Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD-Bolivia)

Proyecto
Fortalecimiento del Estado plurinacional autonómico
y la democracia intercultural

Tercer Producto
“Balance (estudio introductorio) a la producción de conocimientos del
grupo de trabajo AIOC y Democracia Intercultural en Bolivia”

Fernando Mayorga
6 de diciembre de 2017

Este informe presenta un balance del Encuentro Internacional “Estado

Plurinacional, democracia intercultural y autonomías indígenas” realizado entre el 9 y 10
de noviembre de 2017 en Santa Cruz de la Sierra. Asimismo presenta una evaluación y
las perspectivas del Grupo de Trabajo sobre Autonomías Indígenas (GTAI) que sostuvo
su primera reunión de labores el sábado 11 de noviembre en media jornada y con la
participación de casi todos sus miembros.

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 1. ENCUENTRO INTERNACIONAL: “ESTADO PLURINACIONAL,
DEMOCRACIA INTERCULTURAL Y AUTONOMÍAS INDÍGENAS”

En el Encuentro Internacional se presentaron investigaciones sobre varios casos

de autonomías indígenas –en fase de construcción institucional, en proceso de elaboración
de estatutos, en definición de estrategias para ingresar a la autonomía- enriquecidas con
las evaluaciones e interpretaciones de dirigentes y de autoridades de pueblos indígenas
sobre diversos tópicos, tales como, formas de gobierno y autogobierno, mecanismos de
gestión y territorio, economía comunitaria y “vivir bien”, pluralismo jurídico y derechos
colectivos. Asimismo se presentaron las luchas del movimiento indígena ecuatoriano y
colombiano a través de las exposiciones de dirigentas indígenas, y el estado de situación
en las relaciones entre el movimiento indígena y el Estado en Canadá, Colombia y
Ecuador por parte de investigadores especializados.

Un dato relevante fue la presencia de las autoridades nacionales más

comprometidas con el proceso de autonomías indígenas, como el caso de la Presidenta y
del Vicepresidente del Tribunal Supremo Electoral y del Viceministro de Autonomías.
Asimismo el compromiso de la embajadora de Suecia y del Representante Residente del
PNUD. Y para reforzar este consenso se destacó la presencia de la plana mayor dirigencial
de la Coordinadora Nacional de Autonomías Indígenas (COANIOC) cuyo máximo
representante expuso los planteamientos de su organización.

Tanto en el acto de inauguración como en las mesas de diálogo se produjo una

interesante amalgama de miradas de autoridades, investigadores, dirigentes y dirigentas
e intelectuales indígenas acerca de las autonomías en marcha –con cierto énfasis en los
tres casos en curso de implementación. Este diálogo fue enriquecido con la presencia de
dirigentas y dirigentes de organizaciones indígenas locales e internacionales, así como de
investigadores de otros países. De esta manera se produjo un diálogo de saberes a partir
de los hallazgos de las investigaciones y del aprendizaje de las experiencias de los actores
políticos y sociales.

A manera de balance se pueden destacar algunos aspectos relevantes que muestran

la complejidad de un proceso que parte de la formulación de una doble interrogante:
¿puede existir el Estado Plurinacional sin las autonomías indígenas y pueden existir las

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autonomías indígenas sin un Estado Plurinacional? A ese par de preguntas que se
refuerzan se suma la reflexión conceptual, sin dejar de lado las novedades empíricas que
alimentan la riqueza del proceso, en torno al carácter que asume la democracia
intercultural como otro componente central que caracteriza el nuevo modelo estatal cuya
implementación es incremental y desigual, con predominio de un cierto escepticismo por
parte de los actores sociales y políticos de los pueblos indígenas.

A pesar de la concurrencia de intereses comunes fue muy perceptible la

disonancia, pese al compromiso compartido en torno a las autonomías indígenas, entre el
Tribunal Supremo Electoral y el Viceministerio de Autonomías sobre el proceso
autonomista debido a las diferencias de criterio respecto al carácter, las funciones y las
tareas de las instancias estatales respecto al apoyo a la construcción de las autonomías en
general y de los autogobiernos en particular, con énfasis en los tres casos en marcha. Se
pueden discernir estas diferencias a partir de la especificidad de las labores que llevan a
cabo estas entidades estatales, puesto que el Tribunal Supremo Electoral apoya con
seguimiento, capacitación e investigación pero no participa en instancia de decisión o de
negociación. En cambio, el Viceministerio de Autonomías considera que hay una
confusión respecto a funciones, aparte de que tiene que lidiar con los otros ministerios
del Órgano Ejecutivo y con la burocracia en general para evitar que la normativa vigente
sea un obstáculo en las diversas instancias que deben transitar las autonomías, sobre cuya
cantidad hubo un debate innecesario.

En este marco institucional surgió la idea de que es necesario involucrar al

Tribunal Constitucional Plurinacional en este tipo de actividades de reflexión y estudio y
en el proceso autonomista en general puesto que, por ejemplo, el retraso en la emisión de
sus dictámenes respecto a los estatutos autonómicos frenó el proceso en varios casos, pese
a que las versiones presentadas fueron escasas y contaban con el aval del referendo que
aprobó su conversión de municipio en autonomía indígena. Ese papel de esta instancia
judicial será tanto o más decisiva en los casos de pueblos indígenas que opten por vías
administrativas mediante el reconocimiento de territorios indígenas en autonomías, tal
como ocurrió en el caso de Raqaypampa. Se sugirió algo similar respecto a la Asamblea
Legislativa Plurinacional puesto que una convocatoria a referendo, para definir o rechazar
la conversión de un municipio a una autonomía indígena o para aprobar o rechazar un
estatuto autonómico, implica la aprobación y promulgación de una ley y su frecuencia ha

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sido muy pausada, tanto para la conversión como para la aprobación de estatutos. En
general se destacó que existen más restricciones que incentivos para que los pueblos
indígenas opten por sus autonomías territoriales. Un elemento que fue apareciendo de
manera reiterada en las exposiciones, en los testimonios y en las preguntas y comentarios
que surgieron en la fase de debates.

En suma, se trata de la necesidad y el reclamo de que exista coordinación

intraestatal y no una competencia entre órganos del Estado o, peor, aún, un manejo
insular y de bloqueo en el aparato administrativo de las diversas ramas del Órgano
Ejecutivo. En esta faceta burocrática, resaltada por los dirigentes indígenas, se incluye la
exigencia de certificar el carácter ancestral de los territorios de las naciones y pueblos
indígena originario campesinos, que es percibida como un menoscabo a sus derechos
colectivos y como una innecesaria intromisión estatal que también hizo reflexionar acerca
del nuevo carácter plurinacional del Estado y de la persistencia de sus resabios coloniales
como rémoras que impiden su consolidación.

Un tema relevante fue el territorio ligado a la demanda de restitución. De manera

notoria en las mesas de diálogo, y sobre todo en los debates generales, sobresalieron las
demandas de autogobierno y autodeterminación bajo una lógica de restitución territorial
de los dominios ancestrales, lo que implica cuestionar la noción de libre determinación y
pone en discusión los alcances de la vigencia de los derechos colectivos de las naciones
y pueblos indígena originario campesinos. Esta reivindicación implica una crítica
explícita a la Ley Marco de Autonomías y Descentralización y exige romper el chaleco
de fuerza en que se ha convertido el municipio para las demandas por autonomía. En
cierta medida, esta herencia de la Ley de Participación Popular de los años noventa define
o incide en las pautas del proceso de construcción de las autonomías indígenas porque
cada caso a autonomía indígena concluye en un diseño específico de autogobierno pero,
frente al Estado o por las instancias estatales, son tratados como si fueran gobiernos
municipales en términos fiscales y administrativos. Con todo, en las lecturas e
intervenciones sobresale la ausencia de las gobernaciones como una variable a tomarse
en cuenta puesto que la gestión de la autonomía indígena implica niveles de coordinación
que no deben ni pueden limitarse al gobierno central.

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 Otro aspecto importante es el sujeto del proceso de autonomías indígenas cuya
composición es diversa y presenta una complejidad organizativa e identitaria que exige
un estudio a detalle para indagar acerca del “sujeto plurinacional” como una noción que
contiene, o pretende representar, esa compleja diversidad. Esto se vincula al tema de las
relaciones de desigualdad al interior de las autonomías porque existen clivajes étnicos
con tintes raciales en las entidades donde hay una composición demográfica y cultural
más compleja (por ejemplo, el contraste entre Charagua y Uru Chipaya denota esa
realidad). Esta búsqueda de un “sujeto plurinacional” debe contemplar como un dato de
partida la existencia de una diversidad institucional en las formas de gobierno, por lo
tanto, entre los sujetos/actores que toman decisiones, puesto que predomina lo colectivo
bajo el formato de asamblea, a diversos niveles pero siempre como instancia decisiva,
aunque las autoridades siguen actuando bajo la lógica de separación de poderes, por ende,
como ejecutivos que buscan autonomizarse de las instancias colectivas de control y toma
de decisiones.

Las formas de (auto)gobierno ponen en debate las relaciones entre las formas de
democracia, con un claro menoscabo de la democracia representativa puesto que no
existen mecanismos de mediación –como los partidos-, el uso del voto individual y
secreto se ha difuminado, por ende, se ha diluido la separación entre régimen de gobierno
y sociedad. En este marco también aparecen como relaciones problemáticas las
conexiones entre la democracia comunitaria y la democracia directa y participativa puesto
que las combinaciones entre sus diversas reglas o instituciones son variadas y
proporcionan pistas para reflexionar sobre la democracia intercultural aunque en formatos
distintos que, nominalmente, están insertos en un solo término.

En síntesis, se trata de un proceso que debe dilucidarse respecto a su carácter de

transición o de construcción estatal puesto que algunas posturas suponen que la
aprobación el Estado Plurinacional es un hito refundacional y otras destacan la
permanencia y continuidad de los rasgos convencionales del Estado nación. Asimismo,
es preciso prestar atención a la tensión entre lo orgánico y lo funcional respecto a la
relación entre las organizaciones sociales y lo público, así como respecto a lo estatal. Un
aspecto vinculado, sin duda, al dilema respecto al predominio de la autodeterminación
indígena o de la inercia del tutelaje estatal.

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2. PRIMERA REUNION DEL GRUPO DE TRABAJO SOBRE AUTONOMIAS
INDÍGENAS (GTAI)

La reunión del GT permitió cumplir tres objetivos: evaluar el Encuentro

Internacional, definir las pautas de funcionamiento generales y definir un plan de trabajo
que contenga la publicación de los ensayos presentados al Encuentro Internacional y,
además, un cronograma y las actividades para el año próximo.

Se reafirmó su funcionamiento como un grupo permanente conformado por

investigadores locales, nacionales e internacionales y actores sociales, sobre todo
dirigentes y dirigentas indígenas, cuya tarea será la producción intelectual a partir del
intercambio de estudios y saberes en torno a las autonomías indígenas.

Se confirmaron los objetivos establecidos: proponer y sistematizar

investigaciones en perspectiva comparada sobre casos de autonomía indígena en Bolivia
y otros casos nacionales; elaborar estados de arte y ensayos sobre Estado plurinacional,
democracia intercultural y autonomías indígenas; sistematizar y debatir los aportes
teóricos y metodológicos de los ensayos, las investigaciones y la producción
bibliográfica sobre los ejes temáticos; difundir su producción intelectual mediante libros,
revistas y en redes sociales, foros, congresos y seminarios nacionales e internacionales;
apoyar la capacitación y formación académica mediante cursos de interacción social y
programas de posgrado.

A esa lista se sumó la necesidad de promover la incidencia en el debate público

incluyendo el tema en la agenda política, institucional y mediática, con la intención
adicional de propiciar la revisión y reforma de leyes y reglamentos que entorpecen el
proceso de construcción de autonomías indígenas.

Asimismo se estableció fortalecer la labor de CONAIOC para dotarle de una

mayor independencia orgánica y funcional, y también su capacidad propositiva puesto
que sus dirigentes serán invitados a participar como lectores de los ensayos y estudios
para que aporten en la intelección del proceso a partir de sus experiencias. De esta manera
se establecerá un lazo entre lo analítico, lo empírico y lo normativo.

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 Se ratificaron los tres círculos de funcionamiento : un primer círculo conformado
por especialistas locales; un segundo que incluye a grupos locales de investigación -por
región o temas- así como a dirigentes, autoridades e intelectuales indígenas; y un tercer
círculo que incorpora a cuatro especialistas extranjeros que interactuarán con los
miembros del primer círculo, elaborarán ensayos, reseñas y comentarios a la producción
investigativa, participarán en seminarios y encuentros, así como plantearán la realización
de módulos para programas de posgrado.

Tanto los estudios y ensayos serán propuestos en vínculo con varios ejes temáticos
que pueden ser desglosados o combinados de acuerdo al objeto de estudio:

1) Formas organizativas: autogobierno y democracia comunitaria;

2) Representación, participación y democracia intercultural;
3) Gestión territorial: políticas públicas y economía comunitaria;
4) Relaciones con otros niveles y órganos del Estado: autonomías indígenas e
institucionalidad estatal;
5) Sujeto y proyecto del proceso autonomista; y
6) Pluralismo jurídico, marcos y discursos normativos sobre autonomías.

Se aprobó un cronograma que contempla actividades desde fines de febrero hasta

fines de agosto de 2018 que incluye la proposición de ensayos sobre conceptos y
categorías, tales como autonomías, autogobierno, Estado plurinacional y democracia
intercultural; estudios sobre aspectos metodológicos; ensayos con base en estudios de
caso o estudio comparado, siempre vinculados a uno de los ejes temáticos; estudios sobre
el estado de la investigación en un eje temático revisando la bibliografía de diversos
casos nacionales o de autores relevantes. También se contempla la realización de balances
sobre los aportes de las investigaciones de los grupos locales de investigación y no se
descartan propuestas innovadoras pero que estén ligadas a los ejes temáticos.

Como modalidad de trabajo se estableció la lectura intercambiada de materiales

para el enriquecimiento de las propuestas y la presentación de las versiones finales en un
taller especial para evaluar los aportes metodológicos y conceptuales. El propósito es que
el Grupo de Trabajo aporte con algunas pautas para el esbozo de una teoría política de las

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autonomías y del autogobierno en el marco del Estado Plurinacional y la democracia
intercultural.

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La estructura del análisis y debate se desarrolló en función a los siguientes ejes
temáticos.
1. Autonomía indígena, formas de gobierno y democracia intercultural

Los estatutos autonómicos de las naciones y pueblos indígenas permiten entrever

distintos modelos de autogobierno que buscan instalarse como las “formas de gobierno”
reconocidas por el Estado Plurinacional a través de la Autonomías indígenas. Estos
proyectos emergen desde estructuras de gestión comunitaria que anteceden y/o son
paralelas al modelo de Estado-nación y a la democracia representativa; por ello, al
parecer, en su efecto político e institucional, buscan el replanteo de las formas de
funcionamiento, rediseño y reorganización de los mismos.
La ruptura o no de estos modelos autonómicos con el formato municipal de
gobierno, principal referente de organización territorial del Estado en el nivel local, son
problemáticas y/o desafíos que las Autonomías indígenas proponen a la hora de encarar
la reflexión y el análisis político de la edificación institucional de la democracia
intercultural. ¿Existe compatibilidad, acoplamiento u armonía entre los formatos de
autogobierno de las Autonomías indígenas con los establecidos por la democracia
representativa? ¿Hay rupturas y continuidades en el diseño y en la puesta en marcha de
las formas de gobierno de las Autonomías indígenas con el modelo local o municipal de
gobierno?
2. Autogobierno, territorios y mecanismos de (auto)gestión
La plataforma político-institucional que impulsa al proceso de las Autonomías
indígenas está compuesta de estructuras de autogobierno de base territorial. Ellas, en unos
casos, se expanden en los territorios ancestrales: Territorios Indígenas Originarios
Campesinos (TIOC); y, en otros, son el basamento de la puesta en marcha de estrategias
políticas de irradiación hegemónica que van y se propagan desde el ámbito rural-
campesino al urbano-popular y, viceversa.
En suma, esta plataforma de ejercicio de la democracia comunitaria congrega y
abarca a una diversidad de estructuras y mecanismos de gestión y control de los espacios
territoriales (rurales y urbanos). Desarrollan sistemas complejos de organización,
representación y participación política y, en función a su incidencia política, visibilizan
proyectos de autogobierno dirigidos a reconfigurar el Estado en clave plurinacional. ¿Qué
estructuras de democracia comunitaria (autogobierno

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 y formas de acción política) se desarrollan y despliegan en y desde los territorios
indígenas o campesinos? ¿Cómo se expresa la democracia comunitaria en el ámbito de la
representación y el acontecer político? ¿Cómo influyen en estos contextos y en la práctica
la aplicación de las directrices genéricas de gestión pública en las AIOC?
3. Avatares de construcción de la AIOC en Bolivia
La Ley Marco de Autonomías aprobada el año 2010 establece las rutas de acceso
a la Autonomía Indígena Originario Campesina (AIOC). Dos rutas son las que se
destacan: vía conversión de municipios y, vía el trámite administrativo de los Territorios
Indígenas Originarios Campesinos (TIOC). Ambos procesos, al menos deben pasar por
cinco fases procedimentales en la que están implicados la participación de tres órganos
del Estado (Ejecutivo, Electoral y Judicial). Proceso político-institucional azaroso que
desde su puesta en marcha ha logrado el acceso pleno de tres demandas de AIOC
(Charagua y Uru Chipaya vía conversión y, Raqaypampa vía TIOC). El resto, más de una
veintena, se hallan en curso o bien detenidas.
¿Cuáles son los principales obstáculos políticos, organizativos e institucionales
que enfrentan los pueblos y naciones indígenas para lograr culminar con éxito el proceso
de acceso a la AIOC? ¿Qué lecciones políticas se destacan de las distintas experiencias
de la relación entre los pueblos y naciones indígenas con los órganos del Estado? ¿Cuál
es el balance político de las experiencias de Charagua, Uru Chipaya , Raqaypampa y de
las estancadas o detenidas como las de Totora Marka, Huacaya, Mojocoya y, otras?
4. Autonomía indígena, economía comunitaria y “vivir bien”
Las Autonomías indígenas propone el desarrollo de la economía comunitaria para
lograr el control adecuado de sus territorios a través de una diversidad de mecanismos y
procesos institucionales de gestión de los recursos naturales, productivos y colectivos.
Así, se perfila el desarrollo de una nueva economía para la vida o el “vivir bien”, ya que
no se supedita a la economía mercantil ni se desprende de la estatal. Se sostiene que estos
mecanismos y procesos institucionales brotan de dinámicas propias de gestión de los
“bienes comunes” (recursos naturales, culturales, etc.) que los pueblos y comunidades
indígenas controlan y acceden directamente.
La particularidad es que este modelo de economía comunitaria y “economía
popular” ha impactado en la reformulación de los paradigmas del desarrollo que primaron
en la definición general de las políticas públicas: neoextractivismo y

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 desarrollismo, dando lugar a nuevas facetas de las mismas. Por ello, las
Autonomías indígenas ponen de nueva cuenta el debate en torno a los proyectos de
desarrollo como de la puesta en marcha de las políticas públicas: ¿Qué modelo de
desarrollo se perfila como propuesta del desarrollo de la economía comunitaria? ¿Cuáles
son las estructuras institucionales de la economía comunitaria y como se vinculan con las
dinámicas del mercado y el Estado? ¿Cuáles son los paradigmas actuales que envuelven
a la concepción la economía indígena originario campesina? ¿Cómo se articula la
economía comunitaria con la “economía popular”?
5. Pluralismo jurídico y autonomía indígena
La CPE reconoce como facultad estructural del Estado Plurinacional el desarrollo
del pluralismo jurídico que establece una misma jerarquía para la justicia ordinaria,
agroambiental e indígena. Así, se busca provocar el dialogo e intercambio de saberes y
prácticas, la inter-legalidad de normas y complementariedad entre ellas. Una de las
competencias exclusivas de las Autonomías indígenas reconocidas por la CPE es el
ejercicio de la jurisdicción indígena en administración y generación de justicia, la misma
que se aplica, ejerce y despliega desde prácticas consuetudinarias y normas propias.
En ese sentido, la puesta en marcha de las Autonomías indígenas provoca el debate
en torno al desarrollo del pluralismo jurídico: ¿Cuál es el balance de la aplicación y
desarrollo de la jurisdicción indígena en la gestión de justicia? ¿Cuáles son las
experiencias de gestión de la justicia indígena y, cuáles son los principales obstáculos y
desafíos normativos e institucionales para el efectivo desarrollo del pluralismo jurídico?
6. Mesas de análisis
La mesa de análisis internacional fue un espacio de intercambio de conocimientos
y lecturas políticas que se desprenden de las experiencias internacionales.
a. Movimiento indígena, democracia y Estado: Canadá, Colombia,
Ecuador.

Mesa de presentación de las experiencias internacionales en torno a las relaciones

entre movimiento indígena, la democracia y el Estado, la aplicación de los derechos
colectivos, las acciones u estrategias políticas y la puesta en marcha de las autonomías
indígenas en: Canadá, Colombia y Ecuador.

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 .
7. Coloquio: Estado plurinacional, derechos colectivos y autonomías indígenas
en Bolivia, perspectivas.
Coloquio de discusión en torno al impacto y efectos político-institucionales de la
puesta en marcha de las Autonomías indígenas en la configuración del Estado
Plurinacional en Bolivia y el balance de la aplicación de los derechos colectivos. Se buscó
identificar los desafíos inmediatos y de largo plazo que debe enfrentar el Estado
Plurinacional al incorporar a las Autonomías indígenas en su formato de organización
territorial
8. Dialogo intercultural: Autogobierno, libre determinación y autonomías
indígenas: balance y perspectivas
Por último se, generó un espacio de interacción e intercambio de las experiencias
políticas de dirigentes y/o autoridades indígenas de Bolivia (CONAIOC), Colombia y
Ecuador que evaluarón el avance y las perspectivas que enfrentan para la consecución de
los derechos colectivos, el autogobierno y la autonomía indígena.

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