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Prorrogação de contratos
de concessão de serviços
de transporte coletivo
sem licitação
PROCESSO ADMINISTRATIVO N. 734.282
RELATÓRIO
Frise-se, por oportuno, que referido processo administrativo, ainda em trâmite nes-
te Tribunal, atualmente em fase de análise pelo Ministério Público junto a esta Cor-
te, é decorrente de inspeção ordinária realizada no Município de Juiz de Fora, no
qual há, entre outros, apontamentos de irregularidades encontradas na prorrogação
dos contratos de concessão dos serviços de transporte coletivo, ocorrida em 1996.
Assim, tendo em vista que a documentação que me foi remetida tratava de irregu-
laridades presentes na prorrogação de aludidos contratos ocorrida em 2006, tratei
de encaminhá-la ao Gabinete da Presidência, em 12/03/2007, por meio do Expe-
diente n. 32/2007 (fls. 52), propondo sua autuação como denúncia, bem como sua
distribuição à minha relatoria.
Cabe ressaltar, por relevante, que deixei de determinar o apensamento dos dois pro-
cessos, no intuito de não atrasar o julgamento, vez que o Processo Administrativo
n. 678.305, acima referido, já se encontrava em fase de tramitação mais adiantada.
Na esteira do relatório técnico de fls. 1.023 a 1.031, a inspeção solicitada foi reali-
zada no período de 14 a 18 de maio de 2007, tendo sido os autos encaminhados ao
meu Gabinete, em 04/06/2007, conforme despacho de fls. 1.036.
Nessa mesma data, qual seja, 11/07/2007, encaminhei os autos ao Órgão Técnico
(CATE/DAE) para exame da defesa, no prazo improrrogável de quinze dias, confor-
me despacho de fls. 1.069 e 1.070.
No dia 11/04/2008, solicitei os autos à CADIV, por empréstimo, para deliberar acer-
ca de pedido de cópia apresentado pelo Juiz da Vara da Fazenda Pública e autar-
quias municipais da comarca de Juiz de Fora, devolvendo-os no dia 14/04/2008,
conforme despacho de fls. 1.100 e certidão de fls. 1.102.
Diante desse relato detalhado, conclui-se que os autos seguiram curso regular nesta
Corte e que permaneceram no Gabinete desta relatoria o tempo exato que se fez ne-
cessário, e não mais que isso, para análise e elaboração de despachos e decisões.
Acórdão: Ministro SEPÚLVEDA PERTENCE; Julgamento: 04/04/2001; Órgão julgador: Tribunal Pleno do STF; Publicação: DJ
31/10/2001; Parte(s): IMPTE.: POLI ENGENHARIA LTDA.; IMPDO.: PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO — TCU e SECRE-
TÁRIO ADJUNTO DE ADMINISTRAÇÃO DA SUPERINTENDÊNCIA DA ZONA FRANCA DE MANAUS; LIT.PAS.: CONSTRUTORA SÓLIDA LTDA.
MÉRITO
Feita essa consideração inicial, passo a apresentar um breve histórico acerca das
contratações relativas à prestação de serviços de transporte coletivo do Município
de Juiz de Fora.
Não obstante o citado parecer, o prefeito municipal de Juiz de Fora, sem apre-
sentar nenhum demonstrativo de impacto financeiro referente a investimentos das
empresas concessionárias que pudesse ensejar o dever de indenizar, nos termos do
documento acostado a fls. 63 a 65, não realizou o procedimento licitatório obrigató-
rio e prorrogou as concessões por mais dez anos a partir de 08/12/2006, conforme
termos aditivos acostados a fls. 766 a 793.
Feito esse breve relato, passo à análise do objeto aqui focado, não sem antes apre-
sentar, para facilitar o entendimento de meus pares, os apontamentos efetuados
pelo Órgão Técnico e as alegações de defesa.
dos mesmos, violou o art. 175 da Constituição Federal de 1988 e a Lei Federal n.
8.987/95, que o regulamentou.
Destaca-se que tal dilação não foi baseada, como ocorreu nas anteriores, na
inexigibilidade de licitação, mas foi estritamente calcada nos princípios do
interesse público, da continuidade dos serviços, da economicidade e, tam-
bém, na Lei Municipal n. 8.981/96, art. 57, II, bem como na expressa previsão
constante dos termos aditivos firmados em 19 de janeiro de 2000 (cláusula
décima quinta, item 15.1).
Nessa esteira, alega que as atuais permissões e suas respectivas prorrogações, agora
por força das novas disposições da Lei de Concessões, são legais, visto que o prazo
máximo para sua correspondente vigência ainda não se encontra expirado, qual
seja, 31 de dezembro de 2010.
Nesse sentido, o defendente ressalta que a legislação não impede a prorrogação dos
contratos, muito pelo contrário, determina, sim, um prazo que não seja inferior a
dois anos para que se realizasse a licitação ou, sendo o caso, valendo-se das dis-
posições da lei de licitações e das regras atinentes aos contratos administrativos,
fossem os respectivos atos de outorga prorrogados, como forma de melhor atender
ao interesse público perseguido.
Quanto à competência municipal para editar regramento legal sobre suas conces-
sões e permissões, alega, em síntese, que o tema se apresenta, de início, como
matéria de interesse local e, ainda, que a Constituição da República não atribuiu
à União a competência para editar normas gerais acerca da matéria. Aduz, além
disso, que havia omissão legislativa acerca do prazo máximo de vigência daquelas
permissões/concessões outorgadas antes da CR/88.
IV Análise
Pela análise dos autos, tem-se que o ocorrido em 1999 foi uma prorrogação e não
um novo contrato.
E a conclusão não pode ser outra, como bem salientou o douto Procurador Glaydson
(...)
(...)
Assim, repita-se, tem-se que a prorrogação ocorrida em 2006, objeto dos presentes
autos, trata de uma segunda prorrogação de contrato firmado anteriormente à CR/88,
e não à prorrogação de contrato firmado após o advento da CR/88.
Neste particular, emerge necessário esclarecer que não se aplica, in casu, o art. 43
da Lei Federal n. 8.987/95, suscitado pelo Órgão Técnico no seu relatório de fls.
1.023 a 1.034, pois referido artigo trata de caso diverso, vale dizer, concessões/
permissões outorgadas na vigência da CR/88.
2
Ver na p. 260 desta Revista a íntegra deste parecer.
É que, de acordo com o que se infere dos autos, a menção à Lei Municipal n.
8.981/96 como um dos fundamentos legais utilizados pela Prefeitura Municipal de
Juiz de Fora para a prorrogação, aqui focada, não pode ser acatada.
39. A cláusula 15a do termo aditivo firmado em 1999 previa no item 15.1
que a permissão (entenda-se concessão) teria vigência de 87 meses a
contar de 08/09/1999, admitindo ser prorrogado, de acordo com o arti-
go 7° da Lei Municipal n. 8.981/96, “se a execução do serviço for avalia-
da como eficiente e tiver obedecido fielmente às cláusulas contratuais,
ao regulamento e às normas do Município de Juiz de Fora.”
40. A lei municipal regia, por sua vez, em seu art. 7° que:
42. Quanto à sua parte final, que dispõe ser prorrogável por igual perí-
odo, há uma autorrestrição ao prever que ocorrerá na forma da lei fe-
deral. Esta por sua vez (Lei n. 8.987/95 — específica em relação à Lei n.
8.666/93), para o caso em comento, determina a imediata instauração
do procedimento licitatório, vedando a prorrogação de contratos ante-
riores à CF/88 e que tenham sido fruto de contratações diretas.
É o que se verifica pela simples leitura dos art. 14 e 42 da referida Lei Federal de n.
(...)
Nessa esteira, cabe, novamente, repetir o entendimento adotado pelo douto procu-
rador, exarado no parecer de fls. 1.110 a 1.136, que conclui:
43. Diante de tal arcabouço legislativo fica bem evidente que as exceções
previstas no próprio ordenamento jurídico, a exemplo do art. 3° da Lei n.
9.074/95, já foram exauridas em 1999, não podendo ser invocadas em 2006
para nova prorrogação.
Frise-se, ainda, que o prefeito municipal apresentou argumento que não pode pros-
perar, quando justifica seu ato utilizando-se da Lei Federal n. 11.445/07, cumprindo
destacar as palavras do douto procurador a respeito da questão, in verbis:
45. Não só isso, a própria Lei Federal n. 11.445/07 padece de respaldo consti-
tucional para a prorrogação do prazo de adequação, sendo, inclusive objeto da
ADI 4.068/2008 (Relator Ministro Carlos Ayres Britto).
Publicação DJ 16/03/2007
Aqui, pois, reside o aspecto fulcral da questão ora abordada. Como se observa, a
Administração concentra toda sua argumentação com base ora na legislação muni-
cipal — Lei n. 8.991/96 — ora na superveniente Lei Federal n. 11.445/2007.
Isso posto, resta claro que tomar como referência a Lei Federal n. 11.445/2007
como autorizadora de prorrogação de contratos não precedidos de procedimen-
to licitatório carece de respaldo constitucional, fato que macula, também, a Lei
Municipal n. 8.981/99, não podendo ser acatada como fundamento legal para as
prorrogações em análise.
Ressalte-se, ainda, que os termos aditivos firmados em 2006, que deveriam res-
tringir-se à amortização dos possíveis investimentos já realizados pelas empresas
concessionárias na vigência de seus contratos, incluíram novas obrigações a serem
cumpridas pelas empresas durante a vigência da prorrogação, como renovação da
frota e sua ampliação, implantação do sistema de bilheteria eletrônica, implanta-
ção de abrigos, dentre outras, fato que demonstra não serem os referidos termos
aditivos meros meios de se garantir o reequilíbrio econômico-financeiro do contra-
to, como alega o Município.
Por fim, cumpre destacar que, em resposta à abertura de vista às empresas con-
cessionárias de transporte coletivo de Juiz de Fora — Transporte Urbano São Miguel
Ltda., Viação São Cristóvão Ltda., Auto Viação Norte Ltda., Auto Nossa Senhora Apa-
recida Ltda., Goretti Irmãos LTDA., Viação Santa Luzia Ltda. e Viação São Francisco
Ltda. — foi apresentada defesa conjunta de fls. 1.162 a 1.170, acompanhada da
documentação de fls. 1.171 a 1.353, na qual alegaram, em síntese, o seguinte.
Informam que acostaram aos autos alguns anexos, sendo o primeiro deles consis-
tente no pacto adjeto, que regulamenta a constituição e funcionamento do FET
(Fundo de Estabilização Tarifária), fundo privado formado com recursos oriundos de
uma renúncia voluntária de parcela da margem de lucratividade bruta das empresas
concessionárias, destinado à realização de obras do SITT — Sistema Integrado de
Transporte Troncolizado, instituído pelo Decreto n. 66.616/00.
Asseveram que esses contratos foram firmados há quase dez anos, durante a admi-
nistração do Dr. Tarcísio Delgado, cuja intenção foi, atendendo às peculiaridades do
Concluem que as concessionárias, à luz das normas legais, prestam serviço adequa-
do ao atendimento dos usuários, satisfazendo as condições de regularidade, conti-
nuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação
e modicidade das tarifas, argumentando que a rescisão dos contratos afetaria uma
comunidade de mais de três mil empregos diretos e ameaçaria a estabilidade desse
setor da economia dos transportes essencial para a vida da cidade e do Estado, res-
ponsável pelo deslocamento de mais de duzentos e cinquenta mil pessoas por dia.
Por fim, requerem que os atos de prorrogação das concessões de transporte cole-
tivo urbano sejam considerados regulares e solicitam o consequente arquivamento
dos presentes autos, tendo em vista que o prazo das permissões/concessões deve
ser suficiente para garantir a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro e a
amortização dos valores despendidos pelas delegatárias, com recuperação dos in-
vestimentos em obras, cujo ônus caberia ao Município.
VI Análise
sas que não podem se sobrepor ao preceito constitucional que obriga a licitar e
visa garantir e resguardar o interesse público da contratação precedida de proce-
dimento licitatório.
VOTO
1) considero irregulares, com fulcro no art. 159, III, do RITCMG, os termos aditivos
formalizados, em dezembro de 2006, pela Prefeitura Municipal de Juiz de Fora com
as empresas Transporte Urbano São Miguel Ltda., Viação São Cristóvão Ltda., Auto
Viação Norte Ltda., Auto Nossa Senhora Aparecida Ltda., Goretti Irmãos Ltda., Via-
ção Santa Luzia Ltda. e Viação São Francisco Ltda., para prorrogação dos contratos
de concessão de serviços de transporte coletivo, por contrariarem os arts. 37, XXI,
e 175, ambos da Constituição Federal de 1988, e os arts. 14 e 42 da Lei Federal n.
8.987/95;
sob pena de aplicação de sanção, nos termos legais, sem prejuízo da comunicação
ao Poder Legislativo municipal e ao Ministério Público estadual para as providências
cabíveis à espécie;
4) determino, por fim, na esteira de meus votos anteriores, que sejam constituídos
autos de tomada de contas especial, a partir de cópia desta decisão, já com pedido
de auditoria dos referidos contratos, para apurar a legalidade dos preços praticados
pelas empresas, levando em conta, neste particular, as considerações expendidas
pelo Ministério Público, a fls. 1.369 e 1.370, que deverão ser observadas pelo Órgão
Técnico, quando do processamento da TCE.
É como voto.
O processo em epígrafe foi apreciado pelo Tribunal Pleno na Sessão do dia 10/12/08 presi-
dida pelo Conselheiro Elmo Braz; presentes o Conselheiro substituto Gilberto Diniz, Conse-
lheiro substituto Licurgo Mourão, Conselheiro Eduardo Carone Costa, Conselheiro Wander-
ley Ávila, Conselheiro substituto Hamilton Coelho, que aprovaram por unanimidade o voto
do Relator, Conselheiro Antônio Carlos Andrada.