APUNTES RELACIONADOS CON EL CONCEPTO DE MUNICIPIO EN

COLOMBIA

Una aproximación al concepto de Municipio

Las ciudades conquistadas por el imperio romano fueron denominadas Municipium,

por lo que podemos decir que la palabra Municipio es de origen romano, definiéndolos
como una comunidad política subordinad a Roma otorgándoles un cierto grado de
autonomía; en Italia se estableció como fenómeno para resaltar ciudades que recibieron a
los civitas “ciudadanía” sin derecho al sufragio constituyendo de esta forma los municipios,
es así como se establece el civis municeps donde los ciudadanos gozaban de los derechos
de la ciudadanía romana, siendo así vecino de un municipio sin gozar de los derechos
políticos entendiendo como principal el derecho al sufragio.
Con las Leyes de Julia que data del siglo IX AC y la Ley Plautia Papiria del año 89 AC
promulgada por los tribunos de la plebe M. Plautius Silvanus y C. Papirius Carbo se
concedió el derecho a de ciudadanía a los itálicos del Sur del río Po, de esta forma fueron
inscritos los nuevos ciudadanos en las 35 tribus que conformaban Roma; gracias a la
promulgación de estas dos leyes, según Ayala (1995) “desaparece la distinción entre
Municipio y Ciudades confederadas, persistiendo no obstante las diferencias en cuanto al
régimen local” (p 30).
Vale la pena resaltar dos teorías del origen de los municipios, de una parte la Teoría
Legalista de Kelsen, Rossatti y Bielsa (como se citó en Ugarte, 1985) atribuyen la
existencia del estado a los municipios, los cuales son producto de la normativa de la Ley.
Un municipio es un mero criterio formal para materializar la división política y
administrativa de la Organización del estado (Ugarte, 1985).
Los teóricos de la escuela Lusnaturalista afirman que el municipio antecede al estado y
constituyen una sociedad natural conformada por seres vivos, anteriores a la voluntad del
estado, que cumple como función el reconocimiento más no la creación, esto nos permite
afirmar que es una teoría de enfoque social – estructural producto de la naturaleza de las
personas que conforman núcleos sociales reconocidos jurídicamente.
Característica propia del municipio en un enfoque sociológico es la construcción de vida
colectiva en un territorio definido, donde se encuentran elementos constitutivos de política,
y relaciones de poder que fácilmente se diferencia de la polis griega enmarcada en una
estructura de ciudad-estado completamente distintas a la civita romana caracterizada.
La institucionalización de municipio como “entidad territorial fundamentalmente de la
división política administrativa del estado con autonomía política, fiscal y administrativa
dentro de los límites que le señalen la constitución y la ley y cuya finalidad es el bienestar
general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población en su respectivo territorio.”
(Ayala, 1995).
Vale la pena destacar el enfoque doctrinal dado al concepto de municipio donde
encontramos elementos propios de los municipios como población, territorio y poder,
enmarcada en un ámbito jurídico, prevalece el interés general, propende por el bienestar y
el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes.
De acuerdo con la Constitución Política de Colombia, el municipio “es la entidad
fundamental de la división político-administrativa del Estado” (artículo 311). La norma
superior igualmente establece que la finalidad de los municipios es propender por el
bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes.
Desde una perspectiva social el municipio “es el resultado del grado de desarrollo
histórico de la sociedad, con autoridad y personalidad propia sometida a la potestad
suprema del poder estatal que corresponde al carácter de agrupamiento asociativo del ser
humano” (Escobar, 2010, p 36).
Así como la familia es la base de la sociedad el municipio es la base del Estado, está
conformado por personas que se arraigan en un determinado territorio quienes conjugan
intereses y necesidades, está enmarcado en un ámbito jurídico y su destino está en manos
de autoridades que actúan con autonomía con el objeto de suplir las necesidades de los
habitantes con servicios y pleno goce de derechos para lograr su felicidad.

La Constitución de 1991

La Constitución Política de 1991, establece un modelo administrativo de república

unitaria con tridivisón de poderes, presidencialismo y descentralización; la organización del
estado establecida obedece a las realidades económicas y sociales del país, instituye la
descentralización administrativa y modernización del estado, promulga la participación y la
autonomía territorial. Con el artículo 309 las intendencias y comisarias pasan a
departamentos.
Define las Entidades territoriales con autonomía para el desarrollo de la gestión de
acuerdo con los artículos 286 y 287 a los departamentos, distritos, municipios y territorios
indígenas. El municipio se constituye como entidad esencial en la división administrativa
del estado. El artículo 306 establece las condiciones para la constitución de regiones
administrativas y de planificación; el artículo 318 dispone la facultad de los concejos de
dividir los municipios en comunas en las áreas urbanas y corregimientos en las zonas
rurales. El artículo 319 faculta a los municipios para la organización de las áreas
metropolitanas que pueden conformare en distritos.
Para el caso que nos ocupa es relevante lo preceptuado en el Título 1 de la Constitución
Política, cuya intención es la descentralización del Poder político, a través de la autonomía
en el ejercicio del poder político en el ámbito local, en el marco de la organización
territorial del estado ya existente: Departamentos, municipios y distritos.
Es así como el municipio Según el Departamento nacional de Planeación (DNP, 2010)
se constituye como la unidad fundamental en la división político- administrativa del estado
colombiano (Departamento Nacional de Planeación [DNP], 2010), cuyas funciones están
encaminadas a cumplir con los fines esenciales del estado establecidos en el artículo
segundo de la Constitución Política.
 Categorización de Municipios
Marco Normativo

La Ley 1551 de 2002, dicta normas para modernizar la organización y funcionamiento de

los municipios, bajo principios de autonomía y reconoce a los Municipios a través de la
Constitución y las Leyes; es el instrumento de gestión para la observancia de las
competencias y funciones de los entes territoriales.
El artículo sexto replantea los criterios de clasificación teniendo en cuenta: población,
ingresos corrientes de libre destinación, importancia económica y situación geográfica, al
respecto se puede establecer que tiene en cuenta el mandato constitucional en cuanto a
población, importancia económica y situación geográfica, sin embargo no establece el
criterio de recursos fiscales; en su lugar se establece nuevamente los ingresos corrientes de
libre destinación quedando en el aire en este aspecto, a pesar de que los ICLD pueden ser un
criterio más relevante para el caso que nos ocupa, la clasificación establecida por la noarma
es la siguiente:

Tabla 1
Primer Grupo – Grandes Municipios

Categoría Población ICLD Importancia

Económica
Especial Superior o igual a los Que superen los Grado uno
quinientos mil uno (500.001) cuatrocientos mil
habitantes ($400.000,00) smlv.
Primera Entre cien mil uno (100.001) Superiores a cien mil Grado dos
y quinientos mil (500.000) (100.000) y hasta
habitantes ($400.000,00) smlv.
Segunda Entre cincuenta mil uno Superiores a cincuenta Grado tres
(100.001) y cien mil mil (50.000) y hasta
(100.000) habitantes (100.000,00) smlv.
tercera Entre treinta mil uno Superiores a treinta mil Grado cuatro
(30.001) y cincuenTa mil (30.000) y hasta
(50.000) habitantes cincuenta (50.000,00)
smlv.
Cuarta Entre veinticinco mil uno Superiores a Grado cinco
(25.001) y treinta mil veinticinco mil
(30.000) habitantes (25.000) y hasta treinta
(30.000,00) smlv.
 Quinta Entre diez mil uno (10.001)
y veinte mil (20.000)
habitantes
Sexta Igual o inferior a diez mil
(10.000) habitantes
Nota: Elaboración propia. Fuente: Ley 1551 de 2001
Superiores a quince mil Grado seis
(15.000) y hasta
veinticinco (25.000,00)
smlv.
No superiores a quince Grado siete
mil (15.000) smlv.

Es importante además tener en cuenta los siguientes aspectos relevantes para la

clasificación de municipios igualmente establecidos en la ley 1551 de 2002:
- Los municipios que de acuerdo con su población deben clasificarse en una
determinada categoría, pero superen el monto de ingresos corrientes de libre
destinación anuales, se clasificarán en la categoría inmediatamente superior.
- Los municipios cuya población corresponda a una categoría determinada, pero
cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales no alcancen el monto
señalado, se clasificarán en la categoría correspondiente a sus ingresos corrientes de
libre destinación anuales.
- Se entiende por importancia económica el peso relativo que representa el Producto
Interno Bruto de cada uno de los municipios dentro de su departamento. El
Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, será responsable de
calcular dicho indicador.
- Sin perjuicio de la categoría que corresponda, cuando un distrito o municipio
destine a gastos de funcionamiento porcentajes superiores a los límites que
establece la ley se reclasificará en la categoría inmediatamente inferior.
- Ningún municipio podrá aumentar o descender más de dos categorías entre un año y
el siguiente.

Los alcaldes determinarán anualmente, mediante decreto expedido antes del treinta y
uno (31) de octubre, la categoría en la que se encuentra clasificado para el año
siguiente, el respectivo distrito o municipio.
- Para determinar la categoría, el decreto tendrá como base las certificaciones que
expida el Contralor General de la República sobre los ingresos corrientes de libre
destinación recaudados efectivamente en la vigencia anterior y sobre la relación
porcentual entre los gastos de funcionamiento y los ingresos corrientes de libre
destinación de la vigencia inmediatamente anterior, y la certificación que expida el
Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, sobre población para
el año anterior y sobre el indicador de importancia económica.
- El Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, y el Contralor
General de la República remitirán al alcalde la certificación, a más tardar, el treinta
y uno (31) de julio de cada año,
 - Si el respectivo Alcalde no expide el decreto en el término señalado, dicha
categorización será fijada por el Contador General de la Nación en el mes de
noviembre.
- El salario mínimo legal mensual que servirá de base para la conversión de los
ingresos, será el que corresponda al mismo año de la vigencia de los ingresos
corrientes de libre destinación.

Es importante anotar que el artículo 267 de la ley1753 de 2015, Por la cual se expide el
Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 “Todos por un nuevo País”, derogó el artículo 85
de la Ley 617, en el cual se establecía que los distritos o municipios ubicados en
jurisdicción de las áreas metropolitanas, se clasificarán atendiendo únicamente el factor
poblacional indicado en el artículo 2 de la misma. En todo caso estos municipios se
clasificarán como mínimo en la cuarta categoría”mo
La siguiente tabla nos muestra el resumen de las categorías dadas a los municipios
efectuadas durante el año 2015:

Tabla 2
Resumen Categorización de Municipios en Colombia – 2015

Categoría No. De Municipios

ESP 6
1 24
2 19
3 16
4 26
5 39
6 971
TOTAL 1101
Nota: Fuente: Contaduría General de la Nación 2016

La Contaduría General de la Nación estableció en el año 2015 para el Departamento de

Cundinamarca que cuenta con 116 municipios la siguiente clasificación: ningún municipio
en Cundinamarca pertenece a la categoría especial, dos a la categoría uno, ocho a segunda
categoría, cinco a tercera categoría, dos a cuarta categoría, tres a la quinta categoría y 96 a
la sexta categoría, esta clasificación se evidencia en la tabla 3.

Tabla 3
Resumen Categorización de Municipios en Cundinamarca – 2015

Categoría No. De Municipios

 ESP 0
1 2
2 8
3 5
4 2
5 3
6 96
TOTAL 116
Fuente: Contaduría General de la Nación 2016

120
96
100

80

60

40

20 8 5
0 2 2 3
0

-20
ESP 1 2 3 4 5 6
No. DE MUNICIPIOS 0 2 8 5 2 3 96

Figura 1. Comportamiento de la categorización de los municipio en Cundinamarca

Fuente: Contaduría General de la Nación 2016

Teniendo en cuenta que la categorización del municipio está dada por la relación
ingresos corrientes de libre destinación, versus número de habitantes, se evidencia que el
porcentaje de municipios pertenecientes a la categoría sexta ocupa el 87% , mientras que en
categoría uno y dos solamente se encuentra un porcentaje de municipio del 8,6%.
Otro aspecto de relevante importancia es el peso relativo establecido en el Decreto No.
1638 de 2013, que reglamenta el parágrafo 2 del artículo 7º. De la Ley 1551 de 2012,
correspondiente a distribución del valor agregado del departamento en los municipios y
distritos, partiendo de una estructura que se obtiene con indicadores sectoriales directos e
indirectos.
El DANE es la entidad encargada de calcular el peso relativo municipal en el PIB del
departamento, para lo cual se tiene en cuenta el valor agregado del departamento teniendo
como base el del último año disponible, dividido entre los distritos y municipios de acuerdo
con la estructura resultado de los indicadores sectoriales directos e indirectos.
 La categoría de los territorios se considera un factor relevante para el progreso, de tal
manera que la formulación de políticas públicas deben ir encaminadas a tal fin, por tal
motivo a continuación se abordan aspectos que no se debe dejar pasar por alto y de los
cuales depende el grado de desarrollo de los entes territoriales: la descentralización, el
desarrollo local, la capacidad institucional y la desigualdad territorial.