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Propuestas

Policía Nacional:
Una fuerza para
la consolidación

María Victoria Llorente, Román Ortiz y Nicolás Urrutia

Bogotá, Mayo de 2008

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Propuestas

Policía Nacional:
Una fuerza para
la consolidación

María Victoria Llorente, Román Ortiz y Nicolás Urrutia

Bogotá, Mayo de 2008


2
Contenido Policía Nacional:
Una fuerza para la consolidación
4 Presentación

6 I. Policía, seguridad rural y contrainsurgencia:


algunas experiencias internacionales
6 Introducción
6 A. Algunos conceptos sobre policía rural a partir de la
experiencia de la Policía Montada de Canadá, Jean
Paul Brodeur
10 B. De guardia territorial a policía comunitaria en
zonas rurales: el caso de la Gendarmería de Francia,
Coronel Bruno Goudallier
13 C. Policía y seguridad rural en un país en transición:
el caso de Suráfrica, Jonny Steinberg
16 D. Lecciones de la campaña contrainsurgente en
Irlanda del Norte, Brigadier General John Deverell

19 II. Propuesta: la Policía Nacional de Colombia, una fuerza


para la consolidación
19 Antecedentes
20 Conceptos estratégicos centrales
22 Misiones a desempeñar
24 Formación, entrenamiento y equipos
26 Estructura orgánica regional
27 Estructura orgánica central
28 Incorporación en zonas rurales
28 Mecanismos de cooperación entre policía y militares
Presentación deben asumir. Entre tanto los esfuerzos políticos por diferen-
ciar roles y misiones de las distintas fuerzas han sido exiguos.
Históricamente Colombia ha padecido un déficit estructu- Dentro de este contexto un aspecto que ha preocupado par-
ral de seguridad en vastas zonas del territorio nacional, parti- ticularmente a la Fundación Ideas para la Paz (FIP) es el del
cularmente en áreas rurales que terminaron bajo el dominio tipo de arquitectura institucional que se requiere en materia
de grupos armados irregulares de diverso signo. Esta situa- de seguridad para responder a tan diversos escenarios y de-
ción comenzó a revertirse en virtud del esfuerzo de seguridad safíos tanto en el campo como en las ciudades. El énfasis lo
desplegado por la administración Uribe, el cual sin duda ha hemos puesto inicialmente en la Policía Nacional y en la co-
alterado el escenario estratégico del país. Hoy por hoy, se ob- ordinación de ésta con las Fuerzas Militares. Consideramos
servan avances importantes en la recuperación del control que la policía, por su propia naturaleza, resulta crítica para ci-
estatal en muchas de estas zonas, a la vez que se da un re- mentar la consolidación del Estado de Derecho y del sistema
pliegue de las guerrillas hacia las fronteras y la desmoviliza- democrático en todo el territorio nacional. También creemos
ción de un número significativo de estructuras paramilitares. que una de las claves del éxito de la recuperación territorial
Con todo, los retos siguen siendo enormes. Para empezar y de su consolidación está en la efectiva coordinación entre
resulta difícil concebir la evolución del escenario estratégico policías y militares, la cual depende de una clarificación en el
colombiano en términos de una visión clásica del paso de reparto de roles y misiones entre unos y otros.
una etapa de conflicto armado a un periodo de posconflicto a La Policía Nacional debe estar lista para desarrollar tareas
través de un acuerdo de paz. La naturaleza descentralizada que abarcan desde la contrainsurgencia, pasando por la lucha
de los grupos armados ilegales colombianos, respaldada por contra el crimen organizado, hasta la prevención del delito co-
la existencia de pujantes economías ilegales –narcotráfico, mún y en general el mantenimiento del orden social. Todo ello
extorsión, etc.– hace poco verosímil que un pacto único y uni- en contextos geográficos y sociales tan diversos que van de
versal asegure su completa desarticulación y un cese total de grandes ciudades a extensas áreas rurales despobladas.
la violencia que generan tales grupos. Por el contrario, como De cara al futuro, la Policía Nacional se verá obligada a
se ha observado en años recientes, mientras que en algunas mantener cierta capacidad para enfrentar las amenazas de
regiones caen considerablemente los niveles de violencia actores armados irregulares de diversa índole. Pero simultá-
producto sea de los acuerdos de paz con grupos paramilita- neamente, la progresiva pacificación del país, podría condu-
res o del repliegue forzado de la guerrilla, en otras se elevan cir, según lo sugieren diversas experiencias internacionales,
o se mantienen en niveles significativos. De seguir el rumbo a un escenario de posconflicto donde aparecerían problemas
actual, lo más probable es que en Colombia se vaya dando de bandidaje y criminalidad rural, así como nuevos fenóme-
un paulatino proceso de pacificación donde se combinen su- nos de crimen urbano. En consecuencia, parece imprescindi-
cesivos acuerdos de desarme con la persistencia de bandas ble concebir una fuerza de policía polivalente, dotada de una
armadas de relevancia decreciente. sustancial capacidad de adaptación que le permita ajustarse
Ante este panorama se requiere a la vez perseverar en la con facilidad a un escenario cambiante sin por ello poner en
recuperación de zonas como las del litoral pacífico en donde riesgo su identidad. Sin duda este tipo de condiciones son es-
el conflicto no sólo está vigente sino que se ha recrudecido casamente demandas a una institución policial en el mundo
y, paralelamente, consolidar aquellas áreas que han sido re- contemporáneo.
cobradas en el sentido de que se ejerza una presencia sufi- Con lo anterior en mente, la FIP adelantó un estudio para
ciente que impida el resurgimiento de los agentes violentos y dilucidar el rol de la policía colombiana en escenarios de con-
en últimas garantice el imperio del Estado de Derecho. Bajo flicto y de posconflicto y hacer propuestas concretas que le
estas líneas se orienta precisamente la segunda fase de la permitan a la institución desarrollar una doctrina que la ade-
Política de Defensa y Seguridad Democrática del gobierno Uri- cúe a las muy particulares circunstancias del país2. Este estu-
be lanzada en octubre del 20071. dio se realizó gracias a una generosa donación del gobierno
La elevada diversidad estratégica por la que atraviesa Co- del Reino Unido y contó con la participación de funcionarios
lombia, a la cual se superpone una histórica fractura campo- del Centro de Inteligencia Prospectiva (CIPRO) de la Dirección
ciudad, ha tenido un impacto en las fuerzas de seguridad en de Inteligencia de la Policía Nacional, así como con el aporte
la medida en que se les han multiplicado las misiones que de una serie de expertos internacionales.

1
Ver “Política de Consolidación de la Seguridad Democrática”, Ministerio de Defensa Nacional, 2007.
2
Este estudio se denominó “El rol de la Policía Nacional en escenarios de conflicto y posconflicto”.

4
El presente documento recoge en dos partes las conclu-
siones más relevantes del estudio. En la primera se presen-
tan una serie de experiencias internacionales que resultaron
relevantes para abordar la problemática de la policía vis-a-vis
de la seguridad rural y de la contrainsurgencia. En la segunda
parte se plantea una propuesta para contribuir al desarrollo
de la institución policial y a la clarificación de misiones entre
policía y militares, tomando en cuenta el largo proceso de pa-
cificación en el cual está inmerso el país.

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I. Policía, seguridad rural y sus servicios en áreas rurales no pacificadas o en proceso
de pacificación.
contrinsurgencia: algunas En segundo lugar, está la presentación hecha por el Co-
experiencias internacionales ronel Bruno Goudallier de la Gendarmería Francesa que da
luces sobre la posibilidad de que un cuerpo de policía rural
Introducción preste un servicio tan profesional y eficaz como uno de ca-
A nivel internacional es abundante la literatura que recoge rácter urbano. De cualquier manera se evidencia en esta
la experiencia sobre policía convencional y, de igual forma, es exposición que los retos que enfrenta actualmente la policía
creciente el número de escritos que abordan la reforma poli- colombiana, guardan más relación con aquellos que enfren-
cial en el posconflicto. Sin embargo, es notoria la ausencia de taba la gendarmería en la Francia de hace dos siglos, que con
análisis sobre policías que como la colombiana deban cum- los de hoy en día. Así, se confirma en cierta medida lo dicho
plir tan amplia gama de misiones en tan diversos ámbitos, por el profesor Brodeur en el sentido de que el modelo de la
en especial en zonas rurales donde pululan grupos armados Gendarmería Francesa no es el que propiamente le servirá
irregulares. Sin duda esto se debe a que son pocas las expe- a la policía para diseñar una fuerza rural que efectivamente
riencias internacionales que den cuenta de cómo operar bajo pueda cumplir con sus misiones esenciales en el contexto ac-
tales condiciones. Con todo, se presentan en este capítulo tual colombiano.
cuatro experiencias que ofrecen lecciones significativas para Por su parte la presentación sobre el caso Surafricano
el adecuado desarrollo de un servicio policial en el campo hecha por el investigador independiente Jonny Steinberg, es
y, en general, para hacer una reflexión más amplia sobre el un interesante fresco sobre las vicisitudes de la policía en
engranaje policías-militares requerido en el contexto de una un contexto rural en el marco de un proceso de posconflic-
campaña contrainsurgente. Estos cuatro casos – Canadá, to. Nos muestra que incluso cuando hay una transición más
Francia, Suráfrica e Irlanda del Norte- fueron expuestos en el nítida del conflicto al posconflicto, el proceso de ajuste de la
Seminario “Quién cuida el campo?: La experiencia internacio- organización policial es bien largo. Nos enseña también, que
nal”, organizado por la FIP en asocio con la Revista Semana en contextos rurales muy pobres la policía puede jugar un im-
con fondos del gobierno del Reino Unido3. portante papel como integradora de estas poblaciones que
Se aborda en primer lugar la presentación sobre Cana- de otra manera se incorporarían tarde o temprano a bandas
dá de Jean Paul Brodeur, reconocido experto internacional delincuenciales.
en asuntos policiales, quien hace una serie de reflexiones Por último la exposición sobre el caso de Irlanda del Norte
conceptuales y prácticas sobre la policía en ámbitos que a cargo del Brigadier General John Deverell, deja importantes
como el campo colombiano no están pacificados. Por un lecciones sobre una campaña contrainsurgente exitosa. En-
lado, es enfático en señalar que no hay modelos de policía tre otros se plantea la importancia de las fuerzas policiales en
rural a nivel internacional para que Colombia emule: ni el este contexto y la necesidad de una fluida cooperación entre
de la Policía Montada de Canadá connotado entre otros por militares y policías.
su despliegue en extensas áreas despobladas al norte del
país, ni prácticamente ningún otro, incluyendo la Gendar-
mería Francesa que se ha utilizado en más de una ocasión
como ejemplo a seguir para el desarrollo del cuerpo de ca-
rabineros de la Policía Nacional. Así, mientras que la Policía
Montada y la Gendarmería operan en un ámbito pacificado,
la policía colombiana no, lo cual limita en extremo las posibi-
lidades de que cumpla sus tareas convencionales de mane-
ra efectiva. En este sentido concluye el profesor Brodeur que
el caso colombiano, deberá generar sus propias soluciones
que le permitan a la policía brindar seguridad y desplegar

3
Este seminario se llevó a cabo en Bogotá el 14 de junio de 2006. Contó con la participación de expertos internacionales de Canadá, Francia, Suráfrica, Reino
Unido y Estados Unidos. Así mismo se realizó una mesa redonda sobre Colombia en la cual participaron, el ex ministro de Defensa Nacional y ex Senador de la
República, Rafael Pardo Rueda; el ex Director General de la Policía Nacional, General (r) Miguel Antonio Gómez Padilla; el ex Comandante General de las Fuerzas
Militares, General (r) Fernando Tapias Stahelin, el entonces Director Ejecutivo de la FIP, Sergio Jaramillo y los investigadores de la FIP, María Victoria Llorente y
Román Ortiz.

6
A. Algunos conceptos sobre policía rural a partir de riencias concretas: el modelo francés de 1692 y el modelo
la experiencia de la Policía Montada de Canadá inglés de 1829.
Jean Paul Brodeur4 Es importante mencionar otros sistemas de policía que
generalmente no se consideran como tales. Las llamados “ór-
Introducción denes delincuenciales” (deliquent orders) que incluyen gru-
Comenzaré mi intervención con algunas precisiones so- pos como, por ejemplo, la mafia siciliana. En Sicilia la mafia
bre las diferencias entre Colombia y Canadá en relación con comenzó como un sistema de autodefensa, porque el Estado
los territorios de escasa población, lo que por supuesto tie- italiano no podía proteger a sus ciudadanos. Este fenóme-
ne implicaciones sobre el tipo de servicio policial para tales no se convirtió en una organización criminal más allá de las
territorios. Luego continuaré con un breve recuento de los fronteras sicilianas a medida que el Estado italiano fue am-
orígenes de la policía así como con unas nociones generales pliando sus horizontes de navegación. En Colombia existen
sobre su función. Más adelante haré algunos comentarios grupos de autodefensa, descritos por algunos analistas como
sobre el trabajo de la Real Policía Montada en zonas con señores de la guerra, pero hay que entender que inclusive
escasa población en Canadá, y concluiré con unos comen- esos grupos hacen parte de diversos modelos de policía. Las
tarios sobre la situación colombiana y la policía rural en este organizaciones de este tipo, que no se perciben a sí mismas
contexto. como delincuentes, surgieron históricamente como organiza-
Con respecto a las diferencias entre Colombia y Canadá, ciones de autodefensa.
un primer asunto es que las zonas escasamente pobladas Volviendo a la historia de los orígenes de la policía, el pri-
del Canadá se ubican en el norte del país, muy cerca del cír- mer modelo que merece atención es el que se inició en 1692
culo ártico, mientras que en Colombia tales territorios están en Francia, bajo el reinado de Luis XIV. Es importante resaltar
principalmente en el sur. Eso es relevante porque el norte del que en ese momento la figura de la policía nació como un
Canadá es muy inhóspito; allí es imposible sobrevivir sin la cuerpo que desempeñaba diversas funciones de gobierno,
ropa adecuada y todo tipo de vehículos de nieve y equipos de tal forma que el cumplimiento de la ley y la lucha contra
muy pesados. Por esta misma razón, en esas zonas de Ca- la delincuencia ocupaban un lugar minoritario. En esa época
nadá no hay ninguna posibilidad de que un grupo insurgente la policía cumplía labores tan distintas como recoger basura
establezca un santuario o bases de apoyo. Por el contrario, en y asegurarse de que los parisinos tuvieran alimentos. De esa
el sur de Colombia esta posibilidad si existe. experiencia se deriva la noción, todavía vigente hoy en día,
Teniendo en cuenta esta diferencia básica, ¿qué se pue- de que la policía cumple varios oficios y de que combatir la
de decir sobre la experiencia de Canadá que sea de utilidad delincuencia es sólo uno de ellos. El segundo modelo que
para Colombia? Tratando de responder a esa pregunta haré merece atención es el inglés. En 1829 en Inglaterra la policía
algunas apreciaciones sobre la labor de la policía en general y se reinventó como una organización dedicada a la prevención
propondré una lectura sobre la situación actual de Colombia. del delito, con especial énfasis en la delincuencia y en la se-
En fin, vale aclarar que ésta no es una presentación sobre la guridad. Incluso hoy en día se puede observar que las policías
Policía Montada de Canadá, sino sobre la policía en general usualmente dedican entre un 30% y un 50% de su tiempo a
y, en particular, sobre los desafíos al ejercicio de la función hacer cumplir la ley y el orden, el resto del tiempo lo dedican
policial en contextos rurales. a otras funciones.
Además de los orígenes nacionales de la policía, también
Sobre el origen de la policía es útil revisar sus orígenes geográficos. Así, hay que resaltar
La historia de la policía puede resumirse, a grandes ras- que la policía se creó esencialmente en los centros urbanos.
gos, de la siguiente manera. En las sociedades primitivas Esto se debe a que en los centros urbanos las personas no
–que eran sociedades rurales - no había policía y los pro- se conocen entre sí, por lo que no pueden organizarse fácil-
blemas se resolvían básicamente a través de la mediación mente para hacer una labor de policía comunitaria. En las
comunitaria. Posteriormente, las comunidades se fueron ciudades es mucho más difícil identificar a los delincuentes
organizando para cumplir funciones de policía, con base en con nombre propio. Lo que hay que subrayar aquí es que exis-
el consenso. Después fueron las fuerzas militares las que te muy poca investigación sobre policía rural; esa es una de
desarrollaron funciones de policía. Finalmente se inventó las razones por las que algunos investigadores opinan que no
la policía como hoy la conocemos, con base en dos expe- existe tal cosa como policía rural.

4
Profesor titular de la Escuela de Criminología e investigador principal del Centro Internacional de Criminología Comparada de la Universidad de Montreal - Canadá.

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Sobre los orígenes de la policía también cabe anotar que los militares están sujetos a unas normas que sólo aplican a
ésta inicialmente se creó como una alternativa al uso de las ellos mismos. En Canadá, por ejemplo, la pena de muerte se
fuerzas militares para el cumplimiento de ciertas funciones. eliminó en 1974, pero los militares canadienses sólo lo hicie-
En Inglaterra especialmente se pensó que los métodos mili- ron en el 2004. Por eso se puede decir que los ejércitos se
tares eran demasiado pesados y agresivos para manejar la rigen por sus propias reglas y están, por así decirlo, por fuera
violencia comunitaria, percepción que está estrechamente li- de la sociedad civil.
gada al invento de la policía como una organización dedicada El cuarto contraste es que, por lo menos en algunos paí-
al control de ciertos fenómenos sociales. ses, incluido Canadá, los mecanismos de rendición de cuen-
Estos comentarios históricos buscan enfatizar que la tas a las autoridades civiles por parte de la policía son más
creación de una fuerza de policía rural no es un proceso fácil. estrictos que los de las fuerzas militares. Para estos últimos,
No existe mucho conocimiento y ni mucha literatura especia- tales mecanismos son débiles. Esto no significa que no exis-
lizada para consultar al respecto y si bien el caso de la Gen- tan, sin duda ellos rinden cuentas, pero principalmente sólo
darmería de Francia es una experiencia interesante, hay que ante sus superiores militares.
tener claro que es una excepción y que la idea misma de una
policía rural ha sido muy debatida. Entorno, comunidad y policía
Dicho lo anterior, es oportuno enfocarse en las caracte-
Diferencias entre policías y militares rísticas del entorno que son necesarias para el buen funcio-
Después de ese contexto histórico, haré algunas aprecia- namiento de un cuerpo de policía. Para que un cuerpo de
ciones más conceptuales sobre las diferencias entre policías policía pueda cumplir sus tareas convencionales efectiva-
y militares. mente se requieren condiciones de paz. Si en lugar de ello
Un primer contraste es que la esencia de la policía es hay una situación general de insurgencia o altos niveles de
el uso mínimo de la fuerza. Esta noción se ve reflejada en violencia, hay que recurrir al ejército. En Canadá, por ejem-
la mayoría de la literatura sobre el tema, a tal punto que el plo, los pueblos aborígenes ocasionalmente se rebelan, le-
uso legítimo de la fuerza como último recurso se considera vantan barricadas y se organizan con armas automáticas.
una característica básica de la policía. El ethos militar por su Siempre que la policía trata de manejar estas situaciones,
parte, es el uso de la fuerza -sea ésta ‘máxima’ con armas debe salir huyendo y en su lugar es necesario recurrir al
convencionales o ‘terminal’ con armas de destrucción masi- ejército.
va- para derrotar al adversario de la manera más completa También hay que resaltar que la policía necesita el apoyo
posible. Claro está, el uso de la fuerza que hacen los ejércitos de la comunidad, porque de ahí se derivan su legitimidad y
no es del todo irrestricto, en la medida en que se han desa- su simbolismo positivo. Respecto a este simbolismo positivo
rrollado leyes de guerra y reglas de enfrentamiento. En todo cabe hacer una apreciación: parte de lo que logra la policía
caso, los militares no comparten con la policía la noción del es por el simple hecho de estar allí, proyectando una imagen
empleo mínimo de la fuerza; los ejércitos, ante situaciones de de autoridad. En Canadá, cuando se creó la Policía Mon-
conflicto, apelan a la fuerza. tada hubo un debate bastante prolongado en el gabinete
Un segundo contraste es que los policías y los militares del Primer Ministro sobre cuál sería el color de la chaqueta
perciben e interpretan de forma distinta a los actores a los de los policías; se propusieron muchos colores y finalmente
cuales deben enfrentar. Para la policía se trata de ciuda- se optó por la famosa chaqueta roja porque es llamativa y
danos que delinquen, mientras que para los militares son tiene todo tipo de connotaciones entre éstas la de la auto-
enemigos del Estado y esa es una diferencia importante. ridad del ejército británico. El simbolismo es importante en
Por supuesto, las cosas se vuelven mucho menos claras la medida en que se trata de lograr un efecto por el hecho
cuando, por ejemplo, se presenta una situación como la de estar presentes y visibles en lugar de tener que recurrir
de Irlanda del Norte, en la cual los enemigos del Estado no a la fuerza.
son externos sino sus propios ciudadanos. En estos casos
la línea divisoria entre policías y militares se torna suprema- La Policía Montada de Canadá
mente frágil. Hagamos algunos comentarios sobre la experiencia de
Una tercera diferencia tiene que ver con las normas a las la Policía Montada. Las zonas menos pobladas del Canadá
cuales están sujetos los policías y los militares. La tenden- están en el norte y el noroeste, y grandes áreas de esas
cia predominante es que los policías como son parte de la zonas tienen menos de una persona por milla cuadrada.
sociedad civil deben someterse a sus reglas, mientras que El país tal como es actualmente se fundó en el siglo XIX,

8
mediante la compra de la Tierra Rupert a Inglaterra, una las sobre labores sociales y de prevención, que la Policía
extensión de más de 600.000 Km2. La Policía Montada se Montada considera muy importantes. Así, por ejemplo, la
creó en 1873 para ofrecer seguridad en estos territorios, Policía Montada se involucra en las escuelas con el fin de
con solamente 300 hombres y una misión compleja: permi- educar a los niños sobre estilos de vida sanos y estable-
tir la colonización pacífica del oeste canadiense, al mismo ce diversos contactos con los miembros de la comunidad.
tiempo que en Estados Unidos se libraba la guerra contra Para la institución es muy importante cumplir una labor
los indios. En ese contexto, la Policía Montada obtuvo un social en las zonas poco pobladas.
primer logro significativo, que he denominado el control El tipo de incidentes delictivos que enfrenta la Policía
suave de las tribus aborígenes. Así, mientras en los Estados Montada en estas zonas despobladas (Yokon, Territorios del
Unidos había un conflicto de grandes dimensiones entre el Noroeste y Nunavut) se puede observar en el Cuadro 1. La
ejército y los indios, en Canadá la Policía Montada manejó a mayoría de ellos son contra la propiedad, mientras que no
las tribus indígenas en una forma menos confrontacional y hay muchos delitos violentos.
muy eficiente. Como resultado de ello, en Canadá murieron La Policía Montada siempre hace encuestas para indagar
menos indios que en Estados Unidos. sobre lo que no le satisface a la población del servicio. Los
Un segundo periodo importante se dio entre 1894 y 1898, resultados de una de estas encuestas aplicadas en los tres
con la ‘carrera del oro’ en el Territorio Yukon en el extremo territorios se presentan en el Cuadro 2.
oeste del país. Durante la fiebre del oro un gran número de
pobres se trasladó al Yukon y debió hacer frente a una dura Cuadro 1
situación, en la cual muchos buscadores de fortuna fueron Tipo de incidente %(n = 175)
físicamente derrotados por las condiciones extremas de la Vandalismo 29 %
naturaleza. En ese episodio, la Policía Montada tuvo que des- Robo/intento de robo 22 %
empeñar el papel de servicio de emergencia y socorro, con lo Robo de automotor 7%
cual obtuvo un gran prestigio y se hizo muy popular. De esa
Ingreso forzoso a domicilio 13 %
época proviene el mito de la Policía Montada, según el cual se
Atraco 6%
pensaba que los Policías Montados socorrían a las personas
Lesiones personales 15 %
en situaciones de peligro e, incluso, adquirieron la reputación
de ser totalmente incorruptibles. Asalto sexual 8%
Claro está, desde finales del siglo XIX Canadá ha cam-
biado bastante, pero las zonas despobladas siguen siendo Cuadro 2
lugares remotos e inhóspitos. Así por ejemplo, en los Territo- ¿Qué no le satisface del
%(n = 330)
rios del Noroeste (Northwest Territories), hay 0,06 personas servicio de policía?
por Km2. El Nunavut tiene el doble del tamaño de Colombia Insuficiente dedicación a
17 %
y solamente 30.000 habitantes, es decir hay 0,01 personas problemas de drogas/alcohol
por Km2. En los Territorios del Noroeste el PIB per cápita es Insuficiente presencia/
13 %
poco menos de $95.000 dólares canadienses, mientras que visibilidad de los policías
en el Nunavut es de aproximadamente $36.000 dólares ca- Tiempo de respuesta muy largo 13 %
nadienses. Excesiva laxitud con
11 %
En términos de estructura, la policía es autónoma en delincuentes menores de edad
dos provincias, Québec y Ontario, mientras en el resto del No obtuvo ayuda de un policía
8%
país -es decir, las 8 provincias más los 3 territorios- la Po- cuando la necesitó
licía Montada es la encargada de proveer el servicio de Policía parecía poco dispuesto a
8%
policía. Este servicio se presta a través de un contrato, investigar
definido por las autoridades de la Policía Montada que se Policías no ayudan con asuntos
8%
reúnen con los gobiernos de las provincias y llegan a dife- en los que deberían hacerlo
rentes acuerdos, según las prioridades de cada provincia. Policías se dedican demasiado
6%
Actualmente hay 11 contratos entre la Policía Montada y a lidiar con delitos menores
las 8 provincias y los 3 territorios del norte. En términos Actitud del policía fue
generales, los contratos contemplan el mantenimiento de 6%
descortés/irrespetuosa
la ley y el orden, pero también se incluyen diversas cláusu- Recursos insuficientes 5%

Policía Nacional: Una fuerza para la consolidación • Mayo de 2008 • 9


La lista de insatisfacciones del Cuadro 3 es un buen in- por el Estado’, se necesitan unas condiciones previas y la
dicador de lo que es la policía en este tipo de zonas en Ca- principal de ellas es la pacificación. Para efectos de esa tran-
nadá: policías comunitarios en lugares donde prácticamente sición, debe haber una voluntad común y compartida entre
no sucede nada. Por último, en esa misma encuesta se les la policía y las fuerzas militares. Si ambos quieren permane-
preguntó a las personas qué esperaban de la policía. cer en dichas zonas, no habría transición en cuyo caso se
requeriría complementariedad. Surge entonces la pregunta:
Cuadro 3 ¿pueden complementarse? Esta es una pregunta difícil de
¿Qué espera de la policía? Si No responder si se consideran las diferencias en la concepción
Escuchar atentamente 43 13 del uso de la fuerza entre militares y policías. Una forma de
abordar este interrogante es tomando en cuenta la definición
Explicar qué acciones se van
28 19 de interés público de ambas organizaciones. Aunque suene
a tomar
obvio, el interés público puede significar dos cosas muy dis-
Ofrecer cualquier tipo de
28 25 tintas para ambas fuerzas: para los militares el interés públi-
ayuda
co tiende a equipararse al interés del Estado, es decir, a la
Ofrecer recomendaciones
para evitar repetición del 18 23 protección del régimen, mientras que para la policía se acer-
crimen ca más al interés del pueblo y de sus necesidades. Este es un
debate muy álgido actualmente. En todo caso, si se respetan
Referir víctimas al servicio
9 30 unas normas de comportamiento y las funciones de policía
de atención a víctimas
se cumplen de manera transparente, es posible asegurar la
Discutir la posibilidad de
referir el caso a una tribunal 6 34 legitimidad y la confianza necesarias para conseguir una real
de conciliación aceptación social. Mientras eso no suceda la cuestión de la
policía rural en zonas de transición seguirá siendo un sueño.
Conclusiones: una lectura de la situación colombiana
Ahora bien, tomando distancia de esta tierra de ‘ángeles
congelados’ y concentrándonos en el caso colombiano, hay B. De guardia territorial a policía comunitaria en
varias cosas que se deben considerar. Primero, en Colombia zonas rurales: el caso de la Gendarmería de Francia
la situación de paz es incierta y la guerra contra las drogas la Coronel Bruno Goudallier5
dificulta aún más. De hecho, el énfasis en la guerra contra el
narcotráfico ha llevado a descuidar otros deberes de defensa Introducción
de la población, de manera tal que la gente no se siente ade- En mayo de 2006 la Gendarmería Nacional de Francia,
cuadamente protegida frente a los delitos contra su integridad que es la policía rural francesa, llevó a cabo una misión de
física y su patrimonio. A esto se suma una cierta falta de po- asesoría cuyo objetivo era formular propuestas para fortale-
pularidad de la policía. Tengo entendido, por ejemplo, que la cer el dispositivo rural de la Policía Nacional de Colombia.
fumigación aérea genera muchas quejas por parte de la pobla- La Gendarmería Nacional es una fuerza militar que ejer-
ción afectada. Además, en Colombia hay una fuerte influencia ce funciones de policía de carácter civil. En cierto modo es
externa, razón por la cual las autoridades recurren a expertos equivalente al componente rural de la Policía Nacional en
de otros países para que las asesoren en ciertas labores. Colombia y se corresponde con la Dirección de Policía Rural.
Para concluir diría que, por un lado, creo que los territo- Es una fuerza de 104 mil uniformados destinada a la co-
rios rurales de Colombia son fuera de lo común y en este sen- bertura de zonas esencialmente rurales en todo el territorio
tido parece desafortunado que se plantee a la Gendarmería nacional, entendidas como los centros poblados de menos
de Francia como un modelo de policía rural a seguir: las dos de 20 mil habitantes, así como de algunas zonas especiales
realidades son completamente diferentes. Los modelos tradi- semi-urbanas. En el caso colombiano, Chía cabría en esta
cionales de policía rural sencillamente no aplican a Colombia, segunda categoría, en tanto que es una zona de carácter
hay que inventar para este caso una noción completamente rural en la cual buena parte de los habitantes trabajan en
nueva. la ciudad (Bogotá). En Francia, las zonas semi-urbanas re-
Por otro lado, en la medida en que se desee una transi- presentan el 95% del territorio nacional y el 50% de la po-
ción del control militar al policial en las zonas ‘recuperadas blación nacional.

5
Oficial de la Gendarmería Nacional de Francia y agregado adjunto de Seguridad Interior en la Embajada de Francia en Bogotá.

10
En Francia, además de la Gendarmería Nacional, en- definir la jurisdicción de cada estación se adoptó una medi-
cargada de las zonas rurales, está la Policía Nacional, con da muy simple: el área no podía ser superior a lo que una
130 mil agentes, que se dedica a las zonas urbanas. Es patrulla de la Maréchaussée podía recorrer en un día desde
decir, para un país de 62 millones de habitantes, con una su estación.
superficie que representa más o menos la mitad del territo-
rio colombiano, hay 104 mil policías rurales y 130 mil po- Principios rectores de la Gendarmería
licías urbanos. Aunque la Gendarmería Nacional depende Para un buen ejercicio de las funciones de la Gendar-
del Ministerio de Defensa Nacional, trabaja bajo el control mería en zonas rurales debe tenerse en cuenta un aspecto
del Ministerio del Interior. El sistema funciona así: en los central como es el del espacio. Es claro que el Estado y la
niveles departamentales la autoridad del gobierno nacional justicia tienen que estar presentes en todo el territorio na-
designa un representante administrativo y tanto la policía cional. Bajo esta premisa, el espacio se vuelve problemático
urbana como la Gendarmería Nacional trabajan bajo el con- porque, como es obvio, resulta más difícil actuar en un espa-
trol y autoridad de dicho representante. cio extendido que, por ejemplo, en una ciudad. En la ciudad
la población está concentrada, de tal forma que se puede in-
Desarrollo histórico de la Gendarmería tervenir muy rápidamente, mientras en el campo la población
La historia de la conformación de la Gendarmería se di- usualmente está dispersa.
vide en dos fases. La primera se inicia en el siglo XII, cuando El desarrollo de la Gendarmería se ha guiado bajo el obje-
se crea una fuerza militar para acompañar a los ejércitos. tivo de prestar un servicio de seguridad en el campo igual que
Esta figura se transformó rápidamente, por la necesidad de el de las ciudades. En este sentido tenemos el compromiso de
contar con la presencia del Estado en todo el territorio na- intervenir en menos de 30 minutos, día y noche, en cualquier
cional. Por ello alrededor del siglo XVI se buscó implementar parte del territorio nacional. Así mismo existe el compromiso
un dispositivo territorial fijo, por lo que la Maréchaussée, permanente de mantener la proximidad a la población. Esto
como entonces se llamaba la Gendarmería, experimentó un es un rasgo característico de la cultura del gendarme que se
proceso de sedentarización de sus unidades. Hay que acla- inculca en las escuelas de formación. Entendemos que dicha
rar, no obstante, que en ese momento tales unidades se proximidad facilita la confianza de la población en la Gendar-
ubicaban en las ciudades y el servicio se prestaba mediante mería lo que a la vez le permite contar con información de
cabalgatas organizadas para controlar las vías de comuni- inteligencia.
cación. Era una época de auge del comercio en Europa, por El dispositivo de la Gendarmería se ha organizado contes-
lo que era muy importante controlar a los bandoleros y man- tando dos preguntas. Primero, ¿qué necesita la población?
tener la presencia estatal en todo el territorio nacional. Así, Por lo general la población necesita tranquilidad, paz, orden
puede decirse que el surgimiento de la Gendarmería Nacio- público, asistencia, socorro y, sobre todo, soluciones a sus
nal estuvo marcado por la necesidad de controlar las vías problemas. Por ello el jefe de una estación de gendarmería
para garantizar condiciones de seguridad a dicho proceso. debe adaptarse a su entorno y establecer cuáles son los pro-
Además, gracias a este control el Estado podía intervenir blemas de ese lugar para poder responder a las necesida-
rápidamente en caso de disturbios. Al respecto se obser- des de la población. Segundo, ¿qué necesita el Estado? El
va un paralelo con la Política de Seguridad Democrática Estado debe controlar la delincuencia y saber cuáles son los
en Colombia, en tanto que el punto de partida de ambas problemas de la población y para responder adecuadamente
estrategias sería el mismo: el control del territorio nacional en ambos frentes, necesita información.
empieza por el control de los ejes de comunicaciones. La
segunda fase de desarrollo de la Gendarmería tiene un hito Dispositivo, estructura orgánica y funciones de la
en 1720, año en que se estructura el dispositivo que actual- Gendarmería
mente funciona en Francia. Aunque se le han hecho algunas En respuesta a estas necesidades, de la población y del
adaptaciones, es esencialmente el mismo mecanismo que Estado, desde el siglo XVIII la Gendarmería ha organizado
se ha venido fortaleciendo constantemente, para lograr una una cobertura muy densa del territorio nacional a partir de
presencia efectiva del Estado en todo el territorio. En esa una estructura piramidal. La estación es la base de este dis-
época se implementaron unidades en las zonas rurales a positivo y el gendarme está formado para cumplir todas las
partir de las estaciones de las ciudades. Dado que el ob- funciones, desde las básicas de vigilancia y policía adminis-
jetivo principal de ese aumento en el despliegue era lograr trativa hasta las de policía judicial. Así, todos los gendarmes
una mayor proximidad y conocimiento de la población, para son polivalentes. En los niveles superiores de la estructura

Policía Nacional: Una fuerza para la consolidación • Mayo de 2008 • 11


existen refuerzos y recursos para responder a cualquier con- La organización de la Gendarmería Nacional es muy pa-
tingencia que se presente en la base. Este nivel superior, a su recida a la de la Policía Nacional en Colombia. En ambos ca-
vez, puede apelar al apoyo de una fuerza de reserva nacional, sos existen estaciones, distritos, departamentos y regiones
llamada la Gendarmería Móvil. así como un dispositivo piramidal, de manera tal que el nivel
Es importante señalar que en Francia hay 36.860 superior provee refuerzos al nivel inferior.
municipios, veredas y corregimientos. Para atender los En términos funcionales, la Gendarmería Nacional cum-
problemas de esa enorme cantidad de municipios se ha ple funciones judiciales, administrativas y también algunas
implementado un sistema de 3.621 estaciones rurales, de defensa militar. Las de policía administrativa incluyen la
que permite tener una cobertura de todo el territorio nacio- vigilancia, la asistencia, el socorro, la intervención y el man-
nal e intervenir en menos de 30 minutos en cualquier lu- tenimiento del orden; son en esencia labores de tipo preven-
gar del país, las 24 horas del día. Este dispositivo también tivo en cuya base se encuentra la recolección de información
permite organizar los refuerzos de las unidades en casos mediante un contacto permanente con la población. Las la-
de crisis. Como la capacidad de respuesta es uno de nues- bores de policía judicial, muy importantes en tanto que son
tros principios rectores tenemos un número de efectivos la garantía del Estado de Derecho y de la aplicación de la
suficiente para que haya una relación de un gendarme por justicia, son un servicio que se presta a la población en res-
cada 1.000 habitantes. puesta directa a sus necesidades y a sus problemas, por lo
En términos orgánicos, hay unidades territoriales, una de cual a través de ella también se crean vínculos de proximidad
refuerzo al nivel nacional y algunas unidades especializadas. y confianza. Aunque las unidades especializadas de policía
La Gendarmería Nacional cuenta con 50 mil gendarmes, judicial de la Gendarmería se encuentran en los niveles más
que son la fuerza básica para el mantenimiento del orden y altos de la organización (distritos, departamentos, regiones y
la tranquilidad pública en sus jurisdicciones. Adicionalmente central), dada la polivalencia del gendarme, se mantiene el
existe un sistema de reservas muy útil, con un total de 50 principio de la ‘policía judicial de proximidad’ que responde
mil personas, destinadas a reforzar el dispositivo territorial directamente a los problemas de la población.
de las estaciones en caso necesario. En Colombia se podría
pensar, por ejemplo, en convertir en reservistas a aquellos Proximidad a la población
que han prestado su servicio militar como auxiliares de la po- La proximidad a la población es un principio que se le in-
licía. Estos reservistas podrían tenerse como en el caso de la culca al gendarme desde su formación básica. Los gendar-
Gendarmería francesa como una fuerza de apoyo, lo cual a mes son, desde su formación básica, policías comunitarios.
su vez ayuda a construir o mantener lazos de proximidad con Además, todos son capacitados en inteligencia, no sólo para
la población. el desarrollo de sus labores de policía administrativa, sino
Continuando con la estructura orgánica de la Gendarme- también para las de policía judicial.
ría encontramos que en cada capital de departamento hay un Asociado al principio de la proximidad está el de la perma-
centro automático de despacho que recibe las llamadas de los nencia. Los oficiales de la Gendarmería permanecen un míni-
usuarios y distribuye los servicios. Para agilizar los servicios, mo de tres años en su puesto de mando, lo que les permite
este centro dispone de información en tiempo real sobre la conocer muy bien al personal y su jurisdicción. Los efectivos
ubicación de cada patrulla. Así mismo, la Gendarmería tiene que prestan servicio en las estaciones tienen una permanen-
diversas unidades altamente especializadas para ciertas ta- cia aún más larga, que puede ser de hasta 10 años.
reas: patrullas de carretera, de seguridad de bases militares, Un aspecto que vale la pena resaltar es que pese a estos
de protección de dignatarios y de contraterrorismo. Cuenta principios de proximidad y permanencia, el gendarme y su fa-
también con la llamada Gendarmería Móvil, una fuerza de re- milia viven en casas fiscales, lo cual tiene múltiples ventajas,
serva permanente, adicional a la reserva antes mencionada. entre ellas, la disponibilidad del personal.
La Gendarmería Móvil, que tiene 17 mil hombres, repartidos
en 129 escuadrones, es similar a los Escuadrones Móviles Coordinación y complementariedad entre policías y
de Carabineros (EMCAR) en Colombia, pero con misiones me- militares
nos ofensivas y más típicamente policiales. Es una fuerza de Un asunto de particular interés es la coordinación entre
reacción inmediata, nacional y regional, que tiene autonomía la Gendarmería Nacional y las fuerzas militares. En Francia la
logística y que, aunque es más conocida por sus funciones autoridad de gobierno es civil, tanto en el nivel central como
antidisturbios, sirve ante todo para reforzar el dispositivo te- en el regional. Por ello, la coordinación entre las diferentes
rritorial, lo cual representa el 50 % de sus misiones. fuerzas es responsabilidad de la autoridad civil competente y

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se guía por un principio básico: las fuerzas militares sólo in- fuente de ingresos proviene de subsidios del gobierno, lo que
tervienen en casos de urgencia y lo hacen para suplir medios los hace muy vulnerables. En estas mismas áreas también
civiles inexistentes, insuficientes o inadecuados. se encuentran unos 65 mil campesinos medios y agriculto-
Con base en la experiencia francesa, se podría sugerir res comerciales, la mayoría de ellos blancos, lo cual, como
que en el caso colombiano esa coordinación debería estar en se verá más adelante, es una característica social relevan-
manos de una autoridad civil y que las fuerzas militares ten- te para las condiciones de seguridad. En esencia, existe un
drían que cumplir una función de apoyo al dispositivo policial. grupo muy pequeño de agricultores, clase media, rodeado de
Este apoyo incluiría las operaciones ofensivas de carácter mi- una gran masa de población pobre, con una larga historia de
litar, pero también la protección de las fuerzas policiales en el desigualdad y de violencia.
cumplimiento de sus misiones tradicionales. Así mismo, las En términos del contexto político y haciendo una síntesis
fuerzas militares necesitarían apoyo policial, tanto en térmi- muy escueta, se puede decir que la colonización europea de
nos de la información necesaria para orientar su acción, como Suráfrica empezó en 1652 y desde ese momento hasta 1994
en lo relacionado con la coordinación y complementariedad la minoría blanca dominó a la mayoría negra. En 1994 se esta-
que debe haber en las operaciones cuando, por ejemplo, se bleció un régimen democrático y asumió el poder un gobierno
producen capturas que deben ser judicializadas. mayoritariamente negro. En los 12 años que han transcurrido
En conclusión, para lograr mayor eficiencia y eficacia en desde la transición a la democracia, las funciones policiales
el control de las zonas rurales, el principio clave es la comple- han sido compartidas por la policía y una sección del ejército lla-
mentariedad. En Colombia ahora hay zonas que tienen con- mada el Refuerzo Territorial, más comúnmente conocida como
diciones de seguridad que permiten un fortalecimiento de la los Comandos. Esta fuerza consta de 183 destacamentos de
Policía Nacional en sus funciones convencionales, así como soldados de tiempo parcial, es decir, civiles que han recibido
áreas rurales que necesitan un mecanismo más parecido a cierto entrenamiento, tienen unas facultades muy limitadas y
la Gendarmería Nacional, y otras cuyas condiciones de segu- prestan servicio entre 120 y 170 días al año. Los Comandos
ridad requieren organizar una coordinación muy estrecha con juegan un papel auxiliar a la policía, están bajo su mando y
las fuerzas militares, para evitar la duplicación de funciones y básicamente son multiplicadores de fuerza en el terreno. Hay
facilitar el control de las operaciones. que señalar, en todo caso, que desde hace dos años se inició
un proceso de disolución de los Comandos que debe terminar
en el 2009, proceso que ha sido muy controvertido, entre otras
C. Policía y seguridad rural en un país en transición: cosas porque mucha de la población negra pobre sostiene que
el caso de Suráfrica los Comandos son una fuerza de seguridad privada al servicio
Johnny Steinberg6 de la clase media blanca. Por su lado, tanto los agricultores
blancos como los mismos Comandos dicen que no confían en
Introducción la policía. Es, por lo tanto, un tema muy controvertido y sobre
Suráfrica es un país con una población de 46 millones de todo divisorio.
habitantes, en el que no es fácil determinar cuántas personas
viven en áreas rurales, porque en los últimos 110 o 120 años Historia de los Comandos
la mayoría de la fuerza laboral emigró del campo a trabajar en La historia de los Comandos está atada a la coloniza-
las ciudades. En todo caso, se calcula que hay 20 millones de ción blanca que comenzó en 1652. Los primeros se crearon
surafricanos que viven en el campo, en pequeños poblados. aproximadamente en 1690, como unidades conformadas
Respecto al contexto socioeconómico, la tasa de desem- por civiles blancos que recibían munición y armas del gobier-
pleo es muy elevada (26%), y la de las áreas rurales es más no y eran desplegadas en la frontera de los asentamientos,
alta que el promedio nacional. La economía nacional es ante con amplia autonomía operacional. Las unidades estaban al
todo urbana e industrial, por lo que en los pueblos la mayoría mando de la Compañía de las Indias Orientales, facultada
de los habitantes suelen ser niños, mujeres y adultos mayo- para controlar el robo de ganado a lo largo de la frontera. Así,
res, dado que los hombres jóvenes migran a zonas urbanas. los Comandos nacieron en un contexto fronterizo sin ley ni
Ello no impide que muchas veces éstos tengan que volver a orden, en el cual recibieron armas y se convirtieron en la ley.
sus pueblos de origen, porque en las ciudades tampoco es Ese mito fundacional les imprimió el carácter de una organi-
fácil encontrar empleo. Para muchos pueblos la principal zación muy dura y, si bien han pasado 300 años, aún hoy los

6
Consultor independiente y escritor surafricano.

Policía Nacional: Una fuerza para la consolidación • Mayo de 2008 • 13


Comandos mantienen esa imagen de ser colonizadores de por su nombre en inglés) obtuvo dos terceras partes de la
frontera. Así es posible encontrar todavía declaraciones como votación. En ese momento se creyó por varias razones que
la siguiente recientemente dada por un Comando: “todavía el nuevo gobierno democrático en Suráfrica iba a desman-
estamos luchando una guerra de fronteras, estamos defen- telar los Comandos. Primero, se terminó el reclutamiento
diendo la frontera de las propiedades de los blancos y quien forzoso nacional y el personal de los Comandos comenzó
cruce esa frontera puede ser un objetivo militar”. a renunciar. Segundo, muchos de los blancos que habían
Los Comandos se crearon formalmente en los años 60, jugado un papel activo en los Comandos no querían trabajar
cuando se inició el reclutamiento de todos los blancos ma- bajo el mando de negros, ni bajo un gobierno en manos de
yores de 18 años, quienes tenían que prestar servicio militar los que habían sido sus enemigos durante mucho tiempo,
durante dos años y luego, durante el resto de su vida adulta, por lo que se produjo una baja en la moral de los Comandos.
asistir a sesiones de re-entrenamiento algunas semanas al Sin embargo el ANC fue inicialmente ambivalente frente al
año. En su concepción inicial, los Comandos tenían básica- tema porque no quería desgastarse en su primer período
mente dos funciones. La primera era una función defensiva de gobierno democrático. Así, el primer acto que produjo el
para tiempos de guerra: proteger áreas estratégicas y a la nuevo gobierno sobre el particular no fue para desmantelar
población civil en apoyo a las fuerzas militares. La segunda los Comandos, sino para quitarle sus funciones policiales y
era una función para tiempos de paz: básicamente intervenir limitar sus intervenciones a situaciones de emergencia por
en situaciones de emergencia provocadas por desastres na- desastres naturales.
turales y epidemias. Aunque esta disposición no se cumplió inicialmente en
El papel de los Comandos cambió drásticamente en ju- gran parte porque los 65 mil agricultores blancos empezaron
nio de 1976, a raíz de una serie de fuertes disturbios contra a quejarse por el asedio del crimen y la violencia en las áreas
el Apartheid que marcaron el origen de los movimientos de rurales. A mediados de los años 90 los delitos contra las
liberación negra que finalmente tuvieron éxito en 1990. Así, haciendas eran muy frecuentes: un miembro de una familia
el levantamiento colectivo y continuo contra el régimen, ini- blanca era asesinado cada 10 días. Los agricultores tendían
ciado ese año, transformó de dos maneras el papel de estos a interpretar esa violencia de forma confusa: hablaban de
Comandos. ‘ataques contra las haciendas’, lo cual no permitía diferenciar
Primero, se convirtieron en una fuerza auxiliar de ocupa- si era ocasionada por delincuencia común o por motivaciones
ción cuasi-militar de las áreas de población negra. El ejército políticas. En cualquier caso, los agricultores blancos se sen-
entraba a éstas áreas y las ocupaba, con apoyo de los Co- tían bajo ataque, decían que no podían confiar en la policía y
mandos. Un ex-comando dio en alguna oportunidad una ex- que, por lo tanto, necesitaban a los Comandos.
plicación de cómo se operaba: “Cerrábamos todo un pueblo Aún así los Comandos tuvieron que aceptar ciertas refor-
de 7.000 personas, se acordonaba toda el área, requisába- mas. Por una parte, no podían continuar siendo una fuerza
mos todas las casas, todas las chozas y todas las calles. La exclusivamente blanca en una nación de mayoría negra. Por
operación tomaba de 4 a 5 horas y al final habíamos visto otra parte, había que darle un vuelco radical a su imagen. Así,
toda la ropa interior, todos los vestidos y todo lo que había en 1996 los Comandos se reinventaron para jugar un nuevo
en la cocina”. Así, los Comandos se pusieron al servicio de la rol en el contexto democrático de Suráfrica. En un año, reclu-
campaña de ocupación que se mantuvo durante una década taron a 15 mil negros que vivían en las calles, los capacitaron
y media. en funciones de vigilancia y control y empezaron a pagarles
Segundo, después de 1976 los Comandos sirvieron como entre 15 y 20 dólares al día por unos 120 a 150 días al año.
un instrumento de movilización ideológica. Al copar con su De esta manera se generó mucho empleo, y se creó una fuen-
presencia cuasi-militar los poblados del país, mandaban la te de ingresos para muchas familias negras pobres.
señal a los blancos de que se requería estar en pos de guerra Esa incorporación llevó a los Comandos a dividirse en
para contener el nacionalismo negro y el comunismo. dos fuerzas de facto. Por un lado, una fuerza de autodefen-
sa encargada de proteger las propiedades de los agricultores
La transición hacia la democracia blancos, organizada en distritos agrícolas y compuesta por
A comienzos de los años 90 se legalizaron los movimien- unidades equipadas con armas automáticas. Por otro lado,
tos de liberación negra y luego de un periodo de transición la segunda fuerza agrupaba a los negros desempleados que
de cuatro años, en abril de 1994 hubo elecciones demo- habían sido rápidamente reclutados para prestar un servicio
cráticas generales y el movimiento de liberación que se en- de tiempo parcial. Estas nuevas unidades tenían funciones
contraba en el exilio, el Congreso Nacional Africano (ANC muy limitadas, y a pesar de ser de tipo militar estaban subor-

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dinadas al mando de la policía: ejercían funciones básicas paralelamente la policía incorporaría 20 mil personas adi-
de vigilancia como auxiliares y multiplicadores de la fuerza cionales. Estos nuevos integrantes del cuerpo de policía
policial. No tenían facultades ni de arresto ni de requisa. Al serían reclutados entre los desempleados, prestarían ser-
final se podría decir que esta reforma dejó satisfechos a los vicio de tiempo parcial (120 días al año) y cumplirían fun-
agricultores blancos y ayudó a contener un poco el crimen. ciones de vigilancia limitadas como auxiliares de policía.
Así, en los últimos dos años se ha avanzado en un proceso
Formas de operar que culminará en el 2010 con la incorporación de un total
Supongamos que existe un área de representación de la de 20 mil nuevos efectivos con las calidades mencionadas.
jurisdicción de un grupo de Comandos de aproximadamente Por supuesto surgen muchas inquietudes respecto de este
150 mil personas y que de ellas, 145 mil viven en la esquina tránsito de los Comandos a la policía: ¿propiciará ésta una
sur-oriental del área. En esa parte hay un casco urbano y a los situación de seguridad satisfactoria para las zonas rurales?,
alrededores varios asentamientos informales, en los cuales ¿qué pasará con los 20 mil nuevos integrantes de la poli-
la mayoría de la población es negra y desempleada. La mayor cía?, ¿cómo afectarán el trabajo policial? Hasta el momento
parte del territorio está ocupado por haciendas, mientras los parece ser que esta reforma producirá más problemas en el
cascos urbanos y sus alrededores concentran población ne- campo y, lo que es peor, no resolverá del todo la situación
gra, desempleada y muy pobre. Con este contexto en mente, de los Comandos.
se puede visualizar mejor la función de los Comandos. Respecto de la fuerza de policía en Suráfrica se destacan
Supongamos en el caso de la ilustración anterior, que to- dos características: su gran tamaño y su escaso profesiona-
das las haciendas estuvieran dedicadas a la ganadería y que el lismo. En primer lugar, es una fuerza enorme, con 140 mil
delito de mayor incidencia fuese el robo de ganado perpetrado personas coordinadas desde una dirección central que no
por los habitantes pobres de los asentamientos informales de permite que se tomen decisiones ni se den iniciativas locales.
la esquina sur-oriental. La respuesta usual de los Comandos, Es una policía totalmente centralizada. En segundo lugar, sus
en su rol de multiplicadores de fuerza, era desarrollar una in- miembros tienen un bajo nivel profesional. En los últimos 10
teligencia muy rudimentaria y vigilar las áreas entre las pro- años del Apartheid se reclutó a mucha gente desempleada,
piedades agrícolas y el casco urbano. Así, por ejemplo, si los con poca educación y que además fue escasamente entre-
Comandos descubrían que el robo de ganado se hacía más nada. El resultado es que en el año 2001 el director de la
frecuentemente en luna llena, esperaban a que hubiera luna policía estimó que la mitad de sus agentes no tenía suficiente
llena y ponían puestos de vigilancia en los sitios de tránsito nivel educativo siquiera para tomar una declaración. La pre-
de los ladrones. Así operaron en varias áreas del país. Aunque gunta, entonces, es ¿qué hacer con este monstruo? Después
en algunos casos lo hicieron muy bien, en otros los Coman- de casi una década se ha optado por una solución modesta:
dos consideraban a la población hostil y por tanto utilizaron utilizar a las personas de acuerdo a sus capacidades, sin ma-
métodos muy violentos para identificar a los criminales. Varios yor pretensión. Siguiendo esta premisa, la policía ha recurrido
incidentes serios que se produjeron en tan solo un año ocasio- extensamente a tácticas cuasi-militares. Por ejemplo hoy en
naron fuertes protestas por parte de las comunidades negras y día se han puesto de moda las operaciones de requisa en las
muy rápidamente los Comandos volvieron a ser cuestionados. cuales se concentra en un área a un gran número de unifor-
Por ello en febrero del 2003 el Presidente determinó que los mados y en general a la gente le gusta ver uniformados en
Comandos tendrían que desaparecer en 5 años. las calles.
Ahora bien, ¿cómo controlar 12 mil estaciones de policía
Cambios y continuidades en la transición y un pie de fuerza de 140 mil hombres? La solución adoptada
La decisión presidencial fue mal recibida por los agricul- en Suráfrica ha sido establecer metas precisas sobre dismi-
tores blancos, quienes sintieron que iban a quedar despro- nución del delito, según las cuales éste debía reducirse en un
tegidos y rodeados por estos asentamientos que eran focos 7% cada año.
de inseguridad. Además, según los agricultores blancos, los Volviendo al caso hipotético de la ilustración anterior,
negros que conformaron las nuevas unidades de Comandos cabe recordar que 145 mil personas, del total de 150 mil,
ya sabían usar armas de fuego, por lo cual, si quedaban des- están concentradas en el asentamiento de la esquina infe-
empleados, se podrían convertir en una amenaza más a la rior derecha de la jurisdicción. Teniendo en cuenta tal con-
seguridad de las haciendas. centración, resulta lógico que entre el 90% y el 99% de los
Ante las protestas, el gobierno estableció que si bien delitos violentos se cometan allí. Ahora, dada la meta del 7%
desmovilizarían a los 15 mil miembros de los Comandos, de reducción anual del crimen, el comisario responsable de

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la jurisdicción claramente preferirá concentrar sus esfuerzos damental en la sociedad. Los insurgentes pueden utilizar el
de control del delito en la zona más poblada, lo cual, en razón terrorismo como táctica, pero desean atraer el apoyo popular
del modus operandi de la policía explicado antes, implicaría y generalmente tienen una visión de sociedad que busca re-
el copamiento de la zona en cuestión con una gran cantidad emplazar al status quo contra el cual luchan.
de agentes. Dicho de otra forma, los comisarios no tienen ma- Comencemos con algunos antecedentes históricos sobre
yores incentivos para desplegar a sus unidades en las zonas el caso. Los problemas de seguridad en Irlanda del Norte em-
rurales que son menos pobladas. pezaron alrededor de 1921, con la firma del acuerdo que divi-
dió la isla de Irlanda en dos partes: el sur, que se convertiría
Reflexiones finales en un Estado independiente, y el norte, que se mantendría
Teniendo en cuenta lo anterior, la disolución de los Co- como territorio de Gran Bretaña. En la parte norte hay dos
mandos y el sistema de evaluación de la policía van a llevar comunidades que han convivido históricamente: una mayoría
a una reducción de las fuerzas desplegadas en las zonas ru- protestante, que ostentaba el dominio político y deseaba que
rales, para ubicar al personal en las cabeceras municipales. Irlanda del Norte siguiera siendo parte de Gran Bretaña y una
El resultado más probable, entonces, será que los uniforma- minoría católica que quería convertirse en parte del Estado
dos van a prestar sus servicios en las zonas urbanas pobres, de Irlanda del Sur.
mientras en las zonas rurales los agricultores van a tener que La etapa moderna de los problemas se inició en 1968,
pagar seguridad privada. Esto ya está ocurriendo en la actua- con una serie de marchas organizadas por la minoría católi-
lidad y lo más probable es que dicha tendencia crezca. Así, ca para reclamar el respeto y el reconocimiento de sus dere-
finalmente tendríamos una fuerza de policía para proteger, chos civiles. Las marchas se tornaron violentas y el Ejército
patrullar y reducir el delito principalmente en las cabeceras Republicano Irlandés (IRA) supo aprovechar la situación a su
municipales y fuerzas privadas de seguridad para proteger a favor. Por su parte, grupos terroristas leales a Gran Bretaña
los agricultores blancos. iniciaron una violenta campaña contra las comunidades cató-
La situación descrita no es ideal, sin embargo la que licas. La escalada de violencia desbordó a la policía y llevó al
prevaleció hasta ahora tampoco lo ha sido. La moraleja un importante despliegue de fuerzas militares en la provincia
de esta historia es que en una zona rural muy dividida por que se inició en 1969. En ese momento llegó a haber 25 mil
desigualdades sociales y raciales de larga data, desarrollar tropas en esa pequeña parte de Gran Bretaña. Desde el cese
una sola fuerza de seguridad pública que sea neutral, que al fuego con el IRA en 1997, el pie de fuerza militar se ha
le rinda cuentas a todo el mundo y que vele por la seguridad reducido a 8 mil soldados. Hoy en día, la policía de Irlanda del
de todos es muy complejo. En Suráfrica hay un péndulo que Norte está en capacidad de manejar prácticamente sola toda
oscila de un extremo a otro y parece realmente difícil lograr la situación de seguridad en la región.
un equilibrio.
Una mirada al IRA
Durante los años del conflicto los militantes del IRA consi-
D. Lecciones de la campaña contrainsurgente en deraban que su lucha tenía una finalidad política y un objetivo
Irlanda del Norte loable. El Estado, por su parte, los calificó como delincuentes
Brigadier General John Deverell7 y terroristas. La respuesta del IRA fue acusar al Estado de ser
ilegítimo, ilegal e injusto.
Introducción Las tácticas de terrorismo con las que operó el IRA in-
Quisiera comenzar con algunas aclaraciones. Primero, es cluían operaciones como ataques con ametralladoras contra
evidente que dadas las diferencias en las situaciones de Co- bases y helicópteros, ataques directos contra estaciones de
lombia e Irlanda del Norte, las lecciones de un lugar no nece- policía, asesinatos de políticos y personalidades públicas, y
sariamente se aplican de manera directa al otro. Además, hay asesinatos de policías y soldados que eran reclutados local-
que anotar que el territorio norirlandés es mucho menos ex- mente. Estos asesinatos eran cometidos con armas ligeras
tenso que el colombiano. Por otro lado, en esta presentación o carros-bomba y muchos se llevaron a cabo en los hogares
usaré el término ‘contrainsurgencia’, desde una perspectiva de las víctimas. Los ataques terroristas contra las bases de
según la cual la ‘insurgencia’ implica un grupo organizado, las fuerzas de seguridad se realizaban de múltiples formas,
con cierto apoyo de la población, que busca un cambio fun- incluyendo el uso de morteros montados en vehículos que se

7
Comandante de la Brigada 145 del Ejército Británico.

16
disparaban a control remoto. También desarrollaron un tipo ristas muertos, o de armas y activos confiscados. El éxito
de ataque en el cual civiles eran obligados a manejar vehí- depende de que la visión que la sociedad tiene del Estado
culos cargados de explosivos hasta una base militar, dónde no coincida con la imagen que de éste propagan los terro-
eran detonados. En muchas ocasiones realizaron ataques de- ristas. Bajo esta premisa hay que encontrar indicadores de
liberados contra blancos civiles. evaluación novedosos. Por ejemplo, la posibilidad de que la
Es claro que los terroristas tienden a adaptarse y a cam- población realice actividades cotidianas libremente sin nece-
biar de tácticas. El IRA, por ejemplo, pasó de ser una orga- sidad de protección militar podría ser uno, así como el que se
nización con una estructura cuasi-militar -con brigadas, ejecuten programas de gobierno en áreas como la salud y la
batallones y oficiales en la comandancia-, a convertirse en un agricultura. También se deben tener en cuenta indicadores
sistema de células independientes conformadas por grupos sobre la justicia y el desempeño económico. Otro buen indica-
pequeños muy difíciles de penetrar que perpetraban ataques dor de que los terroristas están siendo aislados y marginados
focalizados y precisos. Fue entonces necesario adaptar las es que la población apoya las iniciativas desarrolladas por las
operaciones del Estado para enfrentar esta nueva modali- agencias del gobierno.
dad. Un aspecto clave fue desarrollar una estrategia de inteli-
gencia para penetrar esas células. Lecciones de campaña
También fue clave desarrollar una estrategia para des- Vale aclarar que en una campaña contrainsurgente, a
legitimar a los terroristas. En el caso de Irlanda del Norte, diferencia de una guerra convencional, no aplica la división
como parte de este esfuerzo y para aliviar el sufrimiento de militar entre los niveles estratégico, operacional y táctico.
la población, el gobierno británico diseñó mecanismos de re- Lo cierto es que estos tres niveles convergen en uno solo de
paración para atender los reclamos y daños causados a los manera que las acciones tácticas siempre tienen efectos es-
civiles por los ataques. tratégicos.

Principios generales de una campaña contrainsurgente • Principios estratégicos


exitosa A nivel estratégico señalaría seis aspectos. En primer lu-
A partir de la experiencia norirlandesa es posible sugerir gar, quisiera reiterar la importancia de ganar los corazones y
una serie de principios generales para lo que se podría deno- las mentes. Esto tiene que ver con la necesidad de entender
minar una campaña contrainsurgente exitosa. al oponente. Eso va más allá de obtener buena información
de inteligencia, e implica entender su psicología y su ethos.
• Flexibilidad y rapidez Los casos de Irak y Afganistán demuestran la necesidad de
Ante todo hay que ser flexibles y pensar muy rápidamente, tener empatía cultural y entender el contexto político, social,
no solamente en el alto mando sino en toda la jerarquía. Con económico y lingüístico. Cuando las tropas británicas se des-
base en su experiencia, el ejército británico ha desarrollado plegaron en Irlanda del Norte en 1969, fueron acusadas por
una doctrina de comando que se llama control delegado o los habitantes de no entender nada sobre la comunidad ni
comando de misión y que se basa en dos principios. Primero, sus puntos de vista.
a los subalternos se les dice qué deben hacer, pero no cómo Un segundo asunto es reconocer la importancia del con-
deben hacerlo. En otras palabras, se les da una misión así texto internacional para ambas partes en conflicto, en el sen-
como las herramientas y capacidad necesarias para cumplir- tido de que pueden aprovecharlo en su favor en detrimento
la, pero se les deja hacer su trabajo. Segundo, se delega la de la otra. En el caso de Irlanda, la frontera entre el norte y
responsabilidad hacia abajo. Se dice que Irlanda del Norte el sur nunca quedó bien sellada y a pesar de las operaciones
es una guerra de soldados rasos, porque son ellos quienes del gobierno irlandés en el sur, el IRA pudo refugiarse allí.
dirigen muchas de las patrullas y quienes tienen que tomar Aunque se hicieron esfuerzos, la coordinación internacional
las decisiones tácticas, por supuesto dentro de la ley. no fue posible, por razones esencialmente políticas.
El tercer punto es tener un objetivo político claro, lo cual
• El éxito real no se mide con el ‘body count’ (conteo de es sumamente importante y no siempre se logra. En Irlanda
bajas) del Norte nosotros (los militares) sabíamos que podíamos
Otro punto importante es que el Estado y sus fuerzas de perder la campaña si nos comportábamos de forma tal que
seguridad deben ganarse los corazones y las mentes de la se volviera imposible para el IRA sentarse a hablar con nues-
gente. Esto lleva a reconocer que el éxito verdadero de una tros políticos. Nuestra meta era llegar a unas circunstancias
campaña contrainsurgente no está en el número de terro- políticas que permitieran terminar la guerra.

Policía Nacional: Una fuerza para la consolidación • Mayo de 2008 • 17


El cuarto asunto es que hay que procurar tener una única lo que es lógico si se tiene en cuenta que el gobierno del Rei-
autoridad de campaña, es decir un único jefe con autoridad so- no Unido nunca consideró que existiera un conflicto interno
bre todos los procesos políticos y militares. En el caso de Irlan- en Irlanda del Norte. Así, aunque al principio la policía no
da del Norte esto no se logró. Se operó bajo el liderazgo de tres pudo manejar los niveles de violencia y el ejército tuvo que
personas que se reunían semanalmente: el Ministro Superior intervenir, en 1976 la política de supremacía de la policía se
para Irlanda del Norte, el Comandante militar superior y el Jefe reestableció y nunca se volvió a revertir. Eso fue importante
de la policía. Esta figura funcionó y mejoró con el tiempo. para la estrategia de ganar los corazones y las mentes de la
El siguiente asunto que hay que entender es que estas población, porque mientras que a los terroristas les conve-
campañas toman mucho tiempo. La campaña en Irlanda del nía mostrarse en guerra contra el ejército, al enfrentarse a
Norte duró más de 30 años. la policía sus actividades se podían caracterizar como actos
Por último, es clave contar con algún tipo de fuerza com- delincuenciales y criminales. Así, las acciones del IRA eran
puesta por población local: en Irlanda del Norte se reclutaron percibidas como actos contrarios a la ley, independientemen-
11 batallones de infantería integrados por habitantes de la te de los objetivos que el grupo se atribuía.
región, entre soldados de tiempo parcial y tiempo completo, Otro elemento operacional clave para una campaña contra-
que fueron cruciales para la campaña, por sus conocimientos insurgente exitosa es la inteligencia. En Irlanda del Norte hubo
del entorno y, sobre todo, porque podían aliviar las cargas que construir estructuras de inteligencia integrando diferentes
del ejército regular, encargándose de las tareas de seguri- fuentes, reclutando informantes, desarrollando funciones de
dad más rutinarias. Estos soldados no constituían una ter- recolección de inteligencia, utilizando tecnología y supervi-
cera fuerza, sino que cuando estaban activos operaban bajo sando los sitios en donde estaban los terroristas. Uno de cada
el mando militar formal. En todo caso con estos individuos ocho efectivos en el terreno estaba comprometido en labores
debía realizarse un trabajo importante para garantizar que de inteligencia y todos los soldados presentaban informes dia-
su natural empatía con la comunidad no afectara su compor- rios al final de sus patrullajes. La importancia operacional de la
tamiento profesional como soldados. En la medida en que la inteligencia es que permite que el uso de la fuerza sea mucho
situación en Irlanda del Norte se ha ido normalizando, de tal más preciso. Un ejemplo de los problemas que implica la falta
forma que la policía ya no necesita el apoyo de las fuerzas de inteligencia son las detenciones arbitrarias que se llevaron
militares locales, éstas han sido desmovilizadas. Cabe anotar a cabo, por presiones políticas, a principios de los años 70.
que se les ha dado mucho apoyo para que se incorporen al Este tipo de figuras son muy difíciles de justificar en una so-
ejército regular o consigan un empleo civil. ciedad democrática. Muchas de las personas detenidas eran
inocentes, y muchas de ellas luego se convirtieron en colabo-
• Principios operacionales radores del IRA por la experiencia de los arrestos. Tener buena
A nivel operacional vale resaltar algunos elementos. En inteligencia permitió a las Fuerzas Especiales realizar operacio-
términos de planeación este nivel es muy importante, porque nes precisas contra el IRA, dentro del marco de la ley.
es allí donde se integran las diferentes áreas de actividades. Un último punto sobre el nivel operacional es la tecno-
La planeación conjunta que integre a las diferentes agencias logía. La naturaleza de las operaciones en Irlanda del Norte
y fuerzas es crucial. En el caso de Irlanda del Norte se es- hizo necesaria la adquisición de equipos especializados en
tableció una interfaz civil, militar y policial que se replicaba ese tipo de operaciones. Se fortalecieron notoriamente las
desde el más alto nivel hasta el más bajo, pasando por las capacidades de vigilancia electrónica y las contramedidas
brigadas, los batallones y las compañías. En el tema de in- frente a actos terroristas, y se diseñaron equipos especiales
teligencia también existía un sistema similar: una figura de de búsqueda, requisa y neutralización de bombas. Hoy, el li-
alto nivel para compartir información, el Comité Conjunto de derazgo adquirido permite usar esas capacidades en otras
Inteligencia, que se repetía hasta los niveles más bajos de la partes del mundo.
estructura. En este tipo de organización es importante que la
comunicación sea buena y fluida. En Irlanda del Norte había • Principios tácticos
contacto diario entre los comandantes de batallón y los oficia- En el nivel táctico hay varios principios que determinan el
les de enlace de la policía, y todas las patrullas militares in- profesionalismo y la efectividad de los soldados, y que hacen
cluían a un policía como asesor del respectivo comandante. más efectivos los niveles estratégico y operacional.
De cualquier manera, es fundamental tener claro quién Primero, es necesario que la capacitación y el entrena-
está a cargo. La misión militar en Irlanda del Norte siempre miento respondan a las necesidades de las operaciones de
ha sido apoyar al poder civil. La policía tiene la supremacía, contraguerrilla, que son distintas a las operaciones conven-

18
cionales. En Gran Bretaña los instructores venían de unida- • El uso de la fuerza debe aplicarse de manera que permi-
des que operaban en Irlanda del Norte para garantizar la ta reducir los niveles de violencia en las comunidades y
vigencia de la capacitación. crear condiciones para negociaciones en la esfera políti-
Segundo, en la estructuración de las operaciones hay que ca. Hay que anotar que, aparentemente, los líderes del
tener una idea muy clara de cómo funciona cada elemento de IRA llegaron al convencimiento de que ya no podían lograr
las fuerzas de seguridad en el terreno. En el modelo adoptado sus objetivos por la vía del terrorismo y que quizás por
en Irlanda del Norte, las fuerzas tanto del ejército como de la ello se lograron los ceses al fuego en los años 90. En todo
policía realizaban patrullajes diarios, con el apoyo de unidades caso, es claro que la solución final al conflicto es política
especializadas. Además se llevaban a cabo operaciones ofen- y no militar. Las fuerzas de seguridad tienen un papel que
sivas complementarias con base en la inteligencia disponible. desempeñar, pero no pueden derrotar solas esa amenaza
A veces soldados de Fuerzas Especiales realizaban activida- asimétrica. Por ello hay que reconocer el elemento políti-
des bajo el control operacional de la policía, incluso fuera de co que apoya a las guerrillas, a los terroristas y a la insur-
sus jurisdicciones. Para reducir la posibilidad de accidentes, se gencia, y buscar llegar a un punto de negociación.
intercambiaba a los oficiales de enlace entre las unidades. • La experiencia de Irlanda del Norte permitió que el ejérci-
Tercero, en términos de mando y control a nivel táctico to británico desarrollara doctrina, capacidades y un entre-
se incorporó a la doctrina lo que se denominó el enfoque de namiento únicos.
maniobra. Dos elementos que enfatizan tal concepto son: a) • Fue muy importante entender el contexto político de las
la iniciativa táctica, es decir, que las unidades de base resuel- operaciones y las reglas de enfrentamiento, y saber que
van situaciones inesperadas de la mejor forma posible y, b) las acciones estarían sujetas al escrutinio internacional.
reaccionar más rápido que el enemigo, lo cual implica pensar Ello, sumado a un buen conocimiento del enemigo por
en qué es lo que hay que hacer en vez de actuar simplemente medio de la inteligencia, permitió el uso preciso de la
por órdenes superiores. fuerza y contribuir en forma efectiva a la resolución del
Cuarto, con respecto a la necesidad de ganar las mentes conflicto.
y los corazones de la población, hay que recalcar que el uso
de poderes y medidas especiales -por ejemplo, la detención Finalmente, algunos comentarios sobre el futuro. Ante
arbitraria o los toques de queda- implica riesgos significati- todo hay que reconocer que Irlanda del Norte no tiene derro-
vos, ya que puede favorecer la propaganda de los terroristas. tado al terrorismo. Aunque la mayoría de los grupos ha decla-
Además, las fuerzas de seguridad no deben ser percibidas rado un cese al fuego y ha entregado las armas, todavía existe
como si estuvieran por encima de la ley. Acciones como la to- potencial para la violencia. Inevitablemente en estos procesos
lerancia de las fuerzas de seguridad con grupos paramilitares hay individuos de ambos bandos, que no están dispuestos a
ilegales, la adopción de políticas como ‘disparar para matar’, aceptar los cambios y los compromisos de la paz y que no
la comisión de asesinatos indiscriminados por parte de solda- quieren meterse en empleos lícitos. Además, los terroristas
dos, producen un inmenso daño a la imagen de los gobiernos construyen redes delincuenciales para financiar sus opera-
legítimos. Por ello debe haber unas reglas de enfrentamiento ciones y para algunos es muy tentador seguir usándolas para
(rules of engagement) claras para todos los miembros de las su beneficio. Pasará mucho tiempo antes de que la situación
fuerzas que deben respetarlas en todo momento. se normalice totalmente. Además, el terrorismo sigue siendo
el arma preferida de aquellos que se sienten en desventaja.
Conclusiones Por eso es necesario seguir preparándose para contrarrestar
Para terminar, vale la pena recoger los principios que se el terrorismo; y al hacerlo siempre hay que recordar que la
han mencionado. lucha contra el terrorismo es una defensa de la cultura y los
valores democráticos. Es decir, que se está limitado por las
• Desde el momento en que se reestableció la supremacía reglas de ese sistema social que se defiende.
operacional de la policía en Irlanda del Norte, el ejército
ha funcionado como un apoyo, que sólo opera cuando la
policía lo solicita.
• Se definió el terrorismo como una actividad criminal, im-
pidiendo a los terroristas presentarse como actores polí-
ticos. Ello implica además, que los actos terroristas están
cubiertos por el Código Penal.

Policía Nacional: Una fuerza para la consolidación • Mayo de 2008 • 19


II. Propuesta: la Policía Nacional tantes repercusiones en la concepción de la función policial.
Así, por ejemplo, fue evidente que mientras se daba un pro-
de Colombia, una fuerza para la gresivo repliegue de la Policía Nacional a zonas rurales del
consolidación país, se avanzaba en la vocación urbana de la organización
bajo el paraguas de la llamada “trasformación cultural”,
Antecedentes impulsada por el mando de la institución sin mayor debate
En Colombia los pocos debates públicos sobre la policía y público.
su papel en el contexto nacional se han dado por lo general en En los últimos años esta perspectiva ha perdido mucha
el marco de situaciones de crisis institucional. Así ocurrió con fuerza. Con la Política de Defensa y Seguridad Democrática
el proceso de reforma iniciado en 1993, el cual se dio precisa- del gobierno Uribe8 y su segunda fase, la Política de Consoli-
mente a raíz de los fuertes cuestionamientos públicos entorno dación de la Seguridad Democrática,9 se reenfocó la misión
a la policía, que condujeron a una amplia discusión sobre las policial en función del control territorial, buscando asegurar
funciones y el perfil organizacional de la institución. De manera la presencia de la policía en todos los municipios del país, en
similar, una década más tarde, a raíz de una cadena de in- especial, aquellos en los cuales nunca había estado o de los
cidentes que involucraban a personal policial en actividades que había salido producto de los ataques de la guerrilla. Este
delincuenciales, se dio un debate público que culminó con la importante proceso se hizo no obstante, sin prestar mayor
convocatoria por parte del gobierno de una comisión de estudio atención a aspectos doctrinarios ni de diferenciación entre
externa. En esta ocasión la discusión fue menos ambiciosa y se policías y militares. Una muestra de ello fue el crecimiento
circunscribió a los mecanismos de control interno y externo. acelerado de unidades policiales con misiones ofensivas y
Desde la perspectiva del debate académico colombiano, compuestas mayoritariamente por personal conscripto, co-
a finales de los ochenta y principios de los noventa una se- nocidas como los Escuadrones Móviles de Carabineros (EM-
rie de analistas llamaron la atención sobre el problema de CAR). Al mismo tiempo, las fuerzas militares desarrollaron
la “militarización” de la policía y de la “policialización” de los contingentes como los “Soldados de mi Pueblo” con tareas
militares, pero sin hacer mayor esfuerzo por dilucidar salidas de seguridad rural de naturaleza policial y asumieron un cre-
concretas y posibles a esta confusión de roles. Más bien, bajo ciente protagonismo en la protección de las áreas urbanas.
esta línea de pensamiento se ha insistido en la necesidad Adicionalmente, volvió a rondar la idea de estructurar una
de desmilitarizar a la institución como una condición básica guardia territorial al margen de la estructura de la policía,
para mejorar las relaciones entre la policía y la sociedad. Esta para hacer frente a misiones de presencia y mantenimiento
perspectiva ha sido utilizada para cuestionar el papel de la del orden en el campo.
policía en la campaña contrainsurgente e incluso en la lucha Con ello el traslapamiento de las misiones policiales y mi-
antinarcóticos. litares en Colombia llegó al punto de entorpecer de manera
Como una prolongación de esta perspectiva, hizo carrera notoria la necesaria coordinación entre ambos. Frente a esta
también en los noventas otra posición que circunscribe el pa- complejidad, se hace indispensable definir una arquitectura
pel de la policía a lo que se ha denominado seguridad ciuda- institucional coherente y un reparto de misiones claro que
dana. Esta doctrina, sustentada en los modelos de prevención otorgue el lugar apropiado a la Policía Nacional y las Fuerzas
del crimen de las democracias desarrolladas y particularmente Militares en el esfuerzo global del Estado para recuperar y
de los Estados Unidos, enfatiza la modalidad de policía comu- consolidar su presencia en todo el territorio nacional.
nitaria como la más apropiada para las fuerzas policiales. Al En fin, lo cierto es que en los últimos veinte años en Co-
mismo tiempo, dicha óptica tiende a restringir el ámbito de lombia ha habido un mayor interés por imaginar una policía
operación del cuerpo a zonas urbanas. De este modo, se hace en un escenario pacificado, que por diseñar un cuerpo que
abstracción de la variedad de escenarios de inseguridad a ni- pueda prestar efectivamente sus servicios en el contexto de
vel rural en el país y se desconoce el valor estratégico de la un proceso de pacificación, que como el colombiano ha sido
policía como una herramienta central en el mantenimiento de largo e intrincado. Sólo ha habido un intento cierto con la re-
la seguridad interior en los estados democráticos. forma de 1993 en la cual se diseñó una estructura organiza-
Estas posiciones marcaron las políticas públicas de se- tiva con tres ramas especializadas: una de carácter urbano,
guridad durante la década de los noventa, generando impor- otra de tipo rural y la tercera de policía judicial. Pero al poco

8
Presidencia de la República-Ministerio de Defensa Nacional, “Política de Defensa y Seguridad Democrática”, 2003.
9
Ministerio de Defensa Nacional, “Política de Consolidación de la Seguridad Democrática”, op. cit.

20
tiempo, en 1995, esta reforma fue revertida por el mando ins- nieri italianos o sus equivalentes prusianos y austriacos.
titucional que estaba interesado en profundizar la vocación Entrando el siglo XIX, tales cuerpos cumplían la tarea de
urbana de la policía a través de su proyecto de “Transforma- combatir el bandidaje en las áreas rurales, ejercían una va-
ción Cultural”. riada gama de funciones de policía administrativa y de tipo
La propuesta que se desarrolla a continuación busca pre- asistencial en dichas zonas y, al mismo tiempo, proveían la
cisamente llenar este vacío, a la vez que intenta dar un primer primera línea de defensa contra los focos de insurrección
paso hacia la necesaria diferenciación de funciones entre mi- a los soberanos.
litares y policías en el contexto colombiano. Por otro lado, en contextos más contemporáneos, las
fuerzas de policía han demostrado ser centrales en las es-
Conceptos estratégicos centrales trategias contrainsurgentes12. La razón es sencilla. En la
La policía como eje de la construcción del Estado medida en que el primer objetivo de los rebeldes ha sido
En principio, el servicio de policía es la base sobre la que tradicionalmente dislocar el funcionamiento del Estado para
se asientan el resto de los servicios del Estado, en la medida construir en su lugar un poder paralelo, las fuerzas policia-
en que éstos necesitan un entorno de respeto a la ley y el les se han convertido en el muro de contención destinado
orden para poder funcionar adecuadamente. De hecho, jun- a proteger las instituciones y frenar la expansión de los in-
to con el poder judicial, la policía es el instrumento principal surgentes sobre los escombros del antiguo orden político.
del Ejecutivo para garantizar el respeto de los ciudadanos al De hecho, se puede encontrar una notable correlación entre
Estado de Derecho. Desde esta perspectiva, la presencia po- el éxito o el fracaso de una campaña contrainsurgente y la
licial efectiva a lo largo del territorio es el fundamento sobre mayor o menor capacidad del Estado agredido para orga-
el que necesariamente se construye el Estado. Este vínculo nizar unas fuerzas de policía eficaces y respetuosas de la
entre servicios de policía y consolidación del Estado ha que- ley. Las estructuras policiales locales desarrolladas por los
dado de manifiesto en dos contextos radicalmente distintos, británicos en Malasia en los años 50 han sido reconocidas
pero unidos por una idéntica necesidad de afirmar las institu- como una de las claves de su victoria contra los comunis-
ciones estatales cuando se encuentran en una fase incipien- tas13. En contraposición, una de las razones del previsible
te de construcción o enfrentadas a una amenaza armada de fracaso de EE.UU. en sus esfuerzos por pacificar Iraq ha sido
grandes proporciones. precisamente la incapacidad para construir un aparato po-
Por un lado, desde una perspectiva histórica, cabe re- licial eficaz14.
cordar la función central de las gendarmerías europeas en En el caso de Colombia, el desarrollo de la policía desde
el mantenimiento de la paz interna y la consolidación de mediados del siglo XX ha estado marcado por largos períodos
los Estados-Nación del Viejo Continente a lo largo del siglo de violencia política - sea ésta la bipartidista que hizo crisis a
XIX10.En los albores de dicho siglo, Napoleón al referirse a finales de los cuarenta, o la relacionada con el crecimiento y
la Gendarmería francesa, señalaba que era el instrumen- multiplicación de grupos armados irregulares de diverso signo
to más eficiente para mantener la paz interna ya que no cuatro décadas más tarde. Dentro de este contexto el papel
sólo proveía una vigilancia mixta policial-militar a lo largo de la policía como instrumento de consolidación estatal se
de todo el territorio, sino que era también una gran fuen- ha perfilado en dos ocasiones. Una a finales de los cincuen-
te de información precisa11. Aún cuando la Gendarmería ta durante el primer gobierno del Frente Nacional cuando se
francesa -en particular el modelo que sobrevive a la era aceleró el proceso de nacionalización de la policía, con el cual
napoleónica- ha sido la organización insigne de este tipo de se propendió por extender la cobertura de la Policía Nacional
cuerpos policiales, en Europa continental se desarrollaron (PONAL) a todo el territorio nacional y disolver los politizados
otros similares como la Guardia Civil española, los Carabi- cuerpos departamentales y municipales15.

10
Para una mirada amplia al papel de las gendarmerías en la construcción de los estados europeos ver Emsley, Clive, Gendarmes and the State in Nineteenth
Century Europe. Oxford: Oxford University Press, 1999.
11
Citado por Emsley, Clive, Ibid., pp. 2-3.
12
En este sentido, resulta particularmente interesante el artículo clásico de Hutchinson, S., “The Police Role in Counter-Insurgency Operations”, Journal of the
Royal United Service Institution, N° 114, Londres, Diciembre, 1969.
13
Ver D.T. Shaw, Geoffrey, “Policeman versus Soldiers, the debate leading to MAAG Objections and Washington rejections of the Core of the British Counter Insurgency
Advice”, Small Wars and Insurgencies, Vol. 12, No. 2, 2001. Más detalles del papel de las fuerzas de policía en la campaña contrainsurgente británica contra los
comunistas malasios en Stubbs, Richard, Hearts and Minds in Guerrilla Warfare. The Malayan Emergency 1948-1960. Oxford: Oxford University Press, 1989.
14
Ver Rathmell, Andrew, “Fixing Iraq’s Internal Security Forces. Why is Reform of the Ministry of Interior so Hard?” PCR Project Special Briefing, CSIS, Washington,
Noviembre, 2007.

Policía Nacional: Una fuerza para la consolidación • Mayo de 2008 • 21


La segunda ocasión mucho más reciente ha sido en el mar- donde se busca acabar con la capacidad del adversario para
co de la Política de Defensa y Seguridad Democrática del go- someterle a unos ciertos dictados políticos, definidos por los
bierno Uribe y su fase de consolidación. En desarrollo de esta intereses de la parte vencedora. Ciertamente, también es
política le ha correspondido a la Policía Nacional jugar un papel concebible imaginar algunas condiciones especiales bajo las
clave tanto en la protección del territorio y la población libera- que las fuerzas armadas pueden ser empleadas en el interior
dos de la presencia de grupos armados ilegales, como para de un Estado. En este caso, se trataría de un escenario en
crear las condiciones básicas que hagan posible la presencia el que el orden legal ha sido roto de manera generalizada
de otros servicios del Estado (justicia, educación, salud, etc.) por una agresión armada realizada por grupos que pretenden
En este sentido, la PONAL está confrontada con la necesidad cambiarlo o que al menos buscan construir una estructura
de convertirse en una fuerza de consolidación encargada no de poder alternativa que lo sustituya en la práctica. En otras
sólo de garantizar la seguridad de las áreas de donde han sido palabras, sería necesario emplear las fuerzas militares en el
expulsadas las unidades de combate de paramilitares o guerri- contexto de una quiebra generalizada de la autoridad del Es-
llas, sino también de proporcionar la seguridad para una com- tado con el objeto de crear las condiciones para una restau-
pleta normalización institucional en esas zonas. ración de la legalidad.
Esta condición especial no debería ser entendida como En el otro lado, la policía como organismo de seguridad
una ruptura con sus funciones esenciales de mantenimiento mantiene una configuración distinta, con unos objetivos neta-
de la ley y el orden, sino más bien como el desempeño de las mente diferenciados. De hecho, la policía es una institución
mismas dentro del contexto estratégico específico creado por básicamente estática apegada al territorio y a la población
el conflicto armado interno. En este sentido, dentro de este tipo con el fin de mantener el orden a través de un uso limitado de
de escenarios, la PONAL estaría obligada a desarrollar misiones la fuerza en un entorno legalmente regulado como el interior
netamente policiales como la defensa de los derechos ciuda- de los Estados. El uso de la fuerza por los cuerpos de policía
danos, la vigilancia del territorio o la protección del funciona- está condicionado por su papel como defensores del ordena-
miento de las autoridades civiles. Sin embargo, estas misiones miento jurídico. Una tarea que necesariamente obliga a en-
tendrían que desarrollarse en un ámbito especial, marcado no marcar cualquier medida de coerción dentro de la legalidad
sólo por el elevado nivel de amenaza dada la potencia de fue- que se pretende proteger, dado que un uso indiscriminado
go y el grado de organización de los grupos armados ilegales, de la violencia rompería el mismo orden que teóricamente se
sino también por unas particulares dificultades geográficas. De busca defender.
este modo, para prestar un servicio eficiente la PONAL debería Sobre esta base, en el contexto de un conflicto interno,
asumir una organización, una incorporación, una formación y el papel del aparato militar y el de los cuerpos de policía re-
un equipamiento especiales. Dicho de otra manera, el formato sultan distintos y complementarios. Por un lado, las fuerzas
de la policía en esas zonas debería cambiar para hacer posible militares están destinadas a combatir a los adversarios orga-
el cumplimiento de sus misiones esenciales. nizados del Estado, destruir su capacidad bélica y prevenir la
aparición de una estructura armada capaz de desplazar a las
Diferencias entre FF.MM. y Policía16 instituciones. Por su parte, la Policía Nacional debe garantizar
Desde esta perspectiva, se pueden distinguir con más el respeto a la ley, haciendo un uso restringido de la fuerza
claridad las distintas naturalezas y funciones de las FF.MM. con miras a crear un ambiente previsible y seguro donde los
y la Policía. En el primer caso, se trata de una fuerza de com- ciudadanos ejerzan sus derechos y las instituciones funcio-
bate móvil dotada de una capacidad de potencia de fuego nen sin interferencias. Con ello, las fuerzas militares impiden
orientada hacia un uso masivo de la fuerza en un entorno el surgimiento de un orden ilícito; la policía abre la puerta a la
legalmente no regulado. De este modo, las fuerzas militares construcción de la institucionalidad.
son una herramienta específicamente diseñada para ope- En esta medida, en un contexto de conflicto interno mili-
rar en el escenario internacional donde el uso de la fuerza tares y policías están obligados a apoyarse mutuamente. La
no está regulado más que por un cuerpo jurídico mínimo, y naturaleza masiva y móvil de la fuerza militar la convierte en

15
La nacionalización de la policía fue intentada por Alberto Lleras Camargo siendo Ministro de Gobierno de la primera administración de López Pumarejo
(1934-1938). Veinte años más tarde Lleras Camargo logra alcanzar esta meta durante su período presidencial. Para mayores detalles sobre la evolución de la
policía en Colombia desde sus orígenes hasta finales de los noventa ver Llorente, María Victoria, “Perfil de la policía colombiana”, en Llorente, María Victoria, y
Deas, Malcolm (Eds.), Reconocer la guerra para construir la paz. Bogotá: Norma- Uniandes,1999.
16
Para una mayor conceptualización sobre las diferencias entre policías y militares, ver Jean Paul Brodeur, “Force policière et force militaire”, Ethique Publique,
Vol. 2, No. 1, 2000.

22
el único instrumento capaz de derrotar a los grupos armados empeñar las misiones de naturaleza puramente policial con el
ilegales; pero al mismo tiempo hace muy difícil que pueda objeto de hacer viable su efectivo cumplimiento.
servir como herramienta para el mantenimiento permanente De este modo, la Policía Nacional debería amoldar el desem-
de la ley y el orden que posibilita el funcionamiento de la ins- peño de sus misiones a por lo menos tres tipos de escenarios:
titucionalidad. Por el contrario, la forma restringida de ejercer
la fuerza, propia de la policía, resulta menos eficaz para enta- Zonas pacificadas o casi completamente pacificadas
blar un combate abierto con actores armados de gran enver- En estas áreas, la presencia de los grupos armados ilega-
gadura; pero la convierte en el medio ideal para garantizar en les es mínima o nula y las instituciones estatales están ple-
el largo plazo el mantenimiento del entorno estable y seguro namente consolidadas. Bajo tales circunstancias, la PONAL
sobre el que se puede construir un Estado democrático. estaría llamada a desempeñar roles puramente policiales en
el sentido convencional del término. Así, debería cumplir ta-
Misiones a desempeñar reas tradicionales de mantenimiento de la ley, preservación
Los anteriores conceptos sirven como marco para estable- del orden y protección de la convivencia ciudadana pacífica.
cer las misiones a desempeñar por parte de la policía. En el Paralelamente, también debería llevar a cabo operaciones
contexto colombiano, tales misiones se pueden definir en torno antinarcóticos y contraterroristas; pero en un ambiente ge-
a dos ejes principales. Por un lado, una serie de tareas asocia- neral de orden y estabilidad que permitiría que este tipo de
das al mantenimiento de la ley y el orden de forma cotidiana, acciones tuviese un carácter limitado con un nivel de uso de
que son connaturales al rol de policía bajo cualquier condición la fuerza semejante al empleado por fuerzas policiales con-
política o estratégica. Por otro lado, una serie de misiones ex- vencionales en democracias desarrolladas.
tendidas que se corresponden con el desempeño de funciones
igualmente policiales, pero que se desarrollan en el contexto Zonas en consolidación avanzada
de estados débiles, incompletos o en construcción. Este tipo de zonas se caracterizan por una presencia
Ciertamente, este tipo de “tareas extendidas” se pueden activa de los grupos armados ilegales con capacidad para
materializar bajo distintas circunstancias estratégicas, que parasitar y debilitar las instituciones estatales. Bajo tales con-
abarcan desde el papel de la policía como representante del diciones, la policía estaría obligada a desempeñar las misio-
Estado ante poblaciones con un estatuto jurídico especial nes convencionales descritas en el punto anterior, lo que le
como es el caso de las áreas tribales en Pakistán, hasta la requeriría contar con una capacidad más robusta para poder
función de las fuerzas policiales como agentes de soberanía operar efectivamente en un contexto marcado por un mayor
a través del patrullaje de grandes territorios despoblados nivel de amenaza. Asimismo, la PONAL tendría que estar en
como en la Federación Rusa. Por lo que respecta a Colombia, condiciones de cumplir dos tipos de funciones adicionales.
las mencionadas tareas están asociadas al rol de la Policía Primero, defender de forma eficaz personas y territorios fren-
Nacional en la construcción y protección de las instituciones te a las agresiones de los grupos armados ilegales, lo que
estatales en aquellas zonas donde una densa presencia de equivaldría a cumplir con las tareas de seguridad territorial y
estructuras insurgentes o criminales las ha destruido o pues- protección de la población asociada con el desarrollo de una
to gravemente en cuestión su funcionamiento. campaña contrainsurgente. Segundo, debería poder partici-
Sobre esta base, las misiones de la PONAL podrían dividir- par en operaciones coordinadas, proporcionando apoyo con
se en dos grandes categorías. Por un lado, aquellas tareas que sus capacidades de investigación judicial e inteligencia a las
el cuerpo necesariamente está obligado a desempeñar en la acciones de las FF.MM.
medida en que forman parte de su propia naturaleza. Por otro
lado, las que tienen que ver con el proceso de pacificación del Zonas en consolidación incipiente
país y la construcción de las instituciones que paulatinamente Estas áreas están marcadas por una densa presencia de
se irán completando a medida que se extinga el conflicto. En grupos armados ilegales apoyados en extensas economías ilí-
principio, las primeras tendrían que desarrollarse en la totali- citas que les colocan en condiciones de competir frontalmen-
dad del territorio nacional mientras que las segundas sólo se te con el Estado, destruir la presencia de las instituciones y
practicarían en aquellas zonas donde está en marcha un pro- tomar el control de fragmentos significativos de territorio y
ceso de consolidación de las instituciones como reacción a la población. En este escenario, la Policía Nacional tendría que
presión ejercida por los grupos armados ilegales. Sin embargo, seguir prestando los servicios policiales clásicos. Pero para
las condiciones estratégicas de estas áreas en consolidación ello, debería contar con la capacidad para hacer un uso sig-
forzarían a modificar las formas y tácticas empleadas para des- nificativo de la fuerza que disuada la amenaza planteada por

Policía Nacional: Una fuerza para la consolidación • Mayo de 2008 • 23


las organizaciones armadas ilegales y cree unas condiciones transporte aéreo, y a responder a posibles situaciones de
mínimas de seguridad bajo las que se puedan desarrollar las emergencia generalizada.
actividades tradicionales de mantenimiento de la ley y el or- En la Tabla No. 1 a continuación, se presenta de manera
den. Al mismo tiempo, la PONAL también tendría que ser ca- sintética la relación expuesta arriba entre el tipo de zonas, el
paz de realizar operaciones defensivas de contrainsurgencia despliegue de las misiones policiales y el nivel de participa-
–la ya mencionada protección de territorio y población–, así ción de las fuerzas militares en la seguridad interna.
como contribuir con elementos de inteligencia e investigación Según se describe en la Tabla No. 1, más allá del distin-
judicial a las acciones desarrolladas por las fuerzas militares. to grado de protagonismo asumido por las fuerzas militares
Pero más allá de la necesidad de disponer de unidades de de acuerdo con las condiciones de seguridad imperantes en
policía convenientemente “blindadas” para operar en un am- las diversas regiones del país, la Policía Nacional debe ha-
biente hostil, las dimensiones de las amenazas confrontadas cer presencia en todo el territorio y prestar efectivamente sus
en este tipo de zonas harán imprescindible un estrecho apoyo servicios básicos a la población de todos los municipios co-
del Ejército Nacional y las otras ramas de las fuerzas militares lombianos. Esto con independencia de que las zonas sean
en virtud de su capacidad para desarrollar operaciones de urbanas o rurales, se encuentren libres de la amenaza de
combate ofensivas de forma sostenida. Solamente de este los grupos armados ilegales o por el contrario vivan bajo su
modo sería posible garantizar que la policía esté en condicio- permanente presión. Como se ha dicho la presencia policial
nes de prestar sus servicios a los ciudadanos de estas áreas resulta crítica en la medida en que es la base sobre la que se
en circunstancias excepcionalmente inseguras y difíciles. La articulan la construcción o reconstrucción del resto de las ins-
siempre necesaria coordinación entre policías y militares a tituciones (poder judicial, autoridades locales, etc.) en aque-
todo lo largo del escenario estratégico colombiano es particu- llas fracciones del país donde la presencia del Estado ha sido
larmente crítica en estas zonas donde la presencia del Esta- débil o incluso inexistente. La relevancia estratégica de la
do es especialmente discutida. PONAL consiste en garantizar que ningún municipio del país
En consecuencia, se puede plantear que el reparto de pueda ser privado de sus servicios, puesto que su presencia
los roles entre la PONAL y las FF.MM. en cada una de las zo- crea las condiciones para mejorar la seguridad de forma per-
nas descritas estaría definido por el grado de consolidación manente y, a través de ella, para consolidar la democracia y el
del Estado en estas áreas, así como por el nivel de amenaza progreso económico. Un estudio preliminar sobre el impacto
confrontado por éste. Así, en aquellos municipios con zo- del plan para llevar presencia policial permanente a 157 ca-
nas donde las instituciones son extremadamente débiles y beceras municipales ejecutado a lo largo del 2003 confirma
se enfrentan a una enorme presión por parte de los grupos precisamente este argumento17.
armados ilegales, el papel de las FF.MM. tendría que ser
necesariamente mayor. De hecho, son el ejército y las otras Formación, entrenamiento y equipos
ramas de las fuerzas militares quienes deben reducir la pre- El desempeño de las misiones policiales en unos entornos
sión militar de los grupos armados ilegales para crear las tan diversos demanda un proceso de formación que subraye
condiciones mínimas para que la policía pueda desempeñar el carácter polivalente del personal de la Policía Nacional.
sus funciones. Por su parte, en aquellas regiones donde las En este sentido, la formación básica de los miembros de la
instituciones están básicamente asentadas aunque bajo un PONAL debe comprender desde los conocimientos necesa-
nivel de amenaza significativa, el protagonismo de las fuer- rios para desarrollar las funciones policiales convencionales
zas militares debería ser estratégicamente relevante, pero -- incluidas algunas elementales de policía judicial -, hasta el
sin llegar a ocupar una posición predominante en el manejo desarrollo de capacidades asociadas con la contrainsurgen-
de la seguridad. Las unidades militares jugarían un papel cia. Desde luego, esto no quiere decir que no se debe avanzar
clave como respaldo del despliegue de la policía; pero a su en la formación especializada de los policías a través de un
vez ésta debería contar con una amplia autonomía a la hora segundo escalón que los entrene en una gama de especiali-
de proveer servicios de seguridad a los ciudadanos. Final- dades (inteligencia, policía judicial, etc.). Pero esta formación
mente, en las zonas completamente pacificadas, la PONAL específica debe hacerse sobre la base de un entrenamiento
debe asumir el grueso de la responsabilidad de la seguridad general que otorgue a los policías suficiente flexibilidad como
y las FF.MM. deben limitarse a desempeñar tareas menores, para adaptarse al amplio haz de condiciones y misiones que
a proporcionar apoyo con elementos especializados, como están obligados a confrontar.


17
Ver Patricia Milena Moreno, “Política de Defensa y Seguridad Democrática: La recuperación del territorio nacional. Una evaluación de impacto”, Tesis PEG,
Facultad de Economía, Universidad de los Andes, Bogotá, Diciembre, 2007.

24
Tabla No. 1 Zonificación y despliegue de misiones de la PONAL

Servicios policiales de inteligencia


orden / defensa de la convivencia

Participación de las FF.MM. En la


desplegados en cooperación con
Operaciones de contraterrorismo
MISIONES

Presencia y control territorial


Mantenimiento de la ley y el
PONAL

Operaciones defensivas en

e investigación criminal

instituciones militares
contrainsurgencia

seguridad interna
Antinarcóticos
TIPO
pacífica

DE ZONA

Zona
Pacificada
Activa Activa Activa Activa Mínima
(Estable o
Muy Estable)
Zona en
Consolidación
Activa Activa Activa Activa Activa Activa Media
Avanzada
(Inestable)
Zona en
Consolidación
Incipiente Activa Activa Activa Activa Activa Activa Muy Alta
(Muy
Inestable)

Tabla No. 2 Zonificación y entrenamiento policial


Entorno Urbano Entorno Rural
Entrenamiento policial convencional (policía
Entrenamiento policial convencional (policía comunitaria, judicial, inteligencia, etc)
Zona Pacificada
comunitaria, judicial, inteligencia, etc) Antinarcóticos (interdicción)
(Estable o Muy
Antinarcóticos (interdicción) Antiterrorismo
Estable)
Antiterrorismo Técnicas de patrullaje y seguridad en grandes
áreas rurales
Entrenamiento policial convencional (policía
comunitaria, judicial, inteligencia, etc)
Zona en Entrenamiento policial convencional (policía Antinarcóticos (interdicción y erradicación)
Consolidación comuitaria, judicial, inteligencia, etc) Antiterrorismo
Avanzada Antinarcóticos (interdicción) Técnicas de patrullaje y seguridad en extensas
(Inestable) Antiterrorismo áreas rurales
Contraguerrilla y contrainsurgencia (tácticas de
unidades menores de infantería)
Entrenamiento policial convencional (policía
comunitaria, judicial, inteligencia, etc)
Zona Antinarcóticos (interdicción y erradicación)
Consolidación Antiterrorismo
Incipiente (Muy Técnicas de patrullaje y seguridad en extensas
Inestable) áreas rurales
Contraguerrilla y contrainsurgencia (tácticas de
unidades menores de infantería)

Policía Nacional: Una fuerza para la consolidación • Mayo de 2008 • 25


Por otra parte, se requiere de un entrenamiento y un equi- de gran envergadura. Por otra parte, un fortalecimiento de la
pamiento igualmente diferenciados que se adecúen no sólo protección del personal – con vehículos blindados y estacio-
a las distintas condiciones de seguridad de las áreas de ac- nes fortificadas por ejemplo- que hiciese posible a los policías
tuación, sino también a su naturaleza geográfica en términos operar en entornos hostiles en grupos relativamente reduci-
de su carácter rural o urbano. Desde esta perspectiva, tanto dos sin tener que recurrir a agruparse en grandes formacio-
los equipos como los programas de entrenamiento podrían nes de naturaleza cuasi-militar que terminan desvirtuando el
agruparse según su utilidad para hacer posible el trabajo poli- trabajo policial e impidiendo un despliegue eficiente de los
cial en los distintos entornos operativos, definidos por la geo- escasos recursos humanos de la institución. Finalmente, una
grafía y la seguridad. Así, se podría hablar de zonas rurales mejora de la movilidad con miras a permitir que la institución
y urbanas con distintos grados de estabilidad, excluyendo la opere efectivamente en una geografía de naturaleza extrema
existencia de un escenario urbano altamente inestable dado como la existente en muchas regiones de Colombia.
que hoy en día semejante eventualidad es difícilmente con- Hay que decir por último que esta apuesta por dotar a las
cebible. La clasificación en cuanto a entrenamiento y equipa- unidades de la Policía Nacional desplegadas en ciertas áreas
miento policial se puede ver con detalle en las tablas 2 y 3. del país, con un entrenamiento y un equipamiento especiales
El adiestramiento y los equipos que se plantean para las destinados a mejorar su potencia de fuego, su protección y
zonas de consolidación están destinados a proporcionar ca- su movilidad, no debe ser percibida como una amenaza a su
pacidades a la PONAL por encima de los recursos policiales identidad policial. De hecho, el entrenamiento y los equipos
clásicos. Esto con el fin de que la policía pueda responder no necesariamente condicionan la naturaleza de la misión.
al reto de prestar servicios convencionales en entornos de Por el contrario, buscan hacerla posible dando a las unidades
extrema complejidad –por nivel de amenaza armada o por di- el músculo y la flexibilidad necesarios para cumplir sus tareas
ficultad geográfica– y además, desempeñar las mencionadas de mantenimiento de la ley y protección de la convivencia en
“tareas extendidas” propias de un Estado en consolidación la totalidad del territorio nacional.
en un número importante de zonas del país.
Así, el entrenamiento y el material especial deberían estar Estructura orgánica regional
dirigidos a proveer a la policía de tres herramientas operati- Actualmente, la PONAL se despliega en el territorio a tra-
vas claves. Por un lado, una potencia de fuego adicional que vés de cinco escalones principales. En primer lugar, está el ni-
le permitiese tanto defenderse a sí misma como garantizar vel central donde se encuentra la Dirección General (DIPON)
la protección de la población civil frente a bandas criminales de la cual dependen: la Dirección de Seguridad Ciudadana
y estructuras terroristas dotadas de capacidades militares encargada de articular las unidades policiales desplegadas a

Tabla No. 3 Zonificación y equipos


Entorno Urbano Entorno Rural
Entorno Rural
Zona Pacificada Equipo policial convencional
Equipo policial convencional
(Estable o Muy Aeronaves de reconocimiento
Aeronaves de reconocimiento
Estable) Vehículos todo terreno
Embarcaciones fluviales desarmadas
Equipo policial convencional
Zona en Aeronaves de reconocimiento y apoyo logistico
Equipo policial convencional
Consolidación Vehículos todo terreno
Vehículos blindados ligeros
Avanzada Vehículos blindados ligeros
Estaciones fortificadas
(Inestable) Embarcaciones fluviales desarmadas
Estaciones fortificadas
Equipo policial convencional
Aeronaves de reconocimiento y apoyo logistico
Zona
Vehículos todo terreno
Consolidación
Vehículos blindados ligeros
Incipiente (Muy
Embarcaciones fluviales armadas
Inestable)
Estaciones fortificadas
Armamento de apoyo

26
nivel regional y local; la Dirección de Carabineros y Seguridad Desde el 2007, se perfila un cuarto nivel: el de los distri-
Rural creada en el 2006 con el fin de consolidar la modalidad tos de policía que están siendo fortalecidos. En este senti-
del servicio de policía en áreas rurales; y otra serie de direccio- do la Dirección General determinó que los distritos además
nes responsables de servicios especiales como inteligencia, de coordinar la actividad policial de las estaciones en sus
investigación criminal, antinarcóticos, antisecuestro, tránsito jurisdicciones, también deben contar con una serie de acti-
y transporte entre otros. En un segundo nivel se encuentran vos para apoyar la labor policial que hasta entonces estaban
ocho Regiones que fueron activadas en el 2006 y cuyo papel estacionados en el Departamento/Metropolitana19. Así, estas
está en proceso de revisión interna18. En tercer lugar, están unidades intermedias deberán disponer de activos de policía
los Departamentos de Policía los cuales corresponden a la judicial, inteligencia y grupos de reacción. Este cambio sin
división departamental del país, más cinco Policías Metropo- duda va en la dirección correcta.
litanas – tres de ellas creadas en los años ochenta con cober- La consolidación de un cuerpo de policía con capacidad
tura sobre Bogotá y las áreas metropolitanas de Medellín y para servir a la totalidad de la ciudadanía en el contexto di-
Cali y las dos restantes en Barranquilla y Cartagena, creadas verso colombiano demanda una revisión de la tradicional
en el 2008. En el cuarto nivel, se encuentran los distritos que jerarquía regional. En particular parece clave introducir mo-
están siendo objeto de un proceso de fortalecimiento. Final- dificaciones orientadas hacia desconcentrar los recursos de
mente, en la base están las estaciones que corresponden a seguridad para hacerlos más próximos a las unidades res-
la división municipal del país y a las localidades o comunas ponsables de mantener el orden a nivel local. Esto sin po-
de las principales ciudades. Dentro de este nivel también ner en entredicho el carácter nacional de la institución. De
se encuentran dos tipos de unidades menores: por un lado, hecho consideramos que ha sido esta condición la que en
las subestaciones que cubren una serie de jurisdicciones en cierta forma ha protegido a la institución de ser capturada
áreas rurales como corregimientos, caseríos o veredas y, por por el crimen organizado. Sin desconocer que las mafias y
el otro, los Comandos de Atención Inmediata (CAI) que operan el paramilitarismo han penetrado a la institución en ciertos
en áreas urbanas. niveles y regiones del país, no cabe duda que la injerencia de
Históricamente el despliegue territorial de la PONAL ha estas organizaciones sería infinitamente mayor de tratarse de
sido más o menos el mismo, salvo por las regiones de poli- cuerpos locales de policía.
cía que como se mencionó fueron creadas hace dos años. La desconcentración que proponemos se expresaría de
De cualquier manera estos cinco escalones no tienen igual manera diferencial dependiendo de si es a nivel urbano o ru-
peso estratégico y, tradicionalmente, los recursos policiales ral. En el primer caso, a nivel urbano, la desconcentración se
se han concentrado en tres niveles. Primero, está la DIPON lograría mediante la extensión del modelo de policías metropo-
que tiene un control más directo sobre los servicios especia- litanas para cubrir las ciudades grandes e intermedias del país.
les. Segundo, están los Departamentos y las Metropolitanas Un paso inicial en este sentido se llevó a cabo este año con la
que concentran la mayoría de los recursos que se despliegan activación de las metropolitanas de Barranquilla y Cartagena.
territorialmente. Así, coordinan el conjunto de servicios poli- Convendría diseñar un plan por fases mediante el cual se logre
ciales en sus jurisdicciones por los cuales responden ante el tener por lo menos a todas las ciudades capitales de departa-
mando central. Además, tienen asignadas unidades de inves- mento cubiertas por una policía metropolitana. Tales unidades
tigación criminal (Seccionales de Investigación Judicial, SIJIN) responderían a nivel central a una Dirección de Seguridad Ur-
y de inteligencia (Seccionales de Inteligencia de la Policía, bana, la cual sería responsable de su articulación operativa y
SIPOL). También tienen control sobre ciertos activos claves de desarrollar el concepto de estas unidades.
como son las fuerzas especiales y las unidades de reacción Por lo que respecta a las zonas rurales y los cascos urba-
(por ejemplo los Escuadrones Antidisturbios, ESMAD, y los nos de pequeño tamaño, se podría reforzar el nivel del Distrito.
Comandos de Operaciones Especiales, COPES). Finalmente, Al nuevo diseño planteado por la DIPON convendría adicionar-
se encuentran las estaciones que basan su peso estratégico le, donde resultase necesario, una unidad de Escuadrones
en su relación inmediata con la seguridad cotidiana de los Móviles de Carabineros20 destinada a apoyar el desarrollo de
ciudadanos y la interlocución directa con los alcaldes en su operaciones de cierta envergadura y proteger aquellas estacio-
calidad de máximos responsables de la seguridad en sus de- nes que estuviesen amenazadas por incursiones de los grupos
marcaciones por mandato constitucional. armados ilegales. Este esquema implicaría necesariamente

18
Dirección General Policía Nacional, “Política Estratégica Operacional y del Servicio de Policía”.
19
Ver lo dispuesto por la Dirección General sobre definición, misión, ámbito de acción y conformación del Distrito de Policía en Ibid., pp. 71-72.
20
Actualmente los EMCAR dependen directamente de la Dirección de Carabineros y Seguridad Rural.

Policía Nacional: Una fuerza para la consolidación • Mayo de 2008 • 27


que los EMCAR deberían ser rediseñados reduciendo su tama- asumiría el mando de todas las aeronaves de la PONAL y que
ño21; pero multiplicando su número. De este modo, los distritos tendría por objeto fortalecer la aeromovilidad de la institución
dispondrían de unos “Paquetes de Apoyo Táctico Policial” con como elemento clave de cara al manteniendo del control so-
los que respaldar a sus correspondientes estaciones. bre todo el extenso territorio nacional.
A su vez, convendría agrupar a los distritos en unidades Por otro lado, se mantendrían la Dirección de Investigación
mayores trans-departamentales como en las Regiones de Po- Criminal y la de Inteligencia. Asimismo, se mantendría activa la
licía. Estos mandos regionales tendrían a su cargo la coordi- Dirección de Antinarcóticos (DIRAN) como máxima entidad res-
nación de las operaciones de los distritos y además contarían ponsable de organizar las operaciones antidroga; pero la natu-
con algunos activos especiales que, bien por su naturaleza raleza de su funcionamiento se modificaría sustancialmente.
excepcional, por su proyección territorial o por su escasez, Así, los activos de aeromovilidad, inteligencia, policía judicial y
estarían bajo su mando directo y serían empleados de for- fuerzas especiales requeridos para el desarrollo de las opera-
ma selectiva dentro de sus respectivas jurisdicciones. Así, los ciones antidroga permanecerían bajo el mando administrativo
recursos aéreos, las unidades de vigilancia de carreteras y de sus respectivas direcciones; pero serían colocados bajo el
las unidades antimotines dependerían de los comandantes control operativo de la DIRAN para la ejecución de las operacio-
regionales que los utilizarían en aquellas zonas y aquellos nes antinarcóticos de forma sostenida. Por último, la Dirección
momentos que les pareciesen más oportunos. Finalmente, Antisecuestro y Antiextorsión sería diluida y sus activos transfe-
estas regiones policiales se agruparían bajo una Dirección de ridos a las direcciones de Investigación Criminal, de Inteligen-
Seguridad Regional dependiente directamente de la DIPON. cia y de Capacidades Especiales.

Estructura orgánica central Incorporación en zonas rurales


Sobre la base de esta nueva estructura territorial, se debe- Con el objeto de mantener e incluso incrementar la pre-
ría desarrollar una reforma del sistema de direcciones sobre sencia de la Policía Nacional en las zonas rurales, se hace
el que se articula la Policía Nacional. El nuevo esquema in- indispensable desarrollar un plan orientado en incorporar
cluiría la sustitución de las actuales direcciones de Seguridad personal en dichas áreas. De hecho, en la actualidad, el
Ciudadana y de Carabineros. En su lugar, serían establecidas grueso del personal de la policía, sin distingos de rango,
dos estructuras alternativas ya mencionadas anteriormente. se resiste a trasladarse a las zonas rurales por un periodo
Por un lado, una de Seguridad Urbana que agruparía a las dilatado de tiempo22. Desde esta perspectiva, la capacidad
policías metropolitanas. Por otro, una de Seguridad Regional de la PONAL para establecer un dispositivo de seguridad
que reuniría a los mandos regionales. rural eficaz depende de que se incremente el volumen de
Al mismo tiempo, convendría hacer una revisión de algu- su personal procedente del campo y que esté dispuesto
nas direcciones en el sentido de simplificar la estructura or- a desarrollar una parte importante de su carrera en este
ganizacional del nivel central, buscando que las direcciones entorno.
correspondan más a capacidades que a misiones o a la per- Adicionalmente, incorporar personas del campo a la poli-
secución de determinados delitos en particular. Así, la actual cía tendría incidencia sobre una de las claves del éxito de una
Dirección de Protección y Servicios Especiales se transforma- campaña contrainsurgente: “ganarse las mentes y los corazo-
ría en una Dirección de Capacidades Especiales que reuniría nes de la gente”. Como lo planteó el General Deverell del Ejér-
a las distintas fuerzas especiales y unidades de reacción (CO- cito Británico en su presentación que aparece en la primera
PES, GOES, ESMAD, Jungla, protección de personalidades, parte de este documento, en el caso de Irlanda del Norte, la
etc.) con la idea de generar sinergias entre éstas unidades y estrategia de incorporar población local a la policía fue de
compartir ciertos costos que les son comunes. La policía de gran ayuda para que este cuerpo no fuese percibido como
infancia y adolescencia, la ambiental y ecológica y la de turis- una fuerza de ocupación. Sin duda, esto lo tuvo en mente el
mo que actualmente están bajo tal Dirección se agruparían gobierno Uribe al crear la modalidad de “Soldados de mi Pue-
dentro de una Dirección de Atención al Ciudadano que a su blo” que en la actualidad cuenta con más de 20.500 cons-
vez asumiría los activos de la Dirección de Tránsito y Trans- criptos campesinos que cumplen una función esencialmente
porte. Paralelamente, se articularía una Dirección Aérea que policial en sus lugares de origen.

21
Inicialmente eran unidades de tipo infantería ligera con 150 efectivos. En el 2007 se redujo el personal a asignado a cada EMCAR a 120. Proponemos reducir
aún más este número a 75 efectivos.
22
Esto quedó claramente evidenciado en una encuesta interna que realizamos en el 2006 a cerca de 1.250 policías de todos los rangos dentro del contexto del
estudio “El rol de la Policía Nacional en escenarios de conflicto y posconflicto” del cual es resultado esta publicación.

28
Lo ideal sería que se hiciera un plan de desmonte gradual logía de “conteo de bajas” (Body count), puso a competir
de “Soldados de mi Pueblo” a la vez que la PONAL desarrolla- a unas instituciones con otras por ver quién era el que
ra una estrategia específica para atraer jóvenes campesinos lograba los mejores resultados, imposibilitando en la
a sus filas ya sea como auxiliares o como profesionales. Como práctica cualquier cooperación23. En este sentido, parece
parte de las medidas imprescindibles para conseguir esto úl- conveniente un paso en la dirección de medir el desem-
timo, que sin duda sería lo óptimo, está el considerar una re- peño de las unidades de la Fuerza Pública en función del
ducción importante del costo de los estudios policiales. Esto impacto de sus operaciones sobre el nivel de seguridad
sería aplicable a aquellos candidatos que no puedan asumir en su jurisdicción. Dicho de otra forma, la evolución de
tales costos, una realidad que es particularmente frecuente la campaña de seguridad dejaría de medirse en térmi-
entre la población del campo. Esta estrategia por lo demás nos negativos (cuanto se ha desgastado al adversario) y
serviría para contrarrestar el reclutamiento que hacen grupos comenzaría a medirse en positivo (cuanto a mejorado la
armados irregulares, sobretodo la guerrilla, que se concentra seguridad de los ciudadanos). Para ello, se debería dividir
en áreas rurales apartadas. los municipios en categorías de acuerdo con sus condi-
ciones de seguridad y el nivel de amenaza existente en
Mecanismos de cooperación entre policía y militares los mismos. Bajo este esquema, a los comandantes de
Bajo este esquema, la mejora de la cooperación entre policía y ejército con jurisdicción sobre un cierto grupo de
las FF.MM. y la PONAL resulta fundamental en la medida municipios, se les podría exigir mejorar las condiciones
en que en las zonas que presentan un nivel de inseguridad de seguridad en su municipio. De este modo, policías y
más crítico la posibilidad de prestar servicios policiales a militares tendrían un objetivo común (mejorar las condi-
la población depende de que los militares, en particular el ciones de seguridad de las zonas) y estarían obligados a
ejército, cooperen con la policía en la creación de unas con- trabajar juntos para lograrlo. De hecho, el fracaso de unos
diciones de seguridad adecuadas. Sin duda en los últimos u otros supondría el fracaso de todos y, viceversa, el éxito
meses se ha dado una mejoría en la cooperación entre am- de uno de ellos equivaldría al triunfo de la Fuerza Pública
bas instituciones, después de que las relaciones llegaron en su conjunto.
a un punto crítico con incidentes como los ocurridos en los • Al mismo tiempo, se podría responsabilizar conjuntamen-
municipios de Guaitarilla y Jamundí en 2004 y 2006 res- te a los comandantes militar y policial de los ataques
pectivamente. Sin embargo, la larga historia de rivalidad que sufriera cualquiera de sus unidades dentro de una
entre policías y militares en Colombia hace que sea necesa- determinada zona como una forma de estimular el forta-
rio adoptar una serie de medidas fundamentales para que lecimiento de alianzas operativas entre ellos. Tradicional-
el actual mejoramiento en los niveles de cooperación sea mente, la PONAL ha acusado a las FF.MM. de no dar la
sostenido y, en últimas, se institucionalice. Al respecto se prioridad adecuada a sus peticiones de apoyo cuando al-
puede proponer lo siguiente: guna de sus estaciones rurales es atacada por la guerrilla.
Lo cierto es que no existen incentivos para que se otorgue
• El Ministerio de Defensa debe liderar el proceso de me- la prioridad adecuada a estas operaciones de apoyo en la
joramiento de la cooperación entre FF.MM. y PONAL, medida en que no se considera relevante su evaluación.
coadyuvando en la aclaración de funciones, así como Como alternativa, se podría hacer directamente respon-
estableciendo normas de cooperación interinstitucional y sable a los comandantes militares de una región de los
controles para evaluar su evolución. La misma rivalidad ataques que sufriese en dicha área la PONAL y viceversa,
que ha separado a policías y militares hace imposible que a los mandos policiales de las incursiones contra instala-
estos estén en condiciones de llegar a un compromiso ciones de las FF.MM. en sus jurisdicciones. Esto crearía la
que mejore las líneas de cooperación entre ellos de ma- necesidad de cooperar con vistas a evitar que los resul-
nera duradera. Como consecuencia, el liderazgo civil jue- tados de una institución se viesen perjudicados por los
ga un papel vital en este ámbito. ataques padecidos por la otra.
• Resulta fundamental cambiar el sistema de evaluación • Finalmente, parece necesario impulsar una mejora de la
de las operaciones. En principio, la tradicional metodo- interoperatividad de las comunicaciones como un modo

23
Vale la pena mencionar que mediante Directiva Permanente No 300-28 del 20 de noviembre de 2007 del Comando General de las Fuerzas Militares se da un
primer paso hacia desmontar el énfasis sobre el conteo de bajas. De hecho se establece que para medir resultados operacionales se deberán privilegiar las
desmovilizaciones de combatientes sobre las capturas y éstas sobre las bajas. Sin embargo, esta Directiva responde más a la crítica que se venía haciendo a
las FF.MM. por ejecuciones extrajudiciales y falsos positivos que a una estrategia para que policías y militares cooperen.

Policía Nacional: Una fuerza para la consolidación • Mayo de 2008 • 29


clave de hacer viable técnicamente la cooperación entre
ambas instituciones. Hoy en día, la PONAL utiliza funda-
mentalmente equipos de comunicación estadounidenses
mientras que el ejército emplea sistemas israelíes. Am-
bas redes no son compatibles entre sí lo que impide, por
ejemplo, que una unidad policial pueda pedir apoyo direc-
tamente a una unidad militar que opera en sus proximida-
des. En este sentido, sería urgente construir un sistema de
“interfaz” que haga posible integrar al menos parcialmente
ambos sistemas sin necesidad de incurrir en los elevados
costos de reemplazar en su totalidad una de las redes.

30
Policía Nacional: Una fuerza para la consolidación • Mayo de 2008 • 31
Textos
FUNDACIÓN IDEAS PARA LA PAZ

Diagramación
David Rendón

Preprensa e impresión
Zetta

ISSN: 1909-4310©
Fundación Ideas para la Paz, 2008
Tel: (57-1) 644 6572 / Fax (57-1) 218 1353
Calle 100 No. 8A-37, Torre A, Oficina 605
www.ideaspaz.org / e-mail: fip@ideaspaz.org
IMPRESO EN COLOMBIA
Propuestas

Policía Nacional:
Una fuerza para
la consolidación

María Victoria Llorente, Román Ortiz y Nicolás Urrutia

Bogotá, Mayo de 2008

portada_propuestas 3.indd 2-3 5/27/2008 12:49:36 PM

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