentos o disposiciones Ministeriales, aprobados por Orden Ministerial. En el
caso de nuestra Comunidad Autónoma, el segundo puesto lo ocuparían los
Reglamentos de las Consejerías.
3) Reglamentos o normas de otras Entidades Públicas. Aquí se incluye la normativa
emanada de otras Corporaciones Públicas, como por ejemplo las Ordenanzas y
Reglamentos de las Corporaciones Locales y los Bandos de los Alcaldes.
Asimismo, los Reglamentos serán estudiados en profundidad más adelante.
2.5. Costumbre
Por lo que se refiere a la costumbre, como ya se apuntó anteriormente, es una fuente de valor
secundario y limitado en Derecho Administrativo (algunos autores dudan incluso de su
existencia ya que estamos ante un derecho positivista, y en todo caso, sólo se admitiría la
costumbre secundum legem). Los usos jurídicos que no sean meramente interpretativos de
una declaración de voluntad tendrán la consideración de costumbre. Su existencia viene
avalada por su invocación en algunos casos muy puntuales por la legislación administrativa
(Ley de Caza, régimen de Concejo abierto, etc.) y por el valor de las prácticas y precedentes
administrativos.
2.6. Principios generales del derecho
Se definen como las ideas fundamentales e informadoras de la organización jurídica de la

nación. Los principios generales del derecho, tal y como apunta el Código Civil, se aplicarán en
defecto de Ley o Costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico.
Tienen una gran importancia en derecho administrativo, donde además el legislador ha ido
incorporándolos en las normas positivas: buena fe, audiencia de los ciudadanos, interdicción
de la arbitrariedad de los poderes públicos, prohibición de la indefensión, objetividad como
regla de la actuación administrativa, continuidad del funcionamiento de los servicios públicos,
etc.
2.7. Tratados internacionales.
Los Tratados Internacionales, es decir, los acuerdos que el Estado español celebra con otros
Estados, se manifiestan en una gran cantidad de instrumentos (acuerdos, convenios,
protocolos, canjes de notas, etc.) y, al margen de las vinculaciones internacionales entre los
países, son fuente del Derecho interno.

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Su vigencia viene determinada por la publicación en el Boletín Oficial del Estado, artículo 96 de
la Constitución: los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados
oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno.
No obstante esta consideración como fuente del Derecho, al no intervenir el Parlamento sino
el Ejecutivo en la negociación y firma de los tratados, la Constitución establece un sistema de
control, artículos 93 a 96, en los siguientes términos:
- Si el tratado contiene estipulaciones contrarias a la Constitución será precisa la previa

revisión constitucional. El Gobierno o cualquiera de las Cámaras pueden requerir al
Tribunal Constitucional para que declare si existe o no esa contradicción.
- Mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se
atribuya a una organización internacional el ejercicio de competencias derivadas de la
Constitución.
- La prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados o
convenios requerirá la previa autorización de las Cortes Generales en los de carácter
político o militar, los que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos
y deberes fundamentales del Título I, los que comporten obligaciones financieras para
la Hacienda Pública y los que supongan modificación o derogación de alguna ley o
exijan medidas legislativas para su ejecución.
- El Congreso y el Senado serán inmediatamente informados de la conclusión de los
restantes tratados o convenios.
Finalmente, un aspecto importante de los tratados internacionales lo constituye sus efectos:

los tratados modifican las leyes que les son contrarias, pero no a la inversa, es decir, los
Tratados internacionales no son modificables por leyes posteriores sino que “sus disposiciones
sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios
tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho internacional” (artículo 96.1 de la
Constitución española de 1978).
En cuanto al rango normativo que ostentan los Tratados internacionales, no hay unanimidad
sobre ellos. Sin embargo, para ubicarlos según el principio de jerarquía, la mayor parte de la
Doctrina señala que el rango de los Tratados deriva de la intervención o no de las Cortes
Generales en su autorización. De forma que, cuando hayan de autorizarlos las Cortes
Generales (en caso de Tratados de carácter político, de carácter militar, que afecten a la
integridad territorial del Estado, a los derechos y deberes fundamentales del Título I CE, que
impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública o que supongan la modificación o
derogación de alguna Ley o exijan medidas legislativas para su ejecución), deben ser tenidos
como auténticas Leyes. En cambio, cuando las Cortes se limiten a ser informadas por el
Gobierno de su celebración, los Tratados tienen rango reglamentario.
2.8. Jurisprudencia.
Los Jueces y Tribunales se ven impulsados a seguir los criterios interpretativos sentados por los
órganos judiciales superiores por razón de coherencia o para evitar la revocación de sus fallos.

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Además, la observancia del precedente judicial es una conducta jurídicamente exigible en
virtud del principio constitucional de igualdad, que prohíbe que dos o más supuestos de hecho
sustancialmente iguales sean resueltos de forma injustificadamente dispar, como ha reiterado
el Tribunal Constitucional.
Es en la reforma del Código Civil de 1973-74 donde ya se menciona a la jurisprudencia para,

aún sin reconocerla directamente el valor de fuente del Derecho, sólo se establece que
“complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezca
el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del
Derecho” (artículo 1.6) Dicho precepto hay que entenderlo ahora en el contexto de la
Constitución de 1978, que ofrece la realidad de una Justicia constitucional por encima del
propio Tribunal Supremo (es decir, actualmente también se toma de referencia la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional).
Existen además otras dos fuentes de doctrina jurisprudencial que son fruto de nuestra
integración europea: de una parte, la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derecho
Humanos y, de otro lado, son vinculantes también para los Tribunales y autoridades españolas
las decisiones del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea.
3. La Ley: concepto y clases.
3.1. Concepto.
Las leyes son aquellas normas de origen parlamentario, subordinadas a la Constitución, e

irresistibles e indiscutibles para los operadores jurídicos.
La Ley es una norma estatal y escrita, de especial importancia y rango, que se diferencia de las
demás normas estatales por su procedencia y por los especiales requisitos y solemnidades de
su formación, contraponiéndose a las normas o disposiciones estatales sin significado de Ley.
Desde el punto de vista material, la Ley es una norma jurídica de carácter general y obligatorio.
Y desde el punto de vista formal, es un acto emanado del Poder Legislativo.
Por tanto, como fuente del Derecho, cabe definirla según la definición que hizo D. GARRIDO
FALLA, “norma jurídica de carácter general y obligatorio dictada por órganos estatales a los
que el ordenamiento jurídico atribuye el Poder Legislativo”.
3.2. Titularidad legislativa.
En nuestro país, el Estado (a través de las Cortes Generales) y las Comunidades Autónomas (a
través de las Asambleas Legislativas) son los titulares de la potestad Legislativa.

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Finalmente, la sanción de las Leyes corresponde al Rey, estableciendo el art. 91 de la
Constitución, que “el Rey sancionará en el plazo de 15 días las Leyes aprobadas por las Cortes
Generales y las promulgará y ordenará su inmediata publicación”.
Sin embargo, la sanción y promulgación de las Leyes de las Comunidades Autónomas,

corresponde al Presidente de la Comunidad Autónoma, en nombre del Rey. Tanto nuestro
Estatuto de Autonomía en su art. 116, como nuestra ley del Parlamento de Andalucía en su art.
8, disponen que las leyes de Andalucía serán promulgadas, en nombre del Rey, por el
Presidente de la Junta, el cual ordenará la publicación de las mismas en el Boletín Oficial de la
Junta de Andalucía en el plazo de 15 días desde su aprobación, así como en el Boletín oficial
del Estado. A efectos de vigencia, regirá la fecha de publicación en el BOJA.
3.3. Clases de Leyes.
Dentro de las leyes parlamentarias, la Constitución distingue básicamente entre Leyes

Orgánicas y Leyes Ordinarias.
No se puede hablar de una relación de jerarquía entre Leyes Orgánica y Ordinarias, ya que
ambas tienen el mismo rango jerárquico, su diferencia radica en el ámbito de materias que
regulan, así como en el proceso de elaboración.
A) Leyes Orgánicas:
La Constitución las caracteriza por su contenido, reservando unas materias a este tipo de Ley.
Las Leyes Orgánicas vienen reguladas en el artículo 81 de la Constitución, el cual dice que son
leyes orgánicas:
- Las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas.

- Las que aprueben los Estatutos de Autonomía.
- Las que regulen el régimen electoral general.
- Las demás previstas en la Constitución.
En particular, la Constitución prevé la necesidad de la Ley Orgánica en la regulación de las

siguientes materias:
- Las bases de la organización militar (art. 8 CE).

- La institución del Defensor del Pueblo (art. 54 CE).
- El régimen de suspensión de los derechos fundamentales para determinadas personas
(art. 55 CE).
- Las dudas, renuncias, etc., respecto a la sucesión en la Corona (art. 57 CE).
- La iniciativa popular legislativa (art. 87 CE).
- Las modalidades de referéndum (art. 92 CE).

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- La autorización para la celebración de Tratados Internacionales por los que se atribuya
a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas
de la Constitución (art. 93 CE).
- Las funciones, principios básicos de actuación y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad (art. 107 CE).
- Los estados de alarma, excepción y sitio (art. 116 CE).
- La constitución, funcionamiento y gobierno de Jugados y Tribunales y el estatuto de
los Jueces y Magistrados de carrera y del personal al Servicio de la Administración de
Justicia (art. 122 CE).
- La composición, organización y funciones del Tribunal de Cuentas (art. 136 CE).
- La alteración de los límites provinciales (art. 141 CE).
- La autorización de la constitución de Comunidades Autónomas cuyo ámbito territorial
supere el de una Provincia y no reúna las condiciones del art. 142.1, el otorgamiento
de Estatutos de Autonomía a territorios no integrados en la organización provincial y
la sustitución de las Corporaciones Locales a que se refiere el art. 143.2 (art. 144 CE).
- La creación de Policías dependientes de las CCA (arts. 148 y 149 CE).
- Los términos del referéndum previsto en el art. 151 CE.
- El ejercicio por las CCAA de las competencias financieras a que alude el art. 157.1 CE.
Las normas para resolver los conflictos entre éstas y el Estado y la regulación de las
posibles fórmulas de colaboración financiera entre los mismos (art. 157 CE).
- El funcionamiento del Tribunal Constitucional, el estatuto de sus miembros, el
procedimiento ante el mismo y las condiciones para el ejercicio de las acciones (art.
165 CE).
- La delegación efectuada por el Estado a las Comunidades Autónomas,
correspondientes a materias de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean
susceptibles de transferencia o delegación (art. 150 CE).
En cuanto al procedimiento de elaboración de las Leyes Orgánicas, la aprobación, modificación

o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación
final sobre el conjunto del proyecto.
Por tanto, las características de una Ley Orgánica son las siguientes:
- En cuanto al contenido, son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos
fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de
Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución
(Consejo de Estado, Poder Judicial, Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo, Tribunal
Constitucional, etc.).
- Desde el punto de vista procedimental, la aprobación, modificación o derogación de
las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre
el conjunto del proyecto.
- En cuanto a su valor jerárquico, toda ley tiene el mismo rango jerárquico y las
relaciones entre ambas se rigen, no por el principio de jerarquía, sino por el de
competencia o distribución por materias. Según este último criterio, la ley ordinaria no
puede modificar o derogar una ley orgánica, no porque su rango normativo sea
inferior, sino porque la Constitución le veda el acceso a las materias que enumera el
art. 81 de la Constitución.

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B) Leyes ordinarias:
Por su parte, las leyes ordinarias son las que regulan materias no reservadas a las leyes
orgánicas y deben ser aprobadas por los procedimientos parlamentarios comunes, exigiendo
con carácter general mayoría simple en el Congreso de los Diputados. Dentro de estas
podemos distinguir:
a) Leyes de pleno y leyes de comisión, estableciendo el art. 75 de la Constitución que las

Cámaras podrán delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes la aprobación de
proyectos o proposiciones de ley. El Pleno podrá, no obstante, recabar en cualquier
momento el debate y votación de cualquier proyecto o proposición de ley que haya
sido objeto de esta delegación. Quedan exceptuados de lo dispuesto en el apartado
anterior la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y
de bases y los Presupuestos Generales del Estado.
b) Leyes marco. El art. 150.1 de la Constitución dispone que las Cortes Generales, en
materias de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las
Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en
el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio
de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad del
control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades
Autónomas.
se trata de una delegación legislativa en materias de competencia estatal, por la que

se trasladan a órganos autonómicos facultades normativas estatales, quedando a
iniciativa de la Ley marco el ámbito, el contenido, las condiciones y los rangos, en su
caso, de las normas habilitadas. De ahí que, en cuanto al tipo y contenido de la
delegación, es posible que la bases de delegación sean solo normas habilitantes, sin
contenido normativo “ad extra”, o que se configuren como un “marco” normativo
mínimo, de aplicación directa y en cuyo seno se produzcan las normas territoriales
habilitadas.
El art. 150.1, ordena que se prevean modalidades de control de las Cortes Generales
sobre estas normas autonómicas delegadas, ya que la titularidad de la competencia
permanece en el Estado, el cual podrá recuperar el ejercicio trasferido en cualquier
momento, mediante Ley contraria.
c) Leyes de armonización. Según el art. 150.3 de la Constitución, el Estado podrá dictar

leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones
normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la
competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes
Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad.
Estas Leyes de armonización pueden actuar sobre normas autonómicas dictadas o,

preventivamente, sobre normas autonómicas aún no producidas. Asimismo, son Leyes
de principios, por lo que no agotan por sí mismas la materia de que se trate, es decir,
se limitan a fijar un cuadro general dentro del cual se produzca después la normación
autonómica, a la que no pueden sustituir o excluir. Estas leyes han de ser dictadas con

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carácter general (no para una o varias Comunidades Autónomas solo) y vinculan a las
normas autonómica.
d) Leyes de las Comunidades Autónomas. De diversos preceptos de la Constitución (arts.

148, 149, 150, 152 y 153) resulta que las Asambleas de las Comunidades Autónomas
pueden dictar disposiciones legislativas. También son leyes parlamentarias las leyes de
las Comunidades Autónomas, es decir, las normas que aprueban sus órganos
legislativos sobre materias que tiene atribuidas y sobre las cuales tiene el Tribunal
Constitucional el control de su constitucionalidad. Las leyes de las Comunidades
Autónomas están subordinadas, además de a la Constitución, a sus respectivos
Estatutos de Autonomía. Esto significa que no están subordinadas a todas las leyes
estatales, con las cuales a veces se relacionan a través del principio de competencia,
en lugar del principio de jerarquía. Las Leyes de las Comunidades Autónomas se
encuentran en el mismo nivel que las Leyes ordinarias dictadas por el Estado.
3.4. Procedimiento legislativo ordinario.
Se regula en el Título III, Capítulo II de la Constitución española de 1978 (artículos del 87 al 90).
También hay que tener en cuenta los Reglamentos de las Cámaras.
El procedimiento se inicia con la iniciativa o presentación de proyectos o proposiciones de ley

antes las Cámaras.
La iniciativa legislativa puede ser ejercida por:
1) El Gobierno: Se concreta en los proyectos de ley. Una vez aprobados por el Consejo de
Ministros, se remiten al Congreso de los Diputados, acompañados de una exposición
de motivos y de los antecedentes necesarios, para que éste pueda pronunciarse sobre
ellos (artículos 87 y 88 de la Constitución).
2) El Congreso de los Diputados y del Senado: Se ejercita por medio de una proposición
de ley que puede ser impulsada por los grupos parlamentarios o individualmente por
15 Diputados o 20 Senadores (artículo 87 de la Constitución).
3) Las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas: Se realiza remitiendo a la

Mesa del Congreso de los Diputados una proposición de ley y designando a tres de sus
miembros como representantes para que se encarguen de su defensa (artículo 87.2
Constitución).
4) El Pueblo: Conocida como “iniciativa legislativa popular”. Se encuentra regulada por

Ley Orgánica 3/1984, de 28 de marzo. Para su ejercicio se exige un mínimo de 500.000
firmas acreditadas, y no procede en materias propias de ley orgánica, tributarias o de
carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia (artículo 87.3 de la
Constitución).

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Asimismo, el artículo 88 CE establece que “los proyectos de ley serán aprobados en Consejo de
Ministros, que los someterá al Congreso, acompañados de una exposición de motivos y de los
antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos”.
Por su parte, el artículo 89 CE establece que:
- La tramitación de las proposiciones de ley se regulará por los Reglamentos de las

Cámaras, sin que la prioridad debida a los proyectos de ley impida el ejercicio de la
iniciativa legislativa en los términos regulados por el artículo 87.
-
- Las proposiciones de ley que, de acuerdo con el artículo 87, tome en consideración el
Senado, se remitirán al Congreso para su trámite en éste como tal proposición.
A tenor del artículo 90 CE, se establece que:
- Aprobado un proyecto de ley ordinaria u orgánica por el Congreso de los Diputados, su

Presidente dará inmediata cuenta del mismo al Presidente del Senado, el cual lo
someterá a la deliberación de éste.
- El Senado en el plazo de dos meses, a partir del día de la recepción del texto, puede,
mediante mensaje motivado, oponer su veto o introducir enmiendas al mismo. El veto
deberá ser aprobado por mayoría absoluta. El proyecto no podrá ser sometido al Rey
para sanción sin que el Congreso ratifique por mayoría absoluta, en caso de veto, el
texto inicial, o por mayoría simple, una vez transcurridos dos meses desde la
interposición del mismo, o se pronuncie sobre las enmiendas, aceptándolas o no por
mayoría simple.
- El plazo de dos meses de que el Senado dispone para vetar o enmendar el proyecto se
reducirá al de veinte días naturales en los proyectos declarados urgentes por el
Gobierno o por el Congreso de los Diputados.
La tramitación en el seno de las Cámaras puede resumirse en las siguientes fases:
a) Presentación de enmiendas, que pueden ser a la totalidad o al articulado, en el plazo

de 15 días, a partir de la publicación del Proyecto o Proposición de Ley, en escrito
dirigido a la Mesa de la Comisión correspondiente, que podrá ampliar o prorrogar
dicho plazo.
b) Debate de totalidad en el Pleno del Congreso, en el caso de que se hayan presentado
enmiendas a la totalidad del Proyecto o Proposición, devolviéndose el texto del
proyecto al Gobierno en caso de que prospere alguna enmienda a la totalidad.
c) Si no prosperan las enmiendas a la totalidad, se remite el texto a la Comisión
correspondiente, en la que se designa una Ponencia, que deberá elaborar un informe
teniendo en cuenta el texto del Proyecto o proposición y las enmiendas presentadas.
Acto seguido, se debate el texto en la Comisión, artículo por artículo, y, una vez
dictaminado el texto, se remite al Presidente del Congreso.
d) Deliberación en el Pleno del Congreso, aprobando o rechazando el proyecto o
proposición.

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Una vez que el Congreso realiza las fases anteriores, se remite el Proyecto o Proposición al
Senado, el cual sigue una tramitación similar, en base al artículo 90 CE, pudiendo introducir
enmiendas o vetarlo.
Por otro lado, también hay que tener en cuenta la existencia de un procedimiento de urgencia,
el cual es acordado por la Mesa de la Cámara, a iniciativa del Gobierno, de dos Grupos
Parlamentarios o de 1/5 parte de los Diputados. En este procedimiento de urgencia, los plazos
del procedimiento legislativo ordinario se reducen a la mitad.
Finalmente, el procedimiento legislativo concluye con la sanción por parte del Rey, en
cumplimiento del artículo 91 de la Constitución de 1978 que señala que “el Rey sancionará, en
el plazo de quince días, las leyes aprobadas por las Cortes Generales, y las promulgará y
ordenará su inmediata publicación”, que deberá hacerse en el BOE, según establece el artículo
2.1 Código Civil.
3.5. Regulación de la iniciativa legislativa ejercida por el Gobierno de la Nación

y por los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas.
En cuanto a la iniciativa legislativa y potestad de dictar normas con rango de Ley, los arts. 127 a
133 (que incluyen a la potestad reglamentaria) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del
procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) y los arts.
22 a 28 de la Ley del Gobierno (que tratan conjuntamente de la potestad reglamentaria),
redactados de nuevo por la Ley 40/2015, de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector
Público (LRJSP).
Según el Art. 127 LPACAP, el Gobierno de la Nación ejercerá la iniciativa legislativa prevista en
la Constitución mediante la elaboración y aprobación de los anteproyectos de Ley y la ulterior
remisión de los proyectos de ley a las Cortes Generales.
La iniciativa legislativa se ejercerá por los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas
en los términos establecidos por la Constitución y sus respectivos Estatutos de Autonomía.
Asimismo, el Gobierno de la Nación podrá aprobar reales decretos-leyes y reales decretos

legislativos en los términos previstos en la Constitución. Los respectivos órganos de gobierno
de las Comunidades Autónomas podrán aprobar normas equivalentes a aquéllas en su ámbito
territorial, de conformidad con lo establecido en la Constitución y en sus respectivos Estatutos
de Autonomía.
Por su parte, el art. 22 de la Ley del Gobierno, establece que el Gobierno ejercerá la iniciativa
y la potestad reglamentaria de conformidad con los principios y reglas establecidos en el Título
VI de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas (arts. 127 a 122 LPACAP) y en el presente Título.

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En cuanto a la entrada en vigor, el artículo 23 de la Ley del Gobierno dispone que, sin
perjuicio de lo establecido en el artículo 2.1 del Código Civil , las disposiciones de entrada en
vigor de las leyes o reglamentos, cuya aprobación o propuesta corresponda al Gobierno o a sus
miembros, y que impongan nuevas obligaciones a las personas físicas o jurídicas que
desempeñen una actividad económica o profesional como consecuencia del ejercicio de ésta,
preverán el comienzo de su vigencia el 2 de enero o el 1 de julio siguientes a su aprobación.
Lo previsto en este artículo no será de aplicación a los reales decretos-leyes, ni cuando el

cumplimiento del plazo de transposición de directivas europeas u otras razones justificadas así
lo aconsejen, debiendo quedar este hecho debidamente acreditado en la respectiva Memoria.
Por otro lado, el artículo 25 de la Ley del Gobierno regula la necesidad de aprobar un Plan
Anual Normativo, estableciendo que:
1. El Gobierno aprobará anualmente un Plan Normativo que contendrá las iniciativas

legislativas o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año
siguiente.
2. El Plan Anual Normativo identificará, con arreglo a los criterios que se establezcan
reglamentariamente, las normas que habrán de someterse a un análisis sobre los
resultados de su aplicación, atendiendo fundamentalmente al coste que suponen para
la Administración o los destinatarios y las cargas administrativas impuestas a estos
últimos.
3. Cuando se eleve para su aprobación por el órgano competente una propuesta

normativa que no figurara en el Plan Anual Normativo al que se refiere el presente
artículo será necesario justificar este hecho en la correspondiente Memoria del
Análisis de Impacto Normativo.
4. El Plan Anual Normativo estará coordinado por el Ministerio de la Presidencia, con el

objeto de asegurar la congruencia de todas las iniciativas que se tramiten y de evitar
sucesivas modificaciones del régimen legal aplicable a un determinado sector o área
de actividad en un corto espacio de tiempo. El Ministro de la Presidencia elevará el
Plan al Consejo de Ministros para su aprobación antes del 30 de abril.
Por orden del Ministerio de la Presidencia se aprobarán los modelos que contengan la
información a remitir sobre cada iniciativa normativa para su inclusión en el Plan.
En cuanto al procedimiento de elaboración de normas con rango de Ley y reglamentos, se

pronuncia el artículo 26 de la Ley del Gobierno, que establece que la elaboración de los
anteproyectos de ley, de los proyectos de real decreto legislativo y de normas reglamentarias
se ajustará al siguiente procedimiento:
1. Su redacción estará precedida de cuantos estudios y consultas se estimen

convenientes para garantizar el acierto y la legalidad de la norma.
2. Se sustanciará una consulta pública, a través del portal web del departamento
competente, con carácter previo a la elaboración del texto, en la que se recabará

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opinión de los sujetos potencialmente afectados por la futura norma y de las
organizaciones más representativas acerca de:
a) Los problemas que se pretenden solucionar con la nueva norma.

b) La necesidad y oportunidad de su aprobación.
c) Los objetivos de la norma.
d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.
Podrá prescindirse del trámite de consulta pública previsto en este apartado en el caso
de la elaboración de normas presupuestarias u organizativas de la Administración
General del Estado o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, cuando
concurran razones graves de interés público que lo justifiquen, o cuando la propuesta
normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga
obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia.
También podrá prescindirse de este trámite de consulta en el caso de tramitación
urgente de iniciativas normativas, tal y como se establece en el artículo 27.2. La
concurrencia de alguna o varias de estas razones, debidamente motivadas, se
justificarán en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.
La consulta pública deberá realizarse de tal forma que todos los potenciales
destinatarios de la norma tengan la posibilidad de emitir su opinión, para lo cual
deberá proporcionarse un tiempo suficiente, que en ningún caso será inferior a quince
días naturales.
3. El centro directivo competente elaborará con carácter preceptivo una Memoria del
Análisis de Impacto Normativo, que deberá contener los siguientes apartados:
a) Oportunidad de la propuesta y alternativas de regulación estudiadas, lo que

deberá incluir una justificación de la necesidad de la nueva norma frente a la
alternativa de no aprobar ninguna regulación.
b) Contenido y análisis jurídico, con referencia al Derecho nacional y de la Unión
Europea, que incluirá el listado pormenorizado de las normas que quedarán
derogadas como consecuencia de la entrada en vigor de la norma.
c) Análisis sobre la adecuación de la norma propuesta al orden de distribución de
competencias.
d) Impacto económico y presupuestario, que evaluará las consecuencias de su
aplicación sobre los sectores, colectivos o agentes afectados por la norma,
incluido el efecto sobre la competencia, la unidad de mercado y la
competitividad y su encaje con la legislación vigente en cada momento sobre
estas materias. Este análisis incluirá la realización del test Pyme de acuerdo con
la práctica de la Comisión Europea.
e) Asimismo, se identificarán las cargas administrativas que conlleva la propuesta,
se cuantificará el coste de su cumplimiento para la Administración y para los
obligados a soportarlas con especial referencia al impacto sobre las pequeñas y
medianas empresas.
f) Impacto por razón de género, que analizará y valorará los resultados que se
puedan seguir de la aprobación de la norma desde la perspectiva de la
eliminación de desigualdades y de su contribución a la consecución de los

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objetivos de igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres, a
partir de los indicadores de situación de partida, de previsión de resultados y de
previsión de impacto.
g) Un resumen de las principales aportaciones recibidas en el trámite de consulta
pública regulado en el apartado 2.
La Memoria del Análisis de Impacto Normativo incluirá cualquier otro extremo que
pudiera ser relevante a criterio del órgano proponente. Aquí habría que incluir, entre
otros, el impacto de género, el impacto de la normativa en la infancia y en la
adolescencia, etc.
4. Cuando la disposición normativa sea un anteproyecto de ley o un proyecto de real

decreto legislativo, cumplidos los trámites anteriores, el titular o titulares de los
Departamentos proponentes lo elevarán, previo sometimiento a la Comisión General
de Secretarios de Estado y Subsecretarios, al Consejo de Ministros, a fin de que éste
decida sobre los ulteriores trámites y, en particular, sobre las consultas, dictámenes e
informes que resulten convenientes, así como sobre los términos de su realización, sin
perjuicio de los legalmente preceptivos.
Cuando razones de urgencia así lo aconsejen, y siempre que se hayan cumplimentado

los trámites de carácter preceptivo, el Consejo de Ministros podrá prescindir de este y
acordar la aprobación del anteproyecto de ley o proyecto de real decreto legislativo y
su remisión, en su caso, al Congreso de los Diputados o al Senado, según corresponda.
5. A lo largo del procedimiento de elaboración de la norma, el centro directivo

competente recabará, además de los informes y dictámenes que resulten preceptivos,
cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la
legalidad del texto.
Salvo que normativamente se establezca otra cosa, los informes preceptivos se

emitirán en un plazo de diez días, o de un mes cuando el informe se solicite a otra
Administración o a un órgano u Organismo dotado de espacial independencia o
autonomía.
El centro directivo competente podrá solicitar motivadamente la emisión urgente de

los informes, estudios y consultas solicitados, debiendo éstos ser emitidos en un plazo
no superior a la mitad de la duración de los indicados en el párrafo anterior.
En todo caso, los anteproyectos de ley, los proyectos de real decreto legislativo y los
proyectos de disposiciones reglamentarias, deberán ser informados por la Secretaría
General Técnica del Ministerio o Ministerios proponentes.
Asimismo, cuando la propuesta normativa afectara a la organización administrativa de

la Administración General del Estado, a su régimen de personal, a los procedimientos y
a la inspección de los servicios, será necesario recabar la aprobación previa del
Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas antes de ser sometidas al órgano
competente para promulgarlos. Si transcurridos 15 días desde la recepción de la

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solicitud de aprobación por parte del citado Ministerio no se hubiera formulado
ninguna objeción, se entenderá concedida la aprobación.
Será además necesario informe previo del Ministerio de Hacienda y Administraciones

Públicas cuando la norma pudiera afectar a la distribución de las competencias entre el
Estado y las Comunidades Autónomas.
6. Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa, cuando la

norma afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas, el centro directivo
competente publicará el texto en el portal web correspondiente, con el objeto de dar
audiencia a los ciudadanos afectados y obtener cuantas aportaciones adicionales
puedan hacerse por otras personas o entidades. Asimismo, podrá recabarse
directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que
agrupen o representen a las personas cuyos derechos o intereses legítimos se vieren
afectados por la norma y cuyos fines guarden relación directa con su objeto.
El plazo mínimo de esta audiencia e información públicas será de 15 días hábiles, y

podrá ser reducido hasta un mínimo de siete días hábiles cuando razones
debidamente motivadas así lo justifiquen; así como cuando se aplique la tramitación
urgente de iniciativas normativas, tal y como se establece en el artículo 27.2. De ello
deberá dejarse constancia en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.
El trámite de audiencia e información pública sólo podrá omitirse cuando existan

graves razones de interés público, que deberán justificarse en la Memoria del Análisis
de Impacto Normativo. Asimismo, no será de aplicación a las disposiciones
presupuestarias o que regulen los órganos, cargos y autoridades del Gobierno o de las
organizaciones dependientes o vinculadas a éstas.
7. Se recabará el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente

cuando fuera preceptivo o se considere conveniente.
8. Cumplidos los trámites anteriores, la propuesta se someterá a la Comisión General de

Secretarios de Estado y Subsecretarios y se elevará al Consejo de Ministros para su
aprobación y, en caso de proyectos de ley, su remisión al Congreso de los Diputados o,
en su caso, al Senado, acompañándolo de una Exposición de Motivos y de la
documentación propia del procedimiento de elaboración a que se refieren las letras b)
y d) del artículo 7 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la
información pública y buen gobierno y su normativa de desarrollo.
9. El Ministerio de la Presidencia, con el objeto de asegurar la coordinación y la calidad

de la actividad normativa del Gobierno analizará los siguientes aspectos:
a) La calidad técnica y el rango de la propuesta normativa.

b) La congruencia de la iniciativa con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de
la Unión Europea, con otras que se estén elaborando en los distintos Ministerios o
que vayan a hacerlo de acuerdo con el Plan Anual Normativo, así como con las que
se estén tramitando en las Cortes Generales.

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c) La necesidad de incluir la derogación expresa de otras normas, así como de
refundir en la nueva otras existentes en el mismo ámbito.
d) El contenido preceptivo de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo y, en
particular, la inclusión de una sistemática de evaluación posterior de la aplicación
de la norma cuando fuere preceptivo.
e) El cumplimiento de los principios y reglas establecidos en este Título.
f) El cumplimiento o congruencia de la iniciativa con los proyectos de reducción de
cargas administrativas o buena regulación que se hayan aprobado en disposiciones
o acuerdos de carácter general para la Administración General del Estado.
g) La posible extralimitación de la iniciativa normativa respecto del contenido de la
norma comunitaria que se trasponga al derecho interno.
Reglamentariamente se determinará la composición del órgano encargado de la
realización de esta función así como su modo de intervención en el procedimiento.
10. Se conservarán en el correspondiente expediente administrativo, en formato

electrónico, la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, los informes y dictámenes
recabados para su tramitación, así como todos los estudios y consultas emitidas y
demás actuaciones practicadas.
11. Lo dispuesto en este artículo y en el siguiente no será de aplicación para la tramitación

y aprobación de decretos-leyes, a excepción de la elaboración de la memoria prevista
en el apartado 3, con carácter abreviado, y lo establecido en los números 1, 8, 9 y 10.
El artículo 27 de la Ley del Gobierno se pronuncia sobre la tramitación urgente de iniciativas

normativas en el ámbito de la Administración General del Estado, estableciendo que:
1. El Consejo de Ministros, a propuesta del titular del departamento al que corresponda

la iniciativa normativa, podrá acordar la tramitación urgente del procedimiento de
elaboración y aprobación de anteproyectos de ley, reales decretos legislativos y de
reales decretos, en alguno de los siguientes casos:
a) Cuando fuere necesario para que la norma entre en vigor en el plazo exigido para
la transposición de directivas comunitarias o el establecido en otras leyes o
normas de Derecho de la Unión Europea.
b) Cuando concurran otras circunstancias extraordinarias que, no habiendo podido
preverse con anterioridad, exijan la aprobación urgente de la norma.
La Memoria del Análisis de Impacto Normativo que acompañe al proyecto

mencionará la existencia del acuerdo de tramitación urgente, así como las
circunstancias que le sirven de fundamento.
2. La tramitación por vía de urgencia implicará que:
a) Los plazos previstos para la realización de los trámites del procedimiento de

elaboración, establecidos en ésta o en otra norma, se reducirán a la mitad de su
duración. Si, en aplicación de la normativa reguladora de los órganos consultivos
que hubieran de emitir dictamen, fuera necesario un acuerdo para requerirlo en

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dicho plazo, se adoptará por el órgano competente; y si fuera el Consejo de
Ministros, se recogerá en el acuerdo previsto en el apartado 1 de este artículo.
b) No será preciso el trámite de consulta pública previsto en el artículo 26.2, sin
perjuicio de la realización de los trámites de audiencia pública o de información
pública sobre el texto a los que se refiere el artículo 26.6, cuyo plazo de realización
será de siete días.
c) La falta de emisión de un dictamen o informe preceptivo en plazo no impedirá la
continuación del procedimiento, sin perjuicio de su eventual incorporación y
consideración cuando se reciba.
Finalmente, el artículo 28 de la Ley del Gobierno, en cuanto al Informe anual de evaluación,

establece que:
1. El Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de la Presidencia, aprobará, antes

del 30 de abril de cada año, un informe anual en el que se refleje el grado de
cumplimiento del Plan Anual Normativo del año anterior, las iniciativas adoptadas que
no estaban inicialmente incluidas en el citado Plan, así como las incluidas en anteriores
informes de evaluación con objetivos plurianuales que hayan producido al menos
parte de sus efectos en el año que se evalúa.
2. En el informe se incluirán las conclusiones del análisis de la aplicación de las normas a

que se refiere el artículo 25.2, que, de acuerdo con lo previsto en su respectiva
Memoria, hayan tenido que ser evaluadas en el ejercicio anterior. La evaluación se
realizará en los términos y plazos previstos en la Memoria del Análisis de Impacto
Normativo y deberá comprender, en todo caso:
a) La eficacia de la norma, entendiendo por tal la medida en que ha conseguido los fines
pretendidos con su aprobación.
b) La eficiencia de la norma, identificando las cargas administrativas que podrían no
haber sido necesarias. La sostenibilidad de la disposición.
El informe podrá contener recomendaciones específicas de modificación y, en su caso,

derogación de las normas evaluadas, cuando así lo aconsejase el resultado del análisis.
3.6. Potestad Legislativa en Andalucía.
La Potestad Legislativa en Andalucía viene regulada en el Estatuto de Autonomía. Asimismo,

también debemos atenernos a diversas Leyes del Parlamento de Andalucía que también
intervienen en esta materia.
El artículo 108 del Estatuto de Autonomía de Andalucía se manifiesta sobre la potestad

legislativa de la Comunidad Autónoma, estableciendo que el Parlamento ejerce la potestad
legislativa mediante la elaboración y aprobación de las leyes. Las leyes que afectan a la
organización territorial, al régimen electoral o a la organización de las instituciones básicas,
requerirán el voto favorable de la mayoría absoluta del Pleno del Parlamento en una votación

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final sobre el conjunto del texto, salvo aquellos supuestos para los que el Estatuto exija
mayoría cualificada.
Por su parte, el artículo 111 del Estatuto regula la iniciativa legislativa, el cual nos dice lo
siguiente:
1. La iniciativa legislativa corresponde a los Diputados, en los términos previstos en el

Reglamento del Parlamento, y al Consejo de Gobierno.
2. Una ley del Parlamento de Andalucía, en el marco de la ley orgánica prevista en el
artículo 87.3 de la Constitución, regulará tanto el ejercicio de la iniciativa legislativa de
los Ayuntamientos como la iniciativa legislativa popular.
3. La ley regulará las modalidades de consulta popular para asuntos de especial
importancia para la Comunidad Autónoma en los términos previstos en el artículo 78
(actualmente habrá que atender a lo dispuesto en la Ley del Parlamento de
Andalucía 2/2001, de 3 de mayo, de regulación de las consultas populares locales en
Andalucía).
En cuando a la participación ciudadana en el procedimiento legislativo debemos tener en

cuenta el artículo 113 del Estatuto, el cual establece que los ciudadanos, a través de las
organizaciones y asociaciones en que se integran, así como las instituciones, participarán en el
procedimiento legislativo en los términos que establezca el Reglamento del Parlamento.
En el procedimiento de elaboración de las leyes y disposiciones reglamentarias de la

Comunidad Autónoma se tendrá en cuenta el impacto por razón de género del contenido de
las mismas (art. 114 del Estatuto).
Asimismo, el control de constitucionalidad de las disposiciones normativas de la Comunidad

Autónoma con fuerza de ley corresponde exclusivamente al Tribunal Constitucional (art. 115
Estatuto).
Por último, el artículo 43 de la Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad

Autónoma de Andalucía, también regula la iniciativa legislativa, disponiendo lo siguiente:
1. El Consejo de Gobierno ejercerá la iniciativa legislativa prevista en el Estatuto de

Autonomía mediante la aprobación y posterior remisión de los proyectos de ley al
Parlamento de Andalucía.
2. El procedimiento de elaboración de los proyectos de ley se iniciará en la Consejería

competente mediante la elaboración del correspondiente anteproyecto, que irá
acompañado por una memoria justificativa, los estudios e informes sobre la necesidad
y oportunidad del mismo, la memoria sobre impacto por razón de género de las
medidas que se establezcan, una memoria económica que contenga la estimación del
coste a que dará lugar y su forma de financiación, y, cuando proceda, una valoración
de las cargas administrativas derivadas de la aplicación de la norma para la ciudadanía
y las empresas.

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3. La Consejería proponente elevará el anteproyecto de ley al Consejo de Gobierno, a fin
de que éste lo conozca y, en su caso, decida sobre ulteriores trámites, sin perjuicio de
los legalmente preceptivos.
4. En todo caso, los anteproyectos de ley deberán ser informados por la Secretaría
General Técnica respectiva, el Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía, y demás
órganos cuyo informe o dictamen tenga carácter preceptivo conforme a las normas
vigentes. Finalmente, se solicitará dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía.
5. Cuando un anteproyecto de ley afecte a los derechos e intereses legítimos de la

ciudadanía, la Consejería proponente podrá acordar la realización del trámite de
audiencia en los términos previstos en la letra c) del apartado 1 del artículo 45 de la
presente Ley. No obstante, el Consejo de Gobierno decidirá sobre la realización de
este trámite cuando lo aconsejen razones de urgencia debidamente acreditadas en el
expediente.
6. Una vez cumplidos los trámites a que se refieren los apartados anteriores, la persona
titular de la Consejería proponente someterá el anteproyecto de ley de nuevo al
Consejo de Gobierno para su aprobación como proyecto de ley y su remisión al
Parlamento de Andalucía, acompañándolo de los antecedentes necesarios para
pronunciarse sobre él.
7. Cuando el Consejo de Gobierno declare la urgencia en la tramitación de un

anteproyecto de ley, solo tendrá carácter preceptivo el dictamen del Consejo
Consultivo de Andalucía, en lo que se refiere a los informes de órganos colegiados
consultivos de la Comunidad Autónoma.
4. Disposiciones normativas del Ejecutivo con fuerza de ley
En nuestro ordenamiento existen normas que, siendo dictadas por órganos que carecen de
potestad para dictar leyes, se les atribuye rango y fuerza de ley. Son los decretos legislativos y
decretos-leyes.
4.1. Decretos legislativos:
Tal como los define el art. 85 de la Constitución, son decretos legislativos “las disposiciones
del Gobierno que contengan legislación delegada”. Su regulación aparece en los arts. 82 a 85
de la Constitución.
Según el artículo 82 CE, las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de
dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas no incluidas en el artículo
anterior (se refiere a que no podrán delegarse materias de leyes orgánicas).

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La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley de bases cuando su objeto sea la
formación de textos articulados o por una ley ordinaria cuando se trate de refundir varios
textos legales en uno solo.
La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa para materia

concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. La delegación se agota por el uso que de
ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente. No podrá
entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado. Tampoco podrá
permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno.
Las leyes de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y
los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio.
La autorización para refundir textos legales determinará el ámbito normativo a que se refiere
el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un
texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de
ser refundidos.
Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán
establecer en cada caso fórmulas adicionales de control.
El art. 83 CE establece que las leyes de bases no podrán en ningún caso:
a) Autorizar la modificación de la propia ley de bases.

b) Facultar para dictar normas con carácter retroactivo.
Por su parte, el art. 84 CE dispone que cuando una proposición de ley o una enmienda fuere
contraria a una delegación legislativa en vigor, el Gobierno está facultado para oponerse a su
tramitación. En tal supuesto, podrá presentarse una proposición de ley para la derogación
total o parcial de la ley de delegación.
Finalmente, el art. 85 CE establece que las disposiciones del Gobierno que contengan
legislación delegada recibirán el título de Decretos Legislativos.
Las Comunidades Autónomas también podrán dictar Decretos Legislativos, así lo establece el
art. 109 del Estatuto de Autonomía de Andalucía:
1. El Parlamento podrá delegar en el Consejo de Gobierno la potestad de dictar normas

con rango de ley de conformidad con lo previsto en este artículo.
2. Están excluidas de la delegación legislativa las siguientes materias:
a) Las leyes de reforma del Estatuto de Autonomía.

b) Las leyes del presupuesto de la Comunidad Autónoma.
c) Las leyes que requieran cualquier mayoría cualificada del Parlamento.
d) Las leyes relativas al desarrollo de los derechos y deberes regulados en este
Estatuto.
e) Otras leyes en que así se disponga en este Estatuto.

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3. La delegación legislativa para la formación de textos articulados se otorgará mediante

una ley de bases que fijará, al menos, su objeto y alcance, los principios y criterios que
hayan de seguirse en su ejercicio y el plazo de ejercicio. En su caso, podrá establecer
fórmulas adicionales de control.
La delegación legislativa se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la
publicación de la norma correspondiente. No podrá entenderse concedida de modo
implícito o por tiempo indeterminado.
La ley de bases no podrá autorizar, en ningún caso, su propia modificación, ni facultar

para dictar normas de carácter retroactivo.
4. La delegación legislativa para la refundición de textos articulados se otorgará mediante

ley ordinaria, que fijará el contenido de la delegación y especificará si debe formularse
un texto único o incluye la regularización y armonización de diferentes textos legales.
5. Cuando una proposición de ley o una enmienda fuere contraria a una delegación
legislativa en vigor, el Gobierno está facultado para oponerse a su tramitación. En tal
supuesto podrá presentarse una proposición de ley para la derogación total o parcial
de la ley de delegación.
4.2. Decretos-leyes:
Son disposiciones provisionales que se fundamentan en la urgencia de ciertas situaciones y lo

inadecuado del procedimiento legislativo para atenderlas.
Así, el art. 86 de la Constitución establece que “en caso de extraordinaria y urgente necesidad,
el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de
Decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del
Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al
régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general”. (Un supuesto de
extraordinaria y urgente necesidad ha de ser inusual, imprevisible y no susceptible de
resolución por otros procedimientos, incluido el de urgencia legislativa).
Como particularidad de su procedimiento, los Decretos-leyes deberán ser inmediatamente

sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto
si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación.
El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su

convalidación o derogación, para lo cual el reglamento establecerá un procedimiento especial
y sumario. Cabe también la posibilidad de que durante el plazo anterior, las Cortes puedan
tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.
Los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas también podrán dictar Decretos-
Leyes, así lo establece el artículo 110 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, al establecer

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que en “caso de extraordinaria y urgente necesidad el Consejo de Gobierno podrá dictar
medidas legislativas provisionales en forma de decretos-leyes, que no podrán afectar a los
derechos establecidos en este Estatuto, al régimen electoral, ni a las instituciones de la Junta
de Andalucía. No podrán aprobarse por decreto-ley los presupuestos de Andalucía. Los
decretos-leyes quedarán derogados si en el plazo improrrogable de treinta días subsiguientes a
su promulgación no son convalidados expresamente por el Parlamento tras un debate y
votación de totalidad. Durante el plazo establecido en este apartado el Parlamento podrá
acordar la tramitación de los decretos-leyes como proyectos de ley por el procedimiento de
urgencia”.
5. El Reglamento: concepto y clasificación. La potestad reglamentaria:

fundamento, titularidad y límites. Procedimiento de elaboración de los
Reglamentos.
5.1. Concepto.
Un reglamento es una disposición jurídica de carácter general dictada por la Administración

Pública y con valor subordinado a la Ley.
Según el principio de jerarquía normativa en cuestión a los Reglamentos, se refiere a la

relación entre ley y reglamento (“serán nulas de pleno derecho las disposiciones
administrativas que vulneren la Constitución o las leyes”) y también a la relación de los propios
reglamentos entre sí (“también serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas
que vulneren las disposiciones administrativas de rango superior”).
El artículo 23 de la Ley 50/1997, del Gobierno, sanciona expresamente esta jerarquía de los
reglamentos: “Los reglamentos se ajustarán a las siguientes normas de competencia y
jerarquía:
 Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo de
Ministros.
 Disposiciones aprobadas por Orden ministerial.
Ningún reglamento podrá vulnerar preceptos de otro de jerarquía superior. Son nulas las
resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en un reglamento, aunque hayan sido
dictadas por órganos de igual o superior jerarquía que el que lo haya aprobado”.
Por tanto, por Reglamento se entiende toda norma escrita con rango inferior a la ley dictada
por una Administración Pública. Por rango inferior a la ley se entiende, en primer lugar, que
aunque sea posterior el reglamento no puede derogar a la ley y, por el contrario, toda norma
con rango de ley puede derogar un reglamento.
También significa que no hay materias reservadas a la potestad reglamentaria en el sentido de

que la ley puede regular cualquier materia regulada anteriormente por el reglamento. Esta

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posición ordinamental de la ley y el reglamento se expresa en el principio de reserva de ley.
Este principio tiene dos manifestaciones:
- Reserva material de ley, que comprende las materias para las cuales exige la
Constitución una regulación por norma con rango de ley y que, por tanto, no pueden
ser reguladas por normas reglamentarias aunque no lo haga la ley.
- Reserva formal de ley, que significa que cualquier materia, cuando es regulada por ley
ya no puede serlo por un reglamento.
La diferencia de los reglamentos con los actos administrativos generales se plasma en que el
reglamento es una norma general y abstracta, no referida a administrados concretos, como los
actos administrativos. Sin embargo, esta imposibilidad de reglamentos intuitu personae no
impide que existan reglamentos dirigidos a grupos concretos de administrados.
Por este motivo, la diferencia entre reglamento y acto administrativo general (que también
puede ir dirigido a un grupo de administrados) se ha buscado en otros criterios como el de la
no consunción, que significa que el reglamento es una norma y como tal no se agota por una
sola aplicación ni por muchas; por el contrario, el acto administrativo general se extingue en
una sola aplicación, por numeroso que sea el grupo al que va dirigido.
5.2. Clases de reglamentos.
Las clases de reglamentos se han estudiado clásicamente en función de su relación con la ley,
por las materias que regulan (su contenido) y por la autoridad de la que emanan (quien los
dicta).
a) Por su relación con la ley:
Podemos clasificar a los reglamentos, al igual que la costumbre, en extra legem, secundum
legem y contra legem, que se corresponden con reglamentos independientes, ejecutivos y de
necesidad.
- Los reglamentos independientes son los que regulan materias sobre las que la
Constitución no ha previsto una reserva reglamentaria. En nuestro Derecho serían
aquellos que regulan materias no sujetas a reserva material ni a reserva formal de ley.
Es decir, los reglamentos independientes son aquellos que regulan una materia para la
cual no existe una Ley anterior que la regule. Por tanto, estos reglamentos existen ante
la ausencia de Ley para esa materia.
- Los reglamentos ejecutivos son los que desarrollan y complementan una ley,
normalmente porque la misma ley ha previsto un reglamento de estas características.
Requisito procedimental de estos reglamentos es el informe preceptivo del Consejo de
Estado, dirigido precisamente a controlar la fidelidad del reglamento con la ley que
desarrolla.
- Los reglamentos de necesidad son aquéllos que dicta la Administración para hacer
frente a una situación extraordinaria o emergencia. La razón de ellos se ha visto en la

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gravedad de las situaciones ante las cuales la Administración puede dictar normas al
margen de los procedimientos comunes para afrontarlas.
b) Por razón de la materia (su contenido):
Podemos distinguir entre reglamentos internos y externos.
- Reglamentos internos son los que regulan la organización administrativa y los que se
dictan en el ámbito de la relación existente entre la Administración y sus funcionarios
públicos.
- Reglamentos externos son los que establecen derechos o deberes en el ámbito de la
relación de supremacía general, es decir, la establecida entre la Administración y el
conjunto de los ciudadanos. Este tipo de reglamentos no pueden establecer por sí
mismos derechos o deberes en el ámbito de la supremacía general para los súbditos,
sino que requieren una Ley que les habilite para ello.
c) Por su origen:
Por razón de la Administración que los dicta, los reglamentos se clasifican en estatales,
autonómicos, locales, institucionales y corporativos.
- Los reglamentos estatales de mayor jerarquía son los dictados por el Gobierno, al que
el art 97 Constitución atribuye el ejercicio de la potestad reglamentaria, y que revisten
la forma de “Real Decreto”. Subordinados a éstos y a las Ordenes de las Comisiones
Delegadas del Gobierno, están los Reglamentos de los Ministros, con la forma de
Orden Ministerial, dictados en las materias propias de su Departamento, y los
reglamentos de las Autoridades inferiores, que revestirán la forma de Resolución,
Instrucción o Circular.
- Los reglamentos de las Comunidades Autónomas se denominan de la misma forma
que los anteriores: Decretos, del Consejo de Gobierno o Gobierno de la Comunidad
Autónoma; Ordenes de los Consejeros.
- En cuanto a los reglamentos de los Entes Locales, la Ley de Bases de Régimen Local de
1985 distingue entre el Reglamento orgánico de cada Entidad, por el que ésta se
autoorganiza y las Ordenanzas locales, que son normas de eficacia externa
competencia del Pleno de la Entidad, así como los Bandos, que el Alcalde puede dictar
en materias de su competencia.
- Por último citamos los reglamentos de los Entes institucionales y los reglamentos de
los Entes corporativos, que están subordinados a los reglamentos de los Entes
territoriales.

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5.3. La potestad reglamentaria: fundamento, titularidad y límites.
A) Fundamento de la potestad reglamentaria.
Como justificación de esta potestad, Garrido Falla señala las siguientes razones:
- La Cámaras legislativas son órganos políticos y no técnicos, lo que les dificulta la tarea
de confeccionar reglamentos, dado que estos tienen que regular actividades concretas
y especializadas.
- La gran movilidad de las normas administrativas exige que éstas no tengan rango de
ley, para su derogación o sustitución de forma rápida.
- La amplia esfera discrecional del Poder ejecutivo, que hace aconsejable que la propia
Administración se autolimite dictando reglamentos.
- La oportunidad de atribuir determinadas materias al Poder ejecutivo, puesto que el

legislativo no puede preverlo todo.
B) Titularidad de la potestad reglamentaria.
Sobre la titularidad de la potestad reglamentaria se manifiestan los artículos 97, 153, 161 CE, y
el art. 128 LPACAP. De ellos extraemos que la potestad reglamentaria pertenece a:
- El Gobierno de la Nación.
- Órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas.
- Órganos de Gobierno Locales.
Según el mencionado art. 128 LPACAP, el ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde

al Gobierno de la Nación, a los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, de
conformidad con lo establecido en sus respectivos Estatutos, y a los órganos de gobierno
locales, de acuerdo con lo previsto en la Constitución, los Estatutos de Autonomía y la Ley
7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.
Los reglamentos y disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las leyes

ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la
competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades
Autónomas. Sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no
podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así
como tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones personales o
patrimoniales de carácter público.

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Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes.
Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior.
Asimismo, hemos visto que las Comunidad Autónomas también tienen la potestad
reglamentaria a través de sus órganos de Gobierno. En el ámbito de la Comunidad Autónoma
de Andalucía, dispone el art. 44 de la LPA 6/2006, que:
1. El ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Consejo de Gobierno de

acuerdo con la Constitución, el Estatuto de Autonomía y las leyes.
2. Las personas titulares de las Consejerías tienen potestad reglamentaria en lo relativo a

la organización y materias internas de las mismas. Fuera de estos supuestos, sólo
podrán dictar reglamentos cuando sean específicamente habilitadas para ello por una
ley o por un reglamento del Consejo de Gobierno.
3. Los reglamentos se ajustarán a las siguientes normas de competencia y de jerarquía

normativa:
1. Disposiciones aprobadas por la Presidencia de la Junta de Andalucía o por el

Consejo de Gobierno.
2. Disposiciones aprobadas por las personas titulares de las Consejerías.
4. Ningún reglamento podrá vulnerar la Constitución, el Estatuto de Autonomía para

Andalucía, las leyes u otras disposiciones normativas de rango o jerarquía superiores
que resulten aplicables, ni podrá regular materias reservadas a la ley.
5. Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en un

reglamento, aunque hayan sido dictadas por órganos de igual o superior jerarquía que
el que lo haya aprobado.
C) Límites de la potestad reglamentaria.
El primer límite lo encontramos en el art. 47.2 LPACAP, el cual establece que “también serán
nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las
leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias
reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras
no favorables o restrictivas de derechos individuales”.
Como consecuencia del principio de reserva de Ley, la Administración no podrá por vía
reglamentaria:
- Regular las materias reservadas a Leyes Orgánicas (art. 81.1, 53.1, 14 a 29 de la

Constitución).
- Establecer o imponer penas.
- Establecer y exigir prestaciones personales obligatorias.
- Establecer tributos, ni cualquier tipo de tasa, cánones, ni cargas similares.

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Como límites que derivan de la propia naturaleza de los Reglamentos, encontramos los
siguientes:
- Un reglamento no puede derogar ni modificar Leyes, normas con rango de Ley ni

Reglamentos dictados por órganos jerárquicamente superiores.
- Para la aprobación válida de un reglamento es que el órgano que lo dicta tenga
competencia para ello y siguiendo el procedimiento establecido al respecto, so pena
de nulidad.
- Los Reglamentos no deben regular cuestiones que, por su naturaleza, pertenezcan al
campo jurídico-privado.
- Los Reglamentos Independientes no deben limitar derechos subjetivos ni situaciones
jurídicas adquiridas por los particulares.
- Los Reglamentos que ejecuten y desarrollen Leyes, no deben extenderse a materias
distintas de las de la Ley de autorización.
5.4. Normas generales sobre la potestad reglamentaria.
Estas normas generales vienen establecidas en los arts. 129 a 133 LPACAP, los cuales
exponemos a continuación:
Artículo 129. Principios de buena regulación.
1. En el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las Administraciones

Públicas actuarán de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad,
seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia. En la exposición de motivos o en el preámbulo,
según se trate, respectivamente, de anteproyectos de ley o de proyectos de reglamento,
quedará suficientemente justificada su adecuación a dichos principios.
2. En virtud de los principios de necesidad y eficacia, la iniciativa normativa debe estar

justificada por una razón de interés general, basarse en una identificación clara de los fines
perseguidos y ser el instrumento más adecuado para garantizar su consecución.
3. En virtud del principio de proporcionalidad, la iniciativa que se proponga deberá contener la

regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir con la norma, tras constatar que
no existen otras medidas menos restrictivas de derechos, o que impongan menos obligaciones
a los destinatarios.
4. A fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, la iniciativa normativa se ejercerá de

manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea,
para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que
facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones
de las personas y empresas.
Cuando en materia de procedimiento administrativo la iniciativa normativa establezca trámites

adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley, éstos deberán ser justificados
atendiendo a la singularidad de la materia o a los fines perseguidos por la propuesta.

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Las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley serán conferidas, con carácter
general, al Gobierno o Consejo de Gobierno respectivo. La atribución directa a los titulares de
los departamentos ministeriales o de las consejerías del Gobierno, o a otros órganos
dependientes o subordinados de ellos, tendrá carácter excepcional y deberá justificarse en la
ley habilitante.
Las leyes podrán habilitar directamente a Autoridades Independientes u otros organismos que
tengan atribuida esta potestad para aprobar normas en desarrollo o aplicación de las mismas,
cuando la naturaleza de la materia así lo exija.
5. En aplicación del principio de transparencia, las Administraciones Públicas posibilitarán el

acceso sencillo, universal y actualizado a la normativa en vigor y los documentos propios de su
proceso de elaboración, en los términos establecidos en el artículo 7 de la Ley 19/2013, de 9
de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; definirán
claramente los objetivos de las iniciativas normativas y su justificación en el preámbulo o
exposición de motivos; y posibilitarán que los potenciales destinatarios tengan una
participación activa en la elaboración de las normas.
6. En aplicación del principio de eficiencia, la iniciativa normativa debe evitar cargas

administrativas innecesarias o accesorias y racionalizar, en su aplicación, la gestión de los
recursos públicos.
7. Cuando la iniciativa normativa afecte a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, se
deberán cuantificar y valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse al cumplimiento de los
principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
Artículo 130. Evaluación normativa y adaptación de la normativa vigente a los

principios de buena regulación.
1. Las Administraciones Públicas revisarán periódicamente su normativa vigente para

adaptarla a los principios de buena regulación y para comprobar la medida en que las normas
en vigor han conseguido los objetivos previstos y si estaba justificado y correctamente
cuantificado el coste y las cargas impuestas en ellas.
El resultado de la evaluación se plasmará en un informe que se hará público, con el detalle,

periodicidad y por el órgano que determine la normativa reguladora de la Administración
correspondiente.
2. Las Administraciones Públicas promoverán la aplicación de los principios de buena

regulación y cooperarán para promocionar el análisis económico en la elaboración de las
normas y, en particular, para evitar la introducción de restricciones injustificadas o
desproporcionadas a la actividad económica.

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Artículo 131. Publicidad de las normas.
Las normas con rango de ley, los reglamentos y disposiciones administrativas habrán de
publicarse en el diario oficial correspondiente para que entren en vigor y produzcan efectos
jurídicos. Adicionalmente, y de manera facultativa, las Administraciones Públicas podrán
establecer otros medios de publicidad complementarios.
La publicación de los diarios o boletines oficiales en las sedes electrónicas de la

Administración, Órgano, Organismo público o Entidad competente tendrá, en las condiciones y
con las garantías que cada Administración Pública determine, los mismos efectos que los
atribuidos a su edición impresa.
La publicación del «Boletín Oficial del Estado» en la sede electrónica del Organismo
competente tendrá carácter oficial y auténtico en las condiciones y con las garantías que se
determinen reglamentariamente, derivándose de dicha publicación los efectos previstos en el
título preliminar del Código Civil y en las restantes normas aplicables.
Artículo 132. Planificación normativa.
1. Anualmente, las Administraciones Públicas harán público un Plan Normativo que contendrá
las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año
siguiente.
2. Una vez aprobado, el Plan Anual Normativo se publicará en el Portal de la Transparencia de

la Administración Pública correspondiente.
Artículo 133. Participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de

normas con rango de Ley y reglamentos.
1. Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se

sustanciará una consulta pública, a través del portal web de la Administración competente en
la que se recabará la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas
potencialmente afectados por la futura norma acerca de:
a) Los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa.

b) La necesidad y oportunidad de su aprobación.
c) Los objetivos de la norma.
d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.
2. Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa, cuando la norma
afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas, el centro directivo competente
publicará el texto en el portal web correspondiente, con el objeto de dar audiencia a los
ciudadanos afectados y recabar cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras
personas o entidades. Asimismo, podrá también recabarse directamente la opinión de las
organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas

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cuyos derechos o intereses legítimos se vieren afectados por la norma y cuyos fines guarden
relación directa con su objeto.
3. La consulta, audiencia e información públicas reguladas en este artículo deberán realizarse

de forma tal que los potenciales destinatarios de la norma y quienes realicen aportaciones
sobre ella tengan la posibilidad de emitir su opinión, para lo cual deberán ponerse a su
disposición los documentos necesarios, que serán claros, concisos y reunir toda la información
precisa para poder pronunciarse sobre la materia.
4. Podrá prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e información públicas previstos

en este artículo en el caso de normas presupuestarias u organizativas de la Administración
General del Estado, la Administración autonómica, la Administración local o de las
organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, o cuando concurran razones graves de
interés público que lo justifiquen.
Cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica,

no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una
materia, podrá omitirse la consulta pública regulada en el apartado primero. Si la normativa
reguladora del ejercicio de la iniciativa legislativa o de la potestad reglamentaria por una
Administración prevé la tramitación urgente de estos procedimientos, la eventual excepción
del trámite por esta circunstancia se ajustará a lo previsto en aquella.
5.5. Procedimiento de elaboración de los reglamentos:
El procedimiento a seguir para la aprobación de los reglamentos estatales está regulado en el

art. 26 de la Ley del Gobierno de 1997, el cual ya hemos estudiado anteriormente.
En cuanto a los reglamentos de las Comunidades Autónomas, habrá que estar a su normativa
específica, aplicándose supletoriamente lo anterior.
En cuanto a los reglamentos de la Administración Local, debe atenderse a lo establecido en el

art. 49 LRL.
Concretamente, en la Comunidad Autónoma de Andalucía, hay que atender a lo establecido en

su Estatuto de Autonomía. Asimismo, también es de importancia el art. 45 de la LPA 6/2006,
que dispone lo siguiente:
1. La elaboración de los reglamentos se ajustará al siguiente procedimiento:
a) La iniciación del procedimiento de elaboración de un reglamento se llevará a

cabo por el centro directivo competente, previo acuerdo de la persona titular de
la Consejería, mediante la elaboración del correspondiente proyecto, al que se
acompañará un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquel, una
memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar y su

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forma de financiación, una memoria sobre el impacto por razón de género de las
medidas que se establezcan en el mismo, y, cuando proceda, una valoración de
las cargas administrativas derivadas de la aplicación de la norma para la
ciudadanía y las empresas.
b) A lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse, además de los

informes, dictámenes y aprobaciones preceptivos, cuantos estudios y consultas
se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad de la disposición.
c) Cuando una disposición afecte a los derechos e intereses legítimos de la

ciudadanía, se le dará audiencia, durante un plazo razonable y no inferior a
quince días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones
reconocidas por la ley que la agrupe o la represente y cuyos fines guarden
relación directa con el objeto de la disposición. La decisión sobre el
procedimiento escogido para dar audiencia a la ciudadanía afectada será
debidamente motivada en el expediente por el órgano que acuerde la apertura
del trámite de audiencia.
Asimismo, cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje, será sometida a

información pública durante el plazo indicado anteriormente. La participación de
la ciudadanía podrá producirse por cualquier medio admisible en Derecho, entre
otros, por vía telemática en los términos previstos reglamentariamente.
El trámite de audiencia y de información pública podrá ser abreviado hasta el

mínimo de siete días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo
justifiquen. Sólo podrá omitirse dicho trámite cuando graves razones de interés
público, que asimismo habrán de explicitarse, lo exijan.
d) No será necesario el trámite de audiencia previsto en la letra anterior, si las

organizaciones o asociaciones mencionadas hubieran participado por medio de
informes o consultas en el proceso de elaboración indicado en la letra b).
e) El trámite de audiencia a la ciudadanía, en sus diversas formas, reguladas en la

letra c), no se aplicará a las disposiciones de carácter organizativo del Gobierno y
la Administración de la Junta de Andalucía o de las organizaciones dependientes
o adscritas a ella.
f) Junto a la memoria o informe sucintos que inician el procedimiento de

elaboración del reglamento se conservarán en el expediente todos los estudios y
consultas evacuados y demás actuaciones practicadas, así como informe de
valoración de las alegaciones planteadas en la tramitación del proyecto.
2. En todo caso, los proyectos de reglamentos deberán ser informados por la Secretaría
General Técnica respectiva, por el Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía y demás
órganos cuyo informe o dictamen tenga carácter preceptivo conforme a las normas
vigentes. Finalmente, será solicitado, en los casos que proceda, el dictamen del
Consejo Consultivo de Andalucía.

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3. La entrada en vigor de los reglamentos requiere su íntegra publicación en el Boletín
Oficial de la Junta de Andalucía.
5.6. Eficacia de los Reglamentos:
Supuesta la validez de un reglamento por haberse observado el procedimiento de elaboración,

su eficacia se condiciona a la publicación, dato fundamental para determinar el momento de
su entrada en vigor. Es decir, para que produzcan efectos jurídicos de carácter general los
decretos y demás disposiciones administrativas, habrán de publicarse en el "Diario oficial del
Estado" y entrarán en vigor conforme a lo dispuesto en el art. 1º del Código Civil.
El Código Civil precisa que la entrada en vigor tendrá lugar a los 20 días de la publicación, salvo
que la norma determine otro plazo. Este plazo se inicia el día en que termine la publicación en
el BOE y, en el caso de los reglamentos de las Comunidades Autónomas, el día de la
publicación en el Boletín o Diario de la Comunidad.
La publicación de las ordenanzas locales tiene lugar en el Boletín Oficial de la Provincia y no

entran en vigor hasta que no se haya publicado completamente su texto y haya transcurrido el
plazo de 15 días desde que el mismo sea recibido por la Administración del Estado y de la
Comunidad Autónoma respectiva. El reglamento es eficaz a partir de su publicación.
El reglamento puede ser derogado por la misma autoridad que lo dictó, que también puede
proceder a su modificación parcial. Lo que no se puede hacer ni la autoridad que lo dictó ni
otra superior es derogar el reglamento para un caso concreto, esto es, establecer excepciones
privilegiadas en favor de persona determinada.
Es la regla de inderogabilidad singular de los reglamentos por la que las resoluciones

administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de
carácter general, aunque aquéllas tengan grado igual o superior a éstas.
5.7. Control de los reglamentos ilegales:
La vulneración de los límites a que está sujeta la aprobación de los reglamentos origina su
invalidez y es opinión mayoritaria que la invalidez de los reglamentos lo es siempre en su grado
máximo, es decir, de nulidad absoluta o de pleno derecho. Por tanto se impone la nulidad de
pleno derecho de “las disposiciones administrativas que vulneran la Constitución, las leyes u
otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la
Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o
restrictivas de derechos individuales”.
Según Garrido Falla, nuestro Derecho admite, como defensa a disposición de quien resulta
afectado por un Reglamento ilegal, las tres siguientes vías:
- Vía Penal  a través de la aplicación del Código penal, aprobado por Ley Orgánica
10/1995, de 23 de noviembre. Así, su art. 506 dispone que “La autoridad o funcionario

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público que, careciendo de atribuciones para ello, dictare una disposición general o
suspendiere su ejecución, será castigado con la pena de prisión de uno a tres años,
multa de seis a doce meses e inhabilitación especial para empleo o cargo público por
tiempo de seis a doce años”.
- Vía de excepción  derecho que tienen los particulares a que en un proceso en el que
sea parte, se aplique el art. 6 LOPJ, según la cual “los Jueces y Tribunales no aplicarán
reglamentos o cualquier otra disposición contrarios a la Constitución, a la Ley o al
principio de jerarquía normativa”.
- Vía contencioso-administrativa  los reglamentos deben estar sometidos a los

principios que inspiran el régimen de impugnación de los actos administrativos. Así, el
art. 112.3 LPACAP, dispone que “contra las disposiciones administrativas de carácter
general no cabrá recurso en vía administrativa. Los recursos contra un acto
administrativo que se funden únicamente en la nulidad de alguna disposición
administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano
que dictó dicha disposición”.

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Tema 8: Las fuentes del Derecho Administrativo: clasificación.

1. Las Fuentes del Derecho Administrativo: clasificación.

*La primera razón estriba en que la Administración no es únicamente un destinatario obligado

1) Por la participación de la Administración en la función legislativa del Parlamento

Eva María Otero Aparicio Página 1

- El valor de la Constitución como norma jurídica.

1) El Derecho Administrativo es un derecho “estatutario”, por dedicarse a las singulares

De todo lo expuesto resulta que no se puede arbitrar el sistema de fuentes únicamente en

El principio de competencia o distribución por materias implica la atribución a un órgano u

Eva María Otero Aparicio Página 2

Enumeración de las fuentes del Derecho Administrativo:

- Fuentes directas primarias: La Constitución, leyes orgánicas y ordinarias, disposiciones

2. La jerarquía de las fuentes

Fuentes directas primarias, ordenadas jerárquicamente:

Fuentes directas subsidiarias, ordenadas jerárquicamente:

Fuentes indirectas, ordenadas jerárquicamente:

Eva María Otero Aparicio Página 3

Finalmente, esta vinculación normativa de la Constitución afecta a todos los ciudadanos y a

Las leyes son aquellas normas de origen parlamentario, subordinadas a la Constitución, e

El estudio de la Ley lo realizaremos más adelante y más a fondo en este tema.

2.3. Disposiciones del Ejecutivo con fuerza de Ley.

2.4. Reglamentos y disposiciones administrativas.

Eva María Otero Aparicio Página 4

Asimismo, los Reglamentos serán estudiados en profundidad más adelante.

2.6. Principios generales del derecho

Se definen como las ideas fundamentales e informadoras de la organización jurídica de la

2.7. Tratados internacionales.

Eva María Otero Aparicio Página 5

- Si el tratado contiene estipulaciones contrarias a la Constitución será precisa la previa

Finalmente, un aspecto importante de los tratados internacionales lo constituye sus efectos:

Eva María Otero Aparicio Página 6

Es en la reforma del Código Civil de 1973-74 donde ya se menciona a la jurisprudencia para,

3. La Ley: concepto y clases.

Las leyes son aquellas normas de origen parlamentario, subordinadas a la Constitución, e

3.2. Titularidad legislativa.

Eva María Otero Aparicio Página 7

Sin embargo, la sanción y promulgación de las Leyes de las Comunidades Autónomas,

3.3. Clases de Leyes.

Dentro de las leyes parlamentarias, la Constitución distingue básicamente entre Leyes

- Las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas.

En particular, la Constitución prevé la necesidad de la Ley Orgánica en la regulación de las

- Las bases de la organización militar (art. 8 CE).

Eva María Otero Aparicio Página 8

En cuanto al procedimiento de elaboración de las Leyes Orgánicas, la aprobación, modificación

Eva María Otero Aparicio Página 9

a) Leyes de pleno y leyes de comisión, estableciendo el art. 75 de la Constitución que las

se trata de una delegación legislativa en materias de competencia estatal, por la que

c) Leyes de armonización. Según el art. 150.3 de la Constitución, el Estado podrá dictar

Estas Leyes de armonización pueden actuar sobre normas autonómicas dictadas o,

Eva María Otero Aparicio Página 10

d) Leyes de las Comunidades Autónomas. De diversos preceptos de la Constitución (arts.

3.4. Procedimiento legislativo ordinario.

El procedimiento se inicia con la iniciativa o presentación de proyectos o proposiciones de ley

La iniciativa legislativa puede ser ejercida por:

3) Las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas: Se realiza remitiendo a la

4) El Pueblo: Conocida como “iniciativa legislativa popular”. Se encuentra regulada por

Eva María Otero Aparicio Página 11

Por su parte, el artículo 89 CE establece que:

- La tramitación de las proposiciones de ley se regulará por los Reglamentos de las

A tenor del artículo 90 CE, se establece que:

- Aprobado un proyecto de ley ordinaria u orgánica por el Congreso de los Diputados, su

La tramitación en el seno de las Cámaras puede resumirse en las siguientes fases: