Gobernanza y Gestión Pública

Luis Aguila Villanueva

Este libro se divide en cuatro apartados con un epílogo y dos anexos; donde analiza desde
la racionalidad administrativa la teoría de la gestión con criterios científicos analizando con
claridad desde la perspectiva administrativa Weberiana el tema de la Gobernanza y la
gestión de los asuntos públicos. Establece desde una mirada amplia el sentido jerárquico y
asociativo como puede lograrse un buen gobierno con desarrollo sostenido. Este texto
permite reconocer los cambio que se dan a raíz de ciertos contextos en las teorias
administrativas.

En el capítulo 1. Gobernanza; el capítulo 2. Nueva Gestión Pública; 3. Gestión estratégica; y

4. Gestión de calidad; el epílogo donde aborda ; y los anexos 1. Gestión estratégica en el
sector privado y 2. Gestión de calidad con 5 apartados. El autor comienza reconociendo que
la administración pública se encuentra en un proceso de reconstrucción donde existen
trabajos de reforma institucional y administrativa que pretenden hacer más eficaz al
gobierno después de las crisis políticas y fiscales sufridas por varios niveles de gobierno en
América Latina. El autor reconoce que vivimos en una nueva economía, global, que ha
agudizado las exigencias de productividad y competitividad de las personas y
organizaciones, que arroja resultados dispares entre los países y cuya dinámica de
creación-destrucción se nutre más directamente de la innovación del conocimiento como la
fuente última de la generación de valor. Obviamente es una economía globalizada que no
ha encontrado aún su ordenamiento mundial de instituciones. En esa economía planetaria y
ese orden mundial tan vacilante como beligerante coexistimos y lo hacemos desde nuestras
condiciones nacionales y locales de vida, limitadas por sus pertinaces problemas de
capacidad productiva y de bienestar y seguridad social.

De lo anterior se puede ver que en el libro el autor hace una rigurosa revisión del desarrollo
de las sociedades contemporáneas, en particular de las administraciones públicas y su
desempeño en las últimas décadas, de como se han ido fortaleciendo después de los
embates que han sufrido a lo largo de esos años. Existe como tal un tratamiento a la calidad
institucional que sirve como una alerta para atender los riesgos e ingobernabilidad que
rebasan la sola capacidad coactiva y pueden, incluso, presentarse en democracias
consolidadas que enfrentan, por ejemplo, crisis o déficit en sus andamiajes constitucionales.
Dentro del libro se dan explicaciones para atender la gobernabilidad ligada a la capacidad
para emprender reformas basada en la eficacia de los gobiernos como resultado de la
utilización de dicha capacidad. El autor también analiza cómo en la región se han construido
elementos importantes en materia de achicar los aparatos de gobierno, y modificar el papel
del gobierno para ser un elemento versátil capaz de enfrentar escenarios de complejidad y
de diversidad. Se reconoce que se desdibuja la división nítida entre lo público y lo privado y
se privilegia el tránsito de agencia a programa, y de programa a instrumentos, así como se
sustituye la jerarquía por redes. El binomio mando-control cede a favor del de negociación o
persuasión, desarrollándose habilidades de dirección pero también de facilitación. Se pasa,
en síntesis, de un Estado coactivo a uno cooperativo.

Para el autor el concepto de gobernación/gobernanza es distintivamente un concepto

poscrisis, en tanto que la crisis y sus secuelas hicieron posible distinguir entre la acción del
gobierno y la gobernación de la sociedad o dirección efectiva de la sociedad. La distinción
fue posible de ser pensada y aceptada sólo a raíz de la crisis vivida, en la que había sido
evidente que el gobierno no bastaba para dirigir y que había sido factor de desgobierno en
dimensiones importantes de la vida social, pero era algo impensable en el momento de
auge del Estado social, cuando la gobernación de la sociedad estaba en manos de
poderosos gobiernos soberanos, dotados de autonomía decisoria, y se trataba además de
una gobernación exitosa, por cuanto que expandía ininterrumpidamente el bienestar social
en los países desarrollados e industrializaba y modernizaba a sociedades rezagadas e
inconexas, como las nuestras. Sobraban evidencias para fundamentar la creencia de que el
gobierno era el director social, competente y eficaz, así como era razonable subordinarse a
sus decisiones ilustradas.

Reconoce que el gobierno como el agente central y dominador de la gobernación de su

sociedad es una reliquia del pasado, aunque tenga sus fundamentos en las grandiosas
teorías políticas de la modernidad y del Estado social y su respaldo en la cultura política de
la grandeza, soberanía y capacidad del Estado que se ha sedimentado en nuestras mentes

En el tema de nueva gestión pública se puede ver que para el autor este nuevo modelo ha
surgido un nuevo paradigma de la gestión pública, que se centra en la promoción de una
cultura orientada al desempeño en un sector público menos centralizado, este nuevo
paradigma de gestión pública congrega a su vez y a su alrededor numerosas otras nociones
y medidas prácticas de cambio administrativo. Una reforma que responde a varios factores
que están presentes con mayor o menor intensidad en los países miembros y que plantean
desafíos a la capacidad de los gobiernos las reformas consisten en:
• Focalización de la acción pública en los resultados, conforme a criterios de eficiencia,
eficacia y calidad del servicio.
• Sustitución de las estructuras organizativas jerárquicas y altamente centralizadas por
entornos administrativos descentralizados, con el propósito de que las decisiones de
asignación de recursos y prestación de servicios se tomen en los puntos más cercanos a la
prestación del servicio y se reciba reinformación por parte de los clientes de los servicios y
de otros grupos de interés para fines de autocrítica y mejora.
• Flexibilidad para explorar opciones distintas de la prestación pública directa de los
servicios y de la regulación, con el propósito de que la producción de los resultados de las
políticas sea más eficiente en costos.
• Focalización en la eficiencia de los servicios que el sector público provee directamente,
para lo cual es necesario establecer metas de productividad y crear además entornos
competitivos en y entre las organizaciones del sector público.
• Reforzamiento de las capacidades estratégicas de la alta dirección del gobierno para estar
en condiciones de conducir la evolución del Estado y de responder con rapidez, flexibilidad
y al menor costo a los cambios externos y a las demandas de los diversos intereses.

Para el autor existen aún dos enfoques en la elaboración y gestión estratégica o planeación
estratégica (PE), siendo el primero el dominante y el segundo una propuesta alternativa que
puede ser aceptada como apropiada para el sector público.

Enfoque bélico/competitivo: este enfoque, el más conocido y empleado en los ejércitos y en

las empresas de mercado, supone o registra la existencia de una relación de confrontación
o competencia de una organización con actores externos que son considerados rivales o
competidores y que actúan como tales. El propósito principal de la PE en el contexto de una
relación social antagónica consiste en la derrota del adversario o en el aseguramiento de la
“ventaja competitiva” sobre los competidores en un determinado sector de negocios o de
actividad. Por consiguiente, el “análisis de fuerzas” o análisis de la correlación de fuerzas
que existe entre las entidades que se confrontan o que compiten es el meollo del método de
análisis y planificación y es la condición para elaborar la estrategia exitosa de ganar,
derrotar, tomar ventaja.

Enfoque de excelencia/liderazgo: este enfoque supone o implica una relación de

intercambio de la organización con actores externos que son considerados usuarios y son
portadores de demandas y expectativas (y hasta titulares de derechos por hacer valer)
sobre los productos de la organización. El propósito principal de la PE en el contexto de una
relación social de intercambio consiste en la mejora o la excelencia de la capacidad de
respuesta de la organización a la demanda o expectativa de un usuario externo. El “análisis
de brecha” es el método y la condición para elaborar la estrategia de éxito y este tipo de
análisis consiste en identificar la distancia (y las causas de la distancia) que se abre entre la
respuesta actual que una organización ofrece con sus bienes y servicios a sus
demandantes usuarios y la respuesta deseada o exigida para satisfacer con mejor calidad la
demanda-expectativa externa.

Además establece los componentes esenciales de la Planeación Estratégica:

• Definición de la misión y visión de la organización.
• Registro del interno y entorno de la organización.
• Análisis FODA (fortalezas, oportunidades, debilidades, amenazas-adversidades), que
relaciona las situaciones del entorno (O, A) con las del interno (F, D) para
identificar las cuestiones de valor estratégico y establecer la posibilidad, el costo y
la agenda de realización de la misión/visión.
• Elaboración de las estrategias.
• Determinación del esquema de dirección estratégica: programación,
presupuestación, seguimiento, acompañamiento, sistema de información y
medición, evaluación, corrección, incentivos…

En el ámbito de la gestión de calidad el autor señala que es importante la calidad como

elemento institucional es muy importante ya que al hablar de calidad institucional establece
un criterio de legitimidad política de los gobiernos ante sus ciudadanos ya que esta
exigencia ciudadana de gobiernos con calidad institucional se vuelve prioritaria en aquellos
Estados marcados por historias negras de represiones, arbitrariedades y corruptelas de sus
autoridades y funcionarios. La NGP de formato angloamericano y europeo pone el acento
en la dimensión gerencial más que en la institucional, en tanto supone que la legalidad del
comportamiento de sus funcionarios está razonablemente asegurada. La contribución
latinoamericana ha sido vincular el rostro gerencial de la NGP con las exigencias
institucionales de consolidación de la democracia y, en consecuencia, con la
(re)construcción del estado de derecho.
Difícilmente es aceptable y socialmente útil en nuestro medio una NGP que se
circunscribiera a los asuntos típicamente administrativos de la eficiencia y calidad del
desempeño, pero indiferente a incorporar los asuntos cruciales de una administración
pública legal, honesta, no discriminatoria y que no tiene nada que ocultar a los ojos de la
ciudadanía local, nacional y global.