ADS Rapport Rpetiot 19 09 07

Réforme du code l’urbanisme Intervention du 02 octobre 2007
SIMPLIFICATION ET CLARIFICATION DES AUTORISATIONS D’URBANISME
SOMMAIRE
LES PRINCIPAUX OBJECTIFS DE LA REFORME ONT-ILS ETE ATTEINTS ?
1 - Les origines et le cheminement de cette réforme.

2 - Les objectifs de la réforme et leur traduction.
3 - Conséquences des évolutions du droit de l’urbanisme sur le mode de travail dans les
collectivités territoriales.
4 - Quels sont les éléments nouveaux qui devraient permettre, sans faiblir et tout au long de
l’année, d’accomplir ces tâches dans les délais impartis ?
5 - La réforme générera-t-elle une amplification du rôle des collectivités territoriales ?
6 - Les conséquences de l’élargissement du mode déclaratoire sur les contrôles et la gestion
des infractions.
7 – Quelques conséquences pratiques sur les procédures de lotissement, du certificat
d’urbanisme, de l’achèvement et de la conformité des travaux ainsi que sur les demandes de
renseignements d’urbanisme.
8- Evolution des métiers, propositions d’organisation et de méthode.
9- Regards sur l’évolution de l’administration territoriale.
10- Possibilités d’évolutions de la législation en urbanisme.
LA REFORME APPORTERA-T-ELLE POUR LE PETITIONNAIRE UNE MEILLEURE

SECURISATION DES AUTORISATIONS ?
1- En ce qui concerne le choix de la procédure.

2- En ce qui concerne la composition et le nombre des dossiers à déposer.
3- En ce qui concerne la maîtrise des délais d’instruction par le demandeur.
4- En ce qui concerne la relation avec les autres régimes d’autorisations les plus couramment
rencontrés.
5- En ce qui concerne la sécurisation des autorisations d’urbanisme.
ANNEXES :
Simplifications des autorisations d’urbanisme

La réforme a-t-elle compliqué la procédure de lotissement ?
Point de vue sur la Loi Urbanisme et Habitat
Rémy PETIOT rpetiot@ville-venissieux.fr crpetiot@club-internet.fr 04 72 21 44 23 Fax 04 72 21 44 03

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GLOSSAIRE
LES PRINCIPAUX OBJECTIFS DE LA REFORME ONT-ILS ETE ATTEINTS ?
La caractéristique principale du droit de l’urbanisme est son évolution constante, tant par la
législation que par l’appréciation des juges.
Cette évolution sera particulièrement importante cette année avec la mise en application au 1er
octobre 2007 des nouvelles dispositions d’urbanisme issues de l’ordonnance n° 2005-1527 du 8
décembre 2005 et de ses décrets d’application.
1 - Les origines et le cheminement de cette réforme :
La loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 a autorisé, par son article 20, le gouvernement à prendre
par ordonnance « …les mesures nécessaires pour redéfinir le champ d’application et simplifier les
règles de délivrance des déclarations et autorisations d’utiliser le sol, regrouper les procédures de
délivrance des actes et redéfinir les procédures de contrôle de la conformité des travaux. »
Tels ont été les termes du rapport au Président de la République pour présenter l’ordonnance du 8
décembre 2005.
Il est ajouté dans le même rapport que la réforme vise à clarifier le droit de l’urbanisme, assurer
une meilleure sécurité juridique des autorisations d’urbanisme et favoriser « ..la qualité de
l’urbanisme et de l’architecture ».
Au-delà de l’ordonnancement juridique et technique des textes relatifs aux autorisations

d’urbanisme précisés par les décrets d’application parus au cours de l’année 2007, il est important de
considérer leurs conséquences sur le mode de travail de l’ensemble des personnes qui concourent aux
actes subséquents à cette législation.
Il faut pour cela revenir au contexte issu des rapports et audits qui ont conduit à cette réforme du
code de l’urbanisme.
Il s’agit principalement de deux rapports :
- l’un a été demandé à madame Agnès de FLEURIEU par le Conseil Général des Ponts et Chaussées et
rendu en juin 2003, sur l’état des lieux en ce qui concerne les tâches liées au droit des sols dans les
Directions Départementales de l’Equipement.
La commande ne concernait pas le travail effectué dans les collectivités territoriales et le rapport
n’a fait qu’effleurer ce sujet, si ce n’est en termes de comparaison sommaire de moyens et de
services rendus.
Les conclusions ont été orientées, conformément à la commande, sur les moyens destinés à améliorer
ou optimiser les prestations de l’Etat agissant en pleine compétence ou pour le compte des
collectivités territoriales. Dans ce dernier cas, il a été recommandé de réduire les prestations et
renforcer le rôle de conseil.
- le second rapport a été demandé à monsieur Philippe PELLETIER, président de l’ANAH, par le
Ministre de l’Equipement et le Garde des Sceaux pour « …proposer une amélioration de la sécurité

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juridique des autorisations d'urbanisme, organisée autour de quelques thèmes principaux, et

notamment :
- améliorer la gestion des contentieux ;
- faciliter la régularisation des vices de procédure mineurs ;
- accroître la lisibilité des délais de recours. »
Il s’en est suivi une modification du code de l’urbanisme beaucoup plus large que les propositions,
restreintes et ciblées, mentionnées dans ces deux rapports.
Pour autant, quels pourront être les effets de cette réforme sur le fonctionnement des collectivités
territoriales pour le traitement du droit des sols ?
Car la réforme implique fortement le service chargé :

- du renseignement d’urbanisme,
- de l’étude des déclarations et demandes de permis,
- du suivi de ces dossiers et de leur contentieux
- ainsi que de la gestion des infractions au code de l’urbanisme.
Elle impliquera aussi l’adaptation de la hiérarchie administrative et des élus aux nouvelles
dispositions notamment dans le processus administratif.
Selon le cas, qu’il s’agisse de services municipaux ou de prestataires externes, la réforme impliquera
aussi nécessairement un nouveau fonctionnement pour :
- le service de planification urbaine (règlements à adapter),
- le service de gestion des opérations urbaines,
- les partenaires sur ces dossiers chargés de la voirie, des réseaux, de l’informatique.
2 - Les objectifs de la réforme et leur traduction :
Sommairement, les objectifs issus du rapport « De Fleurieu » consistent surtout :

- à répondre aux demandes dans le temps le plus court possible, tout au moins dans un délai
parfaitement ciblé,
- à traiter de critères prêtant le moins possible à interprétation,
- à revisiter les questions de contrôles et de gestion des infractions.
Les objectifs proposés par la commission Pelletier affinent les conclusions du rapport De Fleurieu en
rédigeant des propositions pour :
- clarifier le droit de l’urbanisme,
- prévenir l’effet des contentieux et limiter l’intérêt à agir
- limiter le champ temporel des infractions.
Compte tenu des objectifs affichés, la clarification du droit des sols a consisté à regrouper les
diverses autorisations et déclarations afin d’en réduire le nombre, donc à réécrire et restructurer
une part importante du code de l’urbanisme.
Pour assurer des critères limités :

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- aux champs d’application,

- aux pièces à fournir,
- aux consultations à opérer,
- aux délais d’instruction bien identifiés par les pétitionnaires et par les instructeurs,
des listes exhaustives des situations possibles ont été dressées.
Pour réduire les risques et les conséquences des recours à l’encontre des actes relatifs au droit des
sols et pour limiter la gestion ainsi que les conséquences des infractions, pour pérenniser les
autorisations, les possibilités d’interventions et les délais de recours des tiers ont été réduits.
Il en est de même pour les délais d’action de l’administration en cas d’infraction.
Quant aux moyens pour permettre une exécution plus rapide de l’instruction des dossiers, sans
accentuer pour autant les risques contentieux, ils ont porté sur la recherche d’une banalisation des
décisions tacites et l’accentuation du caractère déclaratif des éléments fournis par les
pétitionnaires.
Le nouvel ordonnancement des textes :
La lecture devrait en paraître plus aisée par la clarification entre le domaine législatif et celui du
réglementaire.
Il faut aussi souligner la clarification par le repositionnement de dispositions disparates au sein de
chaque domaine.
Le « toilettage » des textes participe également à ce résultat. On peut citer la suppression de
certains articles des « règles générales de l’urbanisme » (par exemple les anciens articles R111-16 &
17 qu’aucun instructeur n’était en mesure d’appliquer et qui ressortaient clairement du CCH).
La clarification de l’application du RGU en présence de documents d’urbanisme était aussi nécessaire

bien que cette volonté n’ait pas complètement abouti.
La recherche de qualité des éléments de définition des projets :
La relation entre l’application formelle du droit de l’urbanisme au regard d’un projet et l’appréciation
de sa qualité ont fait l’objet d’une autre approche.
Au lieu de solliciter des pièces du dossier de demande de permis en opérant une sorte de dichotomie
entre ces deux domaines, le choix s’est porté sur les éléments d’appréciations qualitatives à apporter
à chaque pièce du dossier pour permettre cette approche, selon le degré de sensibilité que
représente chaque projet dans son environnement.
Cette appréciation nécessitera une formation plus poussée des instructeurs et l’obligation
d’échapper à une vision purement réglementaire.
C’est bien là l’enjeu pour concilier une forte rigidité des délais imposés dans le premier mois
d’instruction qui s’avère primordial et le temps d’explications avec l’auteur du projet, nécessaire à
son approche qualitative du projet lui-même et de son insertion.
Le résultat est la nécessité du travail qualitatif en amont du dépôt des demandes.

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Clarification de la définition des constructions temporaire exclues du champ d’application du

code de l’urbanisme (L421-5-b ) et de celles qui ne sont soumises à aucune déclaration ou
autorisation (L421-5- a, c, et d).
L’article R 421-5 définit les conditions de ces exemptions selon le type ou la durée de ces
installations.
Ces dispositions arrivent enfin pour régler par exemple les situations ubuesques de chapiteaux
installés pour une journée sans permis de construire ni de permis de démolir en fin de journée, alors
que la gestion était parfaitement assurée par les pouvoirs de police du Maire et le code de la
construction et de l’habitation.
3 - Conséquences des évolutions du droit de l’urbanisme sur le mode de travail dans les
collectivités territoriales
Les contraintes imposées aux collectivités par les nouvelles dispositions :
La volonté de connaître les délais d’instruction au plus tôt implique nécessairement l’étude du dossier
dans un temps record pour, le cas échéant, demander des pièces manquantes ou signifier un délai
supplémentaire ou dire qu’il ne peut y avoir de décision tacite.
Il faut en effet que le pétitionnaire ait pris connaissance de ces informations dans le délai maximum
d’un mois à compter de la date de dépôt ou de réception en mairie de son dossier, date à laquelle il a
eu connaissance, écrite ou de fait selon la nature du dossier déposé, du délai initialement prévu par
les textes réglementaires (R 423-23).
Quelle que soit la situation, besoin ou non de nouveau délai, de pièces manquantes ou absence de
possibilité d’autorisation tacite, le schéma du 1er mois d’instruction sera le même car seule l’étude du
dossier permettra de statuer sur ces points.
Si l’on examine, en compte à rebours, le schéma du 1er mois d’instruction :

Pour signifier, le cas échéant, au pétitionnaire : soit une modification du délai initial, soit une
demande de pièce manquante, l’article R 423-46 précise les seules conditions dans lesquelles peuvent
être signifiées ces informations au pétitionnaire.
Le recommandé sera valable au jour de la première présentation par le facteur ou bien l’envoi par
courrier électronique sera acquis au bout de 8 jours en cas de mutisme de l’écran.
Il faudra donc prévoir à minima un délai de réception de 8 jours, ce qui n’a rien d’exceptionnel, même
avec un pli recommandé.
Cela suppose que, auparavant, l’information à transmettre aura été formalisée, vue par la hiérarchie
plus ou moins nombreuse et disponible, signée par l’élu pas forcément disponible ou qui aura besoin
d’explications et enfin mise sous pli au retour du circuit administratif.
Ce délai est souvent aujourd’hui de 15 jours à 3 semaines, en temps normal, sans trop de congés ou
autres perturbations des circuits administratifs.
Il devra être réduit à une semaine au maximum pour laisser quinze jours au service de l’urbanisme
afin qu’il puisse mener les tâches suivantes :

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- enregistrer le dossier,
- Après avoir parcouru l’imprimé qui devra être correctement rempli pour ne pas se tromper
sur la nature du projet : envoyer par lettre recommandée ou par message électronique le
récépissé adéquat selon la demande ou déclaration déposée, si ce récépissé n’a pu être remis
en mains propres et contre décharge au pétitionnaire (ce qui n’est pas prévu par l’article R
423-46 mais devrait l’être par arrêté selon l’article R 423-3),
- procéder à l’affichage en mairie de la demande ou déclaration dans les 15 jours qui suivent le
dépôt du dossier (R 423-6),
- procéder au montage administratif du dossier : tri des pièces, authentification de toutes les
pièces fournies (date, type de demande et numéro du dossier),
- procéder à l’envoi dans la semaine qui suit le dépôt de la demande ou de la déclaration au
Préfet (ou le dossier complet ?? on ne sait pas encore : R 423-7),
- identifier précisément le lieu du projet pour savoir s’il se situe dans un périmètre concerné
par un monument historique, afin d’envoyer la demande ou la déclaration et le dossier dans la
semaine qui suit le dépôt à l’architecte des bâtiments de France (ABF),
- Prendre connaissance, dans le délai maximum de 15 jours à compter du dépôt du dossier, des
considérations premières de l’ABF, à savoir la nécessité de notifier un mois de délai
supplémentaire pour une déclaration préalable (R 423-24) ou notifier la modification du délai
porté à 6 mois en cas de permis (R 423-28).
- Remplir la fiche d’étude au regard des règles et servitudes d’urbanisme le plus complètement
possible pour déterminer s’il manque des pièces ou si ces pièces sont incomplètes et lister les
consultations à effectuer, autres que l’ABF,
- Etablir, le cas échéant, la liste complète des pièces et/ou indications manquantes et/ou
dossiers supplémentaires et/ou pièces supplémentaires à fournir selon les consultations à
effectuer.
Tout ceci est à effectuer pendant une durée maximum de 15 jours pour rédiger, presque
sereinement, la demande de pièces, de dossiers ou modification de délai à porter à la signature de
l’élu pour que le pétitionnaire en ait connaissance de façon certaine dans le délai d’un mois à compter
du dépôt de sa demande.
C’est-à-dire qu’il faudra réaliser plus complètement et de façon certaine, ce qui était réputé
jusqu’alors impossible, mais sans conséquence, à tenir dans les DDE selon le rapport « De Fleurieu ».
4 - Quels sont les éléments nouveaux qui devraient permettre, sans faiblir et tout au long de
l’année, d’accomplir ces tâches dans les délais impartis ?
Si l’exhaustivité en toute chose remplit bien son rôle, il devrait être possible de traiter par des
moyens informatiques l’ensemble des phases de contrôle des dossiers par la sanction binaire
(répondre oui ou non à toutes les situations), à partir de listes :
- sur le choix de la procédure (permis ou déclaration ou rien),
- sur la nécessité de certaines pièces, de certaines indications sur ces pièces,
- sur le nombre de dossiers ou de pièces fournies,
- sur les modifications ou ajouts de délais à signifier et ainsi de suite jusqu’à la clôture du
dossier…

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Cette recette miracle est pour le moins incertaine, tant les situations et les projets sont uniques
pour chaque dossier.
C’est aussi faire fi des critères de qualité dont la sanction n’est pas du tout binaire mais totalement
subjective.
Il faudra donc composer, avec plus ou moins de bonheur, entre une réalité et des objectifs
antinomiques mais il sera quand même nécessaire d’accentuer fortement la « mécanisation des
tâches ».
La possibilité de communication et signification par internet (R423-46 & 48) devrait contribuer au
respect des délais. Il manque à ce jour l’arrêté prévu par l’article R423-49 pour mettre en oeuvre
cette possibilité.
La réforme a apporté une aide importante à la simplification des tâches en affirmant le caractère
déclaratif de trois points essentiels :
- la qualité du ou des demandeurs,
- le cas échéant, le mandat dont il(s) dispose(nt),
- les caractéristiques du projet, notamment les surfaces de planchers projetées.
Ce dernier point s’accompagne d’une simplification importante : les plans des différents niveaux de
construction n’ont pas à être fournis, sauf cas particuliers que l’on aurait aimé voir écartés,
notamment le lien avec les établissements recevant du public (ERP).
Une autre aide à l’instruction pourrait provenir de la réaffirmation du caractère tacitement

favorable (R 423-59-60-61-63-65-66-67-69-70-71) ou tacitement défavorable (R 423-62 et 64)
des administrations consultées si elles n’ont pas fait parvenir leur avis dans un temps imparti, lui-
même assez confortable.
En corollaire, la durée d’instruction a été prolongée ou des délais supplémentaires ont été fixés pour
ces consultations.
Cette possibilité existe déjà mais elle reste d’un usage délicat.
Cela ne donne pas pour autant de quiétude supplémentaire à la gestion des 15 premiers jours.
De plus la dénomination exhaustive des administrations à consulter et des délais qui s’ensuivent pour
elles et pour le pétitionnaire ne comprend pas les services à consulter quasiment pour toutes les
déclarations et permis : voirie, réseaux, contributions diverses qui ressortent le plus souvent de
compétence autre que le Maire.
Pour ces consultations, rien n’est prévu. Ces services ou administrations devront donc s’adapter aux
délais stricts d’instruction, sauf à se mettre dans le même embarras que le Maire, et bien entendu le
pétitionnaire, en cas d’accord tacite ou absence d’opposition.
Le problème des délais intangibles et du temps réel nécessaire pour consulter et recevoir les avis
des services dont la nature ne peut modifier les délais initialement fixés est particulièrement aigu
en ce qui concerne les déclarations préalables (DP) pour lesquelles aucun retrait n’est possible.
En effet, les seules possibilités (R 423-24) de majorer d’un mois le délai d’instruction d’une
déclaration préalable sont prévues par les articles R 425-1-2-3-4-5-6- et 10 à 13, c’est-à-dire
notamment lorsque le projet doit être soumis à l’accord de l’ABF.

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Il est seulement prévu que les participations exigibles peuvent être fixées et signifiées par arrêté
dans un délai de deux mois à compter à compter d’une décision de non-opposition à une DP (L 424-6).
Il n’est pas prévu d’autres dispositions pour les autres avis à recueillir ou taxes exigées.
Les deux premiers apports (exhaustivité et éléments déclaratifs) pour mener à bien le traitement
des dossiers dans les temps impartis ne suffiront pas.
Il faudra accentuer le conseil et l’examen des projets en amont du dépôt des dossiers pour ne
pas gripper constamment la mécanique de leur traitement.
5 - La réforme générera-t-elle une amplification du rôle des collectivités territoriales ?
La réforme du code de l’urbanisme n’a pas bouleversé les rôles respectifs de l’Etat et des
collectivités, l’habilitation à procéder par ordonnance ne le prévoyait pas.
Cependant le glissement des tâches de l’Etat vers les collectivités découle naturellement des
principes de la décentralisation édictés par les lois de 1982 et 1983 sur les attributions respectives
des compétences de chacun.
Ce mouvement étant considéré comme inéluctable, les textes permettent une adaptation constante
de fonctions d’Etat pour leur prise en compte par les collectivités.
Le contrôle formel des actes par l’Etat s’étiole dans le même temps que ses propres moyens, qu’ils
soient humains ou matériels.
Trois points peuvent être relevés pour montrer ce glissement :

- La compétence de l’Etat s’exerce sur « les travaux, constructions et installations réalisés
pour le compte de l’Etat… » (L 422-2). Les termes « pour le compte de » ne diffèrent pas de
l’actuel L 421-2-1 et l’appréciation de leur caractère de moins en moins formel a constitué,
depuis 1984, une des variables d’ajustement des effectifs des agents de l’Etat.
- Une autre forme de désengagement a consisté à limiter le nombre des communes pouvant
solliciter l’aide de l’Etat pour l’instruction des dossiers en fixant le seuil à 10 000 habitants
ou EPCI de 20 000 habitants (L422-8).
- La réforme conduit à élargir le champ d’application de la déclaration préalable par rapport à
celui de la déclaration de travaux actuelle. Or ces déclarations sont généralement exclues
des conventions d’instruction entre les communes et l’Etat.
Les dossiers de déclaration ne sont pas anodins et peuvent générer de multiples conflits.
L’élargissement de leur domaine d’application et en même temps l’impossibilité de retrait de ces
actes, implicites ou explicites, nécessitera une vigilance accrue sur la composition de ces dossiers et
la rapidité de leur traitement.
De plus ces actes seront transmis en préfecture et l’achèvement des travaux devra être déclaré de
même façon que pour les permis.
La transmission en préfecture, s’il est confirmé qu’il s’agit bien d’un envoi au titre du contrôle de
légalité, supposera que le dossier soit complet et lisible, ce qui est loin d’être le cas de la majorité
des déclarations actuelles.

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Les agents des collectivités devront faire preuve de grande pédagogie pour démontrer aux
pétitionnaires que l’installation de leur abri de jardin, ramené en kit et en promo du magasin de
bricolage, nécessitera avant son installation l’aide et des émoluments pour un dessinateur afin
d’établir un dossier de déclaration préalable.
En résumé, le nombre des actes « pour le compte de l’Etat » ne cessera de s’amenuiser, un plus grand
nombre de collectivités sera privé des services de l’Etat, et le domaine d’application des déclarations
est élargi par la réforme.
6 - Les conséquences de l’élargissement du mode déclaratoire sur les contrôles et la gestion

des infractions :
La nécessité d’une déclaration préalable, pour des travaux ou installations, est souvent ignorée ou
négligée par celui qui les réalise mais elle est par contre bien connue par le voisin….
La réforme du code de l’urbanisme fait la part belle à « l’urbanisme du voisin ».

En effet, qui aura connaissance d’un changement de destination sans travaux, ou encore de travaux
subrepticement exécutés à l’intérieur d’une maison et conduisant à une surface hors oeuvre nette
supplémentaire de plus de 10m², ou d’une dalle en béton de dimension légèrement supérieure à 2m²
et d’épaisseur minime ? ce ne sera pas l’instructeur mais le voisin.
Au même voisin, il faudra expliquer la disparition du R 421-1 – 7° du code précédent : on ne gère plus
les terrasses (non maçonnées ?) constituées par un mur de soutènement lui-même exempté de toute
autorisation, quelle que soit sa hauteur et sa surface, même si elles modifient notoirement son
paysage ou accentuent les possibilités de regard sur son propre terrain.
Les services des collectivités devront expliquer et gérer les nouveaux champs d’application du code
de l’urbanisme qui seront le terreau de multiples conflits issus notamment de la promiscuité
grandissante générée par le resserrement urbain.
7 – Quelques conséquences pratiques sur les procédures de lotissement, du certificat

d’urbanisme, de l’achèvement et de la conformité des travaux ainsi que sur les demandes de
renseignements d’urbanisme :
Les lotissements :
Les lotissements sont traités sous forme de déclaration préalable (DP) dès qu’un lot à bâtir est créé
ou si plus de deux lots à bâtir sont créés sans qu’aucune partie commune ne soit envisagée.
Le lotissement nécessite un permis d’aménager (PA) lorsque plus de 2 lots à bâtir sont créés et que
des parties communes devront être réalisées.
Les exceptions sont, comme aujourd’hui, les divisions listées par les articles R 442- 1 & 2.
L’ambiguïté sur les suites à donner à l’article R 123-10-1 n’est pas levée à ce jour (voir article en
annexe) sur l’application des règles d’urbanisme pour la délivrance des permis de construire.

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Il faudra être clair sur les dispositions à adopter dans la rédaction des plans locaux d’urbanisme en
ce qui concerne les permis valant division, les règles seront obligatoirement les mêmes pour les lots
issus d’un lotissement.
L’application des principes de limitation de l’étalement urbain conduira logiquement à appliquer les
dispositions d’urbanisme à l’unité foncière initiale pour les permis valant division et donc aussi aux
permis de construire sur les lots issus du lotissement.
Il s’ensuivra nécessairement de prévoir des dispositions spécifiques dans les lotissements, qu’ils
soient autorisés par DP ou par PA et ces règles spécifiques s’appliqueront pendant 5 ans à compter
de l’achèvement des travaux.
Elles seront ensuite appliquées concomitamment avec les règles du PLU jusqu’au délai de 10 ans à
compter de l’autorisation de lotir et devraient disparaître ensuite, sauf si les co-lotis en demandent
le maintien.
Les conseils en amont pour choisir la voie réglementaire la plus adaptée selon la nature du projet
seront délicats car il s’agira en même temps de respecter les principes déjà cités issus de la loi SRU,
tout en essayant de ne pas trop compliquer la gestion des droits à construire sur chacun des lots .
Pour ce qui est du traitement immédiat des dossiers, la procédure nécessitera encore plus en amont
des pré-consultations en ce qui concerne la voirie et les réseaux lorsqu’il s’agira d’une déclaration
préalable car le délai de consultation et celui de retour des avis sont très réduits.
La possibilité de signifier les participations dans un délai de deux mois après une décision de non-
opposition à une déclaration préalable sera sans doute fort appréciée (L 424-6).
S’il s’agit d’un permis d’aménager, la procédure est identique à celle des permis de construire.
Les procédures de suivi et de garantie des travaux d’un lotissement n’ont guère évolué, si ce n’est la
possibilité de délivrer un permis de construire sur un lot « avant exécution des travaux » au vu d’une
attestation de desserte de ce lot par une voie et des réseaux, présentée par le lotisseur à l’appui du
dossier (R 442-18).
L’instructeur pourra judicieusement conseiller à l’acquéreur du lot de vérifier la réalité de cette
attestation s’il n’a pas le temps ou les connaissances nécessaires pour le faire lui-même.
Le certificat d’urbanisme :
Le certificat d’urbanisme de simple renseignement (L 410-1-a) devrait faire l’objet d’un traitement
informatique simple si la parcelle peut être clairement identifiée dans la demande.
Dans le cas contraire, aucune demande de pièce manquante n’ayant été prévue, il sera préférable de
renvoyer la demande en signifiant l’impossibilité de la traiter.
Le délai de réponse est court (1 mois) mais la réponse peut être facilement mécanisée.
Ces dossiers doivent être gardés en « mémoire vive » pendant 18 mois, ou plus si prorogation, en
raison des évolutions possibles du PLU ou de la carte communale.
Si la réponse n’est pas donnée au pétitionnaire dans les délais, il sera judicieux de lui transmettre la
réponse au plus tôt afin qu’il puisse connaître les règles d’urbanisme applicables au lieu d’être obligé

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de se satisfaire d’une non-réponse qui, de toutes façons, cristallisera tacitement les droits à
construire.
Attention aux simples demandes, même formulées sur papier libre, du type « puis-je connaître le
droit des sols applicable sur telle parcelle ? ».
Une réponse formelle de l’administration à cette question pourrait être assimilée à un CU a) et par
conséquent entraîner la « cristallisation des règles» sur cette parcelle.
Le certificat d’urbanisme pour un projet (L 410-1-b) supposera une instruction quasi-identique à celle
d’un permis de construire (enregistrement, envoi au préfet, envoi le cas échéant à l’ABF, fiche
d’instruction, consultations, prise en compte des avis) et réponse dans le délai maximum de deux
mois, délai dans lequel le pétitionnaire devra en avoir connaissance certaine.
La difficulté viendra des délais de « consultation – réponse » des services voirie et réseaux dans un
temps très court. Fort heureusement, la réponse tardive de ces services provoquera un CU tacite
sans conséquence puisque de simple renseignement (R 410-12).
Le danger serait de répondre positivement sur la base d’avis tacites des services, il est donc
probable qu’il y aura de nombreux CU tacites.
Achèvement des travaux et certificat de conformité.
La réforme est importante sur ce point : Elle précise que le pétitionnaire atteste la conformité de
ses travaux au permis de construire lorsqu’il déclare leur achèvement (R 462-1).
Hors les cas cités à l’article R 462-7 (notamment ABF et plan de prévention des risques naturels ou
technologiques), le certificat de conformité est tacitement obtenu au bout d’un délai de 3 mois.
Il s’agit là encore d’une situation supplémentaire d’exercice de « l’urbanisme du voisin » qui pourra
troubler la quiétude de l’instructeur.
Si le voisin se manifeste assez tôt, l’instructeur aura la possibilité de réagir.

Sinon, il ne pourra que lui exprimer ses regrets et, le cas échéant, intenter une action pour le moins
longue et délicate s’il se trouve dans le cas prévu à l’article R 462-9.
Ce sera encore plus difficile si les délais d’action sont épuisés et si l’infraction doit être constatée
dans le cadre des articles L 461-1 et L 480-1.
Les demandes de renseignements d’urbanisme.
Les demandes de renseignements d’urbanisme sont de plus en plus nombreuses en cas de cession d’un
bien.
Ces demandes concernent l’urbanisme mais aussi d’autres domaines tels que le code de la
construction et de l’habitation, le code de la santé publique, le code de l’environnement…

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Elles sont adressées en mairie, même si certaines questions relèvent d’autres administrations (EPCI,
syndicats intercommunaux, autres prestataires).
L’instructeur doit faire le tri, répondre aux questions qui le concernent, adresser les autres
demandes aux administrations concernées, informer le demandeur de la réorientation de certaines
de ses questions (loi du 12 avril 2000).
Il sera indispensable de trouver les moyens de dématérialiser au maximum ces prestations afin de
réduire les coûts et les délais de traitement. Dans le même temps il sera utile de demander aux
organisations professionnelles à l’origine de ces demandes, notamment les notaires, d’uniformiser
leur présentation afin de faciliter leur informatisation.
8- Evolution des métiers, propositions d’organisation et de méthode
En matière de traitement du droit des sols, le métier d’instructeur n’a guère évolué si on le cantonne
à la seule tâche de traitement d’actes administratifs.
Si l’on s’en tient à ce seul objectif, la prégnance croissante du support informatique est quasiment
l’unique évolution dans ce métier, l’écran et le clavier étant les seuls substituts au code, au plan, aux
règlements et au stylo.
La réforme de l’urbanisme se traduira alors seulement par un ajustement du droit aux moyens
techniques et c’est effectivement ce que l’on peut lire en filigrane dans les conclusions des rapports
déjà cités.
Il n’est pas judicieux, ni souhaitable, de réduire ainsi le rôle de l’instructeur au contrôle d’une simple
adéquation entre un dossier et des règles d’urbanisme. Cela se pratique, à défaut de se comprendre,
dans les DDE à court d’effectifs et à bonne distance des projets, du public et des élus.
Le contexte des collectivités territoriales où l’instructeur a, tout au long de la semaine, devant lui le
pétitionnaire et derrière lui l’élu, est très différent.
La réponse aux contraintes imposées par la réforme sera pourtant la « mécanisation des tâches »,
partout où elle pourra être installée.
Mais elle s’accompagnera de la nécessité d’un fort conseil en amont. En clair, le dossier devra être
bon jusqu’à la virgule pour espérer un temps d’étude et un résultat correct, aussi bien pour le
pétitionnaire que pour l’instructeur.
Dans le cas contraire, l’instructeur trouvera un motif de refus et cette méthode ne sera
avantageuse pour personne.
Cela veut dire que la ou les personnes qui accueillent dans un service urbanisme doivent
parfaitement connaître les bases de l’urbanisme, leur territoire communal ou intercommunal, c’est-à-
dire lire les cartes et les plans, savoir les commenter et aider le public à s’y retrouver. Elles doivent
aussi avoir des bases de lecture de plans de bâtiments et de plans topographiques.
Elles doivent déceler les difficultés à prévoir entre le désir du pétitionnaire et la configuration du
terrain, des constructions voisines, celles qui nécessiteront l’approfondissement du projet avec un
instructeur.

12
Cela veut dire aussi que la personne à l’accueil devra, de temps à autre, prendre contact avec le
terrain.
La fonction d’accueil dans un service de l’urbanisme réglementaire n’est pas celle d’un sémaphore.
Quant à l’instructeur, son travail nécessite l’appréhension de domaines divers.

Il devra avoir une parfaite connaissance :
- du droit de l’urbanisme et des notions du code de la construction et du code civil,
- des institutions avec lesquelles il aura à traiter,
- des institutions juridiques, leur champ d’action, les moyens pour y accéder, l’ordonnancement
des actions pour le requérant et pour la collectivité,
- de la lecture fine des plans, qu’il s’agisse de plans topographiques, de plans bâtiments ou de
représentations diverses issues de l’imagination de leur auteur, qu’il soit architecte ou
néophyte.
- de la connaissance du terrain et de la relation possible entre ses caractéristiques et
l’adaptation d’un projet ;
- des principes de base en matière de VRD, d’espaces verts, de choix de teintes en fonction
des lieux et des volumes.
Il lui faudra aussi de l’imagination et user de diplomatie dans le conseil, être capable de cerner les
capacités constructibles d’un terrain à partir des règles d’urbanisme locales, avoir le temps et la
possibilité matérielle de se déplacer sur le terrain.
Quant au responsable d’un service de l’urbanisme réglementaire, il doit ajouter à ces acquis une
vision plus large et cohérente des documents d’urbanisme avec les textes qui régissent les
autorisations du droit des sols.
Il est indispensable que le responsable de l’urbanisme réglementaire soit, à minima, associé à
l’élaboration des documents d’urbanisme.
Il fera l’analyse et les propositions pour améliorer les zonages et leurs règles en fonction des
objectifs de la collectivité et des contraintes du droit .
Il est en effet assez effarant de constater les effets de règlements élaborés sans connaissance de
la réalité du terrain, des problèmes à résoudre, des aspects techniques de construction.
Il faut retrouver la simplicité dans la majorité des cas à traiter et notamment sans s’écarter du
champ légal de l’urbanisme, en quelque sorte savoir traduire les objectifs d’urbanisme en un minimum
de règles le plus courtes possible.
La recherche de limitation de la consommation d’espaces, de reconstruction de la ville sur elle-même,

tout en tenant compte de la recherche d’une meilleure qualité de vie et de l’aspiration à l’isolement,
au repli sur soi, constitueront un dilemme grandissant.
Les effets de la densification se traduisent par des conflits de voisinage de plus en plus nombreux
qui consomment un temps de plus en plus important dans les services d’urbanisme réglementaire.
La législation actuelle répond mal aux problèmes de voisinage.
La proximité mairie-habitants et l’ouverture très large au public en termes d’horaires facilite

l’expression de ces conflits mais phagocyte de plus en plus le travail des services.

13
Le traitement de requêtes individuelles adressées par internet sera lui aussi de plus en plus
fortement consommateur de temps.
Le responsable de l’urbanisme réglementaire sera bien sur intéressé par l’élaboration de toute base
informatique de références géographiques qui lui permettront de travailler plus rapidement, assurer
l’historique des actes lié à leur position géographique et communiquer avec d’autres utilisateurs de
ces données.
Il sera, avec l’instructeur, totalement impliqué dans le formatage du logiciel de traitement du droit
des sols.
9- Regards sur l’évolution de l’administration territoriale :
Le postulat de l’administration selon lequel un grade apporte par lui-même une compétence en tous
domaines est une réelle illusion. Celle-ci a heureusement tendance à se perdre.
Certaines fonctions nécessitent la connaissance et l’expérience d’un métier.
Cela semble particulièrement pertinent en matière d’urbanisme qui requiert autant de connaissances
théoriques (le droit) que de connaissances techniques (le dessin, la topographie, les VRD, les
techniques en bâtiment).
Les notions de droit nécessaires à la pratique de l’urbanisme, à défaut d’une formation de base
pourtant bien utile, peuvent être acquises en formation continue, puis confortées journellement par
la pratique et les revues.
Par contre les connaissances techniques nécessitent une base scolaire et un exercice du métier sur
le terrain pour être en mesure d’apprécier un projet sur ces aspects.
Il paraît indispensable que les agents chargés d’examiner des projets d’aménagements et de
constructions possèdent à minima les bases de connaissances et pratique en topographie et bâtiment.
Ces considérations rejoignent les discussions sur les métiers de l’urbanisme et les différents modes
d’entrée dans ce domaine pour exercer, même modestement, au service urbanisme réglementaire
d’une collectivité.
Il faut par ailleurs espérer que les élus et l’administration prennent conscience que l’urbanisme ne se
traite pas uniquement sur des principes et des plans dans un bureau et qu’il est indispensable
d’associer un temps de terrain, au moment de la demande du pétitionnaire et tout aussi utilement au
moment de l’ouverture du chantier.
En effet, la visite en fin de chantier ne sert guère qu’au traitement d’éventuels contentieux.
C’est d’ailleurs à ce traitement que conduiront souvent les nouvelles dispositions issues de la réforme
du code de l’urbanisme mais sans aller au bout de la démarche et, au contraire, en engluant toute
résolution dans des conflits improductifs.
Pour éviter autant que possible de telles issues à un projet, il est indispensable de s’intéresser en
amont du projet aux aspects topographiques des terrains, aux volumes induits, aux rapports avec
l’environnement traduits dans de vraies perspectives que l’on aura plaisir à retrouver sur le terrain…

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Mais tout cela ressort bien entendu des capacités de l’auteur du projet à produire ces documents.
10- Possibilités d’évolutions de la législation en urbanisme
L’urbanisme réglementaire n’engendre pas la monotonie. Chaque projet, chaque acteur et

interlocuteur est différent d’un dossier à l’autre.
Car il est bien évident que l’évolution de la législation en urbanisme ne concerne et n’évolue pas que
par l’administration : les institutions professionnelles sont actives sur ce sujet et peuvent être
novatrices.
Au cours de l’élaboration de la présente réforme, les conflits ou concurrence d’objectifs ont été
clairement exprimés durant 3 années de réunions en présence, notamment, de l’Association des
Maires de France, des syndicats et ordre d’architecte, du Conseil Supérieur du Notariat, du
Bâtonnier, de la FNPC, la FNB, l’UNCMI, le SNAL, la fédération de l’hôtellerie de plein air…
Il semble cependant que nous avons souvent abouti aux PPCM plutôt qu’à identifier et résoudre ou
traiter les PGCD.
Les améliorations apportées par la réforme sont loin d’être à la hauteur des espérances mais il est
vrai que l’habilitation laissée au gouvernement était elle-même trop étriquée (ou, au contraire et
malheureusement, non traitée comme par exemple l’article relatif à l’unification des notions de
surfaces employées en construction, immobilier, urbanisme et fiscalité).
Les demandes depuis longtemps réitérées sur le détachement de la fiscalité du domaine de

l’urbanisme et le traitement plus simple et plus efficace des infractions font enfin partie,
aujourd’hui, des promesses répétées dans les interventions du ministère, mais on ne sait pas dans
combien de temps les chantiers s’ouvriront.
Ces réformes enfin admises auraient beaucoup facilité la tâche des services de l’urbanisme
réglementaire alors que la réforme actuelle les contraint, même si l’on peut espérer une meilleure
situation pour les pétitionnaires, ce qui n’est pas encore certain.
Il aurait fallu aussi abandonner le terme de permis de construire qui crée pour le pétitionnaire
l’illusion de pouvoir construire. Il ne s’agit en fait que du certificat de conformité d’un projet aux
règles d’urbanisme. Au-delà des risques de recours, le pétitionnaire devra s’assurer du respect
d’autres législations, notamment le code civil.
Les tentatives de régler l’ensemble des contraintes liées à l’acte de construire par le permis de
construire ne peuvent s’accommoder de la recherche d’une réponse complète dans le temps imparti
par les délais institués dans cette réforme.
Il aurait fallu en particulier déconnecter le problème des établissements recevant du public qui sont
par ailleurs bien mieux gérés par le code de la construction et de l’habitation, écarter aussi la
gestion du code du commerce et celui de la gestion des installations classées.
L’application du principe d’indépendance des législations aurait du être renforcé.

15
Le volume des dispositions législatives et réglementaires des autorisations d’urbanisme aurait alors
été notoirement réduit et simplifié.

16
LA REFORME APPORTERA-T-ELLE POUR LE PETITIONNAIRE UNE MEILLEURE

SECURISATION DES AUTORISATIONS ?
1- En ce qui concerne le choix de la procédure :
La réduction du nombre de type d’autorisations et le caractère exhaustif des cas dans lesquels une
procédure doit être adoptée devrait faciliter le choix des pétitionnaires, notamment dans les seuils
entre la déclaration et la demande de permis.
2- En ce qui concerne la composition et le nombre des dossiers à déposer
La liste de pièces à fournir est précisée dans les imprimés à cet effet pour chaque autorisation ou
déclaration, de façon exhaustive et selon les conditions du projet.
Le contenu des pièces et les éléments à y faire figurer selon la nature des projets devraient être
précisés et expliqués dans une note en cours de gestation (difficile) par les services du ministère.
En effet, la présence d’une pièce, pour répondre parfaitement à la liste, ne préjuge pas de sa qualité.
La procédure nouvelle d’analyse des dossiers ne permet en effet qu’une demande de pièces
manquantes et non d’éléments de ces pièces, même s’il est possible d’obtenir ces éléments par un
simple dialogue avec le demandeur et des transmissions expresses pour rester dans le sacro-saint
délai.
On ne doute pas de la bonne volonté du demandeur à répondre à ces sollicitations pour éviter un
refus.
Ce schéma n’est guère applicable pour les déclarations préalables étant donné le délai très court et
l’impossibilité de retrait.
Quant au nombre de dossiers complets à déposer, il a aussi été inscrit limitativement pour chaque
type ou situation. Les collectivités devront réexaminer précisément le nombre de dossiers
indispensables et leur cheminement en fonction des contraintes de nombre et de délais fixés par les
textes.
Les conditions de ces textes obligeront le demandeur à bien préciser en amont du dépôt les
circonstances de son projet pour anticiper et présenter le bon nombre de dossiers.
Rien n’interdit bien sur au pétitionnaire d’être plus généreux que les textes. Il sera sans doute
souvent sollicité pour fournir des pièces en complément pour certaines consultations (R423-2,
dernier alinéa)
3- En ce qui concerne la maîtrise des délais d’instruction par le demandeur
L’absence de maîtrise des délais jusqu’à présent par le demandeur a été maintes fois cité comme
motif principal de la réforme des ADS.
La réponse est une formalisation maximale des conditions de délais sans que l’administration puisse
les adapter, ce qui était le but recherché, mais l’impossibilité vaut aussi pour le demandeur.

17
Ainsi, à moins de suggérer « l’oubli volontaire » d’une pièce s’il doit impérativement déposer sa
demande mais qu’il souhaite peaufiner son projet, le demandeur aura toutes les chances de devoir
déposer à nouveau son projet.
Cet « oubli volontaire » lui donnera un délai maximum de trois mois et trois semaines pour produire
l’objet de ses rêves, au-delà, il devra déposer un nouveau dossier.
Ces situations sont fréquentes, elles résultent de conditions tendues du marché immobilier et, en
conséquence, de dates péremptoires dans les compromis de vente qui obligent au dépôt de la
demande sans que celle-ci soit parfaitement préparée.
Les architectes devront sans doute particulièrement veiller à la rédaction de leurs contrats,
notamment en périodes de vaches maigres, pour éviter les déconvenues inhérentes à la rigidité des
nouveaux modes d’instruction des dossiers.
4- En ce qui concerne la relation avec les autres régimes d’autorisations les plus couramment
rencontrés
La « prise en main » de l’instruction par l’Architecte de Bâtiments de France dès que le projet sera
dans le rayon de 500m d’un monument inscrit ou classé, ou dans d’autres périmètres protégés ne
rassurera par forcément le pétitionnaire, notamment parce que la moindre prescription fera, de fait,
échapper aux possibilités d’autorisation tacite (R424-3 & 4)….
Quant à la relation avec « l’urbanisme commercial », la réforme n’apporte rien de plus (L425-8).
Pour les projets comportant des installations classées, la procédure est plus lisible et cohérente
puisque l’instruction au titre de cette législation est déconnectée des délais d’instruction au titre de
l’urbanisme (L425-10 , R424-6).
Cependant, le pétitionnaire aura toujours l’obligation, souvent difficile à satisfaire, de joindre le
récépissé de dépôt d’un dossier complet en préfecture qui indiquera clairement si l’installation est
soumise à déclaration ou à autorisation.
Pour les établissements recevant du public et immeubles de grande hauteur, le décret du 11

septembre 2007 a malheureusement consacré les dispositions législatives (L425-2 & 3 du CdU et
L111-8, L122-1 & 2 du CCH) alors qu’il aurait été plus facile pour le pétitionnaire d’avoir par exemple
un régime similaire à celui des installations classées.
5- En ce qui concerne la sécurisation des autorisations d’urbanisme
La sécurisation face aux possibilités de retrait par l’administration :
Deux nouveautés à signaler :

- le retrait des autorisations consacrées par la jurisprudence Ternon qui opérait une
distinction entre le délai pour la décision explicite (4 mois à compter de son intervention) et
le délai pour la décision implicite (2 mois à compter de son intervention) a été unifié : pour
tous les permis, le délai de retrait est fixé à 3 mois (L424-5).

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- Le retrait des décisions de non-opposition à une déclaration préalable (DP) est impossible.
Celui de la décision d’opposition à une déclaration préalable n’est pas précisé. Sans doute
faut-il considérer le délai de 2 mois des autres actes administratifs.
- Le certificat d’urbanisme de simple information (L410-1-a) n’étant pas une décision, il n’y a
pas lieu de considérer une possibilité de retrait. Le certificat d’urbanisme sollicité pour une
opération déterminée (L410-1-b) devrait logiquement être assimilé à tout acte administratif
(même s’il n’y a pas de mesure de publicité ni d’inscription au registre chronologique des
arrêtés du maire).
La sécurisation par la durée de validité et les possibilités de prorogations :
Deux nouveautés à signaler :

- les certificats d’urbanisme ont une durée de validité unique de 18 mois (L410-1-4ème alinéa),
les conditions de prorogations ne sont pas modifiées (R410-17).
- La durée de validité des décisions de non-opposition à une déclaration préalable, des permis
de démolir, de construire ou d’aménager est unifiée et fixée à 2 ans (R424-17 & 18). La
nouveauté principale est la suspension du délai de validité en cas de recours jusqu’à la
décision juridictionnelle irrévocable (R424-19). Les conditions de prorogations ne sont pas
modifiées (R424-21 à 23).
Le contrôle de légalité :
Il sera indispensable de clarifier la transmission (quoi et à quel moment ?) des demandes (ou
dossiers) et des actes de procédure au Préfet au titre du contrôle de légalité, notamment en ce qui
concerne les déclarations préalables et décisions tacites de non-opposition(R424-1-a) ou d’opposition
(R423-39-b), de rejet (R423-39-b et R424-2 & 3) ou d’accord (R424-1-b).
Les déclarations préalables peuvent désormais être déposées sur un terrain nu, ce qui risque
d’amplifier les effets déjà sensibles de la loi urbanisme et habitat (UH) du 2 juillet 2003 quant au
mitage des espaces naturels (voir article en annexe).
La nouveauté, tout autant pour le CU L410-1-b (R410-19), que pour les permis (R424-12) est
l’obligation de mentionner dans la décision (DP idem ??) la date de transmission de la décision et du
dossier au Préfet, afin que le demandeur en ait connaissance. Toutefois ce dernier ne saura pas si le
dossier (et les avis ??) transmis sont bien complets pour déclencher le délai du Préfet pour
effectuer son contrôle.
L’affichage :
Peu de changement sauf la mention obligatoire sur le terrain de notification de recours au titre de
l’article R600-1 (R424-15-3ème alinéa) et le départ du délai de recours des tiers à partir du seul
affichage sur le terrain (R600-2).

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Si cette dernière mesure permet de pallier l’absence, volontaire ou non, de l’affichage en mairie, elle
enlève l’essence même de cette formalité et conduira sans doute à généraliser les affichages
municipaux dans des lieux peu ou pas accessibles à tout moment par le public.
La réduction des possibilités d’action des tiers ou des délais pour agir :
3 nouveautés :
- la limitation à un an pour agir en vue de l’annulation d’un permis de construire à compter de
l’achèvement des travaux (R600-3). Le problème est que le tiers ne connaîtra pas la date de
production de la DAACT. Si le bénéficiaire de l’autorisation est un peu malin, il oubliera
d’enlever le panneau d’affichage pendant un an après le dépôt de la DAACT.
- Un délai de deux ans (au lieu de 5 ans) pour engager l’action en démolition a été introduit
dans l’article L480-13 et le même délai a été fixé pour la condamnation à des dommages et
intérêts lorsque le permis a été annulé.
- L’action des associations est limitée par l’obligation de déposer ses statuts en Préfecture
avant l’affichage en mairie de la demande du pétitionnaire (L600-1-1). C’est-à-dire que, à
défaut d’un don d’ubiquité remarquable ou de prédictions de visionnaires de riverains ou
personnes intéressées par un projet, il ne leur sera pas possible de constituer une
association en vue d’agir contre un projet dont ils n’auront d’ailleurs pas la possibilité de
connaître les caractéristiques avant la délivrance du permis…. Cette disposition adoptée pour
contrer des recours abusifs, selon les débats parlementaires, manquera son but s’il s’agit
d’éradiquer les recours pour dédommagements lucratifs car ceux-ci sont généralement
formés par des individus et non des associations.
Rémy PETIOT
rpetiot@ville-venissieux.fr
crpetiot@club-internet.fr
19 septembre 2007

20
ANNEXES
Simplifications des autorisations d’urbanisme

La réforme a-t-elle compliqué la procédure de lotissement ?
Un article du décret n° 2007-18 du 5 janvier 2007, pris pour l’application de l’ordonnance n° 2005-1527 du 8
décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations d’urbanisme, aurait du mettre un peu de
piment dans la lecture du rapport de présentation de ce décret au Premier Ministre, en montrant que quelques
mots ajoutés peuvent avoir des conséquences importantes peu commentées jusqu’à présent.
Il s’agit du seul article qui concerne les plans locaux d’urbanisme : l’article R 123-10-1.
Il stipule que : « dans le cas d’un lotissement ou dans celui de la construction, sur un même terrain, de plusieurs
bâtiments dont le terrain d’assiette doit faire l’objet d’une division en propriété ou en jouissance, les règles
édictées par le plan local d’urbanisme sont appréciées au regard de l’ensemble du projet, sauf si le règlement de
ce plan s’y oppose. »
Rappelons en quoi consiste un lotissement.
Le lotissement consiste à :
- 1° : diviser un terrain en vue de construire sur les lots créés

- 2° : viabiliser les lots créés.
L’autorisation de lotir a été réglementée, notamment parce que les propriétaires de biens fonciers et les
professionnels de l’immobilier ont parfois oublié la 2ème fonction du lotissement.
Il s’en est suivi de multiples déboires pour les acquéreurs de lots.
Cette situation a conduit à la législation relative aux « lotissements défectueux » par laquelle le Maire, au nom
du préfet, devait pallier le désespoir des co-lotis devant la déconfiture ou le départ vers de beaux rivages de
quelques promoteurs indélicats.
Toujours dans la même préoccupation de protéger les acquéreurs de lots, le dispositif a verrouillé, notamment
par décrets, les divisions en vue de bâtir, les possibilités de vendre les lots et les possibilités de délivrer des
autorisations pour construire sur ces lots.
Parallèlement, l’idée de faire porter sur les promoteurs le coût des viabilisations externes au lotissement s’est
concrétisée par diverses mesures régulièrement remaniées.
Par contre aucune idée n’a jusqu’à ce jour porté ses fruits pour que la viabilisation externe vienne en déduction
des larges profits engrangés par les heureux propriétaires de terrains devenus constructibles par les hasards,
toujours aussi heureux, de bonnes situations ou parfois de bonnes amitiés.
La partie législative ne s’est pas beaucoup étoffée depuis le 12 juillet 1924, elle a surtout traité des modalités
de réservation et cession des lots, de leurs subdivisions et de la pérennité des règles applicables à l’espérance
d’une vie tranquille dans ces lotissements.
La partie réglementaire s’est plus attachée au nombre de lots créés, un honorable parlementaire ayant même
convaincu ses congénères que ses 4 héritiers n’avaient pas à subir une telle procédure…
Venaient ensuite des dispositions relatives aux documents à joindre pour montrer la qualité de viabilisation,
généralement traduite dans un programme de travaux, un cahier des charges et un règlement.

21
Puis l’on attribuait les surfaces de planchers à construire sur chaque lot, avec quelques largesses sur le calcul de
leur assiette, et ensuite la réglementation traitait des modalités de cession des lots, de délivrance de permis de
construire, de garanties sur les travaux de viabilisation.
Le permis valant division.
Parallèlement à la procédure de lotissement, est venu s’adjoindre un félon en la matière, sauf si l’on se place au
vu des intérêts du vendeur de terrain et de ses intermédiaires, c’est le permis de construire valant division.
Drôle d’affaire : un promoteur peut déposer une demande de permis de construire un ensemble immobilier en
promettant qu’une division en multiples lots allait intervenir très rapidement.
La division intervenant avant l’achèvement des travaux, de nombreux congrès d’illustres juristes ont disserté
sur une chose essentielle à leurs yeux, mais par ailleurs sans incidence sur l’urbanisme : s’agissait-il d’un
lotissement déguisé ?
Cette question a fait frémir les juges qui ont parfois fait valoir que les lots issus de cette division devaient
satisfaire, tout comme ceux des lotissements, aux règles locales d’urbanisme.
Les auteurs des règles locales d’urbanisme auraient du tenir compte de ces avatars, mais bien souvent il n’en a
pas été ainsi.
La recherche de simplification en matière de droit des sols, menée depuis 2004, a essayé de remédier à
l’ignorance de ce sujet.
Pour pallier l’avidité des juges de torpiller la facilité de construire et diviser ensuite, il a, tout simplement, été
proposé d’appliquer, à priori et sans zèle contraire des rédacteurs d’appliquer les règles d’urbanisme à
l’ensemble construit.
Ainsi, pour l’urbaniste, l’ensemble construit allait répondre aux objectifs de ses rêves, peu importe les divisions
qui allaient s’ensuivre puisqu’elles n’altéraient pas l’œuvre dans son ensemble.
Cette proposition était la réponse tant attendue face à l’incertitude créée par les divers jugements et les
difficultés à faire comprendre aux auteurs de règlements d’urbanisme de tenir compte de la spécificité des
projets pour répondre aux objectifs définis par ces mêmes règles.
Le texte du décret n° 2007-18 du 5 janvier 2007 a répondu à cette attente mais il a, en plus et sans ambages,
réuni les deux procédures dans l’article R 123-10-1: le lotissement et le permis valant division seront soumis aux
mêmes contraintes d’application des règles d’urbanisme. Cette dernière phase d’écriture du décret est passée
inaperçue puisque ont été ajoutés simplement quelques mots, mais ces mots changent considérablement les
effets du lotissement.
Il est un peu surprenant que de telles dispositions n’aient pas, auparavant, trouvé leur support législatif dans
l’ordonnance, leur justification étant argumentée, selon le Ministère, par des principes issus de la loi « SRU » du
12 décembre 2000, notamment pour limiter l’étalement urbain.
En effet, en l’état des textes applicables au 1er octobre 2007, un lotissement devrait, selon le Ministère,
produire une densité urbaine équivalente à celle des permis de construire valant division.
Le fondement de ces dispositions étant connu, il reste maintenant à imaginer leur application.
En ce qui concerne la législation actuellement applicable, dans le cas d’un permis valant division (article R 421-7-
1 du code de l’urbanisme), le projet est global et présenté par une seule personne.
Il comprend tous les éléments qui permettent de vérifier sa cohérence par rapport aux objectifs d’urbanisme,
sa conformité aux règles d’urbanisme et son adaptation au site dans lequel il sera construit.
La division qui s’ensuit importe peu dans l’analyse du dossier au regard des règles d’urbanisme.

22
Sont ajoutés au dossier une note de présentation et, le cas échéant, un plan de division et les éléments de
gestion des biens communs. En fait, ces documents ajoutés sont surtout nécessaires aux notaires et aux
acquéreurs.
L’article R 431-24 du décret 2007-18 reprend les mêmes dispositions mais supprime l’unicité du demandeur,
rend obligatoire la fourniture du plan de division et exclut la nécessité de production de documents de gestion
des biens communs s’ils restent en copropriété.
Ces dispositions vont dans le bon sens : la production de telles opérations est facilitée, le projet de division est
précisé et l’on ne se pose plus de problèmes métaphysiques sur les parties de terrains en jouissance privée dans
les copropriétés.
En ce qui concerne le lotissement, la rédaction du R 123-10-1 du décret 2007-18 engendre une certaine
perplexité.
Sauf dans le cas où le document d’urbanisme prévoirait expressément que tout terrain issu d’une division en
propriété ou en jouissance doit respecter toutes les règles d’urbanisme, le lot issu du permis de lotir n’aura pas
plus de contraintes que celui issu d’un permis valant division.
En d’autres termes, lorsqu’un permis de construire sera sollicité sur chacun des lots issus d’un permis de lotir, il
conviendra d’appliquer les règles d’urbanisme relatives au « terrain d’assiette qui a fait l’objet du permis de
lotir » et non pas au lot lui-même.
On imagine la joyeuse pagaille qui s’instaurera lorsque les premiers dépositaires de demandes chercheront à
maximaliser la construction, seulement limitée par les règles du code civil, et le désappointement du dernier qui
risque de ne pouvoir rentabiliser son achat que par la culture de quelques pommes de terre.
On imagine à peine les difficultés d’instruction de densités cumulatives diverses (coefficient d’emprise au sol,
ratios d’espaces verts privatifs etc…) d’incohérence d’urbanisation par des constructions diverses et qui
s’amenuisent au fur et à mesure des demandes.
Ce scénario est tout à fait plausible si le lotisseur ou la collectivité ne prévoit pas dans l’autorisation de lotir
les conditions de son urbanisation.
Ces conditions peuvent être décrites dans la demande de permis de lotir puisque l’article R 442-6 –a) du décret
2007-18 permet la production d’un règlement spécifique, afin « d’apporter des compléments aux règles
d’urbanisme en vigueur ».
De plus, la production du « projet architectural et urbain » prévu à l’article R 442-5, et notamment la

production du document prévu par le « d) Un document graphique faisant apparaître une ou plusieurs hypothèses
d’implantation des bâtiments », permettra de pallier les tentatives de phagocyter les droits à construire par le
premier occupant.
Sans aller plus loin sur la perplexité dans laquelle sera plongé l’instructeur si l’imagination débordante du
lotisseur lui apporte moult propositions d’implantations de bâtiments (à confronter aux règles diverses et
variées et à l’appréciation de la meilleure insertion de chaque proposition), il est dommage que l’association des
destinées du lotissement avec celles du permis valant division conduise à produire à nouveau des règles
spécifiques, connaissant le mal que l’on a ensuite à les faire disparaître !
L’objectif d’éviter l’étalement urbain aurait sans doute été plus facile à gérer dans les règles du document
d’urbanisme, en renforçant par exemple les possibilités de densité (emprise au sol, prospects réduits etc..) dans
les lotissements, plutôt que de lier intimement leur sort au permis valant division.

23
Rémy PETIOT
Responsable du droit des sols à Vénissieux
CFDU – UT
24 avril 2007
Point de vue sur la Loi Urbanisme et Habitat
La solidarité et le renouvellement urbains, le développement durable et la limitation de l’étalement urbain sont à

porter au nombre des concepts du passé.
Il est vrai que le vote de la loi SRU, le 13 décembre 2000, ressemblait à une forme un peu trop osée d’une volonté
parlementaire qui aurait affirmé son rôle, avec la sagesse que devrait caractériser l’action et la réflexion à l’échelle
du territoire français.
Avant la loi SRU, la réflexion sur le développement urbain était encore fortement teintée des idées planificatrices
émanant de l’Etat, le Conseil d’Etat avait même dans son rapport Labetoulle, prôné les instruments de stabilité de
droit de l’urbanisme.
La loi SRU a jeté le trouble : la planification devenait une double contrainte : il fallait prouver le bien fondé des
choix d’urbanisation, et la somnolence en la matière pouvait se transformer en rétorsion.
Pire encore, la liberté de construire sur un petit terrain et même de faire évoluer plus facilement son home selon ses
désirs, ses besoins, permettait de ne pas gaspiller les espaces où l’on respire encore.
Cette loi a été honnie de tous bords par les édiles locaux qui se promettaient bien d’y mettre fin.
Ce fut fait le 21 mai 2003 par la commission mixte paritaire du parlement.
Pour cela, l’axiome suivant a été posé : la loi SRU serait source de grandes difficultés. Il est vrai qu‘elle pouvait le
devenir si l’on ne l’appliquait pas. Ces difficultés n’ont jamais été exposées ni énumérées dans les débats
parlementaires mais le principe de ne pas appliquer la loi a été rapidement admis, à tel point que le ministre
encourageait par circulaire à déroger à ses principes.
La notion de « France d’en bas » s’est renforcée par le postulat sur la « grande sagesse des élus locaux », de sorte que
les bonnes solutions ne pouvaient qu’être locales, pétries de tradition et de bon sens populaire.
L’engouement pour ce revirement a été tel que, partant des fâcheuses habitudes des ascenseurs de ne pas se trouver
au niveau des portes palières, le courroux des Sénateurs s’est porté sur l’urbanisme, avec toutes ses règles qui
compliquent la vie des élus locaux, empêchent les vastes terrains résidentiels et la frénésie des redresseurs de ruines.
De paroles en surenchères, la loi du 9 janvier 1985, relative au développement et à la protection de la montagne, déjà
approchée du ravin par la loi Bosson, y fut habilement précipitée.
L’avalanche arriva ensuite en plaine où furent balayées les craintes impudiques de constructions isolées, mas et
manoirs soudain ressuscités de ruines, bâtiments fermiers magnifiés prêts à tous usages.
Ainsi, passant des ascenseurs à l’urbanisme, pas moins de 77 articles s’activent à donner toute la plénitude à cette
grande sagesse des élus locaux, mettant en demeure le préfet de justifier ses craintes éventuelles, trouvant la parade à
ces requérants si peu reconnaissants……
Nous sommes donc, avec la loi Urbanisme et Habitat, passés très rapidement d’une forte envie de dichotomie entre la
recherche d’un meilleur monde urbain et la protection des espaces non urbanisés, au retour du chacun fait un peu
comme il veut (sous le contrôle, bien sûr, de la grande sagesse des élus locaux).

24
Cette nouvelle approche aurait pu faire penser qu’une action plus forte et plus efficace aurait sanctionné les excès
mais le Parlement a aussi pensé à adoucir les astreintes que subiraient malencontreusement les contrevenants aux
règles d’urbanisme.
Rémy PETIOT
Responsable de service urbanisme réglementaire
24 06 2003

25
Glossaire :
ABF : architecte des bâtiments de France

ADS : actes relatifs au droit des sols
ANAH : agence nationale pour l’amélioration de l’habitat
CCH : code de la construction et de l’habitation
CdU : code de l’urbanisme
CNFPT : centre national de la fonction publique territoriale
CU : certificat d’urbanisme
DAACT : déclaration attestant l’achèvement et la conformité des travaux
DDA : direction départementale de l’agriculture (et de la forêt)
DDE : direction départementale de l’équipement
DOC : déclaration d’ouverture de chantier
EPCI : établissement public de coopération intercommunale
ERP : établissement recevant du public
FNB : fédération nationale du bâtiment
FNPC : fédération des promoteurs constructeurs
IGH : immeuble de grande hauteur
IGN : institut géographique national
PAE : Programme d’aménagement d’ensemble
PDU : plan de déplacements urbains
PLH : plan local de l’habitat
PLU : plan local d’urbanisme
RGU : règles générales de l’urbanisme
SEM : société d’économie mixte
SCOT : schéma de cohérence territoriale
SNAL : syndicat national des aménageurs lotisseurs
SRU : solidarité et renouvellement urbains
UNCMI : union des constructeurs de maisons individuelles
VRD : voirie et réseaux divers
ZAC : zone d’aménagement concerté
PPCM : plus petit commun multiple

PGCD : plus grand commun diviseur

26

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Réforme du code l’urbanisme Intervention du 02 octobre 2007

SIMPLIFICATION ET CLARIFICATION DES AUTORISATIONS D’URBANISME

LES PRINCIPAUX OBJECTIFS DE LA REFORME ONT-ILS ETE ATTEINTS ?

1 - Les origines et le cheminement de cette réforme.

LA REFORME APPORTERA-T-ELLE POUR LE PETITIONNAIRE UNE MEILLEURE

1- En ce qui concerne le choix de la procédure.

Simplifications des autorisations d’urbanisme

Point de vue sur la Loi Urbanisme et Habitat

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1 - Les origines et le cheminement de cette réforme :

Au-delà de l’ordonnancement juridique et technique des textes relatifs aux autorisations

Il s’agit principalement de deux rapports :

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juridique des autorisations d'urbanisme, organisée autour de quelques thèmes principaux, et

Car la réforme implique fortement le service chargé :

2 - Les objectifs de la réforme et leur traduction :

Sommairement, les objectifs issus du rapport « De Fleurieu » consistent surtout :

Pour assurer des critères limités :

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- aux champs d’application,

Le nouvel ordonnancement des textes :

La clarification de l’application du RGU en présence de documents d’urbanisme était aussi nécessaire

La recherche de qualité des éléments de définition des projets :

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Clarification de la définition des constructions temporaire exclues du champ d’application du

Les contraintes imposées aux collectivités par les nouvelles dispositions :

Si l’on examine, en compte à rebours, le schéma du 1er mois d’instruction :

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Une autre aide à l’instruction pourrait provenir de la réaffirmation du caractère tacitement

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5 - La réforme générera-t-elle une amplification du rôle des collectivités territoriales ?

Trois points peuvent être relevés pour montrer ce glissement :

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6 - Les conséquences de l’élargissement du mode déclaratoire sur les contrôles et la gestion

La réforme du code de l’urbanisme fait la part belle à « l’urbanisme du voisin ».

7 – Quelques conséquences pratiques sur les procédures de lotissement, du certificat

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Achèvement des travaux et certificat de conformité.

Si le voisin se manifeste assez tôt, l’instructeur aura la possibilité de réagir.

Les demandes de renseignements d’urbanisme.

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8- Evolution des métiers, propositions d’organisation et de méthode

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Quant à l’instructeur, son travail nécessite l’appréhension de domaines divers.

La recherche de limitation de la consommation d’espaces, de reconstruction de la ville sur elle-même,

La proximité mairie-habitants et l’ouverture très large au public en termes d’horaires facilite

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9- Regards sur l’évolution de l’administration territoriale :

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10- Possibilités d’évolutions de la législation en urbanisme

L’urbanisme réglementaire n’engendre pas la monotonie. Chaque projet, chaque acteur et

Les demandes depuis longtemps réitérées sur le détachement de la fiscalité du domaine de

L’application du principe d’indépendance des législations aurait du être renforcé.

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LA REFORME APPORTERA-T-ELLE POUR LE PETITIONNAIRE UNE MEILLEURE

1- En ce qui concerne le choix de la procédure :

2- En ce qui concerne la composition et le nombre des dossiers à déposer

3- En ce qui concerne la maîtrise des délais d’instruction par le demandeur

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Pour les établissements recevant du public et immeubles de grande hauteur, le décret du 11