FRANCISCO JOSÉ LLOREDA MERA

M INISTRO DE EDUCACIÓN NACIONAL

MARGARITA PEÑA BORRERO

V ICEMINISTRA DE EDUCACIÓN NACIONAL

ESTUDIOS DE EVALUACIÓN
DE IMPACTO DE PACES

• Gestión Municipal e Institucional

Gerencial Ltda.
• Costo efectividad - Gerencial Ltda.
• Cobertura - Corporación Centro
Regional de Población
• Calidad - Grupo de Investigación,
Facultad de Economía Universidad
del Rosario

COORDINACIÓN TÉCNICA
DE LOS ESTUDIOS DE EVALUACIÓN

Rosa Cristina Siabato

REALIZACIÓN FINAL DEL DOCUMENTO

Grupo de Investigación, Facultad de
Economía Universidad del Rosario

COORDINACIÓN GENERAL
Ana María Guerrero
Luis Jaime Piñeros Jiménez
María del Pilar Viana

ISBN: 958-691-099-7

REALIZACIÓN EDITORIAL Y GRÁFICA

Zeta Periodismo Investigativo
 C ONTENIDO
PARTE I-EL PROGRAMA PACES
C APÍTULO I. ANTECEDENTES DEL PR O G R A M A PACES . .................................... 9
Descentralización educativa ................................................................................. 11
Marco legal y administrativo del Programa Paces ................................................ 12

C APÍTULO II. CARACTERÍSTICAS DE PACES ...................................................... 16

Estrategias del Programa ....................................................................................... 18
Descripción del Programa ..................................................................................... 25
Mapa institucional de Paces ................................................................................. 26
Reorientación del Programa ................................................................................. 38

C APÍTULO III. LAS INTERVENCIONES DE PACES ............................................... 41

Componentes del programa ................................................................................. 42
Departamentos y municipios intervenidos .......................................................... 44
Intervenciones en 1999 ........................................................................................ 50

CAPÍTULO IV. METODOLOGÍA DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO DE PACE ACES S. .... 51

Marco metodológico del estudio de cobertura ..................................................... 52
Marco metodológico del estudio de gestión ......................................................... 55
Marco metodológico del estudio de costo-efectividad ......................................... 59
Marco metodológico del estudio de calidad ......................................................... 61
Técnicas de análisis ............................................................................................... 67

PARTE I -RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE PACES

C APÍTULO V. RESULTADOS EN COBERTURA ........................................................ 73
Evolución de la matrícula ...................................................................................... 74
Indicadores de cobertura ....................................................................................... 76
Extraedad ............................................................................................................... 80

C APÍTULO VI. RESULTADOS EN CALIDAD . .................................................. 82

Logros en Saber ..................................................................................................... 83
Rendimiento en el Icfes ......................................................................................... 84
Tasas de eficiencia interna ..................................................................................... 86

C APÍTULO VII. RESULTADOS EN GESTIÓN .......................................................... 90

La gestión educativa municipal ............................................................................ 91
La gestión en las instituciones escolares ............................................................ 102

C APÍTULO VIII. ESTUDIO DE COSTO-EFECTIVIDAD ......................................... 110

Cumplimiento de metas físicas ........................................................................... 111
Costo-efectividad de los componentes .............................................................. 112
Eficiencia productiva municipal .......................................................................... 115
Eficiencia asignativa ............................................................................................. 117
Ejecución financiera y esfuerzo municipal ......................................................... 119

C APÍTULO IX. FACTORES ASOCIADOS A LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓ EDUCACIÓN N. ..... 120

Calidad y aporte del colegio ................................................................................ 122
La equidad: efecto del nivel socioeconómico ..................................................... 126
Factores asociados a la calidad en el marco de Paces ......................................... 132

PARTE III.COMENTARIOS FINALES

C APÍTULO X. LA GESTIÓN PACES .................................................................... 140
Apropiación institucional del Proyecto .............................................................. 141
Departamento: instancia capacitadora, no intermediaria .................................. 142
Seguimiento, control de gestión y evaluación de resultados ............................ 142

C APÍTULO XI. LAS CONTRIBUCIONES DE PACES ............................................ 145

Cobertura ............................................................................................................ 146
Calidad ................................................................................................................. 146
Fortalecimiento institucional .............................................................................. 147
La dicotomía Paces - No Paces ........................................................................... 148
Paces y el proceso de descentralización ............................................................. 149
 INTRODUCCIÓN

El Programa de Mejoramiento de la Cobertura y la Calidad de la Educación

Secundaria y Media, Paces, se formuló en 1994 como una estrategia para ata-
car los problemas de baja calidad y cobertura de la educación secundaria y
media a través del fortalecimiento de la capacidad de gestión de los municipios
y las instituciones escolares y, por tanto, de la descentralización educativa.

El presente estudio busca medir el impacto generado por el programa en

los diferentes ámbitos que fueron objeto de intervención, tomando como
punto de partida los aspectos mencionados en el Documento de Présta-
mo 1 . Entre los criterios empleados para evaluar los resultados del progra-
ma se pueden mencionar:
a. Mayor acceso de los jóvenes a los servicios de educación secundaria.
b. Mayor rendimiento de los estudiantes.
c. Mayor valor agregado, medido en términos del aumento del rendimien-
to escolar de los estudiantes y de los establecimientos intervenidos
por el Programa.
d. Mayor aporte de los colegios en materia de rendimiento académico.
e. Mayor asistencia (o menor ausentismo) de alumnos y docentes de los 1 Staff Appraisal Report – SAR,
planteles beneficiados. Anexo 12
 PARTE I: EL PROGRAMA PACES

.
f Mayores tasas de permanencia (o menores tasas de deserción) en los colegios
beneficiarios.
g. Mayores tasas de promoción de los estudiantes.
h. Mayor acceso de los estudiantes más pobres.
.
i Mayor participación de los padres y de la comunidad en las actividades del colegio.
.
j Cambios en las prácticas de gestión de la educación en los diferentes niveles en que
se encuentra organizado el sistema educativo colombiano, especialmente en el de-
partamento, el municipio y la institución educativa.
k. Efecto que las diferentes intervenciones del Programa hayan podido tener sobre la
calidad de la educación secundaria y media colombiana.

Este informe se divide en tres partes. La primera, de carácter informativo, desarrollada en

los capítulos I a IV, brinda al lector el contexto en el que se desarrolló el programa, así
como sus características internas (objetivos, mapa institucional, intervenciones, etc.).
La segunda parte comprende la evaluación propiamente dicha. Después de exponer la
metodología y el marco teórico de la evaluación (capítulo IV), se presenta una descrip-
ción de los resultados obtenidos en los municipios focalizados por el programa Paces
(capítulos V a IX) en términos de cobertura, calidad y gestión. La tercera parte (capítulos
X y XI) ofrece el análisis de dichos resultados, en términos de su asociación con el
rendimiento escolar de los alumnos y la relación costo-efectividad del programa.

Es importante mencionar que buena parte de este informe es fruto de las consultorías
contratadas por el Ministerio de Educación Nacional en el marco de la evaluación del
Programa:

s La gestión municipal y de la institución educativa.

s El análisis de costo - efectividad de las intervenciones del Programa.
s La cobertura,
s El mejoramiento de la calidad.

6 INFORME FINAL
 PARTE I
EL PROGRAMA PACES

MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 7


ANTECEDENTES
A mediados de los años 80 se ini-
cia en Colombia un proceso de des-
centralización del Estado, el cual se
explica por dos razones fundamen-
tales. Por una parte, el ánimo de
relegitimar la acción del Estado una
vez finalizado el Frente Nacional,
cuando la mayoría de los ciudada-
nos no veía representados sus inte-
reses en los partidos políticos tra-
dicionales y, en consecuencia, no
CAPÍTULO I
DE PACES
apoyaban voluntariamente la mane-
ra como manejaban el Estado. Con
este fin, se concibió la descentrali-
zación como una estrategia para lle-
var a cabo la política de desarrollo
del Estado que trasladaba a munici-
pios y departamentos la responsa-
bilidad de ejecutar las acciones en
los sectores sociales: educación,
salud y servicios públicos. De esta
forma se pretendía, en primer lugar,
 PARTE I: EL PROGRAMA PACES
lograr que los encargados de ejecu-
tar la política social del Estado estu-
vieran más cerca de la realidad de las
comunidades y tuvieran más elemen-
tos para formular y llevar a cabo po-
líticas más efectivas y, en segundo
lugar, que las comunidades pudieran
incidir en la formulación de las polí-
ticas sociales y ejercer una labor de
veeduría sobre ellas.
Así pues, se iniciaron procesos de
descentralización administrativa y
política en los cuáles se dieron ma-
yores responsabilidades a los gobier-
nos departamentales y municipales
en la gestión e inversión de los re-
cursos de los sectores sociales. Esta
concepción del Estado fue recogida
en la Constitución Política de 1991,
que hizo de la descentralización uno
de sus pilares básicos. Con respecto
a la descentralización política, los
cambios más importantes son el es-
tablecimiento, desde 1988, de la
elección popular de alcaldes y, pos-
terior a 1991, la de gobernadores. De
esta manera, gobernadores y alcal-
des ya no tienen que rendir cuentas
1 0 INFORME FINAL
sobre sus nuevas responsabilidades
a la instancia de gobierno inmedia-
tamente superior sino a la población
que los elige.
Por otra parte, el proceso de des-
centralización se llevó a cabo para
hacer más eficiente el gasto público
y, de esta forma, poder eliminar la
desestabilización macroeconómica
generada por el déficit público. Des-
pués de la crisis financiera y econó-
mica de principios de los años 80,
se comenzaron a tomar medidas de
política para estabilizar la economía,
en particular, medidas tendientes a
reducir el déficit público. Se suponía
que la descentralización permitiría
asignar más eficientemente los re-
cursos, en la medida en que las po-
líticas de desarrollo eran llevadas a
cabo por las entidades territoriales,
pues ellas podían consultar las ne-
cesidades de las comunidades en el
establecimiento de dichas políticas.
En este orden de ideas, los organis-
mos nacionales relacionados con los
sectores sociales, en particular los
Ministerios de Educación y Salud,

fueron concebidos para asesorar la
acción de las entidades territoriales,
DESCENTRALIZACIÓN EDUCATIVA
La descentralización en el sector edu-
cativo se remonta a la reforma cons-
titucional de 1968, mediante la cual
se creó el situado fiscal, con el fin
de transferir ingresos de la nación a
los departamentos con destino a la
educación y la salud. Para esto se
crearon los Fondos Educativos Re-
gionales (FER), administradores de
los recursos de la educación en los
departamentos.
Durante la década de los 80 se bus-
ca darle una mayor injerencia al mu-
nicipio en el sector social, tanto en
la planeación como en la adminis-
tración. En 1988, a la par con la elec-
ción popular de alcaldes, se conce-
de a los gobiernos municipales la
posibilidad de manejar su propio sis-
tema educativo. Así, los municipios
se convierten en los principales res-
ponsables de la prestación del
CAPÍTULO I: ANTECEDENTES DE PACES
formular las políticas sectoriales a
nivel nacional y regular los sectores.
servicio y, en consecuencia, sobre
ellos recae la responsabilidad de la
calidad del servicio.
Posteriormente, la Constitución de
1991 fortalece el proceso de descen-
tralización y establece una estruc-
tura de funciones para cada nivel de
gobierno en la prestación del servi-
cio educativo. Dicha estructura se
consolida con la Ley 60 de 1993, en
la que se determinan las competen-
cias de cada uno de los niveles de
gobierno y se legitima la asignación
del situado fiscal y la participación
de los municipios en los ingresos co-
rrientes de la nación dedicados al
sector social: educación, salud y ser-
vicios públicos domiciliarios.
Esta concepción descentralizadora de
la política de desarrollo del Estado es
recogida en los planes sectoriales del
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 1 1
 PARTE I: EL PROGRAMA PACES
2 Documento MEN-DNP-UDS-
2518, Marzo de 1.991
3 El contrato 3683-CO-BIRF se
firma en agosto de 1994.
1 2 INFORME FINAL
gobierno Gaviria (1990-1994). Con
respecto al sector educativo, en el
Plan de Apertura Educativa2 se plan-
tean los siguientes objetivos:
s Lograr un nivel de matrícula uni-
versal para la educación primaria,
ampliar masivamente la cantidad
de matrícula en los colegios de se-
cundaria y mejorar la calidad de la
educación en todos los niveles.
s Avanzar con el sistema de des-
centralización y modernización del
sistema educativo.
s Desarrollar mecanismos financie-
ros que beneficien a los segmen-
tos más pobres de la población y
a las regiones con más necesida-
des de educación básica.
s Fomentar la competencia dentro
de las instituciones de la educa-
MARCO LEGAL Y ADMINISTRATIVO DEL PROGRAMA PACES
En el momento en el que se formula
Paces 3 , aunque los principales ele-
mentos de la descentralización edu-
cativa son relativamente nuevos (la
ción privada y pública para incre-
mentar la eficiencia en la calidad
educativa.
s Lograr que los gobiernos regiona-
les y locales incrementen las in-
versiones educativas.
s Ofrecer crédito para financiar la
educación superior y para incre-
mentar las matrículas en las ins-
tituciones de educación pública y
privada.
En este marco, el Programa Paces se
orientó a apoyar estos objetivos en
lo relacionado con la educación bá-
sica secundaria y media. Así pues,
Paces apoyó la ampliación de la co-
bertura y el mejoramiento de la cali-
dad de la educación secundaria y,
para ello, apoyó el fortalecimiento de
la descentralización.
ley sobre competencias y distribu-
ción de recursos –Ley 60– fue pro-
mulgada en 1993 y la Ley General
de Educación –Ley 115– en 1994),

se cuenta con una concepción clara
sobre cuáles son las instituciones
fundamentales del sector.
En primer lugar se debe mencionar
que la base del sistema educativo
es la institución escolar. La Ley Ge-
neral de Educación y sus decretos
reglamentarios, en especial el decre-
to 1860 del mismo año, establecen
que, en tanto que los servicios edu-
cativos se prestan en las institucio-
nes escolares, éstas constituyen el
centro del sistema educativo. Los
principales instrumentos desarrolla-
dos a nivel de la institución escolar
son el Proyecto Educativo Institu-
cional (PEI) y el gobierno escolar. El
PEI proviene de los Planes Institucio-
nales de Mejoramiento Escolar (PIM)
que las instituciones venían elabo-
rando para concretar sus proyectos
de inversión, y constituye la herra-
mienta fundamental del quehacer de
la institución escolar en tanto que
en él se expresa la manera como la
institución ha decidido alcanzar los
fines de la educación. El PEI está
constituido no solamente por los
CAPÍTULO I: ANTECEDENTES DE PACES
elementos básicos que orientan la
institución, es decir, su misión, vi-
sión y objetivos, sino también su
concepción sobre lo pedagógico, la
manera como la institución se rela-
ciona con la comunidad y los proce-
sos administrativos y financieros que
la institución piensa llevar a cabo
para alcanzar sus fines.
Por su parte, el gobierno escolar cons-
tituye la manera como, en el caso de
la educación, la descentralización pre-
tende que las políticas del Estado
estén acordes con las necesidades y
expectativas de las comunidades. En
particular, uno de los órganos del go- Paces apoyó la
bierno escolar, el consejo directivo, ampliación de la
tiene representantes de los docen-
cobertura y el
tes, los padres de familia, los estu-
diantes, los ex alumnos y los secto- mejoramiento de la
res productivos organizados en el calidad de la
ámbito local, lo cual permite que
educación
todos los estamentos involucrados
en la actividad de la institución pue- secundaria y, para
dan afectar su orientación. ello,apoyóel
fortalecimientodela
Sin embargo, a pesar de la claridad
sobre el rol que cumple la institución descentralización.
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 1 3
 PARTE I: EL PROGRAMA PACES
escolar en el sistema educativo, la
organización de las funciones de los
niveles de gobierno no están bien
establecidas, lo cual limita la acción
de las instituciones escolares. Uno
de los problemas de la Ley 60 del
93 es que ha generado una super-
posición de las funciones que de-
ben cumplir los diferentes niveles
de gobierno. Así pues, tanto los
departamentos como los municipios
han destinado recursos a financiar
personal docente e insumos esco-
lares, tales como textos, pupitres,
etcétera.
Una de las limitaciones más gran-
des a las que se enfrentan las insti-
tuciones escolares se refiere al ma-
nejo del recurso docente. En
particular, los rectores no pueden
decidir contratar más o menos do-
centes, hacerles un seguimiento y
evaluación a su desempeño, ni nin-
guna otra actividad que les permi-
tan manejar los docentes según los
requerimientos de la institución. La
mayoría de docentes son contra-
tados en el nivel departamental y
1 4 INFORME FINAL
pagados mediante los Fondos Edu-
cativos Regionales (FER). Otros son
contratados directamente por el
municipio.
Bajo este marco legal, se ha preten-
dido darle claridad al rol de cada uno
de los niveles de gobierno, tratando
de que el gobierno nacional regule
el sector y establezca las políticas
sectoriales generales, el gobierno
departamental se encargue del recur-
so docente y el gobierno municipal
de los recursos diferentes a los do-
centes, es decir, de la inversión. Para
esto último, en la Ley General de
Educación se institucionaliza la cul-
tura de proyectos municipales, que
venía siendo promovida por el ban-
co de proyectos (BPIN) del Departa-
mento Nacional de Planeación, por
medio de los Planes Educativos Mu-
nicipales (PEM). En los PEM se ex-
presan las políticas educativas mu-
nicipales, las cuales deben estar
basadas en las necesidades de la po-
blación y, para esto, deben emplear
los PEI de los colegios públicos de
su jurisdicción. En consecuencia, l a

relación PEM–PEI se constituye en el
eje central de la educación pública.
En este marco, Paces se formula
para apoyar las políticas relaciona-
das con la educación secundaria y
media, para lo cual debe fortalecer
la capacidad de gestión del muni-
cipio y la institución escolar. Las
CAPÍTULO I: ANTECEDENTES DE PACES
in versiones relacionadas con
insumos o factores asociados a la
calidad están en cabeza de la insti-
tución escolar y las relacionadas con
la cobertura en cabeza del munici-
pio. En el siguiente capítulo se ex-
pondrán las principales característi-
cas del Programa y las estrategias
que implementó.
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 1 5
 PARTE I: EL PROGRAMA PACES
CARACTERÍSTICAS
El Programa Paces se enmarcó en
la perspectiva del Mejoramiento Es-
colar, entendido como cambio , lo
que implica transformaciones pro-
fundas en la Secretaría de Educación
Municipal (SEM) y la institución edu-
cativa. Estas transformaciones de-
bían darse en la manera de enten-
der su propia naturaleza, como
instituciones dedicadas a la educa-
ción, la formación integral de los
1 6 INFORME FINAL
CAPÍTULO II
DE PACES
niños y niñas, la práctica escolar pe-
dagógica, su estructura organizativa,
entre otras.
En Paces la unidad básica del Pro-
grama fue la SEM, responsable de la
educación en el municipio, y la ins-
titución educativa, concebida para
dar respuesta a las necesidades edu-
cativas de su comunidad. Por tan-
to, los esfuerzos de la SEM y la

institución educativa debían dejar de
ser independientes y dejar de actuar
sobre factores aislados y necesida-
des fragmentadas, para articularse
y construir conocimiento y estrate-
gias apropiadas para cualificar la edu-
cación que le están ofreciendo a sus
alumnos.
Como en el diagnóstico del sector
(1991) las instituciones educativas
se encontraron débiles en su auto-
nomía y su desarrollo educativo y
pedagógico, el propósito del Progra-
ma se centró en fortalecerlas, pro-
piciando su desarrollo de acuerdo
con su naturaleza, características y
dinámicas propias, a la par con las
demandas de la sociedad.
El Programa, como apoyo de las po-
líticas del Estado en el sector de la
educación, se acogió al concepto de
mejoramiento establecido en el
marco global de la función del sec-
tor, explicitada en la Ley 115 de
1994 y sus decretos reglamentarios,
en donde se promueve una educa-
ción colectiva del conocimiento,
CAPÍTULO II: CARACTERÍSTICAS DE PACES
participación, convivencia y comu-
nicación, entre otros.
En este contexto, el Programa con-
sideró importante apoyar las inicia-
tivas del gobierno orientadas a la
educación secundaria y media, para
lo cual se formularon los siguientes
objetivos:
s Poner en marcha una estrategia na-
cional para fomentar la financiación
de inversiones en el sector educa-
tivo, conjuntamente con los fon-
dos nacionales, y aquellos de las
entidades territoriales pertinentes.
s Proveer incentivos que estimulen
a las autoridades de las entida-
des territoriales a respaldar los
objetivos del desarrollo de la edu-
cación nacional.
s Acelerar la asunción por parte de
los municipios y distritos parti-
cipantes de un papel más am-
plio en la educación, asumiendo
nuevas funciones en relación con
la planeación, cofinanciación y
ejecución de las inversiones del
sector.
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 1 7
 PARTE I: EL PROGRAMA PACES

ESTRATEGIAS DEL PROGRAMA

De acuerdo con las políticas educati- secundaria básica y media, y fortale-
vas del país (1991–1994), y el propó- cer la descentralización, se formula-
sito del Programa de mejorar la co- ron y trabajaron diferentes estrategias,
bertura y calidad de la educación las cuales se resumen en la Figura 1.

FIGURA 1
Estructura del Programa Paces

El Programa Paces se estructuró en los componentes de los que

bajo una lógica que supone que la forman parte. Los componentes
ejecución de actividades determi- de Cobertura y Calidad son los
nadas (subproyectos o rubros) ejes sustantivos del Programa. El
posibilita el logro de los objetivos C o m ponente de Fortalecimiento

1 8 INFORME FINAL

Institucional es el resultante de una
gama de intervenciones, pero, a su
turno, contribuye de manera deri-
vada a robustecer los objetivos de
Cobertura y Calidad.
Ampliación de cobertura
Consistió en la financiación de la
ampliación y renovación de las ins-
talaciones y equipos de los cole-
gios públicos de secundaria. Las
construcciones nuevas fueron
atendidas a través del Subproyecto
de Obras Civiles de la Financiera
de Desarrollo Territorial (Findeter),
con la matriz de cofinanciación
50% Crédito Findeter, 30% sub-
sidio del Fondo de Inversión So-
cial (FIS) y 20% contrapartida del
municipio. Las renovaciones y
adecuaciones fueron atendidas
por una línea de cofinanciación,
con 80% FIS y 20% contrapartida
municipal.
Históricamente el comportamien-
to de la cobertura del servicio edu-
cativo en el país ha tenido ritmos
CAPÍTULO II: CARACTERÍSTICAS DE PACES
A continuación se presentan las lí-
neas generales de cada uno de los
componentes y en la Tabla 1 se re-
sumen los montos presupuestados
para cada uno de ellos.
diferentes; hasta 1950 la cobertu-
ra de la educación primaria se cal-
culaba en 50%. Entre 1950 y 1970
se dio un aumento vertiginoso, lo-
grando un crecimiento promedio,
para el nivel de la primaria, situa-
do entre 27 y 34 puntos porcen-
tuales, que permitieron alcanzar ta-
sas de cobertura entre 77% y 84%.
Entre 1970 y 1985 la expansión
educativa declinó considerable-
mente, con tasa de crecimiento en
primaria hasta de 1%. En el caso
de la secundaria, en donde existen
las mayores carencias, el creci-
miento fue de 5% durante dicho
período, y de 2% para los últimos
5 años.
Dentro de este contexto, la política
del Gobierno en materia educativa
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 1 9
 PARTE I: EL PROGRAMA PACES
propuso recuperar el ritmo de ex-
pansión de la educación, para lo
cual se apoyó financieramente en
el préstamo 3683 con el Banco
Mundial (Paces) y desarrolló estra-
tegias como:
s Financiación de construcciones
nuevas, ampliación - construcción
de aulas y otros espacios escola-
res y renovación de instalaciones
ya existentes; mejoramiento en
general de las condiciones y am-
bientes de los espacios físicos, de
las construcciones escolares.
s Acceso extendido, consistente en
el acceso a los colegios de secun-
daria privados con capacidad para
recibir estudiantes de bajos ingre-
sos que no disponían de cupo en
colegios oficiales.
A CCESO EXTENDIDO(BECAS)
El desarrollo de esta estrategia, co-
nocida como Becas Paces, permi-
tió la interacción entre lo público
2 0 INFORME FINAL
y lo privado, consistente en el
subsidio otorgado por el Estado
a los estudiantes que por no con-
tar con cupos disponibles en la
educación oficial requerían de una
pensión temporal subsidiada para
financiar sus estudios en un co-
legio privado. En esta forma se
utilizó la capacidad instalada dis-
ponible en el sector privado. La
financiación de la beca se amparó
en las normas generales de
cofinanciación donde los munici-
pios contribuyen con 20% del va-
lor del subsidio y el Gobierno Na-
cional con el 80% restante.
Este componente comenzó a fun-
cionar, desde 1992, con recursos
nacionales. Fue ejecutado por el
Icetex con la participación del Ban-
co Central Hipotecario como depo-
sitario de los recursos en la fase ini-
cial. En la segunda mitad de la
vigencia del Programa, la totalidad
de este componente lo asumió el
FIS con el municipio.

Mejoramiento de la calidad de la educación secundaria
Los estudios sobre calidad de la edu-
cación a comienzos de 1991 desta-
caban bajos niveles de rendimiento
académico, con altas tasas de fra-
caso escolar, deserción prematura,
baja pertinencia de los currículos es-
colares, ausencia de planes educa-
tivos y falta de eficiencia en la ges-
tión escolar en general. Para mejorar
dichos aspectos, el Plan se propu-
so intervenir aquellos factores que
inciden directamente en el mejora-
miento de la calidad de la educa-
ción.
Como estrategias de apoyo al com-
ponente de calidad se propusieron:
1. El Proyecto Educativo Institu-
cional (PEI), con el fin de estimu-
lar a cada institución educativa a
autodiagnosticarse, formular su
plan de desarrollo que incorpora-
ra metas de calidad y comprome-
terse con su implementación.
2. Dotación de textos para facilitar-
le su acceso a los alumnos.
CAPÍTULO II: CARACTERÍSTICAS DE PACES
3. Materiales e insumos educativos,
para enriquecer ambientes de
aprendizaje como medios de cons-
trucción de conocimiento y de
expresión de creatividad, apoyan-
do procesos de aprendizaje por
parte de los docentes y generan-
do modelos para su experiencia
con los estudiantes.
4. Capacitación de docentes, como Los estudios
requisito para su cualificación y sobre calidad de
la del proceso educativo, median-
la educación a
te financiación de Planes
Institucionales de Mejoramiento comienzos de
Escolar (PIM), capacitación a rec- 1991 destacaban
tores y profesores, textos esco-
bajos niveles de
lares, materiales y equipos de en-
señanza. rendimiento
académico, con
Estas líneas fueron las más numero-
altas tasas de
sas y de mayor cobertura en los
municipios focalizados. También se fracaso escolar,
costearon por la matriz de deserción prematura
cofinanciación 80-20. Al parecer en
y baja pertinencia
la primera etapa fueron objeto de
asignación dispersa, lo que le mer- de los currículos
mó integralidad al Programa. escolares.
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 2 1
 PARTE I: EL PROGRAMA PACES
Fortalecimiento administrativo y desarrollo institucional
En la comprensión del tema se parte
de una concepción de gestión escolar
entendida como la capacidad de la cual
se dispone en la entidad –territorial e
institucional– para organizar, coordi-
nar y articular sus dimensiones direc-
tiva y administrativa, con el fin de di-
rigir acciones hacia el logro del objetivo
básico de la educación, que es el de-
sarrollo de los estudiantes y el mejo-
ramiento de sus competencias y va-
lores. La gestión en el sector educativo
coadyuva la construcción de una cul-
tura escolar con identidad –territorial
e institucional– generando espacios de
gobernabilidad.
Dentro de las líneas de acción de este
componente se consideraron aque-
llas que permitían a las entidades
fortalecerse, gobernarse a sí mismas
y mantenerse en el camino del me-
joramiento permanente. En este con-
texto se trabajaron aspectos de la
gestión directiva, administrativa y en
lo pedagógico la construcción de un
PEI4 articulado con la realidad de la
2 2 INFORME FINAL
institución, fortalecido en su plan de
estudios y el desarrollo de la inves-
tigación e innovación en el aula, para
ayudar a los departamentos a des-
empeñar sus nuevas funciones y res-
ponsabilidades en relación con la
planeación, cofinanciación, manejo
de servicios educativos y fortaleci-
miento del MEN en el marco de la
descentralización.
Los recursos de esta línea se desti-
naron principalmente a financiar dos
tipos de actividades:
s Contratación de asesores regiona-
les y consultores de la Unidad
Coordinadora del Proyecto (UCP).
s Asesoría y acompañamiento en el
diseño y ejecución de proyectos
de Fortalecimiento Institucional
como apoyo a la gestión munici-
pal e institucional.
Los asesores regionales fueron con-
sultores que se vincularon en los de-
partamentos para apoyar las labores

técnicas del Programa y fortalecer a
las Udeco en sus procesos de
viabilización y seguimiento de los
proyectos Paces en los municipios
de su ámbito. Esta figura fue inicia-
tiva del MEN con el fin de agilizar la
ejecución del Programa y eran se-
leccionados por el MEN de ternas
presentadas por los gobernadores.
Al parecer los asesores regionales no
lograron los resultados esperados y
el desempeño de varios de ellos dejó
mucho que desear pues, aunque
ellos tenían que hacerle seguimien-
to a los proyectos de los munici-
pios de su jurisdicción, paradójica-
mente fue mayor el seguimiento que
el MEN tuvo que hacerles para que
cumplieran medianamente con sus
funciones. En algunos casos, inclu-
sive, los asesores se encargaron de
atender la agenda política del go-
bernador. Frente a estos hechos y
por su disfuncionalidad se decide,
en 1997, cancelar dichas asesorías
regionales.
Los proyectos de Fortalecimiento
Institucional cubren varios tipos de
CAPÍTULO II: CARACTERÍSTICAS DE PACES
actividades, generalmente comple-
mentarias al proceso de gestión del
PEM, como:
s Organización de las SEM
s Formulación de PEM
s Establecimiento de Sistemas de
Información
s Impulso a estrategias y mecanis-
mos de participación
s Investigaciones especiales.
Si bien estos proyectos en teoría
debían responder a la lógica de
complementación o de apoyo a la
gestión PEM, en la práctica, según
los criterios de evaluación, no de-
muestran una articulación efecti-
va, consistente y sostenible ni en
su diseño ni en su desarrollo y eje-
cución. Así por ejemplo, los pro-
yectos de implantación de siste-
mas de información parecen
responder más bien a los criterios
de las entidades consultoras (uni-
4 Los inicialmente llamados Pla-
versidades y ONGs) que a los re-
nes Institucionales de Mejora-
querimientos del sector educativo miento Escolar (PIM) a los que
la Ley 115 de 1994 redenominó
y de control de gestión del PEM.
Proyecto Educativo Institucio-
Además, varios de ellos han tenido nal (PEI).
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 2 3
 PARTE I: EL PROGRAMA PACES

problemas por incumplimiento de los contrapartidas o no han asumido las

mismos gobiernos municipales que responsabilidades de su parte con el
no han colocado oportunamente sus compromiso.

Tabla 1. Distribución del presupuesto de Paces, por componente

DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS

COMPONENTES CONTRAPARTIDA
CREDITO TOTAL
NACIONAL
(US$ millones)
Ampliación de cobertura:: mediante financiación de la ampliación
y renovación de las instalaciones y equipos de los colegios públicos
de secundaria5 . 37.0 16.8 53.8
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Acceso extendido (becas)): consistió en respaldar el acceso a los colegios

de secundaria privados, que dispongan de capacidad instalada para
albergar estudiantes de bajos ingresos que no tengan acceso a los
colegios de secundaria públicos en un municipio o distrito participante. 4.0 3.5 7.5
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Mejoramiento de la calidad de la educación secundaria:: por medio de

la financiación de Planes Institucionales de Mejoramiento Escolar (PIM),
capacitación a rectores y profesores, textos escolares, materiales y equipo
de enseñanza. 33 27.3 60.3
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Fortalecimiento administrativo y desarrollo institucional: para ayudar a

los departamentos a desempeñar sus nuevas funciones y
responsabilidades en cuanto a la planeación, cofinanciación y manejo
de los servicios educativos, a la vez que ayudar al MEN a enfrentar las
nuevas responsabilidades surgidas de la descentralización, orientadas
○
a la formulación de políticas y el seguimiento del Sistema.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
6 ○ ○ ○ ○ ○ ○
6.1
○ ○ ○ ○ ○ ○
12.1
○ ○ ○ ○

○
Sin distribuir
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
10
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
6.7
○ ○ ○ ○ ○ ○
16.7
○ ○ ○ ○

TOTAL 90 60.4 150.4

2 4 INFORME FINAL

DESCRIPCIÓN DEL PROGRAMA
En los objetivos del Programa se evi-
dencia claramente la pertinencia de
los municipios y de las instituciones
educativas como beneficiarios del
Programa. Por tanto, la normatividad
Criterios de focalización y municipios
beneficiados con el Programa Paces
Para la focalización de los departa-
mentos y municipios Paces, Planea-
ción Nacional y el MEN tuvieron en
cuenta los siguientes criterios:
s Los departamentos fueron aque-
llos que disponían de la capaci-
dad administrativa mínima reque-
rida para manejar transferencias
de recursos del gobierno central.
s Las ciudades capitales y algunos
municipios con cobertura de 80%
de la población escolar en prima-
ria ubicados en un vecindario geo-
gráfico de 50 kilómetros de proxi-
midad a la capital y con un
mínimo de 10.000 personas y tres
colegios de secundaria.
CAPÍTULO II: CARACTERÍSTICAS DE PACES
está encaminada a orientarlos, para
acceder a los recursos y ejecutarlos
con autonomía, de acuerdo con su
Plan Educativo Municipal y su Plan
Educativo Institucional.
La estructura poblacional de los
municipios participantes en 1994
era la siguiente: 5 con más de
500.000 habitantes; 14 entre
100.000 y 500.000 personas; 12
entre 50.000 y 100.000 habitan-
tes; 33 entre 20.000 y 49.999 ha-
bitantes y 24 con menos de 20.000
habitantes, para un total de 88
municipios 6 . En conjunto la pobla-
ción de los municipios Paces as-
ciende a 45% de la población total 5 La financiación de este com-
ponente proviene de subprés-
del país con 1.250 colegios oficia- tamos de Findeter, subsidios
les y 2.125 privados. En la otorgados por el FIS y recursos
propios del municipio.
reorientación del Programa en el
6 Finalmente no fueron atendi-
año de 1996 se adicionaron 2 mu- dos 3 quedando focalizados 85;
nicipios más (Fusagasugá y luego se adicionaron 2, para un
total de 87 entre municipios y
Girardot). distritos.
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 2 5
 PARTE I: EL PROGRAMA PACES
Compromisos tenidos en cuenta por
los municipios para acceder a Paces
El programa exigió a los municipios
los siguientes requisitos:
1. Elaboración y ejecución de Planes
Educativos Municipales.
2. Ampliación de la cobertura, me-
diante la racionalización del uso
de las instalaciones existentes,
ampliación o construcción de nue-
vas instalaciones y suministro de
becas.
3. Compra de materiales y equipos
esenciales.
4. Asistencia técnica a los colegios
para preparar y ejecutar planes
tendientes a mejorar los logros de
MAPA INSTITUCIONAL DE PACES
En Paces intervinieron instituciones
de cinco niveles administrativos di-
ferentes, a saber: el nivel internacio-
nal (Banco Mundial), el nivel nacio-
nal, el nivel departamental, el nivel
municipal y la institución escolar.
2 6 INFORME FINAL
los estudiantes y reducir la
repitencia y el abandono del sis-
tema educativo.
5. Asumir con responsabilidad la
administración y el mantenimien-
to de las instalaciones escolares.
6. Apoyar la capacitación en
planeación educativa, prepara-
ción e implementación de Pro-
yectos Educativos Institucio-
nales, y el manejo administrativo
del sector.
7. Reunir las condiciones financieras
para acceder a crédito de Findeter.
8. Establecer y mantener un siste-
ma de cuentas técnico.
Esta última, aunque no es un nivel
administrativo propiamente dicho,
se separa del nivel municipal por
constituir el centro y la base del sis-
tema educativo. A su vez, estas ins-
tituciones desarrollaron por lo menos

una de las siguientes funciones:
planeación; manejo de los recursos
financieros; supervisión, seguimien-
to y asistencia técnica, y ejecución.
La planeación fue llevada a cabo en
todos los niveles, con excepción del
internacional. Se caracterizó por ser
un proceso de abajo hacia arriba, pues
si bien todos los planes deben
enmarcarse en la política educativa
nacional establecida por el MEN y el
DNP, la planeación es un proceso que
comienza con la elaboración de los
PEI, los cuales recogen la información
sobre las necesidades de la comuni-
dad y son sintetizados en el PEM. De
esta forma, se pretende que la políti-
ca educativa del Estado responda a
la situación de las comunidades.
Por su parte, el manejo de los re-
cursos financieros fue un proceso de
arriba hacia abajo, liderado por el
Banco Mundial (BM) y el Ministerio
de Hacienda, entidades que estaban
encargadas de los desembolsos y el
manejo de la cuenta, de acuerdo con
los requerimientos del Programa y
CAPÍTULO II: CARACTERÍSTICAS DE PACES
la política macroeconómica. Por su
parte, durante la primera etapa del
Programa (1994 - 1996), los recur-
sos del crédito fueron recibidos por
los municipios, mientras que en la
segunda (1997-1998) los recursos
fueron recibidos directamente por las
instituciones escolares.
La supervisión, seguimiento y asis-
tencia técnica se concentró en los ni-
veles altos de la administración y cada
uno de ellos ejerció estas funciones
con el nivel inmediatamente inferior.
Así por ejemplo, el BM supervisó y
prestó asistencia técnica al MEN y al
DNP, y a su vez el MEN ejerció estas
funciones y le hizo seguimiento al
Programa con respecto a los departa-
mentos (primera etapa) y los munici-
pios (segunda etapa); a su vez, los
departamentos asesoraron a los mu-
nicipios, a través de las Udeco, para
que presentaran proyectos viables.
Finalmente, la ejecución del Progra-
ma estuvo a cargo de los niveles
bajos. De todos los proyectos pre-
sentados, únicamente cuatro fueron
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 2 7
 PARTE I: EL PROGRAMA PACES

departamentales, los demás fueron matriz institucional. Como se

municipales o institucionales.
Es claro, pues, que el diseño
institucional de Paces implicó la in-
tervención de un amplio número de
agentes cuyas responsabilidades
básicas frente a los principales
componentes se representa en la
capta a primera vista, la matriz im-
plica una compleja red de
interacciones entre los agentes.
Interacciones que se multiplican
todavía más si se desagrega cada
componente en las siete catego-
rías contables o de proyectos que
las configuran.

Tabla 2. Matriz Institucional de Paces

NIVEL AGENTE INSTITUCIONAL FUNCIONES

Internacional Banco Mundial Desembolsos
No objeción
Análisis Supervisión
Diseño
Asignación
DNP
Evaluación
Seguimiento al crédito
Banco de la República
Monetización
Ministerio de Hacienda
Nacional Diseño
Asistencia técnica
MEN-UCP
Coordinación
Seguimiento
Convenios
FIS Giros
Seguimiento $
Findeter Ejecución del crédito
Continúa

2 8 INFORME FINAL
 CAPÍTULO II: CARACTERÍSTICAS DE PACES

Continuación, Tabla 2. Matriz Institucional de Paces

NIVEL AGENTEBCH
Icetex- INSTITUCIONAL FUNCIONES
Selección y pago de becas
Fiduciaria Giros
Departamental SED Gestión cupos, asesoría a municipios
Unidad Departametal de
Cofinanciacion (Udeco) Viabilización
Comité Departamental de
Cofinanciación (Codeco) Aprobación de recursos
Municipal Municipio - SEM Formulación
Firma convenio Contrapartida
Contratación - seguimiento
Concejo Municipal Aprueba presupuesto y
endeudamiento
Intermediario Financiero Contrato- Redescuento
ONGs y Universidades Asistencia técnica - Capacitación
Consultorías
Proveedor - Contratista Ejecución
Institución Formulación
educativa Uso del recurso

A continuación se presenta una re- como por ejemplo las instancias de

seña de la naturaleza de la interven-
ción y de la forma como los princi-
pales agentes institucionales
cumplieron sus responsabilidades en
el desarrollo del Programa.
Para simplificar el mapa institucional
no se incluyeron algunos tipos de ins-
tituciones que de hecho intervienen,
control en cada nivel (contralorías y
otros organismos de vigilancia).
Adicionalmente, la auditoría exter-
na fue contratada con una firma pri-
vada, la cual en sus informes no re-
portó ningún manejo irregular en la
Unidad Coordinadora del Proyecto
(UCP) en materias de legalidad o
transparencia.

MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 2 9

 PARTE I: EL PROGRAMA PACES
7 La Unidad Coordinadora de
Proyectos Financiados con
Crédito Externo, inicialmente
fue conocida con la sigla UCP.
Hoy se le denomina Upce.
3 0 INFORME FINAL
Ámbito Internacional
B ANCO MUNDIAL
s Otorgamiento del crédito por US$
90 millones.
s Provisión insumos de análisis y
reflexión en asistencia técnica.
s Supervisión ejecución de actividades.
s Intervino en los trámites de no
objeción para la adjudicación de
contratos de ejecución que por
normas operativas así lo exigen.
s Facilitó el redireccionamiento del
crédito hacia la reconstrucción del
Eje Cafetero, el cual se hizo por el
valor no ejecutado de Paces.
Ambito Nacional
D EPARTAMENTO NACIONAL
DE PLANEACIÓN (DNP)
s Diseño del Programa, dentro de
la estrategia de desarrollo educa-
tivo 1991-1994.
s Revisión y aprobación de la pro-
gramación anual de los recursos
(Unidad de Desarrollo Social y
Banco de Programas y Proyectos).
s Seguimiento al crédito (División
de Crédito Externo de la Unidad
de Inversiones Públicas, UIP).
s Otorgamiento de concepto previo
para la ejecución de los proyectos
y componentes que así lo exigen
en la Ley de Presupuesto.
M INISTERIO DE HACIENDA – BANCO
DE LA REPÚBLICA
s Manejo de desembolsos en dóla-
res del Banco Mundial.
s Monetización de recursos en
dólares.
s Manejo de la cuenta (División de Pre-
supuesto, Control y Desembolsos
de la Dirección de Crédito Público).
s Recortes y manejo de la Ley de
Presupuesto.
MEN - UNIDAD COORDINADORA
DE PROYECTOS FINANCIADOS
CON CRÉDITO EXTERNO (UPCE)7
s Diseño de las estrategias del Pro-
grama, las definiciones de los

procesos operativos y las pautas
para seguimiento y evaluación de
las ejecuciones.
s Responsables del Programa: Vice-
ministerio de Educación (ordenador
del gasto) y Secretaría Técnica.
s Coordinación del Programa: Unidad
Coordinadora del Proyecto (UCP).
FO N D O DE COFINANCIACIÓN PARA LA
INVERSIÓN SOCIAL (FIS)
s Coejecución del Programa (con-
trato tripartito MEN – FIS – Mi-
nisterio de Hacienda).
s Efectuar, a través de contrato fi-
duciario, los desembolsos de la
cuenta especial a su cargo, desti-
nados a todos los componentes
del Programa, exceptuando los de
la cuenta de obras civiles a cargo
de Findeter, hasta por un monto
de US$60 millones.
s El subsidio del FIS opera como
cofinanciación de proyectos
para los cuales se haya obteni-
do créditos.
CAPÍTULO II: CARACTERÍSTICAS DE PACES
FINANCIERA DE DESARROLLO
TERRITORIAL (FINDETER)
s Ejecutar la línea de crédito com-
plementado por subsidios a la
construcción, dentro del compo-
nente de ampliación de cobertura.
s Como la Financiera es banca de se-
gundo piso, el crédito se otorga a
través de un intermediario financie-
ro que firma el contrato de emprés-
tito con el municipio beneficiario.
El sistema operó bajo una matriz
de cofinanciación 50-30-20: Crédi-
to Findeter-Subsidio FIS-Contrapar-
tida municipio. La línea a cargo de
Findeter tuvo un monto de US$13
millones, para cuya ejecución le fue
autorizada una cuenta especial,
rotatoria hasta por US$2 millones.
INSTITUTO COLOMBIANO DE CRÉDITO
EDUCATIVO Y ESTUDIOS TÉCNICOS EN
EL EXTERIOR(
ICETEX)
s Ejecución de las becas para el com-
ponente de Acceso Extendido.
s Selección de estudiantes y cole-
gios beneficiarios.
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 3 1
 PARTE I: EL PROGRAMA PACES
s Adjudicación de las becas y
ejecución de giros (Direcciones
Regionales)
s El Banco Central Hipotecario con-
currió a este componente para
el manejo de los fondos en la
fase inicial. En la segunda fase
los giros los efectuó directamen-
te el FIS. Se trabajó con la ma-
triz 80% FIS- 20% Municipio. Los
giros se hacían en tres contados:
40% inicial (FIS), 20% munici-
pio y 40% final FIS, una vez com-
probado que el estudiante asis-
tía regularmente.
Nivel Departamental
SECRETARÍA DE EDUCACIÓN
D EPARTAMENTAL
s Proporcionar asistencia, capacita-
ción e información a las SEM para
la formulación del PEM.
s Recibir los PEI según la norma es-
tablecida con el fin de efectuar al-
gún control, aunque en la práctica
no ofrecieron retroalimentación.
3 2 INFORME FINAL
s Manejar las plantas docentes de
naturaleza departamental en los
municipios.
s Aprobar proyectos territoriales y dis-
tribuir los recursos disponibles entre
los diferentes proyectos previamen-
te aprobados en las Udeco y Codeco.
U DECO
s Viabilizar los proyectos proceden-
tes de los municipios.
s Sensibilizar y capacitar a los mu-
nicipios para mejorar la formula-
ción de proyectos.
C ODECO
s Aprobar los proyectos que las
Udeco consideraban viables.
Nivel Municipal
M UNICIPIO Y SECRETARÍA
DE EDUCACIÓN MUNICIPAL (SEM)
El municipio fue el principal beneficia-
rio del Programa, con responsabilidad

en su diseño, cofinanciación y eje-
cución. El municipio cumplió un
rol importante en los siguientes
aspectos:
s Formulación de proyectos para
desarrollar las estrategias ten-
dientes a mejorar la cobertura, el
fortalecimiento institucional y, a
través de las instituciones edu-
cativas, la calidad de la educación.
s Diseño y desarrollo del Plan Edu-
cativo Municipal (PEM), instru-
mento que adquirió una impor-
tancia vertebral en la segunda
fase del Programa, fue el funda-
mento para aprovechar los recur-
sos de Paces, el articulador de
los PEI y la canalización de los
recursos hacia las instituciones.
s Asignación de la contrapartida
para cofinanciar los proyectos, de
acuerdo con la matriz pactada en
el documento de préstamo por
componente.
s Consecución de recursos de
Findeter, de acuerdo con su ca-
pacidad de endeudamiento, para
aprovechar los recursos de
CAPÍTULO II: CARACTERÍSTICAS DE PACES
subsidio amarrados al endeuda-
miento con Findeter.
s Gestión en la consecución del in-
termediario financiero para el cré-
dito Findeter.
La contrapartida de la entidad terri-
torial generalmente fue de 20%. En
algunos casos hubo dilaciones en la
colocación de la contrapartida, pero
en la mayoría quedó demostrado el
esfuerzo del municipio, inclusive para
completar los desembolsos del FIS La contrapartida
que no llegaron a tiempo o que fue- de la entidad
ron insuficientes, o para sustituir el
territorial
porcentaje de crédito cuando éste no
pudo perfeccionarse. generalmente fue de
20%. En algunos
La Secretaría de Educación Munici-
casos hubo
pal (SEM), en su calidad de organis-
mo coordinador de la política sec- dilaciones en la
torial en el municipio, tuvo una colocación de la
intervención directa en:
contrapartida, pero
s Fortalecimiento institucional pro- en la mayoría quedó
pio. En este sentido, se constitu- demostrado el
yeron o se reorganizaron varias
esfuerzo del
SEM, se contrataron proyectos
para el desarrollo e implementación municipio.
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 3 3
 PARTE I: EL PROGRAMA PACES
de sistemas de información, ca-
pacitación sobre formulación y
gestión de proyectos y sistemas
de seguimiento y evaluación de
las inversiones en las institucio-
nes educativas beneficiadas con
recursos Paces.
s Capacitación a rectores y a do-
centes en gestión directiva para
la construcción y ejecución de
los PEI.
s Distribución y control a las insti-
tuciones de los materiales educa-
tivos de dotación adquiridos por
Paces.
s Creación y operación de los Crem.
s Seguimiento físico, financiero y
pedagógico a los Proyectos de
Paces.
En el análisis de la gestión de la SEM,
orientada al desarrollo del PEM, se
muestra cómo fue la capacidad de
esta institución para asumir estas
responsabilidades. Podemos antici-
par que las secretarías son todavía
muy débiles y muchas de ellas cum-
plieron sus funciones a medias, es-
pecialmente en el seguimiento al
3 4 INFORME FINAL
PEM y a la gestión de las institucio-
nes educativas. Otro asunto que
afloró en la investigación fue la poca
ascendencia de las SEM dentro de la
administración municipal para lograr
las contrapartidas oportunas y para
incidir en la asignación de los recur-
sos. En varios municipios el perfil
del secretario no era el apropiado,
y por su conducto se filtraba el
clientelismo en el manejo de los
asuntos administrativos, tal es el
caso de la composición de la plan-
ta docente.
C ONCEJO MUNICIPAL
Le correspondía dar luz verde a las
iniciativas del ejecutivo, especial-
mente en el Plan de Desarrollo (del
cual forma parte el PEM) y en la
aprobación del endeudamiento para
contraer el crédito de Findeter. En al-
gunos municipios investigados se
realizaron cursos de capacitación a
concejales con el fin de que
internalizaran la importancia de apo-
yar a Paces como medio para avan-
zar hacia la descentralización.

O N GS Y UNIVERSIDADES
Entidades con las cuales las entida-
des territoriales o el MEN contrata-
ron estudios específicos para impar-
tir talleres y cursos de capacitación
para la promoción y ejecución del
Programa. La capacitación estuvo
encaminada esencialmente a habili-
tar a agentes municipales en formu-
lación de proyectos y en manejo de
metodologías del BPIN. Contrata-
ciones posteriores han tenido como
propósito apoyar el programa de for-
talecimiento institucional que con-
templan proyectos de reorganiza-
ción administrativa de las SEM,
diseños de estrategias de participa-
ción comunitaria, de sistemas de in-
formación y capacitación para
implementar proyectos.
CONTRATISTA-PROVEEDOR
Era el responsable por la ejecución
de los proyectos y por la entrega
CAPÍTULO II: CARACTERÍSTICAS DE PACES
de los productos contratados. Su
capacidad de gestión se vio inter-
ferida en ocasiones por las dilacio-
nes en los trámites de contratación
y por las demoras en los desembol-
sos. Sus intervenciones a veces se
vieron condicionadas por el grado
de transparencia que le imprimían
a los procesos las instituciones con-
tratantes. En las adquisiciones de
dotación, especialmente de textos,
la posición de los proveedores faci-
litó la ejecución del Programa,
como la aceptación del sistema de
8 El sistema de bonos consistía
bonos por las editoriales y
en que a las editoriales y
distribuidoras de textos 8 , o man- proveedores se les reconocía
el valor de los textos con
tener los precios de las ofertas ori-
documentos pagaderos al
ginales cuando había demoras has- portador descontables en
bancos (BCH). Fue un
ta de un año en los pagos del FIS.
mecanismo introducido con
Cuando las demoras fueron muy sig- varios propósitos, entre ellos
facilitar agilidad en pagos,
nificativas y no se mantuvieron los
sencillez en procesos de
precios por parte de los proveedo- tesorería y propugnar por
cierta transparencia en el
res, los proyectos terminaron con
manejo de los recursos. No
ejecución física incompleta o impli- fueron contundentes las
ventajas logradas por este
caron aumentos de la contraparti-
mecanismo. A partir de 1997
da local. se suspende el sistema y las
instituciones educativas
reciben directamente los
fondos para pagar a los
proveedores.
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 3 5
 PARTE I: EL PROGRAMA PACES
La institución educativa
Es la entidad final de la cadena en
el Programa, la destinataria que cie-
rra el proceso, pues en ella es don-
de se realiza de manera plena el pro-
ceso educativo cuya cobertura y
calidad el Programa pretendió im-
pulsar. A su cargo estuvo la ges-
tión del Proyecto Educativo
Institucional (PEI), médula del pro-
ceso Paces. Respondieron con en-
tusiasmo para aprovechar los recur-
sos Paces y demostraron ser buenas
ejecutoras, especialmente después
de 1996, cuando los recursos les
llegaron directamente. Realizaron
esfuerzos para colocar recursos pro-
pios y de los Fondos de Servicios
Docentes (FSD).
RUTA DE GESTIÓN DEL PROYECTO
El procedimiento para que el muni-
cipio accediera a los recursos Pa-
ces, fue concebido por el DNP y el
MEN, que inicialmente establecie-
ron techos presupuestales por de-
partamento con la directriz de que
3 6 INFORME FINAL
todos los municipios opcionados
podían acceder a estos recursos,
sujetos a la presentación y valida-
ción de su Proyecto Educativo Mu-
nicipal (PEM).
En la asignación presupuestal, Paces
concibió un Programa Integral con-
formado por siete (7) líneas finan-
cieras (componentes) y se esperaba
que los PEM, según sus necesidades,
cubrieran el máximo de líneas alre-
dedor de un propósito unificado, bien
fuera de mejoramiento de la calidad
de la educación o de la cobertura
escolar. Para lograr este objetivo el
Programa contempló la asistencia
técnica, que consistió en dar orien-
tación técnica a los municipios para
la elaboración de diagnósticos de su
sector educativo, formular planes
municipales de desarrollo educativo,
acceder a la cofinanciación y hacer
entender la integralidad de las líneas
de inversión (componentes) de Pa-
ces, necesaria para producir impacto
en el sector.
 CAPÍTULO II: CARACTERÍSTICAS DE PACES

La primera etapa de gestión del Progra- la ruta que se ha logrado reconstruir y

ma (1994–1996) estuvo marcada por se consigna en la siguiente tabla:

Tabla 3. Ruta de Gestión del Programa

DEPTO
RUTA CONPES MEN FIS UDECO Y MUNICIPIO INSTITUCIÓN
CODECO
1 Matriz de cofinanciación y asignación
○ ○ ○
de los techos presupuestales.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
XXX
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

2 Determinación de la política en relación

○ ○ ○
con la dirección de los componentes
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
XXX
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

3 Capacitación a la Udeco en el departamento

○ ○ ○
en elaboración y trámite de proyectos
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
XXX
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

4 Capacitación al municipio en conceptualización,

○ ○ ○
elaboración y trámite de proyectos
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Udeco
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

5 Elaboración de cada proyecto específico,

○ ○ ○
en el marco del Plan Educativo Municipal
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
XXX
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

6 Presentación del proyecto a la Udeco

○ ○ ○
en el departamento.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
XXX
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○
7 ○
Estudio y viabilización del proyecto
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Udeco
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○
8 ○
Aprobación de recursos para el proyecto
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Codeco
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○
9 ○
Elaboración del convenio FIS-Municipio
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
XX
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○
10
○ ○
Firma del convenio
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
XX
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
XXX
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

11 Apertura de cuenta corriente para el manejo

○ ○ ○
de los recursos.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
XXX
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○
12
○ ○
Giro de los recursos
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
XX
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○
13
○ ○
Consignación de la contrapartida
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
XXX
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○
14
○ ○
Contratación para la ejecución del componente
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
XXX
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

15 Ubicación de los elementos

○ ○ ○
en las instituciones beneficiadas.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
XXX
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○
16
○ ○
Aprovechamiento del recurso (uso)
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
XXXXX
○ ○ ○ ○ ○

○
17
○ ○
Seguimiento presupuestal
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
XX
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○
18
○ ○
Seguimiento pedagógico
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
XXXX
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

19 Seguimiento al cumplimiento de metas XXXX

MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 3 7

 PARTE I: EL PROGRAMA PACES
La lectura de la tabla anterior permi-
te resaltar los compromisos de las
diferentes instancias en el desarro-
llo del Programa y, por supuesto, la
delegación de las responsabilidades:
s La capacitación se inicia en el
MEN, pasa por el departamento
(Udeco), para finalmente llegar al
municipio quien elabora el PEM.
s El estudio del proyecto, sustento
financiero del PEM, lo realiza el
departamento (Udeco) y la apro-
bación (asignación) de recursos la
hace el departamento (Codeco).
s El acto legal del convenio (firma)
y la asunción del compromiso del
subsidio y la contrapartida la asu-
men el FIS y el municipio.
REORIENTACIÓN DEL PROGRAMA
A finales de 1996, después de un pro-
ceso de evaluación y reflexión de las
entidades comprometidas (MEN, DNP
y BIRF) el Programa se reorientó técni-
camente: en la estructura de los com-
ponentes y en el manejo administrativo
3 8 INFORME FINAL
s Finalmente es el municipio e
l
que, a su criterio, distribuye los
bienes adquiridos o servicios
contratados a las instituciones
educativas.
De la ruta que sigue el proceso vale
la pena resaltar la ingerencia del de-
partamento, que dio lugar a
condicionamientos para viabilizar y
aprobar tanto los proyectos como
los recursos, y el papel pasivo que
asumieron las instituciones educa-
tivas. Por otra parte, durante esta
etapa estuvieron presentes los ase-
sores regionales, quienes se convir-
tieron en los asesores y ejecutores
de las prácticas clientelistas en los
departamentos.
y financiero. Es importante resaltar como
el Programa no cambió en sus objeti-
vos planteados a la firma del crédito.
En este sentido las siete líneas presu-
puestales se redireccionaron mediante

dos subproyectos principales: 1)
Subproyecto Educativo Municipal
(PEM), que buscaba ampliar la co-
bertura de la educación en los gra-
dos 6° a 11°, mejorando su calidad
y fortaleciendo la gestión municipal,
y consiste en la construcción de es-
tablecimientos nuevos, otorgamien-
to de becas a estudiantes en insti-
tuciones privadas y/o subsidios a
instituciones públicas y privadas para
la creación de nuevos cupos, crea-
ción y fortalecimiento de Centros de
Recursos Educativos y fortalecimien-
to de la capacidad de gestión muni-
cipal. 2) Subproyecto Educativo
Institucional, que financiaba las pro-
puestas del PEI orientadas a mejo-
rar la calidad de la educación y el
fortalecimiento institucional, agru-
pando los siguientes componentes:
apoyo a iniciativas que mejoraran la
capacidad de gestión, dinamizaran
la gestión pedagógica y promovie-
ran la participación comunitaria en
las instituciones, capacitación a
docentes, dotación de insumos edu-
cativos y mejoramiento y/o amplia-
ción de infraestructura.
CAPÍTULO II: CARACTERÍSTICAS DE PACES
A partir de 1997 los recursos finan-
cieros del Programa Paces se asigna-
ron por medio de proyectos integra-
les, formulados desde dos instancias,
el municipio para el desarrollo del
Plan Educativo Municipal PEM y la ins-
titución educativa para el PEI.
La integración en forma técnica e
intencionada de los componentes
del Programa respondió a un esque-
ma de fortalecimiento PEI-PEM, que
permitía concentrar y coordinar la
inversión asegurando el impacto en
la comunidad educativa.
En la reorientación se destacó la vin-
culación directa de los actores res-
ponsables de la prestación del ser-
vicio educativo, la optimización del
uso de los recursos, el desarrollo y
fortalecimiento de la capacidad de
gestión de las instituciones educa-
tivas y de los municipios.
Como estrategia, a nivel municipal,
fue fundamental la implantación y
desarrollo del PEM, integrando los
componentes: apoyo a la gestión
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 3 9
 PARTE I: EL PROGRAMA PACES
municipal, dotación y organización
de Centros de Recursos Educativos
Municipales (Crem), formulación del
Plan Maestro de Infraestructura Edu-
cativa y subsidios a estudiantes para
su acceso y permanencia en la edu-
cación secundaria.
A nivel de institución educativa se
destacó la Implantación y desarrollo
del Proyecto Educativo Institucional,
elaborado por la institución educati-
va y respaldado financieramente por
el municipio. El PEI integra los com-
ponentes de: gestión directiva y for-
talecimiento de la institución educa-
tiva; capacitación a docentes,
directivos docentes y comunidad
educativa en general; dotación de
textos escolares, materiales y equi-
pos educativos; y adecuación y re-
paración de espacios físicos.
Resumiendo, durante la vida del Pro-
grama (1994–1998) se distinguen
dos etapas. En ambas los municipios
cumplen un papel fundamental, al
tiempo que estuvieron condiciona-
dos a cumplir compromisos que iban
4 0 INFORME FINAL
desde el uso de ciertos instrumentos
de planeación (Plan Educativo Muni-
cipal, PEM, comité municipal, siste-
ma de cuentas, etc.) hasta la
implementación de políticas específi-
cas (racionalización en el uso de las
instalaciones existentes, compra de
materiales y equipos específicos, etc.).
En la primera etapa (1994-1996), los
departamentos desempeñaron un rol
primordial, interviniendo en la capa-
citación del municipio en todo lo re-
lacionado con la conceptualización,
elaboración y tramite de los proyec-
tos, hasta estudiarlos, viabilizarlos y
aprobar los recursos para los mismos.
En la segunda etapa (1997-1998) se
hace énfasis en la relación municipio-
institución educativa, mientras que en
la primera la relación departamento-
municipio es más importante. En la
primera etapa las instituciones apare-
cían únicamente como aprovechadoras
de los recursos, en la segunda se for-
talece la relación PEM-PEI para con-
centrar y coordinar la inversión y ase-
gurar el impacto en la población.
 CAPÍTULO III
LAS INTERVENCIONES DE PACES

La ejecución del Programa Paces se pue-

de clasificar y analizar por departamen-
tos y municipios intervenidos, pero
también por componentes. Inicial-
mente describiremos los compo-
nentes del Programa, lo cual per-
mitirá hacer, posteriormente, una
lectura más fácil de las interven-
ciones Paces en cada uno de los
departamentos y municipios.

MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 4 1

 PARTE I: EL PROGRAMA PACES
COMPONENTES DEL PROGRAMA
Centro de Recursos Educativos
del Plantel (Crep)
Se conciben como el conjunto de
materiales educativos de un plantel,
organizados y disponibles para aten-
der las necesidades educativas de
sus docentes, alumnos y comunidad.
Con ellos se busca fomentar el
aprendizaje creativo, activo y
participativo del alumno, proporcio-
nar al docente los medios para apo-
yar su quehacer educativo y permi-
tir el mejoramiento de las técnicas y
estrategias pedagógicas, y poner al
alcance de la comunidad recursos
para el desarrollo de proyectos o
actividades de carácter educativo y
cultural.
Comprende los siguientes elemen-
tos: biblioteca con obras de refe-
rencia, literatura juvenil, documen-
tales; colección pedagógica para los
docentes, entre otros; elementos
de computación: computadores,
4 2 INFORME FINAL
impresoras, fax módem, monitores,
entre otros; laboratorios integrados
de ciencias naturales, matemáticas
y tecnología; ayudas educativas:
mapas, láminas, globos terráqueos,
videocasetes, entre otros; otros
equipos: televisor a color, VHS, ra-
diograbadora, videograbadora, retro-
proyector, mimeógrafo, estabiliza-
dores de corriente.
Centro de Recursos Educativos
Municipales (Crem)
Se concibe como un conjunto de
materiales educativos, organizados
administrativamente como red de
servicios para atender las necesida-
des educativas de los alumnos, los
docentes y la comunidad de varios
planteles próximos geográficamente.
Los Crem pueden estar ubicados en
instalaciones ya existentes como:
colegios de secundaria, casas de la
cultura, bibliotecas públicas, centros
 CAPÍTULO III: LAS INTERVENCIONES DE PACES

auxiliares de servicios docentes s Una alta rotación de los alumnos

(CASD), universidades, entre otros. entre los diferentes servicios
ofertados por el Crem.
Las dotaciones generalmente consis- s El uso intensivo de los espacios
ten en bibliotecas educativas: obras liberados en las instituciones edu-
de referencia, obras de literatura ju- cativas.
venil, documentales, colección pe- s Desarrollo de métodos innova-
dagógica del docente (documentos dores de gestión.
oficiales y libros de consulta); ayu-
das educativas: mapas, láminas, grá-
ficos, tablas, globos terráqueos, vi- Materiales e Insumos
deocasete, audiocasete y modelos Educativos
tridimensionales; equipos: televiso-
res, videograbadoras, radiograbado- Los ambientes de aprendizaje se en- Los ambientes de
ras, retroproyectores, fotocopia- riquecen con el uso de los materia-
aprendizaje se
doras; implementos de educación les escolares, tanto como medios de
estética; laboratorios integrados de construcción de conocimiento como enriquecen con el
ciencias naturales, matemáticas y de expresión de creatividad, apoyan- uso de los
tecnología tipo A. do procesos de aprendizaje por par-
materiales
te de los docentes, generando mo-
Desde el punto de vista del Programa delos para su experiencia con los escolares, tanto
Paces, el desarrollo de la estrategia estudiantes. como medios de
Crem tenía dos objetivos, perfecta-
construcción de
mente definidos. De una parte, con-
tribuir al mejoramiento de la calidad Construcción, Reparación y conocimiento
de la educación en las instituciones Adecuación como de
de su área de influencia. Por otro lado,
expresión de
lograr el mejoramiento de la cobertu- Representadas en la financiación de
ra del servicio educativo mediante: construcciones nuevas, ampliación creatividad.

MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 4 3

 PARTE I: EL PROGRAMA PACES
y construcción de aulas y otros es-
pacios escolares, renovación de ins-
talaciones ya existentes y, por últi-
mo, mejoramiento en general de los
espacios físicos de las construccio-
nes escolares.
Gestión PEI
Hace relación a las instituciones edu-
cativas que fueron apoyadas para
desarrollar los componentes de ad-
ministración escolar, desarrollo pe-
dagógico, formación del potencial
humano, participación y proyección
a la comunidad. Es de destacar la
DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS INTERVENIDOS
En el siguiente cuadro se presenta
un resumen de las ejecuciones de
Paces. Como se observa, se inter-
vinieron en total 1.825 institucio-
nes, de las cuales 53% se ubica en
Antioquia, Valle y Bogotá. Por otra
parte, los componentes con mayor
número de intervenciones son los
4 4 INFORME FINAL
intensidad de participación de este
componente, que surgió como es-
trategia en la segunda fase del pro-
yecto para garantizar mayor
integralidad.
Gestión PEM
Comprende las estrategias desarro-
lladas para cualificar el recurso hu-
mano de las secretarías de educación
y la dotación de las oficinas en tec-
nología. La capacitación estuvo
orientada al aprendizaje para la for-
mulación, ejecución, seguimiento y
evaluación del PEM.
centros de recursos educativos y
los insumos educativos, los cuales
representan 62% del total de inter-
venciones.
Para la lectura de la Tabla 4, sin em-
bargo, resulta importante advertir
que sus cifras se refieren al número
 CAPÍTULO III: LAS INTERVENCIONES DE PACES

de intervenciones de que fueron ob- dad, en términos tanto físicos como

jeto cada una de las instituciones. financieros, de cada una de esas in-
Esto no tiene en cuenta la intensi- tervenciones.

Tabla 4. Resumen de las Intervenciones Paces

NÚMERO COMPONENTES
DEPTOS INSTITUCIONES INSUMOS ADECUACIONES GESTIÓN CONSTRUCCIÓN TOTAL
CREM-CREP
EDUCATIVAS EDUCATIVOS REPARACIONES PEI O. CIVILES INTERVENCIONES
Antioquia 524 377 177 112 149 31 846
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Atlántico 190 153 96 35 39 7 330

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Bolívar 74 47 80 27 40 4 198
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Caldas 97 87 56 34 62 6 245
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Cundinamarca 85 74 35 30 23 2 164
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Bogotá 199 21 128 75 28 18 270

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Magdalena 48 37 42 26 35 3 143
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Nariño 103 74 76 49 82 8 289

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

N. Santander 73 19 86 31 41 4 181
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Risaralda 122 73 99 17 7 5 201

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Santander 71 29 64 23 43 2 161
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Valle 239 120 69 35 87 56 367

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Gran Total 1825 1111 1008 494 636 146 3395

En la Tabla 5 se relacionan los mu- nicipios, y en 1996, 85, de los cua-

nicipios y distritos focalizados, por les 44,7%, accedió a recursos du-
año en que fueron atendidos con re- rante las tres vigencias (94, 95 y 96),
cursos del Programa. Durante 1994 mientras 47% participó en dos y
se atendieron 40 municipios, en 8,3% en una sola de ellas. Adi-
1995 accedieron a recursos 76 mu- cionalmente accedieron a recursos

MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 4 5

 PARTE I: EL PROGRAMA PACES

directamente 6 departamentos Para los años de 1997 y 1998 se deci-

(como entidad territorial), los cuá- dió redireccionar el Programa Paces.
les se invirtieron en municipios En el primer año se atendieron 10 mu-
focalizados Paces y en algunos No nicipios, retomando los criterios de
Paces. Se destacan Risaralda y los selección originales, según los cuales
4 distritos, que accedieron a recur- los recursos de los subproyectos mu-
sos en los tres años. La participa- nicipales debían dirigirse a los muni-
ción de los municipios focalizados cipios que demandaran construccio-
fue en promedio de 85%, siendo nes nuevas y becas, que contaran con
los más frecuentes los municipios capacidad de cofinanciación y tuvie-
de los departamentos de Caldas y ran una cobertura baja en secundaria
Risaralda con 94,4% y 93,3% y los (6º a 11). En el año 1998 se atendie-
menos frecuentes los de Bolívar ron 15 municipios adicionales a los de
con 61%. 1997, siguiendo los mismos criterios.

Tabla 5. Municipios Focalizados Paces, Atendidos por Vigencia

ORDEN MUNICIPIOS 1994 1995 1996 1997 1998

Antioquia

○ ○ ○
1○ ○ ○ ○
Amagá
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○
2○ ○ ○ ○
Barbosa
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○
3○ ○ ○ ○
Bello
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○
x
○ ○ ○

○ ○ ○
4○ ○ ○ ○
Caldas
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○
5○ ○ ○ ○
Carmen de Viboral
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○
6○ ○ ○ ○
Copacabana
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○
7○ ○ ○ ○
El Retiro
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○
8○ ○ ○ ○
Envigado
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x
○ ○ ○

○ ○ ○
9○ ○ ○ ○
Girardota
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○
x
○ ○ ○

10 Guarne x x x x x
Continúa

4 6 INFORME FINAL
 CAPÍTULO III: LAS INTERVENCIONES DE PACES

Continuación, tabla 5 . Municipios focalizados Paces, atendidos por vigencia

ORDEN MUNICIPIOS 1994 1995 1996 1997 1998
○ ○ ○
11
○ ○ ○ ○
Itaguí
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○
12
○ ○ ○ ○
La Ceja
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○
13
○ ○ ○ ○
La Estrella
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○
14
○ ○ ○ ○
Marinilla
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○
15
○ ○ ○ ○
Medellín
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○
x
○ ○ ○

○ ○ ○
16
○ ○ ○ ○
Rionegro
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○
x
○ ○ ○

○ ○ ○
17
○ ○ ○ ○
Sabaneta
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○
18
○ ○ ○ ○
San Pedro
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x
○ ○ ○

19 San Vicente x
Atlántico

○ ○ ○
1○ ○ ○ ○
Baranoa
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○
x
○ ○ ○

○ ○ ○
2○ ○ ○ ○
Malambo
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○
x
○ ○ ○

○ ○ ○
3○ ○ ○ ○
Polonuevo
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○
4○ ○ ○ ○
Sabanagrande
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○
5○ ○ ○ ○
Sabanalarga
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○
x
○ ○ ○

○ ○ ○
6○ ○ ○ ○
Santo Tomás
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

7 Soledad x x x x
Bolívar

○ ○ ○
1○ ○ ○ ○
Arjona
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○
2○ ○ ○ ○
Mahates
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○
3○ ○ ○ ○
María La Baja
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○
4○ ○ ○ ○
San Estanislao
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○
x
○ ○ ○

○ ○ ○
5○ ○ ○ ○
Soplaviento
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

6 Turbaco x x x
Caldas

○ ○ ○
1○ ○ ○ ○
Chinchiná
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○
2○ ○ ○ ○
Filadelfia
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○
3○ ○ ○ ○
Manizales
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○
x
○ ○ ○

○ ○ ○
4○ ○ ○ ○
Neira
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

5 Palestina x x
Continúa

MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 4 7

 PARTE I: EL PROGRAMA PACES

Continuación, tabla 5 . Municipios focalizados Paces, atendidos por vigencia

ORDEN MUNICIPIOS 1994 1995 1996 1997 1998
6 Villamaría x x x x
Cundinamarca

○ ○ ○
1○ ○ ○ ○
Cajicá
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○
2○ ○ ○ ○
Cáqueza
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○
3○ ○ ○ ○
Chía
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○
4○ ○ ○ ○
Facatativá
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○
5○ ○ ○ ○
Fusagasugá
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x
○ ○ ○

○ ○ ○
6○ ○ ○ ○
Girardot
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x
○ ○ ○

○ ○ ○
7○ ○ ○ ○
Madrid
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○
8○ ○ ○ ○
Mosquera
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○
9○ ○ ○ ○
Sibaté
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○
10
○ ○ ○ ○
Soacha
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○
x
○ ○ ○

○ ○ ○
11
○ ○ ○ ○
Subachoque
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

12 Zipaquirá x x x x
Magdalena
1 Ciénaga x x x
Nariño

○ ○ ○
1○ ○ ○ ○
Buesaco
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○
2○ ○ ○ ○
El Tambo
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○
3○ ○ ○ ○
Pasto
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○
x
○ ○ ○

○ ○ ○
4○ ○ ○ ○
Sandoná
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

5 Tangua x x x
Norte Santander

○ ○ ○
1○ ○ ○ ○
Cúcuta
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x
○ ○ ○

○ ○ ○
2○ ○ ○ ○
Los Patios
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

3 Villa del Rosario x x x

Risaralda

○ ○ ○
1○ ○ ○ ○
Dosquebradas
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○
2○ ○ ○ ○
La Virginia
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

3 Marsella x x x
Continúa

4 8 INFORME FINAL
 CAPÍTULO III: LAS INTERVENCIONES DE PACES

Continuación, Tabla 5 . Municipios Focalizados Paces, Atendidos por Vigencia

ORDEN MUNICIPIOS 1994 1995 1996 1997 1998
○ ○ ○
4○ ○ ○ ○
Pereira
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x
○ ○ ○

5 Santa Rosa de Cabal x x x

Santander

○ ○ ○
1○ ○ ○ ○
Bucaramanga
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x
○ ○ ○

○ ○ ○
2○ ○ ○ ○
Floridablanca
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○
3○ ○ ○ ○
Girón
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○
4○ ○ ○ ○
Piedecuesta
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○
5○ ○ ○ ○
Rionegro
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

6 Sabana de Torres x x
Valle

○ ○ ○
1○ ○ ○ ○
Buga
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x
○ ○ ○

○ ○ ○
2○ ○ ○ ○
Cali
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x
○ ○ ○

○ ○ ○
3○ ○ ○ ○
Candelaria
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○
4○ ○ ○ ○
El Cerrito
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○
5○ ○ ○ ○
Florida
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○
6○ ○ ○ ○
Ginebra
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○
7○ ○ ○ ○
Guacarí
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○
8○ ○ ○ ○
Jamundí
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○
9○ ○ ○ ○
La Cumbre
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○
10
○ ○ ○ ○
Palmira
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○
11
○ ○ ○ ○
Pradera
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○ ○ ○
12
○ ○ ○ ○
Restrepo
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

13 Yumbo x x
Distritos

○ ○ ○
1○ ○ ○ ○
Barranquilla
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x
○ ○ ○

○ ○ ○
2○ ○ ○ ○
Cartagena
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x
○ ○ ○

○ ○ ○
3○ ○ ○ ○
Bogotá
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○
x ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
x
○ ○ ○

4 Santa Marta x x x x
TOTAL 87 Municipios

MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 4 9

 PARTE I: EL PROGRAMA PACES

INTERVENCIONES EN 1999
En 1999 se decidió liquidar el Pro- 2.208 millones se distribuyeron en
grama Paces. Buena parte de los proyectos de diferente alcance re-
recursos que quedaban se dirigie- lacionados con la calidad de la edu-
ron al fondo constituido para apo- cación, el Eje Cafetero, la raciona-
yar a los damnificados del Eje Ca- lización de la planta de personal
fetero (50 millones de dólares). docente y la evaluación de las in-
Además de estos recursos, 2.300 tervenciones del Programa Paces.
millones de pesos se asignaron a En el siguiente cuadro se muestran
la vigencia de 1999, para ser eje- los proyectos con sus montos res-
cutados por el MEN. De éstos, pectivos.

Tabla 6. Redireccionamiento de Recursos Paces

NOMBRE DEL PROYECTO M ONTO
1. Implantación de un Sistema de la Calidad
○ ○
de la Educación ($500 millones)
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
$190 millones
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

2. Diseño y puesta en marcha de la propuesta de seguimiento

○ ○
de la reconstrucción del Eje Cafetero ($400 millones)
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
$400 millones
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

3. Implementación de la Evaluación del Proyecto de Evaluación

○ ○
de la Secundaria ($250 millones)
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
$250 millones
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

4. Diseño y preparación de la propuesta de la reforma

○ ○
de la Educación Superior ($850 millones)
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
$703.8 millones
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

5. Implantación del proceso de racionalización de plantas

de personal docente, directivo docente y administrativo
○ ○
($200 millones)
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
$200 millones
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

○
6. Liquidación Paces
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
$315 millones
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

7. Asistencia técnica, asesoría y seguimiento a entidades

○ ○
territoriales y prestación de servicios ($100 millones)
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
$100 millones
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

8. Imprevistos $50 millones

5 0 INFORME FINAL

METODOLOGÍA
DE IMPACTO DE
D ado el amplio espectro de la pro-
blemática educativa afectada por las
diferentes intervenciones llevadas a
cabo en el marco del Programa Pa-
ces, su evaluación de impacto im-
plicó la necesidad de desarrollar va-
rios estudios, dependiendo de la
temática estudiada:
s Estudio de Cobertura9
s Estudio de Gestión10
CAPÍTULO IV
DE LA EVALUACIÓN
PACES
s Estudio de Costo – Efectividad11
s Estudio de Calidad12
Dado que el presente documento
pretende hacer una síntesis de las
conclusiones a las que llegaron los
trabajos mencionados, en el presente
capítulo se hace una descripción de
la metodología utilizada en cada uno
de ellos 13 .
MINISTERIO
9. Corporación Centro Regional
de Estudios de Población.
10. Gerencial Ltda.
11. Gerencial Ltda.
12. Facultad de Economía,
Universidad del Rosario.
13. Para una mayor ilustración
sobre el tema el lector intere-
sado puede referirse a los do-
cumentos originales.
DE EDUCACIÓN NACIONAL 5 1
 PARTE I: EL PROGRAMA PACES
MARCO METODOLÓGICO DEL ESTUDIO DE COBERTURA
El estudio de cobertura de la educa-
ción secundaria y media en Colombia
se realiza principalmente con base en
la información estadística recopilada
por el Dane en el proceso de tipo cen-
sal anual convenido con el Ministerio
de Educación Nacional dentro de la
Investigación de Educación Formal.
El trabajo de procesamiento y gene-
ración de indicadores se concentró
en tres actividades principales:
s Determinación del universo de
colegios de secundaria.
s Construcción de la serie de tiem-
po de matrículas, aprobados, re-
probados y desertores.
s Producción de los diferentes indi-
cadores requeridos por el estudio.
Determinación del universo
de colegios de secundaria
La determinación del universo de
colegios se realizó utilizando las
5 2 INFORME FINAL
s
i guientes fuentes de información:
s El directorio de colegios de secun-
daria del Icfes del año 1998.
s La serie de directorios de colegios
del Dane de los años 1994 a 1998.
s El levantamiento de información
complementario realizado por la
Corporación Centro Regional de
Estudios de Población (CCRP) con
la colaboración de las secretarías
de educación regionales.
s El formulario C600 del Dane.
La primera tarea fue aparear los di-
rectorios de Icfes y Dane para produ-
cir un directorio unificado de colegios
de secundaria, que fue la base para
las tareas posteriores. El directorio
incluye una identificación de origen
de la información de los colegios, de
forma que se puede saber cuál cole-
gio está en el directorio Icfes, cuál
en el Dane y cuál en ambos.
Simultáneamente se realizó una ta-
rea de depuración de los directorios,

identificando no solo colegios
faltantes, sino colegios duplicados
entre los directorios y duplicaciones
internas a los directorios, pues un
mismo colegio podía estar en el di-
rectorio Icfes duplicado, en el direc-
torio Dane duplicado, o en el direc-
torio Icfes con un código Dane
equivocado. Con base en este direc-
torio unificado se realizó la primera
indagación en las secretarías de edu-
cación regionales y se complemen-
tó el directorio con la información
recibida.
Esa tarea de determinación y depu-
ración de los colegios de secundaria
se extendió a los directorios del
Dane, conformando una serie de
tiempo de directorios de colegios
desde el año 1994 hasta 1998.
Construcción
de las series de tiempo
Una serie es un conjunto de datos
que dan cuenta de la situación de la
matrícula y la cobertura en diferen-
CAPÍTULO IV: METODOLOGÍA DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO PACES
tes periodos de tiempo. Para la cons-
trucción de las series de tiempo de
matrícula, aprobados, reprobados, y
desertores se utilizaron tres fuentes
básicas:
s Los formularios de C600 del Dane
s La información recolectada por la
CCRP con la colaboración de las
secretarías de educación regionales.
s El directorio de colegios de secun-
daria del paso anterior
El estudio de
Una vez construida la serie de tiem-
cobertura de la
po básica para la matrícula, aproba-
dos, reprobados y desertores, se educación
procedió a revisar la información para secundaria y
identificar series duplicadas y para
media en
llenar los vacíos de información. Una
vez más se acudió a las secretarías Colombia se
de educación departamentales para realiza
complementar la información de las
principalmente
series de tiempo con la información
de registro llevada por tales secre- con base en la
tarías. Para esto se construyó un información
cuestionario de encuesta que se
estadística
diligenció en cada secretaría y se ela-
boraron programas de grabación recopilada por el
para este cuestionario. Dane.
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 5 3
 PARTE I: EL PROGRAMA PACES
14 Imputación se entiende como
la asignación de un valor de-
terminado a aquellos casos en
los cuáles no existe informa-
ción o es insuficiente.
5 4 INFORME FINAL
Los resultados de encuesta se in-
corporaron al archivo de las series
de tiempo correspondientes. Sin
embargo, algunas secretarías de
educación regionales no poseían la
información con el grado de
desagregación solicitado por el
C600, en especial la desagregación
por grado y edad. Aún así, y tra-
tándose de información histórica
de varios años atrás, existen mu-
nicipios y colegios donde no fue
posible reconstruir totalmente la
serie histórica de las variables de
interés.
Imputación
Con el fin de complementar la infor-
mación faltante se procedió a reali-
zar dos ejercicios alternos. En el pri-
mero se imputaron los datos
faltantes de las series de tiempo que
no correspondían a los extremos de
la serie. Esta imputación se realizó
por medio de interpolación lineal,
resultando en una base de datos con
datos interpolados.
Por ausencia de información, la
interpolación/extrapolación no pudo
ser desagregada por edad ni por gra-
do. Siempre que se realizó una im-
putación 14 , ésta se hizo a nivel de
colegio – año y se siguieron las con-
venciones de nomenclatura diseña-
das para los casos en que no se co-
nociera la desagregación.
En el segundo ejercicio se utilizó la
base de datos interpolada y se cons-
truyeron los datos faltantes corres-
pondientes a los extremos de la se-
rie. Esta imputación se realizó
extrapolando la serie en el sentido
de la ausencia de información. Como
resultado de este trabajo se produjo
una tercera base de datos donde
todas las series están completas.
La única tarea relevante de mencio-
nar en el proceso de interpolación y
extrapolación es la identificación de
los años inicial y final de la serie. Para
esto se utilizaron los registros de
C600, el directorio unificado de cole-
gios de secundaria y la naturaleza ju-
rídica del colegio oficial/privado.

Tabulación
Aunque los archivos de las series
de tiempo son utilizables con cual-
quier paquete estadístico, se deter-
minó utilizar el sistema ISSA
(Integrated System for Survey
Analysis) porque su diseño permite
realizar operaciones matriciales con
los cuadros producidos, operación
absolutamente necesaria para la pro-
ducción de los indicadores requeri-
dos por el estudio.
Se produjeron los siguientes
indicadores
1. Evolución de la matrícula (No.)
2. Crecimiento de la matrícula (%)
3. Estructura de la matrícula según
grado (%)
4. Deserción (No.)
5. Deserción (%)
MARCO METODOLÓGICO DEL ESTUDIO DE GESTIÓN
El estudio de gestión abordó dos
temas cruciales: la gestión del Plan
CAPÍTULO IV: METODOLOGÍA DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO PACES
6. Reprobados (No.)
7. Reprobados (%)
8. Aprobados (No.)
9. Aprobados (%)
10. Repitentes (No.)
11. Nuevos (No.)
12. Cobertura bruta (%)
13. Cobertura neta (%)
14. Extraedad (No.)
15. Extraedad por anticipación (No.)
16. Extraedad por retraso (No.)
17. Ingreso a secundaria (%)
18. Retención simple (%)
19. Retraso (%)
20. Anticipo (%)
21. Promoción simple (%)
22. Repitencia (%)
23. Promoción eventual (%)
24. Retención completa (%)
25. Retención completa por cohorte
sintética (%)
26. Ingreso neto (%)
27. In greso bruto (%)
Educativo Municipal y la gestión del
Plan Educativo Institucional.
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 5 5
 PARTE I: EL PROGRAMA PACES
15 El panel de evaluación se
conformó con las valoracio-
nes establecidas por los in-
vestigadores de campo, por
los investigadores principales
del componente PEM y por
dos especialistas que partici-
paron en la UCP en los pro-
gramas de asistencia técnica y
seguimiento a los municipios,
siempre y cuando hubiesen
tenido contacto con el muni-
cipio calificado.
5 6 INFORME FINAL
Gestión del PEM
Las constataciones y hallazgos del
estudio de gestión PEM se derivan
de una muestra aplicada a autorida-
des educativas locales y a miembros
de la comunidad educativa de 16
municipios cubiertos por el Progra-
ma Paces, la que se confrontó con
otra muestra de 5 municipios “de
control” o “testigos”, no cubiertos
por el Programa. Los datos de la
encuesta fueron complementados
con información documental (PEM de
los municipios investigados, docu-
mentos del MEN y estudios sobre la
materia) y con entrevistas con ex-
pertos en el ramo, con responsables
de las entidades participantes de la
matriz institucional de Paces y con
técnicos que participaron en diver-
sos momentos del Programa).
EL TABLERO DE GESTIÓN
Como resultado del análisis de la
información acopiada y procesada se
construyó un Tablero de Gestión que
muestra gráficamente la apreciación
relativa sobre el desempeño de los
municipios investigados. Está con-
figurado por un conjunto seleccio-
nado de factores expresivos de la
forma como el municipio asumió el
desarrollo del PEM y el tipo de es-
fuerzos realizados en otros elemen-
tos del sistema educativo local
orientados al logro de los objetivos
del Plan y a su sostenibilidad. Se
escogieron los 15 factores y su va-
loración se efectuó por el Método
Delphi 15 para los 16 municipios de
la muestra Paces y para los 5 de la
muestra de control.
Los factores analizados fueron:
1. Formulación del PEM
2. Seguimiento y Evaluación del PEM
3. Sistema de Información
4. Logros del PEM
5. Gestión Crem-Crep
6. Gestión Proyectos Paces
7. Esfuerzo local y gestión de
recursos
8. Fortalecimiento SEM
9. Capacitación y asistencia técnica
10. Gestión Planta Docente

11. Descentralización
12. Iniciativas e innovaciones
13. Articulación SEM-SED
14. Articulación PEM-PEI
15. Participación Comunitaria
Gestión del PEI
Dentro de una concepción compre-
hensiva, los resultados de la educa-
ción y del proceso educativo, en tér-
minos calidad y aprendizajes, están
determinados por la organización
institucional, tanto en lo que se re-
fiere a los procesos administrativos
como a los académicos, a la disposi-
ción de los recursos, a la integración
de la propuesta curricular y meto-
dológica. De ahí la importancia del
componente de gestión en la insti-
tución y su consecuente evaluación.
El objetivo del estudio de gestión
institucional está centrado en deter-
minar:
s Cómo organiza el plantel educa-
tivo sus procesos centrales, en los
temas o aspectos mencionados
CAPÍTULO IV: METODOLOGÍA DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO PACES
en la descripción del contenido
del PEI.
s De qué manera el apoyo brindado
por el Programa Paces tuvo inci-
dencias en las modalidades de
gestión.
s Qué diferencias significativas se
han observado en la forma de ges-
tionar el PEI entre las institucio-
nes atendidas por Paces y las no
atendidas.
Por no tratarse de una evaluación
curricular ni de los procesos de
aprendizaje, estos temas (currículo,
plan de estudios, asignaturas) se
observan desde la perspectiva de su
gestión y de los atributos que de-
ben caracterizarla.
Pero si la gestión debe caracterizar-
se por la puesta en práctica de atri-
butos tales como democracia, par-
ticipación y pertinencia, que
involucran el concepto de comuni-
dad, es necesario remitirse a un con-
cepto básico cual es el de consenso,
el cual puede hacerse operativo por
medio del conocimiento y compren-
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 5 7
 PARTE I: EL PROGRAMA PACES
16 Este último aspecto, sin em-
bargo, excede de los alcances
de este componente del es-
tudio, y estará a cargo del Es-
tudio de Calidad de Paces, a
cargo de la Universidad del
Rosario.
5 8 INFORME FINAL
sión de los objetivos o del carácter
específico que define la identidad
de la institución, por parte de di-
cha comunidad.
La hipótesis de partida para este
análisis es que el mejoramiento de
la gestión escolar es posible por la
puesta en marcha de los contenidos
de la Ley 115 del 94, especialmente
a través del PEI, la concurrencia a
este propósito del proyecto Paces y
la redefinida importancia de la insti-
tución escolar dentro del sistema
educativo, aunado a las nuevas y
acrecentadas fuentes de recursos que
dispuso la Ley 60 del 93 y la nueva
importancia del papel de los muni-
cipios en la provisión de servicios
educativos.
Dicho mejoramiento se expresa, de
acuerdo con el espíritu y contenidos
de la Ley 115, en la constitución de
un Gobierno Escolar; en la existen-
cia de organizaciones de la comuni-
dad educativa que posibiliten su fir-
me conformación y participación en
la dirección y gobierno de la escue-
la; en la existencia y puesta en prác-
tica de los acuerdos establecidos so-
bre la convivencia de los estamentos
que la conforman; en el mejor des-
empeño de los mismos; en la expre-
sión de cambios en actitudes y va-
lores, que van en el mismo sentido
de los atributos mencionados; en la
organización de las estrategias
curriculares y pedagógicas, así como
de los recursos de todo tipo: huma-
nos, físicos y financieros y de las
estrategias para potenciarlos.
El supuesto es que si estos elemen-
tos están presentes, la gestión de
la escuela es MEJOR que si no lo
están, y si la gestión es mejor, los
resultados en términos de aprendi-
zaje serán, asimismo, mejores.16
Una segunda hipótesis está referida
a la incidencia del proyecto Paces y
se puede formular en los siguientes
términos: dado que en el proyecto,
dentro de sus componentes, uno de
los aspectos centrales era el fortale-
cimiento institucional de las secre-
tarías de educación municipales y de

las instituciones escolares median-
te la construcción y puesta en mar-
cha del PEI, se puede considerar que
las secretarías de educación en los
municipios Paces tienen mayor for-
taleza institucional, que sus relacio-
MARCO METODOLÓGICO DEL ESTUDIO
DE COSTO-EFECTIVIDAD
El estudio de costo-efectividad de
Paces, se propone establecer la mag-
nitud y cobertura de la metas físi-
cas y financieras logradas durante la
vida del proyecto, y analizar su efec-
tividad en relación con la población
objetivo y sus necesidades.
M etodológicamente el estudio hace
un seguimiento retrospectivo y ana-
liza cada componente Paces, par-
tiendo de las metas propuestas en
el diseño del proyecto, contenidas
en el Staff Appraisal Report (In-
forme Técnico del Proyecto),
luego verifica los esfuerzos (físi-
cos y financieros) del proyecto, para
CAPÍTULO IV: METODOLOGÍA DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO PACES
nes con los colegios son más arti-
culadas y que los colegios, por su
parte, han alcanzado un mayor de-
sarrollo de sus PEI y una mejor
estructuración de sus procesos de
gestión.
finalmente asociar sus resultados El supuesto es
a los del estudio de gestión en el que si estos
nivel nacional, territorial e
elementos están
institucional.
presentes, la
De acuerdo con los supuestos de gestión de la
desarrollo del Programa, cada recur-
escuela es MEJOR
so invertido en una actividad signi-
fica aporte al objetivo del compo- que si no lo están,
nente que la contiene. Sobre esta y si la gestión es
lógica se basa el estudio de costo–
mejor, los
efectividad y con arreglo a dicho
marco conceptual se configuró la resultados en
base de datos de metas físicas y fi- términos de
nancieras que sirvió de soporte a los
aprendizaje serán,
indicadores que se procesaron para
el análisis. La base de datos sobre asimismo, mejores.
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 5 9
 PARTE I: EL PROGRAMA PACES
las metas físicas municipales es el
resultado de un esfuerzo especial de
la UCPE-MEN por rescatar y siste-
matizar la información de soporte al
presente estudio.
La unidad de análisis para el estu-
dio de costo-efectividad es el mu-
nicipio , aunque en algunas variables
se llega hasta el nivel de colegios
atendidos y en el nivel agregado
nacional se plantean algunas con-
sideraciones sobre desempeño glo-
bal del Programa.
Con estos objetivos y en desarrollo
de esta metodología, el estudio de
costo-efectividad se ha centrado en
tres actividades de análisis:
s Confrontar los resultados obteni-
dos contra lo previsto en el Staff
Appraisal Report (SAR).
s Verificar los efectos del esfuerzo
6 0 INFORME FINAL
institucional realizado en términos
de metas físicas y financieras.
s Contrastar el desempeño de los
municipios focalizados y aso-
ciar resultados con el análisis
de gestión.
Para realizar estas actividades, el
análisis de costo-efectividad se basa
en dos enfoques centrales:
s La eficiencia productiva, que exa-
mina el grado en que los insumos
aplicados y las actividades ejecu-
tadas han contribuido a la entre-
ga de los productos y a la gene-
ración de los efectos directos
perseguidos por el Proyecto.
s La eficiencia asignativa , que in-
tenta verificar si los recursos re-
cibidos por los municipios para
los componentes principales res-
pondieron a criterios de equidad,
necesidad o prioridad.

MARCO METODOLÓGICO DEL ESTUDIO DE CALIDAD
Los modelos integrados
de eficacia escolar
La efectividad escolar es una teoría
desarrollada a mediados de la dé-
cada de los 80, que pretende pro-
veer una visión más comprehensiva
de los factores que explican la cali-
dad de la educación, haciendo én-
fasis en lo que ocurre en las insti-
tuciones escolares. Dado que uno
de los objetivos de la política edu-
cativa, que en su momento apoyó
el Programa, fue el mejoramiento
de la educación, la teoría de la efec-
tividad escolar es un instrumento
pertinente para analizar los resul-
tados de Paces.
La incorporación de los diferentes
avances logrados en el campo de la
investigación sobre efectividad es-
colar y en la teoría de los sistemas
organizacionales permite desarrollar
los llamados Modelos Integrados de
Efectividad Escolar. En éstos se ex-
plora a profundidad lo relacionado
CAPÍTULO IV: METODOLOGÍA DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO PACES
con la provisión de insumos y con
los procesos desarrollados al inte-
rior de la institución escolar que lo-
gran impactar de forma positiva el
producto, expresado en términos del
rendimiento académico (Scheerens y
Bosker, 1997).
Los Modelos Integrados de Efectivi-
dad Escolar destacan tres caracte-
rísticas: la naturaleza multinivel, la
importancia del contexto y la pro- Dado que uno de
ductividad como criterio de análisis
los objetivos que
de resultados.
buscó el programa
CARÁCTER MULTINIVEL fue el mejoramiento
de la educación, la
El agrupamiento de los estudiantes en
aulas de clase, de éstas en escuelas, teoría de la
las cuales, a su vez, están agrupadas efectividad escolar
en municipios y departamentos, con-
es un instrumento
fiere al sistema educativo un carácter
multinivel. Dada esta estructura, se pertinente para
supone que los niveles superiores de- analizar los
ben proveer las condiciones que per-
resultados de
mitan el desarrollo de los procesos
centrales en las instancias inferiores. Paces.
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 6 1
 PARTE I: EL PROGRAMA PACES
Para analizar el Programa Paces se de-
finen tres niveles de organización es-
colar. El primero corresponde al nivel
del estudiante, sus características y
las de su familia; el segundo lo cons-
tituye la escuela que incluye diferen-
tes aspectos relacionados con la ges-
tión administrativa y pedagógica; el
tercer nivel es el del municipio, en
donde cobra importancia el análisis de
los aspectos relacionados con la ges-
tión educativa y el PEM.
IMPORTANCIA DEL CONTEXTO
La importancia del contexto, extraí-
da de la teoría de la contingencia,afir-
ma que la efectividad escolar depen-
de de condiciones situacionales, por
lo que éste debe ser tenido en cuen-
ta más explícitamente, pues la es-
cuela no es una unidad cerrada sino
un sistema en interacción con el am-
biente. En ese sentido las condicio-
nes económicas, sociales y cultura-
les que rodean la escuela y el
municipio determinan las posibilida-
des de impactar positivamente la ca-
lidad de la educación.
6 2 INFORME FINAL
Factores que determinan
la eficacia escolar
Se refieren a los principales aspec-
tos a analizar en el marco de la eva-
luación del impacto que el Progra-
ma Paces haya podido tener sobre
el mejoramiento de la calidad de la
educación impartida en los estable-
cimientos oficiales intervenidos. Para
el análisis se tendrán en cuenta tres
niveles: la escuela, el municipio y el
estudiante (ver Figura 2).
N IVEL DE LAINSTITUCIÓN
EDUCATIVA
Investigaciones realizadas para el
caso colombiano han encontrado
que la escuela determina en buena
medida los resultados obtenidos por
sus estudiantes. Para el caso de las
Pruebas Saber se encontró que la
escuela explica 29% de la variación
del rendimiento mientras que 71%
restante es explicado por caracte-
rísticas propias del alumno (Jorge
Iván González - Misión Social,
1997). En el caso del rendimiento
 CAPÍTULO IV: METODOLOGÍA DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO PACES

de los estudiantes en los Exámenes Rodríguez (1999) encontraron que la

de Estado del Icfes Piñeros y escuela explica 30% del mismo.

FIGURA 2
Modelo Integrado de Efectividad Escolar - Paces

CONTEXTO
s Estímulos al mejoramiento académicos por los niveles
educativos superiores:
* Por el departamento.
* Por el municipio: el PEM, los CREM.
s Covariables: tamaño de la escuela, composición del estudiantado, zona de ubicación, modalidad.

PROCESOS
INSUMOS
s Textos escolares NIVEL DE LA ESCUELA PRODUCTOS
s Materiales y equipos
s El PIM sGestión administrativa. sRendimiento del
educativos.
s El PEI * Administración alumno, ajustado por:
s Espacios físicos.
s Gestión política. recurso humano. * NSE
s Capacitación de
* Misión - visión * Administración de * Otras características
maestros
sGestión pedagógica recursos físicos
s Apoyo de los padres
* Metodología * Gestión financiera
* Clima escolar * Otros.
* Liderazgo educacional sClima escolar

La pregunta que surge se refiere a presente estudio plantea dos cate-

cuál es la composición del porcen-
taje de resultados que explica la es-
cuela o, expresado en otros térmi-
nos, cuáles son los factores que
hacen que la escuela adquiera un
nivel tan bajo de importancia. El
gorías básicas de análisis de los fac-
tores de efectividad escolar asocia-
dos con el Programa Paces: el
fortalecimiento de la gestión esco-
lar y la inversión en recursos de apren-
dizaje (insumos).

MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 6 3

 PARTE I: EL PROGRAMA PACES
La gestión escolar
Podría entenderse la gestión escolar
como la conducción armónica y equi-
librada de un conjunto de variables
que hacen que una institución edu-
cativa tenga o adquiera la capacidad
para poder influir los resultados, de-
finidos en términos de aprendizaje y
socialización de los estudiantes.
Buena parte de las reformas de los sis-
temas educativos se han propuesto pro-
ducir cambios significativos en las for-
mas de gobierno y de administración
de las escuelas, otorgándoles mayor
autonomía en aspectos como adminis-
tración, financiación y gobernabilidad.
Como contraparte a esta autonomía se
ha implementado una mayor participa-
ción de la comunidad en las decisiones
para invertir los recursos de la institu-
ción, la gestión pedagógica y la valora-
ción de los resultados de los estudian-
tes. En Colombia estas reformas se
contemplan en la Ley 115 de 1994.
La conducción armónica de las varia-
bles de la escuela implica desarrollar
6 4 INFORME FINAL
procesos de gestión en tres áreas
básicas de dirección: la gestión di-
rectiva, la gestión pedagógica y la
gestión administrativa.
La gestión directiva de la institución
hace referencia a la capacidad de orien-
tar la escuela y los diversos estamentos
que la constituyen, hacia una misión
(filosofía y fines) y visión (imagen fu-
tura) compartidas y coherentes con el
proyecto social y educativo. Estos ele-
mentos básicos de orientación de la
institución escolar están plasmados en
el PEI. La definición de las metas ad-
quiere una importancia fundamental,
pues no se trata solamente de “hacer
las cosas correctamente” sino de “ha-
cer las cosas correctas” (Scheerens y
Creemers, 1989).
La gestión pedagógica se refiere a la
función educativa y a la manera como
se desarrollan los enfoques, métodos
y conocimientos para llevar a cabo los
procesos de enseñar y aprender. Su-
pone la capacidad para definir e im-
plantar principios pedagógicos
institucionales, la generación de un

clima escolar favorable a la ense-
ñanza y la combinación de recur-
sos docentes y medios pedagógi-
cos que se requieren para el logro
de los resultados.
La gestión administrativa hace refe-
rencia a los procesos mediante los
cuales la dirección establece las
condiciones para la prestación del
servicio educativo, en cuanto a la
cantidad, calidad y oportunidad de
los recursos de acuerdo a las necesi-
dades del PEI. Contempla entre otros:
s La administración del recurso
humano.
s La administración de recursos fí-
sicos y escolares.
s La gestión financiera.
s La administración específica que
facilita la gestión académica (ad-
misión y evaluación de estudian-
tes, calendario y programación,
entre otros).
Esta última implica, por lo tanto, la
capacidad de planear, coordinar, con-
trolar y evaluar.
CAPÍTULO IV: METODOLOGÍA DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO PACES
Los insumos
La financiación de insumos escola-
res representa el mayor rubro de in-
versión del Programa Paces, lo cual
amerita un cuidadoso examen de sus
efectos sobre el mejoramiento de la
calidad de la educación secundaria
en los establecimientos educativos
intervenidos. Entre tales insumos se
pueden mencionar:
s Textos escolares.
s Material bibliográfico (estudiantes
y profesores).
s Materiales y equipos educativos
(computadores, laboratorios, etc.) La reorientación de
s Construcción, reparación y/o ade-
la gestión del
cuación de infraestructura.
s Capacitación de la comunidad programa hacia la
educativa (directivos docentes, integración PEM -
docentes, padres y comunidad en
PEI, permitió que la
general).
asignación de los
EL MUNICIPIO recursos de Paces
fuera en respuesta a
Como se mencionó anteriormente,
en una perspectiva multinivel el pa- las necesidades de
pel de los niveles superiores debe las escuelas.
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 6 5
 PARTE I: EL PROGRAMA PACES
apuntar a facilitar el desarrollo de las
actividades en los niveles inferiores,
en este caso la escuela.
Las dos etapas del Programa Paces
pueden entenderse como dos confi-
guraciones contextuales distintas
que afectan la efectividad de las ins-
tituciones escolares. En la primera
etapa, la institución no cumplió un
papel fundamental en la gestión del
Programa; por tanto, se cree que éste
no haya afectado la institución tal y
como se esperaba en la formulación
del mismo. Esto puede explicarse
porque aunque se hayan proveído
las escuelas de insumos, la asigna-
ción no responde a necesidades rea-
les de las instituciones escolares.
En consecuencia, el impacto sobre
los procesos que ocurren al interior
de la escuela y los productos de la
misma (rendimiento académico) no
es el esperado.
En la segunda etapa, el impacto del
Programa Paces sobre la efectividad
escolar debe ser mejor. La reorien-
tación de la gestión del Programa
6 6 INFORME FINAL
hacia la integración PEM – PEI, per-
mitió que la asignación de los re-
cursos de Paces fuera en respuesta
a las necesidades de las escuelas, in-
corporadas en el PEI. En la segunda
etapa se cambia el protagonismo del
colegio, pasando a ser actor activo
en el proceso, lo cual fortaleció la
relación entre las variables de con-
texto y las variables de la institu-
ción educativa.
EL ESTUDIANTE
Los estudiantes constituyen el fin
último de toda intervención en ma-
teria educativa. Para evaluar el im-
pacto del Programa Paces sobre la
calidad educativa se analizará el ni-
vel de rendimiento de los estudian-
tes en los exámenes de estado del
Icfes.
Los formularios de inscripción apli-
cados por el Servicio Nacional de
Pruebas solamente recogen informa-
ción relativa a las características de
los estudiantes (como el género y el
nivel socioeconómico, entre otras),

las cuales en el lenguaje estadístico
se denominan variables de control
pues su inclusión en el modelo bus-
ca aislar su efecto sobre el rendi-
miento. Por otra parte, dado que los
cuestionarios aplicados a los estu-
diantes en el marco del estudio de
TÉCNICAS DE ANÁLISIS
El agrupamiento propio del sistema
educativo descrito en lo referente a
su estructura multinivel hace que las
técnicas de análisis estadístico tra-
dicionalmente utilizadas sean de uti-
lidad limitada. Los análisis de míni-
mos cuadrados ordinarios (OLS)
suponen que cada observación tie-
ne el mismo peso, por lo que el error
se distribuye siguiendo una distri-
bución normal, con media igual a
cero y varianza igual a σ2. Sin em-
bargo, cuando las características de
los alumnos y la provisión de
insumos y técnicas de enseñanza
son similares al interior de los cole-
gios, pero diferentes entre éstos, la
utilización de las técnicas tradicio-
nales de estimación se traduce en
CAPÍTULO IV: METODOLOGÍA DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO PACES
gestión no cumplen con los requisi-
tos técnicos necesarios para el aná-
lisis estadístico, se incluyen las va-
riables de control con miras a
determinar el efecto neto que las va-
riables del centro hayan podido te-
ner sobre el rendimiento.
distorsiones del término de error, del
error estándar y, por consiguiente,
de los niveles de significancia de los
estimados.
Por tales motivos, se utilizaron los
llamados Modelos Jerárquicos Linea-
les, los cuales posibilitan la descom-
posición de la varianza de la variable
bajo análisis según los niveles en que
esté agrupada ésta última y estimar
la proporción que es explicada por
cada uno de esos niveles. En estu-
dios de eficacia de la escuela, en don-
de se consideran los niveles del alum-
no (nivel-1) y de la escuela (Nivel-2),
las técnicas multinivel permiten es-
tablecer qué parte del logro es expli-
cado por la escuela y qué parte lo
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 6 7
 PARTE I: EL PROGRAMA PACES

explican las condiciones del estudian- veles de rendimiento. Éstos se van

te. Igualmente, se pueden desarro-
llar estudios de factores asociados in-
cluyendo en cada nivel los insumos
o procesos considerados relevantes.
La metodología de análisis parte de
la estimación de modelos vacíos, los
cuales estiman solamente la media
general del logro y la importancia del
colegio17 en la explicación de los ni-
perfeccionando mediante la adición
de variables explicativas, tanto de
alumnos como de planteles. De-
pendiendo del efecto que la adición
de las variables tenga sobre la re-
ducción de la varianza total, éstas
serán retenidas o eliminadas del
modelo. Buena parte de las varia-
bles explicativas corresponden a
factores asociados.

17 En el caso de dos niveles, la

varianza del logro es igual a la
suma de la varianza del logro
de los estudiantes más la
varianza del logro promedio
de cada escuela con respecto
a la media poblacional. La im-
portancia de cada nivel está
dada por la relación entre su
varianza y la varianza total.

6 8 INFORME FINAL
 PARTE II
RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE PACES

MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 6 9

En esta parte se presentan los prin- acercamiento al impacto real alcan-
cipales resultados alcanzados en dos zado por Paces. Así las cosas, de-
niveles –municipios e instituciones pendiendo de las disponibilidad de
educativas–. Dichos resultados se información, de la calidad de la mis-
enmarcan en los objetivos del Pro- ma y de la naturaleza del problema
grama contenidos en el SAR. analizado, se presentan primero los
resultados del orden nacional, lue-
Para efectos de la comparación de go los de los municipios Paces y
los resultados se tienen en cuen- por último los de las instituciones
ta distintos niveles de análisis, intervenidas.
como estrategia que permita la
comparación de los resultados y De esta forma, las tablas y cuadros
como medio para lograr un mayor presentados a continuación contienen
 PARTE II: RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO
información agrupada según las si-
guientes categorías:
s Municipios Paces (M. Paces): in-
formación relacionada con los re-
sultados presentados por los mu-
nicipios que fueron intervenidos
por Paces.
s Municipios de Control (M. Con-
trol): incluye aquellos municipios
no intervenidos por Paces, que
fueron seleccionados como del
grupo de control para efectos del
análisis de resultados.
s Instituciones Educativas Paces
(IE Paces)
: se refiere a aquellos
establecimientos educativos lo-
calizados en los municipios Pa-
ces que fueron beneficiados por
el Programa.
s Instituciones Educativas No Pa-
ces (IE No Paces) : se refiere a
aquellos establecimientos educa-
tivos localizados en los munici-
pios Paces que no fueron benefi-
ciados por el Programa.
7 2 INFORME FINAL
Las cifras e indicadores que se presen-
tan en este estudio son el resultado
de un gran esfuerzo en pos de lograr
un mayor acercamiento a los verdade-
ros resultados que se hayan podido de-
rivar de la ejecución de Paces. Para tal
fin fueron utilizadas múltiples fuentes
de información cuyo tamaño, en tér-
minos del número de observaciones y
variables analizadas, diferían según la
naturaleza del problema estudiado y
de la disponibilidad de la misma.
Entre las fuentes estudiadas cabe
mencionar:
s Estadísticas educativas del Dane
(Bases de datos de los formula-
rios C-600), 1994-1998.
s Puntajes de los estudiantes de
grado 11 que presentaron los
exámenes de estado del Icfes,
1995- 1999.
s Levantamientos de información
llevados a cabo en el marco del
estudio de gestión.
s Bases de datos de las metas físi-
cas de las ejecuciones del Progra-
ma, disponibles en el MEN-UCPE.

RESULTADOS
La ampliación de la cobertura edu-
cativa en la educación básica consti-
tuye uno de los dos objetivos cen-
trales del Programa Paces; el otro es
el mejoramiento de la calidad. Por lo
tanto, la evaluación de dicho incre-
mento de la cobertura es uno de los
componentes principales de la eva-
luación de impacto del Programa.
CAPÍTULO V
EN COBERTURA
No obstante, es fundamental ad-
vertir que los resultados en amplia-
ción de la cobertura sólo pueden ser
comprendidos en su real dimensión
si se les contrasta con los resulta-
dos que la mayor cobertura puede
haber generado sobre la calidad de
la educación en el conjunto de los
municipios intervenidos.
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 7 3
 PARTE II: RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO
EVOLUCIÓN DE LA MATRÍCULA
La evolución de la matrícula en los
municipios en los cuales se ejecutó
Paces, comparada con la matrícula
en los municipios No Paces, consti-
tuye el eje de la metodología en esta
evaluación.
La evolución de la matrícula de se-
cundaria durante el período compren-
dido entre 1993 y 1998 muestra im-
portantes avances, especialmente en
los grados 10 y 11, en los munici-
pios intervenidos por Paces y en el
sector oficial. La matrícula de media
creció en cerca de 6,5% mientras para
el total de la secundaria fue cerca de
3,5%, tanto en los municipios Paces
como en los de Control. Sin embar-
go, dichos aumentos fueron propicia-
dos por incrementos en la matrícula
oficial, la cual creció a tasas superio-
res a 4,5% en los diferentes niveles,
mientras la matrícula privada alcanzó
a presentar disminuciones significa-
tivas como en el caso de la matrícula
en los grados 6 a 9 en los municipios
de Control(– .18%).
7 4 INFORME FINAL
Los cambios en la matrícula experi-
mentados por los sectores privado
y oficial en los municipios Paces sig-
nificó una recomposición de la ofer-
ta de cupos entre esos sectores, tal
como lo ilustra la Figura 3. Mientras
durante todo el período la matrícula
oficial muestra una tendencia ascen-
dente, la matricula en el sector pri-
vado después de 1995, experimen-
tó una caída en el número de
estudiantes atendidos. Producto de
este cruce de tendencias, mientras
al iniciar el período el sector privado
atendía una proporción mayor de la
matrícula, al finalizar el sector ofi-
cial había tomado la delantera.
El comportamiento de la matrícula
privada plantea algunos interrogantes
sobre la política de acceso subsidiado
que formaba parte de las interven-
ciones de Paces, si se tiene en cuen-
ta que durante su implementación
fueron otorgadas cerca de 140.000
becas a estudiantes para que fueran
atendidos por colegios privados, dada
 CAPÍTULO V: RESULTADOS EN COBERTURA

Tabla 7. Evolución de la Matrícula

1993 1994 1995 1996 1997 1998 98/93

Municipios Paces
6A9
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Oficial 606.063 663.985 701.051 724.430 749.751 778.163 5,1%

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Privado 632.987 705.759 721.050 711.165 666.506 638.481 0,2%

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Total 1.239.050 1.369.744 1.422.101 1.435.595 1.416.257 1.416.644 2,7%

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

10 a 11
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Oficial 177.888 201.495 217.315 225.751 246.104 262.191 8,1%

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Privado 204.404 237.785 255.228 263.905 272.739 267.456 5,5%

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Total 382.292 439.280 472.543 489.656 518.843 529.647 6,7%

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

6 a 11
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Oficial 783.951 865.480 918.366 950.181 995.855 1.040.354 5,8%

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Privado 837.391 943.544 976.278 975.070 939.245 905.937 1,6%

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Total 1.621.342 1.809.024 .894.644 1.925.251 1.935.100 1.946.291 3,7%

Municipios de Control
6A9
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Oficial 63.368 68.277 73.016 76.436 78.527 79.108 4,5%

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Privado 40.024 41.434 43.950 41.239 38.069 36.500 -1,8%

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Total 103.392 109.711 116.966 117.675 116.596 115.608 2,3%

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

10 a 11
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Oficial 18.548 20.099 22.413 25.016 26.873 27.444 8,2%

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Privado 13.558 14.390 15.767 16.922 16.338 16.611 4,1%

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Total 32.106 34.489 38.180 41.938 43.211 44.055 6,5%

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

6 a 11
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Oficial 81.916 88.376 95.429 101.452 105.400 106.552 5,4%

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Privado 53.582 55.824 59.717 58.161 54.407 53.111 -0,2%

Total 135.498 144.200 155.146 159.613 159.807 159.663 3,3%

MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 7 5

 PARTE II: RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO

la presión del aumento en la promo- en primaria y la insuficiente oferta de

ción de los alumnos de grado quin- cupos para secundaria en el sector
to, el mejoramiento de la cobertura oficial.

FIGURA 3
Matricula por Sector, Municipios Paces

INDICADORES DE COBERTURA

La cobertura relaciona el número de El comportamiento de la matrícula

estudiantes matriculados con el nú-
mero total de jóvenes en edad escolar
y con opción de seguir los estudios
de básica secundaria y media. Para
efectos del estudio de cobertura se
tomó como intervalo de edad corres-
pondiente a la educación secundaria y
media las edades de 12 a 17 años.
que hemos descrito incidió positi-
vamente sobre el comportamiento
de las tasas de cobertura, especial-
mente en los municipios Paces, que
experimentaron una gran recupera-
ción que les permitió acercarse a los
resultados que presentaban los mu-
nicipios del grupo de control.

7 6 INFORME FINAL
 CAPÍTULO V: RESULTADOS EN COBERTURA

Cobertura bruta FIGURA 4

Evolución de la Tasa de Cobertura Bruta
El comportamiento de la tasa de co-
bertura bruta18 para el período 1993–
1998 muestra un gran avance en los
municipios Paces en relación con los
municipios del grupo de Control.
Mientras al inicio del período los mu-
nicipios de Control presentaban una
tasa de cobertura bruta de 81,4% y
los Paces de 75,4%, al finalizar el pe-
ríodo dicha diferencia había práctica-
mente desaparecido.

El análisis de la tasa de cobertura

bruta en los departamentos Paces,
muestra un comportamiento des-
igual. Algunos lograron avances muy
significativos, como fue el caso de
Atlántico y Bolívar que aumentaron
la cobertura bruta en más de 25 pun-
tos porcentuales. Otros registraron
avances también importantes (entre
10 y 20 puntos porcentuales), aun-
que no de la misma magnitud, en-
tre los que se destacan Antioquia
(17,3) y Valle (16,2). Por últimos se
sitúan aquellos que lograron resul-
tados moderados (entre 0 y 10 pun-
tos porcentuales), como Cundina-
marca, Caldas y Bogotá.
Cobertura neta
Si los resultados en materia de co-
bertura bruta fueron favorables a los
municipios Paces, con respecto a los
de Control, este balance es aún más
favorable cuando se analiza la evolu-
ción de la cobertura neta19 . Si bien al
inicio del período el retraso de los
Paces respecto de los de Control no
18 La tasa de cobertura bruta mide
la relación existente entre el
total de la población matricu-
lada en determinado grado o
nivel y el total de la población
en edad escolar.
19 Este indicador, aplicado a los
distintos niveles, se deriva de
dividir el total de la matrícula
por el total de la población
en el rango de edad escolar.

MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 7 7

 PARTE II: RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO

Tabla 8. Evolución de la Tasa

de Cobertura Bruta, por Departamento

DEPARTAMENTO 1993 1994 1995 1996 1997 1998 98-93

Antioquia 77,2 79,3 83,9 87,1 90,9 94,5 17,3
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Atlántico 61,5 80,8 84,5 87,7 88,6 91,1 29,6

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Bogotá 87,8 94,1 94,8 93,2 90,6 90,6 2,8

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Bolívar 64,5 72,5 81,7 84,2 86,9 89,0 24,5

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Caldas 79,1 81,9 83,1 85,1 84,9 84,9 5,8

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Cundinamarca 81,0 84,8 85,9 86,0 84,0 86,0 5,0

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Magdalena 67,5 70,5 78,2 80,1 80,5 79,4 11,9

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Nariño 58,7 66,0 65,0 68,3 67,4 69,4 10,7

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Norte de Santander 72,0 76,9 77,2 81,8 81,8 82,0 10,0

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Risaralda 69,6 72,0 79,4 82,0 84,1 79,7 10,1

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Santander 73,9 80,6 79,6 81,4 82,4 82,4 8,5

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Valle 67,8 82,2 87,4 86,2 86,2 84,0 16,2

era tan grande, durante el período Por departamentos, la cobertura neta

los primeros logran una dinámica muestra un comportamiento similar al
mayor que les permite superar a sus de la cobertura bruta, aunque de me-
pares al finalizar el período. Mien- nor magnitud. Los avances más signi-
tras en 1993 la cobertura neta era ficativos los obtuvieron Atlántico y Bo-
de 56,9% en los municipios Paces y lívar que aumentaron la cobertura bruta
de 58,6% en los de Control, en 1999 entre 20 y 25 puntos porcentuales. Les
los primeros aumentaron la escola- siguen Antioquia y Valle, mientras los
ridad neta a 67,9% y los de Control resultados más moderados los presen-
al 66,6%. tan Cundinamarca, Caldas y Bogotá.

7 8 INFORME FINAL
 CAPÍTULO V: RESULTADOS EN COBERTURA

FIGURA 5
Evolución de la Tasa de Cobertura Neta

Tabla 9. Evolución de la Tasa

de Cobertura Neta, por Departamento
DEPARTAMENTO 1993 1994 1995 1996 1997 1998 98-93
Antioquia 58,5 61,8 65,6 67,9 69,9 70,9 12,4
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Atlántico 47,7 63,6 65,9 68,2 69,1 71,6 23,9

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Bogotá 66,4 72,3 73,2 72,8 71,9 71,1 4,7

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Bolívar 48,3 52,6 60,0 64,1 65,5 68,4 20,1

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Caldas 58,5 63,2 65,5 66,2 65,7 65,8 7,3

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Cundinamarca 60,9 64,1 65,9 66,3 64,8 67,2 6,3

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Magdalena 51,0 52,3 59,0 60,4 62,0 61,3 10,3

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Nariño 43,9 49,5 49,5 50,7 51,5 54,0 10,1

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Norte de Santander 53,1 57,9 57,1 61,1 61,7 62,0 8,9

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Risaralda 51,0 53,7 59,5 61,7 62,9 62,0 11,0

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Santander 55,4 61,1 60,4 62,6 62,6 62,9 7,5

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Valle 50,9 62,1 65,6 65,3 65,1 65,2 14,3

MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 7 9

 PARTE II: RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO
EXTRAEDAD
La diferencia entre las dos tasas de
cobertura manifiesta un problema de
extraedad, es decir de presencia de
estudiantes que tienen edad supe-
rior o inferior a la que corresponde
al rango de edad, que para la educa-
ción secundaria y media se sitúa en-
tre 12 y 17 años.
Normalmente se mide este fenóme-
no con la tasa de extraedad, que re-
laciona el número total de los ma-
triculados que tienen edad superior
o inferior a la que corresponde con
la matrícula total respectiva para
desagregar la medida en sus com-
ponentes. Dicha medición incluye lo
que podría denominarse “extraedad
por exceso” ó “extraedad por defec-
to” para los de edad superior o infe-
rior a la normal respectivamente.
Estos términos de “exceso” ó “de-
fecto”, especialmente el segundo,
conllevan alguna significación del
valor o calificación no conveniente.
La medición busca, simplemente,
8 0 INFORME FINAL
establecer la proporción de estudian-
tes que están cursando un nivel con
anticipación o rezago frente a la edad
considerada normal, sin que ello ten-
ga connotaciones de valor o califi-
cación.
La Tabla 10 muestra la magnitud del
problema de extraedad que aqueja a
la educación secundaria colombiana.
Este problema es mayor en el sector
oficial que en el privado y en los
municipios Control que en los Pa-
ces. Igualmente se puede observar,
para el período comprendido entre
1994 y 1998, una reducción de la
tasa de extraedad. Si bien esa reduc-
ción fue moderada se concentró en
los grados 10º y 11º a la vez que fue
superior en los municipios Control
que en los Paces.
La Tabla 11 muestra la descomposi-
ción de la tasa de extraedad entre
tasas de anticipación y rezago, en
donde se evidencia el problema del
 CAPÍTULO V: RESULTADOS EN COBERTURA

rezago de estudiantes especialmen- bien para el total de la secundaria

te en los grados 10º y 11º, lo mis- esa reducción se situó entre 10% y
mo que el gran avance logrado en el 16%, para los grados 10º y 11º
su reducción entre 1994 y 1998. Si fue de 25%.

Tabla 10. Tasa de Extraedad

OFICIAL NO OFICIAL TOTAL

GRADOS 1994 1998 98-94 1994 1998 98-94 1994 1998 98-94
M. PACES

○
6° a 9°
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
32,5
○ ○ ○ ○
31,9
○ ○ ○ ○
-0,6
○ ○ ○ ○
31,7
○ ○ ○ ○
30,1
○ ○ ○ ○
-1,6
○ ○ ○ ○
32,1
○ ○ ○ ○
31,1
○ ○ ○
-1,0
○ ○ ○ ○

○
10° y 11°
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
54,1
○ ○ ○ ○
51,2
○ ○ ○ ○
-2,9
○ ○ ○ ○
51,8
○ ○ ○ ○
49,8
○ ○ ○ ○
-2,0
○ ○ ○ ○
52,9
○ ○ ○ ○
50,5
○ ○ ○
-2,4
○ ○ ○ ○

Total 24,0 23,2 -0,8 23,1 22,0 -1,1 23,5 22,6 -0,9
M. CONTROL

○
6° a 9°
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
35,3
○ ○ ○ ○
33,0
○ ○ ○ ○
-2,3
○ ○ ○ ○
38,3
○ ○ ○ ○
37,0
○ ○ ○ ○
-1,3
○ ○ ○ ○
36,5
○ ○ ○ ○
34,3
○ ○ ○
-2,2
○ ○ ○ ○

10° y 11° 57,8 51,9 -5,9 58,7 54,6 -4,1 58,2 52,9 -5,3
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Total 26,1 23,8 -2,3 28,6 26,7 -1,9 27,1 24,7 -2,4

Tabla 11. Tasa de Anticipación y Rezago

OFICIAL NO OFICIAL TOTAL OFICIAL NO OFICIAL TOTAL

GRADOS 1994 1998 98-94 1994 1998 98-94 1994 1998 98-94 1994 1998 98-94 1994 1998 98-94 1994 1998 98-94
PACES
6° a 9° 15,1 17,1 2,0 15,9 17,7 1,8 15,5 17,4 1,9 17,3 14,8 -2,5 15,8 12,4 -3,4 16,5 13,8 -2,7
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

10° y 11° 19,6 24,3 4,7 20,7 27,9 7,2 20,2 26,0 5,8 34,6 26,9 -7,7 31,1 21,9 -9,2 32,7 24,4 -8,3
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Total 11,6 12,8 1,2 11,9 12,5 0,6 11,7 12,7 1,0 12,4 10,3 -2,1 11,2 9,5 -1,7 11,8 10,0 -1,8
M. CONTROL
6° a 9° 18,4 19,7 1,3 16,2 17,3 1,1 17,5 19,0 1,5 17,0 13,3 -3,7 22,1 19,7 -2,4 19,0 15,3 -3,7
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

10° y 11° 22,4 28,3 5,9 21,7 26,3 4,6 22,1 27,6 5,5 35,4 23,6 -11,8 37,0 28,3 -8,7 36,1 25,3 -10,8
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Total 14,2 14,7 0,5 12,0 11,9 -0,1 13,3 13,8 0,5 12,0 9,1 -2,9 16,5 14,8 -1,7 13,8 11,0 -2,8

MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 8 1

 PARTE II: RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO
RESULTADOS
V arias son las perspectivas desde
las cuales se puede analizar la evo-
lución de la calidad educativa duran-
te el período de ejecución del Paces
y el impacto que éste haya podido
tener sobre el mejoramiento de la
educación secundaria. Esa evolución
puede ser estudiada desde el punto
8 2 INFORME FINAL
CAPÍTULO VI
EN CALIDAD
de vista de los estudiantes en prue-
bas estándar como son las Pruebas
Saber y los exámenes de estado del
Icfes. También se puede analizar exa-
minando el comportamiento de los
indicadores de eficiencia interna,
calculados a nivel de la institución
escolar.
 CAPÍTULO VI: RESULTADOS EN CALIDAD

LOGROS EN SABER
El comportamiento de los estudian-
tes de secundaria en las pruebas de
logro cognitivo aplicadas por el Sis-
tema Nacional de Evaluación de la
Calidad de la Educación (Saber),
constituye una primera aproxima-
ción, si bien muy general, al com-
portamiento de la calidad educati-
va. Debido a la naturaleza actual de
la muestra, que es representativa
sólo a nivel de departamentos y
grandes ciudades, resulta difícil ana-
lizar la evolución del logro de los
estudiantes de los municipios inter-
venidos por Paces. Otro factor que
limita este ejercicio lo constituye la
composición de la muestra corres-
pondiente a la aplicación 1993/1994.
En ese entonces la muestra era re-
presentativa sólo a nivel regional, lo

FIGURA 6
Niveles de Logro, 7º y 9º grados Como la muestra es
representativa sólo
a nivel de
departamentos y
grandes ciudades,
resultadifícil
analizar la evolución
del logro de los
estudiantes de los
municipios
intervenidos por
Paces.

MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 8 3

 PARTE II: RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO
que dificulta aún más el tratar de
aprehender los posibles efectos que
haya podido inducir Paces en la cali-
dad de la educación.
Por todo lo anterior en este capítulo
sólo se busca explorar, de manera
muy general, cuál ha sido la evolu-
ción de los niveles de logro de los
estudiantes de 7º y 9º grados tanto
a nivel nacional como de las dife-
rentes regiones. Para este último
aspecto, los resultados de la aplica-
ción 97/98 fueron agrupados en las
mismas regiones establecidas para
la aplicación 1993/1994.
La Figura 6 muestra la distribución de la
población escolar de 7º y 9º grados por
niveles de logro cognitivo en las áreas
de lenguaje y matemáticas evidencian-
do comportamientos diferentes.
RENDIMIENTO EN EL ICFES
El rendimiento de los estudiantes
que presentaron los exámenes de
Estado del Icfes constituye otra di-
8 4 INFORME FINAL
En el área de lenguaje. En 7º grado se
ve un mejoramiento de la calidad
pues aumenta la proporción de es-
tudiantes que alcanzan los niveles B
y C aunque a expensas, en cierta
medida, de una reducción del nivel
D (superior). En 9º grado, por el con-
trario, se evidencia un deterioro de
la calidad, pues disminuye la propor-
ción de estudiantes en todos los ni-
veles de logro cognitivo. Los resul-
tados en matemáticas presentan
cambios muy grandes, que deben ser
objeto de un examen más detenido.
En el área de matemáticas . Tanto en
7º como en 9º grados se observa
una marcada reducción de la pro-
porción de estudiantes en los dife-
rentes niveles de logro, siendo la
más aguda la experimentada por el
nivel D (superior).
mensión desde la cual explorar la
evolución de la calidad de la educa-
ción y el posible efecto que Paces

haya tenido sobre tal proceso. Este
estudio analiza primero los prome-
dios de los municipios Paces y de
Control, para luego analizar los de
los colegios Paces y No Paces lo-
calizados en los municipios Paces.
Dada la metodología utilizada por
el Icfes para tratar los resultados
de los exámenes de estado, resul-
ta imposible establecer tendencias
que permitan determinar posibles
mejoras o deterioros de la calidad
de la educación. Ello se debe a que
los resultados brutos son objeto
de un proceso de estandarización
que arroja una media de 50 pun-
Promedios en las Pruebas Icfes (M. Paces y M. Control)
CAPÍTULO VI: RESULTADOS EN CALIDAD
tos y una desviación estándar de
10 puntos (para cada prueba), ha-
ciendo que los promedios en to-
dos los años sean iguales, es decir
50 puntos.
Los Municipios Paces
y de Control
Si bien, como se mencionó anterior-
mente, resulta imposible determi-
nar tendencias para todo el país; a
nivel de regiones o subregiones se
pueden estimar tendencias que re-
flejen la evolución de éstas con re-
lación a la totalidad de estudiantes
examinados.
FIGURA 7
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 8 5
 PARTE II: RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO
Para el mismo período se puede ob-
servar un ligero mejoramiento de los
resultados, el cual fue superior en
los municipios de Control que en los
Paces. En los primeros, los prome-
dios en matemáticas y lenguaje au-
mentaron 1,28 y 3,30 puntos, res-
pectivamente. En los Paces ese
aumento fue de tan sólo 0,79 y 2,72
puntos en matemáticas y lenguaje,
respectivamente.
FIGURA 8
Promedios en las pruebas Icfes (Colegios Paces y No Paces)
8 6 INFORME FINAL
Las Instituciones
Educativas Paces
Los colegios Paces y No Paces, por
su parte, muestran un comporta-
miento bastante parecido durante
todo el período. Además, no pare-
cen existir diferencias importantes en
cuanto al rendimiento de sus estu-
diantes, pues alcanzan promedios
bastantes parecidos.
 CAPÍTULO VI: RESULTADOS EN CALIDAD

TASAS DE EFICIENCIA INTERNA

Una tercera dimensión a analizar se Promoción

refiere a la evolución de los indicado-
res de eficiencia interna, si bien hay Durante el período 1994-1997 se
que tener en cuenta que su compor- puede observar un aumento impor-
tamiento puede estar influenciado no tante de las tasas de promoción cuya
sólo por las políticas de mejoramien- magnitud es prácticamente la mis-
to de la calidad de la educación sino ma en los municipios Paces y de
también por decisiones de carácter Control. Si bien dichas tasas en los
Los colegios Paces y
político y/o administrativo. En este colegios privados siguen superando
último caso hay que tener en cuenta las de los oficiales, el aumento en No Paces, por su
la decisión del Ministerio de Educa- estos fue superior en los últimos parte, muestran un
ción, de extender la promoción auto- años, principalmente en los munici-
comportamiento
mática al nivel de media. pios Paces.
bastante parecido
durante todo el
Tabla 12. Tasas de Promoción
período. Además,
OFICIAL NO OFICIAL TOTAL
no parecen existir
GRADOS 1994 1998 98-94 1994 1998 98-94 1994 1998 98-94
M. PACES diferencias
6° a 9° 8,0 4,1 -3,9 6,0 2,3 -3,7 7,0 3,4 -3,6
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ importantes en
10° y 11° 4,7 1,9 -2,8 3,0 0,8 -2,2 3,8 1,4 -2,4
○ ○

Total
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

7,2
○ ○ ○

3,6
○ ○ ○ ○

-3,6
○ ○ ○ ○

5,2
○ ○ ○ ○

1,8
○ ○ ○ ○

-3,4
○ ○ ○ ○

6,2
○ ○ ○ ○

2,8
○ ○ ○ ○

-3,4
○ ○

cuanto al
M. CONTROL rendimiento de sus
6° a 9° 6,5 2,0 -4,5 5,6 1,1 -4,5 6,2 1,7 -4,5
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

estudiantes.
10° y 11° 3,1 0,8 -2,3 2,4 0,5 -1,9 2,9 0,7 -2,2
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Total 5,7 1,7 -4,0 4,8 0,9 -3,9 5,4 1,5 -3,9

MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 8 7

 PARTE II: RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO

Deserción municipios Paces, en donde los co-

legios oficiales experimentaron la ma-
El comportamiento de la tasa de de- yor reducción, acercándose de forma
serción es favorable durante el perío- importante a las tasas presentadas
do (1994-1997), especialmente en los por los colegios privados.

Tabla 13. Tasas de Deserción

OFICIAL NO OFICIAL TOTAL

GRADOS 1994 1998 98-94 1994 1998 98-94 1994 1998 98-94
PACES
6° a 9° 7,7 5,2 -2,5 5,9 4,5 -1,4 6,9 4,9 -2,0
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

10° y 11° 5,3 3,2 -2,1 4,5 3,1 -1,4 4,9 3,1 -1,8
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Total 7,2 4,7 -2,5 5,6 4,1 -1,5 6,4 4,4 -2,0
M. CONTROL
6° a 9° 6,1 5,1 -1,0 7,6 5,2 -2,4 6,7 5,1 -1,6
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

10° y 11° 4,3 2,8 -1,5 5,5 4,1 -1,4 4,8 3,2 -1,6
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Total 5,7 4,5 -1,2 7,1 4,9 -2,2 6,2 4,6 -1,6

Reprobación los colegios oficiales de los munici-

pios Paces presentan las tasas más
Las tasas de reprobación muestran altas, las cuales doblan a las de los
un mejoría en su comportamiento colegios privados, su reducción fue
durante el período analizado. Si bien considerable.

8 8 INFORME FINAL
 CAPÍTULO VI: RESULTADOS EN CALIDAD

Tabla 14. Tasas de Reprobación

OFICIAL NO OFICIAL TOTAL

GRADOS 1994 1998 98-94 1994 1998 98-94 1994 1998 98-94
PACES
6° a 9° 17,4 10,4 -7,0 11,3 5,1 -6,2 14,5 8,1 -6,4
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

10° y 11° 8,0 6,7 -1,3 6,0 3,4 -2,6 7,0 5,0 -2,0
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Total 15,2 9,5 -5,7 10,0 4,6 -5,4 12,6 7,3 -5,3
M. CONTROL
6° a 9° 15,9 8,4 -7,5 11,6 5,1 -6,5 14,4 7,5 -6,9
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

10° y 11° 7,1 5,1 -2,0 7,0 5,1 -1,9 7,0 5,1 -1,9
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Total 13,8 7,5 -6,3 10,3 5,1 -5,2 12,6 6,8 -5,8

Repitencia
supera el 50%. En educación media
La repitencia de grado presenta du- ésta disminuye a niveles verdadera-
rante el período una reducción que mente bajos.

Tabla 15. Tasas de Repitencia

OFICIAL NO OFICIAL TOTAL

GRADOS 1994 1998 98-94 1994 1998 98-94 1994 1998 98-94
PACES

○
6° a 9°
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
8,0
○ ○ ○
4,1
○ ○ ○ ○
-3,9
○ ○ ○ ○
6,0
○ ○ ○ ○
2,3
○ ○ ○ ○
-3,7
○ ○ ○ ○
7,0
○ ○ ○ ○
3,4
○ ○ ○ ○
-3,6
○ ○ ○

○
10° y 11°
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
4,7
○ ○ ○
1,9
○ ○ ○ ○
-2,8
○ ○ ○ ○
3,0
○ ○ ○ ○
0,8
○ ○ ○ ○
-2,2
○ ○ ○ ○
3,8
○ ○ ○ ○
1,4
○ ○ ○ ○
-2,4
○ ○ ○

Total 7,2 3,6 -3,6 5,2 1,8 -3,4 6,2 2,8 -3,4
M. CONTROL

○
6° a 9°
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
6,5
○ ○ ○
2,0
○ ○ ○ ○
-4,5
○ ○ ○ ○
5,6
○ ○ ○ ○
1,1
○ ○ ○ ○
-4,5
○ ○ ○ ○
6,2
○ ○ ○ ○
1,7
○ ○ ○ ○
-4,5
○ ○ ○

○
10° y 11°
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
3,1
○ ○ ○
0,8
○ ○ ○ ○
-2,3
○ ○ ○ ○
2,4
○ ○ ○ ○
0,5
○ ○ ○ ○
-1,9
○ ○ ○ ○
2,9
○ ○ ○ ○
0,7
○ ○ ○ ○
-2,2
○ ○ ○

Total 5,7 1,7 -4,0 4,8 0,9 -3,9 5,4 1,5 -3,9

MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 8 9

 PARTE II: RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO
RESULTADOS
C omo se expresó anteriormente,
uno de los objetivos de Paces era el
fortalecimiento de la capacidad de
gestión de las instituciones escola-
res y el municipio, como respon-
sables principales de la educación
en el modelo de descentraliza-
ción. En este sentido el estudio
9 0 INFORME FINAL
CAPÍTULO VII
EN GESTIÓN
de evalua ción buscó establecer
indicadores de mejoramiento de la
gestión, que incluyen factores aso-
ciados a la gestión educativa y al
desarrollo de los distintos compo-
nentes Paces. El estudio desagrega
la evaluación de la gestión en las
instituciones escolares.

LA GESTIÓN EDUCATIVA MUNICIPAL
Metodológicamente, las constata-
ciones y hallazgos del estudio de
gestión municipal se derivan de la
aplicación de una encuesta a auto-
ridades educativas locales y a miem-
bros de la comunidad educativa de
16 municipios cubiertos por el Pro-
grama Paces, confrontada con los
resultados de una encuesta
homóloga a 5 municipios “de Con-
trol” o “testigos”20 , no cubiertos
por el Programa. Los datos de la en-
cuesta fueron complementados con
información documental (PEM de los
municipios investigados, documen-
tos del MEN y estudios sobre la
materia) y con entrevistas a respon-
sables de las entidades participan-
tes de la matriz institucional de Pa-
ces y a técnicos que participaron en
diversos momentos del Programa. El
perfil de los entrevistadores incluía
conocimientos en gestión directiva,
pedagógica y administrativa.
Como resultado del análisis de la
información acopiada y procesada se
CAPÍTULO VII: RESULTADOS EN GESTIÓN
construyó un Tablero de Gestión que
muestra gráficamente la apreciación
relativa sobre el desempeño de los
municipios investigados. Dicho Ta-
blero está configurado por un con-
junto seleccionado de factores ex-
presivos de la forma como el
municipio asumió el desarrollo del
PEM y el tipo de esfuerzos realiza-
dos en otros estadios del sistema
educativo local orientados al logro
de los objetivos del Plan y a su
sostenibilidad. Los 15 factores es-
cogidos son los siguientes, y su va-
loración se efectuó por el Método
Delphi para los 16 municipios Paces
y para los 5 del grupo de Control.
1. Formulación del PEM
2. Seguimiento y Evaluación del PEM
3. Sistema de Información
4. Logros del PEM
5. Gestión Crem-Crep
6. Gestión Proyectos Paces
7. Esfuerzo local y gestión
20 Fueron municipios de Con-
de recursos trol: Ibagué, Popayán, Tunja,
8. Fortalecimiento SEM Valledupar y Villavicencio.
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 9 1
 PARTE II: RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO
9. Capacitación y asistencia técnica
10. Gestión planta docente
11. Descentralización
12. Iniciativas e innovaciones
13. Articulación SEM-SED
14. Articulación PEM-PEI
15. Participación comunitaria.
El Tablero de Gestión No. 1, que
compara Municipios Paces y de Con-
trol, muestra un mejor desempeño
para los primeros en casi todos los
aspectos.
En cinco aspectos los municipios
Paces tienen calificaciones bastante
superiores:
s Seguimiento al PEM.
s Gestión Crem-Crep.
s Descentralización y participación.
s Iniciativas e innovaciones.
s Articulación PEM-PEI.
Estas diferencias pueden explicarse
porque son aspectos intrínsecos al
Programa o fueron impulsados por él.
En los demás aspectos los muni-
cipios Paces y de Control presen-
tan mayores similitudes, mientras
9 2 INFORME FINAL
en lo tratado como Esfuerzo Local
y Gestión de Recursos los de Con-
trol superan a los Paces. Este últi-
mo comportamiento podría tener
dos explicaciones un tanto opues-
tas. La primera, que los municipios
que no accedieron a los recursos
Paces se vieron obligados a reali-
zar un mayor esfuerzo para gestio-
nar los existentes y colocarlos a
disposición del PEM. Pero esta di-
ferencia no es muy notoria, ya que
los municipios Paces también hi-
cieron esfuerzos para cumplir los
aportes de contrapartida estable-
cidos como requisito para poder
beneficiarse de la cofinanciación del
Programa y para procurar
sostenibilidad de operación sobre
las inversiones realizadas. La se-
gunda, que Paces tuvo un efecto
muy reducido sobre el monto de
recursos con que regularmente
cuentan los municipios colombia-
nos. Eso significaría que los muni-
cipios pudieron haber atendido sus
necesidades en materia educativa
sin necesidad de acudir a los re-
cursos de este Programa.
 CAPÍTULO VII: RESULTADOS EN GESTIÓN

FIGURA 9
Tablero de Gestión 1: Paces vs. Control

En el Tablero de Gestión No. 2 se nerar resultados prácticos, especial-

muestran los desempeños relativos
de los municipios Paces por tama-
ños. El comportamiento es muy si-
milar para municipios grandes y me-
dianos, con los pequeños rezagados
en la mayoría de los elementos, ex-
cepto en logros del PEM, gestión de
proyectos Paces y gestión de recur-
sos, lo cual habla bien del entusias-
mo (por encima de la misma capa-
cidad institucional) con el que se
asumió la responsabilidad para ge-
mente en las pequeñas administra-
ciones locales. En la articulación
SEM-SED estos últimos superan a los
demás, lo cual puede explicarse por-
que las SED encuentran más senti-
do de ayuda a los pequeños, donde
su capacidad institucional es más re-
conocida. Además, porque en la
mayoría de los municipios pequeños
las autoridades educativas son los
Jefes de Núcleo, que representan a
la SED.

MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 9 3

 PARTE II: RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO

FIGURA 10
Tablero de Gestión 2: Municipios Paces según Tamaño

Formulación del PEM

Orientados fundamentalmente por la
21 MEN. “Guía para la elaboración
Hasta 1995 la experiencia planifica- Guía para la Elaboración del Plan
del Plan Educativo Munici- dora municipal en el sector educati- Educativo Municipal21, preparada por
pal”. Serieguías. Santa Fe de
Bogotá, septiembre de 1995.
vo es muy precaria. Los anteceden- el MEN, los municipios atendidos
Este documento es completa- tes más rescatables están por Paces empiezan a formular sus
do y actualizado por “La
planeación educativa en las
constituidos apenas por los planes PEM con criterios más estructurados
entidades territoriales. Guía educativos anuales exigidos por la y proyectivos.
para la elaboración de los pla-
nes educativos”. Serieguías.
Ley 60 de 1993 y por unos ejerci-
Santa Fe de Bogotá, julio de cios muy puntuales de algunas ciu- La revisión efectuada a los planes de
1998, financiadas con el apoyo
de Paces.
dades con mayor trayectoria planifi- los municipios Paces estudiados per-
cadora y gerencial. mitió establecer como principales

9 4 INFORME FINAL

aportes en materia de formulación del
PEM, los siguientes:
s Am pliación del horizonte de pla-
nificación (van más allá del año).
s Mejores diagnósticos y mayor cono-
cimiento de la realidad educativa.
s Familiarización con indicadores
básicos del sector educativo.
s Introducción de una cultura es-
tadística para la interpretación de
la realidad educativa.
s Mayor articulación del PEM a los
objetivos del Plan Educativo Na-
cional.
s La asistencia técnica y la capaci-
tación recibida para el PEM es re-
conocida como de buena calidad.
Sin embargo, esos avances deben ser
vistos como adelantos en materia de
gestión en un proceso aún incipien-
te, pues persisten serios problemas
en materia de planeación educativa
a nivel municipal:
s Capacidad insuficiente de los
municipios para formular el PEM
y los proyectos.
CAPÍTULO VII: RESULTADOS EN GESTIÓN
s Carencia de información para for-
mular y actualizar los planes.
s Falta de articulación de los pro-
yectos con los objetivos del PEM.
s Algunos PEM no incorporan me-
tas específicas para los objetivos
perseguidos.
Seguimiento del PEM
En materia de seguimiento del PEM
se destaca la contribución de Paces
a la generación de productos orien-
tados al mejoramiento del servicio:
plantas físicas, equipos e implemen-
tos y esfuerzos en capacitación.
Adicionalmente, si bien no necesa- En materia de
riamente inducidos por Paces, se
seguimiento del
pudo verificar que municipios que
recogen información con mayor fre- PEM se destaca la
cuencia tienen mejores sistemas de contribución de
seguimiento.
Paces a la
Los avances en materia de segui- generación de
miento del PEM están condiciona- productos
dos, principalmente, por diferencias
orientados al
actitudinales y culturales. Sin em-
bargo, otros aspectos como las di- mejoramiento del
ferencias en sistemas de información servicio.
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 9 5
 PARTE II: RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO
organizados y actualizados también
inciden de forma sustantiva.
Dentro de esa perspectiva, se pue-
den citar como principales proble-
mas relacionados con el seguimien-
to del PEM:
s Falta de una cultura de seguimien-
to a los planes.
s Falta de sistemas de información
ágiles y pertinentes para contro-
lar la gestión.
s Falta de control en los municipios
sobre los materiales recibidos y
distribuidos a las instituciones.
s El hecho de que las SEM no ma-
nejan la información financiera del
sector en el municipio.
Centros de Recursos
Educativos Municipales - Crem.
La evaluación de los Crem-Crep pudo
establecer como principales aportes
de esta estrategia los siguientes:
s Se afianza su bondad como me-
canismo para el mejoramiento de
9 6 INFORME FINAL
la calidad y el estímulo en el
aprendizaje, tanto para los docen-
tes como para los alumnos.
s Excelentes resultados cuando se
abre a la comunidad, en servicios
como salas de cómputo, internet
y bibliotecas.
Sin embargo, a la par de esos aportes,
también se presentaron algunos pro-
blemas necesariamente mencionables:
s La estrategia Crem no ha tenido
impacto en aumento de la cober-
tura educativa en los niveles de
secundaria y media. No se pre-
senta ningún caso en el cual ya
se haya abordado la estrategia
Crem como herramienta para el
aumento de cobertura. En la for-
mulación de esta estrategia se
decía que el Crem podía albergar
a los estudiantes por un tiempo
suficiente para que otro curso
utilizara el salón de clase.
s En algunos casos, los insumos no
se encuentran apropiadamente
instalados, pues hay problemas en
su localización, el acceso y la

equidad en su utilización por parte
de los usuarios.
s Algunos Crem no se han organi-
zado en redes, sino para servicio
exclusivo del colegio.
s En algunos casos, las dotaciones
no corresponden a lo establecido
en los manuales.
s Horario de servicio insuficiente.
s Limitaciones en disponibilidad de
administrador.
s No se prestan los materiales por
responsabilidad sobre la custodia
(está en el inventario personal de
alguien).
s Desvío de materiales y equipos
para usos distintos dentro y fue-
ra de la institución.
Gestión de proyectos
cofinanciados
La ejecución de los proyectos Paces
se vio enfrentada a grandes dificul-
tades, algunas de ellas atribuibles a
la debilidad institucional y la falta
de capacidad gerencial de los muni-
cipios, pero la mayoría de ellas, sin
lugar a dudas, a los complejos pro-
CAPÍTULO VII: RESULTADOS EN GESTIÓN
cesos interinstitucionales en que se
basó el sistema.
Al examinar la ejecución financiera de
los proyectos, se encontró que los
proyectos Paces en la Primera Fase
tuvieron una matriz real 70% FIS y 30%
Municipio, mientras que en la segun-
da fase fue 79.3% - 20.7%, lo que
sugiere que al comienzo del Progra-
ma, por las dificultades de colocación
oportuna de los recursos FIS, los mu-
nicipio tuvieron que hacer un mayor
esfuerzo en la contrapartida, mientras
en la fase final las ejecuciones respon-
dieron mejor en su estructura finan-
ciera a lo programado.
El principal aporte en esta materia lo
constituyó, sin duda, el hecho de que
tres cuartas partes de los proyectos
cofinanciados formaban parte del PEM,
lo que es un gran avance en la cohe-
rencia y en la integralidad de la plani-
ficación educativa local.
Sin embargo, fueron mayores los
problemas en la ejecución de este
componente:
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 9 7
 PARTE II: RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO
s Demoras en los trámites.
s Muchos agentes para gestionar
los procesos.
s Demoras en los recursos del FIS.
s Mayores costos por demoras.
s Dificultades para conseguir los
intermediarios financieros por fal-
ta de solvencia, crisis fiscal y pro-
blemas político-administrativos
de los municipios beneficiados.
s La focalización inicial no incluyó
criterios de Findeter.
s Divulgación incompleta sobre requi-
sitos a los municipios focalizados.
s Rigidez de la matriz de cofi-
nanciación (50% crédito Findeter,
30% FIS y 20% municipio).
s Pérdidas de oportunidad por limi-
tación de cupo en las líneas de
inversión.
s Filtros indebidos en las Udeco y
los Codeco.
s Prórrogas por demoras en los re-
cursos e ineficiencia en la gestión.
Evolución de recursos
No hay señales contundentes en el
sentido de que Paces haya arrastra-
9 8 INFORME FINAL
do procesos significativos de inver-
sión local en educación, más allá de
los esfuerzos de contrapartida para
acceder a los recursos del Programa,
que sólo tuvieron peso importante
en los municipios pequeños. En pro-
medio los resultados serían simila-
res en los dos grupos de municipios
y tal vez con algunos puntos a favor
de los No Paces, por dos razones
principales:
s La duda sobre si los municipios
focalizados serán capaces de sos-
tener los costos recurrentes una vez
terminadas las ayudas de Paces.
s Se nota cierto esfuerzo de gestión
de los No Paces para suplir en el
sector lo que el Programa no les
proporcionó, especialmente en la
ejecución de los PEI.
Fortalecimiento institucional
Los proyectos de Fortalecimiento
Institucional cubren varios tipos de ac-
tividades, generalmente complemen-
tarias al proceso de gestión PEM,
como:

s Organización de las SEM.
s Establecimiento de sistemas de
información.
s Impulso a estrategias y mecanis-
mos de participación.
s Investigaciones especiales.
Si bien estos proyectos en teoría res-
ponden a la lógica de complemen-
tación o de apoyo a la gestión PEM,
en la práctica su diseño, desarrollo
y ejecución no demuestran una arti-
culación que sea efectiva, consisten-
te y sostenible con dicho objetivo.
Así, los proyectos de implantación
de sistemas de información parecen
responder más bien a los criterios
de las entidades consultoras (uni-
versidades y ONGs) que a los re-
querimientos de control de gestión
del PEM. Además, varios de ellos han
tenido problemas por incumplimien-
to de los mismos gobiernos muni-
cipales que no han colocado opor-
tunamente sus contrapartidas o no
han asumido las responsabilidades
de su parte en el compromiso (se
da el caso del consultor que elabora
un software pero no puede instalar-
CAPÍTULO VII: RESULTADOS EN GESTIÓN
se porque el municipio no ha adqui-
rido los equipos de cómputo que for-
maban parte de su obligación).
Paces apoyó el mejoramiento de la
capacidad administrativa local a tra-
vés de proyectos de organización
administrativa de las SEM, de estí-
mulo a la participación comunitaria,
de capacitación y de diseño y esta-
blecimiento de sistemas de informa-
ción para gestión de la SEM.
Otros aportes de Paces al fortaleci-
miento institucional lo constituye la
capacitación de funcionarios de la
SEM en áreas clave, como gestión
de proyectos, indicadores, evalua-
ción y seguimiento. También existe
una alta valoración (4 de cada 5) en
el sentido de que el proceso PEM-
Paces ha preparado mejor al munici-
pio para asumir la descentralización.
Sin embargo, también existieron pro-
blemas sin superar:
s No se ha enfocado adecuadamen-
te el sentido del fortalecimiento.
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 9 9
 PARTE II: RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO
s La SEM tiene poco juego dentro
de la administración municipal. El
poder político está altamente con-
centrado en el Alcalde y éste ma-
neja los recursos y dice dónde se
invierten. Algunos secretarios son
figuras decorativas, que sólo par-
ticipan en decisiones tangenciales
a la sustancia gerencial de la SEM,
o tienen que ver con movimien-
tos en la planta, inspirados en
criterios de índole clientelista.
Esto se manifiesta en preocupa-
ción por crear nuevas plazas para
atender mayor cobertura, pero con
poco esfuerzo por atenderla con
racionalización y eficiencia.
s Con frecuencia el perfil de los Se-
cretarios de Educación no respon-
de a los requisitos del cargo, tie-
nen una alta rotación, no conocen
el objeto de trabajo y no tienen
información de lo que sucede al
interior de la SEM.
s Se observa desorden en registros
financieros y presupuestales. Las
SEM no tienen brújula del gasto,
hay descoordinación con las Se-
cretarías de Hacienda y con
100 INFORME FINAL
Planeación Municipal. Las nume-
rosas dificultades que la investi-
gación de campo del presente es-
tudio enfrentó para la
consecución de información fi-
nanciera demuestra esta falencia.
Cuando la información existe, está
fragmentada en diferentes ofici-
nas: Hacienda, SEM, Planeación,
Tesorería.
La lectura de los hallazgos en la in-
vestigación de la gestión municipal
lleva a concluir que los esfuerzos de
la asistencia técnica a las secreta-
rías de educación apenas comienza
a surtir efectos en relación con lo
administrativo, consecución de re-
cursos, planeación y gestión de pro-
yectos.
Descentralización, relaciones
y participación
La evaluación permitió establecer
que los municipios Paces perciben
que han avanzado más en el proce-
so de descentralización que los No
Paces, contando también con una

mayor participación de la comuni-
dad y con la vinculación de diversos
actores de la vida local a los proce-
sos educativos. Igualmente, las es-
trategias de trabajo estrecho con los
funcionarios locales para la formu-
lación del PEM ha sido uno de los
aspectos al que los municipios Pa-
ces le han otorgado mayor valor.
En cuanto a los problemas relacio-
nados con la descentralización se
destacan:
s La muy incipiente articulación SED
- SEM.
s La falta de resolución del proble-
ma de las plantas docentes entre
departamento y municipio.
s Las competencias SEM-SED son
confusas.
s Aún se requieren esfuerzos para
vincular a los actores locales al pro-
ceso PEM.
Articulación PEM-PEI
La articulación de los Planes Educati-
vos Municipales y los Planes Educati-
vos Institucionales se trata con ma-
CAPÍTULO VII: RESULTADOS EN GESTIÓN
yor detenimiento al analizar el PEI. En
esta parte se pueden destacar dos as-
pectos como los principales aportes:
s La norma en materia de educación
dice que los PEI se deben presen-
tar e inscribir en la Secretaría de
Educación Departamental. Los pro-
yectos PEI se financian con recur-
sos de inversión de los municipios.
s Las SEM brindan capacitación a
rectores y docentes para gestión
PEI, pero el seguimiento le corres-
ponde a la SED.
En este galimatías los problemas
son evidentes:
La evaluación
s Al no encontrarse la SEM y la SED,
permitió
en lo relacionado con el PEI, los
esfuerzos del colegio en aspectos establecer que los
de planeación son infructuosos y municipios Paces
esto se torna en que los colegios
perciben que han
consideran deficiente la relación
con la SEM. avanzado más en
s La capacitación que organiza la el proceso de
SEM no responde a las necesida-
descentralización
des de la comunidad educativa en
cada colegio. Por tanto, no existe que los No Paces.
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 101
 PARTE II: RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO
posibilidad de que estos esfuerzos
trasciendan al desempeño del do-
cente en el aula.
s Las instituciones no conocen el PEM,
es decir, no saben para dónde va el
municipio en materia de educación.
LA GESTIÓN EN LAS INSTITUCIONES ESCOLARES
De las apreciaciones y del análisis
sobre los diferentes tópicos exa-
minados en la encuesta, se pue-
den poner de relieve las siguientes
conclusiones:
Sobre gestión en torno al PEI
Entorno a la gestión del PEI la en-
cuesta arrojó los siguientes elemen-
tos comunes para las instituciones
Paces y No Paces:
s Todas tienen el PEI y está inscrito
en la SED ya sea porque lo han ela-
borado o lo han mandado hacer.
s Han involucrado de manera signi-
ficativa a la comunidad educativa
en el conocimiento y la construc-
ción del PEI.
102 INFORME FINAL
s No se recibe retroalimentación de
la SED sobre los PEI, los supervi-
sores, que son los agentes de la
SED, no conocen sus funciones ni
sus responsabilidades.
s En las estrategias para la construc-
ción del PEI se destacan la capa-
citación y el establecimiento de
vínculos externos.
s El establecimiento de vínculos
externos se ha propuesto princi-
palmente fortalecer procesos de
asesoría y capacitación y compar-
tir recursos pedagógicos.
La presencia de estos elementos,
independientemente de las fuentes
específicas de apoyo, indican que la
Ley General de Educación y el De-
creto 1860 abrieron per se un proce-
so amplio de construcción de PEI
en todo el conjunto institucional.
Se observan, sin embargo, diferen-
cias de intensidad en los siguientes
aspectos:

s El mayor nexo de las instituciones
No Paces con las Secretarías de
Educación Departamental, mientras
las Paces lo tienen con las munici-
pales. Esta situación valida la ma-
yor articulación bidirecccional en-
tre las SEM y las instituciones
educativas propiciadas por Paces y
por los procesos PEM-PEI. De he-
cho, se percibió un mayor conoci-
miento sobre los planes educativos
nacionales y municipales por parte
de las instituciones Paces.
s La mayor presencia e intensidad de
procesos de capacitación en los
colegios Paces también es un re-
sultado atribuible al Programa Pa-
ces, dado que fue una de las acti-
vidades con explícito apoyo dentro
de los componentes de fortaleci-
miento institucional y mejoramien-
to de la calidad.
s El mayor involucramiento de la co-
munidad educativa en la construc-
ción del PEI en los establecimien-
tos No Paces. Este resultado puede
estar ligado al mayor esfuerzo pro-
pio de gestión y aporte de recur-
sos para la estructuración del PEI,
CAPÍTULO VII: RESULTADOS EN GESTIÓN
dado que no contaron con los re-
cursos del Programa Paces para di-
cho efecto. Esto validaría la hipó-
tesis de que se tiende a valorar y a
participar con mayor intensidad en
procesos donde el protagonista in-
terviene con aportes para sostener
los procesos.
De todas formas, los miembros de la
comunidad educativa ven en el PEI un
proceso no acabado, en plena forma-
ción, que debe consolidarse mediante
acciones de reestructuración y/o de
reformulación, según unos, y de eva-
luación y retroalimentación según
otros. Ello implica una reflexión crítica
sobre el PEI, lo cual se puede aproxi-
mar a un mayor interés o a una mayor Esta situación
vigencia del PEI como instrumento
valida la mayor
articulador de los distintos elementos
que constituyen la gestión escolar. articulación
bidirecccional
Sobre la organización
entre las SEM y
académica y pedagógica
de las instituciones las instituciones
educativas
En este aspecto la encuesta de eva-
propiciada por
luación permitió llegar a las siguien-
tes conclusiones: Paces.
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 103
 PARTE II: RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO
s En 86.4% de las instituciones
existe un currículo y un plan de
estudios, diseñados e imple-
mentados, y para 12.5% existe
medianamente, es decir, que está
en proceso de diseño
s 88.2% de las instituciones Paces
realizaron algún tipo de capacita-
ción dentro del proceso para el
diseño e implementación del cu-
rrículo y del plan de estudios. El
Programa Paces se identificó
como fuente de apoyo para este
tipo de actividades en 34.6% de
los casos observados. En 15.4%
de los casos, los agentes de la ca-
pacitación fueron consultores ex-
ternos, lo que también puede sig-
nificar apoyo de Paces puesto que,
en muchos casos, se contrataron
consultores con recursos del Pro-
grama para impartir la capacitación
en distintos temas.
s La participación de diversos
estamentos en la definición del
currículo y del plan de estudios,
se centró en los docentes. En
37.5% de las instituciones parti-
ciparon todos los estamentos.
104 INFORME FINAL
s En un buen número de institucio-
nes, el currículo y el plan de estu-
dios se han difundido y son co-
nocidos por la comunidad
educativa. Los alumnos y padres
de familia señalan conocer el con-
tenido de las asignaturas corres-
pondientes.
s La confrontación de percepciones
acerca de la pertinencia del cu-
rrículo y del plan de estudios no
arroja una información concluyen-
te al respecto, pero indica que en
por lo menos 58.1% de los ca-
sos, estos responden a las nece-
sidades y expectativas de los es-
tudiantes.
s 88.6% de las instituciones Paces
han definido contenidos precisos
para las asignaturas, por grados,
dentro de su plan de estudios.
Aunque la mayor parte de los co-
legios poseen una definición de
logros por grado (86.4% de ma-
nera total y 9.1% de manera par-
cial) existe 2.3% que aún no dis-
pone de dicha definición.
s La confrontación de percepciones
acerca del conocimiento de los

contenidos de las asignaturas y
de los criterios para la promoción
por parte de alumnos y padres de
familia, aunque no permite una
verificación concluyente de la in-
formación, si arroja indicios de
que existe un buen nivel de co-
nocimiento en por lo menos 50%
de las instituciones
s Hay una diferencia significativa en
lo que se refiere a la percepción
de los padres de familia: en los
establecimientos Paces, en 60.9%
de los casos, éstos opinan que
conocen muy bien los contenidos
de las asignaturas que están vien-
do sus hijos, mientras que solo
en 31.6% de los colegios No Pa-
ces se respondió de esta manera.
s Del mismo modo, en 78.8% de
los establecimientos Paces los pa-
dres de familia respondieron que
conocían muy bien los criterios
tenidos en cuenta para la promo-
ción de sus hijos; solo en 49.1%
de los No Paces tuvieron los pa-
dres esta percepción.
s El sistema de evaluación es uno
de los factores de la gestión
CAPÍTULO VII: RESULTADOS EN GESTIÓN
pedagógica y académica que me-
nos avance parece reflejar, dado
que en 23.1% de los casos, se per-
cibe que no existen criterios úni-
cos al respecto.
s Se considera que entre mayor co-
nocimiento tengan los padres y
los alumnos del sistema de eva-
luación y mayor posibilidad de for-
mular observaciones sobre el mis-
mo, la calidad de la convivencia
es mayor y ejerce un efecto posi-
tivo sobre la formación de una co-
munidad educativa activa. Las
instituciones Paces tienen un
avance importante en ese senti-
do, dado que los padres y alum-
nos de la gran mayoría de las ins-
tituciones (84.1% y 79.4%,
respectivamente) se consideran
bien informados sobre el sistema
y perciben que sus inquietudes al
respecto son atendidas de mane-
ra conveniente.
s Los padres de familia consideran
bueno el sistema de evaluación en
77.5% de los colegios Paces y en
54.4% de los establecimientos No
Paces.
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 105
 PARTE II: RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO
s La presencia de recursos del Pro-
grama Paces en las instituciones
observadas, permite esperar que en
éstas se observe con mayor fre-
cuencia el empleo de recursos en el
aula, tales como libros de texto, li-
bros de consulta, ayudas
didácticas, programas de compu-
tador, entre otros. Sin embargo, la
observación, a partir de las respues-
tas dadas en las entrevistas, per-
mite inferir que la utilización de re-
cursos de todo tipo se observa en
un mayor porcentaje de los cole-
gios No Paces que de los del grupo
Paces.
s La posibilidad que abrió la opera-
ción del Programa Paces, de que el
plantel escogiera sus propios libros
de texto y de biblioteca, permite
esperar que la participación de la
comunidad educativa, especialmen-
te de los docentes, en la selección
del material, sea mayor en los es-
tablecimientos Paces que en los No
Paces. Sin embargo, la participación
de los docentes y de otros
estamentos de la comunidad edu-
cativa en la selección del material
106 INFORME FINAL
de trabajo dentro del aula, que es
síntoma de autonomia escolar y
apunta a una mayor pertinencia en
la selección de los recursos emplea-
dos, no arroja grandes diferencias
entre las instituciones Paces y las
No Paces.
De todos modos, estas conclusiones
muestran indicios de que las institu-
ciones escolares avanzan en el camino
de la autonomía y de lograr una mayor
pertinencia, en lo que a este punto se
refiere, permitiendo la expresión de las
preferencias y opiniones de los alum-
nos y la participación de los docentes
en la escogencia del material, en un por-
centaje de casos superior a 60%, en
los dos grupos de colegios.
Sobre la organización escolar
Los cambios organizacionales que
han experimentado los municipios se
refieren precisamente a la constitu-
ción del Gobierno Escolar y/o haber
logrado la representatividad de los
distintos estamentos en ellos. Al
respecto el estudio muestra:

s En su gran mayoría, los estable-
cimientos Paces han constituido
sus órganos de gobierno escolar.
Su composición se sigue por la
normatividad respectiva, pero fre-
cuentemente no existen represen-
tantes del sector productivo y/o
no cuentan con el número previs-
to de miembros por estamento.
s En un porcentaje importante de
casos, los órganos del gobierno
escolar permiten una represen-
tatividad real de los estamentos.
s Existen en una mayoría de casos,
organizaciones de los distintos
estamentos de la comunidad edu-
cativa y son consideradas
operativas por parte de los res-
pectivos estamentos.
s En la gran mayoría de los cole-
gios existe un Manual de Convi-
vencia y un buen nivel de conoci-
miento del mismo por parte de la
comunidad educativa. Se percibe
como coherente, respecto a los
valores que promociona la insti-
tución y pertinente, en cuanto
recoge aspectos de la realidad de
los estudiantes.
CAPÍTULO VII: RESULTADOS EN GESTIÓN
s Los docentes, alumnos y padres
de familia perciben que existe in-
formación oportuna y pertinente
acerca de los aspectos importan-
tes de la vida escolar. Hay una
marcada diferencia en la percep-
ción de los padres de familia, en-
tre las instituciones Paces y las
No Paces, pues en las primeras
este grupo considera estar infor-
mado convenientemente en un
mayor porcentaje de casos.
s Aunque se percibe interés en la
constitución efectiva de una co-
munidad educativa, el mayor ni-
vel de integración a la misma la
tiene el grupo de los docentes.
Los padres de familia se conside-
ran más integrados a la misma en
las instituciones Paces, con res-
pecto a las No Paces.
Sobre proyección a la comu-
nidad y al entorno
La proyección hacia la comunidad
entendida como una actuación sis-
temática y preconcebida por parte
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 107
 PARTE II: RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO
de la institución escolar, es un fac-
tor clave dentro de su proceso de
búsqueda de una pertinencia y de
una significancia en el contexto in-
mediato en el que se inserta, o
como resultado de dicho proceso.
Confrontada la percepción de los
actores sobre la proyección externa
de las instituciones, se encuentra
una coincidencia que parece confir-
mar que realmente se ha buscado
una inserción en la comunidad.
Una de las condiciones necesarias
para que las instituciones educa-
tivas puedan lograr esta pertinen-
cia y esta significancia, es cono-
cer y lograr una interpretación de
la realidad en la que están inser-
tas, dentro de lo cual es especial-
mente importante saber cuál es el
tipo de comunidad a la que le pres-
tan sus servicios educativos. En
las instituciones Paces se encuen-
tra, en 78.7% de las unidades ob-
servadas, que existe un diagnósti-
co sobre la comunidad; la
comunidad, por su parte, en 55%
de los casos, conoce este diag-
108 INFORME FINAL
nóstico, y en 39.2 %, del total, par-
ticipó en su realización.
Sobre articulación con las en-
tidades municipales y el PEM
El Programa Paces se propone apo-
yar la gestión educativa municipal e
institucional, y la operacionalización
de la nueva normatividad. En esa
medida, su componente de fortale-
cimiento institucional asume como
criterio para el acceso a los recursos
el que éstos cumplan un papel estra-
tégico, tanto para el municipio como
para las instituciones escolares.
Por esta razón, se puede partir del
supuesto de que las relaciones entre
las instituciones escolares y las au-
toridades educativas municipales, son
más fuertes y articuladas en los mu-
nicipios Paces que en los No Paces.
Esto es corroborado por los resulta-
dos obtenidos, pues se percibe que
las instituciones Paces tienen una ar-
ticulación mucho mayor con las en-
tidades municipales que las institu-
ciones No Paces.

Sobre percepción y acceso
a recursos de Paces
En cuanto al acceso a los recursos
del Programa Paces, se encuentran
las siguientes percepciones:
s Dentro de la percepción de los co-
legios observados, los recursos
del Programa no llegaron de ma-
nera oportuna en 55.1% de los
casos. Estos problemas de opor-
tunidad tuvieron que ver con los
recursos provenientes del FIS, los
de la contrapartida municipal, o
ambos.
s Pese a esta percepción de demo-
ra o inoportunidad en el ingreso
de los recursos, las instituciones,
en su gran mayoría, creen que la
aplicación de los recursos se está
haciendo, o se hizo, de acuerdo
con lo previsto inicialmente. En
78.7% de los establecimientos, la
opinión es que se están aplican-
do totalmente en los elementos
u obras previstos, mientras
CAPÍTULO VII: RESULTADOS EN GESTIÓN
21.3% considera que se aplican
de manera parcial.
s Si la evaluación del Programa Pa-
ces se hiciera a partir de la opinión
de los rectores de las institucio-
nes que obtuvieron recursos del
mismo, el resultado sería altamen-
te positivo, como se desprende de
las opiniones expresadas en cuan-
to a problemas o ventajas del ac-
ceso a los recursos del Programa:
en cuanto a problemas 21.3% de
los rectores se refiere a las dificul- las relaciones
tades originadas en el desconoci- entre las
miento de los mecanismos de ac- instituciones
ceso; pero 30.3% considera que no
hubo ningun problema. escolares y las
s En cuanto a las ventajas, las opi- autoridades
niones son menos dispersas y se- educativas
ñalan, en 36% de los casos, que
una de las ventajas fue mejorar la municipales, son
dotación y/o los ambientes esco- más fuertes y
lares; en 24.7% de los casos, la articuladas en los
ventaja consistió en mejorar la ca-
lidad de la educación; y en 15.7% municipios Paces
de los casos, consistió en fortale- que en los No
cer la gestión de la institución. Paces.
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 109
 PARTE II: RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO
ESTUDIO DE COSTO
El estudio de costo-efectividad del
Programa Paces busca establecer el
grado de cumplimiento de las me-
tas físicas del proyecto y la forma
en que dicho cumplimiento contri-
buyó al logro de los objetivos que
se proponía Paces. En consecuencia
este capítulo presenta inicialmente
110 INFORME FINAL
CAPÍTULO VIII
- EFECTIVIDAD
un aparte sobre el cumplimiento de
las metas físicas, luego el análisis
de costo-efectividad por compo-
nentes y, finalmente, examina la
gestión municipal mediante tres va-
riables: la eficacia productiva, la efi-
ciencia asignativa y el esfuerzo fi-
nanciero

CUMPLIMIENTO DE METAS FÍSICAS
A pesar de los contratiempos, de las
dificultades enfrentadas en la ejecu-
ción, y de su interrupción antes de la
duración prevista, las metas físicas del
Programa Paces fueron, en términos
generales, cumplidas satisfactoria-
mente y en varios casos superadas
significativamente. Como Paces se
diseñó para siete años de ejecución,
el análisis de las metas se efectúa con
referencia al tiempo realmente ejecu-
tado, estableciendo las proporciona-
lidades correspondientes. De esta for-
ma los logros son los resultantes de
la ejecución entre 1994 y 1998.
s Las metas de cobertura fueron las
de mejor desempeño, pues el nú-
mero de aulas adicionales o habi-
litadas para nuevos cupos superó
las metas en 63%.
s La adjudicación de becas para ac-
ceso extendido superó la meta en
5%, y se destaca el esfuerzo de
la contrapartida nacional, que
tuvo una ejecución de 115% so-
bre lo programado, mientras que
CAPÍTULO VIII: ESTUDIO DE COSTO EFECTIVIDAD
las adjudicadas con fondos del
préstamo sólo fueron ejecutadas
en 47%.
s En los rubros de calidad, se ob-
servan diversos grados de cum-
plimiento:
a)Metas ampliamente superadas,
como las de instituciones educa-
tivas atendidas y número de Pro-
gramas Educativos Institucionales
preparados.
b)Metas adecuadamente cumpli-
das, como el número de colegios
beneficiados con Centros de Re-
cursos Educativos Crem-Crep.
c) Logros que se quedaron por de-
bajo de la meta, como la Distri-
bución de Textos, que apenas se
cumplió en 62%.
s En materia de Asistencia Técnica
y Fortalecimiento Institucional,
las metas fueron satisfactoria-
mente cumplidas, y en varios ca-
sos superadas, como la capacita-
ción a funcionarios centrales y
departamentales, ejecutada en
310%.
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 111
 PARTE II: RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO
COSTO - EFECTIVIDAD DE LOS COMPONENTES
El costo-efectividad de cada uno de
los componentes Paces puede ser me-
dido a través de la eficiencia produc-
tiva, entendida como el grado en que
el cumplimiento de las metas físicas
del proyecto, expresado en insumos
entregados a actividades realizadas,
contribuyó al logro de los efectos
buscados por el proyecto, para exa-
minar mejor este aspecto, se presenta
por separado la eficiencia productiva
de cada componente.
Eficiencia productiva
en cobertura
s Para contribuir a los objetivos de
incremento de cobertura se incor-
poraron, entre construcciones,
ampliaciones y remodelaciones,
2.720 nuevas aulas al conjunto de
los municipios Paces.
s Las 2.726 nuevas aulas frente a
un déficit de 367.900 jóvenes en
edad escolar que no asisten a se-
cundaria, significan 74 aulas adi-
cionales por cada 10.000 jóvenes
112 INFORME FINAL
en edad escolar que no asisten a
dicho nivel de educación.
s La eficiencia productiva se ha ve-
rificado mediante dos indicadores
que expresan el impacto directo
en matrícula generada:
- Matrícula Adicional/Aula Adicio-
nal: Se generaron 64 cupos por
cada aula adicional.
-Matrícula Adicional/$ Millón in-
vertido en cobertura: se abrieron
un poco más de 4 cupos por cada
millón de pesos invertido en au-
las nuevas.
s El conjunto de municipios Paces
logró incrementar la matrícula ofi-
cial de secundaria y media en
174,874 alumnos durante el
cuatrienio 1994-98, lo que frente
a una matrícula base de 865,480
en 1994 significa un aumento re-
lativo de 20.2%, el cual equivale
a una tasa promedio de 5.1%
anual.
s Las becas adjudicadas superaron
globalmente la meta, aunque su
efecto en los municipios Paces se

vio disminuido por la baja ejecu-
ción con los recursos del crédito.
Sin embargo, los estudios reali-
zados han verificado el cumpli-
miento de impactos esperados en
cuanto a equidad y cubrimiento
del valor de la matrícula.
Eficiencia productiva
en calidad
s Se distribuyeron algo más de
780,000 textos para unos 953.000
alumnos, o sea, una relación 0,82
textos alumno, frente al parámetro
de 1.33 definido en 1996. De esta
forma, la eficiencia productiva en
dotación de textos se cumplió
apenas en 62%.
s La dotación de los Crem y Crep
logró la meta en cuanto número
de establecimientos beneficiados
(1,247) y tuvo una distribución
equilibrada en los elementos que
los componen.
s Los promedios de atención de los
Centros de Recursos Educativos Mu-
nicipales son de 6 instituciones y de
3,174 alumnos, aproximadamente
CAPÍTULO VIII: ESTUDIO DE COSTO EFECTIVIDAD
la mitad del límite superior pre-
visto de 6,000. No obstante, la
eficiencia productiva en este as-
pecto es inferior en la práctica,
pues se comprobó en el Estudio
de Gestión, que algunas institu-
ciones educativas sede de Crem
son poco dadas a compartir su uso
con otros establecimientos.
s Merece destacarse el extraordina-
rio logro en el número de perso-
nas de la comunidad educativa ca-
pacitadas en desarrollo de los
subprogramas de Gestión PEI, nú-
mero que supera el medio millón,
en casi 9,000 eventos realizados.
s Debe destacarse un logro adicio-
nal en contribución a calidad. En
la lógica del Programa, las inver-
siones en infraestructura contri-
buyen al objetivo de cobertura, El conjunto de
pero el Estudio de Gestión pudo municipios Paces
constatar que los "otros espacios"
logró incrementar
(2,157 en total) que se incorpo-
raron o habilitaron, han facilita- la matrícula oficial
do, adicionalmente, condiciones de secundaria y
para el funcionamiento pedagógi-
media en 174,874
co y para la gestión de las insti-
tuciones, de manera que también alumnos.
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 113
 PARTE II: RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO
debe contabilizarse su efecto es-
perado en el mejoramiento del
ambiente escolar y de la calidad
educativa.
Fortalecimiento institucional
En materia de Asistencia Técnica y
Fortalecimiento, Paces realizó ac-
tividades diversas en los diferen-
tes niveles gubernamentales e
institucionales.
s En lo nacional-departamental se
impartieron eventos de capacita-
ción para los funcionarios con res-
ponsabilidades claves en la ejecu-
ción del Programa.
s En apoyo a los Planes Educativos
Municipales (PEM) se realizó una
gama de estudios y consultorías
financiados por el componente de
Fortalecimiento. Estas interven-
ciones estuvieron dirigidas a la
organización de Secretarías Muni-
cipales de Educación, al estable-
cimiento de sistemas de informa-
ción para control de gestión de
los PEM, a estudios de apoyo para
114 INFORME FINAL
la formulación y gestión de los
PEM, a promover procesos de par-
ticipación comunitaria y a capa-
citar a líderes de la comunidad
educativa.
s Los objetivos cuantitativos de
fortalecimiento y asistencia téc-
nica fueron razonablemente cum-
plidos, a pesar de algunos
desfases en varios de los muni-
cipios atendidos. Sin embargo,
quedan interrogantes en cuanto
a la pertinencia de los objetivos
y en cuanto a la contribución
efectiva de dichos esfuerzos al
mejor desempeño de los munici-
pios en el seguimiento y el con-
trol de gestión de sus PEM. En
efecto, en varios de ellos el aná-
lisis de los resultados arroja la im-
presión de que se trata de estu-
dios o de consultorías sueltas,
no incorporadas al proceso inte-
gral del PEM, no respaldadas con
las responsabilidades comple-
mentarias a cargo del municipio
(SEM) o sin el apoyo de continui-
dad cuando ha habido cambios
en la administración.

EFICIENCIA PRODUCTIVA MUNICIPAL
Si bien el análisis de costo-efectivi-
dad por componentes permite tener
una visión general del grado en que
la gestión de Paces contribuyó al
logro de los objetivos propuestos,
es necesario también hacer un exa-
men de costo-efectividad por mu-
nicipios, teniendo en cuenta que el
municipio fue la unidad básica de
gestión del Programa, que además
buscaba el fortalecimiento de su ca-
pacidad de gestión.
Eficiencia productiva
en cobertura
El análisis de la eficiencia producti-
va por municipios, en el componen-
te de cobertura, muestra resultados
paradójicos (Ver Tablero de Gestión
1, página 93):
s El grupo de municipios que más
logró aulas adicionales en fun-
ción del déficit es el que menos
matrícula adicional aporta por $
aplicado en aulas: Diez de los 16
CAPÍTULO VIII: ESTUDIO DE COSTO EFECTIVIDAD
municipios del tramo superior en
aulas nuevas/déficit tienen resulta-
do ineficiente en generación de ma-
trícula por $ en infraestructura.
s El grupo de municipios que gene-
ró menos aulas adicionales por
déficit, es el que obtiene la mas
alta eficiencia en matrícula adicio-
nal por $ en aulas: 9 de 16.
s En el incremento de matrícula
1994-1998 sobre la matrícula base
1994 se encuentra una tendencia
similar a la de la matrícula gene-
rada por $ en infraestructura. Sólo
4 de los 16 del tramo superior se
destacan por aumento relativo de
la matrícula. Inversamente, en el
tramo de más baja inversión en
aulas, 9 de 16 obtienen alto por-
centaje de matrícula.
Eficiencia productiva
en calidad
Los rubros de calidad muestran una
atención más equilibrada, menos
dispersa: los municipios mejor do-
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 115
 PARTE II: RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO
tados en libros por alumno también
lo fueron en los otros rubros de ca-
lidad y capacitaron más personas por
alumno (Ver tablero de gestión 2,
pág. 94).
s En textos por alumno, 17 de 61
municipios (28%) obtienen una
dotación superior al estándar de-
finido en 1996, o sea de 4 textos
para tres alumnos, equivalente a
1.33 textos/alumno. En este gru-
po, de las ciudades grandes e in-
termedias, sólo aparece el Área
Metropolitana (AM) de Pereira. Los
demás son municipios pequeños.
s En cuanto a valor asignado a otros
componentes de calidad (Crem/
Crep-PEI) por alumno (segunda
columna), los municipios peque-
ños son igualmente los mejor ser-
vidos. Se exceptúa Pasto. También
se destaca el departamento de
Nariño.
s En capacitación (tercera columna),
las ciudades grandes e intermedias
tienden a ubicarse en posiciones
aventajadas. Se destacan, en su
orden: Pasto, AM de Manizales y
116 INFORME FINAL
Cartagena, y las AM de Santa Mar-
ta, Bucaramanga, Valle de Aburrá
y Cali. De nuevo, los municipios
de Nariño encabezan la lista.
s En el tercil último, sin reportes de
personas capacitadas, se encuen-
tran sólo municipios pequeños.
Integralidad
La integralidad se ha establecido por
el promedio de rubros de que hicie-
ron uso las instituciones educativas
del municipio. De cinco tipos de
rubros considerados, el promedio de
utilización fue de 2.2. Más de 50% de
los establecimientos educativos fue
atendido en un solo rubro. De nuevo
son los municipios pequeños los que
hicieron utilización más integral de las
posibilidades del Programa.
La integralidad se afectó, entre otros
factores, por las restricciones aso-
ciadas a los sistemas de asignación
de cupos por rubros y por munici-
pios. Para contrarrestar esta situa-
ción, la estrategia de segunda fase
(1997-1998) procuró una asignación

más coherente y menos dispersa de
los recursos y en parte lo logró.
Análisis integrado
de costo - efectividad
Para proporcionar una idea acerca del
desempeño global (cobertura, cali-
dad e integralidad) de los munici-
pios se construyó un Indicador In-
tegrado de Costo Efectividad, en el
cual se observan diferentes resulta-
dos, entre ellos:
s En el tramo superior de la eficien-
cia productiva en Paces aparece
EFICIENCIA ASIGNATIVA
El indicador de eficiencia asig-
nativa permite profundizar el aná-
lisis de costo efectividad al permi-
tir establecer si la asignación de
recursos a los municipios Paces,
para cada uno de los componen-
tes, se hizo respondiendo a crite-
rios de necesidad, equidad o prio-
ridad. A continuación se examina la
eficiencia asignativa en ampliación
CAPÍTULO VIII: ESTUDIO DE COSTO EFECTIVIDAD
un buen número de municipios
pequeños. Se destacan los muni-
cipios de Nariño, Valle del Cauca
y Costa Atlántica.
s El resto de las ciudades grandes e
intermedias se ubican en los pues-
tos intermedios e inferiores de la
tabla.
s En suma, Paces es un programa
que activó mayor potencial en los
pequeños conglomerados foca-
lizados, pero que no alcanzó a
proyectarse intensivamente en los
grandes conglomerados urbanos,
en cuya inversión en el sector edu-
cativo tuvo una baja participación.
de cobertura y en mejoramiento de
la calidad.
Eficiencia asignativa en am-
pliación de cobertura
Para el análisis de eficiencia
asignativa se tomó el monto en pe-
sos recibido para aulas adicionales
por el número de jóvenes en edad
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 117
 PARTE II: RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO
escolar que no asisten a la secunda-
ria. La lógica implícita es que a mayor
déficit debe asignarse mayor monto.
El análisis asignativo demuestra que
la distribución real de los recursos
ha sido inequitativa e ineficiente:
s El grupo "sobreasignado" recibió
más recursos en función de la
necesidad; con dichos recursos
construyó aulas, pero esa inver-
sión, de manera general, no se
reflejó eficientemente en genera-
ción de matrícula adicional.
s En el tramo inferior, por oposición,
los municipios "subasignados",
prácticamente no recibieron para
obras de infraestructura, pero con
lo poco que recibieron lograron
alta eficiencia en matrícula por $
de construcción y un incremento
relativo importante en matrícula
adicional en el período.
Eficiencia asignativa para el
mejoramiento de calidad
s El indicador de jerarquización para
la eficiencia asignativa fue: valor de
118 INFORME FINAL
la inversión ejecutada en calidad
sobre el número de alumnos ma-
triculados en colegios oficiales en
el municipio en 1994.
s Al comparar la eficiencia producti-
va en calidad con la eficiencia
asignativa, se encuentra que el gru-
po "sobreasignado" logra alto nivel
de costo efectividad, mientras nin-
guno lo logra en el tercil
"subasignado".
s Mientras la sobreasignación facili-
tó la eficiencia del primer grupo en
los rubros de calidad, la
subasignación limitó seriamente las
posibilidades de los municipios del
grupo inferior.
s La eficiencia asignativa, que mos-
tró cierta racionalidad en la defini-
ción teórica preliminar de los cu-
pos, no operó en la distribución y
en la gestión real de los montos
financieros ejecutados. Esto obede-
ció a varias razones examinadas en
el Estudio de Gestión, entre ellas la
aplicación de criterios imperfectos
para definir los montos de los gi-
ros en PEM y PEI, la distorsión efec-
tiva al asignar recursos por orden

de llegada de los proyectos y otras
restricciones relacionadas con re-
quisitos de difícil cumplimiento
EJECUCIÓN FINANCIERA Y ESFUERZO MUNICIPAL
Es justo destacar el esfuerzo público
local para aportar los recursos de con-
trapartida, los cuales jugaron un pa-
pel determinante para garantizar la
ejecución inicial del Programa mien-
tras se hacían efectivos los recursos
del préstamo.
Este esfuerzo se hace notorio cuando
se compara la ejecución real por fuen-
tes: mientras de los fondos del em-
préstito con el BIRF se ejecutó sólo
45% del préstamo contratado, de la
contrapartida local se ejecutó 84% so-
bre el total programado.
Dentro de dicho esfuerzo debe poner-
se de relieve la forma como la mayo-
ría de los municipios respondió a sus
obligaciones. Si se tienen en cuenta
el 20% de la matriz de cofinanciación
a cargo de los municipios, más los
recursos que tuvieron que aportar para
garantizar el cumplimiento de ciertas
CAPÍTULO VIII: ESTUDIO DE COSTO EFECTIVIDAD
para los municipios (cobertura) y
desequilibrios en las canastas de los
rubros (calidad).
actividades cuando los otros recursos
de la matriz no llegaron de manera
completa (por diversas razones, entre
ellas mayor valor por demoras de pro-
cesos de pagos, no consecución del
intermediario financiero, etc.), más el
endeudamiento correspondiente del
Crédito Findeter, se puede concluir,
entonces, que los municipios tuvie-
ron bajo sus hombros, en varios ca-
sos, la principal carga de la matriz de
cofinanciación.
A pesar de este esfuerzo, no puede
A pesar de este
afirmarse que Paces arrastró procesos
significativos de inversión local en esfuerzo, no puede
educación, más allá de los esfuerzos afirmarse que
de contrapartida para acceder a los
Paces arrastró
recursos del Programa, mientras en los
municipios no cubiertos por Paces se procesos
observó un esfuerzo financiero para significativos de
suplir lo que el Programa no les pro-
inversión local en
porcionó y poder avanzar en sus obje-
tivos de cobertura y de calidad. educación.
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 119
 PARTE II: RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO

CAPÍTULO IX
FACTORES ASOCIADOS
A LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN

En este capítulo se presentan los pudieron haber intervenido en el

resultados en materia de efectividad
escolar de las diferentes intervencio-
nes desarrolladas en el marco del Pro-
grama Paces. Si bien estas interven-
ciones se ejecutaron no sólo en la
institución educativa sino también
en el municipio, múltiples factores
comportamiento de las diferentes va-
riables educativas, especialmente la
cobertura y la calidad del servicio.
Establecer las variables que determi-
naron el aumento de la cobertura
implica considerar un conjunto de

120 INFORME FINAL


variables no muy numeroso ni com-
plejo. Identificar con precisión los
factores asociados con la calidad
educativa implica una tarea más
compleja, pues estos abarcan una
amplia gama que incluye, por ejem-
plo, las características del estudiante
y de su familia, las prácticas de en-
señanza/aprendizaje utilizadas por
los maestros, los insumos y proce-
sos de gestión (pedagógica y admi-
nistrativa) propios de las escuelas,
hasta los aspectos culturales, tan-
to locales como nacionales.
Tratar de reducir la incertidumbre que
rodea el proceso educativo contribui-
ría, sin lugar a dudas, a mejorar el pro-
ducto de las escuelas pues permitiría
abrir esa caja negra en que aún hoy se
constituyen los centros educativos.
El presente trabajo es un intento
más por conocer qué funciona en el
sistema educativo colombiano de
aquellas intervenciones llevadas a
cabo en el marco del Programa Pa-
ces. Para ello se utilizó la informa-
ción recogida por la consultoría en-
CAPÍTULO IX: FACTORES ASOCIADOS A LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN
cargada de desarrollar el estudio de
gestión, para lo cual se aplicaron
varias encuestas a diferentes acto-
res del sector, incluyendo a 124 rec-
tores de centro educativos benefi-
ciados por el Programa.
El análisis inicia en el estudio de la
calidad de la educación en los 87 mu-
nicipios beneficiados por Paces y de
los 5 escogidos como Control, para
establecer posibles diferencias. Lue-
go se analiza lo sucedido al interior
de los municipios Paces, dividiendo
la población entre estudiantes de ins-
tituciones educativas Paces (IE. Pa-
ces) y No Paces (IE. No Paces). Por
último, se estudia el efecto que las
diferentes variables preguntadas en
el cuestionario del rector hayan po-
dido tener sobre los niveles de ren-
dimiento alcanzados por los estu-
diantes en las pruebas del Icfes
durante el año 1999.
Para los estudiantes y municipios
Paces y No Paces se analiza el com-
portamiento, entre 1996 y 1999, de
tres tipos de indicadores:
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 121
 PARTE II: RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO
s Niveles de rendimiento.
s Importancia del colegio.
CALIDAD Y APORTE DEL COLEGIO
El análisis sobre los factores que influ-
yen en la calidad de la educación con-
templa, en primer lugar, la institución
educativa, bajo la hipótesis de que la
eficiencia o ineficiencia de la escuela
determina en buena medida los resul-
tados obtenidos por los estudiantes.
Para el análisis de este factor se han
tomado dos variables: municipios Pa-
ces y No Paces, e instituciones educa-
tivas Paces y No Paces.
Municipios Paces y de Control
Como se mencionó en el capítulo IV,
para efectos del análisis estadístico
se emplearon los denominados Mo-
delos Jerárquicos Lineales.
La estimación del modelo vacío
constituye el punto de partida en
todo análisis de tipo multinivel,
donde los únicos parámetros esti-
mados son la media general del
122 INFORME FINAL
s Efecto del nivel socioeconómico del
estudiante sobre el rendimiento.
rendimiento académico y la
varianza de los puntajes.
La Tabla 16 muestra los puntajes
promedio obtenidos por los estu-
diantes de los 82 municipios Pa-
ces y los 5 del grupo de Control,
en los exámenes de Estado del
Icfes, en los años 1996 y 1999.
Según la Tabla, podría afirmarse
que se produjo un mejoramiento de
la calidad de la educación, refleja-
do en aumentos de los puntajes
promedio, que oscilan entre 2 y 6
puntos porcentuales (excepción
hecha del área de ciencias en los
municipios Paces). Esos aumentos
fueron mayores en los municipios
de Control.
En lo que se refiere a la varianza del
rendimiento de los estudiantes, ésta
puede ser descompuesta entre la
 CAPÍTULO IX: FACTORES ASOCIADOS A LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN

Tabla 16. Rendimiento Bruto en

el Icfes, Municipios Paces y No Paces

96 99 99/96
M. Control Ciencias γoo 48,49* 49,26* 2%
Lenguaje γ oo 48,12* 51,11* 6%
Matemáticas γ oo 49,69* 50,73* 2%
Sociales γ oo 47,38* 48,95* 3%
Totales γ oo 242,76* 251,73* 4%
M. Paces Ciencias γ oo 47,57* 47,72* 0%
Lenguaje γ oo 47,90* 50,47* 5%
Matemáticas γ oo 48,70* 49,45* 2%
Sociales γ oo 46,96* 48,03* 2%
Totales γ oo 239,57* 245,49* 2%
* implica coeficientes significativos a p < 0,01

parte atribuible al estudiante y la Si se tiene en cuenta la composi-

parte atribuible a la escuela.
Ello permite estimar la proporción
de la varianza total que es atribui-
ble a las variables escolares en su
conjunto, lo cual es asumido teóri-
camente como la importancia del
colegio en la explicación de los ni-
veles de rendimiento de sus alum-
nos o Coeficiente de Correlación
Intraclase (CCI).
ción de la varianza y su respectivo
Coeficiente de Correlación Intra-
clase, como lo muestra la Tabla 17,
paralelamente a la mejora de los
niveles de rendimiento en el Icfes
se ha venido produciendo una dis-
minución del aporte de los colegios.
Esa disminución, sin embargo, se
dio con mayor fuerza en los muni-
cipios de Control que en los Paces,
lo que implicó que mientras al prin-

MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 123

 PARTE II: RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO

cipio del período la importancia del legios de los municipios Paces

colegio era mayor en los de Con- aportaban más al rendimiento de
trol, al finalizar el período los co- sus alumnos.

Tabla 17. Composición de la Varianza, Municipios Paces y de Control

96 99
MUNICIPIO ÁREA τoo σ2
CCI τoo σ2 CCI CCI 99/96
M. Control Ciencias 23,31 50,06 32% 19,39 57,65 25% -21%
Lenguaje 22,91 56,46 29% 19,07 70,69 21% -26%
Matemáticas 21,19 54,28 28% 17,08 62,15 22% -23%
Sociales 13,85 56,10 20% 11,15 51,16 18% -10%
Totales 500,92 1.006,93 33% 450,92 1.220,23 27% -19%
M. Paces Ciencias 20,02 46,33 30% 18,25 51,28 26% -13%
Lenguaje 19,30 55,44 26% 19,17 71,14 21% -18%
Matemáticas 17,25 49,61 26% 16,66 56,32 23% -12%
Sociales 14,22 53,21 21% 11,14 48,70 19% -12%
Totales 426,52 969,94 31% 412,03 1.148,55 26% -14%

Instituciones educativas
Paces y No Paces
Descomponiendo las instituciones
escolares de los municipios Paces,
entre No Paces y Paces, se encon-
tró que las beneficiadas por el Pro-
grama presentan mejores niveles de
desempeño de sus estudiantes que
aquellas que no fueron cubiertas por
el programa. Adicionalmente, el ren-
dimiento de los colegios Paces ex-
perimentó mayores tasas de creci-
miento que su contraparte. En los
colegios Paces el rendimiento de sus
estudiantes aumentó a tasas entre

124 INFORME FINAL

 CAPÍTULO IX: FACTORES ASOCIADOS A LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN

1% y 6%, mientras que en los de nidas por Paces favoreció a los

Control ese incremento se situó en-
tre 0% y 5%, siendo siempre supe-
rior en los primeros.
Ello podría sugerir 2 posibles expli-
caciones:
s Que al interior de los municipios
Paces la selección de las institu-
ciones educativas a ser interve-
mejores colegios oficiales.
s Que resulta necesario indagar más
a fondo sobre las causas del au-
mento del desempeño en los co-
legios Paces, para establecer si el
Programa contribuyó a señalar esa
tendencia o si, por el contrario,
ese comportamiento se debió a
factores ajenos a Paces.

Tabla 18. Rendimiento Bruto en el Icfes,

Colegios Paces y de Control

Municipio Área 96 99 99/96

M. Control Ciencias γoo 47,37* 47,25 * 0%
Lenguaje γoo 47,65* 49,91* 5%
Matemáticas γoo 48,39* 48,93* 1%
Sociales γoo 46,71* 47,54* 2%
Totales γ oo 238,26* 242,66* 2%
M. Paces Ciencias γoo 47,69* 48,04* 1%
Lenguaje γoo 48,05* 50,85* 6%
Matemáticas γoo 48,88* 49,80* 2%
Sociales γoo 47,10* 48,36* 3%
Totales γoo 240,31* 247,41* 3%
* implica coeficientes significativos a p < 0,01

MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 125

 PARTE II: RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO

El mejoramiento de la calidad en los do de explicar entrel 20% y 30% dela

establecimientos Paces, sin embargo,
pareció haber dependido más de los
factores del estudiante que del cole-
gio mismo. Ello si se tiene en cuenta
que la importancia del colegio dismi-
nuyó en casi una quinta parte, pasan-
varianza del rendimiento en 1996 a
entre 17% y 25% en 1999. La caída
de la importancia del colegio en los
establecimiento No Paces, por su par-
te, fue mucho menor, oscilando entre
6% y 12%.

Tabla 19. Composición de la Varianza, Colegios Paces y No Paces

96 99
MUNICIPIO ÁREA τoo σ 2
CCI τoo σ2 CCI CCI 99/96
M. Control Ciencias 20,64 47,49 30% 20,19 50,77 28% -6%
Lenguaje 20,45 55,43 27% 22,03 70,45 24% -12%
Matemáticas 17,54 49,06 26% 18,30 55,48 25% -6%
Sociales 16,11 53,56 23% 12,38 47,88 21% -11%
Totales 454,93 979,74 32% 466,89 1.128,92 29% -8%
M. Paces Tiencias 19,66 45,71 30% 16,77 51,60 25% -18%
Lenguaje 18,63 55,45 25% 16,99 71,56 19% -24%
Matemáticas 17,02 49,90 25% 15,32 56,84 21% -17%
Sociales 13,15 53,03 20% 10,11 49,20 17% -14%
Totales 409,76 964,68 30% 368,11 1.160,59 24% -19%

LA EQUIDAD: EFECTO DEL NIVEL SOCIOECONÓMICO –NSE

Para examinar el efecto del nivel estimó un modelo en el que se de-
socioeconómico de los estudiantes pura la media general del rendimien-
sobre el rendimiento promedio en los to, aislando el efecto que sobre ella
exámenes de Estado del Icfes, se tiene el nivel socioeconómico de

126 INFORME FINAL

 CAPÍTULO IX: FACTORES ASOCIADOS A LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN

cada establecimiento. La única di- se deduce de la mera lectura de los

ferencia con respecto al Modelo Va-
cío consiste en la inclusión del nivel
socioeconómico del colegio como
variable explicativa del puntaje pro-
medio de los alumnos que pertene-
cen al mismo plantel.
En la Tabla 20 se puede observar, en
primer lugar, que el rendimiento neto
aumenta en mayor proporción que el
rendimiento bruto, lo cual indicaría
que el mejoramiento de la calidad de
la educación ha sido superior al que
promedios aritméticos.
También se puede observar la reduc-
ción, entre 1996 y 1999, del efecto del
nivel socioeconómico promedio de la
escuela, lo cual podría interpretarse
como una mejora en la equidad, vista
ésta como el acceso a la calidad de la
educación. Si se comparan los munici-
pios Paces y No Paces, la disminución
del efecto del nivel socioeconómico (o
posible mejora en la equidad) fue su-
perior en los últimos.

Tabla 20. Efecto del Nivel Socio Económico (NSE)

sobre el Rendimiento, Municipios Paces y de Control

MUNICIPIO ÁREA 96 99 99/96

M. Control Ciencias γ 00 36,44* 39,17* 7%
γ01 4,45 * 3,77 * -15%
Lenguaje γ 00 36,51* 40,64 * 11%
γ01 4,28* 3,91* -9%
Matemáticas γ 00 39,18* 41,93* 7%
γ01 3,86 * 3,28 * -15%
Sociales γ 00 38,22* 40,52* 6%
γ01 3,37* 3,14* -7%
Totales γ 00 188,18* 201,86* 7%
γ01 20,14* 18,65* -7%
Continúa

MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 127

 PARTE II: RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO

Continuación tabla 20. Efecto del Nivel Socio Económico (NSE) sobre el Rendimiento,
Municipios Paces y de Control
MUNICIPIO ÁREA 96 99 99/96
M. Paces Ciencias γ00 35,40* 36,69* 4%
γ01 4,81* 4,43* -8%
Lenguaje γ 00 35,47* 38,23* 8%
γ01 4,91* 4,92* 0%
Matemáticas γ 00 37,37* 39,27* 5%
γ01 4,48* 4,08* -9%
Sociales γ 00 36,68* 39,21* 7%
γ01 4,05* 3,53* -13%
Totales γ 00 181,93* 191,71* 5%
γ01 22,78* 21,62* -5%
* implica coeficientes significativos a p < 0,01

Cuando se controla o aisla el efecto municipios de control. Ello significa

del nivel socioeconómico (NSE) me-
dio de las escuelas sobre el desem-
peño de los estudiantes en los exá-
menes de Estado del Icfes, se
observa también una gran disminu-
ción de la importancia del colegio en
la explicación del rendimiento. Cuan-
do se analizaban los puntajes bru-
tos, el Coeficiente de Correlación
Intraclase (CCI) se situaba entre 25%
y 27%, pero al controlar por el NSE
se reduce en casi 50%. También se
observa que la caída es mayor en los
que el NSE se constituye en un fac-
tor determinante del desempeño aca-
démico de los estudiantes y que su
efecto es mucho mayor en los mu-
nicipios de Control.
Si se comparan los resultados con
los de la Tabla 19 se encuentra que,
una vez controlado el efecto del NSE,
la importancia del colegio es mucho
mayor en los municipios Paces, im-
plicando que el efecto de la situa-
ción socioeconómica de la familia del

128 INFORME FINAL

 CAPÍTULO IX: FACTORES ASOCIADOS A LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN

estudiante es superior en los No Pa- municipios Paces son relativamente

ces o, lo que es lo mismo, que los más equitativos.

Tabla 21. Composición de la Varianza (controlando por NSE), Municipios Paces y de Control

96 99
MUNICIPIO ÁREA τoo σ2 CCI τoo σ2 CCI CCI 99/96
M. Control Ciencias 7,69 50,12 13% 8,17 57,69 12% -7%
Lenguaje 8,38 56,52 13% 6,66 70,78 9% -33%
Matemáticas 9,54 54,31 15% 8,50 62,20 12% -20%
Sociales 4,99 56,14 8% 3,39 51,20 6% -24%
Totales 179,33 1.008,03 15% 175,45 1.221,43 13% -17%
M. Paces Ciencias 10,66 46,36 19% 10,37 51,30 17% -10%
Lenguaje 9,68 55,47 15% 9,57 71,15 12% -20%
Matemáticas 9,31 49,63 16% 10,00 56,33 15% -5%
Sociales 7,66 53,24 13% 6,14 48,71 11% -11%
Totales 217,86 970,47 18% 224,14 1.148,87 16% -11%

Revisando la experiencia seguida por ción de su impacto en los colegios No

las instituciones educativas Paces y No
Paces, la evolución del rendimiento
neto muestra un comportamiento si-
milar, mientras el nivel socioeconómico
parece haber tenido una mayor reduc-
Paces. También se puede observar que
el impacto del nivel socioeconómico,
medido por el valor de sus coeficien-
tes, es ligeramente superior en los co-
legios No Paces.

MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 129

 PARTE II: RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO

Tabla 22. Efecto del NSE sobre el Rendimiento,

Colegios Paces y No Paces

COLEGIO ÁREA COEF 96 99 CCI

IE. No Paces Ciencias γ00 35,34* 36,34* 3%
γ01 4,77* 4,43* -7%
Lenguaje γ00 35,18* 37,88* 8%
γ01 4,95* 4,89* -1%
Matemáticas γ00 37,00* 38,92* 5%
γ01 4,52* 4,07* -10%
Sociales γ00 36,14* 38,88* 8%
γ01 4,19* 3,51* -16%
Totales γ 00 180,12* 188,67* 5%
γ01 23,08* 21,96* -5%
IE. Paces Ciencias γ00 35,43* 36,99* 4%
γ01 4,83* 4,40* -9%
Lenguaje γ00 35,65* 38,51* 8%
γ01 4,88* 4,91* 1%
Matemáticas γ00 37,60* 39,58* 5%
γ01 4,44* 4,07* -8%
Sociales γ00 37,02* 39,47* 7%
γ01 3,96* 3,53* -11%
Totales γ 00 183,07* 194,26* 6%
γ01 22,57* 21,19* -6%
* implica coeficientes significativos a p < 0,01

Por último, se presenta la importan- s Al inicio del período, una vez con-
cia del colegio en las instituciones trolado el efecto del NSE, la im-
Paces y No Paces, encontrándose: portancia de los colegios Paces en

130 INFORME FINAL

 CAPÍTULO IX: FACTORES ASOCIADOS A LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN

la explicación del rendimiento de colegios No Paces supera la del Pa-

sus estudiantes era mayor que en
los No Paces;
s Una mayor reducción de la impor-
tancia de los colegios Paces, la cual
es casi el doble que la de los colegios
No Paces. Lo cual lleva a que, al final
del período, la importancia de los
ces. Si se analizan los datos de la Ta-
bla 23, en conjunción con los de la
Tabla 19, se ve la misma tendencia
en la importancia del colegio. Ello po-
dría indicar que la reducción del CCI
obedeció a otras circunstancias, di-
ferentes de un aumento de la
inequidad en los colegios Paces.

Tabla 23. Composición de la Varianza (Controlando por NSE),

Colegios Paces y No Paces

96 99
COLEGIO ÁREA τoo σ2 CCI τoo σ2 CCI CCI 99/96
IE. No Paces Ciencias 10,49 47,53 18% 11,18 50,78 18% 0%
Lenguaje 9,76 55,47 15% 11,01 70,48 14% -10%
Matemáticas 8,77 49,09 15% 10,65 55,50 16% 6%
Sociales 8,53 53,59 14% 6,70 47,89 12% -11%
Totales 221,35 980,44 18% 245,04 1.129,38 18% -3%
IE. Paces Ciencias 10,76 45,73 19% 9,77 51,61 16% -16%
Lenguaje 9,64 55,47 15% 8,57 71,55 11% -28%
Matemáticas 9,58 49,92 16% 9,46 56,84 14% -11%
Sociales 7,19 53,05 12% 5,68 49,21 10% -13%
Totales 215,71 965,11 18% 207,06 1.160,75 15% -17%

MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 131

 PARTE II: RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO
FACTORES ASOCIADOS A LA CALIDAD
EN EL MARCO DE PACES
En la Tabla 24 se presentan los re-
sultados del análisis de factores aso-
ciados al rendimiento de los estu-
diantes en los exámenes de Estado
del Icfes de 1999, en las diferentes
áreas que son evaluadas.
El primer hecho a destacar lo
constituye la presencia de varia-
bles de proceso, relacionadas di-
recta e indirectamente con las in-
tervenciones de Paces. Si bien
Paces fue pensado para afectar
aquellos procesos inherentes al pro-
ceso descentralizador ya descrito en
páginas anteriores, resulta difícil
determinar qué proporción de esos
cambios obedeció directamente al
desarrollo del Programa. Sin embar-
go, y a pesar de esa dificultad, al-
gunos aspectos merecen nuestro
comentario, pues reflejan la bon-
dad de algunas estrategias de ges-
tión contempladas en la Ley Gene-
ral de Educación e incluidas en
Paces.
132 INFORME FINAL
s De una parte, la necesidad de que
las instituciones educativas ade-
lanten procesos de mejoramiento
empieza a configurarse como un
imperativo en la materia, si los co-
legios quieren mejorar sus resul-
tados. El efecto del año de arran-
que del proceso de mejoramiento
debe leerse en su forma inversa
(el tiempo de implementación de
procesos de mejoramiento), de
forma tal que este es en realidad
positivo. Ello significa que los
colegios que iniciaron sus pro-
cesos de mejoramiento con ma-
yor antigüedad presentan mejo-
res resultados.
s Las circunstancias que marcaron
el inicio de los procesos de mejo-
ramiento (implementación de la
básica primaria y/o secundaria) y
los signos negativos asociados a
las mismas resultan difíciles de
ser interpretados. Si se analizan
conjuntamente con las supuestas
pruebas de mejoramiento (mejo-

res indicadores de calidad y pre-
cisión del enfoque pedagógico) y
su efecto positivo, podrían suge-
rir que si bien los móviles inicia-
les de esos procesos de mejora-
miento fueron de carácter más
formal (infraestructura, creación
de cupos), éstos han venido acen-
tuando su atención en factores
más claros, asociados al mejora-
miento de la calidad.
s El número de docentes en activi-
dades académicas muestra tener
un efecto positivo sobre el rendi-
miento de los estudiantes. Ello
podría estar indicando la conve-
niencia de sostener un nivel bajo
en la relación alumno/docente.
s El contar con directores nombra-
dos en propiedad también se aso-
cia positivamente al desempeño
académico de los estudiantes.
s La comunidad parece jugar un
papel singular. Según los resulta-
dos, es más importante la pro-
yección del colegio hacia la co-
munidad que la proyección de la
comunidad hacia el colegio, como
estrategia de mejoramiento de la
CAPÍTULO IX: FACTORES ASOCIADOS A LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN
calidad. Mientras las relaciones
con la comunidad como una opor-
tunidad para concretar las priori-
dades aparece con un efecto ne-
gativo sobre el rendimiento
escolar, la participación de la es-
cuela en proyectos locales o en la
promoción de éstos se asocia po-
sitivamente con los resultados
académicos. A ello se suma el
efecto de que el manual de con-
vivencia de la institución sea co-
nocido por toda la comunidad
educativa, de la cual forma parte
la comunidad local.
s En cuanto a la conformación de
la comunidad educativa, parece
destacado el papel jugado por los
consejos de padres de familia y
las asociaciones de ex alumnos.
El primero podría ser resultado de
una mayor apropiación, por parte
de los padres, de las experiencias
educativas y escolares de sus hi-
jos. El segundo sería producto de
una mayor capacidad organi-
zacional de los centros educati-
vos, acompañado de una mayor
orientación al logro educativo de
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 133
 PARTE II: RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO

sus estudiantes, expresado en el vo asociado a la existencia del

mayor interés por su desempeño consejo estudiantil y su partici-
profesional o académico. A este pación como miembro de la co-
nivel sorprende el efecto negati- munidad educativa.

Tabla 24. Factores de Efectividad Escolar

IDENTIFICACIÓN MATEMÁTICAS LENGUAJE CIENCIAS SOCIALES

F208 No. de docentes en actividades académicas 0,06*** 0,06*** 0,05 0,04***
F2092 Rector: en propiedad 2,42 3,54*** 2,00 2,56
F622 Año de arranque del proceso de mejoramiento de la instit -0,09 -0,13* -0,15* -0,12*
F2126 Marca arranque mejoramiento: Implementación básica (1 o -1,86 -2,02 -2,30 -2,94***
F2128 Marca arranque mejoramiento: Adecuacion P. física -2,08 -2,27*** -2,43*** -1,49
F2139 Pruebas pr. mejoramiento: mejoras ind. calidad 2,18** 2,11*** 1,78 2,21**
F21312 Pruebas pr. mejoramiento: precisión enf. pedagógico 2,94*** 2,60 2,80*** 2,31***
F2173 Prioridades actualidad: formación -1,60 -3,12** -2,14 -2,44**
F2184 Obstáculos: escasez recursos físicos y pedagógicos. 3,14** 2,37 2,52 1,81
F2191 Ventajas para concretar prioridades: org. administrativa -1,78 -1,45 -3,09** -1,51
F2195 Ventajas para concretar prioridades: infraestructura 2,95** 2,20 2,47 2,60**
F2196 Ventajas para concretar prioridades: relaciones comunidad -2,63*** -2,59*** -2,72*** -2,02
F3131 Existe organización comunidad: Consejo estudiantil -7,51** -8,42** -4,19 -6,10***
F31310 Existe organización comunidad: consejo padres de familia 2,19*** 2,91** 2,21*** 2,10**
F31313 Existe organización comunidad: asociación ex alumnos 2,46*** 2,27*** 2,80** 2,53**
F31910 Conforman activamente comunidad educativa: padres 1,62 1,52 2,34** 1,23
F3202 Desde qué año existe manual -0,33* -0,39* -0,30* -0,30*
F3221 M. convivencia conocido por comunidad educativa. 2,19 2,92 2,28 3,23*
F3271 I. E. participado/promovido proyectos locales 2,49 3,98*** 3,08 4,38**
F32931 I.E. informada permanente objetivos pol. ed. -2,03*** -2,27** -2,22*** -2,00**
Continúa

134 INFORME FINAL

 CAPÍTULO IX: FACTORES ASOCIADOS A LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN

Continuación tabla 24. Factores de Efectividad Escolar

IDENTIFICACIÓN MATEMÁTICAS LENGUAJE CIENCIAS SOCIALES
F33331 Beneficios articulación PEI-PEM: atraer recursos 1,72 1,17 2,31*** 1,44
F5021 Existe un presupuesto único ? -3,18 -3,74 -5,01*** -3,44
F5022 Tipo de presupuesto: FSD -3,73*** -3,08 -3,83*** -2,93
F5042 Presupuesto año 1995 (millones) -0,01*** -0,01** -0,01*** -0,01**
F50610 Presupuesto gastos - recursos suficientes: mantenimiento 3,63** 2,15 3,17*** 1,22
F6142 Antigüedad definición logros -0,05 -0,10*** -0,06 -0,09***
F616 Estudiantes y padres conocen bien contenido materias van a ver 1,31 1,83** 0,63 1,06
F628 Conocen los padres oportunamente el resultado de la evaluación 2,96** 2,78** 4,17* 2,84**
F6313 Recursos trabajo en aula: Libros de consulta -2,94 -1,43 -3,31*** -3,00***
Municipio Tipo de municipio 1,85** 3,01* 2,01** 1,85*
* Implica coeficientes significativos a p < 0,01; ** Implica coeficientes significativos a p < 0,05; *** Implica coeficientes signifi-
cativos a p < 0,1

s En lo relacionado con aspectos desempeño de los estudiantes en

presupuestales que resultaron aso-
ciados estadísticamente con los
resultados académicos (existencia
presupuesto único, FSD), la tabla
muestra un efecto negativo. Aquí
cabría preguntarse hasta qué punto
estos aspectos de la gestión es-
colar han madurado o si las insti-
tuciones aún se encuentran en un
proceso de conocimiento de for-
ma tal que todavía se presentan
problemas en su manejo.
s La articulación PEM-PEI aparece
asociada positivamente con el
los exámenes de estado del Icfes.
Si bien esta es vista como una
estrategia para atraer recursos a
la institución, las estrategias
planteadas por Paces para con-
seguir fondos adicionales impli-
caron ejercicios serios de planea-
ción educativa que debieron
afectar también los resultados de
los colegios en materia organiza-
cional, fortaleciéndolos.
s Otro aspecto a rescatar se rela-
ciona con las oportunidades de
aprendizaje puestas a disposición

MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 135

 PARTE II: RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO
de los estudiantes y sus padres
por las escuelas. En la medida en
que estudiantes y padres cono-
cen de antemano el contenido de
los planes de estudio los resul-
tados académicos son mejores.
136 INFORME FINAL
También sucede lo mismo cuan-
do los padres pueden contar opor-
tunamente con los resultados de
las evaluaciones a que fueron so-
metidos sus hijos, en desarrollo
de sus actividades escolares.
 PARTE III
COMENTARIOS FINALES

MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 137

Si bien el proyecto Paces se pro-
puso unos resultados directos,
éstos últimos fueron pensados
con un sentido claro: apoyar una
estrategia educativa nacional. Lo
anterior plantea la necesidad de
analizar dos dimensiones de los
resultados de Paces:
s El cumplimiento de los objeti-
vos de Paces.
s La contribución de Paces a los
objetivos de la política educa-
tiva nacional.
La primera dimensión se relacio-
na con el logro de las metas pro-
puestas, con base en la ejecución
de proyectos y la realización de
desembolsos, originados en la
asignación de recursos a proyec-
tos previamente identificados y
viabilizados. Las indagaciones lle-
vadas a cabo sobre este tópico
nos han llevado, por una parte, a
identificar obstáculos que se opu-
sieron a la adecuada ejecución del
proyecto y, también, a rescatar los
factores de éxito que permitieron
hacer las cosas bien.
La segunda dimensión nos tras-
lada, más allá de los resultados
directos, al campo de la eficacia
y de la eficiencia global de los
recursos, tendiendo en cuenta
los logros de la política nacional
y la contribución de Paces.
Las siguientes reflexiones se re-
fieren a los anteriores interro-
gantes en el mismo orden, pri-
mero abordando la preocupación
del desempeño institucional y
después el de la contribución a
los objetivos superiores.
 PARTE III: COMENTARIOS FINALES
LA
Como se explicó en el capítulo
2, el Programa Paces demandó un
esfuerzo interinstitucional de
amplia dimensión y complejidad,
por la multiplicidad de institucio-
nes involucradas en distintos ni-
veles administrativos y distintos
ámbitos de la gestión pública
En desarrollo de una o varias
funciones, cada una de estas
140 INFORME FINAL
CAPÍTULO X
GESTIÓN PACES
instituciones contribuyó a te-
jer una compleja red de in -
teracciones que caracterizó la
gestión Paces.
A continuación se presenta un
análisis breve sobre este modelo
de gestión y las implicaciones
que tuvo en la ejecución del Pro-
grama y el logro de los resulta-
dos previstos.

APROPIACIÓN INSTITUCIONAL DEL
Paces presentó deficiencias en
materia institucional que se re-
flejaron sobre el nivel de apropia-
ción, por parte de los diferentes
actores, de los objetivos y pro-
cesos que debían llevarse a cabo
en el marco del Programa. El de-
sarrollo de Paces no estuvo aso-
ciado a la creación de una estruc-
tura organizacional definida, lo
que desembocó en la superposi-
ción de dos sistemas: uno inter-
no, conformado por personal de
las distintas instituciones del
sector y otro externo, compues-
to por consultores y expertos.
Un proyecto como Paces tiene
que asegurarse de que tendrá
doliente seguro y permanente
dentro de la institución matriz,
como condición sine-qua-non
para su éxito, y por lo tanto el
diseño institucional debe incor-
porar a la organización interna y
a sus funcionarios con respon-
sabilidades, desafíos y estímulos
PROGRAMA
determinantes en la estructura
del proyecto. Se pueden lograr
sanas combinaciones de alto ca-
libre técnico y gerencial entre el
personal de cúpula e intermedio
de una institución y el del mer-
cado externo de consultores y
especialistas, pero siempre ju-
gando a que el proyecto es de la
entidad. Así, se aprovecha el co-
nocimiento institucional y la ex-
periencia externa, se viabilizan las
directrices de política sectorial y
se garantiza capacidad motriz al
interior y coordinadora al exterior.
Se pueden constituir grupos es-
peciales –o contratar fuera– los
procesos para los que no exista
respuesta ágil en el Ministerio o
que respondan a normas admi-
nistrativas y financieras propias
del proyecto.
En todo momento el proyecto
tiene que sentirse de la institu-
ción y deben fijarse reglas de
comportamiento, incentivos y
CAPÍTULO X: LA GESTIÓN PACES
retos de desempeño que gene-
ren atracción y no repulsión y le
introduzcan una dinámica des-
de el principio. La organización
del proyecto tiene que procurar
esquemas que la preserven de
los altibajos y de las rotaciones
masivas en su composición, y la
normatividad pública colombia-
na debería permitir formas flexi-
bles y atractivas que hagan de-
safiante el trabajo y merecedor
de estímulos efectivos a los
equipos que se vinculen a es-
tructuras de proyecto de esta
naturaleza.
Además, todo proyecto debe
orientar las intervenciones a ga-
rantizar que el producto o servi-
cio llegue a sus clientes lo más
directo y rápido posible, sin men-
gua de la calidad. El principio debe
ser llegar directamente a los pro-
tagonistas que están más cerca-
nos a la solución de los proble-
mas del ciudadano. La cascada
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 141
 PARTE III: COMENTARIOS FINALES
territorial o intergubernamental
debe eliminarse, a no ser que haya
DEPARTAMENTO: INSTANCIA CAPACITADORA, NO INTERMEDIARIA
En el esquema interguberna-
mental colombiano es necesario
definirle una función estratégica
y competitiva al departamento,
que se ha perdido en una des-
centralización con fronteras di-
fusas. Paces, por lo menos en su
fase inicial, le apostó a una in-
tervención híbrida del departa-
SEGUIMIENTO, CONTROL DE GESTIÓN Y EVALUACIÓN DE RESULTADOS
Este es, a nuestro modo de ver,
un elemento gerencial de vital
importancia en la gestión del Plan
Educativo Municipal (PEM) y en
la sostenibilidad de los procesos
del desarrollo educativo local, al
que no se la ha otorgado la tras-
cendencia que merece. Sobre el
particular, Paces motiva las si-
guientes reflexiones:
142 INFORME FINAL
exigencias de ley; pero si se de-
muestra que la ley impone pro-
mento y lo puso a desempeñar
dos roles: el de intermediario y
el de facilitador, pero mucho más
lo primero que lo segundo. En el
primero se hundió y en el segun-
do no pudo desempeñarse bien
por debilidad institucional y por-
que no se le dio juego importan-
te. Parecería conveniente en fu-
s Se verificó, como situación
generalizada, que los munici-
pios trabajan bien sobre los
diagnósticos y la formulación
del PEM, pero éste no se usa
como instrumento de gestión,
de seguimiento o de evalua-
ción de resultados.
s El seguimiento es escaso y
cuando lo hay sobre objetivos
cesos ineficaces, debe tomarse la
iniciativa para reformularla.
turas intervenciones, cuando la
instancia departamental agregue
valor al proceso, trabajar más
consistentemente en la genera-
ción de "capacidad departamen-
tal para la capacitación munici-
pal" y no en funciones de
intermediación.
del plan, es más hacia produc-
tos que hacia impactos o efec-
tos de mayor alcance, o el se-
guimiento se restringe a los
proyectos y en estos casos el
control se refiere más a la eje-
cución o a la aplicación de re-
cursos que a los productos, y
menos a los efectos espera-
dos. Es la cultura del control

del insumo que prima sobre la
del resultado.
s Como no hay brújula para veri-
ficar el rumbo del proceso de
desarrollo educativo local liga-
do al PEM, las Secretarías de
Educación Municipal (SEM) se
mueven bajo supuestos de lo-
gros, derivados de la ejecución
de los proyectos, pero hay ca-
sos en que estas apreciaciones
están distorsionadas por fac-
tores varios, como: ejecución
incompleta, demoras en la eje-
cución, no integralidad de los
proyectos o hipótesis erróneas
de contribución a los objetivos;
inclusive, desvíos de atención
o desequilibrios de oferta-de-
manda espacial, en los casos
de los municipios de vecindad
inmediata, áreas metropolita-
nas o zonas conurbadas.
s La carencia de información en
la SEM es explicable por dificul-
tades del sistema estadístico,
porque las SEM no disponen de
los registros estadísticos de los
formularios Dane (C-100 y C-
600), los que reposan en las
Secretarías de Educación Depar-
tamentales (SED).
Esto tiene que ver con problemas
serios en el funcionamiento del
sistema de las estadísticas edu-
cativas en Colombia, pues sus
principales responsables no han
podido coordinar bien las accio-
nes (Dane, MEN, Icfes, SED, SEM
e instituciones, entre otros). La
estadística territorial está carac-
terizada por la centralización: los
establecimientos llenan los for-
mularios que son remitidos a la
SED sin pasar por la SEM, y los
resultados no regresan o cuando
regresan son extemporáneos. Y
si, excepcionalmente, varios es-
tablecimientos los recogen, son
diferentes e inconsistentes.
s Preocupa que esta situación no
sea vista como inconveniente
por las SEM. Para ellas "esa in-
formación es de la SED y es allá
donde se puede conseguir".
s Las SEM no tienen sentido de
pertenencia sobre su propia
CAPÍTULO X: LA GESTIÓN PACES
información, no han valorado
la importancia de contar con
ella y para ellos es una sobre-
carga tener que intervenir en los
procesos de recolección, "cuan-
do ésa es una obligación de la
Secretaría Departamental".
s Se observa de manera común
que cada nueva función de-
manda un recurso nuevo, y si
no lo hay, la actividad no se
puede realizar: por ejemplo, la
persona para recoger informa-
ción para el plan. Esto, más que
un problema de recurso, obe-
dece a la ausencia de cultura
estadística y a la falta de un
sistema de control de gestión
que pida información regular
para la toma de decisiones.
s Lo anterior se da porque no se
ha trabajado lo suficiente en la
generación de una cultura del
control de gestión, como obje-
tivo gerencial. Lo que se ha en-
tronizado en el medio es la cul-
tura de la "información a
pedido", donde se produce in-
formación para terceros, que no
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 143
 PARTE III: COMENTARIOS FINALES
tiene valor para nosotros y que,
por lo tanto significa una so-
brecarga en su recolección o pro-
ducción.
En la cultura del control de ges-
tión el que genera la información
en su puesto de trabajo es el pri-
mer usuario de ella, la utiliza en
la autoevaluación para analizar su
propio desempeño y mejorar sus
procesos. Luego, sin esfuerzo
especial ni mayor costo porque
ya le agregó valor, la envía a las
instancias superiores para que
surta, en otros niveles, objetivos
complementarios de seguimien-
to y de evaluación de resultados.
La cultura del control de gestión
implica sembrar procesos y flu-
jos de información desde la
base, de abajo hacia arriba, como
144 INFORME FINAL
condición necesaria para la con-
fiabilidad, eficiencia, oportunidad
y sostenibilidad del sistema
gerencial que los soporta.
s El Sistema Nacional de Infor-
mación Territorial, creado en la
estructura orgánica del Dane
hace ya más de una década,
nunca funcionó porque no sem-
bró procesos desde la base, que
era lo que tenía que hacer.
s Estas consideraciones, trasla-
dadas a los sistemas de infor-
mación computarizada, ponen
de manifiesto errores de dise-
ño al crear primero el instru-
mento y después preguntar en
qué se puede utilizar, cuando
debería ser al revés.
El conjunto de constataciones
anteriores sugiere que, con el pa-
trocinio de programas como Pa-
ces, se está ofreciendo a los mu-
nicipios un producto equivocado,
pues se les están implantando
sistemas de información, cuan-
do lo que debe facilitarse es la
asistencia para establecer siste-
mas de control de gestión. Sólo
cuando se tenga claro el sistema
de control que se requiere (y su-
gerimos que la esencia sea el se-
guimiento a los objetivos y me-
tas, a los indicadores, a los
proyectos del PEM y sus recur-
sos), se sabrá qué sistema de in-
formación debe desarrollarse para
uso gerencial y no para que una
persona se entretenga guardan-
do datos en un computador que
sólo ella usa o que de vez en
cuando alguien le pide no para
tomar decisiones sino para llenar
un informe.

La reflexión general sobre el
Programa Paces, como una ex-
periencia dirigida al mejora-
miento de la educación básica
y al fortalecimiento de la des-
centralización educativa, par-
te de preguntarse qué signifi-
cado pudo tener el Programa
para el desarrollo del sector
educativo y, específicamente,
para la educación básica en el
país.
LAS CONTRIBUCIONES DE
Para responder este interrogan-
te habría que desagregar las con-
tribuciones de Paces por com-
ponentes, esto es, establecer
cuáles y qué tan significativos
fueron esos aportes para la am-
pliación de la cobertura, para el
mejoramiento de la calidad de la
educación, para el fortalecimien-
to de la capacidad de gestión
educativa en el nivel municipal
y en las instituciones educati-
CAPÍTULO XI
PACES
vas, para la consolidación de la
descentralización del sector.
En las próximas páginas, con
base en los resultados de las dis-
tintas evaluaciones, se ofrece un
análisis de dichas contribuciones,
a las que habría que sumar una
reflexión sobre el enfoque gene-
ral del Programa, la pertinencia
de la focalización y el carácter pi-
loto de las intervenciones.
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 145
 PARTE III: COMENTARIOS FINALES
COBERTURA
s Para el objetivo de incremen-
to de cobertura, la construc-
ción de nuevas instalaciones
tuvo una ejecución muy baja
(menos de la mitad) y muchos
de los establecimientos cons-
truidos no alcanzaron a entrar
en operación en los años de
análisis de la cobertura.
CALIDAD
s Paces ejecutó recursos en
componentes vinculados al
objetivo de calidad, como
remodelación de infraestructu-
ra, dotaciones de textos y ma-
teriales educativos, Crem-
Crep, capacitación a docentes;
sin embargo, el desarrollo de
algunos de ellos no devino en
los resultados esperados.
s En materia de rendimiento aca-
démico, los municipios del
grupo de Control experimen-
taron un incremento mayor. Al
interior de los municipios
146 INFORME FINAL
s Las becas, como instrumento
para el acceso extendido, tu-
vieron muy poca incidencia en
el total de nuevas matrículas.
s El incremento de cobertura en
los municipios Paces fue im-
portante, pero el de los muni-
cipios no cubiertos estuvo
muy cercano.
beneficiados por Paces, los
colegios Paces experimentaron
mayores tasas de crecimiento
que su contraparte, los No
Paces. Ello podría significar que
al interior de los municipios
Paces, la selección de las ins-
tituciones educativas a ser in-
tervenidas, favoreció a los
mejores colegios oficiales, lo
cual no se corresponde con los
objetivos del Programa.
s Igualmente, se pudo compro-
bar que el aporte de los cole-
gios al rendimiento de sus es-
s Estas tres premisas pueden dar
cabida a la conclusión de que,
por mecanismos paralelos a
Paces, los municipios con el
potencial suficiente pudieron
lograr objetivos de cobertura
similares.
tudiantes disminuyó durante
el período de ejecución de Pa-
ces, aunque esa reducción se
dio con mayor fuerza en los
municipios de Control. Mien-
tras al principio del período la
importancia del colegio era
mayor en los municipios de
Control, al finalizar el período
los colegios de los municipios
Paces aportaban más al rendi-
miento de sus alumnos.
s El mejoramiento de la calidad
en los establecimientos Paces,
sin embargo, pareció haber

dependido más de los facto-
res del estudiante que del co-
legio mismo. Ello si se tiene
en cuenta que la importancia
del colegio disminuyó en casi
una quinta parte, pasando de
explicar entre 20% y 30% de
la varianza del rendimiento en
1996 a entre 17% y 25% en
1999. La caída de la importan-
cia del colegio en los estable-
cimiento No Paces, por su
parte, fue mucho menor, os-
cilando entre 6% y 12%.
s Una vez controlado el efecto del
nivel socioeconómico, la impor-
FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL
s Muchos de los proyectos fi-
nanciados por este componen-
te se han quedado en estudio,
sin aplicación.
s Casi siempre se apunta, bajo
el título del componente, a
cambiar el organigrama o a
comprar computadores. Se
CAPÍTULO XI: LAS CONTRIBUCIONES DE PACES
tancia del colegio fue mucho
mayor en los municipios Paces,
implicando que el efecto de la
situación socioeconómica de la
familia del estudiante fue supe-
rior en los No Paces o, lo que
es lo mismo, que los munici-
pios Paces fueron relativamen-
te más equitativos.
· También se puede observar la
reducción, entre 1996 y 1999,
del efecto del nivel socioe-
conómico promedio de la es-
cuela, lo cual podría inter-
pretarse como una mejora en
avanza poco hacia la genera-
ción de capacidad de gestión.
s Los sistemas de información
que se instalan se quedan a
medio camino, no se convier-
ten en instrumentos de con-
trol de gestión del plan y de
sus proyectos.
la equidad, vista ésta como el
acceso a la calidad de la edu-
cación. Si se comparan los
municipios Paces y No Paces,
la disminución del efecto del
nivel socioeconómico (o posi-
ble mejora en la equidad) fue
superior en los últimos, por lo
que resulta difícil atribuir a
Paces dicho comportamiento.
A ello se agrega que, al inte-
rior de los municipios Paces,
el nivel socioeconómico pare-
ce haber tenido una mayor re-
ducción de su impacto en los
colegios No Paces.
s En el sondeo realizado no fue-
ron evidentes los avances sig-
nificativos en fortalecimiento
institucional que genere capa-
cidad de gestión con mayores
garantías de sostenibilidad.
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 147
 PARTE III: COMENTARIOS FINALES
LA DICOTOMÍA PACES - NO PACES
Al analizar el enfoque del Progra-
ma, cabe la observación de que
Paces fue interpretado errónea-
mente por muchos como un pro-
yecto excluyente, en el que se
estaba o no se estaba, cuando
su enfoque siempre fue el de apo-
yar un Programa Nacional (o es-
trategia, si se quiere), centrado
en eliminar un cuello de botella:
el paso de 5º a 6º grado, factor
esencialmente culpable en la baja
cobertura de secundaria.
Probablemente esta dicotomía fue
impulsada, sin proponérselo, por
la focalización del proyecto (no
se insistió en la focalización de
la estrategia). Y esto también in-
dujo que las autoridades y las
instituciones de gobierno se re-
costaran en el proyecto, cambián-
dole su razón de ser, de proyec-
to-acicate a proyecto abarcador.
De hecho, muchos se quedaron
esperando a que Paces, el pro-
yecto, resolviera por sí mismo los
148 INFORME FINAL
problemas de secundaria, con lo bien podría jugarse a impulsar un
que se desdibujó el Programa programa abierto, no focalizado
Nacional de Ampliación de la en cuanto a inclusión sino en
Cobertura y Mejoramiento de la cuanto a jerarquización y estímu-
Educación Básica Secundaria, por los por potencialidad.
fuera de los 87 municipios
focalizados. Hasta podría decir- Para responder a la pregunta so-
se que, por fuera del Proyecto bre el avance de los municipios
Paces, no hubo un Programa de No Paces, debe mirarse el con-
Gobierno Paces. junto de opciones paralelas que
tuvieron a la mano, así, según el
Estas reflexiones plantean otras pensamiento de varios entrevis-
dos preguntas concomitantes: tados, no hubieran sido el resul-
tado explícito y persistente de
s ¿Focalizar o no? una estrategia nacional:
s ¿Experiencia piloto o programa
expandido desde el comienzo? s La Ley General de Educación
abrió espacios y entregó ins-
Al parecer, la capacidad de res- trumentos que viabilizaron la
puesta de los municipios e insti- cobertura, como el Proyecto
tuciones No Paces sugeriría que Educativo Institucional y la
cuando están dadas las condicio- solución del estrangulamiento
nes intrínsecas de una iniciativa de 5º a 6º mediante convenios
y la potencialidad inmediata más interinstitucionales para ase-
o menos generalizada en el en- gurar la continuidad.
torno para responder a un cam- s El FIS mantuvo abierta una lí-
bio –lo que al parecer fue Paces–, nea de cofinanciación: "Im-

plantación y Fortalecimiento
de la Educación Básica", con
un volumen importante de re-
cursos para facilitar los desa-
rrollos de la Ley 115/94.
s La Ley 60 ha seguido bajando
recursos para componentes
que apoyan la cobertura en la
educación local.
s Findeter mantuvo siempre una
línea paralela, con recursos or-
dinarios, para otorgar créditos
de infraestructura educativa a
PACES Y EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
Las consideraciones anteriores
ponen de presente una dimensión
aún mayor de Paces, relacionada
con sus resultados en aquellos
aspectos inherentes a los avan-
ces del proceso de descentrali-
zación, nuevo modelo de organi-
zación del Estado adoptado en la
Constitución de 1991.
Nuestras indagaciones nos
han llevado a identificar dos
posiciones:
CAPÍTULO XI: LAS CONTRIBUCIONES DE PACES
municipios y a instituciones,
con la exigencia de menos re-
quisitos que los de Paces, o
sea sus propios requisitos re-
gulares.
s Los "Proyectos de Destinación
Específica" han aportado recur-
sos al sector.
s Se aprovechó capacidad insta-
lada subutilizada mediante la
combinación de estrategias
como reprogramación de sa-
las de clase, reasignación de
s Unos, sostienen que Paces, si
no fue evidente en jalonar re-
cursos territoriales, sí impulsó
procesos en lo local. Estas afir-
maciones se ven sustentadas
por la percepción positiva que
las autoridades locales tienen
sobre el proceso PEM-Paces.
s Otros argumentan que el Pro-
grama fue un obstáculo para
el proceso de descentralización
del país, debilitando la posibi-
lidad de mayor esfuerzo de
docentes y utilización eficien-
te de recursos educativos.
s Los municipios no cubiertos
igualaron y en algunos casos
superaron el esfuerzo de recur-
sos propios para el sector.
s Los colegios no cubiertos
aportaron, en mayor frecuen-
cia que los Paces, recursos pro-
pios, recursos de los Fondos
de Servicios Docentes y de la
comunidad educativa para dar-
le desarrollo práctico a los PEI.
asignación de recursos al sec-
tor educativo por parte de las
entidades territoriales. Y su-
gieren que estos programas no
deberían ser paralelos en cuan-
to a la asignación de recursos
a las fuentes normales de fi-
nanciación del sector, ya que
esto debilita la descentraliza-
ción. Esta posición se ve re-
forzada por los interrogantes
acerca de la capacidad de los
recursos locales para asegurar
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 149
 PARTE III: COMENTARIOS FINALES
la sostenibilidad de los mayo-
res costos recurrentes asocia-
dos a la vida operativa de los
proyectos Paces.
La dupla PEM -PEI
A nuestro juicio, al aporte de
mayor valor para relanzar estra-
tegias afines con los objetivos de
Paces y –sobretodo– para apo-
yar la siembra de procesos sos-
tenibles en el desarrollo de la
educación local, lo constituye el
fortalecimiento de la dupla PEM-
PEI, si bien resulta necesario ha-
cer ajustes y simplificaciones que
los hagan viables, prácticos, ar-
ticulados y sostenibles.
No nos referimos a la enciclo-
pedia documental PEM-PEI, sino
al proceso PEM-PEI. Las entre-
vistas y encuestas han apunta-
do en consenso a las bondades
de estos dos instrumentos que
consolidan un importante ciclo
de pensamiento/acción: diag-
nóstico - análisis - proyección -
150 INFORME FINAL
movilización de actores - acción
- control de gestión - logros -
evaluación.
La dupla PEM-PEI encierra po-
derosas fuerzas para conectar la
acción territorial con los obje-
tivos nacionales, facilita el co-
nocimiento actualizado de la
realidad regional-local, da cabi-
da a proyectos pertinentes e in-
tegrales, no a pedacitos de ac-
ciones intermitentes y sin
resultados, asegura gestión de
recursos, ejecuta proyectos y
activa procesos, moviliza acto-
res, articula instituciones y
municipio, abre la vocación a la
SEM para ser facilitadora de pro-
yectos y de procesos, sin des-
gastarse en ejecuciones
ineficientes, desarrolla pertinen-
cia y apropiación, invoca parti-
cipación y facilita soste -
nibilidad. Todo, para garantizar
que en el seno de lo local los
niños y jóvenes puedan ver en
la educación la mejor opción
para alcanzar un mejor futuro.
Fortalecimiento del PEI y la
gestión de las instituciones
educativas
Como resultado del análisis so-
bre la relación PEM-PEI, se su-
giere al MEN adelantar Ias si-
guientes acciones:
s Reconocer la importancia de
los logros en materia financiera
y contable observados en las
instituciones escolares y pro-
pender por su estímulo y afian-
zamiento. En particular, pro-
fundizar las acciones en favor
de la autonomía de las insti-
tuciones escolares, mediante
el manejo de sus recursos y de
sus planes de adquisiciones,
entre otros aspectos.
s Propender por aprovechar la
capacidad de financiamiento
de dichas instituciones, en-
trando a realizar programas de
cofinanciación directa munici-
pio-institución o nación-insti-
tución, de amplio espectro.
Se debe permitir que cada

institución fije sus propias
prioridades, como un elemen-
to dentro de los procesos
orientados al logro de ciertos
objetivos, previamente defini-
dos en los respectivos planes
de desarrollo educativo. Es
decir, se orientaría la inversión
jalonando los recursos propios
de la institución y evaluando
los aspectos en los que es ne-
cesario focalizar y reforzar una
política de subsidios.
s Reforzar la responsabilidad de
las mencionadas instituciones
en la selección de materiales
(textos, entre otros) así como
en el control, seguimiento y
evaluación de los procesos de
compra o de ejecución de las
inversiones, enfatizando el pa-
pel de veeduría que pueden
cumplir la comunidad y/o los
padres de familia. Esto requie-
re, también, procurar el sufi-
ciente apoyo técnico y el su-
ficiente conocimiento de los
adelantos y desarrollos en
cada materia por parte de los
CAPÍTULO XI: LAS CONTRIBUCIONES DE PACES
colegios, para cualificar su res-
ponsabilidad.
s En cuanto a programas educa-
tivos de carácter amplio, pa-
rece prioritario el impulso de
aquellos orientados al mejora-
miento de las dotaciones e ins-
talaciones escolares, a la ca-
pacitación y formación del
recurso humano, a la cualifi-
cación del enfoque y métodos
pedagógicos.
s Evaluar la conveniencia de de-
sarrollar programas intersec-
toriales (posiblemente median-
te convenios) que aprovechen
el papel de la escuela (es decir,
de las instituciones escolares)
en el seno de las comunidades.
Nos referimos a la potenciali-
dad que ofrece el espacio de la
escuela para realizar proyectos
que pueden tener hondo im-
pacto en el bienestar y desa-
rrollo de las comunidades.
s Fortalecer las administracio-
nes educativas municipales y
departamentales en la inter-
pretación y asunción apropia-
das de sus responsabilidades
y competencias en el sector,
enfatizando en el diálogo y la
relación permanentes que de-
ben existir con las institucio-
nes escolares.
s Impulsar las acciones de asis-
tencia técnica y de capacitación,
sobre planes acordados con las
instituciones, que cobijen al
personal docente pero también
a los distintos miembros de la
comunidad educativa.
s Garantizar la continuidad, la
cantidad y la calidad de los do-
centes en cada grado y a lo
largo de todo el año escolar en
cada una de las instituciones.
s Crear incentivos para estrechar
la vinculación, la participación
y el diálogo del sector produc-
tivo y empresarial con las ins-
tituciones escolares.
s Profundizar el impulso de las
estrategias que permitan a las
instituciones ofrecer todos
los grados de la educación bá-
sica y media, con el número
de cupos necesarios para apo-
MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 151
 PARTE III: COMENTARIOS FINALES
yar la retención de alumnos en
el sistema escolar.
Planes maestros de infraes-
tructura educativa municipal
El estudio de costo-efectividad ha
puesto en evidencia que parte de la
inversión en construcciones, amplia-
ciones y remodelaciones no se vio
correspondida en la misma propor-
ción en la generación de matrícula
adicional. En la mayoría de tales
casos esta ineficacia de impacto
obedeció a imperfecciones presu-
puestales, ya que se asignaron más
recursos para aumentar la matrí-
cula a los municipios que menos
los necesitaban por tener más al-
tas tasas de cobertura, lo que in-
dujo a construir aulas en munici-
pios que en rigor no las requerían.
Y, por el contrario, los de baja co-
bertura que requerían recursos para
obras, no los recibieron.
Esto pone de relieve la necesidad
de apoyar un proceso planificado de
elaboración de planes maestros de
152 INFORME FINAL
infraestructura educativa munici-
pal, con el fin de que cada muni-
cipio –bajo el concepto de "muni-
cipio-región" y con parámetros
actualizados de demanda y oferta
espacial por educación secunda-
ria–, conozca cuáles son sus ver-
daderos requerimientos en mate-
ria de infraestructura y de
insumos educativos para un hori-
zonte decenal o, como mínimo,
quinquenal. Esto asegurará mayor
eficiencia asignativa y procesos
sostenibles en la articulación y en
la gestión PEM-PEI.
Intercambio
de experiencias exitosas
Los procesos como Paces van de-
jando en el camino iniciativas valio-
sas que no trascienden por falta de
comunicación y de mecanismos de
intercambio. Una lección que nos
deja la experiencia, es incorporar
la identificación y asimilación de
soluciones exitosas para colocar-
las al servicio de quienes necesi-
tan resolver problemas similares y
lo puedan hacer con la transferen-
cia o la adaptación tecnológica de
la experiencia exitosa.
Estimular la creatividad, la innova-
ción, la optimización de las solu-
ciones, el desarrollo de procesos
eficientes y eficaces deben ser
objetivos incorporados a la agenda
de proyectos tipo Paces, orienta-
dos a premiar la experiencia exitosa
demostrada en la práctica y no tanto
lo atractivo en el documento. Tam-
bién se debe propiciar el intercam-
bio y la cooperación horizontal en-
tre agentes y demandantes de
soluciones de éxito y apoyar la con-
solidación de redes de intercambio,
de manera que puedan nutrir las ac-
ciones para mejoramiento del pro-
grama y de los proyectos a futuro.
En el caso Paces hay experiencias
PEM-PEI que merecen ser identifi-
cadas y analizadas para explorar la
conveniencia de su réplica o adap-
tación o para el diseño de nuevos
proyectos o de formas de interven-
ción diferentes y productivas.