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Policía Nacional:
Una fuerza para
la consolidación
Policía Nacional:
Una fuerza para
la consolidación
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Ver “Política de Consolidación de la Seguridad Democrática”, Ministerio de Defensa Nacional, 2007.
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Este estudio se denominó “El rol de la Policía Nacional en escenarios de conflicto y posconflicto”.
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El presente documento recoge en dos partes las conclu-
siones más relevantes del estudio. En la primera se presen-
tan una serie de experiencias internacionales que resultaron
relevantes para abordar la problemática de la policía vis-a-vis
de la seguridad rural y de la contrainsurgencia. En la segunda
parte se plantea una propuesta para contribuir al desarrollo
de la institución policial y a la clarificación de misiones entre
policía y militares, tomando en cuenta el largo proceso de pa-
cificación en el cual está inmerso el país.
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Este seminario se llevó a cabo en Bogotá el 14 de junio de 2006. Contó con la participación de expertos internacionales de Canadá, Francia, Suráfrica, Reino
Unido y Estados Unidos. Así mismo se realizó una mesa redonda sobre Colombia en la cual participaron, el ex ministro de Defensa Nacional y ex Senador de la
República, Rafael Pardo Rueda; el ex Director General de la Policía Nacional, General (r) Miguel Antonio Gómez Padilla; el ex Comandante General de las Fuerzas
Militares, General (r) Fernando Tapias Stahelin, el entonces Director Ejecutivo de la FIP, Sergio Jaramillo y los investigadores de la FIP, María Victoria Llorente y
Román Ortiz.
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A. Algunos conceptos sobre policía rural a partir de riencias concretas: el modelo francés de 1692 y el modelo
la experiencia de la Policía Montada de Canadá inglés de 1829.
Jean Paul Brodeur4 Es importante mencionar otros sistemas de policía que
generalmente no se consideran como tales. Las llamados “ór-
Introducción denes delincuenciales” (deliquent orders) que incluyen gru-
Comenzaré mi intervención con algunas precisiones so- pos como, por ejemplo, la mafia siciliana. En Sicilia la mafia
bre las diferencias entre Colombia y Canadá en relación con comenzó como un sistema de autodefensa, porque el Estado
los territorios de escasa población, lo que por supuesto tie- italiano no podía proteger a sus ciudadanos. Este fenóme-
ne implicaciones sobre el tipo de servicio policial para tales no se convirtió en una organización criminal más allá de las
territorios. Luego continuaré con un breve recuento de los fronteras sicilianas a medida que el Estado italiano fue am-
orígenes de la policía así como con unas nociones generales pliando sus horizontes de navegación. En Colombia existen
sobre su función. Más adelante haré algunos comentarios grupos de autodefensa, descritos por algunos analistas como
sobre el trabajo de la Real Policía Montada en zonas con señores de la guerra, pero hay que entender que inclusive
escasa población en Canadá, y concluiré con unos comen- esos grupos hacen parte de diversos modelos de policía. Las
tarios sobre la situación colombiana y la policía rural en este organizaciones de este tipo, que no se perciben a sí mismas
contexto. como delincuentes, surgieron históricamente como organiza-
Con respecto a las diferencias entre Colombia y Canadá, ciones de autodefensa.
un primer asunto es que las zonas escasamente pobladas Volviendo a la historia de los orígenes de la policía, el pri-
del Canadá se ubican en el norte del país, muy cerca del cír- mer modelo que merece atención es el que se inició en 1692
culo ártico, mientras que en Colombia tales territorios están en Francia, bajo el reinado de Luis XIV. Es importante resaltar
principalmente en el sur. Eso es relevante porque el norte del que en ese momento la figura de la policía nació como un
Canadá es muy inhóspito; allí es imposible sobrevivir sin la cuerpo que desempeñaba diversas funciones de gobierno,
ropa adecuada y todo tipo de vehículos de nieve y equipos de tal forma que el cumplimiento de la ley y la lucha contra
muy pesados. Por esta misma razón, en esas zonas de Ca- la delincuencia ocupaban un lugar minoritario. En esa época
nadá no hay ninguna posibilidad de que un grupo insurgente la policía cumplía labores tan distintas como recoger basura
establezca un santuario o bases de apoyo. Por el contrario, en y asegurarse de que los parisinos tuvieran alimentos. De esa
el sur de Colombia esta posibilidad si existe. experiencia se deriva la noción, todavía vigente hoy en día,
Teniendo en cuenta esta diferencia básica, ¿qué se pue- de que la policía cumple varios oficios y de que combatir la
de decir sobre la experiencia de Canadá que sea de utilidad delincuencia es sólo uno de ellos. El segundo modelo que
para Colombia? Tratando de responder a esa pregunta haré merece atención es el inglés. En 1829 en Inglaterra la policía
algunas apreciaciones sobre la labor de la policía en general y se reinventó como una organización dedicada a la prevención
propondré una lectura sobre la situación actual de Colombia. del delito, con especial énfasis en la delincuencia y en la se-
En fin, vale aclarar que ésta no es una presentación sobre la guridad. Incluso hoy en día se puede observar que las policías
Policía Montada de Canadá, sino sobre la policía en general usualmente dedican entre un 30% y un 50% de su tiempo a
y, en particular, sobre los desafíos al ejercicio de la función hacer cumplir la ley y el orden, el resto del tiempo lo dedican
policial en contextos rurales. a otras funciones.
Además de los orígenes nacionales de la policía, también
Sobre el origen de la policía es útil revisar sus orígenes geográficos. Así, hay que resaltar
La historia de la policía puede resumirse, a grandes ras- que la policía se creó esencialmente en los centros urbanos.
gos, de la siguiente manera. En las sociedades primitivas Esto se debe a que en los centros urbanos las personas no
–que eran sociedades rurales - no había policía y los pro- se conocen entre sí, por lo que no pueden organizarse fácil-
blemas se resolvían básicamente a través de la mediación mente para hacer una labor de policía comunitaria. En las
comunitaria. Posteriormente, las comunidades se fueron ciudades es mucho más difícil identificar a los delincuentes
organizando para cumplir funciones de policía, con base en con nombre propio. Lo que hay que subrayar aquí es que exis-
el consenso. Después fueron las fuerzas militares las que te muy poca investigación sobre policía rural; esa es una de
desarrollaron funciones de policía. Finalmente se inventó las razones por las que algunos investigadores opinan que no
la policía como hoy la conocemos, con base en dos expe- existe tal cosa como policía rural.
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Profesor titular de la Escuela de Criminología e investigador principal del Centro Internacional de Criminología Comparada de la Universidad de Montreal - Canadá.
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mediante la compra de la Tierra Rupert a Inglaterra, una las sobre labores sociales y de prevención, que la Policía
extensión de más de 600.000 Km2. La Policía Montada se Montada considera muy importantes. Así, por ejemplo, la
creó en 1873 para ofrecer seguridad en estos territorios, Policía Montada se involucra en las escuelas con el fin de
con solamente 300 hombres y una misión compleja: permi- educar a los niños sobre estilos de vida sanos y estable-
tir la colonización pacífica del oeste canadiense, al mismo ce diversos contactos con los miembros de la comunidad.
tiempo que en Estados Unidos se libraba la guerra contra Para la institución es muy importante cumplir una labor
los indios. En ese contexto, la Policía Montada obtuvo un social en las zonas poco pobladas.
primer logro significativo, que he denominado el control El tipo de incidentes delictivos que enfrenta la Policía
suave de las tribus aborígenes. Así, mientras en los Estados Montada en estas zonas despobladas (Yokon, Territorios del
Unidos había un conflicto de grandes dimensiones entre el Noroeste y Nunavut) se puede observar en el Cuadro 1. La
ejército y los indios, en Canadá la Policía Montada manejó a mayoría de ellos son contra la propiedad, mientras que no
las tribus indígenas en una forma menos confrontacional y hay muchos delitos violentos.
muy eficiente. Como resultado de ello, en Canadá murieron La Policía Montada siempre hace encuestas para indagar
menos indios que en Estados Unidos. sobre lo que no le satisface a la población del servicio. Los
Un segundo periodo importante se dio entre 1894 y 1898, resultados de una de estas encuestas aplicadas en los tres
con la ‘carrera del oro’ en el Territorio Yukon en el extremo territorios se presentan en el Cuadro 2.
oeste del país. Durante la fiebre del oro un gran número de
pobres se trasladó al Yukon y debió hacer frente a una dura Cuadro 1
situación, en la cual muchos buscadores de fortuna fueron Tipo de incidente %(n = 175)
físicamente derrotados por las condiciones extremas de la Vandalismo 29 %
naturaleza. En ese episodio, la Policía Montada tuvo que des- Robo/intento de robo 22 %
empeñar el papel de servicio de emergencia y socorro, con lo Robo de automotor 7%
cual obtuvo un gran prestigio y se hizo muy popular. De esa
Ingreso forzoso a domicilio 13 %
época proviene el mito de la Policía Montada, según el cual se
Atraco 6%
pensaba que los Policías Montados socorrían a las personas
Lesiones personales 15 %
en situaciones de peligro e, incluso, adquirieron la reputación
de ser totalmente incorruptibles. Asalto sexual 8%
Claro está, desde finales del siglo XIX Canadá ha cam-
biado bastante, pero las zonas despobladas siguen siendo Cuadro 2
lugares remotos e inhóspitos. Así por ejemplo, en los Territo- ¿Qué no le satisface del
%(n = 330)
rios del Noroeste (Northwest Territories), hay 0,06 personas servicio de policía?
por Km2. El Nunavut tiene el doble del tamaño de Colombia Insuficiente dedicación a
17 %
y solamente 30.000 habitantes, es decir hay 0,01 personas problemas de drogas/alcohol
por Km2. En los Territorios del Noroeste el PIB per cápita es Insuficiente presencia/
13 %
poco menos de $95.000 dólares canadienses, mientras que visibilidad de los policías
en el Nunavut es de aproximadamente $36.000 dólares ca- Tiempo de respuesta muy largo 13 %
nadienses. Excesiva laxitud con
11 %
En términos de estructura, la policía es autónoma en delincuentes menores de edad
dos provincias, Québec y Ontario, mientras en el resto del No obtuvo ayuda de un policía
8%
país -es decir, las 8 provincias más los 3 territorios- la Po- cuando la necesitó
licía Montada es la encargada de proveer el servicio de Policía parecía poco dispuesto a
8%
policía. Este servicio se presta a través de un contrato, investigar
definido por las autoridades de la Policía Montada que se Policías no ayudan con asuntos
8%
reúnen con los gobiernos de las provincias y llegan a dife- en los que deberían hacerlo
rentes acuerdos, según las prioridades de cada provincia. Policías se dedican demasiado
6%
Actualmente hay 11 contratos entre la Policía Montada y a lidiar con delitos menores
las 8 provincias y los 3 territorios del norte. En términos Actitud del policía fue
generales, los contratos contemplan el mantenimiento de 6%
descortés/irrespetuosa
la ley y el orden, pero también se incluyen diversas cláusu- Recursos insuficientes 5%
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Oficial de la Gendarmería Nacional de Francia y agregado adjunto de Seguridad Interior en la Embajada de Francia en Bogotá.
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En Francia, además de la Gendarmería Nacional, en- definir la jurisdicción de cada estación se adoptó una medi-
cargada de las zonas rurales, está la Policía Nacional, con da muy simple: el área no podía ser superior a lo que una
130 mil agentes, que se dedica a las zonas urbanas. Es patrulla de la Maréchaussée podía recorrer en un día desde
decir, para un país de 62 millones de habitantes, con una su estación.
superficie que representa más o menos la mitad del territo-
rio colombiano, hay 104 mil policías rurales y 130 mil po- Principios rectores de la Gendarmería
licías urbanos. Aunque la Gendarmería Nacional depende Para un buen ejercicio de las funciones de la Gendar-
del Ministerio de Defensa Nacional, trabaja bajo el control mería en zonas rurales debe tenerse en cuenta un aspecto
del Ministerio del Interior. El sistema funciona así: en los central como es el del espacio. Es claro que el Estado y la
niveles departamentales la autoridad del gobierno nacional justicia tienen que estar presentes en todo el territorio na-
designa un representante administrativo y tanto la policía cional. Bajo esta premisa, el espacio se vuelve problemático
urbana como la Gendarmería Nacional trabajan bajo el con- porque, como es obvio, resulta más difícil actuar en un espa-
trol y autoridad de dicho representante. cio extendido que, por ejemplo, en una ciudad. En la ciudad
la población está concentrada, de tal forma que se puede in-
Desarrollo histórico de la Gendarmería tervenir muy rápidamente, mientras en el campo la población
La historia de la conformación de la Gendarmería se di- usualmente está dispersa.
vide en dos fases. La primera se inicia en el siglo XII, cuando El desarrollo de la Gendarmería se ha guiado bajo el obje-
se crea una fuerza militar para acompañar a los ejércitos. tivo de prestar un servicio de seguridad en el campo igual que
Esta figura se transformó rápidamente, por la necesidad de el de las ciudades. En este sentido tenemos el compromiso de
contar con la presencia del Estado en todo el territorio na- intervenir en menos de 30 minutos, día y noche, en cualquier
cional. Por ello alrededor del siglo XVI se buscó implementar parte del territorio nacional. Así mismo existe el compromiso
un dispositivo territorial fijo, por lo que la Maréchaussée, permanente de mantener la proximidad a la población. Esto
como entonces se llamaba la Gendarmería, experimentó un es un rasgo característico de la cultura del gendarme que se
proceso de sedentarización de sus unidades. Hay que acla- inculca en las escuelas de formación. Entendemos que dicha
rar, no obstante, que en ese momento tales unidades se proximidad facilita la confianza de la población en la Gendar-
ubicaban en las ciudades y el servicio se prestaba mediante mería lo que a la vez le permite contar con información de
cabalgatas organizadas para controlar las vías de comuni- inteligencia.
cación. Era una época de auge del comercio en Europa, por El dispositivo de la Gendarmería se ha organizado contes-
lo que era muy importante controlar a los bandoleros y man- tando dos preguntas. Primero, ¿qué necesita la población?
tener la presencia estatal en todo el territorio nacional. Así, Por lo general la población necesita tranquilidad, paz, orden
puede decirse que el surgimiento de la Gendarmería Nacio- público, asistencia, socorro y, sobre todo, soluciones a sus
nal estuvo marcado por la necesidad de controlar las vías problemas. Por ello el jefe de una estación de gendarmería
para garantizar condiciones de seguridad a dicho proceso. debe adaptarse a su entorno y establecer cuáles son los pro-
Además, gracias a este control el Estado podía intervenir blemas de ese lugar para poder responder a las necesida-
rápidamente en caso de disturbios. Al respecto se obser- des de la población. Segundo, ¿qué necesita el Estado? El
va un paralelo con la Política de Seguridad Democrática Estado debe controlar la delincuencia y saber cuáles son los
en Colombia, en tanto que el punto de partida de ambas problemas de la población y para responder adecuadamente
estrategias sería el mismo: el control del territorio nacional en ambos frentes, necesita información.
empieza por el control de los ejes de comunicaciones. La
segunda fase de desarrollo de la Gendarmería tiene un hito Dispositivo, estructura orgánica y funciones de la
en 1720, año en que se estructura el dispositivo que actual- Gendarmería
mente funciona en Francia. Aunque se le han hecho algunas En respuesta a estas necesidades, de la población y del
adaptaciones, es esencialmente el mismo mecanismo que Estado, desde el siglo XVIII la Gendarmería ha organizado
se ha venido fortaleciendo constantemente, para lograr una una cobertura muy densa del territorio nacional a partir de
presencia efectiva del Estado en todo el territorio. En esa una estructura piramidal. La estación es la base de este dis-
época se implementaron unidades en las zonas rurales a positivo y el gendarme está formado para cumplir todas las
partir de las estaciones de las ciudades. Dado que el ob- funciones, desde las básicas de vigilancia y policía adminis-
jetivo principal de ese aumento en el despliegue era lograr trativa hasta las de policía judicial. Así, todos los gendarmes
una mayor proximidad y conocimiento de la población, para son polivalentes. En los niveles superiores de la estructura
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se guía por un principio básico: las fuerzas militares sólo in- fuente de ingresos proviene de subsidios del gobierno, lo que
tervienen en casos de urgencia y lo hacen para suplir medios los hace muy vulnerables. En estas mismas áreas también
civiles inexistentes, insuficientes o inadecuados. se encuentran unos 65 mil campesinos medios y agriculto-
Con base en la experiencia francesa, se podría sugerir res comerciales, la mayoría de ellos blancos, lo cual, como
que en el caso colombiano esa coordinación debería estar en se verá más adelante, es una característica social relevan-
manos de una autoridad civil y que las fuerzas militares ten- te para las condiciones de seguridad. En esencia, existe un
drían que cumplir una función de apoyo al dispositivo policial. grupo muy pequeño de agricultores, clase media, rodeado de
Este apoyo incluiría las operaciones ofensivas de carácter mi- una gran masa de población pobre, con una larga historia de
litar, pero también la protección de las fuerzas policiales en el desigualdad y de violencia.
cumplimiento de sus misiones tradicionales. Así mismo, las En términos del contexto político y haciendo una síntesis
fuerzas militares necesitarían apoyo policial, tanto en térmi- muy escueta, se puede decir que la colonización europea de
nos de la información necesaria para orientar su acción, como Suráfrica empezó en 1652 y desde ese momento hasta 1994
en lo relacionado con la coordinación y complementariedad la minoría blanca dominó a la mayoría negra. En 1994 se esta-
que debe haber en las operaciones cuando, por ejemplo, se bleció un régimen democrático y asumió el poder un gobierno
producen capturas que deben ser judicializadas. mayoritariamente negro. En los 12 años que han transcurrido
En conclusión, para lograr mayor eficiencia y eficacia en desde la transición a la democracia, las funciones policiales
el control de las zonas rurales, el principio clave es la comple- han sido compartidas por la policía y una sección del ejército lla-
mentariedad. En Colombia ahora hay zonas que tienen con- mada el Refuerzo Territorial, más comúnmente conocida como
diciones de seguridad que permiten un fortalecimiento de la los Comandos. Esta fuerza consta de 183 destacamentos de
Policía Nacional en sus funciones convencionales, así como soldados de tiempo parcial, es decir, civiles que han recibido
áreas rurales que necesitan un mecanismo más parecido a cierto entrenamiento, tienen unas facultades muy limitadas y
la Gendarmería Nacional, y otras cuyas condiciones de segu- prestan servicio entre 120 y 170 días al año. Los Comandos
ridad requieren organizar una coordinación muy estrecha con juegan un papel auxiliar a la policía, están bajo su mando y
las fuerzas militares, para evitar la duplicación de funciones y básicamente son multiplicadores de fuerza en el terreno. Hay
facilitar el control de las operaciones. que señalar, en todo caso, que desde hace dos años se inició
un proceso de disolución de los Comandos que debe terminar
en el 2009, proceso que ha sido muy controvertido, entre otras
C. Policía y seguridad rural en un país en transición: cosas porque mucha de la población negra pobre sostiene que
el caso de Suráfrica los Comandos son una fuerza de seguridad privada al servicio
Johnny Steinberg6 de la clase media blanca. Por su lado, tanto los agricultores
blancos como los mismos Comandos dicen que no confían en
Introducción la policía. Es, por lo tanto, un tema muy controvertido y sobre
Suráfrica es un país con una población de 46 millones de todo divisorio.
habitantes, en el que no es fácil determinar cuántas personas
viven en áreas rurales, porque en los últimos 110 o 120 años Historia de los Comandos
la mayoría de la fuerza laboral emigró del campo a trabajar en La historia de los Comandos está atada a la coloniza-
las ciudades. En todo caso, se calcula que hay 20 millones de ción blanca que comenzó en 1652. Los primeros se crearon
surafricanos que viven en el campo, en pequeños poblados. aproximadamente en 1690, como unidades conformadas
Respecto al contexto socioeconómico, la tasa de desem- por civiles blancos que recibían munición y armas del gobier-
pleo es muy elevada (26%), y la de las áreas rurales es más no y eran desplegadas en la frontera de los asentamientos,
alta que el promedio nacional. La economía nacional es ante con amplia autonomía operacional. Las unidades estaban al
todo urbana e industrial, por lo que en los pueblos la mayoría mando de la Compañía de las Indias Orientales, facultada
de los habitantes suelen ser niños, mujeres y adultos mayo- para controlar el robo de ganado a lo largo de la frontera. Así,
res, dado que los hombres jóvenes migran a zonas urbanas. los Comandos nacieron en un contexto fronterizo sin ley ni
Ello no impide que muchas veces éstos tengan que volver a orden, en el cual recibieron armas y se convirtieron en la ley.
sus pueblos de origen, porque en las ciudades tampoco es Ese mito fundacional les imprimió el carácter de una organi-
fácil encontrar empleo. Para muchos pueblos la principal zación muy dura y, si bien han pasado 300 años, aún hoy los
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Consultor independiente y escritor surafricano.
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dinadas al mando de la policía: ejercían funciones básicas paralelamente la policía incorporaría 20 mil personas adi-
de vigilancia como auxiliares y multiplicadores de la fuerza cionales. Estos nuevos integrantes del cuerpo de policía
policial. No tenían facultades ni de arresto ni de requisa. Al serían reclutados entre los desempleados, prestarían ser-
final se podría decir que esta reforma dejó satisfechos a los vicio de tiempo parcial (120 días al año) y cumplirían fun-
agricultores blancos y ayudó a contener un poco el crimen. ciones de vigilancia limitadas como auxiliares de policía.
Así, en los últimos dos años se ha avanzado en un proceso
Formas de operar que culminará en el 2010 con la incorporación de un total
Supongamos que existe un área de representación de la de 20 mil nuevos efectivos con las calidades mencionadas.
jurisdicción de un grupo de Comandos de aproximadamente Por supuesto surgen muchas inquietudes respecto de este
150 mil personas y que de ellas, 145 mil viven en la esquina tránsito de los Comandos a la policía: ¿propiciará ésta una
sur-oriental del área. En esa parte hay un casco urbano y a los situación de seguridad satisfactoria para las zonas rurales?,
alrededores varios asentamientos informales, en los cuales ¿qué pasará con los 20 mil nuevos integrantes de la poli-
la mayoría de la población es negra y desempleada. La mayor cía?, ¿cómo afectarán el trabajo policial? Hasta el momento
parte del territorio está ocupado por haciendas, mientras los parece ser que esta reforma producirá más problemas en el
cascos urbanos y sus alrededores concentran población ne- campo y, lo que es peor, no resolverá del todo la situación
gra, desempleada y muy pobre. Con este contexto en mente, de los Comandos.
se puede visualizar mejor la función de los Comandos. Respecto de la fuerza de policía en Suráfrica se destacan
Supongamos en el caso de la ilustración anterior, que to- dos características: su gran tamaño y su escaso profesiona-
das las haciendas estuvieran dedicadas a la ganadería y que el lismo. En primer lugar, es una fuerza enorme, con 140 mil
delito de mayor incidencia fuese el robo de ganado perpetrado personas coordinadas desde una dirección central que no
por los habitantes pobres de los asentamientos informales de permite que se tomen decisiones ni se den iniciativas locales.
la esquina sur-oriental. La respuesta usual de los Comandos, Es una policía totalmente centralizada. En segundo lugar, sus
en su rol de multiplicadores de fuerza, era desarrollar una in- miembros tienen un bajo nivel profesional. En los últimos 10
teligencia muy rudimentaria y vigilar las áreas entre las pro- años del Apartheid se reclutó a mucha gente desempleada,
piedades agrícolas y el casco urbano. Así, por ejemplo, si los con poca educación y que además fue escasamente entre-
Comandos descubrían que el robo de ganado se hacía más nada. El resultado es que en el año 2001 el director de la
frecuentemente en luna llena, esperaban a que hubiera luna policía estimó que la mitad de sus agentes no tenía suficiente
llena y ponían puestos de vigilancia en los sitios de tránsito nivel educativo siquiera para tomar una declaración. La pre-
de los ladrones. Así operaron en varias áreas del país. Aunque gunta, entonces, es ¿qué hacer con este monstruo? Después
en algunos casos lo hicieron muy bien, en otros los Coman- de casi una década se ha optado por una solución modesta:
dos consideraban a la población hostil y por tanto utilizaron utilizar a las personas de acuerdo a sus capacidades, sin ma-
métodos muy violentos para identificar a los criminales. Varios yor pretensión. Siguiendo esta premisa, la policía ha recurrido
incidentes serios que se produjeron en tan solo un año ocasio- extensamente a tácticas cuasi-militares. Por ejemplo hoy en
naron fuertes protestas por parte de las comunidades negras y día se han puesto de moda las operaciones de requisa en las
muy rápidamente los Comandos volvieron a ser cuestionados. cuales se concentra en un área a un gran número de unifor-
Por ello en febrero del 2003 el Presidente determinó que los mados y en general a la gente le gusta ver uniformados en
Comandos tendrían que desaparecer en 5 años. las calles.
Ahora bien, ¿cómo controlar 12 mil estaciones de policía
Cambios y continuidades en la transición y un pie de fuerza de 140 mil hombres? La solución adoptada
La decisión presidencial fue mal recibida por los agricul- en Suráfrica ha sido establecer metas precisas sobre dismi-
tores blancos, quienes sintieron que iban a quedar despro- nución del delito, según las cuales éste debía reducirse en un
tegidos y rodeados por estos asentamientos que eran focos 7% cada año.
de inseguridad. Además, según los agricultores blancos, los Volviendo al caso hipotético de la ilustración anterior,
negros que conformaron las nuevas unidades de Comandos cabe recordar que 145 mil personas, del total de 150 mil,
ya sabían usar armas de fuego, por lo cual, si quedaban des- están concentradas en el asentamiento de la esquina infe-
empleados, se podrían convertir en una amenaza más a la rior derecha de la jurisdicción. Teniendo en cuenta tal con-
seguridad de las haciendas. centración, resulta lógico que entre el 90% y el 99% de los
Ante las protestas, el gobierno estableció que si bien delitos violentos se cometan allí. Ahora, dada la meta del 7%
desmovilizarían a los 15 mil miembros de los Comandos, de reducción anual del crimen, el comisario responsable de
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Comandante de la Brigada 145 del Ejército Británico.
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disparaban a control remoto. También desarrollaron un tipo ristas muertos, o de armas y activos confiscados. El éxito
de ataque en el cual civiles eran obligados a manejar vehí- depende de que la visión que la sociedad tiene del Estado
culos cargados de explosivos hasta una base militar, dónde no coincida con la imagen que de éste propagan los terro-
eran detonados. En muchas ocasiones realizaron ataques de- ristas. Bajo esta premisa hay que encontrar indicadores de
liberados contra blancos civiles. evaluación novedosos. Por ejemplo, la posibilidad de que la
Es claro que los terroristas tienden a adaptarse y a cam- población realice actividades cotidianas libremente sin nece-
biar de tácticas. El IRA, por ejemplo, pasó de ser una orga- sidad de protección militar podría ser uno, así como el que se
nización con una estructura cuasi-militar -con brigadas, ejecuten programas de gobierno en áreas como la salud y la
batallones y oficiales en la comandancia-, a convertirse en un agricultura. También se deben tener en cuenta indicadores
sistema de células independientes conformadas por grupos sobre la justicia y el desempeño económico. Otro buen indica-
pequeños muy difíciles de penetrar que perpetraban ataques dor de que los terroristas están siendo aislados y marginados
focalizados y precisos. Fue entonces necesario adaptar las es que la población apoya las iniciativas desarrolladas por las
operaciones del Estado para enfrentar esta nueva modali- agencias del gobierno.
dad. Un aspecto clave fue desarrollar una estrategia de inteli-
gencia para penetrar esas células. Lecciones de campaña
También fue clave desarrollar una estrategia para des- Vale aclarar que en una campaña contrainsurgente, a
legitimar a los terroristas. En el caso de Irlanda del Norte, diferencia de una guerra convencional, no aplica la división
como parte de este esfuerzo y para aliviar el sufrimiento de militar entre los niveles estratégico, operacional y táctico.
la población, el gobierno británico diseñó mecanismos de re- Lo cierto es que estos tres niveles convergen en uno solo de
paración para atender los reclamos y daños causados a los manera que las acciones tácticas siempre tienen efectos es-
civiles por los ataques. tratégicos.
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cionales. En Gran Bretaña los instructores venían de unida- • El uso de la fuerza debe aplicarse de manera que permi-
des que operaban en Irlanda del Norte para garantizar la ta reducir los niveles de violencia en las comunidades y
vigencia de la capacitación. crear condiciones para negociaciones en la esfera políti-
Segundo, en la estructuración de las operaciones hay que ca. Hay que anotar que, aparentemente, los líderes del
tener una idea muy clara de cómo funciona cada elemento de IRA llegaron al convencimiento de que ya no podían lograr
las fuerzas de seguridad en el terreno. En el modelo adoptado sus objetivos por la vía del terrorismo y que quizás por
en Irlanda del Norte, las fuerzas tanto del ejército como de la ello se lograron los ceses al fuego en los años 90. En todo
policía realizaban patrullajes diarios, con el apoyo de unidades caso, es claro que la solución final al conflicto es política
especializadas. Además se llevaban a cabo operaciones ofen- y no militar. Las fuerzas de seguridad tienen un papel que
sivas complementarias con base en la inteligencia disponible. desempeñar, pero no pueden derrotar solas esa amenaza
A veces soldados de Fuerzas Especiales realizaban activida- asimétrica. Por ello hay que reconocer el elemento políti-
des bajo el control operacional de la policía, incluso fuera de co que apoya a las guerrillas, a los terroristas y a la insur-
sus jurisdicciones. Para reducir la posibilidad de accidentes, se gencia, y buscar llegar a un punto de negociación.
intercambiaba a los oficiales de enlace entre las unidades. • La experiencia de Irlanda del Norte permitió que el ejérci-
Tercero, en términos de mando y control a nivel táctico to británico desarrollara doctrina, capacidades y un entre-
se incorporó a la doctrina lo que se denominó el enfoque de namiento únicos.
maniobra. Dos elementos que enfatizan tal concepto son: a) • Fue muy importante entender el contexto político de las
la iniciativa táctica, es decir, que las unidades de base resuel- operaciones y las reglas de enfrentamiento, y saber que
van situaciones inesperadas de la mejor forma posible y, b) las acciones estarían sujetas al escrutinio internacional.
reaccionar más rápido que el enemigo, lo cual implica pensar Ello, sumado a un buen conocimiento del enemigo por
en qué es lo que hay que hacer en vez de actuar simplemente medio de la inteligencia, permitió el uso preciso de la
por órdenes superiores. fuerza y contribuir en forma efectiva a la resolución del
Cuarto, con respecto a la necesidad de ganar las mentes conflicto.
y los corazones de la población, hay que recalcar que el uso
de poderes y medidas especiales -por ejemplo, la detención Finalmente, algunos comentarios sobre el futuro. Ante
arbitraria o los toques de queda- implica riesgos significati- todo hay que reconocer que Irlanda del Norte no tiene derro-
vos, ya que puede favorecer la propaganda de los terroristas. tado al terrorismo. Aunque la mayoría de los grupos ha decla-
Además, las fuerzas de seguridad no deben ser percibidas rado un cese al fuego y ha entregado las armas, todavía existe
como si estuvieran por encima de la ley. Acciones como la to- potencial para la violencia. Inevitablemente en estos procesos
lerancia de las fuerzas de seguridad con grupos paramilitares hay individuos de ambos bandos, que no están dispuestos a
ilegales, la adopción de políticas como ‘disparar para matar’, aceptar los cambios y los compromisos de la paz y que no
la comisión de asesinatos indiscriminados por parte de solda- quieren meterse en empleos lícitos. Además, los terroristas
dos, producen un inmenso daño a la imagen de los gobiernos construyen redes delincuenciales para financiar sus opera-
legítimos. Por ello debe haber unas reglas de enfrentamiento ciones y para algunos es muy tentador seguir usándolas para
(rules of engagement) claras para todos los miembros de las su beneficio. Pasará mucho tiempo antes de que la situación
fuerzas que deben respetarlas en todo momento. se normalice totalmente. Además, el terrorismo sigue siendo
el arma preferida de aquellos que se sienten en desventaja.
Conclusiones Por eso es necesario seguir preparándose para contrarrestar
Para terminar, vale la pena recoger los principios que se el terrorismo; y al hacerlo siempre hay que recordar que la
han mencionado. lucha contra el terrorismo es una defensa de la cultura y los
valores democráticos. Es decir, que se está limitado por las
• Desde el momento en que se reestableció la supremacía reglas de ese sistema social que se defiende.
operacional de la policía en Irlanda del Norte, el ejército
ha funcionado como un apoyo, que sólo opera cuando la
policía lo solicita.
• Se definió el terrorismo como una actividad criminal, im-
pidiendo a los terroristas presentarse como actores polí-
ticos. Ello implica además, que los actos terroristas están
cubiertos por el Código Penal.
8
Presidencia de la República-Ministerio de Defensa Nacional, “Política de Defensa y Seguridad Democrática”, 2003.
9
Ministerio de Defensa Nacional, “Política de Consolidación de la Seguridad Democrática”, op. cit.
20
tiempo, en 1995, esta reforma fue revertida por el mando ins- nieri italianos o sus equivalentes prusianos y austriacos.
titucional que estaba interesado en profundizar la vocación Entrando el siglo XIX, tales cuerpos cumplían la tarea de
urbana de la policía a través de su proyecto de “Transforma- combatir el bandidaje en las áreas rurales, ejercían una va-
ción Cultural”. riada gama de funciones de policía administrativa y de tipo
La propuesta que se desarrolla a continuación busca pre- asistencial en dichas zonas y, al mismo tiempo, proveían la
cisamente llenar este vacío, a la vez que intenta dar un primer primera línea de defensa contra los focos de insurrección
paso hacia la necesaria diferenciación de funciones entre mi- a los soberanos.
litares y policías en el contexto colombiano. Por otro lado, en contextos más contemporáneos, las
fuerzas de policía han demostrado ser centrales en las es-
Conceptos estratégicos centrales trategias contrainsurgentes12. La razón es sencilla. En la
La policía como eje de la construcción del Estado medida en que el primer objetivo de los rebeldes ha sido
En principio, el servicio de policía es la base sobre la que tradicionalmente dislocar el funcionamiento del Estado para
se asientan el resto de los servicios del Estado, en la medida construir en su lugar un poder paralelo, las fuerzas policia-
en que éstos necesitan un entorno de respeto a la ley y el les se han convertido en el muro de contención destinado
orden para poder funcionar adecuadamente. De hecho, jun- a proteger las instituciones y frenar la expansión de los in-
to con el poder judicial, la policía es el instrumento principal surgentes sobre los escombros del antiguo orden político.
del Ejecutivo para garantizar el respeto de los ciudadanos al De hecho, se puede encontrar una notable correlación entre
Estado de Derecho. Desde esta perspectiva, la presencia po- el éxito o el fracaso de una campaña contrainsurgente y la
licial efectiva a lo largo del territorio es el fundamento sobre mayor o menor capacidad del Estado agredido para orga-
el que necesariamente se construye el Estado. Este vínculo nizar unas fuerzas de policía eficaces y respetuosas de la
entre servicios de policía y consolidación del Estado ha que- ley. Las estructuras policiales locales desarrolladas por los
dado de manifiesto en dos contextos radicalmente distintos, británicos en Malasia en los años 50 han sido reconocidas
pero unidos por una idéntica necesidad de afirmar las institu- como una de las claves de su victoria contra los comunis-
ciones estatales cuando se encuentran en una fase incipien- tas13. En contraposición, una de las razones del previsible
te de construcción o enfrentadas a una amenaza armada de fracaso de EE.UU. en sus esfuerzos por pacificar Iraq ha sido
grandes proporciones. precisamente la incapacidad para construir un aparato po-
Por un lado, desde una perspectiva histórica, cabe re- licial eficaz14.
cordar la función central de las gendarmerías europeas en En el caso de Colombia, el desarrollo de la policía desde
el mantenimiento de la paz interna y la consolidación de mediados del siglo XX ha estado marcado por largos períodos
los Estados-Nación del Viejo Continente a lo largo del siglo de violencia política - sea ésta la bipartidista que hizo crisis a
XIX10.En los albores de dicho siglo, Napoleón al referirse a finales de los cuarenta, o la relacionada con el crecimiento y
la Gendarmería francesa, señalaba que era el instrumen- multiplicación de grupos armados irregulares de diverso signo
to más eficiente para mantener la paz interna ya que no cuatro décadas más tarde. Dentro de este contexto el papel
sólo proveía una vigilancia mixta policial-militar a lo largo de la policía como instrumento de consolidación estatal se
de todo el territorio, sino que era también una gran fuen- ha perfilado en dos ocasiones. Una a finales de los cincuen-
te de información precisa11. Aún cuando la Gendarmería ta durante el primer gobierno del Frente Nacional cuando se
francesa -en particular el modelo que sobrevive a la era aceleró el proceso de nacionalización de la policía, con el cual
napoleónica- ha sido la organización insigne de este tipo de se propendió por extender la cobertura de la Policía Nacional
cuerpos policiales, en Europa continental se desarrollaron (PONAL) a todo el territorio nacional y disolver los politizados
otros similares como la Guardia Civil española, los Carabi- cuerpos departamentales y municipales15.
10
Para una mirada amplia al papel de las gendarmerías en la construcción de los estados europeos ver Emsley, Clive, Gendarmes and the State in Nineteenth
Century Europe. Oxford: Oxford University Press, 1999.
11
Citado por Emsley, Clive, Ibid., pp. 2-3.
12
En este sentido, resulta particularmente interesante el artículo clásico de Hutchinson, S., “The Police Role in Counter-Insurgency Operations”, Journal of the
Royal United Service Institution, N° 114, Londres, Diciembre, 1969.
13
Ver D.T. Shaw, Geoffrey, “Policeman versus Soldiers, the debate leading to MAAG Objections and Washington rejections of the Core of the British Counter Insurgency
Advice”, Small Wars and Insurgencies, Vol. 12, No. 2, 2001. Más detalles del papel de las fuerzas de policía en la campaña contrainsurgente británica contra los
comunistas malasios en Stubbs, Richard, Hearts and Minds in Guerrilla Warfare. The Malayan Emergency 1948-1960. Oxford: Oxford University Press, 1989.
14
Ver Rathmell, Andrew, “Fixing Iraq’s Internal Security Forces. Why is Reform of the Ministry of Interior so Hard?” PCR Project Special Briefing, CSIS, Washington,
Noviembre, 2007.
15
La nacionalización de la policía fue intentada por Alberto Lleras Camargo siendo Ministro de Gobierno de la primera administración de López Pumarejo
(1934-1938). Veinte años más tarde Lleras Camargo logra alcanzar esta meta durante su período presidencial. Para mayores detalles sobre la evolución de la
policía en Colombia desde sus orígenes hasta finales de los noventa ver Llorente, María Victoria, “Perfil de la policía colombiana”, en Llorente, María Victoria, y
Deas, Malcolm (Eds.), Reconocer la guerra para construir la paz. Bogotá: Norma- Uniandes,1999.
16
Para una mayor conceptualización sobre las diferencias entre policías y militares, ver Jean Paul Brodeur, “Force policière et force militaire”, Ethique Publique,
Vol. 2, No. 1, 2000.
22
el único instrumento capaz de derrotar a los grupos armados empeñar las misiones de naturaleza puramente policial con el
ilegales; pero al mismo tiempo hace muy difícil que pueda objeto de hacer viable su efectivo cumplimiento.
servir como herramienta para el mantenimiento permanente De este modo, la Policía Nacional debería amoldar el desem-
de la ley y el orden que posibilita el funcionamiento de la ins- peño de sus misiones a por lo menos tres tipos de escenarios:
titucionalidad. Por el contrario, la forma restringida de ejercer
la fuerza, propia de la policía, resulta menos eficaz para enta- Zonas pacificadas o casi completamente pacificadas
blar un combate abierto con actores armados de gran enver- En estas áreas, la presencia de los grupos armados ilega-
gadura; pero la convierte en el medio ideal para garantizar en les es mínima o nula y las instituciones estatales están ple-
el largo plazo el mantenimiento del entorno estable y seguro namente consolidadas. Bajo tales circunstancias, la PONAL
sobre el que se puede construir un Estado democrático. estaría llamada a desempeñar roles puramente policiales en
el sentido convencional del término. Así, debería cumplir ta-
Misiones a desempeñar reas tradicionales de mantenimiento de la ley, preservación
Los anteriores conceptos sirven como marco para estable- del orden y protección de la convivencia ciudadana pacífica.
cer las misiones a desempeñar por parte de la policía. En el Paralelamente, también debería llevar a cabo operaciones
contexto colombiano, tales misiones se pueden definir en torno antinarcóticos y contraterroristas; pero en un ambiente ge-
a dos ejes principales. Por un lado, una serie de tareas asocia- neral de orden y estabilidad que permitiría que este tipo de
das al mantenimiento de la ley y el orden de forma cotidiana, acciones tuviese un carácter limitado con un nivel de uso de
que son connaturales al rol de policía bajo cualquier condición la fuerza semejante al empleado por fuerzas policiales con-
política o estratégica. Por otro lado, una serie de misiones ex- vencionales en democracias desarrolladas.
tendidas que se corresponden con el desempeño de funciones
igualmente policiales, pero que se desarrollan en el contexto Zonas en consolidación avanzada
de estados débiles, incompletos o en construcción. Este tipo de zonas se caracterizan por una presencia
Ciertamente, este tipo de “tareas extendidas” se pueden activa de los grupos armados ilegales con capacidad para
materializar bajo distintas circunstancias estratégicas, que parasitar y debilitar las instituciones estatales. Bajo tales con-
abarcan desde el papel de la policía como representante del diciones, la policía estaría obligada a desempeñar las misio-
Estado ante poblaciones con un estatuto jurídico especial nes convencionales descritas en el punto anterior, lo que le
como es el caso de las áreas tribales en Pakistán, hasta la requeriría contar con una capacidad más robusta para poder
función de las fuerzas policiales como agentes de soberanía operar efectivamente en un contexto marcado por un mayor
a través del patrullaje de grandes territorios despoblados nivel de amenaza. Asimismo, la PONAL tendría que estar en
como en la Federación Rusa. Por lo que respecta a Colombia, condiciones de cumplir dos tipos de funciones adicionales.
las mencionadas tareas están asociadas al rol de la Policía Primero, defender de forma eficaz personas y territorios fren-
Nacional en la construcción y protección de las instituciones te a las agresiones de los grupos armados ilegales, lo que
estatales en aquellas zonas donde una densa presencia de equivaldría a cumplir con las tareas de seguridad territorial y
estructuras insurgentes o criminales las ha destruido o pues- protección de la población asociada con el desarrollo de una
to gravemente en cuestión su funcionamiento. campaña contrainsurgente. Segundo, debería poder partici-
Sobre esta base, las misiones de la PONAL podrían dividir- par en operaciones coordinadas, proporcionando apoyo con
se en dos grandes categorías. Por un lado, aquellas tareas que sus capacidades de investigación judicial e inteligencia a las
el cuerpo necesariamente está obligado a desempeñar en la acciones de las FF.MM.
medida en que forman parte de su propia naturaleza. Por otro
lado, las que tienen que ver con el proceso de pacificación del Zonas en consolidación incipiente
país y la construcción de las instituciones que paulatinamente Estas áreas están marcadas por una densa presencia de
se irán completando a medida que se extinga el conflicto. En grupos armados ilegales apoyados en extensas economías ilí-
principio, las primeras tendrían que desarrollarse en la totali- citas que les colocan en condiciones de competir frontalmen-
dad del territorio nacional mientras que las segundas sólo se te con el Estado, destruir la presencia de las instituciones y
practicarían en aquellas zonas donde está en marcha un pro- tomar el control de fragmentos significativos de territorio y
ceso de consolidación de las instituciones como reacción a la población. En este escenario, la Policía Nacional tendría que
presión ejercida por los grupos armados ilegales. Sin embargo, seguir prestando los servicios policiales clásicos. Pero para
las condiciones estratégicas de estas áreas en consolidación ello, debería contar con la capacidad para hacer un uso sig-
forzarían a modificar las formas y tácticas empleadas para des- nificativo de la fuerza que disuada la amenaza planteada por
17
Ver Patricia Milena Moreno, “Política de Defensa y Seguridad Democrática: La recuperación del territorio nacional. Una evaluación de impacto”, Tesis PEG,
Facultad de Economía, Universidad de los Andes, Bogotá, Diciembre, 2007.
24
Tabla No. 1 Zonificación y despliegue de misiones de la PONAL
Operaciones defensivas en
e investigación criminal
instituciones militares
contrainsurgencia
seguridad interna
Antinarcóticos
TIPO
pacífica
DE ZONA
Zona
Pacificada
Activa Activa Activa Activa Mínima
(Estable o
Muy Estable)
Zona en
Consolidación
Activa Activa Activa Activa Activa Activa Media
Avanzada
(Inestable)
Zona en
Consolidación
Incipiente Activa Activa Activa Activa Activa Activa Muy Alta
(Muy
Inestable)
26
nivel regional y local; la Dirección de Carabineros y Seguridad Desde el 2007, se perfila un cuarto nivel: el de los distri-
Rural creada en el 2006 con el fin de consolidar la modalidad tos de policía que están siendo fortalecidos. En este senti-
del servicio de policía en áreas rurales; y otra serie de direccio- do la Dirección General determinó que los distritos además
nes responsables de servicios especiales como inteligencia, de coordinar la actividad policial de las estaciones en sus
investigación criminal, antinarcóticos, antisecuestro, tránsito jurisdicciones, también deben contar con una serie de acti-
y transporte entre otros. En un segundo nivel se encuentran vos para apoyar la labor policial que hasta entonces estaban
ocho Regiones que fueron activadas en el 2006 y cuyo papel estacionados en el Departamento/Metropolitana19. Así, estas
está en proceso de revisión interna18. En tercer lugar, están unidades intermedias deberán disponer de activos de policía
los Departamentos de Policía los cuales corresponden a la judicial, inteligencia y grupos de reacción. Este cambio sin
división departamental del país, más cinco Policías Metropo- duda va en la dirección correcta.
litanas – tres de ellas creadas en los años ochenta con cober- La consolidación de un cuerpo de policía con capacidad
tura sobre Bogotá y las áreas metropolitanas de Medellín y para servir a la totalidad de la ciudadanía en el contexto di-
Cali y las dos restantes en Barranquilla y Cartagena, creadas verso colombiano demanda una revisión de la tradicional
en el 2008. En el cuarto nivel, se encuentran los distritos que jerarquía regional. En particular parece clave introducir mo-
están siendo objeto de un proceso de fortalecimiento. Final- dificaciones orientadas hacia desconcentrar los recursos de
mente, en la base están las estaciones que corresponden a seguridad para hacerlos más próximos a las unidades res-
la división municipal del país y a las localidades o comunas ponsables de mantener el orden a nivel local. Esto sin po-
de las principales ciudades. Dentro de este nivel también ner en entredicho el carácter nacional de la institución. De
se encuentran dos tipos de unidades menores: por un lado, hecho consideramos que ha sido esta condición la que en
las subestaciones que cubren una serie de jurisdicciones en cierta forma ha protegido a la institución de ser capturada
áreas rurales como corregimientos, caseríos o veredas y, por por el crimen organizado. Sin desconocer que las mafias y
el otro, los Comandos de Atención Inmediata (CAI) que operan el paramilitarismo han penetrado a la institución en ciertos
en áreas urbanas. niveles y regiones del país, no cabe duda que la injerencia de
Históricamente el despliegue territorial de la PONAL ha estas organizaciones sería infinitamente mayor de tratarse de
sido más o menos el mismo, salvo por las regiones de poli- cuerpos locales de policía.
cía que como se mencionó fueron creadas hace dos años. La desconcentración que proponemos se expresaría de
De cualquier manera estos cinco escalones no tienen igual manera diferencial dependiendo de si es a nivel urbano o ru-
peso estratégico y, tradicionalmente, los recursos policiales ral. En el primer caso, a nivel urbano, la desconcentración se
se han concentrado en tres niveles. Primero, está la DIPON lograría mediante la extensión del modelo de policías metropo-
que tiene un control más directo sobre los servicios especia- litanas para cubrir las ciudades grandes e intermedias del país.
les. Segundo, están los Departamentos y las Metropolitanas Un paso inicial en este sentido se llevó a cabo este año con la
que concentran la mayoría de los recursos que se despliegan activación de las metropolitanas de Barranquilla y Cartagena.
territorialmente. Así, coordinan el conjunto de servicios poli- Convendría diseñar un plan por fases mediante el cual se logre
ciales en sus jurisdicciones por los cuales responden ante el tener por lo menos a todas las ciudades capitales de departa-
mando central. Además, tienen asignadas unidades de inves- mento cubiertas por una policía metropolitana. Tales unidades
tigación criminal (Seccionales de Investigación Judicial, SIJIN) responderían a nivel central a una Dirección de Seguridad Ur-
y de inteligencia (Seccionales de Inteligencia de la Policía, bana, la cual sería responsable de su articulación operativa y
SIPOL). También tienen control sobre ciertos activos claves de desarrollar el concepto de estas unidades.
como son las fuerzas especiales y las unidades de reacción Por lo que respecta a las zonas rurales y los cascos urba-
(por ejemplo los Escuadrones Antidisturbios, ESMAD, y los nos de pequeño tamaño, se podría reforzar el nivel del Distrito.
Comandos de Operaciones Especiales, COPES). Finalmente, Al nuevo diseño planteado por la DIPON convendría adicionar-
se encuentran las estaciones que basan su peso estratégico le, donde resultase necesario, una unidad de Escuadrones
en su relación inmediata con la seguridad cotidiana de los Móviles de Carabineros20 destinada a apoyar el desarrollo de
ciudadanos y la interlocución directa con los alcaldes en su operaciones de cierta envergadura y proteger aquellas estacio-
calidad de máximos responsables de la seguridad en sus de- nes que estuviesen amenazadas por incursiones de los grupos
marcaciones por mandato constitucional. armados ilegales. Este esquema implicaría necesariamente
18
Dirección General Policía Nacional, “Política Estratégica Operacional y del Servicio de Policía”.
19
Ver lo dispuesto por la Dirección General sobre definición, misión, ámbito de acción y conformación del Distrito de Policía en Ibid., pp. 71-72.
20
Actualmente los EMCAR dependen directamente de la Dirección de Carabineros y Seguridad Rural.
21
Inicialmente eran unidades de tipo infantería ligera con 150 efectivos. En el 2007 se redujo el personal a asignado a cada EMCAR a 120. Proponemos reducir
aún más este número a 75 efectivos.
22
Esto quedó claramente evidenciado en una encuesta interna que realizamos en el 2006 a cerca de 1.250 policías de todos los rangos dentro del contexto del
estudio “El rol de la Policía Nacional en escenarios de conflicto y posconflicto” del cual es resultado esta publicación.
28
Lo ideal sería que se hiciera un plan de desmonte gradual logía de “conteo de bajas” (Body count), puso a competir
de “Soldados de mi Pueblo” a la vez que la PONAL desarrolla- a unas instituciones con otras por ver quién era el que
ra una estrategia específica para atraer jóvenes campesinos lograba los mejores resultados, imposibilitando en la
a sus filas ya sea como auxiliares o como profesionales. Como práctica cualquier cooperación23. En este sentido, parece
parte de las medidas imprescindibles para conseguir esto úl- conveniente un paso en la dirección de medir el desem-
timo, que sin duda sería lo óptimo, está el considerar una re- peño de las unidades de la Fuerza Pública en función del
ducción importante del costo de los estudios policiales. Esto impacto de sus operaciones sobre el nivel de seguridad
sería aplicable a aquellos candidatos que no puedan asumir en su jurisdicción. Dicho de otra forma, la evolución de
tales costos, una realidad que es particularmente frecuente la campaña de seguridad dejaría de medirse en térmi-
entre la población del campo. Esta estrategia por lo demás nos negativos (cuanto se ha desgastado al adversario) y
serviría para contrarrestar el reclutamiento que hacen grupos comenzaría a medirse en positivo (cuanto a mejorado la
armados irregulares, sobretodo la guerrilla, que se concentra seguridad de los ciudadanos). Para ello, se debería dividir
en áreas rurales apartadas. los municipios en categorías de acuerdo con sus condi-
ciones de seguridad y el nivel de amenaza existente en
Mecanismos de cooperación entre policía y militares los mismos. Bajo este esquema, a los comandantes de
Bajo este esquema, la mejora de la cooperación entre policía y ejército con jurisdicción sobre un cierto grupo de
las FF.MM. y la PONAL resulta fundamental en la medida municipios, se les podría exigir mejorar las condiciones
en que en las zonas que presentan un nivel de inseguridad de seguridad en su municipio. De este modo, policías y
más crítico la posibilidad de prestar servicios policiales a militares tendrían un objetivo común (mejorar las condi-
la población depende de que los militares, en particular el ciones de seguridad de las zonas) y estarían obligados a
ejército, cooperen con la policía en la creación de unas con- trabajar juntos para lograrlo. De hecho, el fracaso de unos
diciones de seguridad adecuadas. Sin duda en los últimos u otros supondría el fracaso de todos y, viceversa, el éxito
meses se ha dado una mejoría en la cooperación entre am- de uno de ellos equivaldría al triunfo de la Fuerza Pública
bas instituciones, después de que las relaciones llegaron en su conjunto.
a un punto crítico con incidentes como los ocurridos en los • Al mismo tiempo, se podría responsabilizar conjuntamen-
municipios de Guaitarilla y Jamundí en 2004 y 2006 res- te a los comandantes militar y policial de los ataques
pectivamente. Sin embargo, la larga historia de rivalidad que sufriera cualquiera de sus unidades dentro de una
entre policías y militares en Colombia hace que sea necesa- determinada zona como una forma de estimular el forta-
rio adoptar una serie de medidas fundamentales para que lecimiento de alianzas operativas entre ellos. Tradicional-
el actual mejoramiento en los niveles de cooperación sea mente, la PONAL ha acusado a las FF.MM. de no dar la
sostenido y, en últimas, se institucionalice. Al respecto se prioridad adecuada a sus peticiones de apoyo cuando al-
puede proponer lo siguiente: guna de sus estaciones rurales es atacada por la guerrilla.
Lo cierto es que no existen incentivos para que se otorgue
• El Ministerio de Defensa debe liderar el proceso de me- la prioridad adecuada a estas operaciones de apoyo en la
joramiento de la cooperación entre FF.MM. y PONAL, medida en que no se considera relevante su evaluación.
coadyuvando en la aclaración de funciones, así como Como alternativa, se podría hacer directamente respon-
estableciendo normas de cooperación interinstitucional y sable a los comandantes militares de una región de los
controles para evaluar su evolución. La misma rivalidad ataques que sufriese en dicha área la PONAL y viceversa,
que ha separado a policías y militares hace imposible que a los mandos policiales de las incursiones contra instala-
estos estén en condiciones de llegar a un compromiso ciones de las FF.MM. en sus jurisdicciones. Esto crearía la
que mejore las líneas de cooperación entre ellos de ma- necesidad de cooperar con vistas a evitar que los resul-
nera duradera. Como consecuencia, el liderazgo civil jue- tados de una institución se viesen perjudicados por los
ga un papel vital en este ámbito. ataques padecidos por la otra.
• Resulta fundamental cambiar el sistema de evaluación • Finalmente, parece necesario impulsar una mejora de la
de las operaciones. En principio, la tradicional metodo- interoperatividad de las comunicaciones como un modo
23
Vale la pena mencionar que mediante Directiva Permanente No 300-28 del 20 de noviembre de 2007 del Comando General de las Fuerzas Militares se da un
primer paso hacia desmontar el énfasis sobre el conteo de bajas. De hecho se establece que para medir resultados operacionales se deberán privilegiar las
desmovilizaciones de combatientes sobre las capturas y éstas sobre las bajas. Sin embargo, esta Directiva responde más a la crítica que se venía haciendo a
las FF.MM. por ejecuciones extrajudiciales y falsos positivos que a una estrategia para que policías y militares cooperen.
30
Policía Nacional: Una fuerza para la consolidación • Mayo de 2008 • 31
Textos
FUNDACIÓN IDEAS PARA LA PAZ
Diagramación
David Rendón
Preprensa e impresión
Zetta
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