Derecho Administrativo I

Derecho Administrativo I
LECCIÓN 1: EL ORDENAMIENTO JURÍDICO – ADMINISTRATIVO

I: CONCEPTO Y CARACTERES
1. EL CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO: ORIGEN Y EVOLUCIÓN

HISTÓRICA
El derecho Administrativo es el derecho que regula la convivencia de las AAPP y a

su vez regula las relaciones de los ciudadanos con las AAPP. La más simple y tradicional
definición del Derecho Administrativo lo considera como el Derecho de la Administración
Pública, realidad política radicalmente ajena a las administraciones privadas, al menos
desde el punto de vista jurídico, por más que, desde la perspectiva neutra de las técnicas de
organización o de los métodos de trabajo ambas clases de administraciones puedan
considerarse bajo un prisma unitario por la llamada Ciencia de la Administración.
Tradicionalmente han existido organizaciones que dependen directamente del

Gobierno, que lleva a cabo tareas de carácter estatal. A esas organizaciones se les
denomina AAPP. Estas actúan con sujeción a una serie de principios y normas jurídicas que
nos ofrecen un contenido distinto del que poseen las normas jurídicas que regulan las
relaciones entre particulares.
Estos principios y normas jurídicas son las normas propias del Derecho
Administrativo, cuyos rasgos fundamentales son la complejidad y volumen de esas
organizaciones (administración autonómica, local, etc.). Esta complejidad está motivada por
el casi inembargable número y variedad de tareas que la AP lleva a cabo. Esta se
responsabiliza de garantizar el buen funcionamiento de la sociedad, economía, bienestar,
etc. Toda la complejidad organizativa y enormidad de tareas a desarrollar hace que el Estado
se convierta en una especie de aparato de dominación que está dotado de un poder
extraordinario a lo largo de todo el siglo XX, que es lo que hace que exista un predominio de
los ejecutivos sobre los legislativos, con lo que se da una crisis en la división de poderes de
la que habla la CE.
La concentración de poder que se produce en estas organizaciones ha hecho que la

Administración se organice y actúe de manera distinta a aquel sometido al derecho privado,
ya que lo hará conforme a un derecho especial que es el Derecho Administrativo.
Se crea en la Escuela Contemporánea el estado de bienestar que en términos

jurídicos se denomina Estado Social y Democrático de derecho. Hasta llegar a este punto ha
habido una serie de transformaciones increíbles, causas de ello son: las crisis económicas
ocurridas en el último siglo o siglo y medio; crisis bélicas: I y II GM; la aparición de los
principios democráticos; aumento demográfico y crecimiento acelerado del fenómeno de la
urbanización.
Expresiones más notorias de estas transformaciones fueron las que tuvieron lugar
como consecuencia de las intervenciones estatales en las relaciones laborales y siguió con
la intervención del estado en todo el grueso de las economías de todo el mundo, 2 hechos
ponen de relieve estas intervenciones: la política ha adquirido ya un carácter global, se habla
de política social, de grandes políticas que hacen que se ponga en marcha una actuación
estatal global; El estado asume las funciones de un aparato prestacional, ya no es una
simple estructura de dominio.
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Las consecuencias de todas estas transformaciones han supuesto para la estructura

del Estado las siguientes consecuencias: ha actuado como un factor de impulsión en el
proceso de crecimiento de las estructuras y órganos estatales; han producido un
desplazamiento del centro de gravedad del poder estatal que va desde las funciones
legislativas a las administrativas; se produce un fenómeno de interpretación entre el estado y
la sociedad. La sociedad se mueve a través de organizaciones administrativas y estas no
pueden existir sino dentro de una sociedad concreta.
Estos cambios en la concepción del estado llevan a cabo la transformación en la

organización del estado. Estos cambios se han materializado en la aparición de nuevas
formas organizativas que subsisten con las tradicionales.
El esquema tradicional de las Administraciones territoriales no ha tenido grandes

cambios. La Administración del estado ha comenzado un proceso de crecimiento, de
reforzamiento del estado. Las administraciones locales van hacia abajo respecto de la
Administración Central, tienen autonomía política y financiera, pero muy controlada, llegando
esa autonomía a no ser tal.
Hay nuevas estructuras organizativas:
1) Proceso de descentralización política o regionalización, que terminada la II GM

ha existido en la mayoría de los estados europeos.
2) La creciente acumulación de funciones y competencias por la Administración ha

forzado una enorme cantidad de Administraciones Autónomas, organizaciones
dotadas de personalidad distinta del estado, pero que se las encomienda
funciones propias del ente territorial que las crea.
3) La intervención del estado en una economía de mercado está siendo cada vez
mayor, y esto implica en el ámbito del Derecho Administrativo una serie de
consideraciones. La solución que ha encontrado la doctrina se manifiesta en la
utilización sistemática del Derecho Privado creando empresas, sociedades
públicas, etc.
Estas innovaciones recientes en la organización administrativa se engloba en la

llamada autoadministración y técnicas de ejercicio privado de las funciones
públicas.
El concepto de Derecho Administrativo gira en torno a la relación jurídica

administrativa entre ciudadanos y Administración o entre 2 administraciones siempre que no
actúen 2 sujetos privados. En base a esta relación existen elementos se interponen en la
concepción del Derecho Administrativo.
Hasta el año 50 el concepto era afrancesado basado en arquetipos. A partir del año
50 se produce una eclosión del estudio de la Administración Pública desde nuevas
perspectivas y aparecen revistas de la Administración y se establece una doctrina
administrativa española (Prof. Garrido Falla, Prof. García Trebijano, etc.).
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Algunos autores como el Prof. Garrido Falla se basan en criterios básicos, en que la
AP es una organización; para otros prima el carácter estatutario; tb existe el criterio de la
personalidad jurídica de las AAPP o el criterio de la actividad seguido por el Prof. Trebijano.
En una definición sui géneris se podría decir que la AP es un conjunto de
organizaciones que sometidas a unas normas jurídicas, con la necesaria personalidad
jurídica desarrollan una actividad pública.
Posteriormente surgió una nueva generación (Prof. Sánchez Morón, Ortega, etc.),
donde el concepto de Administración nos lleva a la idea de gestión, consiste en conseguir los
intereses generales de los ciudadanos, se puede compara a una S.A. con los órganos de
dirección, que sería el Gobierno y el gerente la AP. Por tanto, la AP busca el cumplimiento de
los intereses generales del conjunto de ciudadanos que surge de uan comunidad de vecinos,
tiene una misión más global.
2. LA ESPECIFICIDAD DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Y SU DISTINCIÓN DEL

DERECHO PRIVADO
El matiz es que no todo el derecho aplicable a la Administración es Derecho

Administrativo. Hoy, la Administración se rige en una parte de su organización por el
Derecho Privado (ej.: la Administración para comprar una casa lo hace mediante un contrato
civil, sin embargo para adquirir el capital de una empresa lo hace a través de derecho
mercantil).
La razón esencial de que exista el Derecho Administrativo, es que la Administración

no es un sujeto de derecho, no es como cualquier organización, es distinta de la empresa
privada, asociación o club, aunque se asemeja a la empresa privada. La Administración es
diferente por su fin institucional, servir a los intereses generales y esta finalidad determina
que existe un Derecho Administrativo.
Los intereses generales son por definición intereses que corresponden al conjunto
de la sociedad. Estos intereses son intereses que emanan de la sociedad y son generales
porque las normas jurídicas dotan a estos intereses por su relevancia de que se protegen
por el poder de las Administraciones, el ordenamiento les confiere el carácter de públicos.
Para gestionar con eficacia y proteger estos intereses generales no bastan las
relaciones que regula el derecho privado o la Administración, necesita estar en un plano
superior al de los particulares. La Administración tiene que tener un conjunto de facultades
que exceden, pero que es propio del derecho privado, debe tener un cierto poder de
convicción para que sus decisiones se impongan. Estas facultades se las confiere el
Derecho Administrativo, en esencia Derecho Público.
La Administración debe estar sujeta a unos límites porque sino se daría un uso
injusto de esos poderes, el derecho público establece estos límites, porque sino no se
garantiza un estado de derecho. Para ello se establece un principio general “a la
Administración todo lo que no le está permitido, le está prohibido”, al contrario del derecho
público. Tiene que haber un sistema de garantías, si vulnera la libertad de una persona o
expropia sin motivo o impone un tributo, para ello existe un sistema de garantías públicas, tb
el interesado puede acudir al juez, lo cual no impide que el proceso administrativo continúe,
es la garantía judicial.
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2. CARACTERES Y ESTRUCTURA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Características de la AP:
1) La AP está al servicio de una comunidad organizada políticamente en torno a

una constitución.
2) La AP en la medida en que existen centros superiores de poder va a estar
subordinada a realizar los intereses que les indiquen los titulares de esos
intereses.
3) La actividad de la AAPP ha de quedar sometida a la ley y al derecho, principio de
legalidad.
4) La actividad de la AP se ejerce de manera organizada, racionalizada en base a
la norma jurídica.
5) La actividad se va a ejercer valiéndose de medios e instrumentos distintos
usados por los particulares pq la actividad de la AP es una actividad privilegiada
por el uso de medios y técnicas diferentes a los particulares.
6) La AP lleva a cabo la gestión de intereses públicos en función de los Gobiernos
que haya en el país del que se trate y del momento histórico en el que se
encuentre.
7) La AP debe poder controlarse o ser controlada tanto por los órganos superiores
(jerarquía) como por los ciudadanos, ya que está sometida a la ley y al derecho y
podrá ser llevada por los ciudadanos a los Tribunales de Justicia.
8) La AP tiene personalidad jurídica única, es decir, que todas las AP tienen
personalidad jurídica pq la tiene la AP.
Existen unos grandes cambios que se producen a partir de la CE de 1978 y

aparecen las Administraciones Mediales, constituyen un medio para conseguir los objetivos
y fines del estado.
3. DEFINICIÓN DE DERECHO ADMINISTRATIVO
Conjunto de normas y principios del derecho Público que de forma dinámica regulan
la actuación de las AAPP y de los Grupos Privados en cuanto unos y otros dicten actos de
poder público entre sí en cada momento el proceso de evolución continua que supone el
cambio social. Dentro del contexto nacional y del supranacional o comunitario.
Notas características de esta definición:
- El Derecho Administrativo es un Derecho Público: quedan excluidas todas las

relaciones jurídico – privadas de Administración y particulares. No dictan actos de poder
público, se presume que todo acto de la Administración y de los grupos privados son actos
sometidos al Derecho Público, nada impide que la Administración se somete a relaciones
privadas por cualquier razón.
- El Derecho Administrativo es un Ordenamiento Dinámico: tiene que adaptarse al

marco en el cual va a desarrollar su actuación, nunca estará fuera de la vida social, por ello
está siempre cambiando. Cuando se producen transformaciones en la vida política, social o
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económica, el Derecho Administrativo tiene que tenerlos en cuenta y regularlos

inmediatamente en normas jurídicas, pq si no se quedan exentos de normativa, creando una
laguna que habrá que rellenar. Por ello, el Derecho Administrativo tiene que estar en
constante elaboración.
- El Derecho Administrativo tiene que regular las Relaciones Jurídicas: entre AAPP
y tb las relaciones jurídicas entre AAPP y grupos privados en la medida que emanen actos
de poder público. Pueden ser relaciones que se aprecien entre ellas mismas o la AP con un
grupo privado o entre grupos privados y tb con particulares.
- El Objeto de la regulación del Derecho Administrativo es ofrecer un cauce válido

al proceso evolutivo que significa el cambio social.
- Se encuentra dentro de un doble contexto: el ámbito nacional y el ámbito

comunitario.
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II: LA CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES
1. LA CONSTITUCIÓN
 Los Principios Constitucionales del Ordenamiento Administrativo
1. Principio de Legalidad: es el sometimiento de la Administración a la ley y al

derecho, art. 1 CE. La AP es un elemento que está directamente relacionado con el principio
de legalidad. La AP no podrá ir en contra de la ley y el derecho, ni adoptar ningún
Reglamento que sea contrario a la ley o al derecho (art. 9.3, 97 y 103.1 CE).
La sujeción de la Administración a la ley puede ofrecer interpretaciones muy

diversas, dos fundamentales: la norma puede erigirse en el fundamento previo y necesario
de una determinada acción, suele denominarse como vinculación positiva, es decir, lo que
no está permitido, se considera prohibido; por otro lado, la norma puede constituir un mero
límite externo o frontera a la libre acción del sujeto, la llamada vinculación negativa, es decir,
todo lo que no está prohibido por la norma se entiende, pues, permitido.
a) División de poderes, de donde se deriva la supremacía que la AP goza respecto

de los ciudadanos. La Administración está gozando de la supremacía que está
relacionada con los poderes que tienen los ciudadanos. Son privilegios que goza
la AP. Pero los ciudadanos tb tienen unos derechos para poderse defender de
los errores que ha cometido la AP.
b) Reserva de ley: implica que no todas las materias pueden ser reguladas por la
AP, ya que están reservadas exclusivamente a la ley, será mediante ley como se
regularán estas materias.
Tanto el Gobierno como la AP están habilitados para dictar normas que son de
rango inferior que las leyes, son los Reglamentos. Todos los Reglamentos que
emanan del Gobierno y de la Administración entran a formar parte del
ordenamiento e implica que se cumpla por todos los sujetos, incluido la propia
Administración que los ha dictado.
c) Principio de Inderogabilidad Singular de los Reglamentos: art. 24.4 Ley del

Gobierno, son nulos los actos administrativos que vulneren lo establecido en el
un Reglamento, aunque hayan sido dictados por órganos de igual o distinta
jerarquía que el Reglamento.
Este principio tiene un triple contenido:
- La Administración no puede dictar actos administrativos contrarios al

Reglamento que ella misma ha dictado.
- La Administración no puede dispensar a terceros la observancia y el

cumplimiento de sus propios Reglamentos.
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- La fuerza obligatoria del Reglamento actúa con entera independencia de la

posición jerárquica que emana tanto el acto como el Reglamento.
2. Garantía Patrimonial: derecho de los particulares a mantener la
integridad del valor económico de su patrimonio frente a las privaciones singulares de que
este pueda ser objeto por parte de los poderes públicos. Estas privaciones pueden tener
lugar por dos vías principales: la expropiación forzosa, esto es, privación de un bien o
derecho decidida de manera voluntaria y consciente por la Administración, o bien mediante
la causación de un daño o perjuicio de modo incidental, consecuencial o no querido.
3. Principio de Tutela Judicial: su vigencia efectiva impone la existencia

de un conjunto de mecanismos de control a través de los cuales pueda asegurarse
eficazmente el sometimiento de la Administración al sistema normativo. La técnica primordial
de garantía ha estado y está constituida por el control jurisdiccional, es decir, el ejercido por
los órganos integrantes del Poder Judicial.
El sometimiento de la acción administrativa al control de legalidad es bastante

diverso del que tiene lugar sobre las actividades de las personas privadas: de una parte, la
potestad de fiscalización que corresponde a los Jueces y Tribunales sobre la acción
administrativa es más amplia e intensa de la que cabe sobre las actividades privadas. De
otra, la Administración ostenta frente a los órganos del Poder Judicial un amplio abanico de
privilegios y excepciones, consecuencia de su condición de poder público. Dos son, pues,
las vertientes que ofrece este principio de tutela judicial: la positiva de sumisión al control
jurisdiccional; de otro la negativa de los privilegios y exenciones, configuradotes de lo que ha
dado en llamarse el régimen de autotutela de la Administración.
 Concepto de Constitución como Norma Jurídica
Instrumento jurídico que sirve para limitar el poder, esto ser refiere a una súper – ley
que establece derechos de los ciudadanos que fijan las garantías necesarias para asegurar
estos derechos; formula la división de poderes; crea, señala y estructura toda una red de
instituciones en las que se va a asentar el estado y en definitiva proclama los principios y las
normas que deben tenerse en cuenta por los gobernantes.
En cuanto a este concepto hay 4 ideas fundamentales:
1) Conjunto de normas con rango superior a cualquier otra norma. Son

inmodificables este conjunto de normas por los procedimientos ordinarios de
cambiar una ley.
2) Texto escrito que codifica las reglas por las que se va a regular.
3) Normas de carácter fundacional, mediante estas normas los miembros que

pertenecen a una sociedad mediante un acto de autodeterminación de nuevo
acuerdo van a crear una estructura del estado regulando los límites, etc.
4) Una norma cuya finalidad es limitar el poder del estado.
La CE se va a concebir como un acto de autodeterminación de una comunidad de

un pueblo, mediante el cual los miembros de esa comunidad de manera libre, unilateral y
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democrática deciden constituirse en comunidad política soberana para regular la

organización de sus poderes.
- Es un sistema de normas jurídicas y en este sentido desde el concepto de un

acto de producción legislativa surge un complejo normativo dotado de fuerza
vinculante, aplicabilidad inmediata y directa para los ciudadanos por los poderes
públicos.
- La Constitución asume por naturaleza la forma de norma escrita cuyo contenido

además tendrá que ajustarse a los principios de la ideología liberal.
- La Constitución posee la realidad de lex superior, no es una norma jurídica más,

es la primera, la más solemne, la más importante, es lo más alto de la jerarquía
de un estado.
 Concepto Material de Constitución
Se rechaza de forma explícita el concepto normativo por un concepto material que

va a contemplar a la Constitución como una forma de ser, no de deber ser.
Esta mera formulación que suerte a mediados del siglo XIX se va a consolidar en la
influencia de tesis conservadoras y socialistas.
Desde un punto de vista teórico este concepto material de Constitución es una

transposición lingüística equívoca pq aplica el término “constitución” para referirse al estado
o al sistema político, tuvo gran éxito sobre todo, en Alemania, terminada la II GM se recupera
el concepto normativo de Constitución.
La CE no va a ser considerada como una norma jurídica típica, se va a entender

como un tipo concreto de ley, pero es un tipo de ley que carece de crecimiento material
respecto del resto de las leyes.
El contenido es políticamente neutro pq regula por una parte la organización, por

otra las competencias y por otra la forma de adecuar de los órganos del estado y regula el
proceso de producción normativa.
No tiene pq contener necesariamente un tablón de ¿?, pero en el caso de que

existan no se consideran a esos ¿? cómo vinculantes, se les va a considerar vinculantes
sólo en la medida que su contenido va a ser desarrollado por una ley.
La CE tiene los siguientes caracteres:
- Derecho de autodeterminación democrática de una comunidad.

- Carácter normativo del texto, art. 9.1, 53.1 CE.
- Carácter escrito.
- Contenido liberal democrático.
- Condición de lex superior, tanto en el orden formal como en el material. En el
orden formal se hace referencia a la rigidez del texto, art. 167 CE y 16.8 CE. En
el material se habla de la supremacía de la CE frente al resto de las normas
jurídicas y tb el control de constitucionalidad de las leyes, art. 169 CE.
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La CE es un conjunto de normas y como tal tiene que analizarse desde una doble
perspectiva: estática y dinámica. Estática, la Constitución es un texto normativo, aprobado
en un momento histórico y que este texto tiene fuerza de obligación. Dinámica, una vez que
se aprueba el texto se va a incorporar al concepto normativo de constitución.
La CE es interpretada, ejecutada, aplicada de una manera fiel a su sentido original.

La CE condiciona los procesos político y jurídico, y a su vez es tb condicionada por esos
mismos procesos políticos y jurídicos, que se llevan a cabo en su momento histórico.
LA LEY CONSTITUCIONAL
La CE marca las reglas generales a las que deberá someterse todo el

funcionamiento del estado. La CE está integrada por una serie de principios y en que
encuadran toda la actividad pública.
Hablar de CE es referirse a un instrumento jurídico de ¿? del poder, es referirse a

una ley superior que establece los beneficios de los ciudadanos, fija las garantías para
asegurar su ejercicio, determina la clásica de los 3 poderes, señala y organiza las
instituciones en que se asientan esos poderes, proclama lo que hace sobre los principios ¿?
que habrá de tener en cuenta quien gobierna.
 Clases de Constituciones
Las constituciones según la fuente de que proceden son: revolucionarias (francesa)

o teórica; mixta (Norte América); consuetudinaria o histórica (inglesa).
Según el origen directo del poder constituyente impuestas tanto internamente como
desde fuera. Si es Interna, es pq emana de la soberanía popular; tb la Externa, otro estado
gana la guerra e impone una constitución a los ciudadanos del país perdedor. Además de las
constituciones impuestas tb existen las constituciones Otorgadas, concedidas por el Rey; y
las Pactadas, que es el acuerdo entre el soberano y la asamblea de representantes.
Las elaboradas y aprobadas por los Parlamentos: constitución de mayoría y

constitución de consenso. Las primeras resultan del programa político que ha ganado las
elecciones; las de consenso, lo que lleva al acuerdo entre grupos políticos y consigue una
mayoría absoluta.
Las constituciones por haber sido sometidas a la aprobación popular directa,

mediante referéndum, pueden ser: refrendadas y no refrendadas.
Según el procedimiento para la reforma constitucional: rígidas, petreas y flexibles.

Las rígidas prevén un órgano especial para la reforma; las flexibles se modifican por vía
ordinaria; y las petreas no tienen un procedimiento de reforma o declaran expresamente la
irrevocabilidad del texto.
Según criterios de de carácter formalista: escritas y no escritas; codificadas y no

codificadas.
Por la extensión: larga, cortas y de extensión media.
Según el criterio ideológico: democrática y autocrática.
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Por la forma de Gobierno: monárquica y republicana.
Por la forma de estado que instituye: unitarias, regionales y federales.
Por la ideología del grupo político que la ha propuesto: liberales, conservadoras,

etc.
 Estructura Constitucional Española en referencia al Derecho

Administrativo
Los poderes públicos lo forman el Estado y dentro, las Administraciones estatales,

son las que deben asegurar la protección económica de la familia, art. 39.1 CE. Cuando se
habla de poderes públicos se refiere a todas las AAPP, Ayuntamientos, es decir, a todo lo
que es el Estado.
- Las Cortes Generales: art. 66 – 80 CE

- Elaboración de las leyes: art. 81 – 92 CE
- Tratamiento interno: art. 93 – 96 CE
- Gobierno y Administración: art. 97 y ss CE
- Relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales: art. 108 CE
- Poder Judicial: art. 117 y ss CE
Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del estado, tb aprueban los
presupuestos y los del estado tb. Controlan la acción del Gobierno y tienen las demás
competencias, art. 67 CE.
- Art. 81 CE: Leyes Orgánicas

- Art. 82 CE: Decretos Legislativos
- Art. 83 CE: Leyes Bases
- Art. 93 CE: Tratados Internacionales
- Título IV CE: art. 97 y 98 CE: Del Gobierno y la Administración
- Art. 103 CE: principios que informan del funcionamiento de la Administración.
- Título V CE: relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales
- Título VI CE: Poder Judicial
- Título VIII CE: organización territorial
- Título IX CE: Tribunal Constitucional
- Título X CE: reforma de la Constitución.
2. LAS LEYES: CARACTERES GENERALES
 Caracteres Generales
GENERALIDAD DE LA LEY: la ley debe ser una regla de carácter general en cuanto
a su alcance es una opinión que se remonta a los orígenes mismos de nuestra cultura
jurídica. La ley es la expresión de la voluntad general, y por ello mismo es general en un
doble sentido: por cuanto proviene de la voluntad común del pueblo considerado en su
totalidad; y porque se refiere a la colectividad de los ciudadanos.
La teoría de la generalidad de la ley se halla, sin embargo, hoy en abierta crisis

como consecuencia de las transformaciones experimentadas por el Estado.
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EL ORIGEN Y LA FORMA DE LA LEY: sólo serán leyes, por tanto, las normas que
emanen de los concretos órganos que la CE establece y que adopten en su publicación un
nombre o rótulo específico, el de ley.
Para que la ley exista como tal, no basta con que sea aprobada por los órganos a
los que la CE atribuye la potestad legislativa: tiene, además, que ser publicada precisamente
con este nombre.
LA SUPREMACÍA DE LA LEY: hace referencia a la eficacia ilimitada y soberana que

este tipo de norma posee en el mundo de los imperativos jurídicos.
LA FUERZA DE LA LEY: En su origen, quería hacer referencia a la irresistibilidad de

los mandatos de la ley, a los que se encuentran sometidos incondicionalmente los
ciudadanos y todos los órganos del estado, ninguno de los cuales pueden declararlos nulos
o simplemente desobedecerlos; más recientemente, se le ha hecho equivalente de su
potencialidad para innovar en el orden legislativo preexistente, esto es, en el sistema
constituido por el complejo de los actos que poseen fuerza de ley.
Ninguna de estas significaciones resulta enteramente válida en nuestro

ordenamiento, en el que la noción de fuerza de ley ha de entenderse como integrada por 3
elementos:
- La capacidad de innovación activa sobre el conjunto del sistema normativo

- La resistencia pasiva a la innovación
- La infiscalizabilidad
 Clases de Leyes
LAS LEYES ORDINARIAS: constituyen el tipo genérico y común de todas las

disposiciones legislativas, la ley por excelencia. Todo tipo normativo se identifica mediante 4
datos: origen, emana de las CCGG; nombre, el apelativo exacto de la ley ordinaria sería el
de ley a secas, aunque la CE emplea tb esta denominación compuesta; ámbito material,
dada su naturaleza común y residual las materias sobre las que la ley ordinaria pude actuar
no se hallan tasadas a priori, pudiendo entrar a regular cualquier tema o materia;
procedimiento de elaboración de la ley ordinaria, el procedimiento legislativo común, cuyas
variantes o complicaciones son las que dan lugar a la aparición de los restantes tipos de
leyes.
LAS LEYES ORGÁNICAS: el art. 81 CE ha introducido una nueva categoría básica,

que denomina leyes orgánicas. Conjunto de leyes cuya edición está reservada a las CCGG y
que se definen por un dato material y otro formal.
- Por razón de la materia a que se refieren, las leyes orgánicas son las relativas al
desarrollo de los DF y de las libertades públicas, las que aprueben los EEAA y el
régimen electoral general y las demás previstas en la CE.
- Por razón de la forma, las leyes orgánicas se diferencian de las ordinarias por el
hecho de que su aprobación, modificación o derogación exigen, como trámite
añadido al procedimiento legislativo ordinario, el pronunciamiento favorable por
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mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del
proyecto.
3. LEYES RELATIVAS A LA ORGANIZACIÓN AUTONÓMICA DEL ESTADO
 Los Estatutos de Autonomía
La CE contiene una regulación abstracta del sistema de articulación autonómica del

estado: no precisa cuáles hayan de ser las CCAA, ni de su delimitación territorial, ni
prejuzga, salvo de modo parcial, su organización y competencias. El art. 147.1 CE lo
describe diciendo que será la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma, en
un doble sentido: institucional, por cuanto el Estatuto es la norma que instituye, que erige y
hace nacer a la vida jurídica a un ente público antes inexistente; e institucional porque el
Estatuto concreta el marco constitucional, definiendo las instituciones políticas y
administrativas de gobierno de cada Comunidad, y las funciones que específicamente
asume.
Una segunda caracterización del Estatuto se contiene en el art. 81.1 CE, que los
califica como leyes orgánicas: leyes orgánicas, pues, pero de una subespecie singular, ya
que tanto su procedimiento de elaboración y reforma, como su contenido material, son
diversos del de las restantes normas de este tipo; es lógico, que la doctrina se haya
planteado el problema de su naturaleza jurídica.
Posee el problema de la naturaleza jurídica del estatuto en lo que se refiere a su

posición en el sistema normativo general: en lo que afecta a sus relaciones con las restantes
normas que lo integran y con la CE, con las restantes leyes estatales y con las leyes
autonómicas.
La relación del Estatuto con la Constitución es la misma que la de cualquier norma

jurídica y que la de cualquier otra ley estatal. La elaboración y el contenido material del
Estatuto deben atenerse rigurosamente a los preceptos constitucionales, so pena de nulidad,
el texto de los Estatutos debe ser interpretado de modo conforme a la Constitución, al igual
que cualquier otra norma jurídica.
La relación del Estatuto con las restantes leyes estatales. El EEAA es una norma
protegida y circunscrita por el principio de procedimiento: del mismo rango que todas las
restantes leyes y normas con rango de ley, no puede ser modificada ni derogada por
ninguna de ellas; ni, a su vez, puede modificarlas o derogarlas.
La relación del Estatuto con las leyes y demás normas autonómicas es de

superioridad jerárquica.
 Las Leyes Básicas
El art. 149.1 CE contiene una larga enumeración de materias que se reservan a la

exclusiva competencia del estado. El nivel de reserva que se establece sobre cada una de
las materias es desigual. El constituyente reserva a veces al estado una materia en bloque,
lo que equivale a la atribución al Estado de la totalidad de las potestades públicas sobre la
materia y que, en otros casos, la asunción se limita al ejercicio de la potestad normativa
sobre una materia, lo que supone la posibilidad de que los EEAA atribuyan a las CCAA las
competencias o potestades ejecutivas o de gestión sobre la misma. En otros supuestos la
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reserva al Estado se refiere exclusivamente a las bases, normas básicas o legislación básico
relativas a una materia determinada.
 Las Leyes Marco
El art. 150 CE hace referencia a otros tantos tipos normativos a través de los cuales
el estado puede modular la atribución de competencias que los EEAA hayan efectuado a
favor de las correspondientes CCAA. Las leyes marco se regulan en el 150.1, según el cual
las CCGG, en materias de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las
CCAA la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios,
bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los
Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad del control de las CCGG sobre
estas normas legislativas de las CCAA.
 Las Leyes de Transferencia o Delegación
El segundo apartado del art. 150 CE contiene la regulación de las que el lenguaje
ordinario ha dado en llamar leyes de transferencia o delegación, en los términos siguientes:
el estado podrá transferir o delegar en las CCAA, mediante ley orgánica, facultades
correspondientes a materias de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean
susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente
transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el
Estado.
La transferencia o delegación no debe romper el equilibrio constitucional entre los

poderes territoriales, ni puede afectar a competencias que el estado debe ejercer (y sólo él)
por precisar la materia una regulación uniforme, estar en juego el principio de igualdad
atender adecuadamente el asunto, o afectar a la unidad económica o a cualesquiera otros
de los valores que la CE encomienda precisamente al Estado.
 Las Leyes de Armonización
Las técnicas legislativas de modulación de las competencias autonómicas se

cierran, en el art. 150 CE, con un tipo legal para el que la práctica ha consagrado el nombre
de leyes de armonización: el Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios
necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las CCAA, aun en el caso de
materias atribuidas a la competencia de estas, cuando así lo exija el interés general.
Corresponde a las CCGG, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta
necesidad.
En el ejercicio de las potestades normativas que las CCAA ostentan sobre una
materia concreta, éstas dictan normas que tendrán contenidos diversos. La CE autoriza a las
Cortes para dictar una ley en la que se establezcan normas generales y básicas sobre esa
materia que restauren la uniformidad mínima que el interés general exige.
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4. LAS LEYES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
 La Potestad Legislativa autonómica
Todas las CCAA hoy constituidas son titulares de la potestad de dictar leyes,
auténticas leyes, en todo equiparables a las que corresponde aprobar a las CCGG.
La atribución explícita de la potestad legislativa a cada CCAA se ha llevado a cabo

mediante el correspondiente Estatuto, que la confiere a su respectivo Parlamento o
Asamblea legislativa. Ninguna norma de la CE dice que las CCAA ostentarán potestad
legislativa, ni que sus Parlamentos dictarán leyes, en estos o parecidos términos. Este
silencio es debido al esquema diseñado por la CE para la constitución del sistema
autonómico, un esquema abierto que debía ser completado por cada Estatuto de Autonomía,
norma a la que se confió la definición de las potestades que a cada Comunidad deberían
corresponder, de las que no se excluyó, desde luego, a la potestad legislativa.
 La Fuerza de la Ley Autonómica
La ley autonómica constituye el nivel normativo central, flanqueada en su parte

superior por la CE y por el Estatuto, y en su parte inferior por los reglamentos de la propia
Comunidad. La ley autonómica es una norma jerárquicamente subordinada a la CE; la ley
autonómica no tiene carácter de norma ejecutiva de la CE ni de su respectivo Estatuto; es un
instrumento normativo idóneo para cumplir la exigencia de rango inherente al principio de
reserva de ley.
5. LAS NORMAS DEL GOBIERNO CON FUERZA DE LEY
 Los Decretos – leyes
Dice el art. 86.1 CE, en caso de extraordinaria y urgente necesidad el Gobierno

podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos –
leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los
derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las
CCAA, ni al Derecho electoral general.
El Decreto – ley es Decreto por tratarse de una norma dictada por el Gobierno en
ejercicio de poderes propios. Es tb ley, es decir, una norma dotada del mismo rango o fuerza
que las emanadas de las CCGG. Pero la expresión mixta Decreto – ley, es reveladora del
carácter singular y excepcional de esta figura normativa, que no puede utilizarse en
cualquier situación, sino sólo en supuestos fácticos tasados; no puede emplearse para la
regulación de cualquier materia, por estarle vedadas una serie de ellas, y que, en cuanto
supone una ruptura del monopolio del poder legislativo del Parlamento, posee un carácter
provisional y claudicante, debiendo ser objeto de confirmación parlamentaria en un plazo
perentorio como condición indispensable para el mantenimiento de su vigencia y fuerza de
obligar.
- 14 -
Los Decretos – leyes sólo pueden dictarse en los supuestos en que concurra una
“extraordinaria y urgente necesidad”, expresión acumulativa que expresa un propósito de
máxima restricción en el empleo de este tipo normativo.
El art. 86.1 CE circunscribe negativamente el ámbito de utilización lícita del Decreto

– ley vedando su empleo en una serie de materias: los Decretos – leyes no podrán afectar al
ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, diberes y libertades de
los ciudadanos regulados en el título I, al régimen de las CCAA ni al Derecho electoral
general.
Existen una serie de límites formales: el Gobierno es el titular exclusivo; el control

parlamentario sobre el Decreto – ley, los límites de mayor rigor y efectividad de cuantos la
CE establece sobre el Decreto – ley afectan a la exigencia de su posterior convalidación por
parte del Congreso de los Diputados.
 Los Decretos Legislativos
La CE denomina a este fenómeno de apoderamiento o habilitación al Gobierno para

dictar normas con rango de Ley, como delegación legislativa.
La CE admite dos únicas modalidades de delegación legislativa, que se plasman en

sendos pares de conceptos: leyes de Bases (textos articulados y leyes), de refundición o
textos refundidos.
La ley de delegación es una ley de bases, un texto en el que una materia

determinada se regula sólo a nivel de grandes principios y directrices. Se encomienda al
Gobierno mediante la aprobación de un texto articulado, cuyo contenido, obviamente, debe
respetar de modo estricto tales principios y directrices.
El Parlamento confía al Gobierno la labor de integrar en un texto único, de nueva

planta dichas disposiciones dispersas, ajustado a una sistemática unitaria y depurado de
normas derogadas y de incoherencias lingüísticas, un texto refundido que posee rango de
ley, y que viene a sustituir a las normas refundidas. Es una forma menos creativa e
innovadora que la elaboración de un texto articulado.
El mecanismo de delegación legislativa opera siempre en dos fases distinguiendo el

régimen de la ley de delegación del régimen propio del Decreto legislativo dictado en
ejecución de aquella.
- 15 -

III: EL REGLAMENTO
1. EL REGLAMENTO: CONCEPTO, ORIGEN HISTÓRICO Y FUNDAMENTO
El R es una norma jurídica que emana del Gobierno o de la Administración, con

rango inferior a la ley, está regulado en el art. 97 CE, tiene gran importancia en el OJ, pq las
leyes no pueden regularlo todo, se dice que tiene rango inferior, pq la ley emana del pueblo y
el R del Gobierno siendo una norma instrumental de este y de la sociedad.
Existen unos límites:
- El Gobierno no puede regular lo que quiera, existe una reserva de ley, excepto si
hay una autorización expresa del legislador.
- Jerarquía normativa. Los R están sometidos a la ley y no pueden ir en contra pq

serían nulos.
¿Sólo puede producirlos el Gobierno? No, tb los gobiernos de las CCAA y las
Administraciones locales (ej.: ayuntamientos, diputaciones, administraciones universitarias,
las administraciones corporativas, etc.). El nacimiento del R en España, surge con la
Constitución de 1812 que plasma el pensamiento de la Revolución Francesa, en la cual se
reconoce la potestad reglamentaria al Gobierno y a la Administración, para dictar
reglamentos ejecutivos, ante la imposibilidad del Parlamento, de que todo fuera regulado por
éste.
2. DISTINCIÓN ENTRE REGLAMENTO Y ACTO ADMINISTRATIVO
Los Actos Administrativos son decisiones singulares del Gobierno y

Administraciones, sin carácter normativo, afectan a un destinatario en concreto (ej.:
convocatoria de oposición). Se trata de un acto de ejecución, al ejecutar una norma
administrativa, se agota con su aplicación perdiendo su eficacia.
El Reglamento, se trata de una norma jurídica, con alcance general, se integra en el

OJ como una norma más. El R innova el ordenamiento, el acto se limita a aplicar el
ordenamiento a un supuesto dado o por dicho ordenamiento previsto. El R suele hablar un
lenguaje impersonal y abstracto (sin embargo, la correlación singular – general como
expresión de la distinción actos – R parece haberse roto).
Las irregularidades producidas sobre un acto o un R no producen los mismos

efectos: si se producen sobre un acto, la consecuencia será la Anulabilidad, salvo las
excepciones de los art. 62 y 63 Ley 30/92; si se producen sobre un R la consecuencia será
la Nulidad de pleno derecho.
- 16 -
Los vicios de nulidad no sanan nunca, es decir, no se pueden corregir, se pueden

apreciar en cualquier momento, los efectos de la nulidad se producen desde el mismo
momento en que se produjo el acto o R nulo.
Los vicios de anulabilidad, se pueden sanar con el paso del tiempo (4 años) o con la
actuación posterior de otro órgano, los efectos de la anulabilidad se producen desde el
momento en que se aprecia el vicio.
Las diferencias entre el Acto Administrativo y el R: el procedimiento no es el mismo,

ni tienen la misma trascendencia; los R son normas jurídicas, afectan a muchos ciudadanos
y se publican; los actos administrativos no son norma jurídica, afectan a ciudadanos en
concreto y se notifican.
3. EFICACIA NORMATIVA DE LOS REGLAMENTOS: LA INDEROGABILIDAD

SINGULAR
El art. 52.2 LPC ha dado formulación positiva a una vieja regla ya admitida de
antiguo por la jurisprudencia y que había recogido ya la LRJAE: “Las resoluciones
administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición
de carácter general, aunque aquéllas tengan igual o superior rango a éstas”.
Según esto, la autoridad que ha dictado un R y que, por lo tanto, podría igualmente
derogarlo, no puede, en cambio, mediante un acto singular, excepcionar para un caso
concreto la aplicación del R, a menos que, naturalmente, este mismo autorice la excepción o
dispensa. Si se observa con atención el contenido del precepto transcrito, se notará que la
prohibición alcanza no sólo a la autoridad autora de la norma, sino a cualquier otra, incluso
de superior jerarquía. El Consejo de Ministros, por ejemplo, no puede dispensar válidamente
a una persona mediante un Decreto del puntual cumplimiento de un requisito o de una
obligación impuesta a la misma por una simple Orden Ministerial.
El art. 52.2 LPC establece un principio incondicionado de inderogabilidad singular

de los R, que constituye, más que un verdadero límite a la potestad reglamentaria de la
Administración, una regla en orden a la aplicación de las normas reglamentarias.
4. LAS RELACIONES ENTRE LEY Y REGLAMENTO: PRIMACÍA DE LA LEY. RESERVA

DE LEY: MATERIAL Y FORMAL. LA REMISIÓN NORMATIVA Y DESLEGALIZACIÓN
 Primacía de la Ley
El principio básico es la absoluta prioridad de la Ley, expresión de la voluntad de la

comunidad, respecto al R, expresión de la voluntad de la Administración. Esa prioridad es
una primacía puramente formal y se traduce en otro principio igualmente formal, el principio
de jerarquía normativa, que supone la absoluta subordinación del R a la Ley.
El R complementa a la Ley, pero que no puede ni derogarla, ni suplirla, ni menos

aun limitarla o excluirla. La ley frente al R no tiene límites de actuación funcionables: puede
sustituir o excluir un R para ordenar cualquier materia o hacer apelación expresa a él; puede
derogarlo o elevarlo de rango convirtiéndolo en Ley y prestándole su propia fuerza superior.
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 Reserva de Ley: Material y Formal
Hay determinadas materias para las que la CE establece reserva de ley, cuando
estamos ante una materia reservada, el legislador no puede permitir que se regule toda ella
por el R. Las relaciones entre Ley y R (partiendo siempre de que el R está subordinado a la
ley) varían según sean materias reservadas o no a la ley.
La reserva puede ser:
- Material, una materia debe ser regulada por ley, y sólo por ley, de la lectura de la
CE decimos que hay reserva de ley, en todas las regulaciones de carácter
limitativo de Derechos y Libertades de los ciudadanos y están recogidos en el
art. 53.1 CE;
- Formal, son materias no reservadas a la ley en la CE, por tanto, pueden estar
reguladas por R, la ley ha de regular los aspectos más importantes o esenciales,
dejando al R las especificaciones.
 Remisión Normativa
Hay remisión normativa cuando una Ley reenvía a una formación ulterior, que ha de
elaborar la Administración, la regulación de ciertos elementos que complementan la
ordenación que la propia Ley establece.
El legislador habilita expresamente al Gobierno o a la Administración para regular

una materia. Puede ser: Material, la asume el Gobierno como propia; Formal, se habilita al
Gobierno, pero no la asume como propia.
Se suelen dar las Remisiones en Blanco, la ley no ha regulado el núcleo esencial

con lo cual se infringe la reserva de ley.
 Deslegalización
Es la operación que efectúa una Ley que, sin entrar en la regulación material de un
tema, hasta entonces regulado por Ley anterior, abre dicho tema a la disponibilidad de la
potestad reglamentaria de la Administración.
De este modo, simples R podrán innovar y, por tanto, derogar Leyes formales
anteriores, operación que, obviamente, no sería posible si no existiese la ley derogatoria
previa.
Es una técnica que permite que una materia regulada por norma con rango de ley
sea regulada a través de una norma reglamentaria.
 Principio de Interdicción de la Arbitrariedad
En lo que se refiere a la CE, ésta ha supuesto una definitiva consagración de estas

ideas y su resuelto pase a un lugar básico de nuestro sistema: por una parte, en cuanto que
la vinculación de la Administración a la Constitución (art. 9.1) impone una vinculación a todo
su contenido material, comenzando por los DF (art. 53.1) y continuando con todos los
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principios consagrados en un texto cuya observancia pasa a ser condición de validez de

toda norma reglamentaria
En segundo término, el art. 103.1 proclama explícitamente para la Administración el

“sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. Un derecho distinto del expresado en la Ley
vincula, pues, plenamente a los R que la Administración puede dictar y ese derecho no
puede ser otro que el expresado en los Principios Generales del Derecho.
El principio de interdicción de la arbitrariedad tiene una especial relevancia en la

potestad reglamentaria y remite de nuevo, para una valoración concreta de la arbitrariedad,
a criterios de justicia material que sólo en los principios generales del derecho pueden
buscarse.
5. CLASES DE REGLAMENTOS: EJECUTIVOS, INDEPENDIENTES Y DE NECESIDAD
Ejecutivos: desarrollan y complementan lo establecido por ley, aplicando normas

ejecutivas, (ej.: Reglamento Hipotecario desarrolla la Ley Hipotecaria). Este Reglamento
Ejecutivo tiene que contar previamente con una ley de aplicación. Aclaran, complementan o
desarrollan el contenido de la ley hasta donde sea necesario, respetando los límites que
establece el legislador, si no el R sería nulo.
Independientes: no desarrollan ninguna ley, es el que elabora un órgano con

potestad reglamentaria, sólo cabe este R en materias no reservadas a la ley.
De Necesidad: su contenido puede ser contrario a lo que se establezca en normas

con rango de ley, actúa en situaciones de hecho extraordinarias o de emergencia, por tanto
con una duración temporalmente limitada.
6. LA TITULARIDAD DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA
No todos los órganos de la Administración están investidos de la potestad

reglamentaria, sino sólo unos órganos concretos y determinados en los cuales se ha
localizado específicamente dicha potestad.
La Constitución atribuye expresamente al Gobierno, y nada más que al Gobierno, la

potestad reglamentaria en su art. 97, pero al establecer la “garantía institucional” de la
autonomía a favor de los municipios, las provincias y las CCAA, está admitiendo también
como contenido de dicha autonomía una potestad normativa propia de esas entidades
territoriales, potestad que incluye como mínimo la reglamentaria.
El art. 97 CE define la competencia de “ejercer la potestad reglamentaria” a favor

del Gobierno; es éste el único órgano con competencia reglamentaria asignada por la CE.
Pero el BOE publica con normalidad normas reglamentarias de otras procedencias, en
concreto del Presidente del Gobierno, de los Ministros (Órdenes Ministeriales) recogido en
los art. 2.2.j) Ley de Gobierno y art. 4.b) de la misma ley. E incluso de otras autoridades
como el TC, el Tribunal de Cuentas, el CGPJ, las Universidades, el Banco de España, etc.
El Gobierno podrá dictar los R, siempre que sean de carácter ejecutivo. Los
Ministros sólo podrán dictar Órdenes Ministeriales, estos tendrían potestad, para aspectos
- 19 -
concretos de una materia, nunca el desarrollo de toda la materia pues vulneraría la potestad
reglamentaria del Gobierno. No hay pues, una asignación genérica de potestad
reglamentaria a los Ministros, sino sólo la conferida por Leyes “específicas”. Es una facultad
necesitada de una habilitación legal concreta (art. 12.2 a) LOFAGE)
7. LA JERARQUÍA DE LOS REGLAMENTOS
En la cúspide de la pirámide se encuentra la Constitución y, tras ella, la Ley; a una y

a otra está sometida plenamente la Administración, como precisan los art. 9.1 y 103.1 CE y,
por tanto, sus productos normativos o Reglamentos.
El Principio de jerarquía normativa no se refiere sólo, sin embargo, a las relaciones

entre el R y la Ley. Tb los propios R están relacionados entre sí jerárquicamente, de forma
correlativa a la jerarquía que une a los órganos de que proceden. El art. 23 LGO sanciona
expresamente esta jerarquía normativa interna: “Los R se ajustarán a las siguientes normas
de competencia y jerarquía: 1ª) Disposiciones aprobadas por RD del Presidente del
Gobierno o del Consejo de Ministros; 2ª) Disposiciones aprobadas por orden ministerial.
Ningún R podrá vulnerar preceptos de otro de jerarquía superior”.
Este esquema del Ordenamiento Jurídico – administrativo estatal, es igual a los

ordenamientos autonómicos, pero no es aplicable para explicar las relaciones entre normas
procedentes de ordenamientos jurídicos distintos, cuya relación básica es de separación.
La jerarquía de los R es reflejo de la posición jerárquica que ocupan los órganos de

los que proceden en el organigrama administrativo.
En el ámbito Estatal:
- Real Decreto del Gobierno y Real Decreto del Presidente del Gobierno.
- Órdenes Ministeriales.
- Resoluciones de Autoridades administrativas inferiores a Ministro (art. 23 Ley
Gobierno).
En el ámbito Autonómico:
- Decretos del Gobierno Autonómico y Decreto del Presidente del Gobierno

Autonómico.
- Gobierno Autonómico
- Órdenes de las Consejerías de las CCAA
- Resoluciones de órganos inferiores a Consejeros
En el ámbito Local:
- Reglamento Orgánico, el cual regula la organización y el funcionamiento interno

de la Administración.
- Ordenanzas Locales, son cualquier disposición general procedente del R.
- Presupuestos de la Entidad Local.
En el ámbito local no existe relación de jerarquía, todos estos R proceden del mismo
órgano (el Pleno).
- 20 -
8. EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LOS REGLAMENTOS
El poder reglamentario debe ejercitarse de acuerdo con unos trámites establecidos,

que constituyen un procedimiento especial, previsto por el art. 105.1 CE y regulado en el art.
24 LGO.
En lo que se refiere a la elaboración de las disposiciones reglamentarias, la

observancia del procedimiento en cuestión tiene un carácter formal, de modo que la omisión
y defectuoso cumplimiento del mismo arrastra la nulidad de la disposición que se dicte,
según la doctrina jurisprudencial reiterada.
El procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general cumple

una finalidad interna de garantía de la propia Administración, que acostumbra a destacar la
jurisprudencia contencioso – administrativa.
No hay un único procedimiento, sino un procedimiento para Reglamentos estatales,

autonómicos y locales. La regulación del procedimiento de elaboración de los R viene
recogido en el art. 24 Ley de Gobierno, en dicho artículo, se recogen ciertos trámites.
1) Elaboración del proyecto o borrador, se acompaña de un informe explicativo y de

una memoria económica en la que se valoran los costes.
2) Este borrador junto a informes, dictámenes, etc. se consulta y se presenta a los

distintos órganos de la Administración y se les consulta sobre ese texto para
garantizar la legalidad y el acierto de la nueva regulación
En el caso de los Reglamentos Ejecutivos, el informe es preceptivo, pero no

vinculante para el Gobierno, es decir, la ley exige el dictamen del Consejo de
Estado, la omisión de este informe constituye un vicio muy grave que supondría
la nulidad de este R.
El dictamen del Consejo de estado sería necesario en las mismas materias

previstas por la Administración del Estado, que para las CCAA no sería el caso,
pues la CE dice que el Consejo de Estado es el supremo órgano consultivo del
Gobierno del Estado nacional, no el de las CCAA.
3) Tablas de vigencias, que deberían existir en cada R.
4) Trámite de audiencia de los interesados. Es el que permite participar a los

ciudadanos, no todos los ciudadanos, sólo a los interesados afectados por la
regulación, estos ciudadanos podrán presentar las alegaciones o sugerencias en
defensa de sus intereses. Este trámite puede verse sustituido por el trámite de
información pública.
La audiencia, puede ser directa a los propios interesados, en la cual, se

escuchan las opiniones sobre el R, o puede ser audiencia a asociaciones
- 21 -
sociales que representan a los interesados, en cualquier caso, tiene este trámite
un plazo de 15 días transcurridos los cuales se procederá a su publicación en el
BOE.
Realizada la audiencia se somete a un informe de la Secretaría Técnica del

Ministerio competente; en caso de que afecte a la distribución de competencias
entre Estado y las CCAA es necesario un informe del Ministerio de AAPP, para
que no vulnere el principio de competencias. Además, aprobado el R, se publica
en el BOE, en el Boletín Oficial de la Provincia, etc. Y su entrada en vigor a los
20 días de su publicación en el Boletín, salvo que se disponga lo contrario, y 15
días en R locales, art. 70.2 LBRL.
9. CONTROL DE LOS REGLAMENTOS ILEGALES
Los R pueden estar sujetos a diversos límites: Material: la CE, la ley, R de rango
superior; Formal: el procedimiento (trámites).
Si estos límites se incumplen, hay unas consecuencias jurídicas: si la vulneración es

sobre un límite material, se incurriría en la Nulidad de Pleno Derecho, el vicio es de
extraordinaria gravedad, insubsanable, no hay plazo para hacer efectiva la nulidad y produce
efectos retroactivos; si la vulneración se produce en un límite formal, es decir, se daría en el
procedimiento, se daría la Anulabilidad o las Irregularidades no Invalidantes.
La anulabilidad es un vicio de menor gravedad, permite la subsanación en un plazo

de tiempo, transcurrido el cual, se convalidaría el vicio, y no tiene efectos retroactivos. Las
irregularidades es un vicio de escasa gravedad, la disposición es válida a pesar del vicio.
INSTRUMENTOS JCOS DE REACCIÓN FRENTE A LOS R ILEGALES
Existen diversas formas de reacción:
- Inaplicación del R: el Tribunal puede inaplicar el R que vulnere la CE según el

art. 6 LOPJ.
- Declarar de oficio la nulidad del R: la propia Administración puede proceder a la

anulación de los R, pq la propia Administración se ha dado cuenta que un R es
contrario a la Ley, a la CE, en cualquier momento puede declarar de oficio las
disposiciones legales del art. 102.2 Ley 30/92.
- Interponiendo Recurso Contencioso – Administrativo: estos recursos en vía

administrativa se interponen para que la Administración anule un acto o
disposición, se interponen en su propio tribunal por el propio interesado.
Este recurso puede ser de 2 tipos: directo, este recurso directo frente al R;
indirecto, no se dirige contra el R en sí, sino contra un acto, una decisión
administrativa o la ejecución, entonces lo que se impugna es el acto diciendo
que se apoya en un R ilegal. Plazo para ambos es de 2 meses.
La estimación del recurso directo frente al R, pierde su eficacia por se nulo sus
efectos son “erga omnes”.
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La estimación del recurso indirecto, el juez anula el acto, peor puede plantearse
una cuestión de ilegalidad al Tribunal o juez competente y este se pronunciará
con carácter definitivo sobre la legalidad del R y lo podrá anular si así lo decide,
ya que la decisión del primer juez no vincula a la decisión que tome el segundo
posterior.
Se usa sólo para los R que atenten contra los DF, es un procedimiento especial
por su sumariedad, preferencia, regulado en los art. 114 a 112 LJCA.
En TC podrá impugnarse por: conflictos de competencia entre estado y CCAA o

entre varias CCAA; vulneración de DF (recurso de amparo).
- 23 -
LECCIÓN 4: LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA I
1. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y DERECHO: LAS NORMAS DE ORGANIZACIÓN
2. LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA:
A) AUTONOMÍA, DESCENTRALIZACIÓN, DESCONCENTRACIÓN (art. 103 CE)
Autonomía: aplicada a los entes territoriales en que se organiza el estado, se trata

de la distribución de la titularidad de poderes públicos. Un estado en el que se da una
efectiva distribución del poder político entre las instancias centrales y territoriales que lo
integran. El contenido puede analizarse desde su vertiente positiva o negativa.
En su vertiente positiva la autonomía equivale a la titularidad conferida a loa entes

territoriales inferiores al estado de potestades públicas, que revisten las siguientes
características: potestades públicas superiores (potestad normativa, potestad de autotutela,
potestad tributaria, potestad expropiatoria y potestad sancionadora, entre otras); potestades
que operan sobre un ámbito material indeterminado a priori, salvo las reservadas por la CE
con carácter exclusivo al estado; potestades públicas diversificadas; potestades que integran
el ámbito de autonomía no son de carácter exclusivo.
En su vertiente negativa hace referencias a dos características externas: la

autonomía es un status constitucionalmente protegido o garantizado; los poderes en que
consiste se ejercen sin controles por parte de las entidades superiores.
Descentralización: es una directiva a la organización de cada una de las

Administraciones superiores, cada una de ellas debe actuar descentralizadamente sus
competencias propias a través de las administraciones inferiores, cuando ello sea factible.
Desconcentración: constituye una medida técnica en orden a una redistribución más

racional del trabajo público y en orden, tb, a un mayor acercamiento de los centros
decisorios de la Administración de los ciudadanos que son los objetivos que el constituyente
parece perseguir. Se trata, sin embargo, de una directiva flexible, cuya puesta en práctica
conlleva un amplio margen de apreciación acerca de la conveniencia de desconcentrar o no,
y en qué grado, en cada caso y materia.
B) JERARQUÍA, LEALTAD INSTITUCIONAL, COORDINACIÓN, COOPERACIÓN,

SOLIDARIDAD (art. 103 CE)
Jerarquía: el funcionamiento coherente y armónico de todas estas estructuras, su

capacidad de respuesta eficaz y unitaria exige que su configuración interna se base en
relaciones que aseguren la subordinación de la actividad de unas personas respecto de
otras y la reconducción a la unidad de todo el conjunto; relaciones que se expresan en el
principio de jerarquía.
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Hay que añadir tres precisiones: que la jerarquía es un criterio de organización

interno de cada una de las AAPP; que no todos los órganos internos de las administraciones
se hallan íntegramente vinculados por relaciones jerárquicas; y, que la jerarquía existente
dentro de la Administración es de carácter estrictamente orgánico, no personal.
Lealtad Institucional: Solidaridad significa tb adhesión a la causa de otro u otros y

entraña el deber jurídico que la CE impone a todos los entes territoriales (estado incluido) de
comportarse con arreglo a criterios de buena fe y de lealtad o fidelidad al sistema, tanto en
sus elementos autonómicos como unitarios. Todos los entes territoriales son piezas de un
sistema dinámico de tensiones y equilibrios que debe ser aceptado unánimemente,
cooperando en todo momento a su mantenimiento mediante la consideración, comprensión y
compromisos recíprocos.
El deber de lealtad condiciona la forma en que cada ente hace uso legítimo de sus
competencias y obligando a cada ente a guardar una conducta amistosa y cooperadora con
lo demás entes y con el conjunto; lo que impone límites a su actuación discrecional.
Cooperación y Colaboración: es el tema capital de los regímenes contemporáneos

de estructura plural. La práctica totalidad de los regímenes federales del mundo ha
experimentado una evolución nítidamente centralizadora; la creciente ampliación del ámbito
de incidencia de problemas originariamente locales o regionales, el incremento de los costes
de los servicios públicos y la necesidad de una planificación cada vez más extensa e intensa
de las actividades públicas son factores que han venido a determinar una progresiva
intervención de los poderes centrales en sectores de competencia que el texto constitucional
reservaba a los estados miembros o los entes locales.
La cooperación es la explicación de estas tendencias, sirve para explicar

jurídicamente la mutación constitucional producida en la distribución de poderes; pero actúa
como defensa de la posición autonómica de los entes inferiores frente al estado central, que
a través de las técnicas cooperativas pueden conservar un grado de participación en
múltiples asuntos que perderían por completo sin ellas.
El deber de cooperación – colaboración constituye jurídicamente un presupuesto

implícito del sistema español de distribución de competencias. Las técnicas a través de las
cuales se instrumenta la cooperación son de muy diversa naturaleza y su grado de
implantación es todavía desigual.
Solidaridad: alude a la directriz que impone a todos los poderes públicos en el

sentido de lograr un equilibrio económico interterritorial. Se halla tb en la base de una actitud
y a una forma de actuar obligadas de todos los entes públicos territoriales: unilateralmente,
la solidaridad se traduce en el principio de lealtad autonómica; cuando la actuación es
bilateral o multilateral, la solidaridad se muestra bajo la forma de cooperación.
C) EFICACIA, IMPARCIALIDAD (art. 103 CE)
Eficacia: si la CE exige a los poderes públicos que realicen una actividad de mejora
de las condiciones de vida de los ciudadanos, es obvio que su pretensión era que tales
metas se consiguieran efectivamente. Para que dichos objetivos puedan llevarse a la
práctica, es imprescindible que las Administraciones actúen con eficacia.
- 25 -
La actuación eficaz es un principio jurídico de idéntica naturaleza y valor a los

demás consagrados en el 103.1, que supone un condicionamiento efectivo de la actividad de
todos los poderes públicos, en cuanto actúen sobre la Administración, así como de la propia
actividad de la Administración. Este condicionamiento opera en un doble ámbito: pauta
determinante de la organización ya actuación de cada una de las AAPP; imperativo de
óptimo funcionamiento del conjunto de las AAPP.
Objetividad e Imparcialidad: la objetividad constituye una directriz que se refiere a la

actividad administrativa objetivamente considerada, exige la concurrencia de un doble
requisito: que la actividad pública sea fiel a los fines que el sistema normativo atribuye a la
potestad concreta que se ejerce; que la actividad se desarrolle mediante una exacta
ponderación de todos los intereses en juego que la ley ordena proteger en cada caso
La imparcialidad alude al aspecto subjetivo de este mismo principio, al deber de

cada servidor público de actuar en la forma antes indicada, que se manifiesta, ante todo, en
la prohibición de otorgar preferencias o disfavores que no se amparen en normas concretas
o en directivas legítimamente dictadas por el Parlamento o por el poder ejecutivo.
D) DIRECCIÓN GUBERNATIVA, PARTICIPACIÓN, TRANSPARENCIA
Dirección Gubernativa: la posición supraordenada del Gobierno respecto de la

Administración determina la atribución a aquel de un poder de dirección sobre esta, art. 97
CE y art. 3.3 LRJAP. En términos semejantes se pronuncian los EEAA acerca de la
dependencia de su Administración propia respecto de su Gobierno u órgano ejecutivo
superior.
Participación: no aparece mencionado en el 103 ni en ningún otro precepto con

carácter general, sino meramente aludido en relación con ámbitos organizativos o
funcionales concretos de las AAPP. La participación es una línea de actuación posible y lícita
en el marco de un estado democrático, pero en absoluto un precepto constitucional
vinculante y de eficacia genérica.
Transparencia: es una tendencia que sólo muy lentamente y con gran esfuerzo va
ganando terreno. La CE establece una técnica que garantiza el máximo grado de publicidad
posible, como es el acceso de los ciudadanos a los documentos contenidos en archivos y
registros administrativos.
La regulación del PA en la LRJAP arranca del presupuesto implícito de que nada

puede hacerse a espaldas de los titulares de derechos o intereses concretos que se
diluciden en aquel.
Límites: la publicidad de la acción administrativa no puede operar respecto de los

datos cuya difusión pudiera dañar el derecho a la intimidad de las personas y a su honor, la
seguridad pública o la defensa nacional y la averiguación de delitos.
3. PERSONALIDAD JURÍDICA, UNIDADES ADMINISTRATIVAS, ÓRGANOS

ADMINISTRATIVOS
La utilización por el Derecho público de la idea de personalidad jurídica no es algo

que responda a exigencias abstractas de racionalidad. La personificación de las
- 26 -
organizaciones administrativas es una técnica acuñada en el continente europeo como

consecuencia de la acumulación de 3 ideas:
- La metáfora organicista, que describe simbólicamente al estado como semejante

a un cuerpo humano integrado de órganos;
- La idea de fisco, personificación instrumental del poder público con la que se

intentó, en la época del estado absoluto, someter parcialmente a este al
Derecho, a los meros efectos de poder reclamarle judicialmente el cumplimiento
de sus obligaciones patrimoniales;
- El concepto de corona, que cumplió funciones muy semejantes al de fisco, bien

que con la intención de restringir las facultades de disposición del monarca sobre
el reino y los elementos fundamentales del mismo.
El concepto de persona jurídica aplicado a las organizaciones públicas se debe a

circunstancias puramente accidentales. Es forzoso reconocer que se ha comportado como
una estructura mental útil:
- Ha permitido la construcción del derecho público como un conjunto de auténticas

relaciones jurídicas entre las organizaciones administrativas y los ciudadanos.
- Supone ventajas prácticas evidentes para los ciudadanos: simplifica sus

relaciones con las grandes administraciones y su garantía patrimonial se amplía
sensiblemente.
- Ha permitido estructurar adecuadamente el conjunto de las AAPP.
No existe una sola persona jurídica pública, sino múltiples. Cuando se hace
referencia al AP en singular, es en sentido figurado y abstracto, la realidad nos muestra la
existencia de una multitud de AAPP personificadas. Dichas personificaciones no responden
a un tipo unitario, son sumamente dispares entre sí.
 Entes públicos y privados
Los criterios fundamentales en los que podría basarse la clasificación son dos: de
una parte, la forma de constitución; de otra, el régimen jurídico al que los entes se
encuentran sometidos:
- Las que se tienen normalmente por personas jurídicas privadas, se

constituyen habitualmente en forma privada y se rigen por el Derecho privado
(ej.: S.A.); otras se constituyen de forma pública (ej.: Colegios Profesionales,
Cámara de Comercio, etc.). Y unas y otras se rigen en proporciones distintas por
normas de Derecho público y de derecho privado.
- Las consideradas habitualmente como personas jurídicas públicas se

constituyen bajo una forma pública de personificación (ej.: municipios, CCAA,
organismos autónomos) y se rigen por el Derecho administrativo, pero tb, y en
proporciones cada vez mayores, por el Derecho privado (ej.: celebran contratos
privados, civiles, mercantiles o laborales). Existen personas públicas constituidas
en forma privada (ej.: sociedades mercantiles propiedad del Estado, de CCAA o
- 27 -
de un municipio), y que se rigen normalmente por del Derecho privado. Así

como, personas públicas, constituidas en forma pública, que se rigen por el
Derecho privado (ej.: RENFE, el ente público RTVE).
ENTES PÚBLICOS
- Entes Políticos Primarios:
a) Nivel Estatal: el texto constitucional atribuye esta personalidad al Estado. La

legislación ordinaria, parece haber optado por una solución diversa,
atribuyendo dicha personalidad exclusivamente a la Administración del
Estado (art. 2.2 LOFAGE y art. 3.4 LRJAP).
b) Nivel Regional: la CE no atribuye explícitamente personalidad jurídica a las

CCAA. Las normas positivas, en concreto los EEAA optaron por la tesis de
personificar a la Administración autonómica, otros por la tesis opuesta. Las
leyes de Gobierno y Administración de todas las Comunidades han
reconocido unánimemente la personalidad jurídica única de la Administración
de la CCAA respectiva.
c) Nivel Local: la atribución de la personalidad jurídica se encuentra, en lo que a

municipios y provincias se refiere, en la propia CE (art. 140 y 141.1). Nada se
dice respecto de la personalidad de las islas, sin embargo no ofrece duda
alguna.
- Entes instrumentales:
a) Personificaciones instrumentales de carácter corporativo: son minoritarias y

responden a organizaciones basadas en la asociación de diversos entes
públicos. Sus dos tipos principales son las Mancomunidades de municipios y
Consorcios.
b) Personificaciones intrumentales de carácter institucional: ofrecen un

panorama más complejo, 3 categorías:
1) Entes Público de Gestión: engloba 3 tipos diversos, cuya única

característica común es la de estar constituidos bajo una forma pública de
personificación: Organismos Autónomos, Entidades Públicas
Empresariales y Entidades Gestoras de la Seguridad Social.
2) Sociedades Públicas: constituidas bajo forma privada de personificación y

creadas ya por la Administración del Estado, ya por las CCAA, ya por los
entes locales, para la realización de actividades de naturaleza industrial o
comercial.
3) Fundaciones Públicas: conjunto de supuestos heterogéneos de personas

jurídicas constituidas por un ente público bajo la forma privada de
fundación.
 Entes territoriales y no territoriales
- 28 -
Es necesario distinguir entre un conjunto de entes políticos primarios (los que se

califican usualmente de entes territoriales) y los restantes (entes no territoriales).
ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS
En el lenguaje legal, la denominación de órganos administrativos se venía aplicando

a todas y cada una de las unidades funcionales abstractas, con todos sus componentes
internos, cualesquiera que fueran su nivel y funciones. Dogmáticamente, el concepto de
órgano parece que debía quedar reservado en exclusiva a aquellas unidades funcionales
dotadas de capacidad para actuar de forma jurídicamente eficaz en las relaciones
intersubjetivas; o las que ostentan el poder de expresar hacia el exterior la voluntad jurídica
del ente en que se integran.
El art. 5.2 LOFAGE dispone que tendrán la consideración de órganos las unidades
administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a
terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo.
Y en la tipología que establece de los elementos estructurales básicos de la

Administración General del estado, distingue entre los órganos (subclasificados en
superiores y directivos, que son los que normalmente ostentan potestades administrativas
con efectos jurídicos ad extra, art. 6); y las meras unidades administrativas (integradas por
puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados funcionalmente por razón de sus
cometidos y orgánicamente por una jefatura común, art. 7).
Clasificación estructural:
- Órganos Unipersonales y Órganos Colegiados: los unipersonales son

aquellos cuyo titular es una única persona física; los colegiados, aquellos cuya
titularidad corresponde a un conjunto de personas físicas ordenadas
horizontalmente, de manera que todas ellas concurren, de modo colectivo, a
formar la voluntad u opinión del órgano.
- Órganos Representativos y No representativos: en función de que el

nombramiento de sus titulares se efectúe o no por parte de la colectividad que
constituye el sustrato social del ente (ej.: las Corporaciones Locales en el primer
caso, y un Director General o un Presidente de un organismo autónomo en el
segundo). Clasificación esta que es enteramente coincidente con la que
distingue Órganos Electivos y No electivos, según que su nombramiento se
lleve a cabo por una colectividad mediante votación (ej.: el Parlamento) o
mediante la designación por una sola persona (ej.: un Ministro).
Clasificación funcional:
- Órganos Centrales y Periféricos: los primeros son aquellos cuya competencia

se extiende a la totalidad del territorio nacional (ej.: el Gobierno), y periféricos,
los de competencia territorial limitada (ej.: Delegado del Gobierno en una
Comunidad Autónoma o el Delegado de Hacienda).
- Órganos Activos, Consultivos, Deliberantes y de Control: atienden a las

funciones exclusivas o predominantes de un órgano consistan en la emisión de
- 29 -
declaraciones de voluntad (órganos activos: ej., un Ministro), declaraciones de

juicio (órganos consultivos: ej., el Consejo de Estado) o de actos de fiscalización
de la actividad de otros órganos (órganos de control: ej., Intervención General).
Suele añadirse la categoría de órganos deliberantes que son aquellos órganos
colegiados que no deciden ni emiten formalmente opiniones, limitándose a
asesorar o proporcionar información a uno o varios de sus miembros mediante el
intercambio de pareceres entre ellos (ej.: Comisión Territorial de Asistencia al
Delegado de Gobierno).
4. LA COMPETENCIA: CONCEPTO Y ATRIBUCIÓN
 Concepto
El proceso de la organización se inicia mediante la asignación que las normas

hacen a cada nivel de entes públicos primarios de un determinado círculo de intereses. El
siguiente paso de la asignación de competencias consiste en la atribución a cada ente o tipo
de entes de las potestades públicas concretas que son precisas para la satisfacción de tales
intereses. Y, por último, las normas distribuyen los distintos sectores de intereses, junto con
sus potestades públicas correspondientes, entre cada uno de los órganos que integran la
estructura de los diferentes entes públicos.
La competencia es la titularidad de una serie de potestades públicas ejercitables

respecto de unas materias, servicios o fines públicos determinados: no se tiene
competencia, se es competente.
 Atribución
- Competencia Material: resultado de la distribución de competencias en virtud

de criterios departamental – materiales, es decir, la asignación a cada una de las
divisiones departamentales de las Administraciones de un servicio público
definido (ej.: justicia, defensa, hacienda) o de un sector de la vida social o
económica sujeta a intervención pública (ej.: trabajo, educación, industria,
turismo).
- Competencia Jerárquica: distribución escalonada de la titularidad de las

potestades públicas sobre una materia (Ministerio, Consejería).
- Competencia Territorial: para distinguir los diferentes ámbitos geográficos a los

que se extiende la competencia de los entes u órganos.
- Competencia Ratione Temporis: para referirse a los supuestos en los que el

ejercicio de una potestad se encuentra limitada a un período temporal
determinado.
Los supuestos de coparticipación son cada vez más numerosos y complejos, dando
lugar a otros tantos tipos de competencias:
- Competencia Exclusiva: supuesto de atribución de un interés o una potestad a

un solo ente u órgano, con exclusión de todos los demás (ej.: sólo el Gobierno es
competente para aprobar Decretos – Leyes).
- 30 -
- Competencia Compartida: supuestos en que las potestades sobre una materia

se otorgan simultáneamente a varios entes públicos u órganos, bien que de
forma desglosada o parcelada. La división de la materia puede efectuarse en
virtud de criterios diversos.
- Competencia Indistinta: debe referirse a los supuestos en que una determinada

materia o potestad corresponde de modo simultáneo y no excluyente a dos o
más entes u órganos (ej.: cualquier ente público puede organizar conciertos,
exposiciones sin que las actividades de los unos impidan ni interfieran en las de
los otros).
- Competencia Conjunta: supuestos en que 2 o más entes u órganos son

competentes para intervenir sobre una misma materia o asunto, debiendo
producirse dicha intervención de modo necesario y normalmente sucesivo, en el
seno de un mismo procedimiento (ej.: pase de un municipio al régimen de
Concejo abierto, que requiere la aprobación del Ayuntamiento y después de la
CCAA).
- Competencia Sucesiva: dos órganos o entes pueden adoptar una decisión

sobre el mismo asunto, pero dicha posibilidad se halla escalonada en el tiempo,
de tal modo que el segundo no puede actuar sino cuando haya transcurrido un
determinado plazo desde el momento en que pudo hacerlo el primero (ej.: la
licencia de construcción corresponde otorgarla al Ayuntamiento, si transcurren
dos meses desde la solicitud, el peticionario puede reproducirla ante la Comisión
Provincial de Urbanismos, que pasa a ser el órgano competente para otorgarla o
denegarla).
- Competencia Coincidente: las potestades se encuentran atribuidas a dos o

más entes u órganos, pero cuya intervención es acumulativa e independiente
(ej.: la realización de obras en una iglesia antigua contigua a una carretera; por
el mero hecho de la realización de obras, requerirá la licencia urbanística del
Ayuntamiento; por tratarse de un monumento , la autorización de la autoridad
encargada e la tutela del patrimonio histórico; y, por hallarse junto a una
carretera, la autorización del Ministerio de Fomento o del órgano correspondiente
de la CCAA).
5. LAS TÉCNICAS DE ALTERACIÓN DEL EJERCICIO DE LA COMPETENCIA:

TRANFERENCIA, DELEGACIÓN, ENCOMIENDA DE GESTIÓN, AVOCACIÓN,
SUSTITUCIÓN
Transferencia: modificación de la norma atributiva, asignando la titularidad de la

competencia a un ente u órgano distinto del que la ostentaba anteriormente como titular.
Esta técnica reviste peculiaridades distintas según que la traslación se produzca entre entes
o entre órganos de un mismo ente.
- Transferencia entre entes públicos: la apertura del proceso autonómico ha

supuesto una transferencia de competencias del Estado a las CCAA, que ha sido
llevada a cabo a través de los EEAA y de las que leyes que prevé el art. 150.1 y
2 CE; la transferencia o reasignación competencial para la determinación de las
- 31 -
competencias de los entes locales, las cuales han de ser establecida por la
legislación del estado y de las CCAA (art. 2.2 LBRL).
- Transferencia entre órganos: el único supuesto que alude la legislación es la

desconcentración, es decir, el reajuste normativo de potestades.
Delegación: traslación por un ente u órgano superior a otro de nivel inferior del
ejercicio de una competencia, reteniendo el delegante la titularidad de la misma. Su régimen
es distinto según que esta traslación opere, al igual que en la transferencia, entre entes o
entre órganos de un mimo ente.
- Delegación entre entes: entre el estado y las CCAA, el vehículo apto son las
leyes de delegación; del estado y las CCAA en los entes locales; entre el ente
político primario de un determinado nivel territorial y las entidades
instrumentales dependientes del mismo; y la delegación de potestades de los
entes territoriales en Corporaciones de Derecho Público.
- Delegación interorgáncia: hay que tener en cuenta los delegantes, los

delegados, las competencias indelegables y los requisitos. Por todo ello, los
efectos de esta delegación son muy diversos.
Encomienda de Gestión: lo que se transfiere o traslada de un órgano a otro es el

ejercicio de una potestad no en sus aspectos jurídicos, sino en los materiales, han de
concurrir razones de eficacia en el órgano o ente encomendante de los medios técnicos
idóneos para su desempeño.
Puede llevarse a cabo entre todo tipo de órganos y entes públicos, pero tiene que
realizarse a favor de personas físicas o jurídicas sujetas a derecho privado.
Los requisitos formales establecen que: si se realiza entre entes y órganos

pertenecientes a la misma administración, la ley remite la determinación de estos requisitos
a la normativa propia de la Administración respectiva; cuando tenga lugar entre órganos y
entidades de distintas Administraciones se formalizará mediante la firma del correspondiente
Convenio entre ellas; y cuando sea efectuada por las CCAA respecto de las Diputaciones
Provinciales, Consejos o Cabildos Insulares, la ley remite a lo dispuesto respecto de la
gestión ordinaria en la legislación de régimen local.
Sustitución: traslación temporal de la facultad de ejercicio de todas o parte de las

competencias de un ente público a otro, impuesta como consecuencia de la falta de ejercicio
de estas, o de otras circunstancias anormales.
- Sustitución por Subrogación: tiene lugar cuando un ente superior persigue

asegurar por sí el cumplimiento de las obligaciones que las leyes imponen a los
entes inferiores y que estos inobservan. Los dos supuestos previstos por nuestro
Derecho positivo son la sustitución en el cumplimiento de las obligaciones
impuestas a los entes locales (art. 60 LBRL), y el supuesto previsto en el art.
155 CE.
- Sustitución por Disolución: tiene lugar cuando, ante el incumplimiento

generalizado de sus obligaciones por parte de un ente público, el ente superior
- 32 -
procede a la disolución de su órgano de gobierno confiando a otro

provisionalmente el ejercicio de sus funciones (art. 61 LBRL).
- Suplencia: consiste en la sustitución personal y temporal en la titularidad de un

órgano, es decir, en la asunción temporal por el titular de un órgano de las
funciones de otro por razón de la imposibilidad sobrevenida de este para
ejercerlas (art. 17.1 LBRL).
Avocación: supone la traslación del ejercicio de la competencia para resolver un

asunto determinado desde el órgano titular de la misma a un órgano superior, acordada por
este último. Sólo puede operar entre los órganos de una misma Administración, sólo podrá
referirse a un solo asunto, no cabe la avocación por categorías de asuntos ni para tiempo
determinado, sino sólo caso por caso. La decisión de avocar se adoptará, en cada caso,
mediante acuerdo motivado que deberá ser notificado a los interesados en el procedimiento.
Toda avocación habrá de ser puesta en conocimiento del superior jerárquico ministerial del
órgano avocante.
6. LOS CONFLICTOS DE ATRIBUCIONES
 Conflictos entre poderes
Los que pueden plantearse entre algunos de los órganos constitucionales del
estado, en concreto entre el Gobierno, el Congreso, el Senado y el CGPJ. Y otros como los
que pueden suscitarse entre un órgano de cualquiera de las AAPP y un órgano concreto del
poder judicial.
- Conflictos entre órganos constitucionales del Estado: cuando uno de los

órganos constitucionales estime que otro adopta decisiones asumiendo
atribuciones que la CE o las leyes orgánicas confieren al primero.
Tramitación: se inicia con un requerimiento que el órgano que estima invadidas

sus competencias dirige al presunto usurpador, solicitando que revoque la
decisión adoptada; el órgano requerido deberá responder en el plazo de un mes
si estima fundado o no el requerimiento; si la respuesta es negativa o no rectifica
en el citado plazo, el órgano requirente habrá de plantear el conflicto ante el
TC, mediante escrito en el que se especifiquen los preceptos que considera
vulnerados y se formulan las alegaciones oportunas; el Tribunal dará traslado del
escrito al órgano requerido, para que conteste en el plazo de un mes, tras lo cual
dictará stc, determinando el órgano al que corresponden las atribuciones
constitucionales controvertidas.
- Conflictos entre los Juzgados y Tribunales y la Administración: corresponde

al denominado Tribunal de Conflictos de Jurisdicción, órgano compuesto por el
Presidente del TS, dos Magistrados de la Sala de lo Contencioso –
administrativo del TS y 3 Consejeros Permanentes de Estado.
Los órganos que pueden plantearlos son: por parte del poder judicial: cualquier
juez y tribunal; por parte de la Administración a nivel estatal: miembros del
Gobierno, delegados en CCAA y subdelegados en provincias, determinadas
autoridades militares y los delegados de hacienda; en las CCAA, el Consejo de
- 33 -
Gobierno o cualquiera de sus miembros; y en las entidades locales, los

Presidentes de Diputaciones Provinciales, Cabildos y Consejos Insulares, así
como los Alcaldes.
La formalización del conflicto: requerimiento de inhibición dirigido al órgano que
conozca del asunto; el órgano requerido oirá a las partes, suspenderá el
procedimiento y decidirá, en 5 días, si acepta la solicitud de inhibición o mantiene
su competencia; si el órgano requerido acepta el requerimiento, dará traslado de
las actuaciones al órgano requirente, para que siga ante él el curso del
procedimiento; sino habrá de comunicarle que mantiene su competencia,
enviando las actuaciones, en el mismo día, al Presidente del Tribunal de
Conflictos.
La tramitación por el Tribunal, que es muy sencilla: se limita a dar vista de las
actuaciones a la Administración y al Ministerio Fiscal por plazo común de 10
días, para que formulen alegaciones si lo estiman procedente, debiendo dictar
stc dentro de los 10 días siguientes. La stc no es susceptible de recurso alguno.
 Conflicto entre entes públicos
- Estado y una CCAA o a varias CCAA entre sí: dichos conflictos únicamente
pueden ser planteados por los órganos ejecutivos supremos de unos y otros
entes, bien en relación con las normas, resoluciones o actos singulares dictados
por otro ente, o bien en relación con su omisión, por entender que una y otra
conducta no respeta el orden de competencias establecido en la Constitución, en
los EEAA o en las leyes.
Conflicto Positivo: se plantea previo requerimiento al órgano ejecutivo supremo

del ente presuntamente invasor de la competencia, al objeto de que derogue la
norma o anule el acto o resolución cuestionados. El requerimiento deberá
plantearse en los 2 meses siguientes a la publicación o comunicación de la
norma o acto, indicando los preceptos infringidos, y debiendo contestar el ente
requerido en el plazo de un mes. Si no lo hace, o lo hace en sentido negativo, el
órgano requirente podrá plantear el conflicto ante el TC, que será resuelto por
este tras oír, por plazo de 20 días, al ente requerido.
Conflicto Negativo: tiene su origen en la solicitud dirigida por una persona física o
jurídica a un órgano de la Administración del Estado o de la CCAA, declarándose
aquel incompetente para actuar por entender que la competencia corresponde a
otro ente. El interesado tras agotar la vía administrativa de recurso, deberá
plantear su solicitud ante el ente indicado como competente por el primero, el
cual deberá admitir o declinar su competencia en el plazo de un mes. Si declina
su competencia o no se pronuncia en dicho plazo, el particular puede formular el
conflicto ante el TC, que lo resolverá tras oír a ambas Administraciones.
- Entre dos o más entidades locales: su resolución corresponde a la

Administración de la CCAA cuando las entidades locales en conflicto
pertenezcan a la misma CCAA, o a la Administración del estado, cuando
pertenezcan a CCAA distintas. Antes de la formulación del conflicto, las
entidades locales deberán requerirse en la forma antes descrita, habiendo de ser
oídas formalmente por el órgano decidor antes de dictar resolución. La decisión
del conflicto es impugnable ante la jurisdicción contencioso – administrativa.
- 34 -
- Entre entidades locales, de un lado, y el estado o una CCAA de otro:

situación peculiar pq en la LBRL se regula exclusivamente los conflictos de
competencia entre entidades locales y entre órganos de una misma entidad
local, de lo que podría deducirse que los entes locales no pueden plantear
conflictos al Estado ni a las CCAA, no ostentando otro mecanismo de defensa de
la propia competencia que el recurso contencioso – administrativo. No se regula
la tramitación de este tipo de conflictos, laguna que debe ser cubierta aplicando
por analogía las reglas relativas a los conflictos de atribuciones entre autoridades
gubernativas.
 Conflictos entre órganos
Comprende los que pueden plantearse entre órganos de un mismo ente público. La
LRJAP ha establecido una regulación general de estos conflictos en su art. 20. Ha
establecido 2 reglas:
- Que el conflicto puede plantearse por el órgano administrativo que esté

conociendo de un asunto o por los interesados que sean parte en procedimiento
en cuestión: si un órgano se estima incompetente, debe remitir las actuaciones al
que considere competente, si este pertenece a la misma AP (art. 20.1); los
interesados pueden tanto dirigirse al órgano que se encuentre conociendo de un
asunto para que decline su competencia y remita las actuaciones al órgano
competente, como dirigirse al órgano que estimen competente para que requiera
de inhibición al que esté conociendo del asunto.
- Que estos conflictos sólo pueden suscitarse entre órganos de una misma
Administración no relacionados jerárquicamente, y respecto a asuntos sobre los
que no haya finalizado el PA (art. 20.3); cuando los órganos se encuentren
vinculados jerárquicamente, es el superior el que resuelve las discrepancias
acerca de cual sea el órgano competente en cada caso.
- 35 -
LECCIÓN 5: LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA II: LA

ADMINISTRACIÓN ESTATAL
1. LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL
Ha experimentado un proceso de transformación que se ha convertido en un

proceso de descentralización.
La Administración General del Estado es un conjunto de órganos, donde la mayor

parte están jerárquicamente ordenados bajo la dirección del Gobierno, componen una
Administración con personalidad jurídica única. Esta Administración General del Estado
desempeña una pluralidad de funciones recogidas en la CE y que ésta reserva al Estado
(que hoy son las menos).
Desempeña un papel importante pq si la mayor parte de la función administrativa ya

no le corresponde, sí se reservan al Estado las tareas legislativas, tiene una función
estratégica de funciones políticas que se traducen en la elaboración de proyectos de ley o
reglamentos generales, grandes planes de infraestructura y en tareas semejantes, más
todas las que tienen que ver con relaciones internacionales y tb la relación con la UE. Ya no
es una Administración que gestiona servicios, sino más bien coordina, dirige, proyecta mayor
definición de estrategia política.
Está dirigida por el Gobierno, según el art. 97 CE el Gobierno es la cabeza de la

Administración General del Estado, tb tiene funciones constitucionales, por ello una parte de
la actividad del Gobierno no está regida por Derecho Administrativo, sino por reglas
constitucionales o internacionales. El resto de la actividad sí está dirigida por Derecho
Administrativo, como son las medidas de contratación, planes, etc.
Cuando el Gobierno actúa sujeto a Derecho Administrativo, sus actos son Actos
Administrativos, se somete al control de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa.
Cuando lleva a cabo actuaciones no sujetas a Derecho Administrativo, el Gobierno adopta
decisiones consideradas como Actos Políticos del Gobierno, en este caso el control es
mucho más limitado, según el art. 2 Ley de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa,
y se considera que Jueces y Tribunales no pueden llevar a cabo el control, y establece en
estos casos que los Jueces de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa se deben limitar
a controlar los elementos reglados de esos actos, alguna norma concreta. Y si un Acto
Político ocasionara daños a particulares, susceptibles de indemnización tb estaría sometido
al control de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa.
El Gobierno tiene una estructura ministerial, se divide en Ministerios y al frente de

estos está el Ministro correspondiente, éste constituye el nexo de unión entre la
Administración del Gobierno.
El Consejo de Ministros es un órgano coordinador de los Ministerios, pero no es el

órgano superior. El Consejo de Ministros tiene carácter histórico (durante 2 siglos). En
- 36 -
España como en el resto de Europa predomina el modelo departamental con Gobierno

Central.
Dentro de la Administración General del Estado se distingue entre la Militar y la Civil.

La Militar tiene sus propias reglas de funcionamiento, disciplina interna más estricta, reglas
especiales, jurisdicción especial que culmina en la Sala 5ª del TS. La retribución y otras
materias se realizan a través de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa.
Dentro de la Administración Civil del Estado cabe distinguir entre servicios centrales,
que se encuentran en Madrid, que adoptan decisiones en todo el territorio nacional; y la
Administración Periférica, que son los órganos territoriales dependientes del Gobierno:
delegaciones, subdelegaciones, direcciones generales, demarcaciones de costas, etc.; y por
último, servicios exteriores. La regulación se encuentra en la Ley 6/1997 de 14 de abril o
LOFAGE.
La Administración está regida por la CE y por la Ley de Gobierno 50/1997, de 25

de noviembre. El Gobierno es un órgano complejo, según esta ley, que a su vez se
compone de diferentes órganos:
- Unipersonales: Presidente, el/los Vicepresidentes y los Ministros (los Secretarios

de Estado no son órganos de Gobierno, son puramente administrativos).
- Colegiados: el más importante es el Consejo de Ministros y las Comisiones

Delegadas del Gobierno.
- Órganos de Apoyo: son la Secretaría de Gobierno y el Gabinete de la

Presidencia del Gobierno, así como, la Comisión General de Secretarios de
Estado y Subsecretarios que preparan las reuniones del Consejo.
1) Órganos Unipersonales
PRESIDENTE
Tiene funciones constitucionales recogidas en el Título IV CE; es nombrado por el

Rey después de cada elección o cuando queda vacante. Cuando se produce tras una
elección debe ser objeto de investidura. Tiene otras funciones constitucionales como son la
disolución de las cámaras, puede plantear la cuestión de confianza, etc.
Tiene además funciones propias, según la Ley 50/1997, Ley de Gobierno,

determina la estructura del Gobierno, cuántos y cuáles Ministerios han de existir que realiza
con Real Decreto; nombra y destituye a los Ministros y Secretarios de Estado; establece el
programa político e imparte directrices a los miembros de su Gobierno; además puede dictar
decisiones por sí mismo, Real Decreto del Presidente del Gobierno (art. 2 Real Decreto del
Presidente del Gobierno).
VICEPRESIDENTE Y MINISTROS
Tiene la misión de asistir y sustituir al Presidente del Gobierno en caso de vacante

por ausencia, fallecimiento o enfermedad. Pueden ser más de uno, pueden ser Ministros y
- 37 -
Vicepresidentes o Vicepresidentes sólo. En cualquier caso la decisión la toma el Presidente

(art. 3 Ley de Gobierno, 50/1997).
Los Ministros forman parte del Consejo de Ministros, colaboran en ¿? y funciones no

administrativas cuando participan en el Consejos de Ministros de la UE (art. 4 Ley 50/1997).
2) Órganos Colegiados
CONSEJO DE MINISTROS
La mayor parte de las funciones se basan en la potestad reglamentaria cuando

corresponde al Gobierno. Tb lleva a cabo el nombramiento de altos cargos atribuidos al
Gobierno; aprobación de plenos; aprobación de Decretos – Ley, Decretos Legislativos;
aprobación de planes y programas para la Administración de deuda pública; concertación de
créditos y préstamos ( art. 5 Real Decreto del Consejo de Ministros).
Adopta decisiones, el Real Decreto del Consejo de Ministros, que adopta la forma
de Reglamentos o Actos Administrativos. Otras decisiones no tienen ese carácter y su
eficacia jurídica es más débil, se publican como Acuerdos del Consejo de Ministros. Las
reuniones del Consejo son secretas, se levanta acta por un Ministro, normalmente el Ministro
de la Presidencia que hace de Secretario del Consejo. Pero en ese acta (en el Consejo no
se vota, las decisiones se adoptan colegiadamente) se recogen los datos formales
solamente.
COMISIONES DELEGADAS
Participan varios Ministros bajo la presidencia de un Vicepresidente. Se adoptan

decisiones para las que no hace falta el Consejo de Ministros al completo. Las Comisiones
adoptan decisiones con la forma de Órdenes, de un Ministro o de varios.
3) Órganos de Apoyo
SECRETARIADO DEL GOBIERNO
Persona de confianza, que el Presidente nombra y destituye. Personal

administrativo en cuanto al Gabinete de la Presidencia, compuesto de asesores y
colaboradores del Presidente.
GABINETE DE LA PRESIDENCIA
Asesores de distintas áreas.
COMISIÓN GENERAL DE SECRETARIOS DE ESTADO Y SUBSECRETARIOS
Ambos son órganos internos de los distintos departamentos ministeriales. Esta

Comisión prepara las decisiones del Consejo de Ministros. Hay decisiones que provienen de
un Ministerio y que afectan a otro.
- 38 -
 Los Ministerios
En cuanto a su organización la distingue entre órganos superiores y órganos

directivos.
1) Órganos Superiores
MINISTRO
Es el órgano superior del Ministerio con unas funciones que se encuentran en el art.
12 y 13 LOFAGE, el Ministro es el máximo responsable, ejerce potestad reglamentaria de su
Ministerio, imparte instrucciones, organiza el funcionamiento, etc. Las decisiones del Ministro
adoptan la forma jurídica de órdenes (Órdenes Ministeriales, OM).
SECRETARIOS DE ESTADO
Se regulan en el art. 14 LOFAGE. Se ocupan de una de las áreas funcionales de un

Ministerio. No forman parte del Gobierno, son nombrados por el Consejo de Ministros,
nombrado por el Ministro correspondiente, pudiera haber un Secretario de Estado de la
Presidencia y lo nombra el Presidente. Dirige, por tanto, un área del Ministerio.
2) Órganos Directivos
SUBSECRETARIO
Regulación en el art. 15 LOFAGE. Es un órgano directivo que apoya y colabora con

el Ministro, le asiste en sus funciones sobre todo en las administrativas, por ello ejerce la
jefatura del personal del Ministerio; dirige servicios comunes del Ministerio, bajo su
dependencia se haya la Secretaría General Técnica. Son nombrados por el Ministro
correspondiente entre funcionarios de carrera del Grupo A.
SECRETARIOS GENERALES
Art. 16 LOFAGE. De creación reciente tienen rango superior al Director General,

por la complejidad de las tareas que se les asignan. Los Secretarios Generales no existen
en todos los Ministerios, son nombrados por el Ministro correspondiente, son puestos de
pura confianza política, no son funcionarios.
SECRETARIO GENERAL TÉCNICO (SGT)
Art. 17 LOFAGE. Alto directivo, depende del Subsecretario, están a su cargo.

Informan de todos los aspectos técnicos de los proyectos. Es nombrado en Consejo de
Ministros a propuesta del Ministro correspondiente entre funcionarios superiores de cualquier
administración.
DIRECTORES GENERALES
- 39 -
Los Ministerios y las Secretarias Generales se dividen en Direcciones Generales,

que son secciones más concretas en que se divide la Administración. Son nombrados en
Consejo de Ministros a propuesta del Ministro correspondiente entre funcionarios del grupo
A, hay excepciones, en casos justificables puede ser una persona que tenga experiencia en
la materia de que se trate.
SUBDIRECTORES GENERALES
Son subdivisiones de la Dirección General. Tienen un rango inferior, deben ser

nombrados entre funcionarios del grupo A de la Administración del Estado, son nombrados
por el Ministro correspondiente, dando cuenta al Consejo de Ministros.
Todo lo que se establece por debajo se contempla en unos instrumentos de

organización de ordenación que se denomina Relación de Puestos de Trabajo (RPT) y suele
haber: servicios y el correspondiente Jefe de Servicio, áreas y el Jefe de Área, negociados,
etc.
 Otros Órganos
No todos los órganos de la Administración del Estado se encuentran en esta

relación de jerarquía, hay otros que están fuera que son los órganos consultivos, los órganos
de coordinación y los órganos de control interno.
1) Órganos Consultivos
Cuya función es emitir informes, dictámenes que sean preceptivos, es decir,

obligatorio antes de adoptar una decisión, y no son vinculantes, normalmente son
facultativos, esto es, que el órgano que tiene que decidir puede apartarse de ese informe.
Sin embargo, según el art. 50/54 Ley 30/92, el órgano que se separa tiene la obligación de
establecer su motivación.
CONSEJO DE ESTADO
Está en el art. 107/117 CE, se rige tb por la LO 3/1980 de 22 de Abril. Tiene que
emitir dictamen preceptivo en muchas ocasiones.
Hay otros muchos órganos consultivos sobre todo de participación y de organización

social (ej.: consejo de medioambiente).
2) Órganos de Coordinación
Cuya función es coordinar diversas áreas de la Administración del Estado, son las
Comisiones Interministeriales que reúnen a miembros de varios Ministerios en materias de
interés común.
3) Órganos de Control Interno
O de legalidad financiera. Existen 3 tipos de órganos de control, el más importante

es la Intervención General de la Administración del Estado, que es un órgano de control de
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la legalidad del gasto público, el expediente del gasto pasa por la IGAE antes de adoptarlo y
está en el Ministerio de Hacienda.
Las Inspecciones de Servicio vigilan el funcionamiento interno de la Administración,

si la Administración es eficaz o no, si los funcionarios cumplen su función o incurren en
incompatibilidad.
Tb hay unos órganos que resuelven recursos antes de llegar a la Jurisdicción

Ordinaria. Son los Tribunales Económico – Administrativo, no forman parte del poder judicial,
resuelven reclamaciones en materia de la Agencia Tributaria (TEAR, es el Tribunal Regional
y el TEAC que es el Central).
2. ÓRGANOS TERRITORIALES: ADMINISTRACIÓN PERIFÉRICA DEL ESTADO
Pertenecen a la Administración General del Estado, pero distribuidos por el territorio,

sus poderes se limitan a una parte del territorio generalmente las CCAA o provincia, algunos
tienen competencias más amplias o más restringidas.
Esta Administración periférica existe desde hace muchos años. Antes de la CE el

grueso de los funcionarios estaba en la Administración Central. Las provincias se crean en
1873 en la transición del absolutismo al régimen constitucional, Javier de Burgos fue quien
creó esta división, y crea la figura de los Subdelegados de Fomento, nombrados por el
Gobierno, que dirigen la Administración Provincial, su función es potenciar la riqueza
provincial, supervisar el cumplimiento de la ley y velar por el orden.
Posteriormente el modelo cambió y la mayor preocupación de los Gobiernos es el

control político y social de los territorios. El Subdelegado de Fomento se convierte en jefe
político y será el Gobernador Civil, que es el representante del Gobierno en las provincias,
dirige la policía, pero su función esencial es velar por el orden público y controlar a los
ayuntamientos ejerciendo los poderes de control o tutela que le reconocían las leyes, así le
permitía llevar a cabo actos municipales ilegales o contrarios al interés general, incluso
destituir alcaldes que habían llevado a cabo actuaciones que perjudicaban el orden social.
Se siguió desarrollando la Administración periférica y en torno al Gobierno Civil se

crearon funciones que desarrollaron cada uno de los ministerios en la provincia.
A partir de la CE con la creación de las CCAA se lleva a cabo la configuración de las

provincias como entes locales, la mayor parte de las funciones, ya no las ejerce el Estado,
sino los Ayuntamientos, etc. El Gobierno ha transferido materiales y medios a estos otros
organismos, perdiendo muchas competencias.
Organizaciones de estos órganos territoriales, existen dos niveles básicos: las

CCAA y el provincial. En las CCAA la Administración periférica está coordinada por un
Delegado del Gobierno en las CCAA. Y en cuanto a la Provincial, en cada provincia hay un
Subdelegado del Gobierno que ha sustituido a los Gobiernos Civiles. En las islas mayores
de los archipiélagos existen unos directores insulares de la Administración Periférica de la
Administración del Estado.
Estos servicios se dividen en 2 bloques: Servicios Integrados y los Servicios no

Integrados. Hay Ministerios que tienen muy pocos funcionarios, todos los servicios de los
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Ministerios se integran en la Delegación del Gobierno están en la misma sede. Algunas

ramas mantienen una naturaleza provincial, tienen a parte sus sedes, la mayoría de las
Delegaciones de Hacienda. Todo ello está regulado en la LOFAGE.
DELEGADO DE GOBIERNO
Éste está contemplado en el art. 154 CE, es la autoridad que dirige y coordina la
Administración del Estado en la CCAA, es el representante del Gobierno en la CCAA y
coordina esta Administración periférica con los órganos de la CCAA.
Además sigue teniendo funciones que en su día tenían los Gobernadores Civiles, en
concreto es el Jefe de los cuerpos y fuerzas de Seguridad del Estado en el territorio de una
CCAA; tiene la función de velar por la seguridad y por el ejercicio de los DF; ejerce el control
de legalidad de la Administración del Estado sobre el municipio impugnando las decisiones
que considera contrarias a la ley o suspendiendo el acuerdo; dirige los Servicios Integrados
y los coordina con los Servicios no Integrados. Es un cargo directivo que según la LOFAGE
puede ser ejercido por cualquier persona.
SUBDELEGADO DE GOBIERNO
Ha sustituido al Gobernador Civil, existe desde 1997, ya no es un cargo político,

sino un funcionario. Es un cargo directivo equiparable a un Director General, bajo la
dirección del Delegado y dirige funciones de las fuerzas de seguridad del Estado y coordina
lo que no coordina el Delegado. Existen en todas las provincias no constituidas en CCAA.
Existen los Directores Insulares son lo mismo que el Delegado, pero en las islas.
 Administración Exterior
Desempeñan funciones en el extranjero. La LOFAGE distingue entre distintos tipos

de órganos, art. 76 y ss ¿?.
MISIONES DIPLOMÁTICAS
Son la representación permanente del Estado, reino de España ante los países con
los que se tienen establecidas relaciones diplomáticas. Tb las hay especiales que tienen
carácter temporal. Al frente se encuentra el embajador que tiene la consideración de órgano
directivo de la Administración del Estado.
REPRESENTACIONES PERMANENTES
Son Delegaciones permanentes del Estado, reino de España, ante una organización
internacional. Tb en algunas las más importantes, el que las dirige tiene el rango de
Embajador (el Embajador de la ONU y el de la UE). El Embajador de la UE dirige a todos los
funcionarios expertos que forman el COREPER.
DELEGACIONES INTERNACIONALES
Representan al reino de España ante un órgano específico de una organización o

ante una Conferencia internacional temporal.
OFICINAS / MISIONES CONSULARES
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Al frente se haya el Cónsul, son misiones burocráticas, se encargan de la protección

de ciudadanos españoles en el extranjero, pasaporte, etc.
Hay Ministerios que pueden tener oficinas en el extranjero. Agencia de ¿?
Internacional. O el Instituto Cervantes con sus centros de enseñanza en el extranjero.
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LECCIÓN 6: LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA III: LA

ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA
1. LA ORGANIZACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
Tienen potestad legislativa, tienen Asamblea Legislativa, en todas es unicameral. En

todas ellas tb sus parlamentarios son elegidos por sufragio universal, directo, secreto y libre,
durante 4 años. Tiene funciones similares a las del Parlamento estatal: funciones legislativas
y de control al ejecutivo. Al igual que el Estado las Cortes autonómicas tienen funciones de
control que dependen de ellas como el Defensor del Pueblo y el Tribunal de Cuentas,
equivalentes a estas, pero no todas las CCAA. Los órganos estatales de esta naturaleza
ejercen sus funciones en las CCAA donde no existen.
La organización interna es muy parecida a la del Estado. Todas cuentan con una o
varias leyes de Gobierno y administración que desarrollen las escasas referencias que a
estos órganos se hacen en los Estatutos.
Los Gobiernos de la CCAA o Consejo de Gobierno se compone de un Presidente

que es el máximo representante del Estado, y el máximo representante del Gobierno del
Estado en la CCAA será el Delegado.
El Presidente tiene funciones similares a las del Presidente del Gobierno, cuenta
con un Consejo de Gobierno compuesto por Consejeros, que equivalen a los Ministros, su
número varía, aunque normalmente es menor al de los Ministros. Por debajo de los
Consejeros se encuentran los Viceconsejeros con funciones similares que son propias de los
Secretarios de Estado o Subsecretarios de Estado. No en todas las CCAA o Consejerías hay
Viceconsejeros.
El nivel inferior es el Director General, en algunas CCAA hay un órgano intermedio

que es el Secretario General. Los Directores Generales son en la Administración
Autonómica, en algunos casos necesariamente funcionarios públicos de rango superior de
cualquier administración. Pero otras CCAA, la mayoría, que no exigen ser previamente
funcionario público a Director General, es un cargo de confianza política. Por debajo los
Subdirectores y ya órganos de menor jerarquía.
Tb en la CCAA hay órganos de coordinación internos, otros con funciones de control

en especial los Interventores, que controlan el gasto. Y los órganos consultivos, que son
órganos de participación y ¿sociales?, son órganos de naturaleza técnica, cuenta con un
órgano equivalente al Consejo de Estado, pero no todas las CCAA cuentan con el Consejo
de Estado.
La legislación general, la ley de contratos de Administraciones Públicas y otras

legislaciones prevén en determinadas la intervención del Consejo de Estado, Consejo
Consultivo Autonómico (ej.: procedimiento de modificación de contratos administrativos). El
TC establece que en los casos que se apele al Consejo de Estado y sea materia autonómica
y tengan Consejo Consultivo, lo hará éste. Y si no, lo harán a través del Consejo de Estado.
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Las CCAA, especialmente aquellas que cuentan con varias provincias, tienen tb su
propia administración periférica imitando lo del Estado, es más la han heredado, las demás
no la tienen, salvo las insulares. Al principio se pretendió establecer un sistema de
administración indirecta, encomendando la gestión de sus servicios a las Diputaciones
Provinciales. Sin embargo, este sistema fracasó y las CCAA prefirieron crear su propia
Administración periférica.
Las CCAA prácticamente todas ellas han creado “un embrión” de Administración
exterior, es decir, tienen casi todas oficinas en el extranjero. Casi todas las CCAA tienen una
oficina de gestión de intereses en Bruselas. A través de ellas intentan influir en las
decisiones y recabar información.
Tb poseen centros de enseñanza, fundamentalmente las que tienen una lengua

distinta al castellano. Esto no es inconstitucional pq la competencia exclusiva del estado
sobre relaciones exteriores implica que el Estado tiene el ius contraendi (celebrar acuerdos y
tratados), lo que no significa que las CCAA no pueden realizar tratados, casi siempre son
administrativos, dando cuenta al Estado y esto es frecuente en las cooperaciones
transfronteriza.
Además se reserva al Estado tb el ius legationis, que es el derecho de

representación, ninguna CCAA puede abrogarse el derecho de representar a sus
ciudadanos en el extranjero pq la tutela corresponde a ciudadanos del Estado. Tb pueden
tener algunos servicios propios, algunos órganos administrativos autónomos.
2. RELACIONES CON LA ADIMINISTRACIÓN ESTATAL Y LOCAL
A diferencia de las CCAA las instituciones locales son mucho más antiguas, el
municipio es la institución básica de la Administración local, existe desde hace mucho, pero
no es hasta el XIX cuando adopta su carácter universal.
En el antiguo régimen los núcleos de población están sometidos a la Administración

de los señores feudales u órdenes religiosas. Solamente aquellas tierras llamadas de
realengo existían instituciones municipales, privilegios otorgados en recompensa de hazañas
o participación en batallas o para repoblar una zona y se crea la institución municipal. Esta
institución durante la EM comporta una administración y se gestionan sus propios intereses.
Al terminar la EM los reyes se apoyaron en los municipios libres, pero tuvieron

conflictos pq no se querían someter a la voluntad real y enviaron corregidores para sustituir
al antiguo consejo. En este punto las instituciones municipales entraron en decadencia.
El régimen municipal se instaura ya en el Estado constitucional y en las

Constituciones liberales del XIX. La primera vez fue en la Constitución de Cádiz al igual que
la francesa, establece que se pondrán ayuntamientos en todos los pueblos donde convenga
y por lo menos los que cuentan con 1000 almas. A partir de aquí y junto con la instrucción de
1813 y posteriormente en 1823 generalizan la institución municipal.
La segunda institución local que todavía se mantiene es la provincia, es más

reciente de la época liberal en 1833 tiene lugar mediante leyes con Fernando VII, que es
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quien la crea. En Canarias hasta 1927 había una provincia que se dividió en 2 en virtud del
Pleito Canario.
En España el movimiento municipalista se concretó en una legislación muy

avanzada que se aprobó en la Dictadura de Primo de Rivera en el Estatuto de 1924 que
entró en vigor en 1925, hasta la ley vigente de 1985 la LBRL. Durante la dictadura no se
aplicaron hasta la República.
En la época de la II República esta sobrevino como consecuencia de unas

elecciones municipales en 1935. Y en el régimen franquista se recogió el Estatuto de 1924,
en esta época no existía autonomía municipal, los ayuntamientos estaban sometidos al
control de la oligarquía o del Gobierno.
Con la CE de 1978 en sus art. 137 y 140 – 142 se refiere a la Administración local.
Dice el art. 137 que los municipios y las provincias tienen autonomía para gestionar sus
propios intereses.
La organización territorial se compone de CCAA y tb de un tercer nivel que es local y

hay que contar con los municipios y las provincias. Esta autonomía garantiza la
constitucionalidad es completada en relación con los municipios en el art. 140 que dice: “La
Constitución garantiza la autonomía de los municipios. Estos gozarán de personalidad
jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos,
integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales serán elegidos por los vecinos
del municipio mediante sufragio universal igual, libre, directo y secreto, en la forma
establecida por la ley. Los Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por los vecinos. La
ley regulará las condiciones en las que proceda el régimen del concejo abierto”.
El art. 141 se refiere a las provincias para considerar que son una entidad local con
autonomía, además de ser una circunscripción de la Administración periférica y
circunscripción electoral. Esta entidad local autónoma, dice el art. 141.2, el gobierno le
corresponde a las Diputaciones Provinciales o a otras entidades elegidas democráticamente
(Diputación foral del País Vasco).
En el art. 141.3 se dice que pueden existir otros entes locales distintos a las
provincias, así las comarcas, áreas metropolitanas, mancomunidades, entidades
inframunicipales.
 Significado de la Autonomía Local en la CE
El problema es el contenido de la autonomía local, pq no está determinado. Las

referencias a la autonomía local son muy escasas. Se produce una notoria diferente con
respecto a las CCAA.
La autonomía local a raíz de la CE se difundió y aceptó por la doctrina jurídica una

tesis germánica sobre autonomía local que se denomina garantía institucional de la
autonomía local. Esto significa que la CE garantiza la autonomía de municipios, provincias,
tb de las islas.
La garantía institucional significa que está contenido de autonomía queda remitido al

legislador que es quien debe establecerlo. Esto tiene un límite, que quedó establecido en la
Stc 32/1981. La garantía establece un límite al legislador y es que debe respetar la imagen
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de la institución reconocible por la sociedad, debe respetar un núcleo esencial. Es un límite

negativo para casos límite como el que resolvió la Stc 32/1981 que resolvía un recurso de
inconstitucionalidad.
En 1985 se aprobó la Ley de Bases de Régimen Local, es una ley básica de

obligado cumplimiento que establece el contenido de la autonomía local. Tb se aprobó en el
seno del Consejo de Europa ese año la Carta Europea de la autonomía local, que fue
ratificada por España como tratado internacional en 1988 y forma junto a la LBRL un todo
que determina el contenido, el alcance, la concreción de la Garantía Local establecida en la
CE.
Hoy en día se considera que la autonomía local no es un derecho subjetivo, ni un

DF frente al Estado, es un instrumento al servicio de la división territorial del poder,
instrumento de participación de las administraciones locales en el ejercicio de funciones
públicas (art. 3.1 Carta Europea).
Sobre esto la LBRL atribuye a las entidades locales territoriales, provincias, islas
unas potestades de poderes públicos para que participen asuntos públicos. Estos poderes
no incluyen el poder legislativo. En cambio entre las potestades de los entes locales sí se
cuenta la potestad reglamentaria, ámbito de sus competencias propias. El resto de las
potestades son las que definen los Estatutos de una Administración pública, art. 4 LBRL.
Que las potestades sean exclusivamente ejecutivas no quiere decir que estas
entidades locales carezcan de sustancia política. La CE habla del Gobierno y de la
administración de municipios y de la provincia y es evidente que se rigen por órganos que
son elegidos democráticamente. Los órganos de Gobierno se eligen directamente y esa
autonomía política significa que cada corporación local determine esa autonomía política en
el marco de sus competencias puede adoptar la dirección política que estimen convenientes.
En la medida en que es de carácter administrativo aplicando el estatuto de la

administración pública la autonomía local se ejerce y sólo puede ejercerse en el marco de la
ley. La legitimidad de la autonomía local no puede oponerse al OJ.
Las competencias de los entes locales es importante saber quien las determina. Se
ejercen en materias generales, en las que tb tienen competencias otras administraciones,
Estado y CCAA, materias reguladas por las leyes sectoriales, que no se pueden congelar en
una sola LBRL, si no hay una legislación mínima se puede ir vaciando de contenido a la
autonomía local, por ello la LBRL establece un marco legal compuesto por una cláusula ¿?,
servicios mínimos y una enunciación de materias.
3. CONTROLES DE LA ACTIVIDAD DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
Se articulan en torno a los principios de coordinación, cooperación y control.
 Principio de Cooperación
Las relaciones de cooperación son muy intensas. El TC dice que aunque este
principio no está en la CE, pero es inherente al sistema de autonomías. La cooperación es
voluntaria por eso no se recoge en un texto legal, lo cual no significa que los medios de
cooperación no estén regulados, lo están en las leyes sectoriales muchas veces y tb en la
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Ley 30/92 en su Título I se refiere a esto y trata fundamentalmente de las relaciones entre la
Administración del Estado y las CCAA, establece distintas formas de cooperación:
- Conferencias Sectoriales: art. 5 Ley 30/92. Son órganos que reúnen al Ministro
competente en una materia y a los Consejeros competentes de las CCAA en la
misma materia. Foros de Intercambio de Información y Acuerdo. Acuerdos sin
consecuencia jurídica inmediata, se traducen en Reglamentos de las CCAA,
firma de convenios, etc. Pueden ser suscritos por todas o por algunas.
- Convenios Administrativos: se firman muchos entre el Estado y las CCAA, en el

art. 6 y 8 Ley 30/92. Regulan lo que debe tener, quienes lo firman, justificación
de competencias, etc. Estos convenios tienen naturaleza jurídica administrativa y
según el art. 8 los conflictos y controversias que puedan surgir deben resolverse,
si no hay acuerdo, ante la jurisdicción contenciosa – administrativa.
- Planes y Programas Conjuntos: facilitan la puesta en común de las

competencias de cada parte.
Las CCAA participan junto con el Estado en relación con la actividad de la UE. Las
CCAA tienen representación forman parte de una institución en el Comité de las Regiones,
pero tiene una mera función consultiva en ciertos procedimientos de decisión.
Las CCAA participan Tb en la elaboración de la posición española en el órgano

fundamental que es el Consejo de Ministros de la UE y en otros órganos sectoriales como el
Comité de Representantes y tb el Comité de Representantes de los Estados que controla la
actividad de la Comisión.
Muchas de las materias están descentralizadas en el ámbito internacional. La

gestión administrativa de la agricultura etc. es competencia de la CCAA, cuando el Consejo
de Ministros de la UE se ocupa de estas materias, pero quien sabe más son las CCAA. Para
ello se ha establecido un mecanismo de cooperación, este mecanismo podría llegar y así lo
admiten los tratados incluso, a que algún representante de los estado miembros fuera
representante de la CCAA.
Esto en España no existe, en Alemania asiste un Ministro Federal junto a un

representante de las “CCAA” en Alemania, pero sí se ha establecido un mecanismo para que
la posición española haya sido previamente concertada en las CCAA en todos los asuntos
en materia de competencia de la CCAA.
A estos efectos existe una Conferencia Sectorial que participa la Administración del
Estado con un Ministro o funcionario consejero inferior, según las CCAA, se reúne e intenta
adoptar una posición adecuada, según la Ley 2/1997 de 13 de Mayo regula la Conferencia
Sectorial. Si afectara a una sola CCAA, el Estado se compromete a defenderla en Bruselas.
Si como es habitual, afecta al conjunto de la CCAA, lo que se establece es que si las CCAA
tienen una posición unánime sobre el particular, el Estado tiene que defender en Bruselas
esa posición. Si hay diferencia el Estado debe defender su propio criterio.
Esta participación de las CCAA se llama Fase Ascendente de la participación de las

CCAA. La regla general para ver quien ejecuta el derecho europeo, según el Tribunal
Europeo es que la aplicación del derecho europeo no altera el orden interno de distribución
constitucional de competencias.
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Si por incumplimiento de una CCAA, hay una sanción de la UE al Estado, se

establecen mecanismos, en concreto hay un mecanismo de distribución de responsabilidad.
En el art. 10 Ley 30/92 establece una obligación de comunicaciones de las CCAA a la UE y
esa comunicación pasa por la Administración del Estado para que lo envíe a las
Comunidades Europeas y viceversa (ej.: proyectos subvencionadas a través de los fondos
estructurales). Las CCAA presentan sus puntos a la Administración del Estado y ésta las
presenta en Bruselas, los selecciona si es necesario.
En virtud de la inaplicación del derecho, la UE impusiera sanción al Estado de la que

fuera responsable una CCAA, el Estado repercutirá la sanción en la CCAA. A Bruselas le
paga el Estado, pero luego el Estado pide a la CCAA que ha originado la sanción. El Estado
no puede alterar el régimen de competencias.
 Sistemas de Control de las CCAA
Este sistema está regulado en la propia CE, en el art. 153. De este artículo se
deduce que el régimen ordinario de control sobre las CCAA es el mismo que se establece en
la CE sobre los poderes del Estado. El TC controla la constitucionalidad de las leyes, tanto
del Estado como de las CCAA.
Sólo hay una diferencia que es la posibilidad del Gobierno de que se suspenden las
leyes, actos de la CCAA que impugnan a través de un recurso de inconstitucionalidad o de
un conflicto de competencias o una impugnación directa contra una resolución, suspende la
vigencia automática por un plazo de 5 meses. Esta prerrogativa no existe en sentido inverso.
El control de las disposiciones administrativas, en cuanto a los Reglamentos y Actos

Administrativos de las CCAA corresponde a los Tribunales de Justicia y en particular el
Contencioso – Administrativo, igual que la Administración del Estado. Sólo hay diferencias en
cuanto al órgano judicial competente. En las CCAA será el Tribunal Superior de Justicia y
sólo en los casos que sea derecho estatal cabe recurso ¿?
El control ordinario de la Administración del Estado sobre las CCAA, el art. 153 sólo
se refiere a un supuesto, en el caso de que las CCAA ejerzan competencias delegadas,
siendo el Estado titular de esas competencias, puede haber un control. Peor no hay
competencias delegadas del Estado a las CCAA.
En relación con el control económico fiscal y contable, lo lleva a cabo el Tribunal de

Cuentas. Algunas CCAA tienen un órgano que ejerce ese control por delegación del Tribunal
de Cuentas.
El control de las CCAA es el mismo que el de la Administración del Estado. Tb está

el art. 155 CE que recoge una fórmula que ya está incluida en la Ley Fundamental de
Bonn que se denomina en alemán la coerción federal, y viene a decir que en caso de que
haya un grave incumplimiento de la CE, leyes o interés de España por una CCAA, entonces
el Gobierno previo requerimiento al Presidente de la CCAA de que cumpla con sus
obligaciones, si no es seguido y previa acción favorable en el Senado por mayoría absoluta,
puede adoptar todas aquellas medidas necesarias para defender la Constitución, la legalidad
o el interés, aplicando un principio de proporcionalidad y derechos a las libertades
fundamentales.
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Son medidas en el sistema institucional, incluso puede llegar a someter la

Administración autonómica a las órdenes del Gobierno de la nación, teniendo lugar la
suspensión total o parcial del Régimen de autonomía.
LECCIÓN 7: LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA IV: LA
ADMINISTRACIÓN LOCAL
1. LA GARANTÍA CONSTITUCIONAL DE LA AUTONOMÍA LOCAL
La Autonomía Local se regula en los art. 137, 140 y 142 CE y se configura como
una garantía institucional. La LBRL de 1985 establece con carácter básico para todo el
territorio nacional un esquema de funcionamiento, un conjunto de disposiciones sobre
competencias y sistemas de relaciones con otras administraciones. Tb hay que entenderla
como la Carta de Europa de autonomía local del mismo año ratificada por España como
Tratado Internacional.
No todas las CCAA tienen una ley concreta de administraciones locales. En la

legislación básica estatal el régimen local es bastante extenso. Se ha aprobado una nueva
ley Ley 57/2003 de 16 de Diciembre que se denomina Ley de modernización del
Gobierno local, que modifica la Ley de Bases en bastantes aspectos. Ha establecido un
nuevo sistema de organización interna para los municipios de “gran población”.
El régimen jurídico de las entidades locales básicas se concreta en el municipio y

provincia y otras administraciones locales, junto con el sistema de relaciones entre las
distintas administraciones.
2. EL MUNICIPIO: CONCEPTO Y ELEMENTOS, ORGANIZACIÓN BÁSICA,

COMPETENCIAS Y RÉGIMEN DE FUNCIONAMIENTO
Es la institución básica de la organización territorial del estado y cauce inmediato de

participación ciudadana en los asuntos públicos. Hay 8.101 municipios. Según la ley tienen 4
elementos fundamentales: territorio, población, organización y las competencias (art. 4
LBRL).
 Territorio
El art. 12 LBRL dice que el término municipal es el territorio en que el ayuntamiento

ejerce sus competencias y entre otras la competencia de ordenarlo urbanísticamente. El
término municipal puede variar, no es inalterable, la propia ley prevé la posibilidad de
alteración.
Se pueden modificar por varias causas: integración de un municipio en otro (fusión);

por segregación de una parte de un municipio para formar uno nuevo; y en tercer lugar,
segregar una parte para añadirlo a otro distinto, segregación parcial. Son procedimientos
complejos que resuelven en última instancia las CCAA por interés de los municipios y con
audiencia de órgano consultivo y los ciudadanos.
La segregación de municipios para formar municipios nuevos se contempla como un

supuesto excepcional, art. 13 LBRL, donde se establece que sólo puede segregarse si hay
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un núcleo separado de población y si los dos municipios tienen capacidad de mantener los
servicios públicos que prestan al mismo nivel. Por debajo de un límite mínimo de población
no se pueden segregar. La legislación intenta fomentar la fusión, sobre todo en el ámbito
rural. Hay municipios que se van despoblando, tb es conveniente cuando los núcleos de
población se confunden, pero hay que contar con la propia decisión de la municipalidad y no
suelen aceptar. El número es estable, se crean muy pocos, se fusionan tb pocos.
 Población
Se constituye por aquellas personas que viven en el municipio de manera habitual.

Legalmente es población la que está inscrita en el Padrón municipal, que es el instrumento
de registro en el que deben inscribirse todas las personas (cualquier nacionalidad) que
residen habitualmente en el municipio, debe ser confeccionado y actualizado por los
ayuntamientos. Debe comunicarlo a las administraciones de la CCAA y la del Estado.
Hay un control sobre la elaboración del Padrón porque los ayuntamientos pueden
hinchar los padrones. Dentro de la población hay que distinguir los que tienen derechos
políticos (nacionales o/y comunitarios) y derechos distintos que establece la LBRL, como
acceder a servicios públicos locales, comunicarse con la administración a exigir el
establecimiento y prestación de servicios básicos obligatorios, art. 18 LBRL (ej..
alcantarillado, iluminación, limpieza, etc.). Cualquier habitante del municipio tiene derecho a
pedir que incluya la partida económica correspondiente en los presupuestos.
 Organización Municipal
Art. 19 y ss LBRL. Hay que distinguir el Régimen General y los Regímenes

Especiales, importan sobre todo 2: Régimen de Concejo Abierto y el Régimen de los
Municipios de Gran Población (Ley 57/2003).
Régimen General
El art. 19 dice que el gobierno y la administración general corresponde al

ayuntamiento formado por los Concejales y el Alcalde (forman la Corporación Municipal).
Dirigen una administración compuestas de funcionarios. Los Concejales se eligen
directamente por los vecinos cada 4 años por sufragio universal, libre, directo y secreto.
Se regula en la Ley Orgánica de Régimen Electoral General aplicable en todo el

territorio nacional. El número de Concejales varía en función de la población del municipio
(mínimo 5). Las elecciones locales se celebran el último domingo de mayo, coincide con las
generales (excepto País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía).
Los Concejales se eligen por listas cerradas de los partidos y el reparto de los
escaños es igual al de las elecciones generales. Sólo hay un régimen electoral distinto, entre
100 y 250 habitantes son 5 Concejales por sistema uninominal, es decir, cada partido
presenta 4 candidatos, pero votan nominalmente.
El Alcalde es elegido en la primera sesión constitutiva del Ayuntamiento después de

las elecciones, sólo pueden presentarse a ese cargo quienes hayan sido cabeza de lista que
han obtenido representación (superar la lista el 5 % de votos). Resulta elegido a Alcalde
quien tenga mayoría absoluta de los Concejales en primera votación. Si no hay mayoría,
- 51 -
será Alcalde el cabeza de lista más votada. Si dos listas han tenido el mismo número de
votos será por sorteo.
En los municipios entre 100 y 250 habitantes cualquier Concejal puede ser elegido
Alcalde, puede ser sometido a una Moción de Censura, esta está regulada, pero de una
manera muy restringida. La ley dice que cada Concejal sólo puede proponer una moción de
censura durante un mandato, tiene que ser propuesta por la mitad más uno de los
Concejales y aprobada, tb por la mitad más uno con un candidato alternativo. Para evitar
que un Alcalde que se tema una moción de censura, cuando haya solicitud de moción de
censura, a los 15 días tiene lugar el Pleno automáticamente. En ese Pleno no formará parte
ni el Alcalde, ni el Concejal propuesto, hay un debate y se vota.
El Alcalde tb puede plantear una cuestión de confianza para el caso de que alguna
de las decisiones más importantes no sean aprobadas por el Pleno. El Alcalde tiene que
dimitir si no son aprobadas cuando hay una cuestión de confianza.
La legislación vigente regula con minuciosidad el Estatuto de los miembros de las

corporaciones locales. Hay que destacar que cualquier miembro de una Corporación Local
tiene una serie de derechos políticos. Está protegido por el art. 23 CE, pq es un
representante. Entre estos derechos figura lo que el TC denomina Ius in Oficium, que es el
derecho a desempeñar el cargo y a permanecer en él. De esto se derivan una
consecuencias, salvo por aquellas causas, previstas en la ley, ningún miembro de una
corporación local puede perder su condición de miembro.
Esto es importante en el transfuguismo político pq supone una distorsión en el

sentido del voto, pero desde un punto de vista jurídico, el mandato de los cargos locales es
representativo y el cargo electo local no representa a un partido, si no a un representante de
la comunidad local en su totalidad.
La Ley 57/03 intenta una solución parcial derivada de un pacto política contra el
transfuguismo. Este pacto establecía que aquellos cargos electos locales que abandonaran
el grupo político no deberían prevalecerse de todos los derechos y beneficios de los demás
Concejales. Los tránsfugas no podrían formar un grupo político local propio ni integrarse en
otro, si no quedan como Concejales no adscritos. Pero mantienen su condición de Concejal
Cualquier Concejal tiene derecho a pertenecer al Pleno y tb a unos órganos

llamados Comisiones Informativas. El TC y tb recogido en la LBRL dicen que a estas
Comisiones deben pertenecer miembros de todas las partes políticas en proporción a su
representación. Hay un principio de igualdad de todos los cargos públicos (art. 23.2 CE).
Los Concejales además de participar en la toma de decisiones ejercen una función

de control del Gobierno. A veces por los mismos órganos colegiados y mediante el derecho a
obtener información de todos los asuntos. Este derecho es general, tb se puede hacer con
solicitud por escrito al Alcalde, a lo que debe responder (en caso de no dar la información su
resolución debe ser motivada). La denegación de información cuando no está justificada
(puede estar justificada pq no exista el documento o pq la solicitud se haga con abuso o para
proteger a las personas, como el derecho de intimidad y propia imagen) puede ser recurrida
por los Tribunales Contencioso – Administrativo y en ultima instancia el TC, pq el derecho de
obtener información está en el ius in oficium.
- 52 -
Los cargos electos tienen derecho a obtener remuneraciones y a la seguridad

social. En todo caso, los cargos electos locales se ajustan a la legislación de
incompatibilidades de altos cargos. Cuando accede al cargo hay que hacer un registro de
sus intereses y sus bienes como garantía de que no se enriquece ilícitamente gracias al
cargo.
Organización Interna del Ayuntamiento dentro del régimen general
La LBRL dispone en el art. 19 y Ss la existencia de unos órganos necesarios:
- Pleno: se reúne a todos los Concejales más el Alcalde. Se reúne en sesión

ordinaria una vez al mes o cada dos meses dependiendo del ayuntamiento.
Las funciones se encuentran en el art. 22 LBRL, donde hay funciones

institucionales como aquellas que se refieren a decisión sobre la capitalidad del
ayuntamiento, participación en mancomunidades o consorcios, la creación de
distintos, la bandera, etc. Tb hay funciones normativas, ejerce las funciones
normativas que corresponden al ayuntamiento, se ejercen aprobando
Reglamentos (ordenanzas municipales, reglamento orgánico, etc.). Tb funciones
presupuestarias, funciones de planificación como aprobación que corresponde al
ayuntamiento de los planes de urbanismo. Tb tienen competencias para dictar
actos singulares de especial importancia como contratos de cuantía importante,
adquisición de bienes tb de cuantía considerarse. Y tb tiene funciones de control
del alcalde y del ejecutivo municipal.
- Alcalde: es el jefe del ejecutivo municipal, tiene atribuidas todas las

competencias que no corresponden al Pleno. Nuestra legislación, se puede decir
que el sistema de gobierno local refuerza la posición del Alcalde, no la del Pleno.
- Tenientes de Alcalde: pueden ser uno o varios, sustituyen al Alcalde, en caso

de ausencia y ejercen las funciones que el Alcalde las delegue.
- Junta de Gobierno Local: antes se llamaba Comisión de Gobierno. Está

formada por el Alcalde y aquellos Concejales que forman su equipo de Gobierno,
este equipo no puede ser más de un tercio de los Concejales ¿? Hay un
Concejal sobre el que el Alcalde delega parte de las funciones. El Alcalde decide
cuáles son las delegaciones o divisiones de la Junta. Esta no tiene competencias
propias, sólo las que el Alcalde le delega.
- Comisiones Informativas: son comisiones del Pleno para el estudio, llevan a

cabo un debate previo de los asuntos que después se van a votar en el Pleno. A
estas Comisiones pertenecen una parte de los Concejales. Cada grupo político
tiene derecho a estar representado en proporción a la representatividad que
tiene en el Pleno del ayuntamiento.
- Comisión de Cuentas: pertenecen Concejales de todos los grupos y tiene por

misión controlar los asuntos de la corporación con carácter previo al envío al
Tribunal de Cuentas. Lo introduce la Ley 57/03.
- Comisión de Sugerencias y Reclamaciones: tb introducido por la Ley 57/03.

Va a estar formado por Concejales de todos los grupos políticos y su misión es
recibir e intentar resolver la queja de los ciudadanos sobre la actividad municipal.
- 53 -
No tiene poder de decisión. Son poderes parecido a los poderes del defensor del
pueblo.
Existen ciertos órganos, cargos que tb son necesarios:
- Secretaría General: se encargan de la fe pública, de redactar las actas, expide

certificaciones de los acuerdos y tienen función de asesoramiento legal
preceptivo. Son funcionarios que pertenecen a un cuerpo de funcionarios del
Estado y luego los ayuntamientos los escogen o ponen los sistemas para ser
elegidos.
- Interventor Municipal: tb es funcionario del estado que ejerce el control de la

legalidad del gasto, control económico financiero de las decisiones del
ayuntamiento. A veces el Secretario o el Interventor realicen las mismas
funciones. A veces se agrupan municipios para mantener a un funcionario
secretario interventor.
- Tesorero: tb es un funcionario nacional, sólo en los municipios más grandes,

realizan un control de los fondos.
Los ayuntamientos pueden crear distritos, barrios y estos pueden tener una Junta en
la que los órganos centrales del ayuntamiento delegan una serie de competencias.
Regímenes Especiales
Los más importantes son dos:
- Concejo Abierto: es un sistema de gobierno municipal en el que sólo existen

dos órganos de gobierno, el Alcalde que es el único órgano elegido, y la
Asamblea en la que todos los ciudadanos que quieran ir. Se aplica donde esté
por carácter consuetudinario y en todos los municipios de menos de 100
habitantes. Se suelen reunir una vez cada 3 meses, siendo el Alcalde la única
autoridad.
- Régimen de Municipios de Gran Población: este régimen afecta a todos los

municipios de mas de 250.000 habitantes, y a aquellos que tengan más de
175.000 habitantes y sean capitales de provincia. Además puede aplicarse el
mismo régimen a aquellos municipios que tengan más de 75.000 habitantes o
que no lleguen, pero sean capital de provincia o de CCAA.
Se ha pretendido crear una Administración municipal más parecida a la CCAA en

el que haya un órgano plenario, el Alcalde pueda nombrar un equipo de gobierno
con profesionales, especialistas, etc.
En cuanto a las peculiaridades de este régimen: el Alcalde puede no presidir el

Pleno, y puede delegar en un Concejal la presidencia del Pleno. El alcalde puede
nombrar hasta un tercio de los miembros de la Junta de Gobierno Local entre
personas que no tienen por qué ser Concejales. Es tb obligatoria la división en
distritos.
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En lo que se refiere a los órganos administrativos: el Secretario pasa a ser

Secretario del Pleno. Hay una regulación de cargos profesionales, hay un órgano
necesario separado de la Secretaría Jurídica, que es la asesoría jurídica, y se
crean otros dos órganos que no existen en los demás municipios órganos de
participación que es el Consejo Social de la Ciudad, que tiene funciones de
asesoramiento al Alcalde y va a existir un Consejo compuesto de 3 profesionales
juristas que tendrá por función resolver las reclamaciones de los ciudadanos en
materia tributaria local.
 Competencias de los Ayuntamientos
A diferencia de las CCAA que se disponen en sus EEAA y en los art. 148 y 149 CE,
no existe una previsión constitucional para los entes locales, lo que significa que sus
competencias se establecen por la ley en cada momento, hay mayor flexibilidad y se deben
modificar con más frecuencia.
La definición precisa de las competencias de los Ayuntamientos en cada materia

depende no sólo de las leyes generales, sino tb de las leyes sectoriales (ej.: competencias
en urbanismo reguladas en las leyes urbanísticas). Estas leyes sectoriales a veces son
competencias exclusivas del estado o pq sean leyes básicas que después desarrollan las
CCAA o leyes de las CCAA directamente, en su mayoría son leyes de las CCAA
directamente pq son materias más próximas a las materias de los entes locales.
La necesidad de que se regulen estas competencias ley por ley es poco

garantizadora pq al surgir las CCAA se temía que asumieran competencias de los entes
locales generando una nueva administración, sobre todo lo temían los entes locales. Para
evitar esto, el legislador estatal estableció criterios generales que se regulan en la LBRL al
que deben ajustarse las leyes sectoriales y en el Título II, Capítulo III, art. 25 y ss LBRL.
La Ley opera en varios supuestos de atribución de competencias:
1) Cláusula General de Competencias: art. 25.1 LBRL: “El municipio, para la

gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover
toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a
satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal”.
Es una cláusula muy amplia, pero tiene unos límites: respeto de las
competencias de las demás administraciones, sin que ello suponga menoscabo
o interferencia en las otras administraciones, cualquier competencia que no esté
atribuida a las CCAA y al Estado puede realizarlo el Ayuntamiento. Hay otros
límites de carácter sustantivo.
2) En cualquier caso, la LBRL establece un listado en que las distintas leyes

sectoriales deben establecer una serie de Materias Propias a los municipios (ej.:
inspeccionar los comercios en beneficio de los consumidores, control de tráfico o
aparcamientos de las vías urbanas), art. 25.2 LBRL.
Se trata de principios generales acorde con la Carta de la Autonomía Europea

como favorecer la participación del ciudadano; principios de eficacia
administrativa, etc.
- 55 -
Todas las competencias no se atribuyen a todos los ayuntamientos pq todos no

tienen capacidad para gestionar todos los servicios.
En la actualidad la descentralización es limitada, los ayuntamientos han ganado

una cuota superior del gasto público.
3) En cualquier caso la LBRL obliga a los ayuntamientos a prestar ciertos servicios

mínimos, hay algunos que en virtud de esta ley, los ayuntamientos están
obligados a suministrar, son los Servicios Obligatorios, art. 26 LBRL. Estos
servicios son distintos para cada ayuntamiento, por eso este artículo establece
una escala en función de la dimensión de la población de los municipios.
Estas obligaciones imponen a los ayuntamientos la necesidad de aportar en los

presupuestos anuales las partidas necesarias para soportar estos servicios y el
ciudadano tiene derecho a impugnar ese presupuesto. Si algún servicio no se
cumple, la ley no establece en que medida se deben prestar esos servicios.
Como hay ayuntamientos de muy pequeña dimensión en el art. 26.2, 26.3 y 26.4
LBRL prevé que estos ayuntamientos pueden solicitar de la CCAA que la
dispensa de prestar algún servicio, si lo dispensa es la CCAA quien tiene que
suministrar esos servicios.
Para la prestación de estos servicios los ayuntamientos sobre todo pequeños

reciben la asistencia de las Diputaciones Provinciales o de las CCAA, estos son
los Ayuntamientos Asistidos.
4) Competencias Delegadas: la ley no se las atribuye a los municipios, sino a otras

administraciones, pero cuyo ejercicio pude ser encomendado por la
Administración titular a los municipios.
Para el ejercicio de estas competencias los municipios tienen mayores

condiciones, según el art. 27 LBRL, la delegación debe aceptarlas el
ayuntamiento, salvo que se le imponga por ley, en cuyo caso tienen que
ayudarles económicamente, conlleva además la facultad de la Administración
delegante para dictar instrucciones, inspeccionar servicios, para revocar la
delegación.
El ejercicio de estas no se realiza bajo responsabilidad de los ayuntamientos,

sino bajo la dirección y control de la administración delegante. Por esta razón,
son muy poco frecuentes, siendo los ayuntamientos poco proclives a ejercer
competencias delegadas, ya que suponen una carga.
5) La LBRL en el art. 28, se refiere a las Competencias Complementarias. Estas

son competencias sobre servicios atribuidos a otras administraciones distintas.
No impide que los ayuntamientos realicen labores complementarias en esas
mismas materias relativas a la educación, la cultura, la promoción de la mujer, la
vivienda, la sanidad y la protección del medio ambiente. El grueso de los
servicios públicos que corresponden a estas materias pertenecen a las CCAA.
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3. LA PROVINCIA: CONCEPTO Y ELEMENTOS; ORGANIZACIÓN BÁSICA;

COMPETENCIAS; REGÍMENES PROVINCIALES ESPECIALES
La autonomía está garantizada por los art. 137 y 141 CE. A diferencia del municipio,
la institución provincial no tiene el mismo grado de aceptación e implantación. Surge en
1833, pero no todos los territorios lo han acogido (excepto Cataluña).
Por ello, aunque el país está dividido en 50 provincias como ente local autónomo no
existe en todo el territorio nacional. En las provincias uniprovinciales la CCAA ha absorbido a
la Diputación Provincial. Tampoco existe en Canarias, donde hay unas mancomunidades
interinsulares que son los Cabildos. La Provincia en el País Vasco se denomina como
territorios históricos y participan de la esencia de lo autonómico más que de los municipal y
su Estatuto establece unas competencias, presentan la Diputación Foral.
Las Provincias como ente local son 39 aludiendo a la provincia como territorio y el
ente se llama Diputación Provincial con una estructura parecida a los ayuntamientos, son
entidades locales de segundo grado, no se eligen directamente por los ciudadanos, sino de
manera indirecta en función del resultado de las elecciones generales.
Los territorios de cada provincia se dividen están divididos en partidos judiciales o

distritos y a cada uno le corresponden un número determinado de escaños en función de la
población. Dentro de cada distrito electoral se agrupan los Concejales de cada partido
político y en función del número de escaños obtenidos y en función del número de escaños
obtenidos proporcional al número de Concejales que cada una ha obtenido en el distrito.
Hay un Presidente de la Diputación que elige en la sesión constitutiva del pleno. Se

elige al que obtenga mayoría absoluta en primera votación y si no obtiene nadie la mayoría
que se necesita se repetirá la votación. El Pleno de la Diputación está formado por el
Presidente y una Comisión formada por un número de Diputados ¿? En la Diputación
Provincial no existen distritos, existe una comisión de cuentas ¿?.
Es distinto el régimen de competencias de la Provincia a los ayuntamientos. El de

las provincias está en el LBRL queda más impreciso y ambiguo pq no ha existido un
consenso a favor de la autonomía provincial al que ha existido sobre la autonomía municipal.
Se ha decidido que sea la legislación autonómica la que decide la mayor o menor autonomía
de las Provincias.
La ley establece al respecto es que las Diputaciones Provinciales pueden tener

competencias propias y competencias delegadas, estas tienen el mismo régimen jurídico
que las de los municipios, la Diputación Provincial se somete al control de la CCAA.
Las competencias propias se regulan en el art. 36 LBRL que se refieren a la

coordinación de los servicios municipales entre sí para la garantía de la prestación integral y
adecuada a que se refiere esta ley, tb la asistencia y la cooperación jurídica, económica y
técnica a los municipios, la prestación de servicios públicos de carácter supranacional y en
general, al fomento y la administración de los intereses peculiares de la provincia.
- 57 -
En el 36.2 se establece el mecanismo esencial a través del cual realizan la

asistencia a través del cual realizan la asistencia técnica y se denomina Plan Provincial de
Obras y Servicios Municipales. Anualmente cada provincia aprueba un Plan con el
ayuntamiento. Ese Plan se financia con el presupuesto propio de la Diputación Provincial y
aportación económica del Estado y la CCAA, el presupuesto debe estar justificado (influye el
partido político).
Hay una excepción a esta regla en previsión en el Estatuto de Autonomía de

Cataluña, donde existe un Plan único de Obras y Servicios Municipales que se financia en
parte por las 4 provincias y que aprueba el Gobierno de Cataluña.
4. OTRAS ENTIDADES LOCALES
La LBRL regula otras entes locales:
- Comarcas: creados por ley de las CCAA existen en Cataluña y Aragón. Son
entes locales necesarios entre provincia y ayuntamientos. El art. 42 LBRL
señala que la iniciativa para crearlas puede partir de los municipios de la CCAA y
no se puede crear si se oponen expresamente las dos quintas partes de los
municipios que debieran agruparse en ella.
- Áreas Metropolitanas: entes locales creados por ley de las CCAA para prestar
servicios comunes en grandes congregaciones, es decir, una pluralidad de
ayuntamientos o municipios (transporte, tratamiento de residuos, etc). Hoy no
existe ninguna como ente local.
- Mancomunidades: no se crean por ley, son entidades que se crean por

asociación voluntario para gestionar servicios de interés común. La LBRL
establece que se crean libremente por los ayuntamientos, pueden ser de
provincias distintas, tienen sus propios estatutos que regulan sus órganos de
gobierno que tienen que ser representativo de los ayuntamientos
mancomunados. Los estatutos tienen que ser aprobados por los plenos de los
ayuntamientos mancomunados.
- Islas: archipiélago Balear y Canario. En el art. 141.2 está garantizada la

autonomía, en las Islas Baleares las llamadas islas mayores están gobernadas
por Consejos Insulares cuyo régimen esté en los EEAA. Están compuestos por
los diputados elegidos en cada isla par ala autonomía son diputaciones
autónomas y miembros del respectivo consejo.
En cuanto a las Canarias tienen la autonomía que seguir el EEAA, tb las islas
mayores se gobiernan por los Cabildos Insulares, que son la Administración de la
isla que sustituyen a las provincias. Estos Cabildos son elegidos directamente a
diferencia de las Baleares, a parte del Parlamento Canario, el régimen electoral
regulado en la LOREG, son directas no de segundo grado cuando se elige el
Parlamento al mismo tiempo.
Hay otras entidades creadas por la legislación autonómica (ej.: en Cataluña se

han creado las comunidades municipales, no tienen personalidad jurídica), no
están previstas en la LBRL.
- 58 -
 Entidades Locales Menores
Son entes dotados de personalidad jurídica de carácter inframunicipal, son de

ámbito inferior al municipio, pero están integrados en ellos. Se crean para ciertas
competencias municipales en núcleos separados de población (ej.: Galicia existen unos
núcleos llamados Parroquias).
Estas entidades locales menores tienen carácter democrático con unos órganos
democráticos de Gobierno, tienen un órgano unipersonal que es Alcalde Pedáneo que es
elegido el día de las elecciones municipales y, o bien existe el Régimen de Concejo Abierto,
o bien un órgano colegiado formado por el Alcalde y 2 concejales más.
No hay que confundirlos con los órganos descentralizados de los municipios
grandes como el Consejo de distrito, son órganos del ayuntamiento con un Concejal al frente
y tb están compuestos por personas de los partidos políticos o vecinos. Tienen unas
competencias administrativas, otorgan licencias de obra, servicios de obras, mantienen
contactos con las organizaciones sociales.
 Régimen de funcionamiento del Pleno y de los Órganos Colegiados de las

Corporaciones Locales
La LBRL establece normas básicas que son concertadas por la legislación de la

CCAA con carácter supletorio por el Reglamento estatal, RD 2586/1986.
Las reuniones del Alcalde y los Concejales de su confianza no son públicas. En

cambio, las sesiones del Pleno sí son sesiones públicas, sólo son a puerta cerrada en casos
previstos por la ley. Según el Reglamento en las sesiones hay una fase de votación y
debate, una segunda fase de control por Concejales de la oposición y finalmente puede
haber una tercera fase de participación ciudadana, donde se puede dar la palabra al público,
no a cualquier persona, pero sí a representantes de organizaciones sociales. Aquí está
participación está más extendida, aunque no significa que se les haga caso, consisten en un
derecho a influir u opinar, pero quienes decide son los órganos elegidos democrática.
El funcionamiento del Pleno se encuentra en el art. 46 LBRL, se reúne en sesiones

ordinarias y extraordinarias. El Pleno celebra sesión ordinaria como mínimo cada mes en los
ayuntamiento de municipios de más de 20.000 habitantes y en las diputaciones provinciales;
cada dos meses en los ayuntamientos de los municipios de una población entre 5.001 y
20.000 habitantes; y cada tres en los municipios de hasta 5.000 habitantes.
El Pleno se convoca automáticamente tras la petición, 15 días después. Para la

válida constitución del Pleno hace falta un número mínimo igual a un tercio de los miembros
de la corporación y el Presidente y el Secretario (es funcionario siempre el presidente) de lo
contrario no está constituido válidamente, cualquier acuerdo sería nulo de Pleno derecho.
El sistema de votación ordinaria es a mano alzada y tb existen el sistema de

votación nominal o incluso, secreto. Si así lo dice el Presidente o la mayoría de los
Concejales. Los acuerdos se adoptan pro mayoría simple, siempre que el número de votos
favorable sea mayor al desfavorable no cuentan las ausencias son abstenciones.
- 59 -
Sin embargo, en los art. 47.2 y 47.3 son supuestos de mayoría cualificada que es
de 2/3 de los miembros presentes que constituyen al menos la mayoría absoluta para
acuerdos de carácter institucional, cambiar el nombre del municipio, etc.
Según el art. 47.3 la mayoría cualificada que es mayoría absoluta de miembros de
la corporación para adopción da acuerdos: aprobar el Reglamento Orgánico municipal o
planes de urbanismo. No se necesita mayoría absoluta para los presupuestos ni ordenanzas
fiscales que establecen tributos municipales.
5. RELACIONES CON OTRAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Son muy intensas. La LBRL establece un sistema de relaciones que después se ha

extendido a otras administraciones, habla de cooperación, art. 57, 58 y 62 prevé
cooperación voluntaria entre la administración local y administraciones superiores.
En el art. 58 LBRL se impone la necesidad de que participen entes locales en

decisiones importantes que afecten a intereses municipales.
El art. 62 LBRL es un supuesto en que sea difícil diferenciar competencias de una y

otra administración. Pueden ejercerse entonces, mediante un procedimiento conjunto y que
reserva a una de estas administraciones la decisión final que será la aprobación de los
planes de urbanismo (se aprueban primero por los ayuntamientos y finalmente lo eleva a la
CCAA que es quien no aprueba definitivamente es un procedimiento bifásico.
Otro procedimiento es el de Ventanillas Únicas, Ley 16/2002 sobre prevención y

control integrados de la contaminación. Se aplica a las autorizaciones necesarias para
implantar grandes industrias. Se establece un procedimiento único en que se integran todas
las autorizaciones a través de informes, puede ser un informe favorable o desfavorable, si es
desfavorable no puede continuar el proyecto, emite y aprueba la administración autónoma.
Formas de relaciones entre la Administración local con otras administraciones con

carácter general:
a) Coordinación: en la coordinación las administraciones no se hayan en un plano

de igualdad. La Administración que coordina tiene mayor jerarquía. Este principio
de coordinación se recoge en la LBRL para ordenar ciertas relaciones entre la
Administración del estado o la administración de las CCAA con la administración
local. Hoy día se traduce en la práctica en la coordinación de las entidades
locales por las CCAA, y la coordinación de las diputaciones provinciales por las
CCAA.
El art. 59 LBRL dice que la Administración del Estado o la Administración de las

CCAA pueden coordinar la actividad de la Administración local y en especial la
de las Diputaciones Provinciales. Se produce la coordinación a través de la
definición concreta de los intereses generales o comunitarios y mediante la
aprobación de planes sectoriales para la fijación de objetivos en la materia
correspondiente. En la elaboración de estos planes deben participar las
Administraciones locales que van a ser coordinadas, este art. 59 ha sido
desarrollado por leyes de las CCAA que abarcan varias provincias. El TC
- 60 -
considera que las potestades de coordinación de las CCAA se ajustan al

esquema del art. 59.
La autonomía provincial es más indefinida e indeterminada y tiene en la ley una

garantía menor que la autonomía municipal.
b) Control: régimen de controles sobre las entidades locales. La constitución no
prevé nada directamente sobre el control de las entidades locales.
Históricamente las administraciones locales en países como el nuestro ha tenido

tradicionalmente un control judicial y administrativo sobre las entidades locales
por parte de la administración central, es lo que en Derecho Administrativo
clásico se denominaba la tutela administrativa sobre las entidades locales. Se
pretende que el Estado no se ve afectado por las actuaciones de las entidades
locales en contra del interés general.
La legislación histórica establecía varias modalidades de control, básicamente

controles autoritarios o controles de carácter suspensivo o de carácter orgánico
consistente en la distinción de las autoridades o en la disolución de las
corporaciones locales. Son modalidades de control que han existido desde hace
mucho tiempo en nuestro derecho administrativo y en el derecho comparado.
Esas modalidades de control desde hace ya varias décadas en todos los estados
europeos, se han ido dulcificando, reduciéndose en virtud de la proclamación
constitucional y la Carta Europea de Autonomía Local en virtud del principio de la
autonomía local que es un principio que excluye la existencia de controles
administrativos por parte de otras administraciones que no están claramente
justificadas.
El control de las entidades locales sólo debe ser un control judicial, ya que los
tribunales son independientes y ejercen un control legal. El Régimen ordinario de
control sobre las entidades locales en nuestro país desde la LBRL es esto
control judicial.
Sin embargo, los controles administrativos no se han extinguido por completo,

existen todavía ciertos controles de carácter administrativo ejercidos por otras
administraciones sobre las corporaciones locales.
Es el Estado y las CCAA las que realizan cierta función de vigilancia de que las
leyes se cumplan. Estos controles de legalidad sobre las entidades locales que
ejerce la administración del Estado o la Administración de las CCAA, no son por
regla general inconstitucionales, y así lo ha declarado reiteradamente el TC. La
Carta Europea de autonomía local tb admite controles sobre las entidades
locales.
El mecanismo de control administrativo sobre las Administraciones Locales de la

LBRL es el siguiente:
1) Obligación de información: hay una obligación general que es la obligación de

información o de remitir información a la administración del estado y a la
administración de las CCAA (art. 56 LBRL).
- 61 -
2) Requerimiento de Anulación (art. 64 LBRL): la administración del estado y de

las CCAA pueden, una vez que han recibido la información, solicitar una
ampliación de la información que se les ha remitido.
Según el art. 65 LBRL si la Administración del Estado o de las CCAA

consideran que un acto o acuerdo infringe el ordenamiento jurídico podrán
requerir a esta entidad local para que anule ese acto o acuerdo en el plazo de
15 días desde que han recibido la información o la ampliación de esa
información.
El requerimiento es por escrito y motivado, el requerimiento no implica una

decisión del estado o de la CCAA anulando el acto de la entidad local. La
entidad local en un plazo de un mes, según el art. 65 debe contestar a la
Administración que le ha requerido indicando si anula el acuerdo o si rechaza
el requerimiento. La entidad local puede rechazar el requerimiento. El
requerimiento no tiene efectos vinculantes.
3) Impugnación: la administración del estado o de las CCAA puede impugnar

ante los tribunales un acto o acuerdo que considere contrario a derecho de
las entidades locales. Esta impugnación puede realizarse de dos maneras:
previo requerimiento o sin requerimiento (art. 65 LBRL).
La Impugnación Ordinaria ante los tribunales, ha de realizarse en un plazo de

2 meses que comienzan a contar si es previo requerimiento cuando se
comunica el rechazo del requerimiento o cuando finaliza el plazo para
contestar a dicho requerimiento, desde que se recibe la información o la
información es ampliada.
4) Impugnación con Suspensión: art. 66 LBRL. Cuando el acto o acuerdo que

se considera ilegal, se considera tb que excede de la competencia de la
Administración Local que lo ha dictado o no es de su competencia, el art. 66
LBRL dice que con o sin requerimiento la Administración del Estado o de las
CCAA puede impugnar ese acto o acuerdo solicitando al Juez o Tribunal que
lo suspenda inmediatamente.
Dice la ley que en este caso, si se admite el recurso, en el primer trámite del
proceso, el Juez o Tribunal suspenderá el acto o decisión sin haber oído a la
Administración Local demandada. La suspensión es inmediata y automática.
Después el Juez o Tribunal acordará una audiencia a la Administración Local
para que exponga sus alegaciones y si el Juez o Tribunal considera que tiene
razón la entidad local, el Juez podría levantar la suspensión. El órgano
judicial competente es el que decide.
Aparte de esto, la LBRL para supuestos concretos prevé otras 3 modalidades de

control más gravosas:
1) Suspensión de acuerdos de las corporaciones locales por parte de la

administración del estado, art. 67 LBRL. Si una entidad local adoptara
acuerdos o actos que atentaran gravemente al interés general de España, el
Delegado del Gobierno en la CCAA previo requerimiento al Presidente de la
- 62 -
corporación podrá suspenderlas y adoptar las medidas pertinentes para la

protección de dichos intereses.
Para eso se establece un plazo de 50 días para atender el requerimiento. Si

el Delegado de Gobierno tiene razón, el acto se anula definitivamente, y si no
la tiene, el Juez o Tribunal levantar la suspensión. No es muy habitual estas
decisiones.
2) Control Sustitutivo: art. 60 LBRL. Tb es un supuesto excepcional. Cuando

una entidad local tomara una decisión que afectara a las intereses de una
administración superior por haber incumplido sus obligaciones locales. La
administración superior deberá recordarle a la entidad local la necesidad de
cumplir dicha obligación. Tiene un plazo máximo de un mes para cumplirla, y
si no la hace la Administración del Estado o de las CCAA la llevará a cabo a
costa de la entidad local.
3) Disolución de las corporaciones locales: prevista con numerosas garantías en

el art. 61 LBRL. El Consejo de Ministros a iniciativa propia y previo favorable
del Senado, se trata de un acuerdo vinculante, podrá proceder a la
disolución de los órganos de las Corporaciones locales en supuestos de
conductas reiteradas que supongan una gestión gravemente dañosa para los
intereses generales.
Cuando se disuelva una corporación local (art. 61.3) se nombra

provisionalmente una comisión gestora y se procede en el plazo de 3 meses
a la convocatoria de nuevas elecciones (el art. 61 no se ha utilizado nunca).
- 63 -
LECCIÓN 8: LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA V: LA

ADMINISTRACIÓN INSTRUMENTAL
(Resumen en la página 28 de estos apuntes, LECCIÓN 4)
- 64 -
LECCIÓN 9: LOS PRINCIPIOS GENERALES DE LA ACTIVIDAD

ADMINISTRATIVA I
2. LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS
En Derecho Administrativo la regla general es que cualquier actividad de la

Administración, que pueda influir en la libertad de los ciudadanos o persona física o jurídica,
debe estar aprobada por ley, tiene que haber una habilitación legal. Por tanto, los actos y las
disposiciones de la Administración, todos, han de “someterse a Derecho”. El desajuste, la
disconformidad, constituyen una infracción del OJ y les priva de validez.
Existe una vinculación positiva de la Administración a la ley, que parte de la máxima

“lo que no está permitido ha de entenderse prohibido” a diferencia del principio que rige la
vida privada, “ha de entenderse permitido todo lo que no está prohibido”. Esto implica, que
toda acción administrativa concreta, si quiere tener certeza de que se trata de una válida
acción administrativa, ha de ser examinada desde el punto de vista de su relación con el
orden jurídico. Esta vinculación positiva, para una parte de la doctrina existe en todo, para
otra no, sólo existiría en aquellos casos que la Administración limita la esfera de la libertad
de los ciudadanos.
Las iniciativas públicas que no tienden a restringir, en beneficio del interés general, la
libertad o la esfera patrimonial de los ciudadanos, si no incrementarla a través de beneficios
públicos, en el art. 128 CE se atribuye de una manera muy amplia esa facultad sin
habilitación legal, por su propia iniciativa.
La legalidad otorga facultades de actuación a la Administración, definiendo

cuidadosamente sus límites, habilita a la Administración para su acción confiriéndola al
efecto poderes jurídicos. Toda acción administrativa se nos presenta así como el ejercicio de
un poder atribuido previamente por la Ley y por ella delimitado y construido. Sin una
atribución legal previa de potestades la Administración no puede actuar, simplemente.
3. POTESTADES REGLADAS, POTESTADES DISCRECIONALES Y CONCEPTOS

JURÍDICOS INDETERMINADOS
Una potestad reglada es una potestad, poder que la ley concede a la Administración
predeterminado absolutamente el ejercicio de la Administración. La mayoría de los casos
son discrecionales, bien pq el supuesto de hecho no está completamente definido ¿? Las
potestades discrecionales, la Administración tiene un margen de decisión propia, pq lo que
diga no está vinculado por ley. Esto no supone que no está sometido a derecho.
La discrecionalidad es muy extensa. En realidad, más que de una discrecionalidad

absoluta. La discrecionalidad puede afectar al cuándo, al cómo. Siempre que la
Administración tiene una potestad reglamentaria, hay potestad discrecional. La
Administración está innovando el orden jurídico creando nuevas leyes.
- 65 -
Igual pasa con las potestades de planificación importantes para la vida económica y
la vida social. Hay casos en que la discrecionalidad es mucho más concreta, no un
contenido político, sino técnico, discrecionalidad técnica, lo cual supone que la decisión
administrativa se ha de tomar en función de unos parámetros técnicos que a la propia
Administración le compete realizar.
Hay, incluso, leyes de finalidad, es decir la ley marca un objetivo y la Administración

decide todo lo demás. Por tanto, la discrecionalidad es muy extensa, obliga a matizar muy
seriamente lo de que la Administración se somete a la ley de forma plena.
Desde ciertos planteamientos doctrinales se considera que la discrecionalidad es

algo a extinguir. Las decisiones que no pueden ser nunca contrarias o ajenas al derecho,
son decisiones que incorporan elementos distintos a los jurídicos. Se toman por razones,
que no son solamente jurídicas, siempre por razones de interés público, pero la
Administración decide qué es el interés público. El ejercicio de la potestad discrecional no es
un ejercicio totalmente jurídico. No significa libertad de actuación y no significa ni puede
significar arbitrariedad.
La discrecionalidad administrativa, en consecuencia tiene siempre, en todo caso,

una serie de límites jurídicos. Hay algunos definidos por la propia ley. Tb es verdad que los
límites tb están definidos de forma abstracta, esto es, los supuestos de hecho definidores
que se denominan conceptos jurídicos indeterminados, se trata de un supuesto de hecho
que se realiza mediante conceptos abstractos y que habrá que precisar en su aplicación. No
hay discrecionalidad, según una parte de la doctrina, cuando hay un concepto jurídico
indeterminado. Esto es matizable cuando la ley atribuye potestades, tb atribuye a la
Administración un cierto margen de interpretación. Los Tribunales contenciosos –
administrativos parten de la base de que no.
Sí se puede hablar propiamente de discrecionalidad cuando haya conceptos

jurídicos indeterminados. Sí tendrá un margen de discrecionalidad no sometida a control
judicial. Hay una zona de control positiva y otra negativa. Hay casos en que la situación sea
opinable, sino está claro que ha habido una decisión arbitraria, los jueces suelen respetar lo
que la jurisprudencia denomina un margen de interpretación de la Administración.
En cualquier caso, toda potestad discrecional tiene límites. Algunos estarán en la

ley, pero además hay límites. Algunos estarán en la ley, pero además hay límites jurídicos
generales al ejercicio de cualquier potestad de la Administración, incluido aquellos en los que
el margen de discrecionalidad es más amplio.
4. LOS LÍMITES DE LA DISCRECIONALIDAD
Además de los límites específicos hay unos límites implícitos generales, inherentes
al ejercicio de cualquier potestad discrecional. Hay principios generales jurídicos que
condicionen el correcto ejercicio de la discrecionalidad. Si se incumple cualquiera de los
límites, no será válido y podrá ser declarado así por los Tribunales.
En cuanto a los límites generales, la doctrina suele referirse a 3 tipos diferentes:
- 66 -
1) El de la Administración debe dirigirse a obtener un fin de interés público. Cuando

la Administración utiliza sus potestades administrativas para obtener un fin ilícito,
distinto del establecido por la norma jurídica, entonces la Administración incurre
en “Desviación de poder”, una causa de nulidad. Hay Stc judiciales que
establecen que la Administración ha incurrido en desviación de poder
(oposiciones). La desviación de poder debe probarla quien la alegue, este vicio
de la Administración existe aunque no siempre sea reconocido por los jueces y
Tribunales.
2) Límites derivados de los hechos determinantes de la decisión. Las normas

jurídicas, incluso las más abstractas, normalmente otorgan potestades a la
Administración, en relación con ciertos hechos. Si la Administración ejercita sus
potestades para hechos distintos o para una actuación ilógica, esta
extralimitándose, su actuación no será válida.
3) Límites de los principios generales del derecho. Si la Administración ejercita sus

potestades discrecionales sin incumplir las circunstancias establecidas en la ley
o de hecho, la Administración tiene que ejercer sus potestades con la
observancia de los principios generales del derecho. Los más típicamente
utilizados son: principio de igualdad, es decir, la Administración no puede tratar
de manera desigual a una persona frente a otra, la Administración está obligada
a no discriminar, lo cual no quiere decir que haya que dar a todos el mismo trato,
esto es, tiene que existir una justificación razonable y objetiva para tratar de
forma distinta dos situaciones, hechos sustancialmente iguales serán tratados de
la misma manera. Un trato desigual sin justificación razonable y objetiva es
discriminatorio.
Principio de seguridad jurídica supone no cambiar de criterio aleatoriamente; tb

el principio de buena fe. El más importante para controlar los Tribunales a la
Administración es el principio de interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE).
Una decisión arbitraria es una decisión carente de motivos que son motivos
relacionados con la gestión de intereses públicos, pero no significa que pueda
actuar arbitrariamente.
- En primer lugar, la actuación de la Administración es arbitraria, es una

decisión no motivada, pq la Administración tiene obligación de motivar sus
decisiones discrecionales (art. 54.1.f Ley 30/92 de 23 de noviembre). Si no
ha motivación expresa, al menos hay un indicio de arbitrariedad.
- Tb para saber si hay arbitrariedad, la decisión administrativa tiene que ser

razonable, es decir, tiene que haber una razón lógica a priori. Una decisión
carente de toda lógica será una decisión arbitraria.
- En tercer lugar, para saber si hay arbitrariedad, la aplicación del principio de

proporcionalidad, la decisión debe ser proporcional. La proporcionalidad tiene
un doble sentido: en el sentido de que debe adoptarse aquella decisión que
permitiendo la realización de los intereses generales, la que sea menos
gravosa, para el individuo; otra concepción, la decisión proporcionada es la
que guarda coherencia entre medios y fines.
- 67 -
Estos elementos están reconocidos en muchos ordenamientos jurídicos y tb en

el derecho de la UE. El art. 41 Carta de DF de la UE, que se va a incluir en la
Constitución Europea, reconoce el derecho de cualquier ciudadano a la buena
Administración, es decir, que es el derecho que toda persona tiene a que la
Administración resuelva de manera justificada y motivada los asuntos que le
atañen.
La Administración se equivoca de mala o buena fe y actúa contra derecho. Las

decisiones pueden ser impugnadas ante un Tribunal de Justicia, cuando estos
controlan el ejercicio de las potestades jurisdiccionales no controlan lo técnico,
sólo si ha actuado o no dentro de los límites que enmarcan la potestad
discrecional
Los jueces no pueden sustituir a la Administración en los aspectos discrecionales

de los actos administrativos, sólo controlan si se han atenido a los límites. Si se
ha vulnerado alguno de los límites, los jueces tendrán que anular la decisión.
5. EL PROBLEMA DEL CONTROL DE LA DISCRECIONALIDAD ADMINITRATIVA
Los jueces y Tribunales controlan la aplicación que la Administración hace del

derecho, los aspectos puramente jurídicos de la decisión administrativa. No controlan ni
pueden controlar los otros elementos, que no son jurídicos. Por eso, dice el art. 71.2 Ley
Contencioso – Administrativo que los órganos jurisdiccionales no podrán determinar el
contenido discrecional de los actos que anulen, salvo que sea una decisión manifiestamente
desproporcionada que sea irrazonable, claramente desventajosa, desproporcionada, que se
infrinjan límites, los jueces no pueden enjuiciar los aspectos administrativos.
Sólo la Administración se supone que tiene su capacidad técnica que el juez no

tiene, y no se puede meter porque afecta el contenido discrecional, no a la aplicación del
derecho si ha habido una extralimitación de los límites, el juez anulará la decisión. Más allá
de la anulación en el fondo sigue habiendo una potestad discrecional, el juez no puede hacer
nada más, no puede resolver aspectos propiamente jurídicos.
El juez llegará a las conclusiones de que sólo hay una única solución conforme a
derecho, no hay discrecionalidad, no resolvería la Administración, el juez adopta la decisión
en sustitución de la Administración, porque la discrecionalidad en la práctica en estos casos
queda reducida a nada.
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LECCIÓN 10: LOS PRINCIPIOS GENERALES DE LA ACTIVIDAD

ADMINISTRATIVA II
4. EL PRINCIPIO DE AUTOTUTELA DE LA ADMINISTRACIÓN
Hay un último principio constitucional que afecta al derecho administrativo, que es el

principio de autotutela de la administración. En el art. 106.1 CE se establece que lo
tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa,
así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican.
La Administración es un poder público, se somete al principio de legalidad y está

sometida al control judicial en su actuación. Siempre que se aplica el Derecho
Administrativo, las relaciones entre la Administración y los jueces son en parte distintas a las
relaciones entre particulares y jueces en el derecho privado. En el derecho privado nadie
puede tutelar sus derechos por sí mismo, necesita del auxilio judicial. En el Derecho
Administrativo no sucede así. En el derecho privado la necesidad de que sea el juez el que
tutela es lo que se llama Heterotutela.
La Administración cuenta con un principio de autotutela. La Administración en

conflicto con particulares no necesita ir al juez. Por eso dice la Ley 30/92 que los actos o
resoluciones de las Administraciones Públicas producen efectos desde la fecha en que se
dicten, salvo que la Administración indique otra cosa. Para ejecutarla tampoco necesita
acudir a sus propias fuerzas o a otros medios de ejecución forzosa. Esto es lo que se
denomina autotutela, es decir, las decisiones que la Administración toma se presumen
válidas y deben ejecutar y las Administraciones si no se cumplen ejecutar y las
Administraciones si no se cumplen tienen potestades de ejecución forzosa.
Cuando el particular no cumple las decisiones de la Administración, tampoco

necesita ir al juez para ejecutar medidas de ejecución forzosa (autotutela ejecutiva). Tienen
la misma fuerza vinculante que una resolución o sentencia. El particular está obligado a
realizarla.
La Administración tiene un poder muy importante que puede ejercitar contra

determinadas personas. Este poder puede ser correctamente utilizado, de acuerdo con la
ley, persiguiendo el interés general, y también puede utilizarse incorrectamente habiendo un
abuso. Los particulares tienen garantías frente a esta eventual actuación ilícita de la
Administración.
- 69 -
La garantía son los recursos: ante la Administración (recursos administrativos) y

ante los Tribunales (recursos contencioso – administrativo). La Administración decide
primero y el recurso se pone después, los Tribunales no ejercen un control de oficio sobre la
Administración. Siempre intervienen a instancia de parte. Es, por tanto, una garantía a
posteriori. La Administración por regla general, cuando decide puede ejecutar su decisión,
aunque se interponga un recurso administrativo o judicial. La mera interposición del recurso
no suspende la obligatoriedad, la ejecución no conlleva la paralización de la ejecución.
Cuando hay una decisión administrativa, el particular puede interponer un recurso.
Muchas veces antes de la vía judicial tendrá que realizar un recurso administrativo
ante la propia Administración. Luego podrá interponer un recurso contencioso –
administrativo. El proceso judicial, dura bastante tiempo, también el administrativo. El mero
hecho de que se haya interpuesto el recurso, sea administrativo o judicial, no suspende la
decisión, no paraliza la decisión administrativa. Pero tanto al interponer los recursos, el
propio interesado puede solicitar de la Administración o del órgano judicial competente, que
adopte una medida cautelar que puede consistir en la suspensión cautelar de la decisión
administrativa. De forma que los actos de la Administración son ejecutivos, vinculan obligan
a los destinatarios, pero cualquier interesado tiene la posibilidad de interponer un recurso a
posteriori, y tb tiene la posibilidad de solicitar una medida cautelar.
La tutela del interés general que corresponde a la Administración tiene una cierta
prioridad sobre la defensa de los intereses puramente particulares. Esta cierta primacía del
interés general y el principio de eficacia administrativa avalan la existencia, la procedencia
de ese principio de autotutela. A ello tb se une una explicación histórica. En los sistemas de
derecho administrativo continental, estaba el principio de separación de poderes no podían
intervenir los jueces. Después se hizo un control a posteriori.
En otros ordenamientos jurídicos, fundamentalmente anglosajones, esto no ocurre

así, pero si el que recurre se equivoca, está incurriendo en delito. Pero las diferencias se han
ido eliminando, tb en los anglosajones.
El derecho a la tutela judicial efectiva se aplica tb al ámbito del Derecho

Administrativo, por eso el principio de autotutela no significa y no puede significar que el
particular conozca de un amparo.
En el ámbito de nuestra legislación vigente, el principio de autotutela se encuentra

recogido en la Ley 30/92 y en la Ley de Jurisdicción contencioso – administrativa. Los
actos de las Administraciones Públicas sujetas a derecho administrativo se presumen válidos
y producirán efectos desde la fecha que se den. Hay una presunción de legalidad, por tanto,
obliga a los destinatarios a realizarla. Es una presunción que puede por recurso perderse.
Los actos serán ejecutivos, es decir, conforme a lo dispuesto en esta ley, es decir,
que deben ser ejecutados. Permite la ejecución forzosa según el art. 95 Ley 30/92, que dice
que las Administraciones Públicas podrán proceder previo apercibimiento a la ejecución
forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la
ejecución de acuerdo con la ley, o cuando la Constitución o la ley exijan la intervención de
los Tribunales. La ejecución forzosa se hará respetando el principio de proporcionalidad.
Los medios de ejecución forzosa, según el art. 96.1 Ley 30/92, son el apremio
sobre el patrimonio, ejecución subsidiaria, multa coercitiva o conclusión sobre las personas,
es decir, uso de la coacción administrativa que ejercen las fuerzas de seguridad ciudadana.
- 70 -
El interesado puede interponer recursos administrativos, art. 107 y Ss Ley 30/92 en los
casos en que proceda.
Cuando interpone un recurso administrativo, art. 129 Ley Jurisdicción

Contencioso – administrativa, los interesados podrán solicitar en cualquier momento del
proceso, cuantas medidas cautelares que aseguren la efectividad de la stc. La
Administración tiene prerrogativa más que privilegio. Hay que conseguir un equilibrio entre
las potestades administrativas y los intereses de particulares. El recurso administrativo tiene
un plazo de un mes para interponerse, si es recurso judicial, son 2 meses, de lo contrario la
decisión de la Administración es firme.
Todos los recursos tardan en tramitarse y además cuestan dinero. La ventaja de la

Administración no es equilibrada, pues los particulares tardan en decidirse y ante esto la
Administración puede actuar.
Se puede suspender por el recurso, aunque el mero hecho de recurrir no suspende.

Aunque no siempre se decreta esa suspensión. La Administración, rara vez, suspende su
actuación. El recurso judicial no suspende ¿?
Hay ciertos límites, el legislador ha buscado garantías. En derecho privado cuando

un tercero altera la situación de hecho sin título suficiente, el interesado (poseedor) tiene un
instrumento procesal de defensa, el Interdicto y el juez ordena que queden las como
estaban.
En el Derecho Administrativo la ley prohíbe expresamente en el art. 101 Ley 30/92,

poner interdictos contra la Administración. Sin embargo, esta regla tiene excepciones, pues
quién actúe en nombre de la Administración o la propia Administración lo haga de forma
ilegal, es decir, sin esa mínima apariencia de legalidad, sin título de legitimidad, la
Administración incurre en vía de hecho (actuación sin apariencia mínima de legalidad). Para
estos supuestos el art. 25 Ley de Expropiación forzosa permitió que los interesados
pudieran interponer interdictos ante los Tribunales civiles.
La Ley 29/1998 ha previsto recurso contencioso – administrativo denominado en vía

de hecho, art. 30 Ley Contencioso – administrativa, aquí en este recurso la regla general
según el art. 136 de la Jurisdicción contencioso – administrativa, el recurso suspende la
medida administrativa, y que se adopte la medida cautelar.
Existen dos tipos de actuaciones en que el recurso es automático o casi automático:
- Cuando la Administración impone una multa y se interpone recurso, sólo es

ejecutiva cuando se ha resuelto el recurso administrativo, art. 138.3 Ley 30/92.
si hay un posterior recurso es fácil que el juez suspenda hasta que no resuelve
vía judicial o administrativa.
- En materia de Tribunales cuando la Administración exige un tributo o recargo, el

interesado recurre avale el importe de una deuda tributaria, la suspensión de esa
deuda tributaria es automática, según la Ley 1/1988, hasta que se resuelva el
recurso.
- 71 -
LECCIÓN 8: LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA V. LA

ADMINISTRACIÓN INSTRUMENTAL
1. SIGNIFICADO Y ORIGEN
La AP tiene otros entes que son creados por alguna administración territorial o son
creados por la ley, pero dependen de alguna administración territorial. La LOFAGE cuando
diseña la AGE dice que está formada por las Administraciones territoriales y los entes que
dependan de estas. Así incluye a la Administración instrumental en la AGE.
La Administración instrumental está compuesta por un número muy heterogéneo de

entes que dependen de una administración territorial y se cran para que lleven a cabo
alguna actividad o servicio propio de la administración de la que dependen ( art. 41
LOFAGE). Son entes que crean las administraciones territoriales para descentralizar sus
funciones y, por tanto, son instrumentos de la Administración que los crea. Son técnicas
organizativas distintas a las normales. Se caracterizan por su dependencia e
instrumentalizad.
Este fenómeno de la administración instrumental tiene una evolución histórica.

Durante el siglo XIX se produce el siguiente fenómeno: creación de cajas especiales, los
principios y reglas presupuestarias establecían una unidad de caja consistente en que todos
los ingresos y gastos del estado debían hacerse en una caja única controlada por el estado.
Los ministerios para evitar esto comenzaron a describir los fondos como recursos de
organismos creados ad hoc, que eran las cajas especiales. Además se dotó a estas cajas de
personalidad jurídica, de modo que creaban y administraban, al margen de las normas
presupuestarias, fondos públicos de diversa procedencia.
En el siglo XX se produce una enorme proliferación de estos entes, por diversas

causas. Todos estos entes autónomos actuaban al margen del derecho, de modo que había
un gran riesgo de corrupción y diferencias retributivas entre funcionarios. Para solucionar
esto se crea la ley de Entidades Estatales Autónomas de 1958 que impuso la exigencia de
una ley para crear organismos autónomos (esto frenó el proceso de proliferación). Pero, a la
vez, estableció un esquema general de regulación y los tipos básicos de estas
organizaciones estimulando así su creación. De modo que en lugar de disminuir la
importancia del fenómeno, la subió. Para poner orden en la administración del estado se
creó la LOFAGE, que permite la existencia de estos entes, pero lo sujeta al OJ.
- 72 -
2. LOS ENTES PÚBLICOS DE GESTIÓN
La LOFAGE crea do tipos de entes: organismos autónomos y entidades públicas

empresariales. Ambos actúan con personalidad jurídica y con autonomía de gestión. Ejercen
las potestades administrativas precisas para cumplir sus fines (ni más ni menos). La ley les
impide ejercitar la potestad expropiatoria.
Ambos se ajustan al principio de instrumentalizad (art. 44 LOFAGE). La distinción

entre ambas es el grado de alejamiento del derecho administrativo general que es mayor en
las entidades públicas empresariales.
 Organismos Autónomos
Capítulo II, Título III LOFAGE. En principio se pueden calificar como que son las
personificaciones administrativas instrumentales a las que se confía la realización de
funciones de intervención, promoción y prestación de servicios en régimen no empresarial y,
por tanto, con sujeción al DA. Así lo califica la LOFAGE en su art. 45.1, cuando dice: “que se
rigen por el DA y se les encomienda, en régimen de descentralización funcional y en
ejecución de programas específicos de la actividad de un Ministerio la realización de
actividades de fomento, prestacionales o de gestión de servicios públicos. Todo esto lo
caracterizamos:
1) En cuanto al rasgo funcional, se limita su actividad a las propias de fomento y

servicio público, pero que deben ser complementadas en un doble sentido:
- Aunque el precepto no mencione las actividades de policía (ejercicio de

potestades de intervención sobre sujetos privados), estas se entienden
implícitas en la enumeración que hace el precepto. Esto es pq hay
organismos autónomos que desempeñan tales actividades, y tb pq
justamente las potestades que entrañan el ejercicio de autoridad son las que
deben someterse al DA (segundo rasgo característico de los organismos
autónomos).
- Las actividades prestacionales o de servicio del art. 45 son aquellas que no

pueden dar lugar a una contraprestación compensatoria de su coste por parte
de los destinatarios; cuando tal contraprestación existe, nos hallamos ante
una actividad reservada a las Entidades Públicas Empresariales (art. 53.1).
2) En cuanto al régimen jurídico, la prescripción según la cual los Organismos

Autónomos actúan con sometimiento al DA tampoco puede entenderse de forma
absoluta, en el sentido de excluir por principio que cualquier actividad de los
mismos pueda someterse a derecho privado. El deber de sujetarse al DA se
refiere estrictamente al desarrollo de las actividades finales que tiene confiadas,
pero no a lo que podría llamarse su actividad medial o doméstica. Se deben citar
2 supuestos:
- El art. 47.1 admite que parte del personal de los organismos autónomos
sea laboral, lo que supone que los organismos autónomos deben actuar
con sometimiento al derecho del trabajo, no al administrativo.
- 73 -
- El art. 49.1 prevé que la actividad contractual de los organismos

autónomos se rija por las normas generales de la contratación de las AP, y
por tanto, está admitiendo implícitamente que aquéllos puedan celebrar
contratos privados.
Creación, modificación y extinción: la LOFAGE establece una reserva formal de ley

para la creación de organismos autónomos, la cual habrá de efectuarse por ley ( art. 6.1)
adicionalmente este mismo artículo establece dos requisitos:
a) Requisito de contenido: la ley de creación debe indicar el tipo de organismo

público que crea, sus fines generales, el ministerio de adscripción y, en su caso,
los recursos económicos, así como las peculiaridades de su régimen de
personal, de contratación, patrimonial, fiscal (art. 61.1.1º y 2º).
b) Requisito formal: según el anteproyecto de ley de creación de organismos

públicos, se debe presentar al Gobierno acompañado de una propuesta de
estatutos y del plan inicial de actuación del organismo (art. 61.2).
Las modificaciones de los organismos autónomos, requisitos:
a) Sólo se exige una ley cuando la modificación suponga una alteración de los fines
generales del organismo, del tipo de organismo público o de los fines generales
del organismo, del tipo de organismo público o de las peculiaridades relativas a
los recursos económicos, al régimen de personal, de contratación, patrimonial,
fiscal (art. 63.1).
b) En los restantes casos la modificación puede efectuarse por RD, a propuesta

conjunta de los ministerios de administraciones públicas y de economía y
hacienda y a iniciativa del ministerio o ministerios de adscripción (art. 63.2); si la
modificación afecta sólo a la organización del organismo, basta que la iniciativa
para el ministerio de AP (art. 63.3).
c) Cuando la modificación tenga lugar mediante refundición con otro organismo, el

ministerio que acompañe la iniciativa deberá acompañar el plan de actuación del
organismo con el contenido antes examinado (art. 63.4).
Extinción de los organismos autónomos, está sujeta a un doble requisito:
a) Formalmente, la extinción debe producirse generalmente por ley, pero puede tb

llevarse a cabo mediante RD o bien pq haya transcurrido el tiempo de existencia
del organismo establecido en la ley de creación, bien cuando la totalidad de sus
fines y objetivos sean asumidos por una Administración territorial (la propia
administración estatal o una CA) o bien pq sus fines hayan sido totalmente
cumplidos (art. 64.1).
b) Materialmente, la norma que extinga el organismo debe fijar las bases para su
efectiva liquidación, estableciendo las medidas aplicables al personal del
organismo y la integración en el patrimonio del estado de los bienes y derechos
que, en su caso resulten sobrantes (art. 64.2).
Régimen Jurídico
- 74 -
Dependencia e instrumentalizad. Pese a su denominación, el grado de autonomía

del que formalmente gozan estas entidades es bastante limitado, su carácter instrumental
determina un nivel de dependencia muy intensa respecto del ministerio al que están
adscritos.
La LOFAGE se preocupa de recalcar esta situación de dependencia en el art. 43.2

“los organismos autónomos dependen de un ministerio al que corresponde la dirección
estratégica, la evaluación y el control de los resultados de su actividad”, la
instrumentalización se recoge en el art. 44.1 “los organismos públicos (tb las entidades
públicas empresariales) se ajustarán al principio de instrumentalización respecto de los fines
y objetivos que tengan específicamente asignados”. Estas declaraciones generales se
concretan en los restantes aspectos del régimen jurídico.
- 75 -
LECCIÓN 11: LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS I
1. CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO
Es una declaración de voluntad, juicio o conocimiento de la AP, que está sujeta al

DA (ej.: licencia para construir un chalet, una sanción administrativa por aparcar en doble
fila, un dictamen del Consejo de Estado sobre si la M – 30 precisa EIA).
Hay que distinguirlos del Reglamento mediante el criterio de la innovación y del

agotamiento. El acto administrativo es aplicación de las reglas existentes a un hecho
concreto, con su aplicación se agota su eficacia, el Reglamento perdura en el tiempo,
susceptible de aplicación en sucesivas ocasiones y a todos los ciudadanos, (ej.: supuestos
discutibles son convocatoria de oposiciones, que es un acto administrativo).
2. DISTINCIÓN ENTRE ACTO ADMINISTRATIVO Y ACTO POLÍTICO O DE GOBIERNO
Un sector de la doctrina considera que “acto político” debe entenderse en un sentido

muy restrictivo (Blanca Lozano, etc.), para ellos el “acto político” sólo puede ser el que
procede del Gobierno o de los Consejos de Gobierno Autonómicos y entienden que hace
referencia únicamente a aquellos actos que se dictan en determinadas materias que
prácticamente ellos restringen a las relaciones del Gobierno con otros poderes
constitucionales, por ejemplo el Parlamento, y a las relaciones internacionales.
Para otros autores de la doctrina el concepto de “acto político” es un concepto más

amplio que se refiere a aquellas decisiones de naturaleza eminentemente política y no
administrativa. Este sector se divide en otras tendencias, quienes consideran que “acto
político” es el que procede del gobierno en más materias y decisiones. Otra tendencia
considera que hay actos políticos provenientes de otros órganos distintos al gobierno.
No obstante, atendiendo al art. 97 CE, hay que entender que acto político es el que
procede del Gobierno, tanto del estado como de las CCAA, y dictado en el ejercicio de la
función de dirección política que corresponde a estos órganos.
La importancia de esta distinción se deriva de los efectos de control judicial a tenor

del art. 2 Ley de Jurisdicción Contencioso – Administrativa. Se parte de la exención
histórica de control judicial, pero sí político a través del Parlamento, esto conlleva la
posibilidad de que se dé un conflicto con principios y derechos constitucionales del art. 24
CE, en concreto el derecho a una tutela judicial efectiva contra los órganos administrativos,
porque le sirve de poco el control parlamentario. Teniendo en cuenta el principio de
legalidad, todos los poderes están sometidos a la ley, el Gobierno tb. Sin embargo, es
necesario un control de legalidad y serán los tribunales quienes aseguren este control. Y el
principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos que se aplica a todos los
poderes públicos. Estos principios se han abducido desde el 78 para conseguir un poder
judicial los actos administrativos.
Los Tribunales con la legislación del 56 consideran que se puede controlar

perfectamente la competencia y los aspectos reglados de la actividad. Con la Ley de 1998
se introdujo el art. 2 a) Ley de Jurisdicción Contencioso – Administrativa, donde se
establece que es competencia del orden jurisdiccional contencioso – administrativo conocer
- 76 -
de los actos políticos que emanan del Gobierno como Consejos de Gobierno autonómico
respecto de la protección jurisdiccional de DF, de control de los elementos reglados y de la
determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes. Se entiende que afectan a
los actos de naturaleza política, no administrativos.
El Acto Administrativo goza de Ejecutividad y Ejecutoriedad. Los actos ejecutivos

se presumen válidos y producen efectos desde que se dictan, quedando obligado el
destinatario a su cumplimiento, sin necesidad de que la Administración acude a un juicio
declarativo (autotutela declarativa).
Y actos ejecutorios, en caso de incumplimiento la Administración dispone de medios

de ejecución forzosa para hacer efectivo el cumplimiento (autotutela ejecutiva). Los medios
son: apremio (procede cuando el particular tiene la obligación de satisfacer a la
Administración una cantidad líquida); ejecución subsidiaria (útil para supuestos en que la
cantidad no es dineraria, consiste en hacer algo, por ejemplo cuando existe la obligación de
demoler un edificio, la Administración sustituye ella misma, y ejecuta el acto, pero a costa del
obligado, es decir, los costes pasan al obligado); multa coercitiva (no tiene carácter
sancionador, persigue la persuasión del cumplimiento de otro acto); compulsión sobre las
personas (consiste en utilizar una fuerza directa sobre la persona), art. 96 – 100 Ley 30/92
3. ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO: SUBJETIVOS, OBJETIVOS Y

FORMALES
Para ser válido tiene que reunir unos requisitos: subjetivos, objetivos y formales.
Requisitos Subjetivos, los que ha de reunir el sujeto que dicta el acto. Ese sujeto,
es obvio, que tiene que gozar de competencias, tanto desde la perspectiva material, como
temporal y espacial. Es muy importante que el titular del órgano no esté incurso en causas
de abstención y recusación, las causas garantizan la objetividad e imparcialidad, art. 28 Ley
30/92.
Requisitos Objetivos son, el presupuesto de hecho del acto, fin, causa, motivos,
voluntad no viciada y contenido.
- Presupuesto de Hecho del Acto: hacen referencia a la situación fáctica, hechos

concretos que dan lugar a dictar el acto y que tienen que ser acordes con el
supuesto de hecho de la norma de la que es aplicación el acto
- Fin: todo acto administrativo responde a la necesidad de satisfacer un

determinado de interés público. Y los actos administrativos son válidos si
responden a ese fin público previsto en la norma. A veces la norma no especifica
el fin, pero se deduce del contenido (desviación de poder: fin de interés
particular; y si se destina a un fin distinto al que aparece en la norma).
- Causa: existencia de una relación de adecuación entre el contenido del acto y el

fin que este tiene previsto en el OJ (ej.: expropiación forzosa).
- Motivos: razones justificativas de la decisión administrativa. Pueden ser aspectos

tanto fácticos como jurídicos o de estricta oportunidad administrativa (principio de
interdicción de la arbitrariedad).
- 77 -
- Voluntad no viciada: la declaración de voluntad no tenga vicios, dictar con dolo o

intimidación. En los supuestos en que se produce el dolo o la intimidación
provocan anulabilidad.
- Contenido: acorde con lo previsto en el OJ. Suele distinguirse un contenido

natural y un contenido accidental. El contenido natural o esencial es el que
necesariamente tiene que incluir el acto. El contenido accidental o eventual es el
que puede aparecer o no, como es el caso de las condiciones, términos.
En el ámbito civil o privado rige el principio de la libre disposición, en los actos

administrativos no hay libertad absoluta porque tienen el contenido esencial que
no se puede destruir incluyendo elementos accidentales (insostenibles). En
ocasiones la Administración puede incluir elementos accidentales que son muy
convenientes, en materias de licencias, autorizaciones, concesiones, es muy
frecuente la introducción de elementos accidentales como condiciones y
términos. Y puede ser muy conveniente para el propio administrado (avale el
principio de proporcionalidad).
Requisitos Formales, se trata del procedimiento. Todo acto administrativo tiene

que ir precedido de un procedimiento administrativo, el procedimiento es, por tanto, un cauce
compuesto por una serie de trámites, actuaciones que han de realizarse necesariamente y
con carácter previo a la emanación de la declaración de voluntad. Los cauces dependen del
acto administrativo, finalidades del procedimiento administrativo:
1) Sirven para que la Administración recabe toda la información relevante a los

efectos de adoptar una resolución aceptada y conforme a la legalidad.
2) Permitir que los interesados puedan defender sus derechos o sus intereses
legítimos en el procedimiento administrativo.
En otras ocasiones es un cauce de participación de la ciudadanía en la adopción de

resoluciones administrativas.
- Forma: art. 55 Ley 30/92, donde se prevé que los actos administrativos adopten
la forma escrita. En ocasiones se acude a la forma verbal, pero en estos casos
posteriormente tiene lugar una constancia escrita del acto. En órganos
colegiados donde se adopte la resolución de modo verbal, al final hay una
posterior constancia escrita.
- Motivación: elemento formal, es una parte del acto administrativo en la que se

expresan las razones que han llevado a la adopción de la resolución. La
motivación no tiene pq ser muy extensa y así lo establece el art. 54 Ley 30/92
(un acto sin motivos es un defecto de fondo, supone una ilegalidad, sería un acto
anulable; si carece de motivación o defecto de forma provoca anulabilidad o
irregularidad no invalidante).
No todos los actos requieren motivación, sólo los supuestos del art. 54 Ley
30/92: los actos limitativos de los derechos e intereses legítimos; todos los que
se separan de un administrativo tiene que llevar motivación; actos discrecionales
de la administración.
- 78 -
4. CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
Por su posición en el procedimiento: trámite y definitivos
- Actos de trámite o de tipo instrumental: para preparar la resolución final,

tienen lugar a lo largo del período desde el inicio. Estos no son en principio
recurribles por separado.
- Acto Resolutorio: denegación, acto definitivo que pone fin al procedimiento, son
actos recurribles, art. 107 Ley 30/92.
Hay excepciones los actos de trámite sí son recurribles cuando directa o

indirectamente deciden el fondo del asunto, impiden la continuación del procedimiento
cuando producen indefensión o cuando pueden ocasionar daños irreparables en los
intereses de los interesados.
Por sus efectos: favorables y de gravamen
- Actos favorables: amplían la esfera jurídica del administrado (ej.: adjudicación

de una beca).
- Actos de gravamen: efectos restrictivos para la esfera jurídica o patrimonial del

administrado (ej.: multa).
Tienen un régimen jurídico diferente, los actos de gravamen tiene que venir
motivado. Sin embargo, los favorables no tienen porque contar con una motivación.
Excepciones: que la legislación específica establezca obligación de motivación (ej.:
otorgamiento de licencia).
Existe la posibilidad de revocación, es decir, eliminación de actos por parte de la AP.

En los actos de gravamen, la AP puede revocarlos sin limitación de tiempo de una forma
más amplia. En los actos favorables las posibilidades de revocación están bastante
limitadas, de hecho sólo los actos nulos de pleno derecho podrán ser revocadas por la
administración, los anulables no.
Por su impugnabilidad: actos que ponen o no fin a la vía administrativa; actos firmes
o consentidos o no firmes; actos confirmatorios
- Actos que ponen fin a la vía administrativa y los que no: los que ponen fin
son aquellos que expresan la decisión final de la organización administrativa. Los
que no ponen fin no expresan esa voluntad final (ej.: resolución adoptadas por
órganos que no tienen superior jerárquico), art. 109 Ley 32/92. Su importancia
radica en su impugnabilidad, si el acto pone fin a la vía administrativa, significa
que contra el mismo se puede acudir a la vía de la jurisdicción contencioso –
administrativa; si no pone fin a la vía administrativa es que todavía hay recursos
que hay que agotar.
- Actos Firmes o Consentidos: cuando el afectado ha dejado transcurrir el plazo

existente para su impugnación.
- 79 -
- Actos Confirmatorios: son aquellos que reproducen el contenido de otro

anterior que devino en firme. Tampoco es recurrible, ni el firme, ni el
confirmatorio.
Por el destinatario: actos singulares y actos generales
Los Actos Singulares tienen un destinatario concreto, mientras que el General

tiene un destinatario indeterminado. El acto singular con destinatario tiene que estar
debidamente notificado, tiene que existir una notificación personal. En el general la
notificación se sustituye por la publicación.
Por la forma en que se producen: actos expresos y actos presuntos
- Actos Expresos: tienen resolución expresa (silencio positivo o negativo), los

plazos para recurrir son más breves que en los presuntos.
- Actos Presuntos: se puede recurrir porque ya hay un acto.
Por la relación con la ley: actos reglados y actos discrecionales
- Acto Reglado: viene determinado por la propia norma (ej.: licencia urbanística).
- Acto Discrecional: no reglado en la ley, porque la norma atribuye a la

Administración un margen de decisión para la mejor satisfacción de los intereses
generales (ej.: concesiones para poner kioscos en la vía pública).
Es diferente, en cuanto a la motivación y las posibilidades de control judicial un acto

reglado de un acto discrecional. En un acto reglado es pleno el control y sencillo de realizar.
Sin embargo, si es discrecional el control no es pleno, hay que acudir al principio de
interdicción de la arbitrariedad, principios generales del derecho, etc.
5. SILENCIO ADMINISTRATIVO Y ACTOS PRESUNTOS: EL PLAZO MÁXIMO PARA

DICTAR RESOLUCIÓN Y SU RÉGIMEN JURÍDICO
El punto de partida de la nueva regulación es doble: establece la obligación genérica

de dicta resolución en todos los procedimientos que la Administración tramite; y, de otro,
impone un plazo máximo para dictar dicha resolución, así como unas reglas para su
cómputo y para su modulación.
a) El plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución que ponga fin
al procedimiento será: el que fije en cada caso la norma que regule
específicamente le procedimiento, de acuerdo con el grado de complejidad del
mismo; este plazo no podrá ser superior a 6 meses, salvo disposición en
contrario de una norma con rango de ley o norma comunitaria europea; y, para el
caso de que ninguna norma establezca para un procedimiento el plazo máximo,
este será de 3 meses.
Es básica la precisión de que lo que ha de acaecer dentro del plazo legal es no sólo
la emisión de la resolución, sino tb su notificación al interesado; sin embargo, en previsión de
que la notificación no pueda realizarse, el art. 58.4 LRJAP establece que se entenderá
- 80 -
cumplida la obligación de notificar en plazo cuando la misma se haya intentado, y tal intento
quede debidamente acreditado, así como cuando la notificación se haya analizado y
contenga el texto íntegro de la resolución.
b) Cuestión fundamental es la relativa a la forma de computar dichos plazos,

regulado en el art. 42.3:
- En los procedimientos que se inicien de oficio, dichos plazos se computarán a

partir de la ficha del acuerdo de iniciación del procedimiento.
- En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud

haya tenido entrada en el registro del órgano competente para la tramitación
del procedimiento; en el ámbito de la Administración General del Estado, este
registro será cualquiera de los que existan en el Ministerio competente para
iniciar la tramitación de la solicitud.
c) El cómputo del plazo máximo de resolución puede suspenderse cuando

concurran las siguientes circunstancias, que la ley enumera en el art. 42.5:
- Cuando la solicitud formulado por el interesado contenga deficiencias que

haya que subsanar o sea necesaria la aportación por el mismo de
documentos u otros elementos de juicio necesarios
- Cuando el tema objeto del procedimiento deba someterse a un

pronunciamiento de un órgano de las Comunidades Europeas.
- Cuando para la resolución del procedimiento deban solicitarse a órganos de

la misma o distinta Administración informes que sean “preceptivos y
determinantes” del contenido de la resolución.
- Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o

dirimentes propuestos por los interesados.
- Y cuando se inicien negociaciones en orden a la conclusión de un pacto o

convenio tendente a la terminación convencional del procedimiento.
d) Pero el plazo máximo de resolución no sólo puede ser suspendido en su

transcurso, sino también ampliado, art. 42.6. Dicha posibilidad se condiciona a la
existencia de congestión en la que le número de solicitudes formuladas impida
razonablemente el cumplimento del plazo máximo de resolución previsto para el
tipo de expedientes de que se trate.
6. EL SILENCIO EN LOS PROCEDIMIENTOS INICIADOS A INSTANCIA DEL

INTERESADO
a) El sentido del silencio: como norma general, si la administración no dictara y

notificara al acto dentro del plazo máximo establecido para resolver, el silencio
posee efectos positivos o estimatorios de las pretensiones del interesado; por
excepción, el silencio tendrá efectos negativos o desestimatorios en una serie de
supuestos que se enumeran específicamente.
- 81 -
b) La naturaleza del silencio: el art. 43 LRJAP contiene tb dos importantes

precisiones hacer del alcance y naturaleza que poseen los dos sentidos posibles
del silencio: en cuanto al silencio positivo se precisa que tiene a todos los efectos
la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento; el silencio
se configura como un verdadero acto declarativo de derechos, cuya revocación
sólo podrá efectuarse, si así se desea, por el procedimiento de revisión de oficio.
La naturaleza del silencio negativo o desetimatorio es completamente diversa

como dice el 43.3, tiene los solos efectos de permitir a los interesados la
interposición del recurso administrativo o contencioso – administrativo que
resulte procedente.
7. EL SILENCIO EN LOS PROCEDIMIENTOS INICIADOS DE OFICIO
En su redacción original, la LRJAP regulaba de modo muy fragmentario los efectos

de la ausencia de resolución en plazo en los procedimientos iniciados de oficio. En su
versión vigente, sin embargo, el tema ha recibido un tratamiento bastante más completo y
sistemático, distinguiendo dos hipótesis:
- De una parte, los procedimientos de los que pudiera derivarse la constitución o,

en su caso, el reconocimiento de derechos u otras situaciones jurídicas
favorables para los interesados que hubieren comparecido en los mismos: en
este caso, el silencio posee sentido negativo o desetimatorio (art. 44 LRJAP);
hay que suponer que este efecto posee la misma naturaleza y efectos que vimos
el caso de los procedimientos iniciados a instancia del interesado.
- Y, de otra, los procedimientos sancionadores o, en general, “de intervención que

sean susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen” a los
interesados (art. 44.2): en este segundo caso, el efecto que tiene lugar no es el
silencio, sino la caducidad automática y archivo del expediente; salvo, cuando el
procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, en cuyo
caso se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución.
- 82 -
LECCIÓN 12: LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS II
2. EFICACIA, EJECUTIVIDAD Y EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
(BUSCAR EN EL MANUAL)
3. LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: EFICACIA INMEDIATA
La eficacia del acto administrativo es la regla general, desde que se dicta, el acto
administrativo es eficaz, aunque publicará efectos desde que se publica, no desde que se
dicta. Existen excepciones a la regla general:
- Sometimiento a plazo o condición.
- Eficacia supeditada a notificación, publicación o aprobación de órgano superior.

Los actos no comienzan hasta que no tiene lugar la notificación, publicación y
aprobación.
- Acto sancionador: producen efectos cuando son firmes en vía administrativa. Las
sanciones no producen efectos desde que se dictan, sino desde que son firmes
en vía administrativa.
- Supuestos en los que cabe la aplicación retroactiva (art. 57.3 Ley 30/92), de
acuerdo con la ley la retroactividad puede producirse en 2 casos: actos dictados
en sustitución de otros anulados (ej.: se otorga una pensión a quien no reúne los
requisitos para percibirla, ello da lugar a una revisión y una anulación que
provoca un acto en el que se reclama las cantidades indebidamente percibidas)
y cuando produzcan efectos favorables si los supuestos de hecho necesarios
existieran con anterioridad (ej.: el caso anterior, pero que la persona que reúne
los requisitos para percibirla, no la ha percibido, siendo favorables esas
cantidades).
En el primer caso, puede resultar conflictivo esa retroactividad, hay una serie de
principios que pueden impedir la retroactividad del acto: principio de buena fe,
principio de confianza legítima; la equidad y el lapso de tiempo que ha
transcurrido.
- Suspensión de efectos como medida cautelar (art. 104 y 111 Ley 30/92). El
hecho de que se imponga un recurso, por regla general, no lleva aparejada la
suspensión de efectos del acto administrativo. Esta regla tiene excepciones, pq
en ocasiones se impugna un acto y no se suspenden los efectos, se puede
consolidar dando lugar a situaciones irreversibles que determinan en la práctica
que la impugnación quede sin efecto, si ha sido favorable. En estos casos la
suspensión es una medida cautelar, art. 104 (Revisión de oficio) y art. 111
(Recursos) Ley 30/92.
Un ejemplo es el art. 111.2 a) y b) Ley 30/92: “No obstante lo dispuesto en el

apartado anterior, el órgano a quien competa resolver el recurso, previa
ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés
público o a terceros la suspensión y el perjuicio que se causa al recurrente como
- 83 -
consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender, de

oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución del acto impugnado cuando
concurra alguna de las siguientes circunstancias:
a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.
b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de

pleno derecho previstas en el art. 62.1 de esta ley.
4. LA NOTIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: CONTENIDO, PRÁCTICA

DE LA NOTIFICACIÓN
La Notificación es una comunicación formal del acto a su destinatario y es un

elemento del que depende la eficacia del acto.
Objeto
El objeto de las Notificaciones son los actos administrativos, art. 57, 58 y 59 Ley
30/92. En el art. 58.1: “Se notificarán a los interesados las resoluciones y actos
administrativos que afecten a sus derechos e intereses, en los términos previstos en el
artículo siguiente”, por tanto, los actos resolutorios es lógico que se deban comunicar a los
destinatarios que hayan participado, y tb los actos administrativos que afecten a derechos e
intereses.
Sujetos
Ya nos lo dice el 58.1, aquellas personas que puedan ver afectados sus derechos e
intereses que hayan participado en el proceso administrativo (art. 31 Ley 30/92 LEER), ellos
directamente o a través de representación.
Contenido
El art. 58.2: “Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de 10 días a
partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la
resolución, con indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa, la expresión de los
recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para
interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier
otro que estimen procedente”, establece su contenido específico: texto íntegro de la
resolución o acto administrativo; debe constar si el acto pone fin o no a la vía administrativa,
recursos que cabe contener y órganos donde presentar esos recursos y plazo para
interponerlos.
Si la Notificación no tuviera este contenido sería defectuosa y no produciría efectos

y tampoco comienza la eficacia del acto. La ley establece una excepción, aunque la
Notificación sea defectuosa, si el interesado realiza alguna actuación que implica el
conocimiento del contenido del acto o si el administrado interpone el recurso proceden, se
entiende que a partir de ese momento la notificación ha producido efectos y tiene lugar la
eficacia del acto.
- 84 -
Práctica de la Notificación
Art. 58.2, toda Notificación deberá ser cursada en un plazo de 10 días ¿?
Forma
Cualquier medio, siempre que ese medio permita tener constancia de la recepción
de la Notificación (correo ordinario, notificación telemática, etc.).
Lugar
Habitualmente se hacen en el domicilio personal de los interesados, aunque la

Administración puede acudir a otros lugares, siempre que sean adecuados, por ejemplo el
lugar de trabajo.
Persona a la que puede entregarse la Notificación, si remiten la Notificación al

domicilio, puede que el interesado no se encuentre, por lo que es lícito que lo recoja quien
se encuentre en el domicilio y siempre que quede constancia de que se ha entregado y a
quien se le ha entregado.
Si se produce una imposibilidad de Notificación, es decir, si no hay nadie que pueda

hacerse cargo, la Administración tiene la obligación de 3 días después y en un horario
distinto, de realizar un segundo intento. Si en el segundo intento, la Administración no lo
consigue, no tiene la obligación de repetir un tercero, ya se acude a la Notificación mediante
edictos en el tablón del Ayuntamiento al que corresponda el interesado, tb tiene que
publicarlo en el Boletín Oficial correspondiente que dependerá del acto (estado, CCAA o
provincia).
Art. 59.5, en el supuesto de rechazo, las Notificaciones rechazadas o rehusadas por

el interesado o la persona que deba recogerlo, se entienden como si se hubiera realizado la
entrega y continua el procedimiento.
5. LA PUBLICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: SUPUESTOS

6. LA EJECUCIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO Y PRINCIPIOS
GENERALES
7. MEDIOS DE EJECUCIÓN FORZOSA: APREMIO, EJECUCIÓN SUBSIDIARIA, MULTA
COERCITIVA Y COMPULSIÓN SOBRE LAS PERSONAS
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LECCIÓN 13: LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS III
2. LA INVALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO: NULIDAD DE PLENO DERECHO,

ANULABILIDAD E IRREGULARIDADES NO INVALIDANTES
Teoría de la invalidez de actos jurídicos:
- Nulidad radical o de pleno derecho, invalidez insubsanable e imprescriptible,

ineficacia inmediata, es la regla general
- Nulidad relativa o anulabilidad, subsanable y prescriptible.
Los actos administrativos pueden verse afectados por vicios o irregularidades más o
menos graves, por tanto las consecuencias jurídicas tb son más o menos graves: nulidad,
anulabilidad e irregularidades.
Hay ciertas singularidades de la teoría de la invalidez de los actos administrativos:
- Principio favor acti: la regla general es la anulabilidad, la mayoría de los vicios no

provocan la nulidad. La nulidad de pleno derecho se reserva para supuestos
especialmente graves y tasados. Hay vicios que no van a afectar a la validez,
serán irregularidades no invalidantes.
- Principio de Conservación: se trata, mediante la incomunicación de la invalidez y

conversión de unos actos en otros
- Modulación de la nulidad de pleno derecho, y ello como consecuencia de la

autotutela declarativa y ejecutiva de la Administración.
La Administración puede revisar sin límite de tiempo un acto nulo de pleno derecho
y los particulares pueden instar a la Administración la revisión de oficio de un acto nulo y
esta revisión de oficio es el único resquicio de nulidad de pleno derecho.
Cualquier vicio de ilegalidad, salvo que sea una irregularidad no invalidante o que
¿? MIRAR MANUAL
Los supuestos de nulidad están restringidos a los vicios más graves y está
establecido en la ley, son supuestos tasados. Los supuestos más importantes de nulidad
están en el art. 62 LRJAP que es un supuesto abierto:
- Actos que lesionan los derechos y libertades susceptibles de amparo

constitucional (art. 14 – 31 CE).
- Los dictados por órganos manifiestamente incompetentes por razón de la
materia o del territorio.
- Los que tengan un contenido imposible (imposibilidad técnica).
- Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de
esta.
- Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente
establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la
formación de la voluntad de los órganos colegiados.
- 86 -
- Los actos expresos o presuntos contrarios al OJ por los que se adquieren

facultades o derechos cuando carezca de los requisitos esenciales para su
adquisición.
- Cualquiera otro que se establezca expresamente en una disposición de rango
legal.
Todos los demás vicios provocan una anulabilidad o irregularidad no invalidante. Las
irregularidades no invalidantes se presentan cuando hay defectos de forma que no impiden
al acto cumplir su fin o que no generan indefensión y tb actuaciones de la Administración
fuera de los plazos previstos para su realización (art. 62.1 e) Ley 30/92, supuesto de nulidad
de pleno siendo un defecto de forma. Por tanto, no todos los defectos de forma son simples
irregularidades no invalidantes).
3. EL PRINCIPIO DE CONSERVACIÓN DE LOS ACTOS: CONVALIDACIÓN,

INCOMUNICACIÓN, CONVERSIÓN
- Principio de Convalidación: los actos anulables pueden convalidarse mediante

la subsanación de defectos (art. 67 Ley 30/92).
- Principio de Incomunicación: art. 64 Ley 30/92:
a) La nulidad o anulabilidad de un acto no implicará a la de los actos sucesivos

en el procedimiento que sean independientes
b) La nulidad o anulabilidad de una parte del acto no implica la de las restantes

partes del mismo que seanindpendientes
- Principio de Conservación de actos y trámites: art. 66 Ley 30/92: el órgano

que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la
conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido
igual de no haberse cometido la infracción.
- Principio de Conversión de actos nulos y anulabes: si contienen los

elementos constitutivos de otros distintos que pueden producir los efectos de
este.
- 87 -
LECCIÓN 14: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1. CONCEPTO Y FUNCIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
La formación de la voluntad de la Administración exige seguir una serie de trámites,

un cauce formal: el Procedimiento Administrativo (PA).
Este tiene una doble finalidad: por un lado, lograr una actuación administrativa lo
más acertada y eficaz posible; y por otro, ofrecer garantías y posibilidades de defensa de
sus derechos e intereses a los ciudadanos que pueden verse afectadas.
2. REGULACIÓN ACTUAL Y ÁMBITO DE APLICACIÓN
El Procedimiento Administrativo está regulado en nuestro OJ en la Ley 30/92, pero

hay que tener en cuenta que esta ley no establece la regulación del PA, pero hay unos
artículos dedicados al Procedimiento que establecen las reglas y trámites de carácter básico
del PA.
La Ley 30/92 no regula un único procedimiento porque los trámites necesarios para
cada supuesto son distintos en función del contenido de la resolución, por lo que hay una
pluralidad de procedimientos administrativos, habrá que estar a las regulaciones específicas.
La Ley 30/92 tiene una función supletoria muy importante respecto de la regulación
específica. Es decir, en caso de que haya una laguna se acude a la Ley 30/92.
3. CLASES DE PROCEDIMIENTOS
(MIRAR MANUAL)
4. PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
- Principio de Contradicción: el procedimiento tiene carácter contradictorio.

Todos los sujetos interesados tienen que poder hacer prevalecer sus intereses o
derechos en el seno del procedimiento y tienen que existir los cauces e
instrumentos necesarios en todo procedimiento. Por ello, los interesados pueden
hacer alegaciones cuando lo estime oportuno; tb puede solicitar pruebas que
estime pertinentes; derecho a un trámite de audiencia; y tb derechos de carácter
secundario como conocer el estado de tramitación del proceso; derecho a
obtener una copia de los documentos; derecho a ver el expediente.
El carácter contradictorio significa que cuando haya procedimiento con varias

posiciones, son procedimientos triangulares, exigen que la Administración
asegure que las 2 partes se encuentran en una posición de igualdad en la
defensa de sus intereses y derechos.
- Principio de Economía Procesal: toda actividad administrativa debe realizarse

con eficacia, celeridad y economía. Además hay muchas previsiones concretas
en el art. 75 Ley 30/92: “1. Se acordarán en un solo acto todos los trámites que,
- 88 -
por su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no sea obligado su

cumplimiento sucesivo; 2. Al solicitar los trámites que deban ser cumplidos por
otros órganos, deberá consignarse en la comunicación cursada el plazo legal
establecido al efecto”. Se pueden tramitar varios expedientes en un acto;
principio de intransmisibilidad.
- Principio in dubio pro actione: implica que siempre que haya una
interpretación compleja, de forma que quepan 2 interpretaciones siempre se
optará por la interpretación más favorable a la garantía de los intereses y
derechos de los afectados
- Principio de Oficialidad: el PA se impulsa de oficio por la propia Administración

den todos sus trámites. La Administración tiene que realizar todos los trámites
que sean adecuados para la adopción de la resolución final.
- Principio de Legitimación: para que un particular pueda participar en un PA es

necesario que tenga el concepto de interesado que sea titular de derechos o
intereses legítimos que puedan ser afectados por la resolución final.
Hay excepciones importantes, concretamente hay supuestos en los que nuestra

legislación reconoce la denominada Acción Pública, de forma que en estos
campos no se exige para la participación en el procedimiento la titularidad de
derechos e intereses legítimos.
- Principio de Imparcialidad: exige que la Administración actúe con objetividad y

teniendo presente exclusivamente la satisfacción de intereses generales, uno de
ellos son las causas de abstención y recusación, art. 28 y 29 Ley 30/92.
- Principio de Transparencia: estrechamente relacionado con el principio de

democracia. Consiste en la posibilidad de que los ciudadanos accedan a los
archivos y registros administrativos. Es un derecho enunciado en el art. 105 b)
CE, se ha desarrollado en el art. 37 Ley 30/92 (LEER), existen restricciones al
derecho de acceso, y se encuentra en su regulación específica.
- Principio de Gratuidad: el PA debe tener un carácter gratuito, esto no significa

que en ciertas ocasiones algunos servicios o actividades de la Administración no
estén sujetos a tasas y precios públicos.
5. LOS INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO,

DERECHOS Y DEBERES
Los sujetos del PA son: la Administración como órgano competente y los particulares
o interesados (concepto técnico – jurídico que dice que los interesados son aquellos
regulados en el art. 31 LRJAP), hay que distinguir:
- Interesados de primer grado: pueden ver afectados sus derechos por la

resolución que se adopte en el procedimiento. Son interesados per sé, la
Administración tiene que notificarles las actuaciones.
- 89 -
- Interesados de segundo grado: titulares de intereses legítimos, individuales o

colectivos que promuevan el procedimiento o se personen en el mismo.
Los interesados tienen unos derechos en el art. 35 LRJAP. Hay interesados que no
son personas físicas, art. 31.2 Ley 30/92, que dice que las asociaciones y organizaciones
representativas de intereses económicos y sociales, serán titulares de intereses legítimos
colectivos en los términos que la ley reconozca (ej.: organización del consumidor y el
usuario).
6. FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: A) INICIACIÓN: FORMAS Y

EFECTOS, B) INSTRUCCIÓN: PRINCIPIOS GENERALS Y ACTOS DE INSTRUCCIÓN
(ALEGACIONES, INFORMES, PRUEBA, TRÁMITE DE AUDIENCIA, INFORMACIÓN
PÚBLICA), C) TERMINACIÓN: TERMINACIÓN POR DECISIÓN EXPRESA DE LOS
SUJETOS; TERMINACIÓN POR SILENCIO; TERMINACIÓN POR INACTIVIDAD;
TERMINACIÓN CONVENCIONAL
A) FASE DE INICIACIÓN
Se trata de poner en marcha el PA. Esa iniciación puede iniciarse de dos formas
distintas: por el propio órgano competente, es decir, De Oficio; o puede iniciarse por
cualquier ciudadano, esto es, iniciado A Instancia de Parte.
En las regulaciones específicas se encuentra como se inicia cada procedimiento, y

siempre hay una relación lógica entre el objeto del procedimiento y la forma de iniciación (ej.:
el procedimiento sancionador se inicia de oficio, lógicamente; mientras que una licencia
urbanística se iniciará a instancia de parte. Hay determinados supuestos discutibles como el
otorgamiento de una beca o subvenciones, que generalmente se inician a instancia de
parte).
La iniciación De Oficio parte del acuerdo de iniciación del órgano competente para
resolver el procedimiento. El acuerdo de iniciación puede venir motivado por denuncia previa
de un particular o por la orden de un superior jerárquico o por otros órganos administrativos.
Sin embargo, la iniciación A Instancia de Parte se produce mediante la presentación de una
instancia o solicitud del particular (ej.: instancia para una licencia urbanística).
Características de una solicitud que se presenta ante la AP, tiene que reunir los
requisitos del art. 70 LRJAP:
1) Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige, 70.1 e)

(generalmente se escribe en mayúsculas y con negrita).
2) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo

representa, así como la identificación del medio preferente o del lugar que se
señale a efectos de notificaciones, 70.1 a) (con D.N.I.).
3) Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud,

70.1 b) (empieza con “EXPONE: Que… Que…”, es decir, todos los datos
fácticos o jurídicos para apoyar nuestra solicitud). Petición por la que se
concreta la solicitud, 70.1 b) (“Por la precedente, SOLICITA: …).
- 90 -
4) Lugar y fecha, 70.1 c)
5) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada

por cualquier medio, 70.1 d).
Las AAPP tienen sus registros donde los particulares llevan sus instancias, habrá
que llevarlo al registro del órgano al que le pertenezca la correspondiente competencia.
Además del registro, hay otras opciones contempladas en la Ley 30/92, que dice que
podemos presentar la solicitud en otro registro de cualquier órgano administrativo de la
misma AP. Tb se puede presentar en el registro de otra AP territorial, para ello es necesario
que haya un convenio entre la AAPP en cuestión y donde se va a presentar la solicitud. Por
supuesto, tb existe la vía de la oficina de correos para la presentación de solicitudes, art.
38.4 LRJAP. En algunas ocasiones, tb se podrán presentar en otros órganos como juzgados
de guardia, centros penitenciarios por reclusos.
Con independencia de donde se presente es importante conservar una copia de la

solicitud para que la sellen, quedando constancia de la presentación y de la fecha de la
presentación.
FASE DE INSTRUCCIÓN
Una vez iniciado el PA comienza esta fase. En ella, el órgano administrativo recaba
todos los documentos, datos, informes o valoraciones del órgano especializado, que le
permitan dictar, con el mayor acierto posible una resolución final. Es tb, la fase en la que se
van a desarrollar unas actuaciones necesarias para obtener dicha información.
Destacan los trámites de alegaciones, prueba, informes y trámite de audiencia.
Alegaciones
Actividad que consiste en la posibilidad de que los interesados aduzcan y aporten

los documentos que consideran relevantes y quieran que sean tenidos en cuenta por parte
de la AP. Esto pueden hacerlo en cualquier momento anterior al trámite de audiencia.
Informes
Consiste en la solicitud por parte de la AP de aquellos dictámenes o informes que

sean pertinentes (los dictámenes son decisiones de juicio emitidas por órganos
especializados en ello y que se toman en consideración por el órgano competente a la hora
de redactar una resolución final), pueden ser:
- Según la obligación de la solicitud: facultativos, la decisión la adopta el órgano

competente; preceptivos son aquellos que las normas reguladoras del
procedimiento ordenan expresamente solicitar.
- Respecto a sus efectos pueden ser vinculantes, determinan el contenido de la

resolución final, tiene el mismo contenido que el informe; o no vinculantes, no
obligan al órgano competente a decidir en el mismo sentido que el informe. Por
regla general, los informes o dictámenes son facultativos y no vinculantes.
- 91 -
La Administración puede separarse del dictamen, pero lo tiene que justificar

debidamente, pq sino el particular puede acudir a los tribunales (art. 54.1
LRJAP)
Prueba
Hay ocasiones en que no es suficiente la aportación de datos pq tienen que ser

comprobados, es necesario que se realicen las pruebas pertinentes. La regulación del
sistema de prueba no es relevante para el PA, puede ser cualquiera que se estime
pertinente, no sigue la regulación del sistema de prueba del proceso civil.
En la medida que rige el principio de oficialidad si una prueba es necesaria la

Administración con independencia de los particulares, ordenará la práctica de la prueba
correspondiente.
En la valoración de la prueba rige la apreciación de las pruebas con las reglas de la

sana crítica. Los Tribunales no están vinculados a la apreciación de la prueba en los
procedimientos contenciosos – administrativos, que se haya hecho en el PA, es un dato más
que se tendrá en cuenta.
Trámite de Audiencia y vista del expediente
Es un trámite en el que el interesado puede acceder a la totalidad del expediente

administrativo, que contiene toda la tramitación. Se tiene la posibilidad de hacer nuevas
alegaciones frente a lo ya actuado y en relación con el contenido del expediente, contra
cualquier aspecto que contenga, es una nueva posibilidad de defensa.
En ocasiones el trámite de audiencia se ve sustituido por un trámite de audiencia

pública, donde cualquier ciudadano puede hacer alegaciones.
FASE DE TERMINACIÓN
El PA termina con resolución expresa que se notificará a los interesados, donde la

Administración se pronuncia y motiva esa resolución (es un acto decisorio).
A veces, el PA termina con resolución expresa si dentro del plazo da una

contestación. Pero otras veces, no se pronuncia y acontece el silencio administrativo (SA)
que es una ficción jurídica que tiene un sentido positivo o negativo, según la legislación y
eso permite poder actuar en consecuencia.
Si el silencio es positivo, significa que accede a la solicitud, si es negativo significa

que la Administración no ha concedido o ha denegado la solicitud.
Si la Administración no se pronuncia en un procedimiento iniciado a instancia de

parte, la regla general es el silencio positivo y así lo establece el art. 43 Ley 30/92 (LEER).
Sin embargo, existen excepciones muy importantes a esta regla general, por ejemplo:
- El silencio es negativo cuando se ejercita el derecho de petición
- Tb es negativo cuando lo que se solicitase fuese la transferencia de facultades

sobre el dominio público o el servicio público
- 92 -
- Tb en los procedimientos de impugnación, es decir, en los recursos en los que el

silencio tendrá efectos desestimatorios.
Hay una excepción importante, si en vez de resolución expresa, la Administración

deniega lo solicitado por silencio y se recurre el silencio negativo en alzada y de nuevo se
produce un silencio, ese silencio es positivo.
En cuanto a los procedimientos iniciados de oficio, cuando la Administración no

contesta de forma expresa, si es de contenido favorable o de contenido desfavorable como
el sancionador.
- Favorable: se entiende que se produce una situación de silencio negativo

(becas, subvenciones)
- Desfavorable: se produce un efecto distinto, la CADUCIDAD del procedimiento

que significa que concluye el procedimiento y se archiva (procedimiento
sancionador). En el art. 44.2 Ley 30/92 establece el efecto es la caducidad del
procedimiento.
En la Caducidad se archivan todas las actuaciones y no se puede reabrir ( art. 44

Ley 30/92 que nos remite al art. 92.3 donde dice que el procedimiento caduca, pero no
caducan las acciones ni los derechos de la Administración y el particular). Es decir, que hay
unos plazos que si transcurren producen caducidad, y hay otros plazos que si transcurren
producen la prescripción de derechos y acciones.
Tanto las infracciones como las sanciones tienen su plazo de prescripción (período
de tiempo durante el cual la Administración puede abrir el procedimiento, transcurrido ese
plazo la Administración no podrá ejercer esa acción, a diferencia de la caducidad que se
archiva y no se puede seguir, y la prescripción si no ha acabado podrá abrir otro
procedimiento iniciándolo de nuevo. Los procedimientos caducados no suspenden el plazo
de prescripción.
Hay otras formas de concluir anormales: desistimiento del procedimiento, renuncia a

la acción. Y tb hay supuestos de imposibilidad de continuar el procedimiento: bien porque se
queda sin objeto el procedimiento, fallecimiento del interesado motivo por el cual, se
convierten en interesados los causahabientes.
Los procedimientos en que la Administración opta por una forma de terminación

convencional, en vez de acabar con una terminación unilateral de la Administración, se
acaba con un acuerdo con el interesado (ej.: expropiación forzosa, justiprecio).
Los art. 67 y 68 Ley 30/92 contienen las limitaciones de la terminación

convencional: no se puede llegar a acuerdos contrarios a derecho; tienen que estar
recogidos en el OJ; tiene que versar sobre materias susceptibles de transacción; tiene que
tener por objeto la satisfacción de los intereses generales.
Y el art. 88.4 Ley 30/92 dice que los acuerdos que se suscriban no supondrán
alteración de las competencias atribuidas a los órganos administrativos ni de las
responsabilidades que correspondan a las autoridades y funcionarios relativas al
funcionamiento de los servicios públicos.
- 93 -
LECCIÓN 15: LA REVISIÓN DE LOS ACTOS EN VÍA

ADMINISTRATIVA I
1. LA REVISIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Invalidez del Acto: instrumento de reacción
Un particular frente a los actos irregulares puede:
- Instar a la Administración a que proceda a la revisión de oficio del acto, frente a

actos nulos de pleno derecho.
- Interponer recurso administrativo, es decir, puede impugnarlo él solicitando de la

Administración, frente a los actos nulos y anulables (alzada, reposición,
extraordinarios, de revisión).
- Agotada la vía administrativa puede acudir a los tribunales contencioso –

administrativo.
La Administración puede a posteriori percibir la irregularidad de un acto y eliminar

ese acto. Ha habido diversas soluciones a lo largo de la historia, algunos más restrictivos
que otros, pudiendo eliminar los actos nulos y anulables. Desde el 99 es bastante restrictiva
la revocación de los actos:
- La Administración puede revisar de oficio y eliminar los actos nulos de pleno

derecho (revisión de oficio).
- En caso de un acto anulable, no puede eliminar los viciados de simple

anulabilidad cuando tienen contenido favorable. Se da primacía al principio de
seguridad jurídica de los particulares sobre el principio de legalidad de los actos
administrativos (ej.: licencias, concesión administrativa, subvención, beca).
Puede declararlos lesivos e impugnarlos en vía contencioso – administrativa,
recurso contencioso – administrativo, aparece como demandante y los
particulares como demandados.
2. LA REVISIÓN DE LOS ACTOS NULOS DE PLENO DE DERECHO
La Administración puede eliminar por sí misma los actos que incurren en un vicio de
nulidad de pleno derecho (art. 62.1). Además la revisión de oficio procede contra actos que
ya hayan puesto fin a la vía administrativa (art. 109 Ley 30/92), o que sean firmes (ya han
pasado los plazos para recurrir).
El ejercicio de la potestad de revisión de oficio carece de límite temporal (no está

sujeta a plazo alguno): es el resquicio de imprescriptibilidad de la nulidad de pleno derecho.
El Procedimiento de la revisión de oficio ofrece las siguientes características:
- 94 -
- Iniciación: a iniciativa de la propia Administración o a solicitud de interesado que

se conoce con el nombre de acción de nulidad (que sea de oficio no implica que
no pueda hacerse a instancia de parte).
- Instrucción: tiene una garantía fundamental y es pedir Dictamen preceptivo

(solicitud obligatoria) y vinculante del Consejo de Estado u órgano autonómico
consultivo equivalente, es decir, tiene que estar a lo que establezca el Consejo y
tiene que ser favorable. La declaración de nulidad del acto depende del dictamen
favorable del Consejo de Estado (aunque hoy por hoy no hay órgano
equivalentes al Consejo de Estado).
Cabe, en una fase inicial, que se produzca la inadmisión de la solicitud y para

eso no es necesario que el órgano competente obtenga el dictamen del Consejo
de Estado. Esto tiene lugar cuando la solicitud es manifiestamente infundada de
forma obvia y manifiesta. No obstante, esa inadmisión se recurrirá en vía
contencioso – administrativa. Si el particular recurre en vía contencioso –
administrativa el Tribunal debe resolver sobre el fondo del asunto (principio de
economía procedimiental).
- Terminación: el acto de declaración de la nulidad puede establecer las

indemnizaciones pertinentes, siempre que se deriven daños y perjuicios en el
acto resolutorio se establecerán las indemnizaciones pertinentes. No deriva
indemnización del acto debe probarse el daño.
El plazo establecido es de 3 meses si se produce silencio: iniciación de oficio y

se produce silencio, el efecto es la caducidad; a solicitud del interesado, el
silencio es negativo.
3. LA REVISIÓN DE ACTOS ANULABLES DECLARATIVOS DE DERECHOS
Recurso de lesividad de los actos anulables
- La Administración no puede eliminar por sí misma los actos simplemente

anulables de contenido favorable para los administrados (prima el principio de
seguridad jurídica frente al principio de legalidad). No tienen revisión de oficio
para actos anulables favorables de pleno derecho.
- La Administración puede declarar el acto lesivo para el interés general y

recurrirlo ante los Tribunales de lo contencioso – administrativo.
La Administración tiene un plazo de 4 años para proceder a la declaración de

lesividad que se hace a través de un procedimiento en el que hay un trámite de audiencia
previa con cuantos tengan el carácter de interesados en la misma.
La Administración tiene un plazo de 6 meses para la resolución del procedimiento (la

ausencia de resolución determina la caducidad). Declarada la lesividad se interpondrá el
recurso contencioso – administrativo de lesividad (art. 45.4 y 46.5 Ley 30/92). Plazo de 2
meses desde el día siguiente a la fecha de la declaración de lesividad.
- 95 -
4. LA REVOCACIÓN DE ACTOS DE GRAVAMEN
La Administración puede revocar sin límite de tiempo, los actos de gravamen o

desfavorables, hay que tener en cuenta una serie de principios que hay que respetar, por
ello hay unos límites y no puede dejar de respetar:
- Que no constituye dispensa o exención no permitida por las leyes.

- Que no sea contrario al principio de igualdad.
- Que no sea contraria al interés público o al OJ.
5. LA CORRECCIÓN DE ERRORES MATERIALES Y ARITMÉTICOS
Es un simple error que normalmente son de transcripción, tienen que ser materiales
o aritméticas que se deduzca fácilmente. Cabe en cualquier momento que la Administración
a iniciativa propia o a instancia del interesado, procede a la rectificación de errores
materiales, de hecho o aritméticos.
OJO: no el error de derecho (exige un juicio valorativo, una calificación jurídica,

afecta al sentido del acto, es un error de fondo, jurídico)
6. LOS LÍMITES A LAS FACULTADES DE REVISIÓN
- Prescripción de las acciones: no afecta a actos nulos, sí en el caso de la

lesividad que tiene un plazo de 4 años.
- Que por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulta

contrario a: la equidad, la buena fe, el derecho de los particulares, las leyes.
7. REVOCACIÓN POR MOTIVOS DE OPORTUNIDAD
No regulado en la Ley 30/92 porque los art. 102 – 106 es una regulación con
muchas lagunas entro otras que no contiene regulación por motivos de oportunidad.
Consiste en la eliminación de un acto conforme a derecho, pero que deja de resultar

conveniente desde la perspectiva de los intereses generales (ej.: revocación de la concesión
para el establecimiento durante un período de 10 años de un kiosco en la vía pública), debe
contener una cláusula accesoria el acto administrativo.
Este tipo de revocación tiene un carácter expropiatorio de los derechos reconocidos

en el acto: necesidad de indemnización, pero no sujeción al procedimiento expropiatorio.
La LRJPAC no regula este supuesto, existe una regulación en la legislación sectorial

(ej.: rescate de concesiones por motivos de interés público). Tb hay una regulación
específica en el ámbito local, revocación de licencias locales tiene una regulación propia en
el art. 16 Reglamento al Servicio de las Corporaciones Locales prevé la revocación en
los siguientes casos:
- 96 -
1) Descripción o cambio de las circunstancias que motivaron su otorgamiento:

revisión por cambio de circunstancias no generado por la Administración,
ineficacia sobrevenida que no da lugar a indemnización.
2) Cambio en los criterios de apreciación del interés público revocación de

oportunidad: derecho a indemnización
La revocación cabe no sólo en los casos recogidos en la legislación, sino tb a través

de la vía de la cláusula accesoria: se trata de las denominadas reservas de revocación a
favor de la Administración, y es muy discutido en la doctrina, (sólo cabe en actos
discrecionales, y actos donde se prevé en la legislación, es discutida porque viene impuesta
al destinatario, no está en pie de igualdad frente a la cláusula, se consideran ilegales.
Hay una figura similar que son las CLÁUSULAS DE PRECARIO, son las
concesiones de precario: significa que alguien es titular de una licencia, pero que la
Administración puede por motivos de oportunidad, declarar la extinción del título y sin
derecho a indemnización de condición resolutoria.
En ocasiones, se especifica el tipo de interés público por el que se producirá la

extinción. Sin embargo, es una figura contemplada en la Administración por ejemplo, en
materia de urbanismo, en los que se sabe que va a haber un nuevo plan, un cambio de las
circunstancias. Positivo, es decir, no deniegan la Administración una licencia o concesión
que de otra forma denegaría, puede incluso satisfacer el principio de proporcionalidad.
- 97 -
LECCIÓN 16: LA REVISIÓN DE LOS ACTOS EN VÍA

ADMINISTRATIVA II
1. LOS RECURSOS ADMIINSITRATIVOS: CONCEPTO, FINALIDAD Y CLASES
El Recurso es un acto de impugnación que interponen los administrados ante la

propia Administración, con la finalidad de que anula el acto o lo modifique, es decir, solicita
su revocación o reforma. Los recursos constituyen una vía para atacar las resoluciones
ilegales de la Administración.
Pero tb son una manifestación más del principio de autotutela y una carga para el
administrado cuando el recurso es preceptivo (obligatorio) para poder acudir a la vía judicial.
A ello se suma que, normalmente, no implican la suspensión de los efectos del acto. La
suspensión tiene un carácter extraordinario.
El recurso es, tanto un privilegio para la Administración como una garantía para el
administrado.
Características Generales
- Autoridad competente: la propia Administración que ocupa la posición, tanto de

Juez como de parte, no estamos en vía judicial.
- Recurrente: el interesado, en el sentido técnico – jurídico, art. 31, salvo que

exista reconocimiento de acción pública, es decir, cualquier persona sin
necesidad de legitimación, puede presentarlo, no porque se vea afectado, sino
porque quiere que se cumpla con la ley (urbanismo, costas, patrimonio histórico
y algunos sectores medioambientales).
- Objeto: actos administrativos resolutorios y excepcionalmente actos de trámite

(art. 107). No los Reglamentos (disposiciones generales dictadas por la
Administración), sí cabe la vía judicial.
- Interposición del Recurso: mediante escrito que reúna los requisitos art. 110.
- Lugares de presentación de los recursos: los mismos que las solicitudes

administrativas (art. 38.4).
- Efectos de la presentación de recursos sobre la eficacia del acto por regla

general, ninguno. El acto sigue siendo eficaz y por tanto, de obligado
cumplimiento. Cabe, no obstante, solicitar y obtener la suspensión de la eficacia
del acto en los supuestos contemplados en el art. 111.
- No cabe la Reformatio in Peius, es decir, el agravamiento de la situación del

administrado con ocasión de la resolución de un recurso por él interpuesto (art.
113.3), esto se debe al principio de congruencia, para ello tiene la vía de revisión
de oficio.
- 98 -
Clases
- Recurso de Alzada: ordinario, resuelve el superior jerárquico del que dictó el acto
recurrido, y que cuando procede, tiene carácter preceptivo. Frente actos que no
ponen fin a la vía administrativa solamente resuelto el procedimiento de alzada
se podrá acceder a la vía contencioso – administrativa.
- Recurso de Reposición: ordinario, es voluntario, potestativo, se puede acudir a la

vía judicial directamente, resuelve el mismo órgano que dictó el acto y que tiene
carácter potestativo. Frente a actos que han puesto fin a la vía administrativa. Si
se interpone hay que esperar a que se resuelva para pasar a la vía contencioso
– administrativa.
- Recurso de Revisión: extraordinario, contra actos firmes en supuestos de

especial gravedad y tasados (poco frecuente).
2. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN VÍA DE RECURSO
MIRAR MANUAL
3. EL RECURSO DE ALZADA
Tiene por objeto actos que no han puesto fin a la vía administrativa (art. 109, este
artículo contiene los que sí ponen fin a la vía administrativa).
Interposición: En el recurso de alzada prima el principio de jerarquía y se resuelve

por el superior jerárquico ante el que se interpone, aunque tb se puede interponer tb contra
el órgano competente que tiene la obligación de remitir al cabo de 10 días con su informe y
una copia completa y ordenada del expediente.
Plazo: para interponer el recurso, que tiene que ser previo al contencioso –
administrativo, y si no se recurre deviene en firme y no se puede recurrir. Es el plazo de un
mes para recurrir un acto expreso; y 3 meses si es presunto.
La Administración tiene un plazo de 3 meses para resolver y notificar al particular. Si

transcurre el plazo de los 3 meses y se produce ausencia de resolución expresa el silencio
es negativo (si actos de un procedimiento de impugnación el silencio es negativo). Sin
embargo, si lo que se recurre en alzada un silencio negativo, es decir, cuando el objeto del
recurso fuera un acto desestimatorio producido tb por silencio, en este caso el silencio es
positivo. Es una regla excepcional que sólo se produce en el recurso de alzada.
Contra la resolución del recurso de alzada no cabe ningún recurso administrativo,

salvo el extraordinario de revisión (art. 115.3): no cabe recurso de reposición ni doble
alzada, se acude a la vía contencioso – administrativa.
- 99 -
4. EL RECURSO DE REPOSICIÓN
Tiene por objeto los actos que pongan fin a la vía administrativa.
El órgano competente es el mismo órgano que dictó el acto en su día.
La interposición ante el órgano que dictó.
Plazo: 1 mes contra actos expresos y 3 meses si el acto es presunto.
Y el plazo para resolver y notificar es 1 mes, art. 117.2. En la ausencia de

regulación en plazo el silencio es negativo.
Contra la resolución del recurso de reposición no cabe interponer de nuevo este tipo
de recurso.
5. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN
Tiene carácter excepcional, procede en supuestos tasados frente a actos firmes en

vía administrativa. Permite impugnar actos irrecurribles, pero solamente cuando se den las
circunstancias tasadas del 118.1:
- Error de hecho que resulte de los propios documentos del expediente.
- Aparición de documentos esenciales para la resolución que evidencien el error

de la resolución recurrida.
- Que en la resolución administrativa tuvieran una importancia esencial

documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme anterior
o posterior a la resolución.
- Que la resolución se hubiere dictado como consecuencia de prevaricación,

cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya
declarado así en sentencia judicial firme.
Este recurso es un remedio excepción frente a actos firmes que incurren en

circunstancias tasadas.
La interposición ante el mismo órgano que los dictó, que es el competente para
resolver el recurso.
Plazos de interposición: 3 meses desde el conocimiento de los documentos o desde

que la sentencia judicial quedó firme. Existe una excepción que establece que en la
circunstancia primera (error de hecho) el plazo es de 4 años desde la notificación de la
resolución.
Especialidades procedimentales: es preceptivo (no vinculante) el dictamen del

Consejo de Estado. Cabe la inadmisión sin recabar previamente este dictamen. La
- 100 -
resolución expresa se pronuncia sobre si concurren las causas del 118.1 y, por tanto, anula o
no el acto recurrido y tb sobre la cuestión de fondo resuelta por el acto recurrido.
El plazo de resolución y notificación es de 3 meses. El silencio tiene carácter
negativo. Contra la resolución procede en su caso recurso contencioso – administrativo.
La vía del recurso extraordinario de revisión no excluye la acción de nulidad (102), ni

la rectificación de errores en cualquier momento (105.2), se pasa a la vía contencioso –
administrativa.
6. PROCEDIMIENTOS ALTERNATIVOS DE IMPUGNACIÓN O RECLAMACIÓN
Es una fórmula inédita, el art. 107 prevé que los recursos de alzada y reposición
puedan a través de una regulación concreta, en ámbitos sectoriales determinados y cuado
ello está justificado en función del tipo de materias, verse sustituidos por otros tipos de
procedimientos alternativos de impugnación, reclamación, conciliación, medición y arbitraje,
ante órganos colegiados o comisiones específicas (son los tribunales administrativos).
Estos procedimientos alternativos deben respetar los principios, garantías y plazos

establecidos en la legislación, así como ser acorde con los derechos que se reconocen a
ciudadanos e interesados en el procedimiento en la Ley 30/92.
El sistema de recursos económico – administrativos: recursos
En materia fiscal existe un sistema especial de recursos. Se trata de la vía

económico – administrativa que también tiene carácter previo a la vía jurisdiccional (RDLeg
12/12/1980 y RD de 1996). Esta vía específica tiene singularidades importantes.
La ordenación de funciones en la Administración tributaría se basa en el principio de

separación de las tareas de gestión (liquidación y recaudación) y de resolución de
reclamaciones frente a estas. No hay vínculos de jerarquía entre los órganos de gestión y
resolución, garantizan objetividad.
Su resolución está encomendada a unos órganos específicos no integrados en la

organización administrativa a través de vínculos jerárquicos.
Se trata de los tribunales económico – administrativos que se estructuran en 2

niveles: regional (operan en el ámbito territorial de las CCAA) o local (para Ceuta y Melilla) y
central. Los primeros resuelven en primera o única instancia según la cuantía.
Cabe un recurso potestativo de reposición previó al recurso económico –

administrativo.
Las CCAA tienen un sistema de recursos similar. En el ámbito local sólo cabe
recurso de reposición preceptivo no potestativo.
- 101 -
7. LAS RECLAMACIONES PREVIAS AL EJERCICIO DE ACCIONES CIVILES Y

LABORALES
La Administración acude a veces a otras ramas del derecho como el civil o el

laboral. Por tanto, caben recursos administrativos y demandas civiles y laborales. Pero
siempre lleva aparejada unas singularidades.
También aquí aparece el privilegio de autotutela: las acciones civiles y laborales

contra la AP tienen necesariamente (carácter preceptivo) que ir precedidas de una
reclamación en vía administrativa, salvo previsión en la ley. Excepción según la doctrina de
los tribunales menores: interdictos civiles.
La tramitación y resolución de estas reclamaciones tiene una regulación singular en

los art. 120 a 126 Ley 30/92 y en su defecto se aplicarán el resto de la Ley 30/92.
Lógicamente la interposición de reclamación interrumpe el cómputo de los plazos

para el ejercicio de las acciones, que vuelven a computarse desde la notificación de la
resolución expresa o desde que se produzca la desestimación por silencio.
La reclamación se dirigirá al órgano competente. Cuando se trata de reclamaciones

civil:
- Administración del Estado: Ministro del departamento competente en función de
la materia objeto de reclamación. En el caso de las entidades instrumentales:
órgano máximo del organismo.
- CCAA: órgano competente establecido en su normativa.
- Corporaciones Locales: Pleno del Ayuntamiento o Diputación Provincial.
Cuando se trata de una reclamación laboral, será el Jefe administrativo o Director

del establecimiento u organismos en el que el trabajador presta sus servicios.
Lugares de presentación del escrito: los mismos que para las solicitudes (art. 38.4).
El escrito de reclamación debe ir acompañado de los documentos en los que el reclamante
funde su derecho.
Plazos de resolución y notificación:
- Reclamación civil: 3 meses. Silencio negativo

- Reclamación laboral: 1 mes. Silencio negativo
Contra la resolución no cabe recurso administrativo alguno, ni tampoco contencioso

– administrativo.
En la actualidad no se prevé un plazo para la interposición posterior de la demanda

judicial (el único que hay, por tanto, es el plazo de prescripción de la acción). No opera,
pues, el acto consentido.
- 102 -
LECCIÓN 17: LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS I
1. LOS CONTRATOS DE LA ADMINISTRACIÓN: CONTRATOS ADMNISTRATIVOS Y

CONTRATOS PRIVADOS; RÉGIMEN JURÍDICO Y ORDEN JURISDICCIONAL
COMPETENTE
En el desarrollo de su función de satisfacción de los intereses generales, la AP dicta

actos, aprueba reglamentos y, también, actúa en el mercado de bienes y servicios
intercambiando prestaciones con los administrados y con empresas especializadas mediante
la celebración de contratos.
La aparición del contrato administrativo como contrato de régimen singular público.

Modulación de las reglas del Derecho Civil y, especialmente, de la igualdad de las partes
para asegurar la eficaz satisfacción de los intereses generales (España, Francia, no en Italia,
Inglaterra o Alemania).
Los contratos administrativos se rigen por la legislación administrativa y sus

conflictos se resuelven por la jurisdicción contencioso – administrativa.
Es muy importante tener en cuenta que un Contrato Administrativo no es igual a

Contrato de la AP. La AP celebra no solo contratos administrativos, sino tb otro tipo de
contratos (civiles, laborales).
En cuanto a los Convenios de la AP, existen Convenios con otras

administraciones, que son convenios organizativos o de colaboración para la realización de
obras o la prestación de servicios. Y tb existen Convenios con administrados, que son una
forma de administrar que busca el consenso mediante la participación del administrado en la
fijación o concreción de la obligación (ej.: convenios no son un fenómeno económico de
intercambio de prestaciones patrimoniales).
Regulación de los Contratos de las AP
Real Decreto legislativo 2/2000, de 16 de junio, que aprueba el texto refundido de

la Ley de Contratos de las AP (modificación reciente mediante RD Ley 5/2005, de reforma
urgente para la mejora de la contratación pública). El Reglamento de desarrollo (RD
1098/2001). Ley 48/1998, sobre procedimientos de contratación en determinados sectores
(agua, energía, transportes y telecomunicaciones).
Carácter de la Regulación
La Ley de Contratos y su Reglamento tienen un carácter mixto: parcialmente

básico y parcialmente supletorio, en defecto de legislación autonómica. Es básica porque se
trata del mínimo común básico que se aplica a todo el territorio con un margen para la
legislación de desarrollo. En la Disposición Adicional Primera LCAP.
La ley hace referencia a todos los contratos que celebran las AP, tal y como indica
su título, pero no los regula con la misma extensión. Su regulación se centra en los contratos
- 103 -
administrativos. Sólo respecto a estos contiene una regulación del contenido del contrato,
esto es, de sus efectos y extinción.
2. CONCEPTO Y CLASES DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Distinción entre Contratos Administrativos y Privados (Art. 5 – 9 LCAP)
Los Contratos Administrativos son una modalidad singular de contrato que se

separa de la contratación civil en aras de una mejor satisfacción de los intereses generales y
que se caracteriza en gran medida por la ruptura del principio de igualdad de las partes, ya
que en ellos la Administración dispone de algunas prerrogativas importantes, impensables
en el ámbito privado (ej.: modificación unilateral de contratos, revisión de pleitos…). Aunque
los contratistas de la Administración tienen posición más ventajosa que si se aplicara la
contratación civil.
Los Contratos Administrativos son en función de su objeto:
- Contratos de Obras Públicas, de suministros, de gestión de servicios públicos.

Se han añadido otros como consultoría, asistencia o prestación de determinados
servicios. Se trata de los contratos típicos o nominados regulados
detalladamente en el Libro II LCAP.
- Contratos de naturaleza administrativa especial por estar vinculados al giro o

tráfico específico de la Administración al estar dirigidos a satisfacer una finalidad
pública específica de la competencia de la AP.
- Los contratos que declare administrativos una ley.
- Todos los que no recaigan en los anteriores son contratos privados celebrados
por la AP. Es una categoría residual.
El Contrato Administrativo es una figura contractual especial que se caracteriza

por la introducción de importantes modulaciones en la institución contractual como
consecuencia de las especiales exigencias o necesidades del giro o tráfico administrativos.
Modulaciones más significativas: tipicidad de los contratos más usuales (regulación

específica en la legislación administrativa y pliegos de condiciones generales); prerrogativas
de la Administración para la interpretación, resolución de conflictos y modificación unilateral
del contrato; beneficios singulares a favor de los contratistas.
El régimen jurídico depende del tipo de contrato administrativo: en el caso de los

típicos o nominados (obras, servicios, suministro, consultoría, asistencia, servicios), la
legislación es la LCAP y disposiciones reglamentarias de desarrollo; supletoriamente por las
restantes normas del DA, en el caso de lagunas; en su defecto, por las normas de derecho
privado y dependiendo del contrato al que por analogía se asemeje a ese contrato.
Contratos innominados o especiales que tienen una regulación especial: se rigen

con carácter preferente por normas específicas. Si hay una laguna al anterior y así
sucesivamente.
- 104 -
Contratos mixtos que contienen prestaciones correspondientes a distintos tipos de

contratos administrativos. Su régimen jurídico depende de la prestación más relevante desde
el punto de vista económico.
La jurisdicción competente es la contencioso – administrativa.
Régimen jurídico de los Contratos Privados
Los contratos privados (ej.: contratos de seguros, contratos bancarios, de creación

artística o literaria, espectáculos, compraventas, arrendamientos, donaciones, permutas…)
se rigen por el derecho privado, pero con peculiaridades importantes derivadas de la
presencia de la AP como una de las partes y no puede actuar nunca como una persona.
La AP no puede actuar como cualquier particular, está sujeta a determinados

principios y limitaciones en su actuación que ha de respetar tb en la contratación (principio
de igualdad, transparencia, publicidad…). Por tanto, hay una serie de aspectos que por sus
condiciones se les aplica DA.
El derecho privado rige para los efectos y extinción de los contratos.
Aspectos que se rigen por la legislación administrativa: competencia del órgano,

procedimiento de formación de la voluntad, capacidad del contratista, selección del
contratista, determinación del objeto del contrato, tramitación del expediente, fiscalización
económica, aprobación del gasto, formalización del contrato.
Todos estos aspectos se conocen como los aspectos relativos a la preparación

adjudicación del contrato: y se rigen por el DA se les conoce como actos separables, son
elementos que quedan separados del resto del contrato pq tienen que someterse a DA.
La jurisdicción competente será la civil o laboral para los efectos y extinción, es

decir, está regida por el derecho privado; y la jurisdicción contencioso – administrativa rige
para las controversias de los actos separables.
Si hay un elemento ilegal producirá nulidad o anulabilididad.
3. LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS NOMINADOS: OBRAS, CONCESIÓN DE

OBRAS PÚBLICAS, GESTIÓN DE SERVICIOS, SUMINISTROS Y OTROS
Ámbito de aplicación de la LCAP
Se aplica a los contratos de todas las AP (art. 1):
- Administración General del Estado

- Administraciones autonómicas
- Administraciones locales
- Organismos autónomos: entidades de derecho público que se rigen por derecho
administrativo.
- 105 -
Los problemas surgen en las demás entidades instrumentales: son entidades que se
rigen por derecho privado, salvo que tengan encomendado un servicio o actividad pública,
pero la contratación ser regirá por el derecho privado.
Para estas entidades de derecho público con personalidad jurídica propia cuando
reúnan determinados requisitos:
A) Que hayan sido creadas para satisfacer necesidades de interés general que no
tengan carácter industrial o mercantil.
B) Que se trate de entidades financiadas mayoritariamente por la AP o por otras

entidades de derecho público, o bien cuya administración o control corresponda
a la Administración o a órganos nombrados por esta.
Los contratos de las restantes entidades de derecho público no están sometidas a la

LCAP, salvo en lo relativo a capacidad de las empresas, publicidad, licitación y adjudicación
siempre que se trate de contratos nominados que asciendan a determinadas cuantías y que
la principal fuente de financiación de los contratos proceda de transferencias o aportaciones
de capital de la AP.
Este último régimen se aplica, tb, a las sociedades mercantiles creadas para
satisfacer intereses generales que no tengan carácter industrial o mercantil y tb a las
fundaciones públicas financiadas o controladas por las AP (novedad introducida en 2005).
Los demás contratos de las sociedades mercantiles y fundaciones del art. 2.1 se
regirán por los principios de publicidad y concurrencia. La contratación de las restantes
sociedades mercantiles y fundaciones públicas se regirá por los principios de publicidad y
concurrencia, salvo que la naturaleza de la operación sea incompatible con esos principios
(D.A.6ª).
La LCAP incluye en su art. 3 un listado de negocios y contratos excluidos de su

aplicación, entre los que cabe destacar: contratos laborales, relaciones de servicio de los
funcionarios públicos susceptibles de tasa, tarifa o precio público, relaciones de servicio de
los funcionarios públicos, convenios de colaboración entre administraciones, convenios de
colaboración entre administraciones y personas físicas o jurídicas sujetas al derecho
privado…
Estos contratos se rigen por su legislación particular y como mucho podrán utilizarse los
principios de la LCAP para resolución de dudas o lagunas.
4. REQUISITOS DE LOS CONTRATOS
Se hace referencia a todos los contratos, no sólo a los administrativos.
Respecto a los principios de igualdad, no discriminación, libre concurrencia y

publicidad. No obstante, el principio de libre concurrencia cede en algunos supuestos
excepcionales (procedimiento negociado).
Actos de preparación y adjudicación: competencia del órgano; capacidad del

contratista; determinación del objeto del contrato; fijación del precio; existencia de crédito;
- 106 -
tramitación del expediente; fiscalización previa de los actos administrativos de contenido

económico; aprobación del gasto; formalización del contrato.
5. ÓRGANOS DE CONTRATACIÓN
- Administración General del Estado: Ministros y Secretarías de estado (órganos

políticos deciden, no administrativos, bastante discutible).
- Organismos Autónomos y demás entidades públicas estatales: el Director

general o representante legal de la entidad.
- Administración Local: Presidente de la corporación o Pleno de la corporación,

dependiendo de la cuantía (habrá que estar a lo que disponga la LBRL).
- CCAA: habrá que remitirse a la legislación propia a la materia que corresponde.
No obstante, en determinados casos es necesaria la autorización del Consejo de

Ministros (art. 12.2). Por ejemplo, cuando el presupuesto del contrato sea igual o superior a
2.000.000 ptas. Y en todo caso, el Consejo de Ministros, siempre puede reclamar
discrecionalmente el conocimiento y autorización de cualquier contrato.
No siempre resuelven estos órganos pueden constituirse Juntas de Contratación

para tramitar y aprobar determinados tipos de contratos y dentro de los límites fijados por el
titular del departamento ministerial.
6. REQUISITOS PARA CONTRATAR CON LA ADMINISTRACIÓN: CAPACIDAD Y

SOLVENCIA; PROHIBICIONES DE CONTRATAR, EFECTOS DE LA FALTA DE
REQUISITOS
Objeto y Precio del Contrato
 Objeto: rige el principio de libertad de pactos, la Administración puede concertar

cualquier contrato cualesquiera condiciones que estime convenientes, siempre
que no sean contrarios al interés público, al OJ o a los principios de buena
administración (art. 4 LCAP).
El Objeto debe ser determinado y su necesidad para la satisfacción de intereses

públicos debe justificarse debidamente en el expediente de contratación.
 Precio: debe ser cierto y adecuado al mercado. Se expresará en moneda

nacional, aunque el pago puede realizarse en moneda extranjera.
Se prohíbe en principio el pago aplazado aunque se admite en algunos

supuestos expresamente previstos en la propia ley (contrato de obras con abono
total de precio, pago mediante la modalidad de arrendamiento financiero o
arrendamiento con opción de compra).
- 107 -
Requisitos de Capacidad del Contratista
Pueden ser contratistas las personas físicas o jurídicas, tanto españolas como
extranjeras, siempre que:
- Dispongan de capacidad jurídica y de obrar

- Acreditar su solvencia económica financiera y técnica o profesional.
- En el caso de empresas extranjeras no comunitarias rige tb el principio de

reciprocidad, salvo cuando se trate de empresas de estados signatarios del
Acuerdo sobre Contratación Pública de la Organización Mundial del Comercio
que pretenden celebrar contratos nominados de determinadas cuantías (art. 23).
Pero si se trata de contratos de obras tienen que tener abierta sucursal en
España y estar inscritas en el Registro Mercantil.
Clasificación del Contratista
Para contratar con la Administración en ciertos tipos de contratos de cuantías

elevadas es requisito previo y “sine qua non” la clasificación. Excepciones: empresarios no
españoles de estados miembros de la CE; autorización expresa del Consejo de Ministros;
que se excluya el requisito de la clasificación al no haberse presentado al procedimiento
ninguna empresa clasificada.
La clasificación es un acto de reconocimiento por lo Administración de la capacidad

o aptitud de una empresa para la realización de determinados tipos de contratos. Es una
especie de autorización o habilitación para la celebración de determinados contratos con la
Administración. Se otorga en función de las características de la empresa y especialmente
de la solvencia técnica, económica y financiera que acrediten.
La clasificación no es una autorización general, sino específica, esto es, para

determinado tipo de contratos en función de su objeto y cuantía. Su eficacia está
temporalmente limitada a 2 años. Es susceptible de revisión.
La clasificación de contratista se realiza por Comisiones clasificadoras integrantes

de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Ministerio de Hacienda.
Estas Comisiones están integradas por representantes de la Administración y de las

organizaciones empresariales más representativas en los diferentes sectores de
contratación
Los acuerdos de clasificación pueden ser recurridas en alzada ante el Ministro de

Hacienda.
Los empresarios clasificados se inscriben en el Registro Oficial de Empresas

Clasificadas (estatal o autonómico, si lo hay).
Prohibiciones de Contratar
La ley establece determinados supuestos en los que si el empresario incurre no

puede contratar con la Administración (art. 20 LCAP). Entre ellos:
- 108 -
- Haber sido condenado por delitos de falsedad, cohecho, malversación de

caudales públicos, tráfico de influencias.
- Haber sido declarado en quiebra o insolvencia.
- Haber sido condenado por sentencia firme por delitos contra la seguridad e
higiene en el trabajo.
- No hallarse al corriente en el cumplimiento de las obligaciones tributarias o de la

Seguridad Social.
Con ello se trata de excluir a aquellas personas sobre cuya fiabilidad existen dudas
razonables. La adjudicación de contratos a favor de personas incursas en alguna de estas
circunstancias es nula de pleno derecho.
Garantías de la Contratación
Los licitadores y contratistas tienen que constituir garantías de sus obligaciones

principales. Concretamente de las obligaciones de formalización del contrato y del
cumplimiento del mismo.
Garantía Provisional: (2% presupuesto del contrato). Es la garantía de

formalización del contrato y es requisito para poder acudir a los procedimientos de
adjudicación de contratos de determinadas cuantías. Se devuelve con posterioridad a todos
los que no resultaron adjudicatarios del contrato. En caso de no formalización del contrato
por causas imputables al licitador la Administración incauta la garantía provisional. Tb
incauta la de las empresas que retiran injustificadamente sus proposiciones antes de la
adjudicación.
En los contratos de inferior cuantía, contratos especiales y contratos privados la

exigencia de su constitución es potestativa para el órgano de contratación.
Garantía Definitiva (4%): ha de realizarse por el adjudicatario del contrato. Con

ellas se responde de los incumplimientos contractuales de las sanciones o penalidades que
impongan la Administración, de las indemnizaciones por daños y perjuicios ocasionados a la
Administración. Puede ser dispensado en determinadas ocasiones en el contrato de gestión
de servicios públicos y en los contratos de consultoría y asistencia (art. 37 y 38). La no
constitución de la misma es causa de resolución del contrato. Se devuelve normalmente una
vez realizada la liquidación total o parcial del contrato.
Garantía Global: se constituye para garantizar todos los contratos que el

empresario celebre con la Administración. Exime de garantía provisional.
Garantía Complementaria: en casos especiales, la Administración puede exigir la

constitución de una garantía complementaria de un máximo del 6%. Esta garantía tiene la
consideración o régimen jurídico de garantía definitiva.
Actuaciones Preparatorias de los Contratos
- 109 -
Los principios de transparencia administrativa, igualdad de los ciudadanos y libre

concurrencia, así como los principios de legalidad presupuestaria, eficiencia administrativa y
libre competencia en el ámbito europeo exigen que la celebración de un contrato por la
Administración vaya precedido de ciertas actuaciones preparatorias y de un procedimiento
de adjudicación.
AQUÍ VA EL “EXPEDIENTE DE CONTRATACIÓN”
7. LA ADJUDICACIÓN DE CONTRATOS: PROCEDIMIENTOS Y FORMAS DE
ADJUDICACIÓN
Procedimiento de Adjudicación del Contrato
Normas generales del procedimiento:
- Publicidad de las licitaciones: la convocatoria de un procedimiento de

adjudicación, tanto si son administrativos como privados, deben publicarse en el
Boletín Oficial correspondiente (BOE, BOCA, BOPr) y en ocasiones tb en el
DOCE.
- Proposiciones: hay un plazo para la presentación de solicitudes acompañadas

de la documentación del art. 79.2; las solicitudes son secretas hasta el momento
de la licitación pública; la presentación de la proposición implica la aceptación de
las cláusulas que rigen el contrato (plazo de 10 días para subsanar debidamente
las solicitudes).
Procedimiento y Formas de Adjudicación del Contrato
La LCAP ha establecido un sistema que combina los procedimientos abiertos y

restringidos con las formas de adjudicación de la subasta y el concurso. Además en casos
puede acudirse al llamado procedimiento negociado.
Procedimientos de adjudicación:
- Procedimiento Abierto: todo empresario interesado puede presentar una

proposición.
- Procedimiento Restringido: sólo pueden presentar proposiciones a aquellos

empresarios seleccionados expresamente por la Administración, previa solicitud
de los mismos. Solicitudes de participación – selección – curso de invitaciones
para presentar las proposiciones (entre 5 y 20).
- Procedimiento Negociado: el contrato se adjudica justificadamente al empresario

elegido por la Administración, previa consulta y negociación con uno o varios
empresarios (art. 92.3: siempre que sea posible se solicitará la oferta de tres).
Tiene un elemento de discrecionalidad muy elevado que se puede prestar a la
arbitrariedad está muy limitado sólo para los supuestos previstos en la LCAP.
Formas de Adjudicación
Subasta: adjudicación al licitador que presente el precio más bajo respecto al precio
tipo fijado, salvo que se considere que se trata de una baja temeraria.
- 110 -
Concurso: adjudicación al licitador que presenta la proposición más ventajosa en su

conjunto, sin atender únicamente al precio. Mayor flexibilidad tanto para la Administración
como para los licitadores.
Los órganos de contratación han de utilizar normalmente las formas de la subasta y

el concurso. El procedimiento negociado sólo procede en los casos específicos contemplado
en el Libro II en función de la clase de contrato. El concurso puede utilizarse en los
supuestos del art. 85. en el expediente debe justificarse la elección del procedimiento y
forma de adjudicación (el contrato es perfecto desde que se adjudica, hay que distinguir
entre perfeccionamiento y formalización del contrato).
El problema del concurso es la discrecionalidad de la Administración en la

adjudicación.
Hincapié en la LCAP en la objetividad: establecer previamente los criterios han de

figurar en los pliegos de cláusulas particulares que establecerán el orden de importancia y el
valor ponderado que se les atribuye. Mayor control de jueces posteriormente.
La Administración puede adjudicar el contrato o dejarlo desierto, pero es preciso

justificar siempre la decisión con arreglo a los criterios de selección fijados.
El contrato se perfecciona con la adjudicación. Se formaliza posteriormente en

documento administrativo. La formalización es requisito previo y necesario para proceder a
la ejecución del contrato. La ausencia de formalización imputable al contratista determina la
resolución del contrato con incautación de la fianza provisional y la obligación de indemnizar
daños y perjuicios. La imputable a la Administración es causa de resolución y obliga a la
indemnización de daños.
8. NORMAS GENERALES DE PROCEDIMIENTO: PUBLICIDAD DE LAS LICITACIONES;

PROPOSICIONES DE LOS INTERESADOS, MESA DE CONTRATACIÓN
MESA DE CONTRATACIÓN: por lo general, el órgano competente para la

contratación está asistido por un órgano especial que prepara la propuesta de adjudicación.
Si el órgano contratante se separa de la proposición de la mesa deberá motivar su decisión.
- 111 -
LECCIÓN 18: LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS II
1. PLIEGOS DE CLÁUSULAS ADMINISTRATIVAS Y DE PRESCRIPCIONES TÉCNICAS
EXPEDIENTE DE CONTRATACIÓN
Éste tiene una triple finalidad:
1) Definición del objeto del contrato y justificación de su necesidad para el interés

público.
2) Definición del contenido prestacional, esto es, de los derechos y obligaciones de

las partes. Ello se hace a través de:
- Pliegos de cláusulas generales: fijación de forma genérica del contenido de

un tipo de contrato.
- Pliegos de cláusulas particulares: pactos o condiciones concretas que definen

los derechos y obligaciones de las partes de ese contrato.
- Pliegos de prescripciones técnicas: regulan aspectos técnicos de la ejecución

del contrato.
3) Habilitación financiera:
- Comprobación y certificación de la existencia de crédito por parte del servicio

de contabilidad.
- Fiscalización de la Intervención (que comprueba la competencia del órgano,

la existencia y suficiencia de crédito y otros extremos).
- La aprobación del gasto que equivale a la aprobación del expediente.
La tramitación del expediente de contratación puede ser ordinaria, urgente o

especial o de emergencia.
2. PERFECCIÓN Y FORMALIZACIÓN DEL CONTRATO
La Ejecución del Contrato Administrativo
Ambas partes tienen que cumplir con las obligaciones contractuales asumidas. Los
efectos del contrato administrativo se rigen por la LCAP, RCAP y por los pliegos de cláusulas
administrativas y de prescripciones técnicas.
- 112 -
El contratista tiene:
- La obligación de realizar el objeto del contrato dentro de los plazos parciales y

totales fijados. De lo contrario incurre en mora. En ese caso, si la mora es
imputable al contratista, la Administración puede optar por la resolución del
contrato o por la imposición de penalidades diarias. Si la mora es por causa no
imputable al contratista, si éste ofrece el cumplimiento del contrato la
administración puede prorrogarle el plazo por el tiempo perdido o por tiempo
menor si así lo pide el contratista (art. 94 – 97).
- La obligación de indemnizar daños y perjuicios ocasionados a terceros en la

ejecución del contrato. Excepción: orden de la Administración o vicios del
proyecto elaborado por la administración (art. 97).
3. PRERROGATIVAS DE LA ADMINISTRACIÓN
La Posición singular de las partes del Contrato Administrativo
- Poder de dirección, inspección y control que se traduce en instrucciones,

órdenes e imposición de sanciones (ej.: potestades del director facultativo de la
obra en los contratos de obras; potestades de policía en los contratos de
servicios públicos).
- Poder de interpretación y resolución unilateral de los contratos.
- “Ius variandi” o potestad de modificación unilateral del contrato (art. 59, 101, 146,
163 y 189) por razones de interés público y por necesidades nuevas o causas
imprevistas (en contra del principio “pacta sunt Servando”; “contractus lex inter
partes”)
Dentro de ciertos límites, el “ius variando” es obligatorio para el contratista, pero

superados esos límites puede optar por la resolución del contrato.
Límites: formal, expediente contradictorio y justificación; sustantivo, modificaciones

sucesivas aisladas o conjuntas que impliquen una modificación del precio del contrato
superior al 20% (art. 149.1) o que impliquen una alteración sustancial del proyecto inicial.
En cualquier caso, la modificación siempre va acompañada del derecho a la

contrapartida económica correspondiente con la finalidad de garantizar el equilibrio
económico del contrato
4. RIESGO Y VENTURA Y EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO: TÉCNICAS DE

GARANTÍA
La Ejecución del Contrato
- 113 -
La ejecución del contrato se realiza a riesgo y ventura del contratista, pero se

prevén algunos supuestos en los que tiene derecho a compensación de la Administración
(art. 144: fuerza mayor en los contratos de obras).
El contratista tiene derecho al abono del precio en los términos convenidos. El pago
puede hacer total o parcialmente mediante abonos a cuenta por el importe de actuaciones
preparatorias para la ejecución del contrato.
La demora en el pago del precio total o parcial por la Administración da lugar:
- Al surgimiento de derecho a intereses (interés legal incrementado en 1,5 puntos)

cuando la demora sea inferior a 4 meses.
- Al derecho a la suspensión del cumplimiento del contrato cuando supere los 4

meses.
- Al derecho a la resolución del contrato y al resarcimiento de perjuicios cuando

supere los 8 meses.
La Posición singular de las Partes en el contrato Administrativo
GARANTÍAS A FAVOR DEL CONTRATISTA:
1) Derecho al equilibrio económico del contrato alterado como consecuencia de una

modificación unilateral del mismo que implica un incremento de costes o una
disminución de la retribución. La compensación comprende tanto el daño
emergente como el lucro cesante cuando se produce una reducción o supresión
de unidades de obra.
2) Derecho a la compensación por “factum principis”, esto es, por decisiones

adoptadas por la Administración que indirectamente tienen una incidencia
negativa en el contrato haciendo excesivamente onerosa la prestación acordada.
3) Derecho a compensación por daños ocasionados por riesgos imprevisibles

(excepción al principio de riesgo y ventura): cuando circunstancias sobrevenidas
e imprevisibles determinan una especial onerosidad de la prestación la
Administración mantiene el equilibrio económico financiero del contrato mediante
diversas medidas (otorgamiento de subvenciones, revisiones de tarifas del
servicio…). Se trata de evitar la resolución del contrato mediante la
coparticipación en los riesgos sobrevenidos.
Derecho a compensación por daños ocasionados por fuerza mayor (excepción al

principio de riesgo y ventura).
Derecho a la revisión de precios cuando se producen procesos inflacionarios, de

acuerdo con las fórmulas de revisión previstas en las cláusulas particulares del
contrato. Procede si se ha ejecutado el 20% del contrato y han transcurrido un
año desde la adjudicación (art. 103).
- 114 -
5. LA EXTINCIÓN DE LOS CONTRATOS: A) CUMPLIMIENTO: a) DEMORA EN LA

EJECUCIÓN; b) PAGO DEL PRECIO; c) RECEPCIÓN; d) PLAZO DE GARANTÍA. B)
RESOLUCIÓN: a) CAUSAS; b) EFECTOS.
Se extinguen por cumplimiento o resolución.
Cumplimiento: realización de la totalidad del objeto en los términos del contrato. Es

necesario un acto formal de recepción o conformidad por parte de la Administración dentro
del mes desde que reprodujo la entrega o realización del objeto del contrato. No obstante, tb
cabe la recepción tácita o deducida de actuaciones concluyentes de la Administración.
Causas de resolución:
a) Muerte, incapacidad sobrevenida o extinción de la personalidad jurídica de la

sociedad
b) Declaración de quiebra, suspensión o insolvencia
c) Mutuo acuerdo
d) Ausencia de prestación por el contratista de las garantías pertinentes y no

formalización del contrato en plazo
e) Demora
f) Falta de pago por parte de la Administración
g) Incumplimiento de otras obligaciones esenciales
h) Otras causas previstas en el contrato. La resolución se acuerda por el órgano de

contratación.
6. CESIÓN DE LOS CONTRATOS Y SUBCONTRATACIÓN
En principio, cabe tanto la cesión del contrato como la subcontratación.
Cesión: sustitución de la persona del contratista a todos los efectos. El cesionario

se subroga en los derechos y obligaciones del cedente.
Subcontrato: el subcontratista queda obligado solamente frente al contratista

principal, que es el responsable ante la Administración.
Son límites al carácter personalísimo de los contratos administrativos y por ello está
sujeto a importantes límites.
Límites a la cesión:
1) Ejecución mínima del 20% del presupuesto (contratos de obra y suministro) o

durante 5 años (contrato de prestación de servicio)
- 115 -
2) Autorización de la Administración, persigue evitar el fraude.
Límites a la subcontratación:
1) Tope máximo del 50% del presupuesto del contrato
2) Comunicación escrita a la Administración
3) Las condiciones del subcontratista con el contratista no deben ser más

desfavorables que las que rigen entre el contratista y la Administración.
Los Contratos Nominados
Son los contratos que tienen una regulación completa en el Libro II LCAP:
- Contrato de Obras:
o Contrato de obra con abono total de precio
o Contrato de concesión de obras públicas
- Contrato de Gestión de Servicios Públicos
- Contrato de Suministro
- Contrato de Consultoría y Asistencia
- Contrato de Servicios
A) CONTRATO DE OBRAS
Objeto
Contratación con finalidad de construcción de bienes inmuebles (carreteras,

ferrocarriles,…), trabajos para la modificación de la forma o sustancia del suelo o subsuelo
(dragados, sondeos, regeneración de playas…) o la reforma, reparación – conservación o
demolición de los anteriores.
El contratista se obliga a la entrega de una obra conclusa a cambio de un precio.
Presupuestos necesarios para proceder a la adjudicación
Elaboración, supervisión, aprobación y replanteo del proyecto de la obra. El

proyecto de obra lo pueden hacer los servicios técnicos de la Administración o ser objeto de
un contrato específico o concurso de proyectos (art. 216 – 219 LCAP).
Cabe tb la adjudicación conjunta de proyecto y obra, en cuyo caso, la ejecución se

condiciona a la supervisión, aprobación y replanteo del proyecto. Esto es así pq, cuando se
trata de obras de infraestructuras complejas, obtiene un proyecto más acertado acudiendo o
empresas del sector. A parte de que se abaratan los precios enormente.
Ejecución
- 116 -
La ejecución se realizará según las estipulaciones y prescripciones de los pliegos y

del proyecto de obra, siguiendo las instrucciones del director facultativo de la obra. La
ejecución es a riesgo y ventura del contratista, salvo que concurra fuerza mayor.
Pago del precio: por lo general, no se realiza de una vez al final. La Administración
expide certificaciones mensuales de las partes de obra ejecutada y se abonan pagos a
cuenta de la liquidación final.
No obstante, dado los problemas que dan las obras de infraestructuras complejas, el
legislador hizo la Ley 13/96 y creó el Contrato de Obra con Abono Total de Precio. El
contratista corre con la financiación de la obra hasta la recepción de la misma.
Los art. 130 y ss LCAP contemplan tb la retribución de la construcción de una obra
mediante el otorgamiento de una concesión sobre bienes de dominio público, por ejemplo,
en la zona de servicio de la obra o en su zona de influencia. No es un contrato de concesión
de obra pública, pues se aplica precisamente en los supuestos en los que la obra no es
susceptible de explotación económica. Lo que se busca es que la financiación no recaiga
enteramente en el presupuesto público.
El Contrato de Concesión de Obra Pública, no se debe confundir con contrato de

obra pública. El objeto del contrato es la construcción de una obra pública con la
singularidad de que la contraprestación consiste en el derecho a explotar la obra construida
durante cierto tiempo, bien en una combinación de precio y derecho a la explotación.
La financiación de la obra pública se lleva a cabo total o parcialmente por el

concesionario. Para ello, puede acudir a la financiación privada y a los préstamos o créditos.
Tb, cabe que, si existen razones de rentabilidad económica o social, la Administración aporte
recursos públicos por distintas vías (aportaciones dinerarias o no dinerarias, subvenciones,
préstamos con condiciones especiales).
B) CONTRATO DE GESTIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS
Se trata de una forma de gestión de servicios públicos: la gestión indirecta; de forma

directa, la Administración a través de su aparato administrativo clásico gestiona el servicio (la
educación) o tb mediante la creación de un ente instrumental (RENFE) o una sociedad
(Correos, que es una sociedad anónima). Se trata de un contrato a través del cual la
Administración encomienda a una persona natural o jurídica la gestión de un servicio
público. La Administración sigue siendo la responsable del servicio.
Esta modalidad procede cuando el servicio tenga un contenido económico que lo

haga susceptible de explotación por un empresario particular.
No cabe la gestión indirecta de servicios que impliquen el ejercicio de la autoridad

inherente a los poderes públicos. Por ejemplo: la hacienda pública, las prisiones, etc.
Hay diversas modalidades:
- Concesión: el empresario asume la prestación y explotación del servicio a su

riesgo y ventura.
- 117 -
- Gestión interesada: la Administración contrata para la realización del servicio a

una empresa con la que comparte los riesgos y beneficios en la proporción que
se establezca en el contrato.
- Concierto: contrato con una empresa existente que realiza prestaciones o

actividades análogas para que atienda las necesidades del servicio público a
cambio de un precio (materia sanitaria, ámbito de la educación).
- Sociedad de economía mixta: en la que participa la Administración. La

contratante es esta sociedad de capital mixto. Participación máxima es del 50%.
El contratista se obliga a la prestación del servicio y más específicamente a:
- Prestación del servicio con la continuidad convenida.
- Garantizar a los usuarios el uso del servicio en las condiciones establecidas y a

cambio del abono de las correspondientes tarifas.
- Cuidar del buen orden del servicio.
- Indemnizar los daños causados a terceros (excepciones), salvo que el daño se

hubiera ocasionado por una orden o directriz de la Administración.
Finalizado el plazo contractual el servicio revierte a la Administración a todos los

efectos, y el contratista debe entregar las obras e instalaciones que se hayan determinado
en el contrato y en estado de conservación y funcionamiento adecuados. El problema que
plantea es la amortización e inversión.
C) CONTRATO DE SUMINISTROS
Su objeto consiste en la compra, el arrendamiento o la adquisición de bienes

muebles, se realiza a cambio de un precio. Así:
- Contratos para la entrega de una pluralidad de bienes de forma sucesiva y según

las necesidades de la Administración
- Adquisición o arrendamiento de equipos y sistemas de tratamiento de la

información.
- Adquisición de bienes que han de ser fabricados conforme a las características

fijadas por la AP.
D) CONTRATO DE CONSULTORÍA Y ASISTENCIA
Objeto: elaborar informes, estudios, planes, anteproyectos, proyectos técnicos,

asistencia a cualquier trabajo técnico, organizativo, económico o social, así como la
dirección, supervisión y control de la ejecución y mantenimiento de obras, instalaciones y de
la implantación de sistemas organizativos.
- 118 -
E) CONTRATOS DE SERVICIOS
Su objeto es la realización de servicios diversos de carácter técnico, económico,

industrial o de servicios de mantenimiento, conservación, limpieza y reparación de bienes,
equipos e instalaciones o de servicios complementarios para el funcionamiento de la
Administración o el desarrollo de programas de ordenador a la medida para la AP.
LECCIÓN 19: LA PROTECCIÓN DEL ADMINISTRADO FRENTE AL

SACRIFICIO Y LESIÓN DE SU PATRIMONIO I: LA EXPROPIACIÓN
FORZOSA
La expropiación forzosa y la responsabilidad patrimonial son dos instrumentos

claves para hacer efectiva la garantía patrimonial de los ciudadanos.
Son dos instituciones distintas: expropiación forzosa, que se regula en el art. 33.3
CE; la responsabilidad patrimonial, art. 106.2 CE.
La diferencia estriba en que en el caso de la expropiación, la Administración quiere

privarnos del bien y del derecho porque es necesario por razones de utilidad pública o
interés social, es una acción directa de privación de un bien para satisfacer intereses
públicos. Tiene que haber una compensación económica que debe ser el equivalente al valor
del bien; si esto no ocurriera habría una confiscación de la propiedad que está totalmente
prohibido.
En la responsabilidad patrimonial la lesión del bien o derecho se produce sin

intención. La lesión se produce de forma indirecta por un funcionamiento de los servicios
públicos y tiene que haber la correspondiente indemnización por daños y perjuicios.
La expropiación forzosa está regulada en la Ley de Expropiación Forzosa de 1954

y en el Reglamento de la ley aprobada por Decreto de 26 de abril de 1957.
La responsabilidad patrimonial está prevista en el art. 139 y ss Ley 30/92.
- 119 -
LECCIÓN 20: LA PROTECCIÓN DEL ADMINISTRADO FRENTE AL

SACRIFICIO Y LESIÓN DE SU PATRIMONIO II: LA
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN
1. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN: EVOLUCIÓN,

RÉGIMEN VIGENTE Y CARACTERES GENERALES DEL SISTEMA
 Caracteres Generales
- Es un sistema unitario: se aplica a las lesiones ocasionadas por todas las AP con
independencia de si actúan en régimen de Derecho Público o Privado.
Excepción: la responsabilidad por lesiones ocasionadas por la Administración de
Justicia (art. 106.2 CE; art. 139.1 Ley 30/92). El art. 139.4 expresa la única
excepción al régimen de responsabilidad patrimonial, referente a la
Administración de Justicia
- Es un sistema de Responsabilidad Extracontractual: hay un solo régimen, por

tanto, el particular tiene un mismo régimen de garantías. Quedan excluidos los
daños ocasionados en el desenvolvimiento de una relación contractual, que se
rigen por la legislación de contratos (LCAP o Legislación contractual privada). Es
decir, están excluidos los daños ocasionados por la ejecución de contratos.
- Es un sistema de Responsabilidad Directa: la Administración es la responsable

frente al particular, con independencia de que el funcionario ha realizado la
actuación dolosa. Los particulares deben reclamar directamente a la
Administración las indemnizaciones por daños; no pueden dirigirse contra los
funcionarios, autoridades o personal que los hayan ocasionados (art. 145.1 Ley
30/92). La Administración debe ejercitar la acción de regreso contra el
funcionario, autoridad o contratado que ocasionó el daño (art. 145.2) y se
pueden reclamar las cantidades que ha tenido que indemnizar al ciudadano.
- Es un sistema de Responsabilidad por daños ocasionados por funcionamiento

de los “Servicios Públicos”: el término “servicio público” no hace referencia a la
modalidad de actividad administrativa consistente en la asunción por la
Administración de la responsabilidad de prestación de un servicio a la
ciudadanía. Por “servicio público” se entiende toda actuación administrativa en
- 120 -
un sentido amplio (art. 139 y ss). La Administración indemnizará por toda lesión
que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios
públicos, salvo causa de fuerza mayor.
Tipos de actuación administrativa que pueden dar lugar a daños indemnizables:
- Actuación normativa (reglamentos, planes)

- Actuación jurídica (procedimientos, actos administrativos, art. 142.4)
- Actividad material (ejecución de una obra pública; demolición de un edificio)
- Inactividad u omisión
 ¿Estamos ante responsabilidad objetiva o responsabilidad por culpa?

Sistema mixto de responsabilidad.
Esto significa que el art. 139.1 habla de responsabilidad por el funcionamiento tanto
anormal (ilícito: ilegal, culposo, doloso) como normal de los servicios públicos, excluyéndose
únicamente la fuerza mayor (responsabilidad objetiva). Prescinde del elemento de ilicitud y
de culpa e incluye dentro de la esfera de responsabilidad de la Administración el caso
fortuito.
En cuanto al sistema mixto de responsabilidad, el art. 141.1 establece que en los

ámbitos de actuación administrativa que se apoyen en conocimientos científicos o técnicos
no son indemnizables los daños que conforme al estado de esos conocimientos en el
momento de la producción de la lesión no se hubieran podido prever o evitar. Lo que supone
una reintroducción del criterio de la culpa, la doctrina jurisprudencial acude al criterio de la
culpa en diversos supuestos, entre ellos, claramente, cuando el daño deriva de una
inactividad u omisión.
 Alcance de la Responsabilidad Patrimonial
Art. 139. La Administración indemnizará por toda lesión que sea consecuencia del
funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, salvo casos de fuerza mayor.
Esto quiere decir que la Administración sólo va a responder cuando preste servicios
públicos. No se trata de una modalidad administrativa, sino que por servicio público se
entiende toda forma de actuación o acción administrativa.
Todo tipo de acción o actuación:
- Cuando hay una acción normativa (regulación a través de Reglamento) puede

ocasionar un daño a un tercero y es susceptible de indemnización dentro del
régimen de los art. 139 y ss.
- Cuando hay una actuación material es el supuesto típico.
- Acción jurídica: daños derivados de actos ilegales que posteriormente son

anulados, la simple anulación no da lugar a daños y perjuicios, pero sí, si la
anulación ha producido daños y perjuicios.
- Supuesto de inactividad u omisión de obligaciones legales.
- 121 -
“Normal o anormal” y “salvo caso de fuerza mayor” plantea la cuestión de si

estamos ante la cuestión de si estamos ante Responsabilidad por culpa o Responsabilidad
objetiva. La redacción del art. 139 refleja la objetivación del sistema. “Anormal” se trata de
responder por un ilícito ilegal, doloso o culposo.
Es un sistema de responsabilidad objetiva con exclusión del supuesto de fuerza

mayor. Responde en caso de dolo, culpa/negligencia y tb por caso fortuito, pero no por
fuerza mayor (fuerza mayor: factores externos a la esfera de actuación del sujeto y
normalmente son fenómenos de la naturaleza) (caso fortuito: está dentro de la esfera de la
Administración, es un factor interno susceptible de control, previsible y evitable o evitable,
pero no previsible.
Por tanto, es un sistema de responsabilidad mixta: la responsabilidad objetiva

reflejada en el art. 139; y la responsabilidad por culpa del 141.1.
2. REQUISITOS DE LA RESPONSABILIDAD: A) LA LESIÓN RESARCIBLE:

ANTIJURIDICIDAD DEL DAÑO, EFECTIVIDAD, EVALUABILIDAD ECONÓMICA E
INDIVIDUALIZACIÓN. B) LA IMPUTACIÓN DEL DAÑO: EL SUJETO AUTOR DEL
DAÑO; LA ACTIVIDAD DAÑOSA: EL FUNCIONAMIENTO NORMAL Y ANORMAL DE
LOS SERVICIOS PÚBLICOS; TIPOS DE ACTIVIDADES DAÑOSAS. C) LA RELACIÓN
DE CAUSALIDAD; EL CONCURSO DE CAUSAS; RESPONSABILIDAD
CONCURRENTE DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
 Ámbito Subjetivo
1) El Perjudicado: art. 139.1 dice “los particulares”. Personas físicas y personas

jurídicas, tanto privadas como públicas (las propias AP). La jurisprudencia ha
admitido que el perjudicado sea no sólo la persona física o privada, sino que tb
puede ser otra AP y así una AP puede tener que indemnizar a otra.
2) El autor del daño: cualquier agente público integrado en la organización

administrativa con independencia del tipo de vínculo; no actuaciones privadas de
los mismos.
Pueden ser funcionarios, contratados laborables, cargos públicos, no

profesionales que ejercen funciones públicas (registradores, notarios).
Responden ellos mismos de los daños ocasionados a terceros. Cualquiera de
estos sujetos, con independencia del vínculo laboral pq están dentro de la
organización administrativa.
Más problemático es el caso de los contratistas y concesionarios. La LCAP dice

que los contratistas tienen que indemnizar a aquellas personas que sufran
cualquier daño, aunque hay excepciones si el daño se produce por orden,
proyecto, cláusulas que establece la Administración, en cuyo caso la
responsable sería esta última.
Existen otros supuestos en los que la Administración debe responder, pq la

Administración tiene competencias de vigilancia y se produciría una culpa “in
vigilando”. Si el contratista o el concesionario para la realización del servicio
- 122 -
público es insolvente, se podría establecer una responsabilidad de la

Administración por una culpa “in eligendo”.
Otros tipos de sujetos, son las profesionales libres que tienen adjudicadas
funciones públicas: registradores y notarios. Ellos responden de los daños que
ocasionen a terceros.
 Ámbito Objetivo
1) Relación de causalidad entre la actividad y el daño: casuismo en la

determinación de la relación de causalidad. La relación de causalidad es un
aspecto difícil pq la Jurisprudencia considera que es un aspecto casuístico, es
decir, hay que ver caso por caso.
Las Teorías que se barajan son: teoría de la causalidad exclusiva; teoría de la
equivalencia de las condiciones (más amplia, cualquier factor que haya
coayudado es causa del resultado); teoría de la causalidad adecuada o “conditio
sine qua non” (más restrictiva, el factor que se considera dañoso, es aquel que
por sí mismo es capaz de producir el resultado dañoso).
El problema del concurso de causas, se admite que haya un concurso de

causas, es decir, varios factores que han dado a la actuación final: la
administración y terceras personas; la administración y la propia víctima (en
estos casos, existe una moderación la responsabilidad en función de la
participación del daño y que incide en el monto final que tengan que aportar cada
sujeto); varias administraciones públicas (art. 140), en algunas ocasiones realiza
una actuación varias AP y suele haber un Convenio donde se fijan las formas de
actuación conjunta; y si no se dice nada, la responsabilidad debería ser solidaria.
Fórmulas conjuntas de actuación: distribución prevista en instrumento regulador

de la actuación conjunta; responsabilidad solidaria (cada sujeto tiene que
responder de todo).
En los demás casos, con concurrencia de las AP, pero no actúan de forma
conjunta, la responsabilidad de cada Administración se determinará en función
de los criterios de competencia, interés público tutelado, intensidad de la
intervención. Si no pudiera establecer una responsabilidad a través de estos
criterios, esta sería solidaria.
2) Requisitos del daño:
- Antijurídico: daño que el particular no tenga el deber jurídico de soportar

(concepto técnico de lesión).
- Efectivo: que realmente tenga una incidencia negativa en la esfera

patrimonial del particular; daño actual y real (no daños hipotéticos, futuros o
simples expectativas).
- Individualizado: que afecte a la esfera patrimonial de una persona o grupo de

personas concretas; no molestias o incomodidades que todos sufrimos como
consecuencia de la vida en sociedad (cargas generales); no daños a grupos
indeterminables o indefinidos.
- 123 -
- Evaluable económicamente: determinable en términos monetarios. El

problema de los daños morales, que es imposible de cuantificar.
La jurisprudencia ha dicho que no es que exista un criterio claro del valor, sino que
hay que tener claro que eso tiene valor y que por lo tanto, es indemnizable.
Los tipos de daños son todos los que tengan los requisitos anteriores, tanto
patrimoniales, personales y morales.
3. LA INDEMNIZACIÓN: CRITERIOS Y MODALIDADES
 La reparación del daño: criterios
- El principio de indemnización o reparación integral del daño: daño emergente y

lucro cesante
El lucro cesante es el beneficio que se deja de percibir como consecuencia del

daño.
El cálculo de la indemnización es un gran problema porque no igual valorar los

daños ocasionados por una rotura de cristal, que por la muerte de un familiar.
Es conveniente que la legislación fije unos criterios de valoración y un pequeño

intento aparece en el art. 141.2 Ley 30/92, donde se establecen que para los criterios de
valoración hay que tener en cuenta la legislación de expropiación forzosa, la legislación
fiscal y otras normas, ponderándose las valoraciones predominantes en el mercado.
Los supuestos más difíciles de valorar como daños físicos o psíquicos se pueden
cuantificar y el art. 141.2 no pone fin a este problema, lo que significa que tanto la
Administración como los tribunales contencioso – administrativo tienen que acudir a criterios
de la LO del derecho al honor o a la Ley sobre responsabilidad civil.
- Los criterios de equidad y razonabilidad
Plantea el problema de la igualdad y la seguridad jurídica. Hay cosas muy similares

y a veces la cuantificación de la indemnización es distinta, lo que da lugar a la desigualdad y
a la falta de seguridad jurídica. Sería conveniente una ley que estableciera criterios
orientativos.
Otro problema es la fecha a partir de la que se calcula la indemnización. El art.

141.3 dice que esta fecha es desde el día en que la lesión efectivamente se produjo.
Puede ocurrir que al final del procedimiento cambie el precio de lo dañado, por lo
que tiene que haber una actualización del “quantum” a la fecha en que se ponga fin al
procedimiento con arreglo al IPC.
Tb puede ocurrir que haya una demora del cobro por parte de la Administración, por
lo que ésta deberá pagar intereses de demora.
- 124 -
Si hay una impugnación en vía contencioso – administrativa, la actuación se hace

de acuerdo con lo que establece el art. 106 LJPA, al “quantum” habrá que sumar el interés
legal del dinero calculado desde la fecha de notificación de la sentencia.
 Modalidades de indemnización
En dinero y a tanto alzado, que es la forma habitual. La legislación contempla otras

modalidades, siempre que sea más conveniente para el interés público y que este de
acuerdo el interesado se podrá hacer la reparación en metálico, pero con pagos periódicos o
por pago en especie. Tb pueden combinarse estas formas: una parte en metálico y otra en
especie.
4. PROCEDIMIENTOS DE RECLAMACIÓN
 Acciones para la reclamación de indemnización
A través de qué vías puede exigirse a la Administración la indemnización.
En primer término, si yo quiero que me indemnicen debo acudir a la propia

Administración. Existe una vía administrativa de reclamación por daños y perjuicios que
necesariamente tengo que utilizar antes del contencioso – administrativo.
Esta vía consiste en seguir un procedimiento específico de responsabilidad

patrimonial regulado en los art. 142 y 143 de forma general y con mayor detalle en el
Reglamento 429/93.
Suelen distinguirse en un procedimiento general y un procedimiento abreviado, con

plazos más cortos.
Uno de los aspectos más importantes de la Ley 30/92 es que existe una unidad
procedimental de régimen sustantivo, prodecimental y jurisdiccional. Solo quedan fuera los
daños contractuales.
Existen algunas excepciones a este principio de unidad procedimental.
 Procedimiento administrativo de reclamación
El plazo que tengo para ejercitar la acción de responsabilidad ante la AP es de 1

año (“dies a cuo”: cómputo del plazo). No obstante, el problema que ha planteado esto es el
de desde cuándo ha de contar.
La propia ley tiene unas reglas que hay que tener en cuenta, art. 142:
- Regla General: se cuenta desde el día en que se produjo el hecho.
- Reglas especiales:
 Daños al medio ambiente por vertidos ilegales a la tierra: los efectos tardan
tiempo en manifestarse. En los casos en los que no se produce una unidad
- 125 -
del hecho dañoso hay que dar predominio al momento en que se produjo el
efecto lesivo.
 En los daños físicos y psíquicos puede ocurrir que se produce un daño o

lesión, y en este supuesto se cuenta desde la curación o determinación del
alcance de las secuelas.
 Daños ocasionados por acto o reglamentos ilegales: que posteriormente

resulta anulado, y en estos casos hay que atender al momento en el que
disponemos de una Sentencia firme art. 142.4, (art. 4.2 RRP), y se ha
publicado y notificado correctamente en el Boletín oficial correspondiente.
Los órganos competentes para resolver son:
- Administración del Estado: Ministro o, excepcionalmente Consejo de Ministros.
- Administración autonómica: es más difícil de establecer, aunque por lo general,

se sigue el mismo criterio que en la estatal y lo resuelve el Consejero o Consejo
de Gobierno.
- Administración local: es más problemática. En la LRBRL no se dice quien es el

competente y si tenemos en cuenta, conforme a esta ley, toda competencia que
no esté atribuida a otro órgano, corresponde al Presidente de la Corporación; y
tb, hay que decir que la responsabilidad que afecta a cuantías tiene que ver con
los presupuestos y puede sostenerse que la competencia corresponde al Pleno.
 Procedimiento General
Tiene 3 fases: iniciación, instrucción y terminación.
1) Iniciación: a instancia de parte, y tb se prevé la iniciación de oficio cuando el

órgano competente se de cuenta de un daño y el mismo puede poner en marcha
el procedimiento de responsabilidad patrimonial y tendrán que ponerlo en
marcha y comunicarle al particular la comparecencia en el mismo si no
comparece se archiva.
2) Instrucción: es más importante la fase de prueba; es preceptivo el informe del

servicio que ha ocasionado el daño; y pueden añadirse todos aquellos informes
que se estime oportuno; el trámite de audiencia para tener acceso a todo el
expediente; y es preceptivo el dictamen del Consejo de Estado y cuya emisión
determina la nulidad del procedimiento y que solo se requiere cuando la
reclamación se presenta ante la Administración del estado.
Hay quien mantiene que en la Administración autonómica si no tiene órgano

consultivo propio, sí es necesario el dictamen del Consejo de Estado. En la
Administración local no es necesario ese dictamen.
3) Terminación: en el plazo de 6 meses, el silencio es negativo.
- 126 -
La resolución pone fin a la vía administrativa (no cabe recurso de alzada pq el

órgano que ha dictado no tiene superior jerárquico y si se puede presentar de reposición si
se dan puntos, art. 117, aunque ésta tiene sus límites) y se puede producir en la cuantía y
en el modo de indemnización.
Siempre que hay una terminación convencional tiene que intervenir el Consejo de
Estado (hablamos de la Administración del Estado).
 Procedimiento Abreviado
No hay dos procedimientos, hay dos modalidades. Siempre se inicia un

procedimiento general, que se puede convertir en uno abreviado y que es reversible.
En este procedimiento está todo clarísimo pq se aprecia que la relación de

causalildad, la valoración del daño y la cuantía de la indemnización.
El órgano competente aprecia la existencia de una serie de factores inequívocos y

transforma el procedimiento general en una abreviado y puede resolver el procedimiento en
el plazo de 1 mes. Esta conversión es reversible y si el Consejo de Estado estuviera en
desacuerdo, tendríamos que volver al procedimiento general.
 Singularidades procedimentales
El daño puede producirse por varias Administraciones. Para esto hay una regulación
específica. El interesado para saber qué Administración es la responsable:
1) La que señalen los Estatutos o Convenios de actuación.
2) Si no el perjudicado tiene que dirigirse contra la Administración que tiene una

mayor participación en la financiación del servicio.
Deberá producirse un trámite de consulta a toda las Administraciones afectadas

para saber cuál de ellas es la responsable.
Tradicionalmente existen 3 alternativas:
1) Vía administrativa y contencioso – administrativa, solicitando anulación e

indemnización.
2) En vía administrativa pido anulación y si voy a la contencioso – administrativa

pido la anulación e indemnización.
3) En vía administrativa y contencioso – administrativa, sin pedir indemnización y

posteriormente procedimiento administrativo de responsabilidad.
Si se atiende a los art. 42 y 79.2 LJCA, cuando pides la anulación siempre puedes
solicitar además las medidas para la restitución de la situación, incluida la indemnización.
Cuando el daño sea derivado de una simple vía de hecho (art. 32.2 LJCA, que
prevé que se pueda acudir a la vía de hecho y pedir indemnización) o de inactividad
administrativa, me podré ir a la vía contencioso – administrativa.
- 127 -
 La acción de responsabilidad en vía jurisdiccional
La unidad jurisdiccional está consagrada. Ni la vía civil ni la social pueden conocer

de la responsabilidad administrativa.
El art. 9.4 LOPJ se establece que: “conocerán… de las pretensiones que se

deduzcan en relación con la responsabilidad patrimonial de las AP y del personal a su
servicio, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que se
derive. Si a la producción del daño hubieran concurrido sujetos privados, el demandante
deducirá tb frente a ellos su pretensión ante este orden jurisdiccional. Igualmente conocerán
de las reclamaciones de responsabilidad cuando el interesado accione directamente contra
la aseguradora de la Administración, junto a la Administración respectiva. Tb será
competente este orden jurisidiccional si las demandas de responsabilidad patrimonial se
dirigen, además, contra las personas o entidades públicas o privadas indirectamente
responsables de aquéllas”.
En el régimen actual la Administración es responsable de todos los daños que

ocasione, tanto si son ocasionados por derecho privado como público.
Al particular hay que llevarlo a la vía administrativa como interesado y luego habrá
que continuar en vía contencioso – administrativa.
Las AP se aseguran para los supuestos de daños, contratando un seguro para

accidentes o daños, aunque hay quien considera que esto no es muy aceptable, en la
actualidad se ha generalizado.
El art. 2 e) LJCA dice que “la responsabilidad patrimonial de las AP, cualquiera que
sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relaciones de que derive, no pudiendo ser
demandadas aquéllas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social, aun
cuando en la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de
responsabilidad”.
Las jurisdicciones civil y social carecen de competencia para conocer de los litigios
sobre responsabilidad de la Administración aun cuando concurran en la producción del daño
sujetos privados y aunque la Administración tenga un seguro de responsabilidad.
5. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL PERSONAL AL SERVICIO DE LA

ADMINISTRACIÓN
 La excepción a la unidad jurisdiccional. La responsabilidad “ex delicto”
La excepción a la unidad jurisdiccional es la responsabilidad “ex delicto”. La ruptura

se produce por daños ocasionados por la conducta delictiva del personal de la
Administración, y se trata de una responsabilidad directa de ese personal. La unidad del
régimen sustantivo tb se rompe.
La responsabilidad de la Administración es subsidiaria en el caso de que éste sea

insolvente (ej.: presa de Tous) y la Administración debe responder.
- 128 -
Podemos dirigirnos contra el funcionario en vía penal y a esa acción de

responsabilidad penal puedo acumular una reclamación para que la Administración
responda.
Hay una segunda acción y es que yo pido responsabilidad del funcionario y luego la
responsabilidad de la Administración (Ley 30/92).
Por tanto, las dos vías cuando se trata de conducta delictiva son:
1) Acumulación de acciones en vía penal
 Contra funcionario (vía penal)
 Contra administración (subsidiariamente)
2) Acción penal primero: y segundo acción contra la Administración en vía

administrativa, y en todo caso contencioso – administrativo.
- 129 -
LECCIÓN 21: EL CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD DE LA

ADMINISTRACIÓN
1. EL CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN POR LA

JURISDICCIÓN CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVA Y POR OTRAS
JURISDICCIONES
La jurisdicción contencioso-administrativa no es el orden jurisdiccional encargado de

controlar la actuación de la Administración.
No se debe equiparar esta Ley como un orden que controla la Administración Pública,
ya que ésta no sólo actúa bajo el Derecho administrativo, sino también bajo otros sectores
del ordenamiento jurídico: mercantil, del trabajo, Seguridad Social.
La actuación de la Administración la controlan todos los órdenes jurisdiccionales.
La parte más importante de la acción administrativa se realiza bajo el derecho

administrativo y el contencioso administrativo regula las actuaciones más importantes de la
Administración Pública, aunque no es la única.
2. LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVA: ORIGEN, EVOLUCIÓN Y

CONFIGURACIÓN ACTUAL
 La jurisdicción contencioso-administrativa
La Jurisdicción contencioso-administrativa es un orden especializado al que

corresponde conocer de las pretensiones que se deducen en relación con la actuación de la
Administración sujeta al Derecho administrativo, con las disposiciones generales de rango
inferior y con los derechos legislativos cuando excedan de los límites de delegación.
 Notas sobre la evolución de la jurisidicción contencioso-administrativa
Dos sistemas aritméticos de organización del sistema de fiscalización: sistema

judicialista (modelo inglés) y sistema administrativo (modelo francés). No todos los países de
nuestro entorno llevan el control de la Administración igual que en España.
- 130 -
El modelo inglés no tiene ninguna particularidad y los litigios con la Administración son
igual que con cualquier particular: mismos órganos judiciales. Esto ha ido evolucionando de
forma indirecta, se ha ido produciendo una especialización en el Tribunal que conoce de las
actuaciones de la Administración Pública, designando a los Jueces que conocerán de estos
asuntos.
El modelo francés, parte de la idea establecida en la Revolución Francesa de que no

conviene un control jurisdiccional de los asuntos públicos. Tiene que existir un órgano
(Consejo de Estado) para resolver los problemas entre particulares y Administración.
En España se han sucedido diferentes sistemas hasta consolidarse un sistema

judicialista con una jurisdicción especializada:
- Constitución de Cádiz (1812): modelo judicialista.
- Década de los 40 (siglo XIX): modelo administrativo (Constitución de Bayona y

Leyes de 1845): Consejo Real y Consejos Insulares.
- Revolución de 1868: modelo judicialista.
- Ley de Santamaría de Paredes de 1888: sistema armónico o mixto, pero con

predominio del elemento administrativo. Tribunal Contencioso-administrativo compuesto
integrado en el Consejo de Estado y Tribunales provinciales de lo contencioso administrativo
con una composición mixta (representantes Administración y poder judicial). El Presidente
provenía de la Administración.
- Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 1856: sistema judicialista con

jurisdicción especializada. Es una Ley preconstitucional y difícil de encuadrar con la
Constitución española de 1978.
- Ley 29/1998, de 13 de junio, de la Jurisdicción Contencioso-administrativa: sigue a

su antecesora, pero amplía las posibilidades de control de la jurisdicción contencioso-
administrativa.
El tradicional carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa (los

Tribunales podían controlar la legalidad de la actuación administrativa y, en todo caso anular,
pero no reconocer situaciones jurídicas ni sustituir decisiones administrativas) y su
superación. Todo este carácter revisor en la actualidad está superado porque el particular sí
puede pedir la anulación de una actuación de la Administración Públicas. La Jurisdicción
contencioso-administrativa tiene un carácter pleno.
3. ÁMBITO: LA CLÁUSULA GENERAL Y LAS COMPETENCIAS DE ATRIBUCIÓN;

MATERIAS EXCLUIDAS; CUESTIONES PREJUDICIALES E INCIDENTALES
 La Cláusula General
Delimitación compleja que combine criterios subjetivos y criterios objetivos. La

cláusula general del artículo 1.
- 131 -
Art. 1.1 LJDA: “Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo

conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las
Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales
de rango inferior a la Ley y con los Decretos Legislativos cuando excedan los límites de la
delegación.”
Toda actuación está sujeta al Derecho Administrativo. Esta cláusula general está
incompleta: no se hace referencia a contratos, a la responsabilidad patrimonial. Todos estos
aspectos se desglosan en el art. 1 apartados 1, 2 y 3.
 Competencias de atribución
Criterios objetivos de delegación: art. 1.1 y 1.2. La Administración Pública es

cualquier Administración Pública Territorial.
Art. 1.2 LJDA: “Se entenderá a estos efectos por Administraciones públicas:
a) La Administración General del Estado.

b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
c) Las Entidades que integran la Administración local.
d) Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al
Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales.”
Respecto a las instrumentales, hay que tener en cuenta lo establecido en este art.
1.2.
El art. 2 LJCA recoge otros criterios: “El orden jurisdiccional contencioso-

administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con:
a) La protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos

reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes,
todo ello en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno
de las Comunidades Autónomas cualquiera que fuese la naturaleza de dichos
actos.
Tienen competencia para controlar actos políticos o de gobierno, pero con un

alcance limitado.
b) Los contratos administrativos y los actos de preparación y adjudicación de los

demás contratos sujetos a la legislación de contratación de las Administraciones
Públicas.
En relación con los contratos: conoce solo de los contratos administrativos y la

competencia es de lo Contencioso-Administrativo y también cuando se trate de contratos
civiles y laborales: actos separables o de preparación de contratos (art. 213)
- 132 -
c) Los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho público, adoptados

en el ejercicio de funciones públicas. (Administraciones corporativas, por ejemplo
el Colegio de Abogados)
d) Los actos administrativos de control y fiscalización dictados por la Administración

concedente, respecto de los dictados por los concesionarios de los servicios
públicos que impliquen el ejercicio de potestades administrativas conferidas a los
mismos, así como los actos de los propios concesionarios cuando puedan ser
recurridos directamente ante este orden jurisdiccional de conformidad con la
legislación sectorial correspondiente.
e) La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, cualquiera que

sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo
ser demandadas aquéllas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil
o social.
f) Las restantes materias que le atribuya expresamente una Ley.”
 Materias excluidas
El art. 3 se refiere a las materias excluidas en la Jurisdicción contencioso-

administrativa y que están atribuidas a otros órdenes (civil, penal, social…), y viene a decir:
“No corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo:
a) Las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil,

penal y social, aunque estén relacionadas con la actividad de la Administración
Públicas.
b) El recurso contencioso-disciplinario militar.
c) Los conflictos de jurisdicción entre los Juzgados y Tribunales y la Administración
Pública y los conflictos de atribuciones entre órganos de una misma
Administración.”
4. LOS ÓRGANOS DE LA JURISDICCIÓN Y SUS COMPETENCIAS
 Órganos de la Jurisdicción
Una de las principales novedades de la LJCA de 1998 radica en la reforma

introducida en la planta de la jurisdicción contencioso – administrativa y concretamente la
introducción de órganos unipersonales que completan el organigrama:
- Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo (órgano de

carácter colegiado, que para la resolución de asuntos se divide en Secciones).
- Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional (órgano

colegiado).
- Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo (introducidos por la

última modificación de la Ley).
- 133 -
- Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de

Justicia de las Comunidades Autónomas (competencia en el ámbito territorial
de la Comunidad Autónoma, aunque el Poder Judicial es estatal).
- Juzgados de lo Contencioso-administrativo (de ámbito provincial,

introducidos por la última modificación).
 Competencias
Dependiendo del tema, corresponderá el conocimiento a uno u otro órgano:
- Juzgados de lo Contencioso-administrativo (ámbito provincial), que

conocerán actos de la Administración local, autonómica, periférica y estatal:
 Actos de las entidades locales en determinadas cuestiones: personal,

tributarias, urbanísticas y sanciones administrativas.
 Actos de las Administraciones autonómica en cuestiones de personal y

sanciones no superiores a 60.000 Euros.
 Actos de la Administración periférica de la Comunidad Autónoma de cualquier

tipo.
 Actos de la Administración periférica del Estado de ámbito provincial o

autonómico.
 Competencias específicas en materia electoral, entrada en domicilios.
- Sala de lo Contencioso de los Tribunales Superiores de Justicia (ámbito

autonómico), conocerán de determinados asuntos:
 En única instancia: de determinados actos de la Administración del Estado,

autonómica y local en cuestiones específicas ( actos de las Entidades locales
y Comunidad Autónoma no atribuidos a los Juzgados de lo Contencioso-
administrativo; actos de la Administración del Estado de órganos inferiores a
los Ministros en materia de personal, expropiación forzosa, propiedades
especiales; determinados actos en materia electoral…)
 En vía de recurso: pretensiones contra autos y sentencias de los Juzgados de

lo Contencioso-administrativo.
- Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo (ámbito nacional;

competencias que anteriormente se residenciaban en la Audiencia Nacional):
 Control de determinados actos estatales: actos de Ministros y Secretarios de

Estado en materia de personal; sanciones superiores a superiores a 60.000
Euros; actos y disposiciones de las Administraciones instrumentales de ámbito
nacional.
- Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional (ámbito

nacional; competencias específicas):
- 134 -
 Actos y reglamentos de Ministros y Secretarios de Estado en materias

generales y en determinados supuestos en materia de personal.
 Convenios entre Administraciones Públicas.
 Actos económico-administrativos, salvo los relativos a tributos cedidos.
- Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo:
 En única instancia:
a) Recursos contra actos y reglamentos del Gobierno, Comisiones Delegadas

del Gobierno, Consejo General del Poder Judicial, Congreso, Senado,
Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas y Defensor del Pueblo.
b) Algunos recursos en materia electoral (ej. contra actos y disposiciones de la

Junta Electoral Central).
 Recursos de casación y revisión contra sentencias firmes de las Salas de lo

Contencioso-administrativo, Tribunales Superiores de Justicia, Audiencia
Nacional y Tribunal Supremo.
- 135 -
LECCIÓN 22: EL PROCESO CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO
1. LAS PARTES PROCESALES: CAPACIDAD PROCESAL Y LEGITIMACIÓN
 Partes procesales
Hay dos partes: parte demandante y parte demandada (Administración y también

pueden aparecer las aseguradoras):
- Demandante: sujeto que ejercita una pretensión frente a una actuación

administrativa (un particular, otra Administración Pública, o la propia
Administración Pública (recurso de lesividad).
- Demandada: la Administración o Administraciones que hayan realizado la

actuación administrativa que se impugna; las aseguradoras (codemandadas)
 Requisitos: legitimación, representación y postulación. Excepciones.
Una Administración puede demandar a otra Administración, pero no un órgano a

otro de la misma Administración. La propia Administración puede aparecer como
demandante frente a sus propios actos.
Los requisitos son: tener capacidad de obrar, capacidad procesal y tener

legitimación (siempre que sea titular de un derecho o titular de un interés legítimo, es decir,
cuando la actividad de la Administración afecta a la esfera patrimonial)
En determinadas circunstancias (urbanismo, medio ambiente) se puede iniciar un

proceso contencioso-administrativo. Por regla general en este proceso es necesario atribuir
la representación a un procurador y la defensa a un abogado.
Existen excepciones en los procesos ante juzgados unipersonales de lo

Contencioso-administrativo, donde es imprescindible el abogado, pero no el procurador.
- 136 -
Los funcionarios públicos en litigios referentes a personal, pueden comparecer y

defenderse por sí solos. Y tb, hay que tener en cuenta la acción vecinal, cuando cualquier
vecino ejercita su derecho.
2. OBJETO DEL RECURSO CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO: ACTIVIDAD

ADMINISTRATIVA IMPUGNABLE; PRETENSIONES DE LAS PARTES;
ACUMULACIÓN; CUANTÍA
El objeto son las pretensiones de las partes:
A)El objeto clásico: impugnación de actos, reglamentos o decretos legislativos:

pretensión de anulación, reconocimiento de una situación jurídica individualizada
y adopción de medidas para su establecimiento.
B)Inactividad administrativa (art. 29). Puede ser de dos tipos:
- Ausencia de realización de actividades prestacionales a las que determinados

sujetos tienen derecho. Reclamación – 3 meses- recurso contencioso
administrativo.
- Inejecución de actos firmes. Solicitud – 1 mes- recurso contencioso-

administrativo. La pretensión en ambos casos es que se condene a la
Administración.
C)Vía de hecho. Se produce cuando la Administración adopta una resolución que

carece de respaldo jurídico. Son impugnables en procesos contencioso-
administrativos y se formula un requerimiento de casación ante la Administración
para que ésta reaccione y si no lo hace, se deberá presentar el recurso
contencioso-administrativo.
- 137 -
LECCIÓN 23: LOS PROCEDIMIENTOS CONTENCIOSO –

ADMINISTRATIVO
1. EL PROCEDIMEINTO ORDINARIO EN PRIMERA O ÚNICA INSTANCIA: INICIACIÓN Y

FASES; ESPECIAL REFERENCIA A LAS MEDIDAS CAUTELARES
No es el único procedimiento, hay abreviado y especiales (cuestión de ilegalidad

contra reglamentos)
En cuanto a la iniciación, para poder iniciarlo hay que cumplir una serie de
presupuestos procesales: vía administrativa previa; si el litigio es entre Administraciones
régimen especial (requerimiento previo potestativo); declaración de lesividad. Si es la
Administración la que inicia el procedimiento debe primero declarar la lesividad.
La interposición del recurso se puede hacer de dos formas:
- Mediante escrito donde se identifica el demandante, y el objeto y el acto,

reglamento o actuaciones de la Administración que se impugnan.
- Mediante la interposición de demanda (en procedimientos abreviados se inicia con

interposición de demanda).
El plazo para la interposición del recurso es por regla general de 2 meses desde el
día siguiente a la notificación o publicación del acto. Y hay excepciones en actos presuntos,
donde el plazo es de 6 meses y en la vía de hecho es de 10 a 20 días.
El Juez de lo Contencioso Administrativo debe requerir a la Administración para que

le envíe el expediente en el plazo de 20 días. Muchas veces la Administración no responde
al requerimiento del Juzgado y la Ley ha establecido una serie de medidas y en 20 días el
plazo se reiteraría y se pondrían multas y se sancionaría al funcionario e incluso se daría
parte del Ministerio Fiscal tras 3 intentos.
- 138 -
En el proceso contencioso-administrativo existe la adopción de medidas cautelares

para asegurar la efectividad de la Sentencia. La valoración de las medidas cautelares puede
también tener efectos perjudiciales, por lo que esto es difícil y debe adoptarla el Juez de una
forma ponderada y teniendo en cuenta todos los intereses afectados. En algunos casos
caben medidas provisionalísimas, y que son muy necesarias.
El desarrollo del procedimiento es el siguiente:
- La parte demandante formula la demanda.
- La parte demandada podrá presentar alegaciones previas.
Si queremos que haya trámite de prueba se tendrá que solicitar en el momento de

presentar la demanda. También puede solicitarse de oficio por el propio Juez (LEER art. 60
y 61). Se siguen las mismas reglas del proceso civil: todos los medios de prueba.
Art. 60 LJCA: “1. Solamente se podrá pedir el recibimiento del proceso a prueba
por medio de otrosí, en los criterios de demanda y contestación y en los de alegaciones
complementarias. En dichos escritos deberán expresarse en forma ordenada los puntos de
hecho sobre los que haya de versar la prueba.
2. Si de la contestación a la demanda resultaran nuevos hechos de trascendencia

para la resolución del pleito, el recurrente podrá pedir el recibimiento a prueba dentro de los
tres días siguientes a aquel en que se haya dado traslado de la misma, sin perjuicio de que
pueda hacer uso de su derecho a aportar documentos conforme a lo dispuesto en el artículo
56.4.
3. Se recibirá el proceso a prueba cuando exista disconformidad en los hechos y
éstos fueran de trascendencia, a juicio del órgano jurisdiccional, para la resolución del pleito.
Si el objeto del recurso fuera una sanción administrativa o disciplinaria, el proceso se
recibirá siempre a prueba cuando exista disconformidad en los hechos.
4. La prueba se desarrollará con arreglo a las normas generales establecidas para

el proceso civil, si bien el plazo será de quince días para proponer y treinta para practicar.
No obstante, se podrán aportar al proceso las pruebas practicadas fuera de este plazo por
causas no imputables a la parte que las propuso.
5. Las Salas podrán delegar en uno de sus Magistrados o en un Juzgado de lo

Contencioso-Administrativo la práctica de todas o algunas de las diligencias probatorias, y el
representante en autos de la Administración podrá, a su vez, delegar en un funcionario
público de la misma la facultad de intervenir en la práctica de pruebas.
6. En el acto de emisión de la prueba pericial el Juez otorgará, a petición de

cualquiera de las partes, un plazo no superior a tres días para que las partes puedan
solicitar aclaraciones al dictamen emitido.”
Art. 61 LJCA: “1. El Juez o Tribunal podrá acordar de oficio el recibimiento a prueba
y disponer la práctica de cuantas estime pertinentes para la más acertada decisión del
asunto.
2. Finalizado el período de prueba, y hasta que el pleito sea declarado concluso
para sentencia, el órgano jurisdiccional podrá también acordar la práctica de cualquier
diligencia de prueba que estimare necesaria.
- 139 -
3. Las partes tendrán intervención en las pruebas que se practiquen al amparo de

lo previsto en los dos apartados anteriores.
4. Si el Juez o Tribunal hiciere uso de su facultad de acordar de oficio la práctica de
una prueba, y las partes carecieran de oportunidad para alegar sobre ello en la vista o en el
escrito de conclusiones, el resultado de la prueba se pondrá de manifiesto a las partes, las
cuales podrán en el plazo de tres días, alegar cuanto estimen conveniente acerca de su
alcance e importancia.
5. El Juez podrá acordar de oficio, previa audiencia a las partes, o bien a instancia
de las mismas la extensión de los efectos de las pruebas periciales a los procedimientos
conexos. A los efectos de la aplicación de las normas sobre costas procesales en relación al
coste de estas pruebas se entenderá que son partes todos los intervinientes en los procesos
sobre los cuales se haya acordado la extensión de sus efectos, prorrateándose su coste
entre los obligados en dichos procesos al pago de las costas.”
2. LA SENTENCIA: CONTENIDO; EFECTOS
 Contenido
Termina con una fase de vista y conclusión y es una replica final a los argumentos
de la parte contraria, donde no se pueden plantear cuestiones nuevas. Puede tener un
carácter oral o escrito y puede tener lugar o no (potestativo). Lo puede solicitar las partes o
acordarlo el juez (art. 65).
La sentencia puede ser: Anticipada: desistimiento, allanamiento, satisfacción

extraprocesal, transacción o conciliación. Lo normal es que termine con su Sentencia. El
plazo es de 10 días desde que se declaró concluso el pleito y debe contener un
pronunciamiento sobre las pretensiones de las partes.
Caben 3 posibles contenidos: inadmisibilidad, estimación del recurso (LEER art. 70

y 71 LJCA) o desestimación.
Art. 70 LJCA: “1. La sentencia desestimará el recurso cuando se ajusten a Derecho

la disposición, acto o actuación impugnados.
2. La sentencia estimará el recurso contencioso-administrativo cuando la disposición,

la actuación o el acto incurrieran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la
desviación de poder.
Se entiende por desviación del poder el ejercicio de potestades administrativas para

fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico.”
Art. 71 LJCA: “1. Cuando la sentencia estimase el recurso contencioso-

administrativo:
a) Declarará no ser conforme a Derecho y, en su caso, anulará total o parcialmente la

disposición o acto recurrido o dispondrá que cese o se modifique la actuación impugnada.
- 140 -
b) Si se hubiese pretendido el reconocimiento y restablecimiento de una situación

jurídica individualizada, reconocerá dicha situación jurídica y adoptará cuantas medidas
sean necesarias para el pleno restablecimiento de la misma.
c) Si la medida consistiera en la emisión de un acto o en la práctica de una actuación
jurídicamente obligatoria, la sentencia podrá establecer plazo para que se cumpla el fallo.
d) Si fuera estimada una pretensión de resarcir daños y perjuicios, se declarará en
todo caso el derecho a la reparación, señalando asimismo quién viene obligado a
indemnizar. La sentencia fijará también la cuantía de la indemnización cuando lo pida
expresamente l demandante y consten probados en autos elementos suficientes para ello.
En otro caso, se establecerán las bases para la determinación de la cuantía, cuya definitiva
concreción quedará diferida al período de ejecución de sentencia.
2. Los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar

redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen ni
podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados.”
 Efectos (LEER art. 72 y 73)
Los efectos pueden ser distintos, según los tipos de sentencias: si son
Desestimatorias o que declaran la inadmisibilidad: efectos “Inter. partes”. Sin embargo, si
son Estimatorias que anulan un acto o disposición: producen efectos para todas las partes
afectadas.
Cuando se anula una disposición general – efecto “erga omnes”- se produce desde el
día de publicación de la sentencia firme y los preceptos anulados en el boletín oficial en que
se publicó la disposición anulada. No afecta a la eficacia de las sentencias o actos firmes
dictados en aplicación de la norma con anterioridad a la publicación de su anulación, salvo
que ello suponga una reducción o exclusión de sanciones administrativas aún no ejecutadas
completamente (en este caso se aplica retroactivamente, siempre que la sentencia no se
haya ejecutado)
En el caso de sentencias estimatorias de reconocimiento de una situación jurídica

individualizada, los efectos son “inter partes”, pero en casos de personal y en materia
tributaria puede solicitarse la extensión de efectos a otras personas en la misma situación.
Art. 72 LJCA: “1. La sentencia que declare la inadmisibilidad o desestimación del

recurso contencioso-administrativo sólo producirá efectos entre las partes.
2. La anulación de una disposición o acto producirá efectos para todas las personas
afectadas. Las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos
generales desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo
periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada. También se publicarán las
sentencias firmes que anulen un acto administrativo que afecte a una pluralidad
indeterminada de personas.
3. La estimación de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de una

situación jurídica individualizada sólo producirá efectos entre las partes. No obstante, tales
efectos podrán extenderse a terceros en los términos previstos en arts. 110 y 111.”
- 141 -
Art. 73 LJCA: “Las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición
general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos
firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo
en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las
sanciones aún no ejecutadas complemente.”
3. LA EJECUCIÓN DE SENTENCIA
Art. 103 y ss (LEER). Corresponde asegurar quien es el responsable para la

ejecución de la sentencia.Hasta el año 1956 se consideraba que la Administración era la
responsable de la ejecución de la sentencia. A partir de 1978, se atribuye esta ejecución a
los jueces de los tribunales contencioso-administrativos.
La Administración tiene un plazo de 2 meses para cumplimiento, salvo que establezca

otro en la sentencia y si no cumple la Administración se pueden tomar medidas como:
multas coercitivas; reparación penal; y en su caso, la ejecución forzosa de la sentencia (el
Juez puede ejecutar la sentencia con sus propios medios o con la colaboración de otras
Administraciones); ejecución subsidiaria; embargo en las cuantías dinerarias (aunque este
poder de embargo en las Administraciones está muy limitado porque sólo podrán ser
embargados los bienes patrimoniales de la Administración cuando no están destinados a un
uso o servicio público).
A veces la Administración no sólo no quiere cumplir, sino que intenta el imposible

cumplimiento, dictando actos y disposiciones que se consideran nulos de pleno derecho ( art.
103.4 LCA); y además puede haber actuaciones de hecho contempladas en la Ley de las
que se responsabiliza a los tribunales de lo contencioso-administrativo a la reposición de la
situación y determinación de daños y perjuicios frente a actuaciones materiales (art. 108.2)
La Ley deja un resquicio para el cumplimiento de la sentencia: puede darse una

imposición legal o material de ejecución de la sentencia; cuando es procedente la
expropiación, circunscrita la utilidad pública a:
a) Peligro cierto de alteración grave del libre ejercicio de derechos y libertades de

los ciudadanos.
b) Temor fundado de guerra.
c) Quebrando de la integridad del territorio nacional.
En todo caso es una expropiación de derechos y tiene que haber una compensación
económica.
3. EL PROCEDIMIENTO ABREVIADO
La LJCA contempla el procedimiento abreviado como una modalidad del

procedimiento ordinario, introducido por la Ley del 98 y que corresponde a la idea de que la
jurisdicción contencioso administrativa tiene el lastre de la lentitud en la resolución y la
acumulación de recursos sin contestar.
- 142 -
Un proceso que funciona bien es el laboral, que es todo lo contrario que el

contencioso-administrativo, que es un procedimiento escrito muy ordenado, mientras que el
laboral es oral.
Con el procedimiento abreviado se ha intentado que los recursos que se interponga

ante juzgados contencioso administrativo y siempre que traten de asuntos que no superen
las 500.000 ptas. El recurso se tramitará a través de este procedimiento, caracterizado por
ser eminentemente oral y tener una tramitación más ágil, más rápida; por no haber escrito de
reposición, sino que directamente se presenta la demanda, solicitando el expediente a la
Administración; y por haber una fase de vista donde se realiza la defensa ante el Juez ( art.
78 LJCA). Luego se firma un acta y la sentencia se dicta en el plazo de 10 días.
Habrá por lo tanto las siguientes fases: Juzgados contencioso-administrativo;

Demanda; Vista; Acta → 10 días → sentencia.
4. LOS PROCEDIMIENTOS ESPECIALES
Procedimiento para la protección de derechos fundamentales, que es un

procedimiento de carácter preferente (prioridad) y sumario (especialmente ágil en la
resolución) la tramitación es muy similar al procedimiento ordinario.
Procedimiento para la cuestión de ilegalidad, existe un procedimiento que tiene que

ver el contencioso-administrativo cuando se trate de cuestiones de ilegalidad contra los
reglamentos.
Un particular tiene que recurrir un acto que se ha dictado en aplicación de un

reglamento cuando el particular considera que ese reglamento es contrario a la ley y lo que
interesa es recurrir el acto. En la argumentación jurídica deberá aludir a la ilegalidad no sólo
del acto, sino también del reglamento. Esto se llama recurso indirecto contra el reglamento y
antes con la LJCA de 1958 lo resolvía el Juez que conocía del asunto. Esto desde la
perspectiva jurídica no es correcto porque el órgano jurisdiccional competente para conocer
el acto, a lo mejor no lo es para conocer el reglamento. Problema no resuelto por la Ley de
1958 y que con la modificación, el mecanismo sería el siguiente:
- El tribunal que tiene competencia para conocer de ambos casos anulando en todo
caso los dos.
- Puede ocurrir que el Tribunal sea competente para conocer el acto, pero no para
conocer del reglamento, que corresponde a otro tribunal, en cuyo caso, el tribunal
“a quo” debe resolver el problema del acto y deberá pronunciarse sobre la
legalidad o ilegalidad del acto, pero no puede anular el reglamento por no tener
competencias para ello. Como se han planteado dudas sobre la legalidad del
reglamento se plantea la cuestión de ilegalidad al tribunal competente para que
resuelva.
- 143 -
5. EL RÉGIMEN DE RECURSOS: EN ESPECIAL, APELACIÓN, CASACIÓN Y REVISIÓN
Hay varios tipos de recursos:
A) Recurso de súplica: ante el mismo órgano jurisdiccional respecto a providencia y

autos no susceptibles de apelación o casación.
B) Recurso de apelación: ante el órgano superior; es un recurso pleno sin limitación

en cuanto a los motivos ni a los elementos probatorios. Es una segunda instancia porque
permite discutir todos los aspectos del tema, no sólo los jurídicos sino también los fácticos,
pudiendo realizar incluso de nuevo otra prueba. Por regla general, existe la posibilidad de
recurso de apelación de la sentencia de los Juzgados contencioso-administrativo y Juzgados
Centrales de lo contencioso-administrativo.
Existen excepciones recogidas en el art. 81 LJCA.
C) Recurso de casación: son susceptibles de recurso de casación las sentencias

dictadas en única instancia por la Audiencia Nacional y Tribunales Superiores de Justicia
ante el Tribunal Supremo(salvo determinadas materias y cuantías) y también algunos autos
(art. 87.1 y 2).
Con un carácter más limitado, no es una instancia tradicional porque no cabe
discutir el asunto desde las perspectivas, el relato fáctico del asunto vincula al que resuelve
en casación. Los recursos de casación se basan en cuestiones de carácter jurídico de
aplicación de las normas.
Los motivos en los que puede fundarse el recurso de casación son tasados y se
regulan en el art. 88 LJCA: infracción de norma (sobre jurisdicción y competencia;
procedimiento judicial; reglas de fondo). No cabe la revisión del relato formal de los hechos.
Existen varias modalidades:
- Recurso de casación ordinario.
- Recurso de casación para la unificación de la doctrina: es un recurso que puede

interponerse frente a Sentencias dictadas por la Audiencia Nacional, el Tribunal
Superior de Justicia e incluso del mismo Tribunal Supremo, resolviéndose por
éste. Este puede resolver cosas en las que se produce una contradicción entre
Sentencias de estos tribunales respecto a una línea jurisprudencial ya dictada por
el Tribunal Supremo. Se prevé un recurso para la unificación de doctrina por la
infracción de normas autonómicas de las que conoce una Sala Especial de los
TTSSJJ.
- Recurso de casación en interés de la ley: se puede interponer contra Sentencias

de la Audiencia Nacional y Tribunal Superior de Justicia cuando la aplicación que
se haya hecho de las normas pertinentes se considere gravemente dañosas para
el interés general. Este recurso se resuelve por el Tribunal Supremo, pero sólo
cuando se refiere a normas estatales, porque cuando se refiere a normas
autonómicas hay un Recurso en interés de la Ley que corresponde al Tribunal
Superior de Justicia.
- 144 -
D) Recurso de revisión: es un recurso extraordinario que procede contra actos

firmes. Se puede fundar sobre determinados motivos establecidos en la Ley (art. 102.1
LJCA)
- 145 -

Derecho Administrativo I

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LECCIÓN 1: EL ORDENAMIENTO JURÍDICO – ADMINISTRATIVO

1. EL CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO: ORIGEN Y EVOLUCIÓN

El derecho Administrativo es el derecho que regula la convivencia de las AAPP y a

Tradicionalmente han existido organizaciones que dependen directamente del

La concentración de poder que se produce en estas organizaciones ha hecho que la

Se crea en la Escuela Contemporánea el estado de bienestar que en términos

Las consecuencias de todas estas transformaciones han supuesto para la estructura

Estos cambios en la concepción del estado llevan a cabo la transformación en la

El esquema tradicional de las Administraciones territoriales no ha tenido grandes

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1) Proceso de descentralización política o regionalización, que terminada la II GM

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Estas innovaciones recientes en la organización administrativa se engloba en la

El concepto de Derecho Administrativo gira en torno a la relación jurídica

2. LA ESPECIFICIDAD DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Y SU DISTINCIÓN DEL

El matiz es que no todo el derecho aplicable a la Administración es Derecho

La razón esencial de que exista el Derecho Administrativo, es que la Administración

2. CARACTERES Y ESTRUCTURA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

1) La AP está al servicio de una comunidad organizada políticamente en torno a

Existen unos grandes cambios que se producen a partir de la CE de 1978 y

3. DEFINICIÓN DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Notas características de esta definición:

- El Derecho Administrativo es un Derecho Público: quedan excluidas todas las

- El Derecho Administrativo es un Ordenamiento Dinámico: tiene que adaptarse al

económica, el Derecho Administrativo tiene que tenerlos en cuenta y regularlos

- El Objeto de la regulación del Derecho Administrativo es ofrecer un cauce válido

- Se encuentra dentro de un doble contexto: el ámbito nacional y el ámbito

LECCIÓN 2: EL ORDENAMIENTO JURÍDICO – ADMINISTRATIVO

 Los Principios Constitucionales del Ordenamiento Administrativo

1. Principio de Legalidad: es el sometimiento de la Administración a la ley y al

La sujeción de la Administración a la ley puede ofrecer interpretaciones muy

a) División de poderes, de donde se deriva la supremacía que la AP goza respecto

c) Principio de Inderogabilidad Singular de los Reglamentos: art. 24.4 Ley del

Este principio tiene un triple contenido:

- La Administración no puede dictar actos administrativos contrarios al

- La Administración no puede dispensar a terceros la observancia y el

- La fuerza obligatoria del Reglamento actúa con entera independencia de la

3. Principio de Tutela Judicial: su vigencia efectiva impone la existencia

El sometimiento de la acción administrativa al control de legalidad es bastante

 Concepto de Constitución como Norma Jurídica

En cuanto a este concepto hay 4 ideas fundamentales:

1) Conjunto de normas con rango superior a cualquier otra norma. Son

3) Normas de carácter fundacional, mediante estas normas los miembros que

4) Una norma cuya finalidad es limitar el poder del estado.

La CE se va a concebir como un acto de autodeterminación de una comunidad de

democrática deciden constituirse en comunidad política soberana para regular la

- Es un sistema de normas jurídicas y en este sentido desde el concepto de un

- La Constitución asume por naturaleza la forma de norma escrita cuyo contenido

- La Constitución posee la realidad de lex superior, no es una norma jurídica más,

 Concepto Material de Constitución

Se rechaza de forma explícita el concepto normativo por un concepto material que

Desde un punto de vista teórico este concepto material de Constitución es una

La CE no va a ser considerada como una norma jurídica típica, se va a entender

El contenido es políticamente neutro pq regula por una parte la organización, por

No tiene pq contener necesariamente un tablón de ¿?, pero en el caso de que

La CE tiene los siguientes caracteres:

- Derecho de autodeterminación democrática de una comunidad.

La CE es interpretada, ejecutada, aplicada de una manera fiel a su sentido original.

La CE marca las reglas generales a las que deberá someterse todo el

Hablar de CE es referirse a un instrumento jurídico de ¿? del poder, es referirse a

Las constituciones según la fuente de que proceden son: revolucionarias (francesa)

Las elaboradas y aprobadas por los Parlamentos: constitución de mayoría y