CIDADE ESCASSA E VIOLÊNCIA URBANA1

Maria Alice Rezende de Carvalho *

1. Quadro de Referência

Boa parte da literatura produzida sobre a violência urbana brasileira privilegia a

criminalidade em suas conexões com o padrão autoritário de modernização do País. Segundo
essas análises, a escalada da pobreza e os níveis de desigualdade que resultaram do descaso do
Estado em implementar políticas distributivas mais progressivas ao longo do período de
crescimento econômico seriam os fatores responsáveis pela ampliação das taxas de conflito no
Brasil. Por extensão, nossas grandes cidades estariam condenadas a viver sob o signo da
violência, uma vez que as contradições do modelo de modernização excludente têm gerado, ali,
seus piores efeitos, tornando-as cenários de uma crise social permanente. Proliferaram, então, sob
esse enfoque, os estudos sociológicos que, desde meados dos anos 70, procuram analisar o
crescimento da criminalidade violenta em cidades tão diferentes quanto as do Rio de Janeiro, Belo
Horizonte ou São Paulo.2 Neles, entre outras características, chama a atenção a desimportância
atribuída às especificidades de cada cidade e a associação imediata entre as variáveis
macroeconômicas e o padrão de conflito social experimentado no mundo urbano brasileiro.

Mais recentemente, alguns especialistas têm questionado esse tipo de abordagem,

procurando dotar o tema da violência urbana de alguma autonomia analítica vis-à-vis os
indicadores macroeconômicos. Apóiam-se, para isso, na evidência empírica de que o crescimento
da criminalidade tem sido verificado mesmo em conjunturas mais favoráveis à melhoria das
condições de vida das grandes massas urbanas. Assim, por exemplo, em 1986, durante a
vigência do Plano Cruzado, enquanto fontes oficiais do governo celebravam a diminuição do
percentual de brasileiros vivendo abaixo da linha da pobreza, o município do Rio de Janeiro e a
sua área metropolitana mantiveram inalterados os índices extraordinários de assaltos à mão
armada e de ocorrências letais, registrados, pela primeira vez, em 1984.3 Dessa forma, a

1
Artigo publicado originalmente na Série Estudos, Iuperj: Rio de Janeiro, n° 91 / agosto de 1995. Uma versão
bastante ampliada encontra-se em MESSEDER, Carlos Alberto et alli (orgs). Linguagens da violência. Rio de
Janeiro: Editora da UFRJ, 2000.
*
Professora e pesquisadora do Iuperj.
2. Um balanço da literatura produzida nesse período se encontra em Adorno (1993).
3. Os dados foram extraídos do artigo de Coelho (1987), onde o debate sobre a criminalidade violenta é
caracterizado com base em duas concepções distintas de justiça: a distributiva e a retributiva, esta última
voltada para a aplicação de medidas dissuasórias que tornem mais custosa a opção individual pelo crime.
literatura sobre violência urbana vem deslocando o modelo da causação social do crime e
enfatizando, alternativamente, ora o contexto institucional, ora o cultural em que se verificam
oscilações significativas no índice de delitos violentos.

Da perspectiva do contexto institucional, os estudos sobre a violência conheceram

alterações ao longo do tempo. Sob o regime militar, ela foi apenas mais um tema mediante o qual
a opinião democrática condenava o autoritarismo estatal e os efeitos desorganizadores que os
dispositivos de exceção provocavam na vida social. Não eram incomuns, então, um velado elogio
à transgressão e a denúncia da lei como manifestação da tirania do Estado: ao tema da pobreza
agregava-se o da opressão, configurando um quadro em que, no limite, a ilegalidade era tida
como uma forma de protesto social, e o bandido, um herói pré-político.4 Sob esse
enquadramento, a cidade do Rio de Janeiro pôde se tornar paradigmática. De fato, são
expressivos dessa tendência os estudos sobre a violência no Rio que, à época, buscavam explicar
as ações sociais e as formas espontâneas de mobilização que tinham como alvo os serviços
urbanos. Os quebra-quebras dos trens da Central do Brasil, por exemplo, com a carga de
violência e o descontrole envolvidos em ações desse tipo, puderam ser lidos, naquele contexto,
como representativos da ampliação da esfera pública política para além do marco institucional (cf.
Moisés e Martinez-Allier, 1977). O protesto popular era, assim, valorizado em sua dimensão
“transgressora”, rebelde, incapturável pelo sistema de intermediação política que a ditadura
mantivera como fachada.

Quero dizer que, durante o regime militar, a sociedade, em geral, parece ter expe-
rimentado um certo afastamento do quadro normativo vigente, isto é, uma recusa  latente ou
manifesta  às instituições do autoritarismo, desconhecendo restrições muito severas às formas
selvagens ou mesmo ilegais que o “inconformismo dos marginalizados” pudesse assumir. Essa
“desmoralização” da lei, essa “desinstitucionalização”, enfim, traduziu-se numa certa tolerância
para com o que havia de desviante no País,5 contribuindo, inadvertidamente, para a proliferação
de instituições informais e de fatos de violência imputáveis a agentes paraestatais, grupos políticos
armados, contraventores e bandos criminosos, todos eles vivendo à margem da lei e visitando,
freqüentemente, as fronteiras que resguardavam as suas respectivas identidades. Ninguém ignora,
por exemplo, que data daí o fortalecimento organizacional do jogo do bicho e que esse processo
conheceu uma dimensão paramilitar somente atenuada quando suas principais lideranças
estabeleceram influência econômica e, conseqüentemente, controle político sobre as
comunidades onde mantinham seus negócios (cf. Chinelli e Silva, 1993).

4. A generalização dessa forma de representação do “banditismo carioca”  e mesmo de uma visão

estetizada das favelas e dos seus habitantes  parece estar associada a um tipo de intelligentzia, que, em
meio à ditadura militar, se manteve entrincheirada na imprensa chamada nanica ou alternativa. O Pasquim,
por exemplo, desafiando uma concepção de ordem pública defendida pelos militares  para quem,
evidentemente, a simples menção à pobreza urbana constituía uma infração perigosa , promoveu os
banqueiros do jogo do bicho à condição de benfeitores do mundo popular e de organizadores da sua
cultura, conforme se depreende de famosa entrevista com Castor de Andrade.
5. Cf. Merton (1964), especialmente a passagem sobre a “exaltação dos fins” e a desinstitucionalização dos
meios (pp. 144 e ss.).

2
 Hoje, porém, as análises “contextualistas” da violência parecem dedicar menor atenção
ao macroambiente político, atendo-se, predominantemente, à microfísica da atividade criminosa e
à sua capacidade de produzir incentivos à delinqüência. Pesquisas nessa direção têm sugerido,
por exemplo, que o padrão organizacional do crime transmutou-se em uma atividade
“empresarial” que alicia novos quadros com base na remuneração, em visível contraste com as
adesões de natureza “pré-moderna”, nas quais estão envolvidos compromissos morais e
personalizados para com as lideranças.6 Têm sugerido também que aspectos como a cultura
organizacional dos agentes policiais em suas rotinas de investigação e na montagem de suas redes
de informantes, o mau funcionamento do aparelho de administração da justiça penal e a
ambigüidade que preside as instituições tutelares dos menores infratores  divididas entre a
obrigação de parecerem réplicas de cidades ordenadas e uma prática carcerária sem disfarces 
são exemplos de uma permanente tensão entre o quadro legal definido e as “acomodações” em
relação a ele, resultantes, em larga medida, da leniência, da corrupção ou da própria violência dos
gestores dos serviços públicos de segurança (cf. Paixão, 1994).

É, aliás, nesse ambiente institucional situado entre o “bem” e o “mal”, lugar de uma
subcultura repleta de dispositivos autoritários e revanchistas, que operam mais fortemente os
sentimentos sociais de aprovação das práticas violentas, legitimando tanto o aliciamento de jovens
para uma vida à margem da lei, quanto as ações extremistas “em nome da lei e da ordem”, do que
as operações de extermínio, ou de “limpeza social”, são os mais terríveis exemplos (cf. Uprimny,
1993). E é ali que se tem buscado a explicação para a vulnerabilidade dos socialmente indefesos
ao crime organizado, pois, como se sabe, diluídas as diferenças entre comportamentos
transgressores de ambos os lados e ampliados, por isso, os custos sociais da denúncia, estabiliza-
se um padrão de interação de pessoas honestas e infratores que facilita a propagação social do
desregramento, as infrações de oportunidade, e um trânsito, enfim, barato e generalizado entre o
mundo legal e o mundo do crime.7

Portanto, as abordagens que privilegiam as redes estabelecidas pelo crime e analisam a

violência urbana como uma relação social que tem demonstrado capacidade de organizar e
articular esferas cada vez mais amplas da sociedade constituem, atualmente, o campo em maior
evidência.8 Dele participam as pesquisas sobre as especificidades de cada cidade tomada
isoladamente, trazendo referências oriundas, em larga medida, da etnografia e da historiografia
social, as quais conferem um novo significado e um novo valor explicativo à qualidade “urbana”
da violência. Ela não tem mais o status que a sociologia originalmente lhe conferiu  o de uma

6. Cf. Coelho (1988, pp. 106-14). Embora o desejo de reconhecimento social possa continuar presente na
decisão de um jovem de aderir ao crime, o autor, nesse texto, detém-se na análise de alguns aspectos
organizacionais do banditismo moderno, destacando a imp essoalidade e a facilidade de reposição dos
quadros “gerenciais” dessas organizações como características de uma “cultura empresarial”, que tornaria
inócuas quaisquer ações espetaculares desfechadas contra as atuais lideranças.
7. Sobre a transitividade e a intermitência que caracterizam um tipo de relação mantida entre os jovens pobres e
o mundo do crime, cf. Alba Zaluar, entre outros títulos (1993, pp. 8-15).
8. A proposição encontra-se em Silva (1991, pp. 22-9).
“variável independente”, indicativa das mudanças estruturais observadas em um país agrário-
exportador em processo de modernização. O urbano, nas análises recentes sobre a violência,
deixa de ser o lugar exclusivamente do moderno e dos comportamentos racionais de tipo
utilitarista, abrindo-se a pesquisas sobre a intensa fragmentação cognitiva e valorativa dos seus
habitantes e sobre os canais de circulação entre os diferentes “mundos” que ali interagem. Nesse
caso, a qualidade “urbana” da violência aponta menos para o repertório clássico da sociologia 
com os temas da migração interna e da inadaptação dos migrantes ao universo moderno-industrial
 e mais para a tensão constitutiva das cidades contemporâneas, em uma chave, por sua vez,
menos normativa e mais compreensiva.

Representante dessa vertente de investigação, Alba Zaluar (1985), por exemplo, no seu
A Máquina e a Revolta, interpela a historiografia social inglesa para a reconstrução da trajetória
de formação das identidades do “trabalhador pobre” e do “bandido”, no bairro carioca de nome
Cidade de Deus. No centro do argumento, a referência à ausência de sentido religioso da
“redenção pelo sofrimento” que a pobreza conheceu em outras sociedades e a sugestão de que,
na ausência de uma ordem moral compartilhada por todos, o tema da mobilidade social tendeu,
aqui, a se traduzir em estratégias que, no limite, podem incluir a experiência da ilegalidade. O
“bandido”, nesse caso, representaria uma saída individual para a expectativa de mobilidade que se
encontra obstruída, operando como uma metáfora da potencialidade explosiva inscrita na adesão
virtual dos pobres a estratégias imediatistas de inclusão social e busca por reconhecimento.

Enfim, pode-se dizer que a discussão sobre a violência urbana tem abandonado a
preocupação exclusiva com o crime e apontado para questões mais amplas, tais como a da
sociabilidade e seus limites, em grande parte suscitadas pela pressão objetiva da emergência de
novos seres trazidos à tona pelo processo de democratização social verificado nas últimas duas
décadas. De qualquer modo, a tentativa de alinhar cronologicamente alguns esquemas analíticos é
apenas um exercício formal que não deve obscurecer o fato de que eles continuam tendo vigência,
combinando-se ou superpondo-se nas análises contemporâneas sobre o tema.

Com base, então, nesse quadro de referência, sublinharei uma dimensão política do
problema da violência, chamando a atenção menos para os riscos conjunturais que um fenômeno
dessa extensão pode introduzir na condução democrática do governo, e mais para o problema da
autonomização crescente da organização social em relação ao quadro político-institucional. Quero
dizer que a violência nas grandes cidades brasileiras está associada à baixa legitimação da
autoridade política do Estado, cujo privatismo “congênito” estreitou excessivamente a dimensão
da polis, condenando praticamente toda a sociedade à condição de bárbaros. A expressão
“cidade escassa” refere-se a isto, ou seja, à dimensão residual da cidadania e, portanto, à sua
parca competência para articular os apetites sociais à vida política organizada  isto que, no
mundo das idéias políticas, caracteriza a “cidade liberal-democrática”.

Em resumo, no contexto da “cidade escassa”, porque o Estado não cumpre as suas

obrigações  principalmente a do uso da autoridade consentida para a generalização de um

4
pacto estável e universalista , a experiência social se organiza com base em intensa
fragmentação de juízos, o que torna muito frágil até mesmo o reconhecimento da propriedade, já
que ela nada mais é do que um acordo quanto a limites. A violência, assim, não é algo que possa
ser isolado nos interstícios da ordem, pois é uma das formas atuais de organização da sociedade
que, prevista nas teorias sobre a desobediência legítima, se nutre do retraimento do Estado e
mobiliza a cidade para o que não deixa de ser uma forma de sedição.

2. Cidade Escassa ou Uma Fábula Política

Por “cidade escassa” é designada sinteticamente a cidade que se torna objeto de

disputa generalizada e violenta entre os seus habitantes. Há, aqui, a reedição de um tema clássico
da reflexão política desde Hobbes, que consiste em associar o problema da escassez à “guerra de
todos contra todos”. Aplicada ao Rio de Janeiro, a expressão “cidade escassa” poderá iluminar,
por exemplo, o sentimento de desconforto que se estabeleceu entre os cariocas diante da
evidência de que a cidade se tornou “pequena” para comportar tantos e tão novos seres que
pareciam habitar, até então, os subterrâneos da cidade.

É claro que essa percepção coletiva de que o Rio se tornou uma cidade pequena em
face de sua população não tem base em critérios demográficos. Uma cidade é pequena, do ponto
de vista político, quando não consegue prover de cidadania as grandes massas, isto é, não
consegue contê-las sob a sua lei e guarda. Um teto, trabalho, saúde e educação são bens de
cidadania porque a sua provisão tem a finalidade de garantir que os segmentos mais pobres da
população possam se manter autônomos, ou se tornar libertos, das inúmeras redes de
subordinação pessoal que se encontram presentes na base da sociedade carioca  as da
contravenção, do crime organizado, das máquinas partidárias clientelistas, das igrejas, das
entidades assistencialistas etc. , para, como cidadãos livres, poderem tocar suas vidas privadas,
atendendo apenas às regras impessoais e universais do jogo democrático. Em outras palavras, a
extensão dos bens de cidadania é a forma pela qual as novas “fronteiras sociais” são incorporadas
à vida pública, à esfera política em seu sentido mais amplo.

Assim, quando a cidade se estende e alcança, idealmente, toda a sociedade, a

solidariedade social e os princípios de cooperação que alimentam a dinâmica política democrática
transformam a cidade em um ambiente pacífico e promissor. Quando, ao contrário, são intensos
os padrões de exclusão e grande parte da população não se reconhece como partícipe de uma
trajetória coletiva, a cidade torna-se objeto da apropriação privatista, da predação e da
rapinagem, lugar onde prosperam o ressentimento e a desconfiança sociais. Desenvolve-se, então,
a fragmentação da autoridade e o fortalecimento de inúmeras microssociedades com seus chefes
e legalidades próprios; propaga-se a corrupção; observam-se a deslegitimação do monopólio do
uso da violência pelo Estado e a generalização do conflito.

Ora, as atuais e freqüentes manifestações de desconforto dos cariocas diante de

situações que sempre conferiram “personalidade” à cidade  como as grandes concentrações na
praia, no Maracanã, nas pracinhas  parecem estar referidas à percepção de que essas
concentrações não são expressão de uma “cidade”, mas sim de um agregado humano,
desprovido do sentimento de coletividade. Há nisso um evidente problema de auto-identificação
por parte da população carioca, com graves conseqüências quando se pensa na imprevisibilidade
do curso das ações que têm a marca dessa volatilidade.

Luiz Antonio Machado da Silva, analisando a violência no Rio de Janeiro, sugeriu que a
precariedade da institucionalização do trabalho assalariado no mundo urbano brasileiro levou a
que, no atual contexto de crise fiscal do Estado, quando rareiam o assistencialismo e a
distribuição de vantagens corporativas, a ação da população se voltasse para a satisfação de seus
interesses privados, “na direção do consumo”, sem qualquer mediação ou peia institucional (cf.
Silva, 1991). Creio poder acrescentar que, além de desempenhar fracamente as suas funções
econômicas, deixando, portanto, de regular de forma consistente e universalista o mercado, o
Estado brasileiro encerra, desde a origem, uma trajetória de fraca legitimação da sua autoridade,
instrumento, como tem sido, de obtenção de vantagens patrimoniais privadas. Visto do ângulo de
uma cidade como o Rio de Janeiro, esse diagnóstico se torna ainda mais evidente  afinal, a
história dessa cidade é rica em sugestões de como uma população criativa, de forte vocação
mercantil e intensa atividade cultural, porém sem a experiência da democracia política, se
degenera em uma imensa multiplicidade de “cidadelas” atomizadas, corrompendo-se em seus
costumes. A título de ilustração, duas referências históricas.

A primeira, a experiência do Rio de Janeiro como sede do Estado imperial brasileiro, o

qual, com o propósito de pacificar os diferentes segmentos da classe senhorial após as guerras
regenciais, concebeu uma ordenação institucional eficaz, porém excludente da maioria da
população. Como Corte, portanto, o Rio de Janeiro conheceu uma enorme clivagem entre a vida
social e a esfera estatal organizada. Sociedade de um lado, política de outro, os nexos
desenvolvidos, então, foram sempre esporádicos, limitados em seu alcance e informais  não
raro, “ilegais”, como, por exemplo, na convocação do poder intimidatório das “nações” de
capoeiras por alguns candidatos, durante os períodos eleitorais do final do século passado.

Ao longo da República Velha desenvolveu-se, ainda mais, esse padrão de evolução

política em que o Estado ocupa integralmente o espaço público  não à toa, José Murilo de
Carvalho conferiu a esse processo a designação de “estadania”. Sob o conceito, percebe-se o
desenrolar de uma história em que se superpõem a tradição do despotismo ilustrado pombalino, o
pragmatismo das elites reformadoras do Império, o arranjo oligárquico dos primeiros tempos
republicanos  três momentos, apenas, de um percurso cuja tônica foram os vetos à organização
autônoma da sociedade civil e à afirmação dos direitos cidadãos, sendo o Estado um instrumento
eficiente de acumulação privatista de vantagens patrimoniais (cf. Carvalho, 1980; 1987).

Se, entretanto, essa relação estabelecida entre sociedade e Estado configura uma
paisagem política comum a todo o País, no Rio de Janeiro a expressão da “estadania” é ainda
mais forte, pois aqui a heterogeneidade social sempre foi maior, a vida social mais ativa e a

6
“experiência urbana”, em si, menos regulada, quando comparada com a das cidades nordestinas
 sob o mando direto das oligarquias  ou com a da industrial São Paulo, onde as elites
modernas demonstraram grande capacidade de organização e controle dos mundos operário e
popular. No Rio, muita liberdade social associada à interdição da participação na esfera pública
política emprestaram maior dramaticidade à experiência da “estadania” (cf. Carvalho, 1994).

A segunda referência histórica é mais conhecida. Sede do governo federal quando do

experimento varguista de administrar o conflito de interesses pela via do sindicalismo tutelado e
das várias câmaras organizadas para esse fim, o Rio de Janeiro aprendeu, desde então, a
reconhecer nas máquinas partidárias mais um elo do corporativismo, por onde as demandas de
uma população sem identidade constituída pelo mercado de trabalho poderiam navegar e obter
reconhecimento público. Daí que os partidos e a própria noção de política, entre nós, tenham
adquirido o sentido perverso de uma sociologia de Estado, que atribui identidade e organização
aos seres sociais atomizados, constituindo-se em peça fundamental da institucionalização da
ordem, na medida em que qualificava como “clientes” da burocracia pública os que sempre
estiveram à margem.

Sem muito esforço, é possível reconhecer a continuidade dessa política durante o

período de vigência do regime militar, quando, aliás, o Rio de Janeiro tornou-se o laboratório, por
excelência, das ações públicas de corte social que, até o início dos anos 80, viriam a consagrar
um receituário nacional, segundo o qual “integrar socialmente” era o principal antídoto contra a
autonomia política dos “de baixo”. 9

Nesse sentido, a evolução política carioca e o padrão de ética social que deriva dela
podem ser apresentados como uma história de variados tipos de nexo entre indivíduos e grupos
selecionados e a esfera estatal que, embora mais recentemente tenha propiciado alguma
integração social, não inscreveu a política representativa como a arena privilegiada para a
resolução de demandas. O resultado desse processo se traduz, hoje, em duas práticas facilmente
identificáveis: de um lado, a “apatia” da sociedade em relação ao mundo público, a parcela mais
pobre dela esperando que venha a ser capturada pela malha do clientelismo urbano, agora
exercido não apenas pelos seus agentes tradicionais, mas também por segmentos da burocracia
estatal, igrejas e organizações não-governamentais, cuja ação, em meio à carência, tende a
confirmar estratégias de racionalidade perversa, orientadas para a persistência desses vínculos de
clientela. Além disso é notória a facilidade com que o crime organizado tem se apropriado dessa
função, mobilizando, em grau crescente, recursos e pessoas para esse fim.

De outro lado, a versão “ativa” da recusa ao quadro institucional, referida a um

contingente cada vez maior da população, composto principalmente por jovens pobres, cujas
ações emprestam formidável expressividade à delinqüência e à violência. É claro que não me
refiro, aqui, à violência criminal e às carreiras criminosas, mas a todos os atos  das pichações

9. Cf. Werneck Vianna (1994). Sobre a política social do regime militar, cf. Melo (1993).
às brigas de galeras  que indicam um afastamento até mesmo do pacto territorial que serviu à
organização da cidade: as ruas, hoje, têm e proclamam seus donos. Esse, aliás, o aspecto que
desafia o repertório do pensamento político, pois aponta para o fato de que as transgressões à
legalidade existente não são motivadas pelo desejo de alargá-la socialmente. Ao contrário, o
sucesso da democratização social, associado, inclusive, à disseminação de valores participatórios,
parece agravar a autonomização da sociedade em relação ao quadro político-institucional.

Uma primeira abordagem desse paradoxo talvez recomendasse as lições de

Tocqueville, para quem as grandes convulsões sociais não se inscrevem em um cenário de
privação absoluta, mas em contextos em que os indivíduos experimentam situações de
progressiva igualdade e que, por circunstâncias estranhas à sua vontade, vêem bloqueadas as suas
convicções e estancados os seus esforços para obtenção da igualdade de fato. Afinal, é
necessário reconhecer que a “cidade democrática” está longe de ser uma realidade entre nós.
Entretanto, a fábula da “incompletude” da institucionalização da ordem liberal-democrática no
Brasil  que batizei de cidade escassa  opera com as concepções convencionais a respeito
do significado de expressões como democracia e, principalmente, cidadania, fechando, talvez, os
olhos para deslocamentos importantes de sentido que já estão nas ruas.

O indivíduo de notação liberal clássico, cindido entre o interesse individual e o coletivo,

entre sua identidade bruta, como ser privatista e acumulador, e sua identidade equilibrada e
universal como cidadão, nunca se constituiu fortemente entre nós. A tradição ibérica, aqui,
percorreu caminhos e instituiu procedimentos que não se ajustaram à modelagem da cidade
contratada. Nem por isso a cidade deixou de respirar os “ares da liberdade”, como se disse das
vilas e burgos, na origem da experiência mercantil do Ocidente moderno.

As formas de interação social que conhecemos e os processos de construção de

identidade que operam na base da sociedade carioca não são recentes. Recente, talvez seja, a
evidência de que elas começam a reclamar a sua projeção pública.

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