1

淺談都市防救災規劃暨預防對策

謹以本文獻給 921 震災當中不幸的罹難者與住戶，事故至今已七週年。

" 防災勝於救災：事前預防遠勝於事後補救 "

2
林 玄 宜

壹、議題背景

聯合國世界衛生組織（WHO）所倡導的人類生活品質，即安全、健康、舒適、
便利等四大基本要素，當中「安全」乃列為首要。如將「安全」落實在現今生活中，
從都市的開放空間系統，或建築的實質規劃設計來審視「安全」需求保障，無非是建
立在防災、救災及災後重建的系統架構之上；因為災害發生時，人類的「安全」才受
到威脅，災害終止，威脅才得以終止。因此，為使都市地區居民能夠平安地生活於其
中，就必須讓居民免除於災害發生或災害危機之恐懼。環顧當前我們的都市人口，由
於可用土地稀少，再加上經濟蓬勃發展，促使都市地區發展過於迅速且人口過度密
集，以致都市地區衍生許多災害問題，如人為災害中火災、工業災害、工程災害等；
天然災害中震災、水災、風災等。當面臨這些災害時，往往因為規劃設計不周全、建
築物不當使用、相關設施、設備不足，或經營管理不當等所產生的重大傷亡，使得生
活於其中的居民產生恐懼，這都足以說明我們對於都市地區防救災預防措施，尤其是
相關設施建設常跟不上都市發展，也致使都市安全一直不斷地遭受威脅。所以， 「都
市防救災規劃暨預防」課題，實為我國邁入 21 世紀追求高品質生活的首要課題。

依據氣象局（2006）調查統計，在 1976 年到 2006 年的三十多年間，全球因

為天然災害所造成人類死亡最多者，依序為颱風（颶風） 、地震、水災，以及乾旱等；
我們在其中可發現臺灣即是具有前述多種災害威脅的地區之一，對於都市防救災規劃
暨預防對策的關注，更是首要。因此，本議題之論述方式，乃參酌專家學者研究及個
人學習觀點，首先就都市防救災議題之背景與成因進行初步瞭解，說明現行都市防救
災規劃及使用管理上課題點，以及未來對於都市防救災規劃之改善方向及預防對策，
作一個概略性的敘述與說明，希以藉此增進我們對於都市防救災規劃暨預防對策的初
步認識與瞭解，注入「防災勝於救災」事前預防遠勝於事後補救的防救災理念，有效
提升都市地區災害防救管理之觀念，以減少災害發生之時，所造成的傷亡及損失。

1
中華民國建築學會（2006）；Fire & Safety 消防與防災雜誌（2007）
2
宜蘭縣政府建設局資訊管理師；國立臺北科技大學建築與都市設計學碩士

1
貳、課題檢討

契子 臺灣地區於 1999 年 9 月 21 日凌晨 1 時 47 分 12.6 秒發生芮氏規模 7.3 強烈地震，為本世紀以來最嚴重

921 集集大地震。其重創中臺灣，使得南投、臺中等地鄉鎮市遭受重大災難，造成兩千多人在瓦礫堆中失

去生命。依據 921 震災災後重建推動委員會（2000）調查統計，房屋全倒約 53,661 戶，半倒約 53,024

戶，傷亡人數共計約 3,168 人。其中，罹難約 2,405 人、受傷約 10,718 人，以及無數家庭、社區民眾流

離失所慘烈災情，災害期間約有數十萬人失去了原本幸福家園，需採取長期且立即的避難行動 ‥‥ 。

依都市計畫法（2002）第三條規定：
「本法所稱之都市計畫，係指在一定地區內
有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫
之發展，並對土地使用作合理之規劃而言」 。此定義所提及都市生活之「保安」
，即是
都市防救災基本法權觀念；另同款都市計畫通盤檢討實施辦法（2002）第七條規定：
「都市計畫通盤檢討時，應就都市防災避難場所、設施、消防救災路線、火災延燒防
止地帶等事項進行規劃及檢討」。惟觀其他條文或相關法令，則未再論及如何落實此
都市防救災觀念具體作法。因此，在整體法令制度規範不足的情況之下，國內都市正
面臨著潛勢區位規劃管制、防救災整合管理、防救災據點劃設等困境，何況論及都市
生活之「保安」。然而，現行都市的災害可區分成天然及人為災害兩大要因，對於都
市所面臨的無論是氣象災害、地震災害、崩塌災害、地盤災害、都市災害、工業災害、
建設災害、設施災害等天然或人為所造成災害破壞皆有其表徵，又因導致災害成因在
各種不同階段時，亦涉及各特定行為人之疏失。本文僅就都市內所面臨課題，概略歸
納為：國土政策、環境資料、空間資料、老舊危機、據點規劃、管線檢討、觀念偏頗、
權責分散、災害監測、工程技術、使用管理、危機意識等十二項分別提出其主要行為
點，用以剖析都市防救災時所面臨課題，作一初步分析，以供本文後續研議參據。

一、國土規劃缺乏政策性指導
目前雖劃分為限制發展及可發展地區，以避免開發所造成環境問題，然而劃分標
準界定在生態資源保護目標上，對潛勢斷層、洪氾分佈、防救規劃等措施卻置外
於國土規劃當中；已發展地區則完全視為安全使用地區，而忽略防救災計畫、災
害預警及定期監測等機制建立。在缺乏政策指導下，未能及時提供各級單位對於
所轄地區管制開發指導及規範，然過量開發不僅已製造超過壹佰萬戶閒置空屋，
又超限開發山坡地所減少涵養量，其所增加逕流量以成為土石流及水患禍源。
二、國土環境資料庫未予整合
各種天然災害的基本調查資料，未能及時有效地反應，並明列於區域計畫、都市
計畫書圖或相關法令當中，來加以控管及預防，如主要斷層之水文狀況、地質敏
感地區等未能有效地標註於上位計畫書圖當中，所造成開發區位不當；海岸地帶
之海潮、海嘯等調查統計資料未盡周延，以及地面下之各種公私設施管線位置不
明，所造成施工災害。其他，如軍事要害、飛航高度、微波通訊、水源水質保護
區等禁限建資料，均未能收錄於同一計畫或同一機關內，以供民眾參閱瞭解。

2
三、都市空間資料庫未予建置
目前政府正積極推動行政業務電腦化，依據各業務部門需求建構資訊管理系統
（MIS）及地理資訊系統（GIS），在業務上雖已逐漸邁向資訊化的階段，惟各
部門的資訊系統多偏向於功能導向之縱向業務連結，缺乏橫向之整合連貫，故難
以適用於複合性業務之功能運作；因防救災業務需整合多層級、多部門、時效性
之工作，應能有效地連結氣象、消防、醫療、工務、建管等防救災部門，使災害
發生時，能迅速地掌握災情及進行傷患救護工作，並有效抑制二次災害發生。
四、老舊地區潛藏多樣性危機
由於發展較早，此類地區的建築物老舊，結構安全堪慮，且經常十分密集，區內
道路設置窄小彎曲、市容雜亂；不僅如此，此類地區的居民有可能年齡偏高，甚
至有不少是獨居或臥病、不易行動者。所以，此類地區也容易因為環境及居民的
老化，導致產業、經濟活動的衰退，進而成為經濟能力較低民眾的聚集場所。故
地區當中潛藏著都市內實質環境與社會多重性的危險因子，因此較容易產生災
害，或是因應災害能力偏低，萬一災害發生，其災情將較其他地區更為嚴重。
五、防救災避難據點未予規劃
現行都市防救災缺乏防救據點、避難空間、救災道路等設施劃設，將嚴重影響日
後災害救護工作之進行。臺灣地區現行計畫體系尚未將防救據點、救災道路、避
難空間等防救災設施納入計畫管制內。為使災害發生時，有效發揮防救災體系運
作，應及早修訂法令規範，將其列為都市必備設施項目，尤其是災害發生的高風
險老舊地區，更應及早規劃開闢，以減少災害造成損失，若僅以一般性鄰里公共
設施來充當，恐難保每一處防救災據點，均能達到防震耐熱之絕對安全標準。
六、維生管線未予通盤性檢討
災害發生後常因都市維生管線的受損，喪失對於災區訊息掌握，而防礙救災工作
的進行。臺灣地區早期的都市維生管線鋪設並未考量防災功能，因此常造成災害
發生後，維生管線遭受破壞，使得災區的用水、用電、通訊完全中斷。其次，電
訊開放所形成的通訊干擾，亦是造成救災延誤通報主因，故應儘速進行都市維生
管線整備，使其更具有預防災害耐力，並應積極取締非法的通訊用戶，建置防救
災通訊網及防救災中心成立，以備災害發生之時，發揮最佳的通報聯繫效果。
七、建築規劃設計之觀念偏頗
即是對於都市環境風險的認知不足，各種使用機能混合、土地使用負荷大增、危
險因子過度集中，以及建築物的違規使用等，或是忽視週邊的自然生態環境，容
易導致地區風險的劇增，形成高風險、高危險地區；有關風險或危機管理能力降
低或不足，以致於無法因應災害發生預防，則可朝向強化意識、認知與能力之方
向來討論。另在建築規劃或技術方面，選用不適當的施工工法或營建材料，如普
同性土地開發建設，尤其是山坡地的開發，常為了避免開發區內產生積水或為了
使用上的方便，習慣性地將開發區內土地全面整平覆蓋並埋設管溝，以有效地匯
集區內降雨且快速排出，其結果將造成地區整體逕流量增加，逕流時間縮短且導
致排水集中的中、下游或低窪地區之風險大大提升，隨時有發生洪氾之可能。

3
八、行政及救災權責單位分散
目前負責綜理國土規劃管理工作的權責單位分屬經建、營建、地政等系統主管，
又區分為都市、非都市、山坡地等類型使用，並由不同法令規範所管控，缺乏整
合功能，又不具防救觀念及作法。由於災害救護所涉及層面複雜，若未能於平時
預作周詳規劃，如災害發生時指揮系統將無法有效掌握區域醫療、消防救災、搶
救機具等災害救護設備、資源分佈資訊等，則難以統一發號施令獲致理想成效，
因而延誤救災推動，凸顯各級政府在上下協調與橫向整合上出現瑕疵，以致喪失
救災最佳時機，當然影響防救功能發揮及國土管理成效。國內目前在災害救護上
仍屬於臨時動員，指揮系統亦是臨時編組，未能充分發揮災害救護支援效果。
九、天然災害監測機制未健全
天然災害監測通報體系尚未健全，以致災害發生時，難以發揮事前通報，及時應
變災情之功效。目前臺灣地區尚未建立一套健全的災害監測、預警通報系統，往
往都是因應災害發生地點需求而臨時設置，未能於平時就建立防救研究，對於地
區地質、土壤承載、人口與建築分佈、河海堤、橋樑結構耐力等進行檢測，詳細
評估天然災害高風險、都市災害容易發生等地區，並針對地區進行長期且持續監
測，以及早反應災害發生訊息，預先做好各項防患於未然工作，促使災區之居民
得以順利在災害發生之前獲得疏散，或災害發生之時能得到妥善的救護安置。
十、科學及工程技術日新月異
由於科技發達及工程技術提升，都市機能集中地區的建築物都朝向高層化，甚至
超高層，以及地面下多層、深層開挖等形態來規劃；同時為滿足大量人群聚集使
用需要，建築體也愈來愈趨向於大型化發展（巨蛋）。然而這些高層化、大型化
建築或都市空間，仍大量依賴著工程技術及科技設備，又隨時消耗著大量能源，
萬一在發生大規模災害、意外事件或能源供應停止之後，前述高層化、大型化建
築或都市空間，不但很容易被迫停止使用，甚至有可能引發難以收拾的災難。
十一、建築物使用管理維護不當
建築災害與人有著密切關係，甚至部分原可避免災害及損失，會因不當使用而造
成災害損失增加，如擅自變更隔間，即使用人破壞原有承重牆、防火（煙）區劃
隔間牆等，因而造成地震或火災時損失；屋頂及法定空地違建，造成避難逃生困
難；樓梯間當儲藏室或頂層通往屋頂平台安全門上鎖，致火災時避難逃生困難；
室外廣告招牌懸吊或固定不當，致颱風時掉落傷及路人，或遮蔽逃生口及緊急進
口，致逃生及搶救上困難；過度超抽取地下水，造成建築下陷或結構破壞等。
十二、危機管理意識的認知不足
危機意識缺乏或危機管理機制不足，將不利於防治或因應重大災害的發生，由於
過去的都市發展，大多以經濟成長、開發建設，及追求便利性與效率性為優先，
因此既有的都市不但存在著前述幾項實質環境上問題且其地區居民及行政當局
也普遍缺乏危機意識，又擔任都市經營不同角色的公部門行政體系與私部門的公
司機構，都存有對災害應變認知不足，危機管理機制缺乏等問題。因此，除了實
質環境等硬體充實外，對於相關軟體面應變支援，也是現代都市所必須面對。

4
參、防救思考

臺灣地區因受地理位置、地形、氣候、地質等特徵影響，經常發生颱風、豪雨、
地震、乾旱等異常氣象所導致災害，又隨著工商業高度發展與社會結構轉變，使人口
及產業紛向都市集中，由於地狹人稠，一旦發生災害必將造成嚴重人命傷亡及財產損
失，欲防止或抑制災害發生，殊為不可能，但如何減少災害發生、減輕人命及財產損
失，實為首要。而災害之所以發生乃是由於人為造成或自然發生（人力不可抗拒），
當災害發生時，其落點在都市空間當中分屬點、線或面之問題，若將此二者導入時間
因子，則災害課題可經由時間軸區分為災害前（預防） 、中（救災）、後（復舊及重建）
等三個課題層面思考。因每個都市依其自然、社會、經濟產業及生活習性等不同條件
下，進而發展出獨具特色都市，但也因此帶來不同衝擊與災害，這些災害造成當前傷
害及潛在危機，欲從事都市防救災規劃，須先予以建立該都市可能致生災害資料庫及
地區危險度分佈圖，在融入該都市之地理資訊系統，建立相關圖資，以災害預測及緊
急應變之執行為基礎，作為都市防救災空間系統規劃的確保；經由前述資料庫分析，
研判該都市計畫範圍內可能致災的災害議題，並將所有災害議題轉換為都市計畫有關
防救災系統規劃之課題；經由前述課題分析，研擬該都市之防救災計畫問題的對策構
想，在依據前述對策，擬訂計畫原則，並依都市計畫之層級，將這些原則落實於都市
計畫書圖當中。之後在綜理前述資料庫整備，擬訂改善該都市安全品質之行動計劃
（Action Planning）以建立規劃準則及實施方案，依序而為、定期檢討、修正。
綜觀前述各項課題檢討，由於部分乃肇始於天然因素，但其中致災主因不乏涉及各種
不同程度人為影響所導致，本文僅就都市內所面臨課題，概略歸納為：風險指認、預
防措施、基盤建設、避災設施、權責分立、組織系統等六項分別提出防救災思考原則，
以供後續都市防救災規劃災害減災（Hazard Mitigation）暨預防對策之方向。

一、都市災害風險指認
為有效掌握災害危險性，應實施「都市地區災害潛勢調查評估」，因災害並非全
然是定時及可預測，而這類不可預測性的災害則是具有機率及成本概念，這些數
據可以在過去災害發生記錄當中得知；並應確實考量直接災害，如颱風、豪雨、
地震等；間接因素，如軟弱地盤、木造密集區、危險設施集中等地區，或參考過
往災例、土地利用變遷等變項因素，進行科學化、綜合性之災害潛勢調查評估，
以掌握都市災害危險性。此外可製作「都市災害潛勢圖」供區內建築規劃設計時
發展底圖，並標示高危險或限制開發地區，以利開發者進行所有可能性風險因素
確認；災害潛勢調查評估應隨著地區及社會環境變化，每四年實施乙次，並在進
行分析及評估後，擬訂長期性防範措施，以有效防止災害發生或災情控制等。
二、都市災害預防措施
依前項災害潛勢調查評估所得資料，研擬「都市地區防救災基本構想」，針對可
預警訊息災害預為防範，如颱風來臨前應針對洪水淹沒、易生山洪、土壤液化等

5
 災害危險地區（區域）或位處於活動斷層帶上之地區等可以事先處理的預防措
施；並依災害風險成本概念，擬訂「都市重點地區防救災整備計劃」，如環境保
全、生活安全、公害防止、不燃構造、無障礙空間等進行有計畫之短、中、長期
都市防救災基盤設施建設，以有效對策適度消弭導致人員傷亡及財產損失，同前
項每四年檢討乙次，並應劃設具體定量化目標，執行期間必要時得酌予修正。
三、都市減災基盤建設
災害發生前，經由「都市防救災基盤設施」充實，透過有效建設與研究科技性及
機械性之自主防救災功能（工作），使災害對於都市居民生活之影響損失減至最
低程度。另應針對舊市區等防災性能較低區域，將都市中開放空間、公園綠地、
河岸綠地，或經過綠化後之幹線道路等劃設為防火延燒帶，並對區內需要重點整
備空間進行詳細調查研究，併同「都市重點地區防救災整備計劃」整體考量。
四、都市避災設施整備
災害發生前，應針對都市居民逃生路線，以及災害發生後之逃生避難、救援地點
等預作事先規劃，如救助、救援活動據點，救護、重建物資集散與儲備，直昇機
降落區、防救災活動據點、災民臨時生活收容據點等，並對其所需綠地空間進行
詳細調查評估，併同「都市重點地區防救災整備計劃」整體考量，俾使後續之搜
救行動及經濟復原能快速展開，也可以減輕災害對於社會環境衝擊，以及居民與
社會的災害風險成本，並依各種防救災準備工作完整性，獲致不同程度效果。
五、都市防救權責分立 3
配合「都市重點地區防救災整備計劃」，政府各行政部門及相關公私營事業機構
應本於權責，善盡社會責任、主動積極、分工合作，平時即應落實災害預防整備
工作，規劃都市災害防救體系，強化災害預防、應變及善後處理等措施，落實防
救災人員災害防救教育，並定期、不定期舉行地區性防救災動員演習、訓練、宣
導等，以熟悉防救災作業及提升居民災害應變能力；並得隨時檢討及修正防救災
計劃，強化防災及救災應變能力，在災害發生時可機動、快速、熟練，有效地執
行災害搶救及善後復原重建工作，以減少災害損失，保障居民生命財產安全。
六、都市救災組織系統 4
配合「都市重點地區防救災整備計劃」，應擬訂「地區災害防救計畫」作為組織
災害發生後的救援機構及動員方式之準據。防災事前策略及事後救援措拖，乃是
減輕災害緊急狀況時的必要手段，並應規劃完善防救災通報系統支援，可藉由政
府協同民間企業共同籌設、管理維護，以建構一個緊密交流（換）情報網路。

3
依災害防救法（2002）第二十七條規定：各級政府及相關公共事業應實施災害應變措施，其實施項目如下：警報之
發布、傳遞、應變戒備、災民疏散、搶救與避難之勸告及災情蒐集與損失查報等。消防、防汛及其他應變措施。受災
民眾臨時收容、社會救助及弱勢族群特殊保護措施。受災兒童、學生之應急照顧事項。危險物品設施及設備之應變處
理。消毒防疫、食品衛生檢驗及其他衛生事項。警戒區域劃設、交通管制、秩序維持及犯罪防治。搜救、緊急醫療救
護及運送。罹難者屍體及遺物之相驗及處理。民生物資及飲用水之供應與分配。水利、農業等災害防備、搶修。鐵路、
公路、捷運、航空站、港埠、公用氣體與油料管線、輸電線路、電信、自來水等公共設施之搶修。危險建物之緊急鑑
定。漂流物、沈沒品及其他救出物品之保管、處理。災害應變過程之完整記錄。其他災害應變及防止擴大之措施。
4
依災害防救法（2002）第二十三條規定：為有效執行緊急應變之措施，各級政府及相關公共事業，平時應實施下列
準備工作：災害防救組織之整備。災害防救訓練演習。災害監測、預報、警報之發布及其設施之強化。災情蒐集、通
報及指揮所需通訊設施之建置、維護及強化。災害防救物資、器材之儲備及檢查。災害防救設施、設備之整備及檢查。
妨礙災害應變措施事項之改善。國際救災支援之配合事項。其他緊急應變準備事宜。

6
 5
肆、預防對策

依災害防救法（2002）第一條揭示： 「為健全災害防救體制，強化災害防救功能
，以確保人民生命、身體、財產之安全及國土之保全」。因此都市防救災規劃重點，
應著重在「減災（Mitigation）」
、「整備（Preparedness）」
、「應變（Response）」、
「重建（Recovery）」等四個循環週期之災害防救程序計畫（黃定國，2002；林玄
宜，2006）內：1.「減災」為研究災害發生狀況及評估可能改善策略，期望透過有
效處置步驟，以減少災害威脅。其重點在於災害潛勢位分析、災害危險度分析、災害
狀況模擬及減災對策等；2.「整備」為平時災害發生前，如何改善現行環境、體制、
資源狀況下，規劃面臨災害時可採取的相關處置作為，使危險及損失降到最低。其重
點在於災害緊急應變計畫研擬、災害緊急應變演習訓練及救災資源儲備與分配等；
3.「應變」為實際災害來臨時，如何能快速而有效地掌握即時災區資訊，並傳遞所產
生重要警訊，以因應實際災害情況有效調派救助人力及資源。其重點在於即時性災害
相關資訊的蒐集及傳遞，如災害預警、疏散通報、災情通報、救災人力資源派遣及救
災資源管理運用等；4.「重建」為實際災害過後，如何能有效率地將受災地區加以重
建，促使在最短期限內恢復原有運作機能，並積極防止災後所可能引發之負面因子。
其重點在於災害損失通報、災區環境消毒、受災戶補助、公共設施復原及重建等。

建構一個安全都市首重計畫面，由於傳統「都市計畫」乃著重於土地使用分區、
交通規劃及法定公共設施等定量化問題檢討，對於都市安全防救災缺乏普同性觀念；
又災害一部分可以事前預測，但部分卻又難以事先得知，雖然我們無法充分抵抗天然
災害對於週遭生活環境肆虐；但經由時間軸過程，透過各種災例經驗累積及創新科技
研發，的確帶給我們許多災害處置措施上改進方式。因此，在天然災害中除了地震到
目前仍然難有確切預測方法外，對於其他各種天然災害，多能經由先進科技技術克服
到相當程度；但是，這些先進預測、調查技術，則更需要配合各種相對性行政管理措
施來支援推動，如每四年依相關重點地區防救災整備計劃、地區災害發生狀況及災害
潛勢變異等，檢討該都市地區災害防救計畫，必要時得隨時辦理。並定期評核執行情
況及辦理成效，研擬評估指標，每年定期評核執行情形及辦理績效，對於執行人員按
成績優劣辦理獎懲，以提升災害防救工作績效等。基於前述觀念闡釋與目前可為運用
方法及工具，綜理一些防救災基本構想，嘗試提出改善既有都市或都市計畫保安建議
及各階段性預防對策，提供今後進行都市計畫擬訂、檢討或推動都市建設時參考，如
圖所示；惟本文論述僅止於概念性及通則性的檢討與建議，未具體署名某都市或社區
進行案例式實地調查與研究模擬。本文從都市防救災之 1.觀念、2.資訊、3.計畫、4.
據點、5.交通、6.設施、7.組織、8.管理等八大面向之整備構想及行動程序來研議。

5
本文以都市防救災規劃暨預防對策為論述主題，未論及地區於檢討修訂災害防救計畫，及其相關災
害防救業務執行措施之有關後續經費編列支應處理方式，可參酌災害防救法（2002）第四十三條
規定，依法編列預算辦理。如機關有不敷支應災害發生時之應變措施，以及災後之復原重建所需，
應視需要情形調整當年度收支移緩濟急支應，不受預算法第六十二條及第六十三條規定之限制。

7
 都 市 防 救 災 規 劃 暨 預 防 對 策
" 防 災 勝 於 救 災 ： 事 前 預 防 遠 勝 於 事 後 補 救 "
1.國土規劃缺乏政策性指導 07.建築規劃設計之觀念偏頗
2.國土環境資料庫未予整合
都市防救災課題檢討 08.行政及救災權責單位分散

天然災害

人為災害
3.都市空間資料庫未予建置 09.天然災害監測機制未健全
震災災害 火災災害
4.老舊地區潛藏多樣性危機 10.科學及工程技術日新月異
水災災害 工業災害
5.防救災避難據點未予規劃 11.建築物使用管理維護不當
風災災害 工程災害
6.維生管線未予通盤性檢討 12.危機管理意識的認知不足
▼

減災（Mitigation）、整備（Preparedness）、應變（Response）、重建（Recovery）
災害前（預防）、中（救災）、後（重建）四循環週期災害防救行動計劃（Action Planning）
都 市 地 區 災 害 潛 勢 調 查 評 估 ； 都 市 地 區 防 救 災 基 本 構 想
重 點 地 區 防 救 災 整 備 計 劃 ； 都 市 地 區 災 害 防 救 計 畫

▼
預防對策、行動計劃 預防對策、行動計劃
都市防救災規劃
1.永續發展防救災政策模式 1.都市防救災調查研究充實
防救思考災害減災
資 訊
觀 念

2.秉持防災勝於救災的原則 2.落實區域性災害調查統計
3.社區營造防救災觀念養成 （Hazard Mitigation） 3.區域性災害資料庫的建置
4.輔導民眾建立防救災意識 4.區域性災害案例調查分析
5,環境敏感地區的強制保險 都市災害風險指認 5.推動防救災業務的資訊化

1.都市防救災基本構想擬訂 1.都市公園綠地系統的規劃
都市災害預防措施
計 畫

據 點

2.都市防救災生活圈的劃設 2.地區性防救災據點的劃設
3.都市防救災實質避難計畫 3.公園、綠地、廣場的功能
都市減災基盤建設
4.都市計畫防救災計畫檢討 4.多樣性防救災據點的建置
5.都市計畫防救災原則擬訂 5.都市防救災臨時避難場所
都市避災設施整備
1.多樣化防救災系統的建置 1.公務用救災通訊網路建置
交 通

設 施

2.區域防救災動線系統規劃 都市防救權責分立 2.地區性維生管線系統防災

3.都市防救災動線系統劃設 3.災害時消防水利利用規劃
4.延燒遮斷帶的劃設與建置 都市救災組織系統 4.地區自然雨水貯留再利用

1.防救災組織應變運作機制 1.公部門權責分立各司其職
《都市生活保安》
組 織

管 理

2.社區防救災組織集體動員 2.易生災害潛勢區預警措施
3.非政府及非營利組織動員 國土、區域、都市 3.地區防救災通訊網路建置
4.防救災決策支援系統建置 地區、社區、居民 4.老舊社區及公共建築補強
5.防救災聯合訓練中心劃設 5.災害防救教育訓練及宣導

圖、都市防救災規劃暨預防對策之論述架構（林玄宜，2006）
8
一、防救災「觀念」整備

（一）永續發展防救災政策模式
是一種考量某地區基本環境容受力，就跨代間公平性與當代的社會正義及生活
品質間取得平衡及妥善計劃，在進行良性經濟發展。依據聯合國環境與發展委
員會之 21 世紀議程當中所建議各項永續發展政策擬訂，可參酌下列思考來組
成，而都市地區災害防救計畫的永續發展策略亦不應脫離於此，如在政策、規
劃及管理等層面上，皆需整合環境與發展議題；制定有效法律及規章架構；有
效利用經濟工具及市場與其他誘因措施；建立整合環境及經濟會計制度等。
（二）秉持防災勝於救災的原則
依消防法（2005）第十六條揭示：「各級消防機關應設救災救護指揮中心，以
統籌指揮、調度、管制及聯繫救災、救護相關事宜」。政府應針對所發現災害
屬性，儘速調整緊急救災運作機制及編列預算增購裝備器材等，亦應定期舉行
各種實際演練，藉由演練過程不斷發掘問題並找出解決問題方法，逐步精進處
理大型災害的能力及經驗；因都市地區災害突發瞬間，政府臨時應變能力將能
使災害所造成傷害減低及避免，這都必須端賴平時的防災準備及教育訓練。
（三）社區營造防救災觀念養成
藉由社區實質空間改善與美化經營，以定期聚會宣導個人防救災教育及觀念養
成，讓社區居民瞭解本身所處生活週遭環境災害敏感因子、防救災設施資源及
相關避難逃生知識等，能在災害發生後第一時間內，減輕或消除災害發生因
素，將災害損傷降低；並經由活動參與凝具社區意識，建立防救災共同體，共
同抵禦災害所帶來的衝擊及傷害。唯有將防救災觀念落實到居民生活當中，才
能作到防災生活化，進而建構社區災害防救組織，以提升整體環境安全度。
（四）輔導民眾建立防救災意識
當災害發生時與其等待外界援助，不如平時就培養自救能力及建立防災意識，
以備不時之需及維護本身安全，防災知識生活化乃刻不容緩要務，而更深一層
思考即是避免因人為錯誤的環境觀念及行為所造成悲劇。由於民眾習慣於安居
舒適日子，對任何災害來臨時缺乏應變知覺，一旦災害發生時往往不知所措，
手忙腳亂、虛耗人力，常造成極大損失，如 921 震災當中大樓及住家倒塌所
造成嚴重傷亡事實，即民眾缺乏防災意識及建商昧於良知道德所導致惡果。
（五）環境敏感地區的強制保險
土地強制保險管制方式，是建立天然災害高風險地區之保險制度，除分擔災害
風險及災後重建外，尚可節制不當開發使用，如位處地震斷層帶兩側一定範圍
內所有建築都必須投保地震險，及設立沿海地層下陷防治基金或嚴格限制土地
開發使用補償制度等，強制保險限制對象為土地或建物所有權人，其所產生的
保險法益可達及傷亡之第三者，並對於社會經濟提供適度保障，屬於一種消極
性的土地管制措施。災害保險目標為評估各類災害之風險、建立災害風險分擔
機制、提高災害保險之投保率、加強國際合作推動災害保險科技之研究等。

9
二、防救災「資訊」整備

（一）都市防救災調查研究充實（參引 內政部建築研究所，2000）
可區分三個層面充實：一為基礎性研究，如災害文獻、災情資訊、危險評估、
預測方法、保險制度、防救計畫等防患未然措施；二為災害類研究，如氣象災
害、地震災害、崩塌災害、地盤下陷、都市災害、建設災害等各種天然或人為
造成災害研究；三為時間軸研究，如災害發生前、中、後三個階段，區分災前
預防、緊急應變、災後重建等工作；四為空間位研究，對受災範圍，從空間層
面歸類為點、線、面之災害，點指建築體、線指維生線、面則為某地區或區位
之災害等，供專業規劃團隊或相關行政部門提出因地制宜改善策略及政策。
（二）落實區域性災害調查統計
政府應結合學術研究、工程技術、專門職業等團體或機構，就天然及非天然之
各種災害形成原因、破壞情況、人員傷亡、財產損失等，設計一套（式）易於
填列災害調查表格，供災害調查統計分析。因為有效之「統計」能反應出一般
各種事務發生原因及現象，藉由中、長期統計資料分析比對，歸納出未來發展
趨勢及政策擬訂處理措施，以定量化數據提供專業規劃團隊及相關行政單位檢
討修正法令規範、防救計畫之參考，即由制度面反應都市防救災具體措施。
（三）區域性災害資料庫的建置（參引 內政部資訊中心，2005）
應由中央部會主導統籌，建置區域性環境敏感資料庫或防救災資料庫，並從國
內已建置完成資料庫進行檢討，整合可供防救災規劃用資料庫，如土壤液化潛
勢、地震危害區域、活動斷層分佈、水災潛勢分佈等圖資化資料庫；並註明來
源及取得方式，除對於資料結構、屬性轉換等整合機制提出建議外，應納入國
土或都市地理資訊系統當中以利防救災規劃、指揮及災後重建等工作進行。
（四）區域性災害案例調查分析
檢討過往各直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）轄區內各種災害之受害情況，有
助於未來都市地區災害防救對策之研擬。應於研訂該地區災害防救計畫前，投
入必要人力及物力，調查分析該地區以往各種災害紀錄，並整理其概要明載於
該計畫書圖當中。為掌握地區災害危險性，應製作災害防救手冊及彩色圖表，
明確標示災害危險地區、避難據點、避難路線、人口分佈、主管機關等屬性資
料，供災害防救對策具體化之參考資料，亦可提升居民對該地區防災瞭解。
（五）推動防救災業務的資訊化
推動都市防救災管理資訊系統的建置，使平時減災、災前整備、災時應變及災
後重建等各階段所需防救災業務之相關資料，均能迅速取得，如規劃及建立災
害管理決策支援系統、防救災資料庫之整合補強及維護管理機制、災害管理、
防災教育及知識庫等，或利用電腦網路技術推動防救災相關 E-LEARNING，
使防救災專業人員及社會大眾均有良好管道學習必要防救災知識，並持續累積
相關災例經驗與防救作為，使災害防救工作建立良好環境與穩固基礎，讓後續
防救工作能夠在此環境及基礎上，有效率地持續發展、有系統地累積成效。

10
三、防救災「計畫」整備

（一）都市防救災基本構想擬訂
任何都市災害防救計畫，首先必須建立該都市防救災基本構想及方針；並以人
口集中或建築密集地區為主，依其分區特性給予不同防救災規範，使「都市保
安」得以確保，如災害預測及模擬災害地區可能情況、都市防火區劃設、避難
設施及避難路徑確保、市區道路尤其是窳陋地區的即刻修繕、大型基地土地開
發應重視整體防救災系統規劃，防救災據點之臨時避難（第一次避難）及收容
避難（第二次避難）等空間規劃建置，及社區居民為主體防救教育訓練等。
（二）都市防救災生活圈的劃設
防救災生活圈以延燒遮斷帶劃設形成，規劃災害時之安全都市基礎架構；並依
圈內生活環境改善來策劃提升街區防災性，以設施充實、安全設計來策劃對都
市防救災對應力。其圈域範圍以生活環境之「鄰里防救災生活圈（社區、學
校）」、「地區防救災生活圈（鄉鎮）」、「區域防救災生活圈（縣市）」來區分，
並按照各圈域來推動安全都市之整備。而個別防救災生活圈之整備，即是考量
都市內生活環境改善、延燒遮斷帶的規劃及整備、居民防救災意識提升等。
（三）都市防救災實質避難計畫（點、線、面的防救災實質避難計畫）
每個都市應依其防救災基本構想，就整個都市避難系統進行摹擬，進而制訂實
質避難計畫：一為避難場所劃設，保護避難者生命要有大規模公園綠地或開放
空間；二為臨時集合場所，前往避難場所避難前，先將附近避難者集合起來，
需規劃臨時集合場所，最好是學校操場或基地開放空間、廟宇廣場等；三為避
難道路劃設，通往避難場所應備有良好避難路徑，使居民迅速安全避難；四為
防救災行政機關設立及救援請求；五為災害時糧食儲備及配給等實質規劃。
（四）都市計畫防救災計畫檢討
現行都市計畫防救災規劃相關規定全國適用為「都市計畫通盤檢討實施辦法
（第七條）」應就都市防災避難場所、設施、消防救災路線、火災延燒防止地
帶等事項進行規劃及檢討；並參據行政院函頒「災害防救方案」等相關規定。
現行防救災計畫法制化，應併同都市計畫主要及細部計畫中進行變更、新訂、
擴大、通盤檢討等都市計畫法定程序及都市更新地區劃設等方式，落實於土地
使用、交通運輸、公共設施及開放空間等，逐步落實都市防救災計畫實踐。
（五）都市計畫防救災原則擬訂（參引 黃定國，2001）
依前項都市計畫防救災計畫檢討方式，就其主細計畫層級分別擬訂各項防救災
規劃原則，如保育地區保育原則、敏感地區開發原則、交通系統規劃原則、交
通設施設置原則、防救災生活圈規劃原則、工業區防救災規劃原則、防救災據
點設置原則、防救災避難開放空間分佈及設置原則、重要維生幹線設置原則、
重大避鄰設施設置原則、廢棄物土地使用及相關設施設置原則、歷史環境保存
及古蹟維護防災原則等。都市地區著重老舊建築更新、避難場所及路線、火災
延燒防止地區劃設等；非都市地區著重土石流危險地區等潛勢地區劃設等。

11
四、防救災「據點」整備

（一）都市公園綠地系統的規劃
配合都市計畫建立該地區永久性開放空間系統，有計畫性將各種設施適當配置
於各類型開放空間中，予以整合作為都市防救災避難空間整體規劃。在防救災
規劃中，於高度發展都市中應將公園及防救災據點併同思考，將都市內以大型
道路、河川、公園、綠帶等劃設，作為都市防救災延燒遮斷帶；並鼓勵都市內
各個零散戶外開放空間，有計畫合併或整體規劃，以獎勵手法將各基地間零碎
戶外廣場及開放空間相互連結，組構成一系列屬該都市獨有公園綠地系統。
（二）地區性防救災據點的劃設（參引 日本都市計畫學會，2005）
永續都市觀念中土地使用分區計畫，應以不同類型及強度混合使用，同樣在災
時亦需滿足各種災害所需機能，在進行防救災規劃時應將有關類型土地，如公
園綠地、學校、公共機關用地及停車場等作一整合性思考，納入防救災系統劃
設；設定地區防救災據點內避難人員，應以三至四萬五千人為準。自發性避難
範圍應以中小學學區為主，因學區可算是分佈最均勻社會單位，應儘可能控制
在三至五百公尺內，讓人員能在五至十分鐘內步行至一公頃以上避難場所。
（三）公園、綠地、廣場的功能
將都市內開放空地依其空間大小及多重使用性考量，作為防救災活動據點劃設
構想，其範圍如都市計畫內公園、綠地等大型空地，至地區性鄰里公園、社區
廣場等小型空地皆屬之。地區相關防救災組織可於此放置救災活動使用器材，
設置防火器材放置處，置放救災活動所需防救器材之儲備倉庫及可搬動性幫
浦。在災時可作為緊急防救災避難指揮中心，且可作為防止火源擴大的公共空
地，平時則開放作為地區防救災訓練中心，及提供居民生活遊憩活動場所。
（四）多樣性防救災據點的建置
所謂防救災據點，對居民而言是提供正確且迅速防救資訊，及可執行自主性防
救活動的據點。避難場所在機能上需具有收容避難所、醫療救護、藥品儲備與
生活必需品、分配食物與飲水，及作為輸送物資之中繼基地機能。另為強化因
應災害知識於場所內防救災中心增設防救災教育機能設施，並以此為教育性教
學據點，將防救災知識帶入居民生活當中，使居民體驗災害發生狀況，瞭解需
採行防救措施，如將防救災中心區劃為地震、煙、黑暗等體驗區，模擬避難活
動及對災害救護等措施進行必要講習，教導居民瞭解如何應變及避免恐慌。
（五）都市防救災臨時避難場所
災後重建計畫之時間可能長達數年。因此，都市計畫必須規劃可兼具防救活動
開放空間，作為房屋受損及災害期間災民臨時避難生活場所，這些開放空間，
如學校、廣場、公園、綠地及其他開放場所等，均可規劃為臨時性救急救助場
所及臨時性搭建帳蓬場所。如災後需較中長期使用臨時住所，可能興建於較大
型開放空間內，所以大型公園規劃必須考量防災公園及防災綠地功能，並檢討
區位分佈、服務範圍、面積規模、開放空間比例、避難密度及防救設施等。

12
五、防救災「交通」整備

（一）多樣化防救災系統的建置
主要以「陸、海、空」之多樣化防救災規劃為主，「陸」以規劃防救災避難道
路系統，確保救援物資可於災害發生時，迅速運送至各個防救災據點，並進行
災區即時救援行動。 「海」以配合相關公私部門之海上救難機具，及定點劃設
多目標使用中繼基地，以確保災區緊急支援物資儲備場所，可於災害發生時提
供救災、支援醫療機能等災區救援行動。「空」以活用災區週邊飛機場特性，
於災害發生時提供作為緊急支援物資、醫療活動運送及支援後方基地機能，必
須在災區內規劃或闢設直昇機臨時升降空地，以提升災區救援行動防救力。
（二）區域防救災動線系統規劃（參引 日本國土防災局，2003）
為全國防災動線，如國道、快速道路、省道、鐵路、高速鐵路、空中航道等；
縣市防災動線，如聯外道路、主要道路、次要道路等 12m 以上計畫道路，或
維持淨寬 8m 以上計畫道路、河岸道路、捷運系統、空中航道等；避難道路，
如市區內 20m 以上計畫道路，市區外 15m 以上計畫道路；消防避難道路，
為 8m 以上計畫道路；緊急避難道路，為 8m 以下計畫道路。另為預防避難、
救災道路因受災害波及而失去功能，應規劃替代性道路支援；劃設維生管線，
如給水、電力、電信、瓦斯系統等；劃設線狀設施，如堤防、土石流緩衝林、
攔阻構造物等；延燒阻隔帶，如河川、鐵路，或 16m 以上之計畫道路等。
（三）都市防救災動線系統劃設（參引 日本都市計畫學會，2002）
都市發達道路愈長、面積愈大、功能愈多，對於道路防救災功能愈重要。都市
計畫道路劃設，應思考構造物倒塌時對於交通阻礙，或災害發生後有關救助、
救急、消防、救援物資輸送等時間效率，其道路可劃設為 6~8m、8~10m、
10~12m、12~15m、15~20m，及 20m 以上等六個層級來考量之。並依據
這些道路長度、寬度、兩側建築情況等來建立緊急時道路網確保、道路整備優
先順序、不安全道路公布等；規劃防救路線時應儘量避免消防救護困難地區，
或於困難地區內留設水源作為因應措施；並留設貫穿囊底路通道，因囊底路規
劃上屬單向性，在都市高密度居住環境中雖可減少車流量穿越且可作為兒童遊
戲場，但發生災害時囊底路卻無法提供雙向避難效果，基於都市防救災考量，
應於囊底路底留設通道以供避難使用，亦使該區消防及救災活動得以確保。
（四）延燒遮斷帶的劃設與建置
利用都市計畫道路間隔特性，在既有市街地道路進行整備，使道路成為具有防
災構造化軸線，並對於都市生活居住環境應善加維護，尤其是老舊社區內防火
巷、避難道路、臨時避難地及相關防救災據點等；利用都市河川水岸、河水資
源或沿岸週邊綠地等加以規劃成為防救軸線；利用都市內綠帶建立防火或防災
區劃，藉由避難道路綠化控制輻射熱與熱氣流以提升避難安全性，並藉此增益
整體都市景觀；通常避難道路會不同於其他道路劃設，其植株會特別栽種耐火
性強樹種，當災害發生時居民可依照道路樹種獨特性，進而找到避難據點。

13
六、防救災「設施」整備

（一）公務用救災通訊網路建置（參引 行政院，2005）
災難發生時具有靈活而有效運作通訊系統，是遂行災情發布、災情傳遞、救災
資源調度、救災行動推展等是否成功關鍵，否則災情無法掌控、救災資源無法
調度、機關間無法聯繫協調，將嚴重影響救災決策傳達。配合數位臺灣計畫的
「防救災緊急通訊整合建置計畫」，強化中央、縣市、鄉鎮三級應變中心橫向
指揮，整合現場資訊輔助指揮及派遣，如防救災專用衛星通訊系統、機動式緊
急災害現場通訊整合系統、防救災專用微波通訊系統、現場通信指揮車及整合
平台、防救災數位廣播系統等，以第一手即時資訊加速防救災作業，避免災害
發生時公眾網路或地面無線網路設施壅塞或損壞，進而影響救災作業進行。
（二）地區性維生管線系統防災
維生管線系統防災上主要問題在於緊急應變措施，就跨區域間維生管線系統連
接網路，縣市則強化境內維生管線系統連接網路完整性等規劃。當災害過後或
緊急應變時，防災據點設施安全性應被獨立思考，如各公共事業對於自來水、
下水道、電力、電信、油庫、瓦斯儲氣槽及瓦斯管線系統等危險設施調查建檔，
研擬緊急應變措施，同時應具有系統多元化、據點分散化，及相關替代措施之
規劃與建置，並推估所管設施、設備及維生管線可能受損狀況，預先儲備緊急
搶修器材及各種維生管線材料，建立迅速復原及供應措施。並進一步規劃建設
共同管溝，促進維生管線管理維修及災害防制；鼓勵小型太陽能源開發，間接
達成省電及防災目的，大型防救據點可納入中水系統，提升據點設施效能。
（三）災害時消防水利利用規劃
都市地區進行防救災規劃，應充分考量災害時消防水利，如火災時消防滅火的
必要水量概算；震災時所需水資源，如消防水槽、水池、河川等自然水資源、
飲用水儲水槽及儲熱槽等規劃建置，或利用都市內豐富水資源取得，如海水、
河川、溝渠、池塘、壕溝、緊急給水槽、貯水池（地表水有關）、貯水池（地
表水以外）、游泳池、景觀池、貯水槽、其他（地下水處理、雨水）等。並於
都市內指定地點劃設緊急耐震儲水槽，提供消防用水及三日內短期生活用水、
臨時飲用水過濾清潔設備、緊急發電設備及臨時浴廁衛生設備等，亦應注意災
害後管線損壞調查，如立即恢復水電使用時恐有引起火災及延燒之可能性。
（四）地區自然雨水貯留再利用（參引 日本建築學會，2003）
日本再利用雨水方式，主要以規劃雨水貯留設施及雨水自然循環兩種；有關都
市地區雨水再利用，其依法要求相關單位在指定期限內提出綜合性治水方案，
除了整修河川、溝渠、池塘、壕溝外，亦設置雨水貯留、調節水池及防止淹水
等設施規劃建置，抑制珍貴水源流失並可再度利用所貯留水源，以有效達到循
環水源利用。並對都市內中小型河川再開發成環境用水，推行防止局部淹水及
地盤下陷等措施，首創雨水、排水利用設施稅制及廢水處理、雨水貯留槽等設
施規劃建置，以確保緊急時防災用水有效取得，並有效解決都市水源問題。

14
七、防救災「組織」整備

（一）防救災組織應變運作機制
我國緊急應變體系可依行政體系區分中央、縣市、鄉鎮三個層級，並依個別層
級遇有重大災難發生或有發生之虞時，分別設置「災害應變中心」指揮災害應
變措施。而執行各項災害防救事宜或配合各級災害應變中心執行災害應變措
施，由「地區災害防救計畫」所指定機關、單位或公共事業等成立「緊急應變
小組」。直轄市及縣市則設置「搜救組織」處理重大災害搶救事宜。餘各層級
災害防救會報任務可參酌災害防救法（2002）第六條、第八條、第十條等。
（二）社區防救災組織集體動員
災害防救致勝關鍵因素在於社區組織集體動員效率，因社區是面對災害發生第
一線，集結群力結合鄰近社區公私組織，建立相關權責及默契，平時共同經營
生活環境，災害發生時人力及物力資源結合，社區防救總動員，同時建立以區
域防救災據點為核心的區域防災生活圈，續而透過網路形成廣域性防災生活
圈。建議可結合當地學校教學課程，時效性活動組織編成、領導人培育及具有
時效性實施訓練，將防救災及環境保育觀念植入教學理念、防救災宣導手冊編
撰、生活化教學活動，有效透過環境教育的再造，防救環境才有活化機會。
（三）非政府及非營利組織動員
將我們熟悉生活環境設施據點，整備成具有防救災機能空間，除實質設施及空
間整備外，應結合地方公私單位組織成具有防救災能力應變系統，因在災後第
一時間救援組織，往往是非政府組織（NGO）及非營利組織（NPO）。政府
目前應盡力促成公私夥伴機制，並組織當地社區居民共同參與，期在有限人力
及物力支援下，以建立該地區行動救援組織及社區環境認養維護等，由下而上
將組織制度化，確認有效聯繫窗口及整合災害迅速通報應變地方行政系統。
（四）防救災決策支援系統建置（參引 內政部消防署，2003）
各級政府除成立防救指揮及緊急救護中心外，並應建立各縣市間相互支援區域
聯防，供災害防救中心災情分析、預警、救援、資源調度、即時資訊整合等決
策支援，使防災體系中不同層級及單位均能掌握一致資訊。再搭配軍方及各防
救民防體系協同演練各項支援救災作為，或遇重大災難時所成立搜救隊，配發
生命探測儀、聲納、電鋸、鋼爪、救難車等相關設備支援；平時亦應注意避難
地、公園綠地、安全道路整備及乾糧、飲水、發電機等緊急必需品儲備工作。
（五）防救災聯合訓練中心劃設（參引 內政部消防署，2003）
仿效陸軍訓練中心幹部師概念，不斷調訓各政府及民間機構防救災專業人員。
不定期實施應變演習，進行各類型、規模、災害種類防救聯合演訓，以整合個
別單位防救執行能力。在培育專業災害管理人才方面，由於災害發生時急需專
門救難醫療人員，應有效評估醫療需求、協調及預防醫學服務、救難醫療人員
培育、災難應變訓練、強化醫療救護系統等才能迅速搶救傷患；建議增設災害
防救相關科系及培育專業人才，以強化都市環境變異監測及災害預防能力。

15
八、防救災「管理」整備

（一）公部門權責分立各司其職
公部門應整合相關防救事權單位，縮短行政流程以分責、分權、分工確實管控
提高防救災效率。中央與地方執掌業務具異質性，中央著重縣市資源或技術無
法執行部分，如災害研究、政策推動、環境調查、危險劃設、督導事宜等；縣
市則著重第一線防救災，如基盤設施整備、防災規劃、搶救、訓練及災害地區
整治與復建等，並與鄰近縣市及各公共事業訂定災害應變相互支援協定，模擬
各種災害狀況定期實施演練；鄉鎮則著重各種災害查報、災害防救教育宣導、
消防通訊等防災設施整備。可參酌災害防救法（2002）第二十二條規定。
（二）易生災害潛勢區預警措施（參引 行政院農委會，2005）
應計畫性推動治山、防洪、排水、坡地及農田防災等措施之整備，在易受地震、
海嘯、洪水氾濫、土石流、土壤流失、地層下陷及山坡地災害等危險地區災害
潛勢分析及危險度評估，進行詳細調查及災害潛勢危險分析，劃設為禁止使用
地區或禁止（限制）興建等必要因應措施；並採取有效災害防治措施，設置災
害預警監測及決策支援系統，如天然災害監測及通報支援系統等，對各種災害
潛勢地區訂定警戒避難準據，能夠防患於未然，有效達到防災及減災目的。
（三）地區防救災通訊網路建置（參引 內政部消防署，2005）
運用資訊及通訊技術，整合相關單位防救災機制，規劃災害應變中心之硬、軟
體設施及建立警察、消防、衛生、醫療、電力及電信等相互聯絡之有線及無線
通訊網路系統，並建立災情查報系統及災情報告格式。為確保災害發生時通訊
回路暢通，應視需要規劃通訊系統停電及損壞替代行動方案，以通訊線路數位
化、多元化之有線、無線及衛星通訊等設施建置，以解決偏遠地區通訊問題，
強化防救災資訊通報，將災情傳送外界確實掌握各項資訊加速防救災進行。
（四）老舊社區及公共建築補強（參引 中華民國建築學會，2001）
都市地區複雜的地籍資料，潛藏著諸多危險易生災害因子，建議應藉由公部門
公權力的依法來強制規範及執行，消除危害都市空間內安全因子。在老舊社區
規劃上，短期應以整建維護、閒置空間再利用及地區狹小巷弄拓寬等方式；長
期則以都市更新及再發展，區劃整備安心生活街區建構。使用危險物品之設施
物、老舊建築物、重要公共建築物及學校、醫療、警察、消防等緊急醫療應變
之重要設施及處所，應強化耐震、耐風及水災之能力，以確保其使用效能。
（五）災害防救教育訓練及宣導
承續都市內防救災基本構想方針，蒐集各項災害資訊及災難案例，依地區災害
潛勢特性及時令發生狀況，訂定各項災害防救教育宣導實施計畫，建置防災教
育數位化知識庫及加強防災教育實際演練、定期實施防救業務人員講習訓練；
各種災害主管機關每年應定期或不定期協調轄內實施各種災害防救體系組織
動員運作及防救演練，以提升災害防救應變能力，提高居民防救警覺及應配合
事項等，並與地方新聞傳播媒體協同宣導，建立自救救人的積極防救觀念。

16
伍、結論

臺灣地處西太平洋颱風區及環太平洋地震帶，天然災害已較其他國家頻繁，加上
隨著國家經濟的高度成長，人口及產業紛向都市集中，各種開發及使用行為所產生的
人為災害亦逐年驟增。近年來，接續不斷天然災害及人為疏忽，對於臺灣造成重大災
難，國人正以生命財產檢驗著大自然反撲能力，悲劇一再發生，似乎也開始感受到當
前政策失靈，都市規劃當中對於各種災害預防及處理，往往未加以重視，開發不當的
人禍與管理缺失，正一次又一次地伴隨著天災危害國人的生活環境。社會大眾應從過
去健忘冷漠的習性中覺醒，各級政府也應時刻記取教訓，應儘速謀求治標兼治本防救
災對策。環顧當前都市現象混亂主因為違規者眾多，從都市公共空間觀之，如違規佔
用、違規停車、違法障礙物等充斥各處；從建築使用行為觀之，違規使用、違法阻塞、
使用不當等比比皆是；從社區公寓大樓觀之，如委員會管理措施鬆散導致弊病衍生。
上述這些問題，在一個上軌道的國家社會當中相當少見，而我們的都市卻充斥著這些
違規事件，亦不見主管機關擬訂相關改善計畫或行動措施，常導致每一次小小火災，
死傷一群無辜的人，然於事後常有一些檢討改進呼聲，但始終未見改善成效，災害不
斷發生，弊病仍舊存在，政策跟著災難走已成為一種普同決策模式，口水跟著災難流
則是災後政黨惡鬥模樣，國家長治久安國土管理政策及可行防救對策在那裡。前述這
些有關都市公共空間管理、建築使用行為管理、社區公寓大樓管理等均應確實調查研
究，之後政府必須很慎重地列為優先辦理事項，如此都市生活「保安」即可提升。

總之，921 大地震雖然造成臺灣人民嚴重傷亡及財產損失，也重創臺灣的經濟。
但卻震出了我們平時所疏忽的一些問題，深植醒思與即刻改進。因此，本文建議應儘
速依據災害防救法，將政府獎勵及協助法制化，並在中央與地方政府分別設立災害防
救管理之專責機構，以統一指揮、協調、調度，處理相關防災、救災、勘災、重建等
一系列工作，亦同時籌設「緊急災變救難重建基金」 ，以作為補償及救濟罹難者的資
金來源；在防救災支援方面，建立各縣市間相互支援區域聯防模式，並搭配軍方及地
方公私單位機構，建立防救災民防體系，並進行環境管理政策總檢討，如現有環境監
測、強化地理結構資訊及環境資料庫完整、環境影響評估（EIA）、建築開發許可及
高風險環境區域管理等適宜性；在防救災通訊方面，如防救災地理資訊系統（GIS）、
救災道路救援系統及災情查報系統等建置；在社福支援方面，設置自發性社區防救災
組織，落實全民參與災害防救精神；在防救災訓練及人才培育方面，建置災害防救聯
合訓練中心，增加培育災害防救專業人才管道，建立災後相關設施安全迅速鑑定、避
難收容制度，儲備緊急鑑定技術人員及機構資料庫等，強化災害預防及相關措施，有
效執行災害搶救及善後處理，以落實環境、設施變異監測及災前預防能力，並逐步落
實全民災害教育宣導，提升災害自救應變能力，減輕災害損失，保障人民生命財產安
全。最後將永續發展理念及各項災害防救風險成本量化統計，就國家總體競爭力與財
政計畫，依序納入政府施政作為，才能導正現階段以開發、建設為主的政策走向。

17
一、由國土及區域環境觀點來看
任何都市地區之防救災規劃及整備措施，均應與國土發展永續經營融合為一體。
並將其理念及目標規範於都市計畫、都市設計及建築設計過程當中，依序落實才
能有效地達成都市生活之「保安」。未來應配合國家總體建設發展願景下，研議
國土建設施政方針及策略目標，作為國土規劃及城鄉發展之依據，以提供國內各
級政府施政依據及各界研究發展指向，並致力於都市災害應變措施、救災避難指
揮系統、緊急醫療救護體系、救災組織編組及緊急應變計劃等相關性之研究。
二、由都市及整體環境發展來看
都市土地取得不易，使用強度偏高、公共設施不足，以及敏感地區開發不當等，
所衍生災害問題，進而影響都市整體保安。未來發展應著重「都市重點地區防救
災整備計劃」擬訂，以充分掌握都市災害潛勢，因應災害特性整合減災、整備、
應變、重建等階段防救災措施；結合當地資源，適度採納各界對災害防治意見，
加強地方政府內部與各級政府間的協調與溝通，劃設及研訂地區危險程度分級
（危險程度評估及災害形成預測），採管制或限制「致災地區」之開發強度。
三、由建築及使用行為觀點來看
都市內住商混合高層建築林立及週邊山坡地開發案愈來愈多，在防救災相關法規
及設置規範不足情況下，所致生人命傷亡及財物損失就愈大。未來發展應著重災
害易生地區災害預防研究；在高層建築中，應致力於基本法規及設計規範修訂，
無論就空間規劃、結構設計、建材使用、避難路徑、避難設施、設備及避難系統
等規範研訂；在大面積山坡地開發時，除進行環境影響評估外，更應擬訂災害預
防及開發過程、開發使用時之防救災計劃，並應研擬致災危險程度評估準則。
四、由社區及居民生活形態來看
都市生活形態多元化使得都市產生多樣災害問題，如災害發生後之逃生路線、救
災設備等將較從前複雜。未來發展應著重群眾心理及行為學研究、防災演習及防
災教育落實、安全評鑑制度規範、限制建築物使用強度及使用功能等，並透過社
區意識建立，有效利用社區人力資源，建構一個對災害防救具有高抗阻性社區。
並配合國家經濟建設發展，在改善都市生活品質及增進社會福利策略下，致力於
特殊建築防救災法令設計與規範研訂及特殊建築無障礙環境設計規範修訂等。

主要參考書目

1. 黃定國，都市與建築防災課題規劃及未來展望，1994，內政部建研所。
2. 蕭江碧、黃定國，都市計畫有關都市防災系統規劃之研究，1996，內政部建研所。
3. 何明錦、黃定國，都市計畫防災規劃作業之研究，1997，內政部建研所。
4. 黃定國，都市計畫防災計畫作業之研究，1997，內政部建研所。
5. 黃定國，安全都市防救災計畫，2001，教育部顧問司。
6. 林玄宜，論都市集合住宅社區防火議題之探討，2003，中華民國建築學會。

18