Sistema Nacional de Bienes

del Estado

LA AFECTACIÓN EN USO DE PREDIOS ESTATALES

NO IMPIDE EJECUTAR PROYECTOS
DE INVERSIÓN PÚBLICA

Flavio F. DIOSES MENDOZA

Abogado con maestría en Gestión Pública.
Experto en Saneamiento Legal del Patrimonio
Inmobiliario Estatal, certificado por la SBN.
Docente universitario, investigador jurídico
con estudios de alta especialización en
Derecho Administrativo y Procedimientos
Administrativos; y Contrataciones con el
Estado.
I. EL PROBLEMA
A lo largo de la historia las diferen-
tes instituciones del Gobierno Cen-
tral, así como los Gobiernos Re-
gionales y Locales, han adquirido
predios (terrenos, edificios, casas,
departamentos, depósitos, etc.) en
las siguientes modalidades: afecta-
ción en uso, donación, comodato,
transferencia interestatal; inclusive,
mediante posesión o aporte regla-
mentario. Asimismo, han adquirido
edificaciones (fábrica) donadas por
particulares, para destinarlos ya sea
al uso o servicio público confor-
me a nuestro ordenamiento jurídi-
co. Entre aquellas entidades bene-
ficiadas podemos citar algunas de
ellas, por ejemplo, el Ministerio de
Salud ha recibido terrenos para des-
tinarlos a Centros de Salud; EsSa-
lud para construir Postas Médicas;
la Policía Nacional del Perú para
destinarlos a Comisarías, Comple-
jos Policiales, Unidades Operativas
Especializadas o Administrativas.
Sin embargo, las entidades men-
cionadas aún a la fecha no han lo-
grado regularizar la situación legal
de todo su portafolio inmobiliario,
pese a existir normas legales y re-
glamentarias que exigen su sanea-
miento físico-legal, hecho que ha
dado lugar a la proliferación de
RESUMEN
L as entidades estatales han venido adquiriendo predios en distintas
modalidades. Una de ellas es la denominada afectación en uso, por
la cual los organismos públicos pueden usar a título gratuito un predio
siempre que destinen su uso a un servicio público determinado. El autor
analiza este tipo de adquisición de inmuebles y desarrolla la tesis de que
esta modalidad no impide al Estado ejecutar proyectos de inversión públi-
ca relativos a la construcción sobre el predio en cuestión.
invasores y/o, traficantes de terre- 1. De la Ley N° 29151
nos que actúan de manera indivi-
La Ley N° 29151 - Ley General del
dual o asociada, para luego adjudi-
Sistema Nacional de Bienes Esta-
cárselos vía judicial empleando una
tales (en adelante, la ley) dispone
serie de astucias jurídicas.
que las entidades que conforman
el Sistema Nacional de Bienes Es-
II. BASE NORMATIVA SOBRE tatales (art. 8), se encuentran en el
LA AFECTACIÓN EN USO deber de otorgar un eficiente uso
y aprovechamiento económico y/o
Considerando que la intención de social de sus bienes y de los que
este trabajo es clarificar de mane- se encuentran bajo su administra-
ra objetiva y asertiva las dudas so- ción, atendiendo a los fines y obje-
bre la pregunta ¿se pueden ejecu- tivos institucionales (art.18). Nó-
tar Proyectos de Inversión sobre tese que el espíritu de la norma
predios afectados en uso a favor citada es que las entidades públi-
de las diferentes entidades públi- cas utilicen el bien para activida-
cas? Entonces, resulta necesario des inherentes a la función propia
abocarnos únicamente a revisar el de la institución; la menciona-
universo de los dispositivos legales da ley no establece ninguna limi-
sobre la materia para luego expo- tación con relación a la necesidad
nerlos en sentido lato y ver si per- de construir el predio que ha sido
miten o impiden que las entidades asignado en la modalidad de afec-
públicas ejecuten Proyectos de In- tación en uso.
versión (construir) en predios que
2. Del Reglamento de la Ley
les han sido afectados en uso, a las
entidades de la administración pú- El Reglamento de la Ley N° 29151
blica que alude el artículo I del Tí- aprobado con Decreto Supremo
tulo Preliminar de la Ley N° 27444 N° 007-2008-VIVIENDA (en ade-
- Ley del Procedimiento Adminis- lante, el Reglamento), hace lo pro-
trativo General. pio al establecer que las entidades

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 SISTEMA NACIONAL DE BIENES DEL ESTADO
afectatarias de inmuebles deben ob-
servar ciertos preceptos. Por ejem-
plo, el artículo 10 establece las fun-
ciones, atribuciones y obligaciones
de las entidades; atribuyéndoles
que deben procurar que los bienes
inmuebles que estén a su cargo,
mantengan o incrementen su valor
de acuerdo a la finalidad asignada
(literal c); y en el literal “g”, pre-
ceptúa que son funciones de las en-
tidades públicas aprobar los actos
de adquisición, procurando el me-
jor aprovechamiento económico y
social de los mismos. El artículo 30
sostiene que las personas naturales
o jurídicas que tengan a su cargo
bienes estatales bajo cualquier mo-
dalidad deberán destinarlos a acti-
vidades que no sean contrarias a los
fines del Estado.
El artículo 97 define a la afectación
en uso, de la siguiente manera: “Por
la afectación en uso solo se otorga
el derecho de usar a título gratuito
un predio a una entidad para que lo
destine al uso o servicio público y
excepcionalmente para fines de in-
terés y desarrollo social. Las con-
diciones específicas de la afecta-
ción en uso serán establecidas en la
Resolución que la aprueba o en sus
anexos, de ser el caso”. La redac-
ción de este artículo orienta que la
afectación se puede dar en dos su-
puestos: el primero, exclusivamen-
te para entidades públicas cuan-
do el inmueble sea destinado para
uso o servicio público; y el segun-
do, para aquellas que son públicas,
excepcionalmente para fines de in-
terés y desarrollo social.
Aún, el segundo supuesto invocado
no precisa en qué casos de interés
y desarrollo social se puede dar la
afectación en uso.
La descripción de la norma regla-
mentaria no indica que la afecta-
ción en uso deba recaer solamente
en terrenos o predios con edifica-
ción, hecho que deja en clara evi-
dencia que dicha afectación se pue-
de dar en ambos casos.
El artículo 101 señala que: “La
afectación en uso es a plazo deter-
minado o indeterminado, de acuer-
do a la naturaleza del proyecto
para el uso o servicio público, de-
biendo establecerse el mismo en la
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No existe norma
legal, reglamentaria
o directiva que
impida construir en
terreno afectado
en uso a favor de
entidad pública.
resolución aprobatoria bajo sanción
de nulidad. La entidad que aprueba
el acto podrá modificar el plazo de
acuerdo con la naturaleza del uso o
servicio público, para lo cual, emi-
tirá la respectiva resolución susten-
tatoria”. Recién en este extremo la
norma reglamentaria se pronuncia
sobre el proyecto.
3. De la Directiva N° 05-2011-SBN
En cuanto a prórrogas, la Directi-
va N° 05-2011-SBN, en su numeral
2, inciso 1.7, sostiene que “las afec-
taciones en uso aprobadas a plazo
determinado podrán ser objeto de
prórroga, previa evaluación de la
unidad orgánica competente”. Ob-
viamente que esa evaluación impli-
ca que la entidad afectataria al mo-
mento de solicitar prórroga, debe
sustentar documentadamente la ne-
cesidad de continuar con la afec-
tación en uso, haciendo ver que el
predio viene cumpliendo con la fi-
nalidad asignada en congruencia
con los fines institucionales y en ar-
monía con el respectivo Plan Ope-
rativo Institucional y las políticas
sectoriales, articuladas con las po-
líticas de Estado establecidas en el
Acuerdo Nacional.
Revisada en su conjunto la direc-
tiva in comento, encontramos que
cuando la entidad afectataria cons-
truya deberá efectuar la declarato-
ria de fábrica de las obras ejecuta-
das en el predio afectado, a favor
del Estado o la entidad propietaria
(numeral 2, inciso 1.14); sin em-
bargo, no se encontró prohibiciones
para la ejecución de Proyectos de
Inversión sobre predios afectados
en uso. La aludida directiva indi-
ca el procedimiento administrativo
que debe cumplirse para solicitar la
afectación en uso y, señala los do-
cumentos que debe contener dicha
solicitud, infiriéndose de la mis-
ma que, en caso se trate de terre-
no a construir y destinarlo ya sea
para uso o servicio público, la en-
tidad solicitante deberá presentar:
el plano perimétrico del predio en
sistema de coordenadas UTM, con
indicación de área, linderos, ángu-
los y medidas perimétricas, autori-
zado por ingeniero o arquitecto co-
legiado; asimismo, presentará la
Memoria Descriptiva indicando la
ubicación, el área, los linderos, las
medidas perimétricas y la zonifica-
ción (con los nombres de los colin-
dantes, si los hubiere) autorizado
por ingeniero o arquitecto colegia-
do; de igual manera presentará el
anteproyecto de la obra y la facti-
bilidad económica. Por consiguien-
te, sí se pueden ejecutar Proyectos
de Inversión en inmuebles afecta-
dos en uso.
III. DE LA LEY Y
REGLAMENTO DEL SNIP
1. De la Ley N° 27293, Ley del
Sistema Nacional de Inversión
Pública (SNIP)
La ley sostiene que la viabilidad de
un proyecto es requisito previo a la
fase de inversión y se aplica a un
Proyecto de Inversión Pública que
a través de sus estudios de prein-
versión ha evidenciado ser social-
mente rentable, sostenible y com-
patible con los lineamientos de
política. En ese sentido, la declara-
ción de viabilidad de un proyecto
solamente podrá otorgarse, si este
cumple con los requisitos técnicos
y legales establecidos por la norma-
tiva del Sistema Nacional de Inver-
sión Pública.
2. Del Reglamento
El Reglamento de la Ley del Siste-
ma Nacional de Inversión Pública
(en adelante, el Reglamento), apro-
bado con Decreto Supremo N° 102-
2007-EF, resalta que, “la declara-
ción de viabilidad de un proyecto
solamente podrá otorgarse, si este
cumple con los requisitos técnicos
y legales establecidos por la norma-
tividad del Sistema Nacional de In-
versión Pública”.

3. De la Directiva General del
Sistema Nacional de In-
versión Pública - Directiva
N° 01-2011-EF/68.01
Esta directiva establece las funcio-
nes y responsabilidades de la Uni-
dad Formuladora (UF); señalando
así, que la UF tiene entre sus res-
ponsabilidades “verificar que se
cuenta con el saneamiento físico le-
gal correspondiente o se cuenta con
los arreglos institucionales respec-
tivos para la implementación del
PIP, cuando corresponda, a efec-
tos de asegurar la sostenibilidad
del PIP”. De lo anotado, se apre-
cian dos supuestos que disyunti-
vamente constituyen requisito para
la ejecución del Proyecto de Inver-
sión Pública. El primero, se re-
fiere al saneamiento físico-legal
que, comprenderá todas las accio-
nes destinadas a lograr que en los
Registros Públicos figure inscrita la
realidad jurídica actual del bien so-
bre el cual se ejecutará el proyec-
to, y con ello, garantizar que el mis-
mo sea rentable y sostenible en el
tiempo; el segundo, corresponde a
los arreglos institucionales, es de-
cir, la formalidad que deben obser-
var las entidades que participan en
materialización de la afectación en
uso; en sentido estricto, la entidad
afectataria debe contar con la res-
pectiva Resolución que aprueba la
afectación en uso, la cual le permi-
ta ejercer el derecho de usar el pre-
dio afectado.
IV. ANÁLISIS
Hemos visto que ninguna de las
normas invocadas prohíbe ejecu-
tar proyectos de inversión en pre-
dios estatales. El espíritu de la ley
del Sistema Nacional de Bienes Es-
tatales es que a los bienes estata-
les se les otorgue un eficiente uso
y aprovechamiento económico,
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA & CONTROL Nº 27 / MARZO 2016
SISTEMA NACIONAL DE BIENES DEL ESTADO
El espíritu de la
ley del Sistema
Nacional de Bienes
Estatales es que a
los bienes estatales
se les otorgue un
eficiente uso y
aprovechamiento
económico.
atendiendo los fines instituciona-
les. Lo propio hace la ley del SNIP,
al sostener que la viabilidad de un
proyecto debe ser socialmente ren-
table, sostenible y compatible con
los lineamientos de política.
En efecto, los Proyectos de Inver-
sión deben desarrollarse en el mar-
co de las políticas sectoriales arti-
culadas con las políticas públicas.
Claro está, que cuando se afecta en
uso un predio –puramente terreno–
es porque la entidad pública que lo
solicita tiene la necesidad de inver-
tir en el mismo, caso contrario, la
afectación no tendría razón de ser;
lo mismo sucede en el caso de la
afectación de un predio con edifica-
ción que en el transcurso del tiem-
po y conforme a las necesidades de
la entidad, requiere ser demolido
para erigir nueva edificación que
responda a sus requerimientos.
La entidad que solicita la demoli-
ción debe ejecutar inmediatamente
una nueva edificación adecuada a
las necesidades de la finalidad para
lo cual se le entregó el bien, salvo
que la causa de la demolición sea
por estado ruinoso, la que se sus-
tentará con un informe de la auto-
ridad responsable y/o competente
en la jurisdicción del bien. En este
último caso, el predio deberá ser
restituido a la entidad conceden-
te del derecho respectivo. La deci-
sión de proceder con la demolición
de inmuebles estatales se formaliza
mediante Resolución del Gobier-
no Regional o la SBN, de acuer-
do con sus respectivas competen-
cias, sin perjuicio de los trámites y
requisitos exigidos por la autoridad
municipal.
Toda afectación en uso transita por
la posibilidad de que puede ser ma-
teria de extinción; y, en su caso, el
Reglamento de la Ley N° 29151 se-
ñala que la misma se produce por:
1. Incumplimiento y/o desnaturali-
zación de su finalidad.
2. Renuncia a la afectación.
3. Extinción de la entidad afecta-
taria.
4. Destrucción del bien.
5. Consolidación del dominio.
6. Cese de la finalidad.
7. Otras que se determinen por
norma expresa.
Cuando la norma se refiere a con-
solidación del dominio, se entien-
de que la titularidad de la propie-
dad ha sido trasladada a la entidad
afectataria.
V. CONCLUSIÓN
Considerando que no existe nor-
ma legal, reglamentaria o Directiva
que impida construir sobre terreno
afectado en uso a favor de entidad
pública, cabe recordar que la Cons-
titución Política del Estado, esta-
blece: “nadie está obligado a hacer
lo que la ley no manda, ni impedi-
do de hacer lo que ella no prohíbe”.
Entonces, es de resaltar que, en tan-
to la entidad pública beneficiada
con la afectación en uso cumpla la
finalidad asignada, existe abierta-
mente la posibilidad de la consoli-
dación del dominio, sin importar la
temporalidad.
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