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MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL

PROCURADORIA GERAL

EXCELENTÍSSIMO SENHOR PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DO

DISTRITO FEDERAL

Representação nº 18/2018 – CF

O Ministério Público que atua junto a esse Tribunal, no desempenho de

sua missão institucional de defender a ordem jurídica, o regime democrático, a guarda
da Lei e fiscalizar sua execução, no âmbito das contas do Distrito Federal,
fundamentado no texto do artigo 85 da Lei Orgânica do Distrito Federal - LODF; dos
artigos 1º, inciso XIV e § 3º, e 76 da Lei Complementar 1/1994 - LOTCDF; e do artigo
99, inciso I, da Resolução 38/1990 - RITCDF, vem oferecer a seguinte

Representação

para que o Tribunal de Contas do Distrito Federal examine os fatos

abaixo descritos.

2. O MPC/DF acompanhou, atentamente, a instituição do Instituto

Hospital de Base, criado por força da Lei 5899/17, regulamentada pelo Decreto
38322/17.

3. Foram encaminhados os Ofícios 635/2017-MPC/PG, 703/2017–

MPC/PG e 735/2017-MPC/PG por entender que houve irregularidades na constituição
do Conselho de Administração e formulação dos seus Estatutos, sendo autuado o
Processo 26.955/2017. Nada obstante, a Corte decidiu 1100/20181:

1 Foi autuado o Processo 9.842/2018 para tratar do item b.

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III – autorizar: a) o sobrestamento do feito, em face da declaração, de forma

incidental, da inconstitucionalidade parcial do art. 1º da Lei nº 5.899/2017, nos
autos da Ação Ordinária nº 0709451- 89.2017.8.07.0018; b) o
encaminhamento dos expedientes oriundos do Ministério Público junto à
Corte e seus anexos à SEMAG e à SEACOMP, para análise dos aspectos
inerentes ao possível descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal e
de entrega de patrimônio público à gestão do IHBDF, devendo referidas
Unidades Técnicas atentar para o que assinalado no parágrafo 11 do Parecer
nº 1072/2017-CF;

4. Além disso, o MPC/DF expediu o Ofício 275/2018, de 12.4.2018,

exortando a análise dos seguintes pontos:

1) da legalidade do ajuste celebrado (suas cláusulas, em obediência aos

princípios constitucionais da Administração Pública);
2) da assistência à população, em face das denúncias em anexo,
determinando, por sua relevância social, a realização de inspeção no
mencionado Instituto;
3) quem são, quanto percebem, que fazem e a procedência das denúncias
envolvendo gestores do IHBDF;

5. No entanto, o citado ofício se encontra desde 25.4.2018 na Secretaria

de Acompanhamento para exame.

6. Nesse sentido, por entender que é crucial que a Corte estabeleça

processo de fiscalização a respeito da nova figura jurídica criada e sobre os repasses
de recursos públicos para essa finalidade, por dever de ofício, oferta-se a presente
Representação.

7. Inicie-se lembrado que os autos 0060-00000123/18-64, em anexo,

referem-se à elaboração de contrato de gestão entre o Instituto Hospital de Base e a
SES/DF.

8. Segundo a Secretaria, foram realizados estudos e entrevistas, que

culminaram com a adoção da Gestão por Resultados, formalizada por Acordo de
Resultados ou Contrato de Gestão “É, portanto, um instrumento jurídico que regula a
relação entre órgãos e unidades administrativas, ou entre órgãos públicos e entidades
da administração indireta, ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos, com vistas
a promover o aumento da performance, por meio do aumento da produção, da
produtividade e/ou da qualidade de bem ou serviço prestados à população”.

9. A SES reconhece que a celebração desse tipo de contrato e a sua

execução não é tarefa fácil, sendo importante a realização de auditorias e a avaliação
por instituição externa, considerando, ainda, imprescindível a noção de accountability,
“que pressupõe prestação de contas permanente (interna e externa ao governo,
incluindo Tribunal de Contas e Sociedade) sobre recursos e critérios, comunicação de
resultados, transparência e responsabilização”.

10. Além disso, a Lei de criação afirma que no artigo 2º, VI que a
execução do contrato de gestão é supervisionada pela Secretaria de Estado de Saúde
e fiscalizada pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal - TCDF, que verifica,
especialmente, a legalidade, a legitimidade, a operacionalidade e a economicidade no
desenvolvimento das respectivas atividades e na consequente aplicação dos recursos
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repassados, com base nos critérios referidos no inciso III (o contrato de gestão deve
observar os princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade,
eficiência e economicidade, e deve especificar o programa de trabalho proposto pelo
IHBDF, estipular as metas a serem atingidas e os respectivos prazos de execução,
bem como a previsão expressa dos critérios objetivos de avaliação de desempenho a
ser utilizados, mediante indicadores de qualidade e produtividade, atendendo ao
quadro epidemiológico e nosológico do Distrito Federal e respeitando as características
e a especificidade da entidade). Não fosse isso, no inciso XVI , está previsto que o
TCDF fiscaliza a execução do contrato de gestão durante seu desenvolvimento e
determina, a qualquer tempo, a adoção das medidas que julgue necessárias para
corrigir falhas ou irregularidades que identifique, incluindo, se for o caso, a
recomendação do afastamento de dirigente ou da rescisão pela Secretaria de Estado
de Saúde do referido contrato, que somente será renovado se a avaliação final da
execução do contrato de gestão demonstrar a consecução dos objetivos
preestabelecidos

11. Nada obstante, não se encontra processo formado na Corte, para

analisar a legalidade das cláusulas do contrato de gestão celebrado, em que pese o
volume de recursos pactuado, na casa dos R$ 600 milhões de reais. Contudo, a SES
enviou cópia do contrato por meio do ofício SEI 90/18, fls. 327 e 332, que se encontra
com o status de arquivado na 2ª Divisão de Acompanhamento, desde 17.1.2018:

12. Segundo o Anexo II da Resolução TCDF 289/2016 (define critérios

para autuação e análise de editais de licitação, de processos de fiscalização de
dispensa e inexigibilidade de licitação, bem assim de adesão à ata de registro de
preços e dá outras providências) esse tipo de ajuste justificaria a atuação de processo
em face da grande materialidade da contratação (bens e serviços da SES, a partir de
R$ 10.172.500,00 ao ano).

13. Não fosse isso, as nefastas experiências, envolvendo contratos de

gestão na rede pública de saúde, demonstram que é imperioso que a Corte se debruce
sobre o pacto, para aferir a regularidade de suas cláusulas, inclusive, formação de
preços, dentre outros, e a forma como se dará o controle a esse respeito.

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14. É muito mais fácil o controle de início sobre as cláusulas do ajuste, do

que após, com prestações de contas, após o gasto realizado, que são julgadas muitos
anos após os fatos.

15. Assim, importante, que seja autuado processo para análise da

compatibilidade das cláusulas do contrato com os princípios constitucionais da
Administração Pública, e outro, relacionado com a sua execução.

16. No que toca ao pagamento, vemos a seguinte autorização: LOA, para

2018, R$ 602.150.955,00 (seiscentos e dois milhões, cento e cinquenta mil
novecentos e cinquenta e cinco reais).

17. De ressaltar, ainda, que os recursos são custeados com a fonte 100 e
138, a saber:

Programa de Trabalho: 10.122.6002.8502.0012

Natureza da Despesa: 31.90.11 (VENCIMENTOS E VANTAGENS
FIXAS - PESSOAL CIVIL)
Fonte: 100 (TESOURO DO DF) no valor de: R$ 421.505.668,00

Programa de Trabalho: 10.302.6202.2899.0001

Natureza da Despesa: 33.90.39 (OUTROS SERVIÇOS DE
TERCEIROS - PESSOA JURÍDICA)
No valor total de R$ 180.645.287,00, distribuído nas seguintes Fontes:
Fonte 100 (TESOURO DO DF) no valor de: R$ 113.868.284,00
Fonte 138 (MINISTÉRIO DA SAÚDE) no valor de: R$ 66.777.003,00

18. Foram repassados até o momento ao IHBDF (CNPJ 28.481.233/0001-

72) apenas R$ 27.253.445,082:

Ano Credor Total Empenhos Total Obs

2018 INST. HOSPITAL DE BASE DO DISTRITO FEDERAL - IHBDF R$ 137.449.789,33 R$ 27.253.445,08

19. Os repasses, ao que parece, não estão obedecendo o cronograma de

pagamento e estão muito aquém do previsto:
Cronograma de repasse, cfe. Processo 00060-00000123/2018-64, pg. 213-214
Mês Custeio Custeio de Pessoal Total
janeiro R$ 15.053.773,92 R$ 35.125.472,33 R$ 50.179.246,25
fevereiro R$ 15.053.773,92 R$ 35.125.472,33 R$ 50.179.246,25
março R$ 15.053.773,92 R$ 35.125.472,33 R$ 50.179.246,25
abril R$ 15.053.773,92 R$ 35.125.472,33 R$ 50.179.246,25
maio R$ 15.053.773,92 R$ 35.125.472,33 R$ 50.179.246,25
junho R$ 15.053.773,92 R$ 35.125.472,33 R$ 50.179.246,25
julho R$ 15.053.773,92 R$ 35.125.472,33 R$ 50.179.246,25
agosto R$ 15.053.773,92 R$ 35.125.472,33 R$ 50.179.246,25
setembro R$ 15.053.773,92 R$ 35.125.472,33 R$ 50.179.246,25
outubro R$ 15.053.773,92 R$ 35.125.472,33 R$ 50.179.246,25
novembro R$ 15.053.773,92 R$ 35.125.472,33 R$ 50.179.246,25
dezembro R$ 15.053.773,92 R$ 35.125.472,33 R$ 50.179.246,25
Totais R$ 180.645.287,04 R$ 421.505.667,96 R$ 602.150.955,00

2 Dados retirados do Siscoex em 4.6.2018.

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20. Segundo o Contrato de Gestão:

IV - a CONTRATANTE deverá empenhar, quadrimestralmente, até o quinto

dia útil de cada quadrimestre, o valor previsto no contrato de gestão para o
respectivo quadrimestre
V - a CONTRATANTE repassará mensalmente ao IHBDF, até o dia quinto dia
útil de cada mês, os recursos financeiros previstos no contrato de gestão para
o respectivo mês, conforme o disposto no Anexo VI da dotação
disponibilizada no Programa de Trabalho destinado a manutenção deste
CONTRATO DE GESTÃO, decorrente do inciso II da Cláusula Sétima;
VI - os recursos repassados ao CONTRATADO, enquanto não utilizados,
poderão ser aplicados em cadernetas de poupança ou em fundos de
aplicação financeira de liquidez imediata compostos majoritariamente por
títulos públicos, desde que os resultados dessas aplicações destinem-se
exclusivamente aos objetivos deste Contrato de Gestão;
VII - os recursos orçamentários e financeiros serão ajustados a cada exercício
de acordo com os índices de custos e insumos de cada atividade, observada
a eventual compensação dos recursos com ganhos de produtividade e
eficiência;
VIII - o CONTRATADO deverá, no mínimo, manter os seguintes centros de
custos para apropriação de suas despesas: a) hospital de base; b) policlínica;
e c) ensino e pesquisa, prestando contas separadamente;

21. Com relação à dúvida acerca da transferência dos valores para custeio
de pessoal, vale transcrever (pgs. 143-144):

Por fim, cabe registrar dúvida desta DIOR/FSDF referente ao Anexo VI –

Cronograma Anual de Transferência de Recursos Financeiros, em especial
referente à previsão de repasse do valor de R$ 35.125.472,33 (trinta e cinco
milhões, cento e vinte e cinco mil quatrocentos e setenta e dois reais e trinta e
três centavos), para CUSTEIO DE PESSOAL, sendo assim, a quem
competirá a execução da Folha de Pagamento dos servidores da SES/DF
cedidos ao IHBDF?

22. Contudo, mais adiante, requereu-se a segregação da folha de

pagamento dos servidores que exercerão as atividades no IHBDF, fls. 335, 00060-
00018849/2018-53:

IX - os custos com a remuneração dos servidores cedidos ao CONTRATADO

serão deduzidos do repasse mensal a título de fomento previsto no
CONTRATO DE GESTÃO;

23. Importante verificar a cláusula que dispõe sobre o controle e

acompanhamento do pacto:

CLÁUSULA DÉCIMA QUINTA - DO CONTROLE E ACOMPANHAMENTO

O controle e acompanhamento da aplicação dos recursos, bens e fomentos
pelo IHBDF serão feitos com observância ao seguinte:
I - o IHBDF contará com unidade orgânica responsável pelo planejamento,
coordenação e supervisão dos padrões da conformidade legal dos processos
internos, bem como do controle da implementação das recomendações de
ajustes técnicos e administrativos no âmbito do IHBDF, oriundos dos órgãos
de controle interno e externo;?

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QUEM COMPÕE ESSA UNIDADE ORGÂNICA?

II - o CF fiscalizará a gestão orçamentária, contábil e patrimonial do

IHBDF e deliberará sobre as demonstrações contábeis;

III - o IHBDF contratará os trabalhos de auditoria externa independente

para a realização das verificações contábeis, financeiras e patrimoniais;

JÁ HOUVE CONTRATAÇÃO?

IV - o Conselho de Saúde do Distrito Federal promoverá o controle

social do contrato de gestão durante o seu desenvolvimento e
recomendará, a qualquer tempo, a adoção das medidas que julgue
necessárias para corrigir falhas ou irregularidades que identifique no
atendimento à população, conforme dispõe o art. 2º, inciso XVII da Lei
nº 5.899, de 2017;

COMO O CSDF VEM DESENVOLVENDO ESSA MISSÃO?

V - o controle externo e respectiva fiscalização dos atos de gestão

serão feitos pelo TCDF, que fiscalizará a execução do CONTRATO DE
GESTÃO e determinará, a qualquer tempo, a adoção das medidas que
julgar necessárias para corrigir eventuais falhas ou irregularidades que
identificar.

Parágrafo Único. No exercício do controle interno e externo e da

fiscalização dos atos de gestão, de que trata esta Cláusula, serão
observadas as disposições da Lei nº 5.899, de 2017, e do Decreto nº
38.322, de 2017, ao estatuto, regimento interno, regulamentos próprios
de compras e contratação e de seleção de pessoal, e outras normas e
instrumentos de regência da atuação do IHBDF.

24. DAÍ A IMPORTÂNCIA DA AUTUAÇÃO DE PROCESSO DE

FISCALIZAÇÃO.

25. Para esse primeiro semestre, muitas atividades deverão ser realizadas
e devem ser aferidas e controladas. Exemplo:

VI - por intermédio da DIREX, submeter até 30 de junho de cada ano, para

análise da CONTRATANTE, proposta de Plano de Trabalho Anual e de
Orçamento-Programa Anual do IHBDF, com indicadores e metas, para
execução no exercício subsequente, de programas e projetos relacionados ao
contrato de gestão;

O PLANO DE TRABALHO FOI ENVIADO À CORTE? DEVE CONSTITUIR

AUTOS ESPECÍFICOS PARA FINS DE ANÁLISE CONCOMITANTE COM A
CLÁUSULA 18ª E 22ª? JÁ HÁ RELATÓRIO QUADRIMESTRAL? QUEM
SÃO OS INTEGRANTES DA CAC-IHBDF?

VI - por intermédio da DIREX, submeter até 30 de junho de cada ano, para

análise da CONTRATANTE, proposta de Plano de Trabalho Anual e de

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Orçamento-Programa Anual do IHBDF, com indicadores e metas, para

execução no exercício subsequente, de programas e projetos relacionados ao
contrato de gestão;

XV - informar quadrimestralmente à CONTRATANTE o número de

empregados em atividade por categoria profissional, bem como os extratos e
saldos das contas correntes e aplicações;

JÁ HOUVE ESSA INFORMAÇÃO?

26. Outras cláusulas devem ser indagadas, como por exemplo:

CLÁUSULA DÉCIMA TERCEIRA - DO PATRIMÔNIO PÚBLICO

ADMINISTRADO

Parágrafo Segundo. O disposto nesta cláusula não impede que outros

bens públicos ou privados sejam cedidos ou colocados sob a
administração do CONTRATADO, mediante termo próprio, nem
tampouco prejudica a possibilidade de compra, comodato, mútuo,
aluguel ou outro negócio jurídico que tenha por objeto bens
necessários à consecução dos objetivos estratégicos do IHBDF.

QUE BENS FORAM CEDIDOS? COMO?

27. Ressalte-se, ainda, por sua relevância, a necessidade de se aferir a

qualidade da implementação dos serviços que estão sendo prestados à população,
diante das muitas denúncias de desabastecimento, falta de prestação de serviços
básicos, falta de profissionais, etc. Isso tem a ver não só com as metas a que se
propôs o Instituto, mas, ainda, a aferição do empenho quadrimestral e repasse mensal
dos montantes necessários à execução das atividades contratadas. Em suma, é
necessário que haja justificativa sobre os valores a serem repassados ao instituto e
adequação às leis orçamentárias.

28. Diante das várias denúncias a respeito, o MPC/DF indagou ao Instituto,

que respondeu que das 16 salas de cirurgia, apenas 11 estão em funcionamento. Para
se ter uma ideia, de janeiro a março de 2017, o HBDF realizou 1929 cirurgias, e o
IHBDF, apenas 18383.

29. Ora, o contrato de gestão prevê que a média 2015/2017 era de 6694
cirurgias, devendo o IHBDF em 2018 realizar 9273 – fls. 196.

30. Começa mal, nesse aspecto, o Instituto.

31. Mas há outras metas que podem ser aferidas, bastando checar o
cumprimento do Anexo V, fls. 210.

3 Consultar: http://www.revistaaec.com/index.php/revistaaec/article/viewFile/303/138
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PEDIDO

32. Nesse contexto, o MPC/DF requer se digne a Corte mandar autuar

processo para análise do contrato de gestão e de suas cláusulas, e outro, relacionado
com a execução do ajuste, determinando, para este, fiscalização no IHBDF, in loco, a
fim de verificar a real situação do Hospital, bem como propor medidas que possam
propiciar que a unidade de saúde promova o melhor atendimento à população.

Brasília, 8 de junho de 2018.

CLÁUDIA FERNANDA DE OLIVEIRA PEREIRA

Procuradora-Geral

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