156 MIGUEL ANGEL ASENSIO 2. El sistema argentino en términos histéricos 2.1. Distintas perspectivas Frente a la “historia” comparada y antes de una valoracion general resulta inevitable una escala adicional que sintetice la propia. Para hacerlo podemos distinguir al menos tres perspectivas: una cuantitativa, otra cualitativa y la otra esencialmente secuencial-normativa. La primera deriva del hecho sencillo se- gun el cual una expresi6n estadistica de las distintas competencias tributarias, responsabilidades de gasto y transferencias, pese a ser una consecuencia del esquema normativo vigente en cada época, lo sintetiza quizas mas acabada- mente. La segunda, también consecuencia de la expresi6n legislativa de la evo- luci6n del sistema, permite compendiarlo en etapas que hacen comprensible su largo proceso de transformacion. La ultima otorga con cierto detalle el im- prescindible andamiaje constitucional y legal en que se asienta el proceso en un amplio marco temporal. La evolucién cuantitativa del esquema de distribucion y potestades insito al federalismo fiscal argentino muestra que a principios del siglo actual, cuya rea- lidad no debia ser muy distinta a la de fines del anterior, en una etapa en la cual los impuestos aduaneros recaudados por la Nacién prevalecian, el gobierno federal era responsat is del 63% de los gastos totales del sector publico consolidado, mientras que las provincias y municipios agrupados se acercaban al 37% (un 25% las primeras y 11,7% los segundos). En 1991, previo a la segun- da transferencia relativamente reciente (las primeras lo fueron entre fines de la década de los ’70 y principios de los ’80) de servicios educativos y de salud a las provincias, el gobierno nacional habia reducido su participacion en los gas- tos totales al 55,6%, las provincias aparecian “ensanchadas” con un 35% y los municipios con un 8,7%. El fenémeno opuesto al observado se producta del lado de los recursos: en el afio 1991, antes incluso de importantes medidas recentralizadoras producidas entre 1992 y 1995, el 82% de la recaudacion bruta total correspondia al gobier- no nacional, un 14% a los gobiernos de provincias y el 4,1% a los niveles municipales. Sin embargo, si se excluyen los ingresos correspondientes a segu- tidad social, la participacién de la Naci6n seria del 76,7%, quedando 18,1% para las Provincias y 5,2% para los Municipios. Si se alude estrictamente a los recursos incluidos en el sistema de coparticipacion, en los tres afios posteriores a 1991 se habia producido una casi reversién de las proporciones previstas en la altima legislacién comprensiva del tema, concentrando la Nacién un 60%, mientras las Provincias absorbian un 40%. Desde su perspectiva cualitativa importa calificar el lipo de federalismo al- canzado en las distintas etapas recorridas desde el siglo anterior. Podria acep-FEDERALISMO FISCAL 157 tarse inicialmente, siguiendo a Porto (Porto, 1995) que el mismo habia evolu- cionado en el muy largo plazo de acuerdo con dos grandes esquemas: el de federalismo “competitivo”, previo a la existencia de regimenes de coparticipa- ci6n, y el de federalismo “cooperativo” —forzado a veces—a partir de la exis- tencia de éstos. Con respecto a la primera fase, agregaremos nosotros que sin perjuicio del reconocimiento del tercer nivel de gobierno en el Ambito consti- iucional, tal tipo de federalismo se acercaba institucionalmente a su tipo “dual”, seguin las calificaciones asumidas precedentemente y que, en la accién politica y fiscal que relacionaba los dos niveles superiores operaba “competitivamente”. Agregaremos también que la segunda fase (época de los regimenes de coparti- cipacion) mantuvo un “dualismo atenuado” y modificado en ciertas experien- cias provinciales, mientras se hacia tendencialmente cooperativo. Resulta mas dificil la calificacién para la etapa reciente, donde la existencia de una legislacion que prevé “repartos” no sujetos a bases objetivas ha susten- tado su sefialamiento como coercitivo al menos para algunos de los actores del sistema. A su vez, las condiciones de concrecién de Acuerdos contemporaneos mas alla de su expresi6n jurfdica de “concertaci6n” podrian entenderse afecta~ dos por componentes de coercion, una vez mis, para algunos actores del siste- ma y emergiendo de la dinamica especifica del proceso decisional y de confor- macién de mayorias®. La perspectiva que hemos denominado secuencial-normativa, no exenta de acotaciones y comentarios, sera la que se abordara con mayor detalle seguida- mente. 2.2, Evolucién de largo plazo De acuerdo con la Constitucién de 1853 las provincias argentinas tenfan potestad primigenia en materia de impuestos dire ocurriendo lo propio en materia de impuestos indirectos, a excepcion de los impuestos aduaneros reser- vados al gobierno federal. Hasta la crisis de 189 hubo una interpretacion que sustentara la concurrencia nacional con resp: os impuestos indirec- tos no provenientes del comercio exterior. A partir de la ultima década del Siglo XIX, en el contexto de esa crisis y de! definanciamiento del Tesoro que habia provocado, por iniciativa del Presidente Pellegrini y testimonios como los de los Ministros Lopez y Terry, se sancionaron por ley cambios que introdujeron la “concurrencia” del gobierno nacional en materia de impuestos indirectos junto a las Provincias. Aprincipios de la década del '30, la Gran Crisis y las carencias fiscales de un estado nacional altamente dependiente de los recursos de un comercio exterior a 89. Sobre la importancia de las “coaliciones en el caso argentino, ver Nota (106) posterior.158 MIGUEL ANGEL ASENSIO menguante crearon las condiciones para el segundo “gran avance" del gobier- no federal, el que se introdujo “temporariamente” en el campo de la imposi- cién directa a través del impuesto a la renta, mientras creaba la tributacién a las ventas y sobre combustibles, consolidando su rol en materia de impuestos indi- rectos. De forma contemporanea, en 1934, se produce la “unificacién’” de impues- tos, denominacién que se empled para congregar a un conjunto de tributos especificos recaudados por las provincias y el gobierno federal de acuerdo con la concurrencia premencionada, los que habiendo sido reunidos en una legis- lacién conjunta hubieron de ser repartidos entre ambos niveles jurisdicciona- les. A esta “coparticipacién” de impuestos especificos se le agregaria paralela- mente la de los grandes impuestos recién creados, el impuesto a las ventas —también indirecto y legislado en el ambito federal— y el impuesto a la renta, originariamente nacido en la tradicién argentina como “impuesto a los rédi- tos”. La cesién de poder tributario y facultades legislativas se “compensaba” con la posibilidad de participar en el producido. La experiencia coparticipatoria posterior mostrarfa una suerte de juego de compensaciones: mientras crecia el poder legiferante y normativo nacional, ascendia la participacién del conjunto de provincias en la recaudacion Copar- ticipable. Consecuentemente, como lo sefialé certeramente L6pez Aguado, la creciente centralizacién normativa en el ambito federal de gobierno se vio acompafiada por una tendencia al aumento en la porcién impositiva provin- cial en la distribucién primaria. En cuanto a plenitud y detalle de las normas se alcanza un pico a principios de la década del '70 con la Ley 20.221 (1973). En ese momento se establecen criterios de distribucién secundaria basados en pautas redistributivas. En cambio, el pico en cuanto a participacién conjunta de las provincias en la distribucin primaria se alcanz6 con la posterior Ley 23.548/88 segtin la cual se reservaba a los gobiernos estaduales ms del 50% de la masa tributaria sujeta a coparticipacién, la que, como se recordara, no incluye los impuestos aduaneros™, La coparticipacién, figura no prevista en el texto constitucional de 1853 yde Cuestionada “personeria” legal', operaba en un contexto de distribucién de las 90 Con respecto a la “centralizacién” normativa ver LOPEZ AGUADO, Antonio (1977). En relacién con los derechos aduaneros, lo sefialauu deriva de la exclusividad nacional de origen constitucional, a contrario de un caso como el suizo. Existe una postura re- ciente sobre la “coparticipabilidad” de las rentas aduaneras, atin en un contexto de “exclusividad” federal (Bulit Gofii, 1996). 91 Como se sefiala en el texto, en Estados Unidos nunca ha sido importante la participa- cién de impuestos (revenue sharing system), si lo son, en cambio, las asignaciones globales 0 condicionadas, compensatorias 0 no compensatorias