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2010-I
1
Los autores quieren agradecer a Milton Von Hesse por su gran labor como asesor, y a quienes ofrecieron
valiosos comentarios para la realización del Trabajo Profesional de Investigación Económica, Rodrigo
Lovatón Dávila, Oswaldo Molina Campodónico, Álvaro Monge, y Elva Cornejo Falcón.
Resumen Ejecutivo
La historia del Perú ha sido marcada por un desarrollo urbano acelerado debido al movimiento
migratorio desde las zonas rurales hacia la ciudad: la población urbana pasó de representar el
35.4% de la población total en 1940 al 75.9% en el 20072. Este proceso se realizó bajo la mirada
de un Estado débil, que fracasó en brindar orden y garantías a los nuevos residentes urbanos
que provenían del interior del país. La Comisión de la Formalización de la Propiedad Informal
(Cofopri) surgió como solución a las invasiones en tierras del Estado, siendo el responsable de
proveer títulos de propiedad a aquellos hogares asentados en lotes informales. Sin embargo,
después de 9 años de creación, la eficiencia del proceso de titulación predial deja un panorama
cuestionable con hogares titulados por Cofopri que no son capaces de hacer uso de los
beneficios de la formalización. La presente investigación apunta a contribuir al estudio sobre la
vinculación entre la titulación predial formal y sus efectos en la inversión en la vivienda, para
determinar si este organismo de titulación es efectivo en la mejora de la calidad de vida de sus
habitantes. Las preguntas de investigación están relacionadas a si el grado de seguridad sobre la
propiedad, medido como la tenencia del título Cofopri; la información sobre la oferta de
créditos al alcance; y el grado de urbanización de la zona beneficiada por Cofopri, influyen en la
decisión de inversión en la vivienda, y si promueven la inversión de corto plazo o largo plazo.
Utilizando información recopilada en la Base de Datos de Precios Inmuebles (BDPI) de Cofopri
realizada por Apoyo Consultoría para una muestra de 3,331 hogares en diferentes ciudades del
país, se encontró que poseer un título de Cofopri incrementa la probabilidad de realizar
inversiones en la vivienda, sin embargo otros documentos de posesión brindan un nivel de
seguridad suficiente para impulsar la primera inversión. Además se concluye que poseer
información crediticia en los asentamientos humanos incrementa el incentivo a invertir en la
vivienda, y sólo representa un beneficio adicional para los beneficiados de Cofopri cuando se
realizan inversiones de alta envergadura o largo plazo. Por último, y muy importante, para los
beneficiados de Cofopri, vivir en una zona urbanizada es un factor determinante para comenzar
a realizar inversiones, sobre todo si las inversiones son de alto alcance o largo plazo. La
recomendación del presente Trabajo de Investigación se enfoca en elaborar una herramienta de
gestión que permita reconocer zonas informales con capacidad para aprovechar los beneficios
de la formalización después de la titulación, asegurando un nivel mínimo de urbanización, y
ciertas condiciones demográficas y de la vivienda a la luz de los resultados obtenidos.
2
Censos Nacionales 2007: XI de Población y VI de Vivienda.
2
CONTENIDO
I. INTRODUCCIÓN 4
II. MOTIVACIÓN Y OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN 5
i. La formación de asentamientos humanos y la formación de Cofopri 5
ii. El impacto económico de los programas de titulación formal ¿bajo qué
condiciones? 5
iii. Objetivos de la Investigación 7
III. REVISIÓN DE LA LITERATURA 9
i. Literatura sobre el sentido de seguridad en la vivienda a raíz de la
formalización predial 9
ii. Literatura sobre la colateralización la vivienda a raíz de la formalización
predial 10
iii. Literatura sobre las transacciones inmobiliarias a raíz de la formalización
predial 11
IV. MARCO TEÓRICO 13
El programa de COFOPRI 13
a. Condición 1: Grado de seguridad sobre la tenencia para generar inversión 14
b. Condición 2: Presencia de información sobre oferta de créditos para generar
inversión en la vivienda 18
c. Condición 3: Urbanización para generar inversión en la vivienda 20
VI. METODOLOGÍA 26
a. La variable dependiente 26
b. Las variables independientes 27
c. Método de estimación 34
V.II INTERPRETACIÓN DE RESULTADOS 35
a. Condición 1: Grado de seguridad sobre la tenencia 36
b. Condición 2: Información sobre la oferta de créditos 38
c. Condición 3: Nivel de urbanización 39
d. Inversión de Corto Plazo y Largo Plazo 40
V.III CONCLUSIONES 43
IX. RECOMENDACIONES 43
X. BIBLIOGRAFÍA 46
X.I ANEXOS 48
3
La titulación predial en asentamientos humanos y su efecto en la inversión en vivienda
El caso de COFOPRI, 2003
I. INTRODUCCIÓN
A inicios de la década del 40 se observó un fuerte proceso migratorio explicado por las
movilizaciones del campo a las principales ciudades del Perú. Éste fenómeno provocó
que dos terceras partes del crecimiento urbano entre las décadas del 40 y 50 se
explicasen por las migraciones internas, registradas en el Censo de 19613. Ante este
escenario, la Comisión de la Formalización de la Propiedad Informal - COFOPRI se ha
encargado a partir de 1996 de legalizar las ocupaciones informales dentro de terrenos
del Estado. Sin embargo existe poca evidencia si el programa de titulación ha generado
algún impacto económico en sus beneficiarios. La presente investigación apunta a
contribuir al estudio sobre la vinculación entre la titulación predial formal y sus efectos
en la inversión en la vivienda, para determinar si este organismo de titulación es
efectivo en la mejora de la calidad de vida de sus habitantes. Planteamos que son
determinantes clave de la inversión el grado de seguridad sobre la propiedad, medido
como la tenencia del título Cofopri, la información sobre la oferta de créditos al alcance,
y el grado de urbanización de la zona beneficiada por Cofopri. Para cumplir con el
objetivo de la investigación se realiza un análisis econométrico usando la Base de Datos
de Precios Inmuebles (BDPI) realizada por Apoyo Consultoría para una muestra de
3,331 hogares en diferentes ciudades del país en el año 2003. La metodología utilizada
es un modelo Probit Bivariado cuya variable endógena es la inversión en la vivienda, y
las variables explicativas son la proxy de tener un Título de Cofopri, la proxy de poseer
Otros Documentos, la posesión de Información Crediticia, y el Nivel de Urbanización
del vecindario. En el presente estudio, el grado de seguridad sobre la vivienda se estima
según el certificado sobre la propiedad que se posee; el grado de urbanización resulta de
un análisis de componentes principales que resumen un set de variables referentes a
servicios públicos y urbanos; y el grado de información crediticia proviene directamente
de la base de datos empleada. Los resultados señalan que la tenencia de algún
certificado de propiedad incrementa el grado de seguridad de la tenencia y afecta
positivamente a la inversión en la vivienda. Asimismo un alto grado de información
crediticia, también incentiva la inversión en la vivienda, aunque no beneficia
significativamente más a los titulados por Cofopri. Por último el grado de urbanización
donde se encuentra localizada la vivienda es factor clave para determinar si los agentes
invierten o no en la vivienda: se encuentra que los beneficiados de Cofopri que viven en
zonas urbanizadas tienen mayor probabilidad de hacer uso de los beneficios de la
formalización y en consecuencia de invertir en su vivienda. El trabajo está organizado
de la siguiente manera: la Sección II da cuenta de la Motivación que originó la presente
investigación, así como los Objetivos de la misma; en la Sección III; Revisión de
Literatura, se lista una serie de trabajos e investigaciones relacionadas al objetivo de la
investigación; en la Sección IV se presenta el Marco Teórico necesario para analizar las
precondiciones necesarias para una titulación exitosa; la Sección V se encuentra la
Descripción Básica de la Base de Datos; en la Sección VI muestra la metodología usada
para comprobar las hipótesis planteadas en la Sección II y IV; la Sección VII se
presentan y analizan los resultados y las implicancias de los mismos; finalmente en las
3
Felipe Morris, La Formalización de la propiedad en el Perú: Develando el Misterio; pp. 36 y 37.
4
secciones V.III y IX. Se encuentran la Bibliografía utilizada y los Anexos,
respectivamente.
El Perú ha sido escenario de una política centralista desde los años 1940s, que dio inicio
a la gran movilización del campo a la ciudad durante aproximadamente 30 años4. Entre
los años 1950 y 1990, el mayor porcentaje del presupuesto público para proyectos de
inversión pública fue manejado por el Gobierno Nacional, en detrimento de los
Gobierno Locales, lo cual identificaba al sistema económico peruano como un sistema
centralista5. Este ambiente de centralización de poder económico y político generó los
incentivos necesarios para el traslado de personas de la sierra hacia la costa – en
especial Lima Metropolitana –. De ésta forma, entre 1940 y 1993, la población de la
sierra pasó de representar el 65% de la población total del país, a un 36% de la
población, mientras que Lima Metropolitana pasó de representar el 10% al 24% de la
población total del país6.
4
La movilización campo-ciudad fue la causa de la creación de vecindarios informales en la periferia de las grandes ciudades del
país. Los desplazamientos fueron tan significativos que la ciudad de Lima pasó de representar el 5% de la población a principios del
siglo XX, a representar al 24% en 1970. Felipe Morris, La Formalización de la Propiedad en el Perú: Develando el Misterio; pp. 37
5
Ver Anexo 2. Descentralización del sistema económico peruano
6
James Loveday, Oswaldo Molina y Carlos Rueda (2005). Migración y remesas como estrategia de desarrollo en las familias
peruanas. UNFPA, pag.6.
5
de derechos de propiedad tenga impacto económico en sus beneficiarios 7. A
continuación realizaremos una aproximación a dichas precondiciones a la luz de los
estudios empíricos y cualitativos que enfatizan la necesidad de realizar programas de
titulación con la visión de generar impacto económico.
Por otro lado, distintos estudios de caso en Tailandia, África y América Latina han
demostrado que la inversión de los propietarios legales se encuentra determinada por el
acceso al crédito10. Los defensores de los programas de titulación proponen que un
hogar con vivienda titulada incrementa su habilidad para acceder al crédito, no obstante
existen fallas en el mercado que pueden restringir la demanda de crédito. En el
programa de Cofopri se ha observado que las causas que limitan la demanda de crédito
7
“The experience indicates that land registration would not be economically worthwhile when certain key factors are missing. Land
registration must fill some prerequisites for economic viability […] there should be reasonably well-funcioting financial markets,
economic environment conducive to business, and a customary land ownership system that do not provide sufficient security to
induce investment”. Feder, Gershon y Akihiko Nishio (1999). The benefits of Land Registration and Titling: economic and social
perspectives. Land Use Policy. Vol 15. No, pp. 13.
8
En ésta investigación se consideran como documentos informales de propiedad a los documentos usualmente poseídos en
Asentamientos Humanos que no se encuentran en Registros Públicos: título de municipio, contrato compra-venta, y constancia de
adjudicación. Según Webb, el derecho de propiedad se ha construido en gran parte por la acción propia del poblador, creciendo
desde la precariedad de la invasión, y consolidándose a través de diversas acciones propias y de las autoridades. El grado de
seguridad del propietario ha venido creciendo como resultado de una variedad de pasos menores, como los actos de presencia en la
asociación vecinal, el pago por diversos servicios, y el simple pasar del tiempo; pero también por pasos mayores, los hitos de la
propiedad: la invasión, la titulación, y el registro. Webb, Richard; Beuerman, D.; Revilla, C.(2006) La construcción de los derechos
de propiedad, El caso de los asentamientos humanos en el Perú. Colegio de Notarios del Perú, pp.14-15.
9
Estos resultados miden un estado subjetivo y no necesariamente refleja los riesgos y limitaciones de la falta de un título inscrito, no
obstante, en algunos casos podría concordar con la existencia de un conjunto de elementos que genera seguridad y
confianza.Richard Webb, pp.16 (2006)
10
En Tailandia rural se encontró que las granjas con título de propiedad experimentaron un mayor acceso al crédito, incrementando
a la vez la inversión en la tierra, los ingresos y el valor de la tierra. Feder, Gershon; Onchan, T.; Chamlamwong, Y. y Hongladarom,
C. (1988) Land Policies and Farm Productivity in Thailand. Johns Hopkins University Press, Baltimore. MD, pp. 499. En Ghana,
se encontró una relación positiva entre inversión y derechos de propiedad. Besley, Timothy (1995). Property Rights and Investment
Incentives: Theory and Evidence from Ghana. The Journal of Political Economy, Vol. 103, No. 5, pp. 35
6
están relacionadas con la información asimétrica: la aversión por solicitar altos montos,
la confusión sobre la tasas de interés, el rechazo de procesos complejos11.
La presente investigación tiene como objetivo principal poder establecer cuáles son
aquellas precondiciones económicas que requiere el programa Cofopri para generar
impacto económico en los Asentamientos Humanos beneficiados. Para efectos de la
investigación, se utiliza un indicador de impacto económico basado en la inversión en la
vivienda realizada por los beneficiarios de Cofopri en los Asentamientos Humanos. El
proceso de estimación está compuesto por dos etapas: a) en la primera etapa se estimará
la función probabilidad de pertenecer al programa Cofopri, y b) en la segunda etapa se
estimará la probabilidad de inversión en la vivienda. La función de pertenecer al
programa de Cofopri se estima según las condiciones que debían cumplir los
asentamientos humanos para ser titulados por Cofopri (densidad demográfica, distancia
a centros comerciales, y la forma como adquirió la vivienda - estipulados en el Project
Appraisal Document del Banco Mundial), los cuales afectan directamente la
probabilidad de ser beneficiado por Cofopri, pero no influyen de manera directa en la
probabilidad de invertir en la vivienda. La ecuación de probabilidad de inversión en la
vivienda fue estimada con un modelo probit.
11
Morris Guerinoni, Felipe (2004). La formalización de la propiedad en el Perú: Develando el Misterio, pp. 130.
12
Feder, Gershon y Akihiko Nishio (1999). The benefits of Land Registration and Titling: economic and social perspectives. Land
Use Policy. Vol 15. No 1, pp 25-43
13
[…] Similarly, urban investors may not be inclined to itensify investments, even if land ownership security is enhanced though
registration, when the general economic environment is not conducive to business. Gershon Feder and Nishio Akihiko (1999) The
benefits of land registration and titling. pp.13.
7
La presente investigación toma relevancia en el marco de los estudios realizados hasta
el momento en materia de titulación formal para el caso peruano. La mayoría de
estudios realizados investiga el efecto de la titulación sobre la inversión, pero no
desagrega el impacto de la titulación según variables que representan precondiciones
para asegurar que las familias tituladas puedan hacer uso de los beneficios de la
formalización. De ésta forma, el estudio en cuestión pretende averiguar si la titulación
formal tiene incidencia en la inversión en la vivienda y cómo es que algunos aspectos de
la gestión de Cofopri están vinculados con el éxito o fracaso de la titulación formal. Los
factores que se toman en cuenta en el estudio para asesorar la gestión de Cofopri es: el
nivel de urbanización de las zonas tituladas, el grado de información crediticia existente,
y los documentos de posesión existentes en el mercado.
Existen otras condiciones del contexto en el que se realiza la inversión que tenderían a
influir en el impacto que genera la tenencia de un título de Cofopri. Se plantean los
siguientes ejercicios:
Evaluar los impactos de Cofopri dependiendo del grado de información crediticia que
posee el individuo: La decisión de inversión dependerá también del acceso a recursos de
financiamiento. La demanda de crédito para financiar inversiones será efectiva siempre
y cuando los agentes deseen hipotecar su vivienda y tengan la información necesaria
sobre los costos y beneficios de éste tipo de financiamiento. En éste último punto
esperamos que los beneficiados de Cofopri con buen conocimiento sobre la oferta de
créditos a su alcance, tengan mayor probabilidad de inversión (Hipótesis 2).
Evaluar los impactos dependiendo de la localización del predio y sobre todo su acceso
a servicios públicos: La decisión de inversión responde a las oportunidades económicas
que ofrece el entorno para aprovechar los réditos de la inversión. Una de las condiciones
necesarias que utilizamos en éste estudio responde al acceso de servicios públicos y
urbanos. Esperamos que los beneficiados de Cofopri que cuentan con acceso a servicios
públicos y urbanos, posean mejores incentivos, y mayor probabilidad de inversión
(Hipótesis 3).
8
III. REVISIÓN DE LA LITERATURA
Muchos estudios han sido realizados anteriormente para establecer la relación entre la
titulación formal de las tierras y la inversión (Carter y Olinto (2003)14; Field (2005)15;
Carter y Yao (1999)16; Besley (1995)17; Feder (1987)18 siendo la experiencia de
titulación formal en Tailandia la que arrojó los primeros resultados empíricos sobre el
concepto teórico entre titulación e inversión. Existen tres requisitos para que los
programas de titulación tengan éxito sobre la demanda de inversión19: a) que el sistema
de propiedad previo brinde escaza seguridad sobre la tenencia, b) que los agentes
cuenten con la información necesaria sobre el mercado de créditos a su alcance, y c) que
el entorno urbano de la vivienda propicie una mejor valorización de las inversiones en la
casa. A continuación haremos una revisión sobre el marco teórico que justifica los tres
requisitos, así como su aplicación al caso peruano de Cofopri.
9
literatura como “inseguridad sobre la tenencia”21. En efecto, el término inseguridad
sobre la tenencia ha sido ampliamente utilizado por la literatura de derechos de
propiedad, y es el principal indicador de resultado del éxito o fracaso de los programas
de titulación.
Los primeros autores - Gershon Feder, et. al. (1988)22 - que exploraron el tema de la
colateralización de la vivienda concuerdan en que la tierra ha sido el colateral más
atractivo por excelencia en el mercado crediticio. La información asimétrica entre
prestamistas y prestatarios se solucionó mediante la presencia de colaterales explícitos,
que funcionan como garantía ante la ausencia del repago prometido. La tierra por su
característica de bien inmueble ha sido percibida como la garantía más confiable en
situación de incumplimiento de repago. Sin embargo, para que el mercado de colaterales
funcione, en el caso del mercado de tierras, el prestatario debe estar seguro que el
prestamista es el dueño legal de la tierra y que posee algún documento que acredite su
posesión legal sobre la tierra en cuestión.
21
Feder, Gershon y Akihiko Nishio (1999). The benefits of Land Registration and Titling: economic and social perspectives. Land
Use Policy. Vol 15. No 1, pp 3
22
Feder, Gershon, Onchan, T., Chamlamwong, Y. y Hongladarom, C. (1988) Land Policies and Farm Productivity in Thailand.
Johns Hopkins University Press, Baltimore. MD
10
instituciones bancarias, lo que conllevaría a un esquema de financiamiento formal más
favorable en cuanto a plazos, tasas de interés, términos de intercambio23.
La literatura empírica de autores como Field, 2004; Besley, 1995; Baltensperger, 1978,
han estudiado la habilidad de acceder al crédito una vez que los predios se han
formalizado. En el caso peruano Field investigó que la titulación predial en zonas
urbanas está asociada con un incremento entre 9%-10% en el ratio de aprobación de
créditos de la banca estatal, mientras que no existe efecto significativo en la aprobación
de créditos del sector privado.
23
En el caso opuesto los agentes que no poseen un título de propiedad formal usualmente demandarán créditos informales,
accediendo a préstamos de menor monto y pagando tasas más altas que en el mercado formal.
11
de propiedad. Una primera aproximación de cómo se ha entendido éste mecanismo se
encuentra en T. Besley (1995)24. El autor plantea que el primer – y más directo – efecto
de la formalización en el valor de las transacciones inmobiliarias proviene del cambio
en la valorización de los predios a partir de la posesión de un título de propiedad formal,
es decir cuánto valora el mercado la posesión de un título de propiedad saneado. El
segundo punto se centra más en los beneficios derivados del título de propiedad que
agregan valor a la propiedad, como por ejemplo la inversión en la vivienda a raíz de la
posesión de un título de propiedad.
A nivel internacional se han realizado algunos estudios que han intentado medir el
efecto de la formalización de la propiedad sobre el valor del predio. Algunos de estos
estudios, comentados en el informe de Galal y Razzaz (2001)25, son:
Dowal (1998), halló en Yakarta que los predios residenciales saneados tenían un
premio de 45% respecto del valor de los predios informales
Dowal and Leaf (1990) y Dowal (1998) encontró que el riesgo de desalojo en
Manila generaba una disminución del valor de la vivienda en 25%
Jiménez (1984, 1988) halló en Davao (Filipinas) un incremento de 58% en el
valor del predio debido a la titulación
Simon (1995) estimó en los Barrios de Quito (Ecuador) un incremento de 21%
en el valor del predio debido a la titulación
12
edificaciones fijas y obras complementarias. Se entiende por edificaciones fijas todas las
que se encuentran adheridas físicamente al suelo ó a la construcción, tales como
instalaciones de bombeo, cisternas, pozos para agua y desagüe, e instalaciones
exteriores sanitarias y eléctricas27. La infraestructura mencionada responde a la oferta de
servicios públicos existentes en la zona, por tanto una parte clave de la valorización de
los predios es la cantidad de servicios públicos a los cuales se tiene acceso.28 Asimismo,
el valor de los lotes también considera el valor agregado dado por las características de
utilización del suelo y las condiciones del entorno. De ésta forma, dos terrenos – cuya
utilización es para vivienda - pueden tener idénticos servicios públicos, pero tendrá
mayor valor agregado aquella que se ubique en una zona con áreas verdes, bajo nivel de
contaminación y ruido, y bajo nivel de congestión vehicular29.
Haciendo un balance entre la literatura cualitativa y las evaluaciones empíricas
revisadas sobre la valorización de predios en ciudades informales, se puede presumir
que la adquisición de un título de propiedad formal es uno de los factores que
incrementa el valor de la vivienda, y puede – a su vez – incrementar el retorno de la
inversión sobre una vivienda saneada. Sin embargo, no es el único factor influyente en
la valorización de los predios, sino más bien se encuentra condicionado a otros factores
provenientes del entorno como el acceso a servicios públicos, la conectividad al
mercado, el ambiente alrededor.
El programa de COFOPRI
27
Encontramos también entre las instalaciones fijas los cercos, instalaciones de aire acondicionado, piscina, excavación de sótanos,
calzaduras, muros de contención, subastación eléctrica, pavimentos y pisos exteriores, estacionamientos, zonas de recreación, y
otros que a juicio del perito valuador puedan ser calificados como tales.
28
Reglamento Nacional de Tasaciones del Perú. Diario El Peruano. Viernes 10 de Junio del 2005
29
Las características que asignan valor agregado al inmueble dependen del uso del inmueble. De ésta forma los terrenos para fines
comerciales tendrán mayor agregado si se encuentran en una zona de alta congestión vehicular y peatonal, cercana a carreteras
pavimentadas, entre otros.
13
2) Incremento en el valor de las propiedades formalizadas: se espera que el pleno
beneficio de la propiedad formal se traduzca en un mayor incremento en el valor
de la propiedad formalizada. El predio ya no tiene sólo valor de uso, sino
también posee valor de intercambio determinado por el mercado.
Desde los inicios, las opciones estratégicas del programa Cofopri se limitaron en gran
medida a cuestiones del alcance y la ejecución del proyecto. Para mantener la viabilidad
del programa, se decidió que el proyecto se llevaría a cabo en ochos áreas urbanas (con
una cobertura estimada del 89 por ciento de todas las propiedades urbano- informales).
En ésta misma, el programa Cofopri estableció una fórmula para la elección de áreas
urbano-marginales a ser tituladas. Según el Project Appraisal Document (PAD)
realizado por el Banco Mundial, el programa Cofopri tomaba en cuenta tres factores
para la titulación de los asentamientos humanos: a) densidad demográfica, b) distancia a
centros comerciales, y c) forma de adquisición del lote30. El objetivo de condicionar la
titulación fue priorizar las zonas de potencial conflicto, y reducir los costos del
programa de formalización.
i. Definición
El grado de seguridad sobre la tenencia es una percepción del beneficiado de Cofopri,
que puede medirse por la posesión de un título de propiedad inscrito en Registros
Públicos – como son todos los títulos de propiedad emitidos por Cofopri-. Sin embargo,
el sentido de seguridad sobre la vivienda es un sentimiento relativo a la situación de
posesión predial en el pasado y a la situación actual de posesión en la comunidad. Para
30
Project Appraisal Document. Página 8.
31
Diagnóstico de la Central de Información Positiva - CIP y propuesta especializada para su mejor
utilización por los agentes del mercado. Página web de Cofopri.
http://www.cofopri.gob.pe/publicar/tdr/TDR_CIP.pdf
14
poder entender en totalidad el fenómeno de la seguridad sobre la vivienda se debe
conocer los tipos y niveles de extralegalidad de activos prediales en los asentamientos
humanos beneficiados por Cofopri.
Existen al menos cuatro escenarios base que el programa de Cofopri tuvo que
enfrentar al momento de iniciar la campaña de formalización32:
32
Formalización de la propiedad predial: principales retos y lecciones aprendidas. María del Carmen Delgado. Instituto Libertad y
Democracia. ILD
33
Articulo 58 º.- Inscripción de Resoluciones de Declaración de Propiedad. Capítulo 2, De la declaración de propiedad
por prescripción adquisitiva de dominio. Código Civil.
15
La relación entre la inversión y la inseguridad sobre la tenencia se espera que sea
negativa; mientras mayor sea la inseguridad sobre la tenencia, se preferirá una menor
inversión en activos inmóviles – los cuales pueden perderse en una situación de
invasión o expropiación. Un mayor sentimiento de seguridad sobre la propiedad lleva a
incrementar los incentivos de inversión en la vivienda, sin embargo, el impacto de los
programas de titulación en zonas urbano-marginales estará condicionado a la seguridad
percibida proveniente de documentos extralegales de posesión que ya existían en el
mercado.
16
Gráfico 1. Niveles de Seguridad según tipo de posesión sobre la tenencia
Inseguridad sobre
No posee título de propiedad formal la tenencia
+
No posee documento que acredite
posesión sobre el predio
Título de propiedad
(A) Inversión
Seguridad en la
de Cofopri
tenencia basada en la
titulación f ormal
en la
vivienda
No posee título de propiedad formal
+ (B)
Seguridad en la tenencia
Posee algún documento que acredite basado en la posesión de
posesión sobre el predio algún documento de
posesión
Por cuestiones de la base de datos a utilizar, no se puede delimitar si el hogar poseía algún
documento extralegal antes de su ingreso al programa de Cofopri, o si dichos documentos
fueron adquiridos en el mismo periodo de tiempo que el título de Cofopri. Sin embargo
según otros autores que han utilizado la misma información estadística Molina (2008)
mencionan que todos los encuestados fueron catalogados como potenciales beneficiarios
del programa Cofopri. Por lo tanto, la decisión de invertir en la vivienda por aquellos
hogares que aún no son beneficiados por Cofopri y cuentan con algún documento de
posesión, puede ser entendida como la decisión de invertir de un agente que contaba con
algún documento de posesión antes de tener un título de Cofopri34.
i. Definición
La información sobre la oferta de créditos comprende diferentes temas que deben ser
entendidos por la población beneficiada para que esté dispuesta a demandar crédito. La
información crediticia más importante se encuentra en tres temas:
En ésta línea, el programa de Cofopri realizó un intento tímido por promover la cultura del
crédito en el poblador formalizado, a través de dos medidas: el programa Credicrece y la
Central de Información Positiva (CIP).
34
“The data […] includes households that, according to requirements, were eligible to get a tittle, but did not get one because they lived in
areas that were not treated by Cofopri. Since these areas are also targeted by the programme, it is possible to consider those households as
potential future beneficiaries” Molina (2008), página 10. Ver Anexo 3.
35
Promoción de la Inversión y el Crédito: Agenda del Segundo Proyecto (PCDPI). Felipe Morris
últimos años no hagan uso de su condición de formalidad para pedir un préstamo e invertir
debido a la escaza información que poseen”36.
Morris Guerinoni (2004), hace énfasis en los factores que limitan la demanda de crédito
entre los beneficiados de Cofopri:
Todas las causas que reprimen la demanda de créditos entre los beneficiarios de Cofopri
están ligados a dos factores: a) el flujo de ingresos necesario para hacer frente al pago del
préstamo, y b) el nivel de información que posee el beneficiado para entender las
oportunidades de crédito que se encuentran a su alcance. Dado que Cofopri no toma en
cuenta el nivel de ingresos como requisito para la titulación, éste factor no representa una
variable de control que la gestión del programa pueda utilizar para promover la demanda
de crédito37. Sin embargo el nivel de información que poseen los beneficiados de Cofopri
acerca de la oferta de créditos, sí es una variable de control del programa. Las campañas
de comunicación sobre la cultura crediticia, y un alto grado de articulación con las micro
financieras privadas y públicas pueden reducir la incertidumbre y el escepticismo de los
beneficiarios sobre el mercado de créditos y motivar su demanda (Gráfico 2.).
36 Ver en el Anexo – Entrevista 1.. Entrevista realizada a Elva Cornejo Falcón, Directora de Normalización y Desarrollo de COFOPRI
37 Se verá en la sección Evolución del criterio de selección de Cofopri
19
Gráfico 2.- Factores decisivos en la demanda de crédito de los beneficiarios de
Cofopri
Posesión de un
tìtulo de
propiedad de
Cofopri
El beneficiario tiene la
posibilidad de colateralizar su
lote
¿ Qué factores se
toman en cuenta para
demandar crédito?
El beneficiario cuenta con El beneficiario cuenta con un
información sobre la oferta flujo de ingresos que le
de créditos a su alcance permite repagar el préstamo
“… existe una idea equivocada de que los beneficiarios de Cofopri podrán acceder al
crédito porque principalmente pueden hipotecar su casa. Eso puede suceder, es
totalmente factible, pero también es posible que no suceda. Los beneficiarios de
Cofopri pueden acceder al crédito más fácilmente porque ahora son personas ubicables
y estables en una vivienda. Las entidades bancarias públicas y privadas tienen
información de dónde ubicar éstas personas, dónde trabajan, cuánto ganan, y se pueden
sentir más seguras a prestarles dinero.” (Entrevista realizada a Luis Triveño).
38
Ver Anexo-Entrevista 2.-
20
i. Definición
El estudio realizado por Antonio Stefano Caria, Titles without develpoment, realizado en
los asentamientos humanos en la periferia de Lima, brinda la definición de urbanización
que es de utilidad para el objetivo de la investigación. Según el autor, el nivel de
urbanización se encuentra determinado por39:
a) densidad demográfica,
b) distancia a centros comerciales, y
c) forma de adquisición del lote.
“... ahora Cofopri no posee una estrategia definida para identificar zonas que deben
ser tituladas y cuya formalización será útil para insertarse mejor en el mercado de
créditos o para tener mayor seguridad en invertir en activos fijos. (…) Cofopri ha
formalizado asentamientos humanos ya consolidados como Villa El Salvador que
poseían en su mayoría títulos de propiedad emitidos por la Municipalidad (..) sin
embargo también ha titulado asentamientos humanos que se encuentran sumamente
alejadas de la urbe, cuentan con escasos servicios públicos, y no cuentan con vías de
acceso donde sólo se llega a pie. En éstas zonas es evidente que ninguno de los
beneficios de la formalización van a darse.” (Entrevista realizada a Elva Cornejo
Falcón – Directora de Normalización y Desarrollo de COFOPRI).
“Cuando el ILD trabajó de la mano con Cofopri entre los años 1996 y 1999, si había
una selección estratégica de que zonas se deben titular y qué zonas no. Después de esa
época, Cofopri, en mi opinión se convirtió en una herramienta política cuyo único
objetivo es distribuir títulos a zonas informales con tal de llegar a la meta de títulos
39
Stefano Caria. Titles without development. Empirical findings of the result of land titling policies in Lima´s pueblos jóvenes. Pág. 5
21
otorgados en un año (…) esa fue una de las causas por la cual el ILD se retiró de ahí.”
(Entrevista a Luis Triveño – ILD)
En éste contexto, se debe reconocer que además de la aparente falta de planificación para
titular zonas con un nivel mínimo de urbanización, también existen dificultades por el lado
de los potenciales beneficiados para asegurar que las zonas tituladas puedan hacer
efectivos sus beneficios. Éste último punto significa que los potenciales beneficiados
tampoco ayudan a garantizar un nivel adecuado de urbanización si acceden a los terrenos
mediante el tráfico de bienes del Estado. Para entender lo que el tráfico de bienes del
Estado significa, se debe conocer el marco legal que motiva las invasiones intencionales
en tierras del Estado. La Ley N° 29320 – Ley de desarrollo y complementaria de
formalización de la propiedad informal, acceso al suelo y dotación de servicios básicos,
decreta que todos los terrenos invadidos antes del 2004, serán expropiados por el Estado,
para su posterior formalización.
Según la Ley N° 29320, una expropiación resulta procedente siempre que se cumplan las
siguientes condiciones:
a. Cuando se trate de terrenos ocupados por posesiones informales al 31 de diciembre
del 2004;
b. Que los terrenos ocupados se encuentren consolidados, sin posibilidad de reestablecer
su estado anterior a la ocupación
c. Que no se encuentre en trámite ningún otro proceso de formalización de posesiones
informales en propiedad privada
d. Que no se encuentre ubicado en zonas arqueológicas, patrimonio de la Nación, zonas
de alto riesgo o áreas naturales protegidas.
“En el Perú no existe un inventario de activos del Estado que se encuentre actualizado
y sea de conocimiento público para todos. ¿Por qué hay cada vez más zonas del Estado
invadidas, que al final son tituladas por Cofopri? Porque la información de los activos
del Estado si existe, pero se encuentra sumamente escondida en la cabeza de algún
funcionario público jubilado, o de un policía retirado hace 20 años, quienes sí conocen
zonas desocupadas que son del Estado y pueden traficar con ellas mediante invasiones.
(Los traficantes) se arman un buen grupo, e invaden éstas zonas públicas. Una vez que
los invasores se instalan en éstas zonas y representan un grupo considerable dentro del
distrito al que pertenecen, éstos hacen lobby con los alcaldes de las zonas
ofreciéndoles su apoyo en las elecciones o en las decisiones tomadas, a cambio a que
22
se inicie o se acelera el proceso de titulación del terreno invadido.” (Entrevista
realizada a Luis Triveño)
Cuadro 1.1
Inversión en el hogar y tenencia del título de propiedad
23
Estado Legal de la Tasa de Inversión
Población
Vivienda en el Hogar
24
Cuadro 1.2.
Inversión en el hogar e Información Crediticia
Titulo Cofopri % 42,30%
Abs 761
Otros Documentados % 42,60%
Abs 352
No tiene % 28,40%
Abs 76
Total % 41,10%
Abs 1189
Fuente: BDPI
Elaboración: Propia
Cuadro 1.3
Información crediticia e Inversión en la vivienda
Con Información Sin Información
Crediticia Crediticia
Título Cofopri Invirtió 77,40% 65,80%
no invirtió 22,60% 34,20%
Total 100,00% 100,00%
Otros Documentos Invirtió 75,60% 63,30%
no invirtió 24,40% 36,70%
Total 100,00% 100,00%
No tiene Invirtió 60,00% 41,10%
no invirtió 40,00% 58,90%
Total 100,00% 100,00%
Total Invirtió 75,80% 62,30%
no invirtió 24,20% 37,70%
Total 100,00% 100,00%
Fuente: BDPI
Elaboración: Propia
En el Cuadro 1.4., en las tres primeras columnas se presenta el porcentaje de hogares que
cuentan con los servicios de agua, desagüe, y alumbrado público de acuerdo a las
diferentes clasificaciones legales de tenencia. La tenencia de algún certificado de posesión
(título de propiedad de Cofopri u otros documentos de posesión) está relacionada con un
mayor acceso a servicios públicos, en comparación a la población que no posee ningún
certificado. Sin embargo, la tenencia específica del título de Cofopri no está asociada a un
mayor acceso a los servicios públicos en comparación a otros documentos de posesión40.
40
El acceso a servicios públicos al interior de la población que posee otros documentos puede depender de cuál otro documento se posea. Es
decir el acceso a servicios de la población que posee un título municipal, puede ser diferente al acceso de la población que sólo posee una
constancia de adjudicación. Sin embargo para la investigación presente, conviene más analizar el efecto entre los que tienen Cofopri y los
que poseen otros documentos como un conjunto.
25
con ninguno de los tres servicios invirtió en su vivienda. Los hogares que no poseen
ningún título de propiedad registraron la mayor diferencia en inversión.
Cuadro 1.4.
Porcentaje de inversión de acuerdo a acceso a servicios públicos
Invirtió:
Tiene No Tiene
Estado Legal Alumbrado, Alumbrado,
de la Tiene Tiene Tiene Agua y Agua o
Vivienda Alumbrado Agua Desagüe Desagüe Desagüe
VI. METODOLOGÍA
a. La variable dependiente
1. Construcción de paredes
2. Mejorado de techo
3. Mejorado del piso
4. Tarrajeado de las paredes
5. Pintado de las paredes
6. Construcción de otro piso
7. Ampliado de viviendas para dormitorios
8. Ampliado de viviendas para otros ambientes
26
Cuadro 1.5 Descripción de variables endógenas (Parte 1)
Variables Endógenas Descripción Valores Asociados
Un detalle importante sobre el timing de las inversiones proviene de la fecha en que fue
realizada la inversión. La data utilizada contiene información de inversiones realizadas
antes y después del año 1996 (fecha de creación de Cofopri), sin embargo para poder
explorar el efecto del programa Cofopri en la inversión se tomará en cuenta sólo las
inversiones realizadas después del año 199641.
Existen tres sets de variables independientes que son relevantes para responder las
hipótesis planteadas: las variables que clasifican a la población según el tipo de título que
poseen sobre su tenencia ( Grado de seguridad sobre la tenencia), las variables que
clasifican a la población según el nivel de información crediticia que poseen (Información
de oferta crediticia), y las variables que clasifican a la población según la zona donde se
encuentran localizados (Nivel de urbanización).
i. Título de Cofopri
ii. Título de Municipio,
iii. Contrato Compra – Venta,
iv. Constancia de Adjudicación,
v. Otros documentos,
41
En éste punto, se debe recordar que la presente investigación tiene como objetivo explorar la relación que existe entre la titulación predial
de Cofopri y la inversión en la vivienda. Es decir no se pretende establecer una relación de causalidad directa entre la titulación predial y la
inversión. Por lo tanto se establece que las inversiones después del año de creación de Cofopri (1996) son las estarían más relacionadas con
el propósito de Cofopri de incrementar la inversión. Adicionalmente, por limitaciones de la base de datos, no es posible conocer la fecha en
la cual el agente realizó la inversión, no obstante ésta limitación no reduce la capacidad para cumplir con el objetivo de la investigación.
42
Ver Anexo 4
27
de Cofopri), b) la población que sólo cuenta con documentos de posesión alternativos al
título de Cofopri (Otros documentos de posesión), y c) la población que no posee ningún
certificado sobre su vivienda.
62%
70%
60%
50%
40% 29%
30%
20% 9%
10%
0%
Título de Cof opri Otros documentos No posee título o
de posesión documento de
propiedad
Elaboración propia
𝑌𝑎 = 𝐵 ∗ 𝐶𝑜𝑓𝑜𝑝𝑟𝑖 + 𝑢
u (error)
, entonces la ausencia de una relación directa entre el error y Cofopri significa que no
existe asociación entre Cofopri y el error de la ecuación. Entonces el estimador MCO
𝛽^ = Σi𝐶𝑜𝑓𝑜𝑝𝑟𝑖i𝑌𝑎 i/Σi 𝐶𝑜𝑓𝑜𝑝𝑟𝑖 i2 es consistente a 𝐵. El error incluye todos los factores
adicionales a la titulación por Cofopri que determinan la inversión en la vivienda. Los
factores adicionales que determinan la inversión en la vivienda pueden inducir a que exista
correlación entre la titulación de Cofopri y el error de la ecuación 43. Por ejemplo la forma
como se accedió al lote fue una variable de decisión de Cofopri para determinar qué zonas
debían ser tituladas, y eventualmente podría determinar la disposición de invertir en la
vivienda. Entonces un esquema más apropiado sería:
43
Cameron y Trivedi, Microeconomics using data. Capítulo: Linear Instrumental-variables regression.
28
Cofopri Ya (inversión en la vivienda)
u (error)
En este caso el estimado 𝛽^ es inconsistente con , porque 𝛽^ combina el efecto directo
de la titulación de Cofopri sobre la inversión en la vivienda , así como el efecto indirecto
de que la población que tuvo determinada forma de ocupación en la vivienda tienen mayor
probabilidad de ser titulados por Cofopri, lo que genera un mayor error 𝑢 , e incrementar
la probabilidad de inversión.
En éste punto es relevante mencionar como la literatura empírica ha resuelto éste punto
para el caso específico de Cofopri. En Molina (2008) para eliminar la posibilidad de que
variables no observables puedan explicar porqué un hogar fue titulado por Cofopri
mientras que otros no lo fueron se incorporan como variables control las condiciones más
importantes que fueron establecidas por el programa para entregar un título de propiedad:
tiempo de residencia y la no posesión de algún título inscrito en Registros Públicos44. Por
otro lado, Field (2003) menciona que el programa de Cofopri ha brindado una mejora en el
sentimiento de seguridad sobre la vivienda que no ha tenido vinculación alguna con la
demanda por seguridad residencial, lo que incrementa la exogeneidad del programa de
titulación45.
Considerando las variables mencionadas por los autores, se tienen dos sets de variables
que determinarán la probabilidad de ser titulado: a) variables a nivel hogar: tiempo de
residencia y tenencia de documentos de posesión) y b) variables a nivel ciudad: distancia a
centros comerciales, densidad poblacional, porcentaje de invasiones en la zona. Para
incorporar las variables determinantes de la titulación de Cofopri se uso el proceso de
Variables Instrumentales49. La metodología de VI introduce una (nueva) variable
44
Molina (2008) Impact of property rights on poor household´s investment decisions: a treatment evaluation of a titling programme in Perú.
Página 12.
45
El argumento brindado en Field (2003) ayuda a descartar la posibilidad de variables no observables a nivel hogar que puedan estar
vinculados a la decisión de inversión, mientras que la metodología de Molina (2008) ayuda a corregir la presencia de variables no
observables a nivel de ciudad que puedan intervenir en la decisión de inversión.
46
En éste caso el problema de endogeneidad estaría más relacionado al nivel de ciudad escogida y no a nivel de hogar como en el caso
anterior.
47
Este dato se puede evidenciar con la tendencia creciente de los costos del programa de titulación que alcanzó a los US$ 53 por hogar en
1996, y alcanzó los US$ 190 por hogar en el año 2003. Felipe Morris. La formalización de la propiedad en el Perú: Develando el misterio
48 Molina Campodónico, Oswaldo (2008) página 13.
49 La solución más evidente para reducir la endogeneidad es la agregación de variables control que potencialmente reduzcan el sesgo de la
implementación. Sin embargo muchas de las variables control necesarias puede que no se encuentren disponibles en la base de datos. La
29
instrumental, cuya propiedad pertenece a que los cambios en dicha variable están
asociados directamente a cambios en la variable a instrumentalizar (Cofopri), pero no lleva
a cambios en la variable endógena (Inversión en la vivienda), sino sólo a través de la
variable instrumentalizada (Cofopri). La idea es mejor esquematizada en el siguiente
diagrama:
V.I Cofopri Ya (inversión en la vivienda)
𝜇(error)
De ésta forma el estimador 𝛽^v.i. es consistente con el estimador MCO 𝛽 gracias a que la
variable instrumental no está correlacionada con el error 𝜇, y si está correlacionada con el
regresor Cofopri. La tarea más difícil en el proceso de V.I. es encontrar la o las variables
que determinen directamente la probabilidad de ser titulado por Cofopri, pero que no se
encuentren directamente correlacionados con la inversión en la vivienda. Ambas son
condiciones necesarias para contar con instrumentos válidos en la estimación.
El resultado de la estimación en la Tabla 1.1, muestra que los signos de las variables
independientes están de acuerdo a lo esperado y planificado por el programa Cofopri. De
ésta forma la densidad poblacional, con signo positivo, y el índice de lejanía, con signo
negativo, reflejan que una ciudad con alta densidad poblacional y bajo nivel de distancia a
infraestructura pública, tienen mayor probabilidad de ser beneficiados por Cofopri. Una
zona con dichas características permite reducir los costos del programa de titulación
debido a que la aglomeración poblacional y el fácil acceso a la ciudad generan economías
de escala, y por tanto incrementan la probabilidad de que Cofopri entre en esas zonas.
Además, las variables que expresan características a nivel del hogar o jefe de hogar
también poseen signos de acuerdo a lo esperado. Variables como los años de residencia en
el predio y la posesión de una casa propia, contribuyen positivamente a la probabilidad de
adquirir un título de Cofopri. En cuanto a la primera variable, más años de residencia en
la vivienda permite evidenciar con mayor facilidad que el agente es el poseedor de dicho
predio, requisito que ha sido primordial desde el inicio para obtener un documento de
posesión municipal (Otros Documentos), y para obtener un título predial de Cofopri. En
cuanto a la segunda variable, los agentes que habitan en una vivienda propia (pagada o en
pago), deberían poseer buena documentación para evidenciar posesión sobre el predio
metodología de Variables Instrumentales ofrece una solución alternativa. Cameron y Trivedi, Microeconomics using data.Capítulo Linear
Instrumental-variables regression., página 172.
50
Ver Anexo 5. para conocer la descripción de las variables utilizadas.
30
donde habitan, en contraste a aquellos que han invadido, o les han cedido un predio
informal.
51
La densidad poblacional también sirve como instrumento para la modelación de la probabilidad de obtener
Otros Documentos. Dado que la posesión de otros documentos resulta endógena debe ser instrumentalizada al
igual que en el caso de la posesión de un título de Cofopri.
31
Tabla 1.1: Resultados de la estimación de la probabilidad de poseer un título de Cofopri u
otros documentos 1/
Probabilidad de poseer Probabilidad de poseer
un título de Cofopri Otros Documentos
TituloCofopri VI Otrosdocs VI
4 .0464453
3
8
.2722302
.0104652
Como se observa en la Tabla 1.1 se ha realizado el mismo procedimiento para estimar la
3
5
.0003757
-.0002387
probabilidad de obtener Otros Documentos de posesión. En éste caso se observa
8
4
.0001522
.023109
particularmente que el ingreso mensual aproximado del hogar es una variable significativa
7 .3304909 en el modelo, a diferencia del modelo de Cofopri. El resultado anterior refleja que la
9 -.4009257 obtención de Otros Documentos de posesión se encuentra determinado por el nivel de
2 -.3807407 ingresos del hogar, es decir mientras mayor sea el nivel de ingresos, mayor la probabilidad
chi2 = 0.0000 de acceder a otros documentos de posesión. Lo cual implica que las personas de bajos
ingresos cuentan con menos medios para poder defender su propiedad privada. Dado que
Cofopri no tiene como condición de entrada un nivel mínimo de ingresos, el programa se
convierte en la única opción para asegurar la propiedad privada contra la expropiación o
invasión de terceros entre las personas de bajos recursos.
Las variables en ésta sección indican si el jefe de hogar encuestado posee información
acerca de la oferta de créditos, y si los beneficiarios de Cofopri poseen o no información
acerca de la oferta de créditos. La idea subyacente al separar el efecto de la información
crediticia entre los beneficiados de Cofopri, y el público en general, es observar el efecto
adicional de la información crediticia sobre aquellos que poseen un título de Cofopri, y se
encuentran en mejor posición para hacer uso de la información de créditos al alcance.
32
El nivel de urbanización está compuesto por dos sets de variables que responden a la
definición de urbanización de Caria (2007) y a las variables consideradas por el CONATA
para la valorización del predio. Los dos sets de variables son:
Componente Urbanización
Conectividad -0.4321
Conexión a red pública 0.6301
Otras formas de conexión -0.6275
Alumbrado, telefonía y televisión 0.1498
52
Análisis de componentes principales. Manuel Terrádez Gurea
53
Para conocer más a detalle el proceso de selección de los componentes principales ver el Anexo 10.
33
zonas urbanizadas, y como en conjunto afectan la probabilidad de inversión en la
vivienda54.
c. Método de estimación
Una vez definida la variable dependiente y las variables independientes, se puede proceder
a identificar el método de investigación. Para observar la asociatividad del título de
Cofopri y la inversión en la vivienda se hace uso de un modelo probabilístico multivariado
(Probit multivariado). El modelo probit es un modelo de respuesta cualitativa, en el que la
variable dependiente es discreta, como cuando se trata de decidir “si o no”, por lo que
resultan adecuados para describir la decisión de inversión ante la presencia de los títulos
de propiedad.
En el modelo probit es posible construir un modelo que enlace la decisión o resultado con
un conjunto de factores. Es decir la probabilidad de ocurrencia de un evento está
relacionada con la función lineal de un conjunto de variables explicativas. Para introducir
la metodología del modelo, definimos una variable binaria yi, que toma el valor de 1 si el
evento ocurre, y el valor de 0, si éste no ocurre. Entonces, la probabilidad de ocurrencia de
un evento es:
𝑃𝑖 = Pr 𝑗𝑖 = 1 = 𝐹(𝐵´𝑋𝑖) = 𝐹 𝑒𝑓𝑒𝑐𝑡𝑜𝑠 𝑟𝑒𝑙𝑒𝑣𝑎𝑛𝑡𝑒𝑠: 𝑝𝑎𝑟á𝑚𝑒𝑡𝑟𝑜𝑠 [1]
Para el caso de las variables endógenas que se refieren al número de inversiones realizadas
después del año 1996 (𝑌𝑎 , 𝑌 𝑐 ) se aplicará una regresión multivariada al modelo descrito,
para buscar los determinantes de realizar una mayor o menor inversión en la vivienda.
Por último, el comportamiento sobre la decisión de inversión de los hogares titulados por
Cofopri puede diferir del comportamiento de los no titulados debido a factores no
observables. Es por esto que la identificación del efecto del programa será robusta siempre
y cuando el comportamiento sobre la inversión se mantenga constante al interior de las
54
Un resumen de las variables independientes se puede encontrar en el Anexo 5.
55
En muchas aplicaciones también se utiliza la distribución logística. La distribución logística – modelo Logit – tiende a dar probabilidades
mayores que la distribución normal al suceso Y= 0 cuando 𝐵´𝑋 es muy pequeño, y probabilidades menores que la distribución normal a Y =
0 cuando 𝐵´𝑋 es muy grande. A excepción de éste punto, los modelos logit y probit en la mayoría de aplicaciones, producen los mismos
resultados. De ésta forma, se hace uso de la metodología probit por la simplicidad de la interpretación de sus resultados y por su capacidad
para asociar los títulos de propiedad con la decisión de inversión
34
áreas tituladas y las no tituladas. Para explicar la probabilidad de que el evento descrito no
ocurra se controla por un set de variables a nivel de jefe de hogar y de vivienda (variable X
en el modelo)56. Como se mencionó en la sección IV. la encuesta con la que se trabaja
tiene la ventaja que todos los individuos encuestados viven en áreas que eventualmente
serán sujetos de intervención por Cofopri, lo que incrementa la habilidad para comparar
los grupos que no tienen título de Cofopri con los que si tienen57.
56
Véase el Anexo 6. para conocer las variables control a utilizar.
57
Cabe resaltar que ésta condición no garantiza de que el cambio en el comportamiento de ambos grupos sobre la inversión sea
consecuencia de la condición de titulación, es por esto que se ha preferido analizar la asociación del título con la decisión de inversión, más
que analizar una relación de causalidad.
58 Veáse el Anexo 7, para conocer los resultados completos de la estimación
35
Tabla A.1. Resultados de la Estimación 1/
Desición de invertir en la vivienda
TítuloCofopri VI 1.76**
(0.8489)
OtrosDocs VI 1.97*
(0.4550)
Pseudo R2 0,0783
Los errores estándar de las variables son presentados en paréntesis; * indica nivel de significancia al 10%, **
indica nivel de significancia al 5%, *** indica nivel de significa al 1%
1
/ Incluye variables control (años de educación, sexo, edad, número de personas en el hogar, ingreso mensual
del hogar, tenencia propia y pagada, años de antigüedad del predio, índice del valor de la vivienda)
Según los resultados de la estimación, las variables que indican seguridad sobre la
tenencia: TituloCofopri VI y OtrosDocs VI poseen ambas signo positivo. Quiere decir que
la posesión de algún certificado de propiedad (título de Cofopri u otro documento)
incrementa la seguridad sobre la tenencia, y a su vez incentiva la inversión en la vivienda.
Asimismo, se observa que el impacto de Otros Documentos es mayor que el impacto del
Título de Cofopri sobre la inversión en la vivienda. La diferencia entre ambos resultados
36
es comprensible si se toma en cuenta que usualmente la adquisición de un título de la
Municipalidad (u otros documentos de posesión) ha sido el primer acercamiento hacia la
formalización en los Asentamientos Humanos. Entonces la adquisición de estos
documentos genera un impacto más fuerte en la percepción de seguridad sobre la vivienda.
De forma contraria, - como se explicó anteriormente - el programa de Cofopri puede darse
en zonas que cuentan con algún certificado de posesión. En éste escenario, Cofopri se
encarga sólo de formalizar en Registros Públicos los certificados ya existentes, lo cual
puede entenderse como el segundo y último paso hacia la formalización predial. Por lo
tanto, la percepción de seguridad adicional que genera Cofopri tendería a ser menos
influyente en comparación al impacto generado por Otros Documentos.
Para reforzar éste resultado, se analizó el efecto marginal de contar con un título de
Cofopri y de contar con Otros documentos de posesión59. Mediante éste análisis se puede
observar en cuánto aumenta la probabilidad de inversión en la vivienda dado que la
probabilidad de contar con un título aumenta en 1pp. Para precisar el análisis, hemos
clasificado los resultados según niveles de ingresos como se observa en la Tabla A.2
59
Para la estimación de Efectos Marginales se calcularon los efectos en la probabilidad de inversión dado un valor medio para las variables
dependientes continuas y el encuestado es hombre, se encuentra en un hogar propio y pagado y no posee con información crediticia. Las
variables dependientes continuas se encuentran en su valor medio
37
Los resultados indican dos cuestiones importantes: a) poseer al menos un certificado de
propiedad sobre la vivienda, se encuentre o no en Registros Públicos, reporta el nivel de
seguridad suficiente para motivar la inversión en la vivienda, y b) Cofopri genera mayor
incentivo a la inversión en aquellos beneficiados que se encuentran en el quintil inferior de
ingresos, y poseen menos recursos para defender su propiedad.
b. Condición 2: Información sobre la oferta de créditos
Éste resultado puede estar vinculado con la modalidad cómo se brinda información
crediticia, es decir, si la cantidad y calidad de información sobre créditos brindada es
suficiente como para generar inversiones financiadas con crédito. En éste punto es útil
conocer que el único programa de cultura crediticia realizado por Cofopri, Credicrece tuvo
una modalidad de trabajo mediante talleres, realizados por dos o tres días, donde se
capacitó a microempresarios formalizados por Cofopri. Para medir el grado de
información sobre los créditos en una localidad, el programa Credicrece tuvo como único
indicador de resultado el número de asistentes a los talleres de capacitación, por lo que es
cuestionable que una campaña de información realizada por pocos días, y que no
actualizó a sus participantes con nueva información crediticia tenga alguna efectividad
sobre la demanda de crédito, y a su vez sobre la inversión en la vivienda.
Sin embargo se debe reconocer que los beneficiados de Cofopri (y el público en general)
no sólo están expuestos sólo a la oferta de información brindada por el mismo programa,
sino que los mismos bancos públicos y privados pueden ofrecer información sobre
créditos directamente. Para verificar si la información brindada por la banca tiene algún
impacto en la decisión de inversión decidimos incorporar en el análisis el número de
agencias bancarias por habitante, como una proxy de información brindada por los bancos
en el distrito. Introducimos la variable de agencias bancarias por habitante en la regresión
de inversión, para observar si la presencia de agencias bancarias había tenido alguna
influencia significativa en la decisión de inversión. Según la tabla A.3 la variable de
agencias bancarias/habitante no es significativa en la decisión de inversión, es decir no
tuvo influencia en el nivel de información crediticia que manejan los habitantes y
tampoco en su decisión de inversión. Este resultado puede relacionarse a la baja
penetración de oficinas bancarias en las zonas encuestadas, donde el 63.5% de los
encuestados no contaba con alguna agencia bancaria en su distrito en el año que se realizó
la encuesta. (Ver Tabla A.4).
38
Inversión en la vivienda
Tìtulo de Cofopri 1.77**
Otros documentos de posesiòn 2.02**
Información crediticia 0.03
Información crediticia * Título de Cofopri 0.39
Urbanización 0.11**
Urbanización*Título de Cofopri 0.454**
Oficinas por habitante 2364.9
R-ajustado 0.079
Los errores estándar de las variables son presentados en paréntesis; *indica nivel de
significancia al 10%, ** indica nivel de significancia al 5%, *** indica nivel de significa al 1
1
/ Incluye variables control (años de educación, sexo, edad, ingreso mensual del hogar,
tenencia propia y pagada, años de antigüedad del predio)
Tabla A.4 Porcentaje de la población que posee una agencia bancaria en su distrito –
Año 2003
No tiene oficinas Si tiene oficinas
bancarias en su bancarias en su Total
distrito distrito
De los resultados empíricos obtenidos en la Tabla A.1, se encuentra que tanto la variable
de urbanización en nivel (1), como la variable multiplicativa entre el grado de
urbanización y la posesión de un título de Cofopri (2), poseen un resultado positivo y
significativo sobre la inversión en la vivienda.
El primer resultado (1) observa que los agentes localizados en zonas de alta urbanización
aumentan su probabilidad de inversión en la vivienda en 0.11 pps. Es decir, los hogares
con mejor acceso a servicios públicos, y más conectados a la infraestructura pública
poseen mayor probabilidad de realizar inversiones en la vivienda. Este resultado es
interesante pues deja explícito que el nivel de urbanización es un factor determinante para
impulsar la inversión en la vivienda. En cuanto al segundo resultado (2), si un beneficiario
de Cofopri se encuentra en una zona de alta urbanización entonces la probabilidad de
inversión se incrementa en 0.46 pp. De ésta manera se comprueba la tercera hipótesis: los
39
hogares beneficiados por Cofopri que se encuentran situados en zonas de alta
urbanización, con acceso a servicios e infraestructura pública, tienen más oportunidad de
aprovechar los beneficios de la formalización, y cuentan con mayor probabilidad de
invertir en la vivienda.
Al analizar los efectos marginales de las variables de título Cofopri y Otros documentos
según nivel de urbanización, observamos nuevamente que la urbanización juega un papel
crucial. En la tabla A.5, se calcularon los efectos marginales de acuerdo a tres niveles de
urbanización (la media de cada tertil del componente principal). Se puede inferir que el
efecto de la legalidad de la tenencia (poseer un título de Cofopri u Otros Documentos) se
ve reforzado por un mayor nivel de urbanización. Es decir para ambas variables (Título
Cofopri y Otros Documentos) un mayor nivel de urbanización, siempre genera mayor
probabilidad de inversión. Si la probabilidad de pertenecer al programa Cofopri se
incrementa en 10 pp. para un agente localizado en un área de mínima urbanización
(I= -1.92), la probabilidad de inversión se incrementa en 6.36 pp. Pero si en cambio, el
mismo agente se encuentra en una zona de alta urbanización (III= 1.36), la probabilidad de
inversión se incrementa en 6.99 pp.
La información cuantitativa disponible nos permite distinguir entre una inversión de corto
plazo y otra inversión de largo plazo. Las inversiones son consideradas de corto plazo si
consideran: mejorado de techo, mejorado de piso, tarrajeado de las paredes, o pintado de
paredes; e inversión de largo plazo si consideran construcción de paredes, construcción de
otro piso, ampliado de viviendas para dormitorios y ampliación de viviendas para otros
ambientes.
Según los resultados empíricos, tenemos que en cuanto a la seguridad jurídica otorgada
por los títulos, el título de Cofopri (1.99%) brinda mayor seguridad jurídica para realizar
inversiones de corto plazo, en comparación a los certificados incluidos en Otros
Documentos (1.62%). Este resultado propone que la tenencia de un título de Cofopri
40
representa un fuerte estímulo para realizar inversiones en el corto plazo, entendidas como
inversiones de baja envergadura o bajo presupuesto.
Para el caso de las inversiones de largo plazo, se tiene un escenario diferente: la tenencia
de Otros Documentos de posesión incrementan en 1.35 pp. la realización de inversiones de
largo plazo, mientras que la tenencia de un título de Cofopri no tiene aparente influencia
en éste tipo de inversión.
41
Tabla A.6 Resultados de Estimación para Inversión de Corto Plazo y Largo Plazo
Invers ión de Corto Plazo Invers ión de Largo Plazo
Los errores estándar de las variables son presentados en paréntesis; * indica nivel de significancia al 10%, ** indica
nivel de significancia al 5%, *** indica nivel de significa al 1%
42
V.III CONCLUSIONES
Para los beneficiados de Cofopri, vivir en una zona urbanizada es determinante para
comenzar a realizar inversiones.
IX. RECOMENDACIONES
Los principales resultados del presente estudio indican que COFOPRI tiene un efecto
positivo sobre la inversión en la vivienda. En este contexto, consideramos que una
pregunta esencial es cómo favorecer una intervención que no sólo genere el resultado
directo de seguridad jurídica sino que promueva otros impactos que permitan el acceso a
una vivienda adecuada. A partir de esta pregunta, desarrollamos a continuación dos
recomendaciones específicas como herramientas de gestión de COFOPRI.
43
En primer lugar, a partir de los resultados del presente estudio, es posible determinar
algunos criterios para seleccionar prioritariamente zonas de intervención en que se asegure
un mayor impacto en términos de inversión en la vivienda. El programa de titulación de
COFOPRI no tiene criterios explícitos sobre cómo focalizar sus acciones en ciertos
ámbitos geográficos; salvo por los criterios para elegir entre ciudades mencionados en el
acápite I.V., los cuales parecen no haber influenciado la estrategia de titulación casi
política de los últimos años. Sin embargo, es claro que a parte de cumplir los requisitos
establecidos por el programa inicialmente, se debe complementar el criterio de selección
vigente para que se titulen sólo aquellas zonas que pueden aprovechar los beneficios de la
formalización.
Con el fin de realizar una medición más precisa de los costos y beneficios de intervenir, se
podría estimar el valor de las inversiones esperadas y el costo de intervenir en cada zona.
Para las inversiones esperadas, se podría calcular el valor de los principales conceptos de
inversión, calcular promedios de inversión por vivienda, y castigar ese valor promedio por
la probabilidad de que efectivamente ocurra la inversión. Los costos de intervención del
60
Ver el Anexo 11.para conocer el cuestionario tipo que se plantea.
44
programa se pueden calcular a partir de los costos fijos de la operación nacional de
COFOPRI y cualquier costo variable que se genera por añadir zonas intervenidas. Como
criterio adicional de intervención, se podría determinar algún mínimo del ratio de
beneficios a costos para que se justifique la acción de COFOPRI. Es importante observar
que el análisis costo – beneficio sugerido podría implicar altos costos de logística para el
programa, por lo tanto antes de implementarse éste tipo de análisis tendría que conocerse
cada cuánto se realizaría éste análisis , y por cuántos años más se necesitará un programa
que titule propiedades informales.
Para poder alcanzar una titulación predial más eficiente, tener un criterio técnico de
selección de beneficiarios es necesario pero no suficiente, se tiene además que propiciar el
micro entorno y macro entorno ideal para que el programa de Cofopri tenga un mejor
desenvolvimiento:
2. No modificar la Ley Nº 29320 que estipula la fecha límite para titular los predios que
fueron adquiridos mediante invasión. En el 2004 se decretó la Ley Nº 28391 que
estipulaba la formalización de los terrenos ocupados por posesiones informales hasta
el 31 de diciembre del 2001. Sin embargo en Febrero del 2009, la fecha límite fue
modificada al 31 de diciembre del 2004 (Ley Nº 29320). Si esta fecha se sigue
aplazando, se generarán incentivos perversos que motivarán más invasiones en
condiciones precarias. La ley debe tomar en cuenta condiciones mínimas para
formalizar a un lote.
61
Página web oficial de Techo Propio
45
X. BIBLIOGRAFÍA
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47
X.I ANEXOS
Anexo 1.-Información General: Evolución del sistema de Derechos de Propiedad sobre la Vivienda en el sistema peruano
Anexo 2.- Descentralización del sistema económico peruano
Distribución del presupuesto para proyectos de inversión pública por nivel de gobierno
100%
60%
14% 17%
50%
21%
40% 23% 24%
22%
71%
67% 64%
30%
50% 48%
20% 37%
29% 26% 26%
10%
0%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
GN GR (*) GL
Fuente: MEF
(*) La información de los años 2001 y 2002 corresponde a Consejos Transitorios de Administración Regional (CTARs).
Anexo 3.- Caracterización de hogares según tipo de certificado de posesión
Unidad Descripción Con Cofopri Otros Ningún Título Total
Media 1,2 1,2 1,1 1,2
Número de hogares Unidad Número de hogares dentro de la vivienda.
Desv. Est. 0,5 0,6 0,5 0,6
Media 4,8 4,8 4,8 4,7
Número de personas por hogar Unidad Número de miembros del hogar.
Desv. Est. 2,0 1,9 2,1 1,9
Número de títulos o certificados de propiedad que posee el Media 1,7 1,2 0,0 1,1
Número de títulos Unidad
hogar. Desv. Est. 0,8 0,4 0,0 0,8
Media 45,9 44,9 40,1 43,5
Edad Años Edad del jefe de hogar.
Desv. Est. 13,2 13,5 12,6 13,4
Años de estudio totales (incluye estudios superiores y del Media 9,4 9,9 8,3 9,6
Educación Años
colegio). Desv. Est. 4,2 4,3 3,9 4,2
Media 13,0 13,3 7,1 12,1
Antigüedad del Predio Años Años transcurridos desde la construcción del predio.
Desv. Est. 10,9 12,5 9,9 11,9
Media 35,4 32,8 35,2 34,6
Horas de trabajo por semana Horas Horas de trabajo totales del encuestado por semana.
Desv. Est. 29,1 29,5 27,8 29,2
Ingreso mensual conjunto de todos los miembros que aportan Media 721,6 733,2 563,8 709,7
Ingreso mensual aproximado Soles
monetariamente en el hogar. Desv. Est. 688,6 540,3 334,1 602,5
Media 41,2 46,2 29,5 40,5
Gasto mensual en luz Soles Gasto mensual del hogar en luz.
Desv. Est. 32,2 34,7 29,4 31,9
Media 23,8 23,4 19,3 22,7
Gastomensual en agua Soles Gasto mensual del hogar en agua.
Desv. Est. 25,5 19,1 16,0 22,2
Media 25,6 34,2 12,7 25,9
Gastomensual en teléfono Soles Gasto mensual del hogar en teléfono.
Desv. Est. 39,3 49,2 25,7 40,5
Media 102,5 108,3 91,8 101,7
Gastomensual en alimentación Soles Gasto mensual del hogar en alimentación.
Desv. Est. 48,9 57,6 43,8 50,5
Media 36,1 37,6 27,3 35,7
Gastomensual en transporte Soles Gasto mensual del hogar en transporte.
Desv. Est. 33,7 38,7 24,6 34,5
Media 2,1 2,3 1,5 2,1
Habitaciones por vivienda Unidad Número de habitaciones por vivienda.
Desv. Est. 1,2 1,3 0,8 1,2
Media 4,1 4,4 2,7 4,1
Ambientes por vivienda Unidad Número de ambientes por vivienda.
Desv. Est. 2,3 2,3 1,6 2,3
Media 1,1 1,1 0,7 1,0
Número de baños Unidad Número de baños por vivienda.
Desv. Est. 0,8 0,7 0,7 0,8
Tiempo necesario para llegar a pie a la carretera más Media 7,31 7,25 10,09 7,56
Demora Carretera Minutos
cercana. Desv. Est. 8,35 16,11 11,85 11,43
Media 10,71 10,56 15,42 11,10
Demora Parque Minutos Tiempo necesario para llegar a pie al parque más cercano.
Desv. Est. 12,44 13,84 16,54 13,34
Tiempo necesario para llegar a pie al establecimiento de salud Media 15,31 16,00 19,38 15,89
Demora Salud Minutos
más cercano. Desv. Est. 13,05 12,58 16,17 13,29
Media 11,93 12,60 15,22 12,43
Demora Mercado Minutos Tiempo necesario para llegar a pie al mercado más cercano.
Desv. Est. 11,68 12,28 17,65 12,56
50
Anexo 5.- Descripción de Variables Independientes
El componente principal de
Identifica a los predios según el
urbanización toma valores entre
Urbanización grado de urbanización de la zona en
-1.92 = bajo nivel de urbanización
la que se encuentran
1.36 = alto nivel de urbanización
51
Anexo 6.- Variables Control
a) Variables continuas
Con Ningún
Unidad Descripción Otros Total
Cofopri Título
b) Variables discretas
Con Ningún
Otros Total
Descripción Cofopri Título
0: No tiene información relacionada a los créditos 0 521 898 364 1,783
Información Crédito 1: Tiene información relacionada a los créditos 1 379 509 137 1,025
Total 900 1407 501 2808
0: Masculino 0 670 966 338 1,974
Sexo 1: Femenino 1 243 455 173 871
Total 913 1421 511 2,845
0: No fue alquilada 0 913 1,421 511 2,845
Situación Alquilada 1: Situación alquilada 1 0 0 0 0
Total 913 1421 511 2,845
0: Vivienda no utilizada con autorización 0 913 1,421 511 2,845
Situación Usada Autorizada 1: Vivienda utilizada con autorización 1 0 0 0 0
Total 913 1421 511 2,845
0: Vivienda no cedida 0 871 1,326 477 2,674
Situación Cedida 1: Vivienda cedida 1 42 95 34 171
Total 913 1421 511 2,845
0: La vivienda que ocupa no es propia y totalmente pagada 0 372 502 378 1,252
Situación Propia Pagada 1: La vivienda que ocupa es propia y totalmente pagada 1 541 919 133 1,593
Total 913 1421 511 2,845
0: Vivienda no ocupada por invasión 0 664 1155 221 2,040
Situación Ocupada por Invasión 1: Vivienda ocupada por invasión 1 249 266 290 805
Total 913 1421 511 2,845
53
Anexo 7.- Resultados de la Estimación – Determinantes de la Probabilidad de Inversión en la
vivienda
TítuloCofopri VI 1.76**
(0.8489)
= 1887
= 193.00
= 0.0000
= 0.0783 OtrosDocs VI 1.97*
(0.4550)
f. Interval]
4 3.420473
5 2.865007 Información del crédito 0.03***
3 .0214215
8 -.0857275 (0.1322)
5 .0000841
7 .023609
1 .0003379
9 -.354832
Información del crédito* TítuloCofopri VI 0.3722
6 .1466938 (0.6512)
9 .3830045
5 .1333625
9 .1525384
6 .1493878 Nivel de Urbanización 0.11**
7 1.049663
1 -.0207206 (0.0467)
4 .8977578
1 -.0055877
8 .2905315
4 1.64861 Nivel de Urbanización * TituloCofopri VI 0.46**
6 .2696341
(0.2245)
Sexo -0.22***
(0.0706)
Edad -0.01*
(0.0030)
Los errores estándar de las variables son presentados en paréntesis; * indica nivel
de significancia al 10%, ** indica nivel de significancia al 5%, *** indica nivel de
significa al 1%
erval]
0027021
0786303
0050658
0001325
0002161
0004956
0207176
Anexo 8: Resultados de la estimación de la probabilidad de poseer un título de Cofopri u
.464736
6690948
otros documentos 1/
.209265
.072302
6367419
.893996
Probabilidad de poseer Probabilidad de poseer
0464453
un título de Cofopri Otros Documentos
2722302
0104652 TituloCofopri VI Otrosdocs VI
0003757
0002387
0001522
.023109 Densidad Polacional 0.0002* -0.0003*
3304909 Características de
(0.0000) (0.0000)
4009257
la ciudad
Indice de Lejanía -0.0004** -0.0006
3807407
(0.0005) (0.0004)
0.0000
Años de Educación -0.0124 0.0318*
(0.0077) (0.0075)
Sexo -0.2071* 0.1497*
(0.0656) (0.0625)
Ingreso mensual aproximado 0.0001 0.0002*
(0.0001) (0.0000)
Características del Antigüedad de vivencia en predio 0.0148* 0.0170*
hogar (0.0030) (0.0031)
Situación de la vivienda: propia pagada 0.7415* -
(0.1688) -
Situación de la vivienda: propia pagando 0.8273* -
(0.1949) -
Conocimiento del programa COFOPRI 1.2638* -
(0.1025) -
Los nuevos componentes principales serán una combinación lineal de las variables originales,
y además serán independientes entre sí.
a. Evaluación de Eigenvalues
57
Anexo 11: Cuestionario Tipo para estimar la probabilidad de inversión de las zonas potenciales
Cuestionario
Categorías Ponderaciones Respuestas
¿Cuenta con algún documento de posesión predial que no sea el título otorgado por Cofopri? 1.97
Sexo -0.22
Edad -0.01
Años de educación 0,004
Número de personas en el hogar -0.01
Ingreso mensual aproximado 0.0002
Años de antigüedad del predio -0.01
Situación de la casa (1): alquilada -1.03
Situación de la casa (2): usada con autorización -0.28
Situación (3): cedida 0.01
Situación (4): propia -0.08
¿Cuántos ambientes tiene su vivienda, incluyendo sala, cocina, dormitorios, etc, pero sin contar bañoscuantos niveles o pisos tiene la vivienda ? 0.43
¿Y cuántas habitaciones usa este hogar para dormir? 0.37
¿Cuántos niveles o pisos tiene la vivienda? 0.34
¿El material predominante del piso de su vivienda es parquet o madera pulida; láminas asfálticas, vinílicos o similares; ó losetas terrazos o similares? 0.24
¿El material predominante del piso de su vivienda es de tierra? -0.37
¿El material predominante de las paredes exteriores de su vivienda es de ladrillo o bloque de cemento? 0.34
¿El material predominante del techo de su vivienda es de concreto armado ? 0.41
¿El material predominante del techo de su vivienda es caña o estera con torta de barro; o de paja, hojas de palmera ? 0.27
¿Tiene en su vivienda jardín? 0.12
¿Cuál es la extensión de su lote? 0.05
Conexión a red pública 0,6301
Otras formas de conexión -0,6275
¿Tiene alumbrado público? 0,1498
¿Tiene telefono? 0,1498
¿Tiene televisión? 0,1498
Conectividad* -0,4321
* Conectividad se refiere a la suma de las distancias en horas a la escuela, caretera pavimentada, parada de buses, parque, mercado, comisaría y establecimiento de salud más cercano a
la casa.
Anexo 12. Entrevista 1
59
necesarias para el hábitat. Por último, las entidades financieras no van a ingresar a
zonas aisladas donde la capacidad de repago es altamente riesgosa.
¿De qué manera la formalización de predios urbanos ha motivado la demanda
de crédito de sus beneficiarios?
Lo que se debe entender en cuanto al acceso al crédito como consecuencia de la
titulación formal, es que justamente la casa como garantía es una cosa y la
capacidad de pago es otra. En zonas donde el nivel de ingresos es sumamente bajo,
no es posible que sólo por el hecho de contar con un título de propiedad formal la
gente se sienta incentivada a utilizar la propiedad como garantía.
La hipoteca como garantía sirve según el tipo de crédito que se quiera realizar. En
un asentamiento humano que no cuenta con un ambiente de mercado para
desarrollar negocios y no cuenta con servicios básicos suficientes, es casi imposible
que los beneficiarios pidan un crédito para invertir en sus casas con fines
comerciales ( alquiler, venta , o desarrollo de negocios en el hogar.
Teniendo en cuenta el escenario de ingresos bajos en Asentamientos Humanos,
¿qué esfuerzos se han dado para promocionar la cultura crediticia en éstas
zonas?
El proyecto Karpa “la posibilidad de construir hoy” del grupo Orion, fue una
apuesta para hacer extenso el uso de la propiedad formalizada como garantía en
créditos. El proyecto Karpa consintió en un crédito renvolvente con una hipoteca
determinable hasta el monto del lote y cuyos pagos del crédito se asignaban según la
capacidad de pago del beneficiario. El proyecto Karpa ahorraba costos dado que un
mismo abogado era el que analizaba la capacidad de pago del posible beneficiario,
además cuantificaba el riesgo hipotecario de la garantía y clasificaba el riesgo del
cliente ( para cumplir con su cronograma de pagos).
El proyecto Karpa concretó 27000 operaciones entre 1995 y abril del 2000, pero no
pudo mantenerse en funcionamiento debido a desbalances financieros que acabaron
con las operaciones del programa.
Durante todos los años de operación de Cofopri, ¿se ha cuantificado el impacto
de la formalización predial en el acceso al crédito?
Los impactos económicos de Cofopri que se han detallado en informes de resultado
del mismo Cofopri son poco realistas. Un indicador de resultado de Cofopri ha sido
el monto de hipotecas obtenidos dada la titulación formal. Este indicador se ha visto
fuertemente sesgado por el plan piloto de Hipoteca Popular - Karpa, donde las
hipotecas eran determinables hasta el valor de la vivienda. Sin embargo el pago de
la hipoteca estaba exclusivamente vinculado a la capacidad de pago del beneficiario.
Por tanto el indicador no presentaba información sobre el monto real de hipoteca.
En el proceso de titulación, ¿qué obstáculos se han presentado para que la
población beneficiaria haga uso de los beneficios de la formalización?
Un problema fundamental de la acción de Cofopri es que los beneficiarios no saben
cuáles son los beneficios de la formalización, entonces una vez que se encuentran
formalizados, no pueden hacer uso efectivo de su derecho de propiedad en el
mercado, ya sea para hipotecar su vivienda, invertir en la vivienda sin temor a
invasión u otros. Para que los beneficiarios puedan ejercer sus derechos sobre la
propiedad privada, debe existir una estrategia de comunicación sobre los beneficios
de la formalización, la cultura registral y la cultura crediticia, que acompañe al
proceso de formalización.
60
Entre los años 2000 y 2003 se crearon campañas de promoción de la cultura
registral y de los beneficios de la formalización, y se ejecutó también el programa
Credicrece, especializado en la difusión de la cultura del crédito entre las pymes. Lo
pobre de estas campañas es que nunca midieron su efecto, sólo cuantificaban su
resultado en base al número de asistentes a la convocatoria, lo cual no dice nada
acerca de la efectividad en la transmisión del mensaje. Lo cierto es que casi en 7
años no se han realizado más campañas que promocionen los beneficios de la
formalización, por lo que es posible que muchos de los titulados los últimos años no
hagan uso de su condición de formalidad para invertir, pedir un préstamo, etc.
¿Podrías comentar los factores principales que se deben mejorar o crear en la
estrategia de Cofopri para que tenga un mayor impacto en las zonas donde
formaliza?
Me parece que en primer lugar el asentamiento humano que se va a formalizar debe
ser una zona con potencial impacto de desarrollo, es decir no entregar títulos por
entregar en cualquier zona. En segundo lugar, el proceso de formalización debe
realizarse de la mano con una campaña de comunicación de los beneficios de la
formalización, de la cultura registral y crediticia, y en tercer lugar. Y por último
debe haber un monitoreo periódico de los beneficios que se han desarrollado a partir
de la formalización; es decir que el avance de la formalización no se mida por el
número de títulos entregados, sino por su impacto en el acceso al crédito, en el nivel
de seguridad, en la demanda de inversión, y en el nivel de información sobre los
beneficios de la formalidad.
61
Anexo 13.- Entrevista 2
62
mensualmente, etc.”. De ésta manera la persona informal se convierte en un
ciudadano ubicable y registrado en el sistema formal. Sin éste primer paso, es
imposible que estas personas puedan entrar al mercado, a pedirse préstamos, a
invertir, porque no son reconocidas ni por el sector privado ni por el sector público.
¿De qué manera es que Cofopri ha ayudado a sus beneficiarios a acceder al crédito?
Creo que existe una idea equivocada de que los beneficiarios de Cofopri podrán
acceder al crédito porque principalmente pueden hipotecar su casa. Eso puede
suceder, es totalmente factible, pero es posible que no suceda también.
Los beneficiarios de Cofopri pueden acceder al crédito más fácilmente porque ahora
son personas ubicables y estables en una vivienda. Las entidades bancarias públicas
y privadas tienen información de dónde ubicar éstas personas, dónde trabajan,
cuánto ganan, y se pueden sentir más seguras a prestarles dinero.
Si tú ves cómo van apareciendo las agencias de bancos, verás que éstas siguen a las
zonas que se van titulando. De hecho el acercamiento de las entidades bancarias a
las zonas tituladas no es de inmediato, pero al año o dos años van apareciendo, y los
préstamos también se van dando. Incluso en una investigación que estamos
realizando en el ILD hemos encontrado que van apareciendo depósitos a medida
que las zonas se van titulando. Nos ha sorprendido ver que las personas en estas
zonas tenían plata debajo del colchón que ahora la ponen en los bancos.
Lo que sí no sabemos aún es si los beneficiarios de Cofopri son buenos o malos
pagadores de sus préstamos. Pero de que Cofopri los beneficia para sacar un
préstamo con más facilidad si es cierto.
63
una casa. Así las grandes ciudades crecerían verticalmente como debe ser, y no
horizontalmente invadiendo las periferias.
Sin embargo, el problema no proviene sólo por el lado de Cofopri, sino también por
el lado de los invasores. En el año 1996 cuando se creó la Ley de Promoción de
Acceso a la Propiedad Formal, se decidió formalizar las zonas propias del Estado.
En éste punto el Estado tenía dos caminos: dar los lotes gratis o cobrar por los lotes
que está otorgando a invasores. En ése momento se decidió que se otorgarías lo
lotes gratis. En éste punto se creó un precedente, pues ésta decisión incentivó la
invasión de zonas del Estado puesto que algún día serían formalizados y para colmo
gratis.
En otros países, los programas de formalización cobran una cuota a los
beneficiarios, como si estos estuvieran pagando un terreno a plazos. En Perú
Cofopri cobra por algunos trámites pero es algo mínimo, en la práctica se regala el
terreno del Estado (y de todos los peruanos) a los invasores.
Además de éste vacío legal en la norma, está que en el Perú no existe un inventario
de activos del Estado, que se encuentra actualizado y sea de conocimiento público
para todos. ¿Por qué hay cada vez más zonas del Estado invadidas, que al final son
tituladas por Cofopri? Por la información de los activos del Estado si existe, pero se
encuentra sumamente escondida en la cabeza de algún funcionario público jubilado,
o de un policía retirado hace 20 años, quienes si saben algunas zonas específicas que
son del Estado y se encuentran desocupadas.
Con ese conocimiento, se arman un buen grupo, e invaden éstas zonas públicas. Una
vez que los invasores se instalan en éstas zonas y representan un grupo considerable
dentro del distrito al que pertenecen, éstos hacen lobby con los alcaldes de las zonas
ofreciéndoles su apoyo en las elecciones o en las decisiones tomadas, a cambio a
que se inicie o se acelera el proceso de titulación del terreno invadido.
Para eliminar ésta conducta oportunista, el Estado debería tener un inventario de
activos públicos claro y de conocimiento público, para que así la acción de Cofopri
no sea sólo reactiva a la aparición de nuevas invasiones, sino pueda ser preventiva a
la ocupación de zonas del Estado. Éste trabajo aunque es de responsabilidad de la
Superintendencia de Bienes Nacionales, debería ser realizado por Cofopri, puesto
que cuenta con la tecnología necesaria.
Para culminar, si pudiera enumerar las deficiencias del programa Cofopri
para que sus beneficiarios puedan hacer uso de los beneficios de la
formalización ¿cuáles serían?
Primero, que Cofopri se ha convertido en una herramienta política con lo que ha
perdido eficiencia en la entrega de títulos y ha perdido calidad técnica en su
organización.
Segundo, que cada vez más los títulos son mal asignados a zonas cuyo potencial de
impacto económico a partir de la titulación son escazas o en el muy largo plazo.
Tercero, existe una mala comunicación hacia la gente y con la gente. La gente tiene
el título pero no sabe para que les sirve, los beneficios de la formalización son poco
conocidos por sus propios beneficiados.
Cuarto, existe muy mala articulación del programa de Cofopri con otras entidades
del Estado que necesitan de ella. Por ejemplo el Ministerio de Vivienda debería
trabajar de la mano con Cofopri para mejorar la política de vivienda de sus
ciudadanos. La SUNARP tiene el registro de las transacciones que realizan los
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ciudadanos beneficiados de Cofopri, pero no tiene la ubicación geográfica de donde
se encuentran estas personas, información que Cofopri si posee. Cofopri podría
trabajar de la mano con la Superintendencia de Bienes Nacionales para crear el
inventario de bienes del Estado, pero no hay coordinación entre ellos.
Quinto, Cofopri no se encuentra articulado a las micro financieras del Estado como
el Banco de Materiales, pues titulas a personas que no cuentan con los requisitos
mínimos para aplicar a uno de éstos préstamos. Creando frustración y limitando el
crecimiento económico de las personas beneficiadas.
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Anexo 14.- Entrevista a Pobladores de zonas tituladas por Cofopri
Entrevista I.
Actualmente no cuento con título, pero Cofopri ya nos empadronó y nos entregó una
constancia de posesión. Estamos esperando a que nos entregue el título.
¿Cuáles fueron los requisitos para conseguir el título? ¿Cuál fue el procedimiento?
Nos sentimos más seguros ahora que sabemos que Cofopri nos va a entregar al título.
Ahora somos reconocidos por el Estado.
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Ahora que vamos a tener el título y que el terreno está delimitado, estamos empezando a
construir el predial porque ya sabemos exactamente dónde vamos a vivir. Antes no
podíamos invertir porque no sabíamos cuáles eran los límites.
Entrevista II.
Nos sentimos más seguros. Antes corríamos el riesgo de perder nuestra casa o que nos
muden.
Con Cofopri, podemos conseguir préstamos e invertir en nuestra casa. Además, es una
ayuda para conseguir servicios públicos.
Sí, ahora que el terreno está delimitado y sabemos que no nos van a mudar, vamos a
invertir.
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Entrevista III
.
Nombre: Moisés Gala Arroyo
Ocupación: Empleado
Edad: 23
Número de miembros del hogar: 3
Número de familias por vivienda: 1
Nos sentimos seguros respecto a nuestra casa, siempre lo hemos estado porque ya
contábamos con el título municipal.
Sí, estamos pensando en adquirir un crédito para financiar la mitad de nuestra inversión.
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Localidad: Leticia
Distrito: El Agustino
Entrevista IV.
Nombre: Anónimo
Ocupación: ama de casa
¿Se siente segura con respecto a la tenencia de su casa? ¿Se sentiría más seguro con
Cofopri?
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Entrevista V.
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Localidad: Cerro el Pino
Distrito: La Victoria
Entrevista VI.
Cofopri. Mi mamá sabe exactamente la fecha, pero calculo más de 15 años. Antes este
terreno formaba parte de una cooperativa.
Sí, al tener Cofopri formo parte de toda una organización donde hay mayores
oportunidades.
Yo no recuerdo mucho cómo era antes del título de propiedad, pero sí me siento segura
de mi propiedad. El título es como una partida de nacimiento. Es importante, es una
forma de asegurar mi vivienda, de garantizar que siempre será mía.
Una vez que mi mamá consiguió el título, empezamos a invertir en nuestra casa. Hemos
realizado mejoras con el tiempo.
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Recibimos un préstamo del Banco de Materiales, en realidad, todo el cerro consiguió
un préstamo de este banco en la época de Fujimori. Nos solicitaron el título de
propiedad como requisito.
Para usted, ¿Cuáles son los principales beneficios de tener un título de propiedad?
En primer lugar, nos da seguridad acerca de nuestro hogar. En segundo lugar, sirvió
de ayuda para la instalación de servicios públicos. En tercer lugar, nos permite
adquirir un préstamo bancario.
Entrevista VII.
Desde 1980 tenía un título municipal otorgado por el alcalde Barrantes, de la Victoria.
Sin embargo, el título estaba mal hecho ya que me acreditaba 1800 metros cuadrados
cuando en realidad soy propietario de 180 metros cuadrados. Hace un par de meses
regularicé mi situación en Cofopri que me acredita la cantidad de terreno correcta.
Sí, Cofopri es más legítimo o legal. Me siento más seguro e incorporado al sistema
legal del Estado.
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Sí, siempre contamos con servicios públicos porque nosotros mismos lo construimos
con la cooperativa. Más tarde vinieron las empresas como Sedapal.
Nunca tuve temor a que me quiten la casa ya que estaba respaldado por la
municipalidad de La Victoria.
Para usted, ¿Cuáles son los principales beneficios de tener un título de propiedad?
El principal beneficio es la seguridad que me otorga sobre la tenencia de mi casa.
Entrevista VIII.
No poseemos ningún título de propiedad porque la antigua dueña de la casa murió sin
pasarnos el título de Cofopri. Desde entonces, no hemos podido tramitar otro título.
Sí. Porque nos sentimos inseguros sin el título de propiedad. Hemos estado invirtiendo
en nuestra casa con la expectativa de conseguir un título de Cofopri. Ahora que no lo
hemos conseguido, corremos el riesgo de que alguien nos quite nuestro hogar.
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No hemos conseguido ningún préstamo, ni siquiera del Banco de Materiales. No nos
gustaría conseguir uno porque no tenemos el dinero suficiente ni queremos pasar por
riesgo de embargo.
No.
Para usted, ¿Cuáles son los principales beneficios de tener un título de propiedad?
Un título nos beneficiaría porque es una manera de tener una herencia o un monto
asegurado de capital en el futuro. Además, es un techo seguro para nuestros hijos.
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