BILL CLINTON AND THE KARGIL CONFLICT: 
FROM CRISIS MANAGEMENT TO COERCIVE DIPLOMACY 
 
 
 
 
 
 
 
Submitted by 

 
 
 

 
Ajay Bisaria 
WWS 547: The Conduct of International Diplomacy 
May 12, 2009 
INTRODUCTION: WAKING UP TO SOUTH ASIA 
As  he  presided  over  America’s  unipolar  moment  from  1992,  President  Bill  Clinton 

did not need to pin any red flags on South Asia on his wall map through most of his 

tenure. The region was off most radar screens in the US establishment and tended 

not to produce surprises. Until it did.  The first shock that came from India on May 

11, 1998, was a seismic one: the CIA and the State Department learnt from CNN that 

India  had  detonated  nuclear  devices1.  Before  long,  Pakistan  had  exploded  its  own 

nuclear devices and both countries had declared themselves nuclear powers. The US 

responded with alarm and imposed a series of legally determined sanctions against 

both countries. The sanctions were soon supplemented by some low‐key diplomacy.  

The  estranged  sub‐continental  neighbours,  whom  many  in  the  US  tended  to 

invariably  view  with  a  hyphen,  seemed  to  be  on  their  way  to  some  kind  of 

reconciliation, with the visit of Indian Prime Minister Vajpayee to Lahore, Pakistan. 

In  February  1999,  the  two  sides  signed  a  promising  ‘Lahore  Declaration’,  which 

committed them to peaceful dialogue and cooperation. However, just as the US was 

beginning  to  focus  on  the  rest  of  the  world,  going  to  war  to  straighten  out  the 

Balkans  in  1999,  news  came  in  of  a  dangerous  intrusion  by  Pakistan  into  Indian 

territory  in  Kashmir,  bringing  the  two  nuclear  neighbours  into  direct  and  serious 

confrontation. South Asia was suddenly President Clinton’s most critical red flag. 

The  Clinton  administration  followed  the  conflict  with  growing  consternation.  The 

biggest fear among experts on the region was that India would launch an onslaught 

                                                        
1 Strobe Talbott, Engaging India, Diplomacy, Democracy and the Bomb (Penguin, 

2004), p. 3 

  1 
of its own across the line of control that had served as the border in Kashmir since 

1972.  A  disaster  scenario  that  gave  American  planners  nightmares  was  that  while 

mobilising for an all‐out war, Pakistan might seek support from China and various 

Arab  states,  while  India  would  perhaps  turn  to  Russia  or  even  its  newest  partner 

Israel.    The  result  could  be  an  international  free  for  all  in  which  all  the  ‘wrong 

outsiders’  might  look  for  enhancing  their  own  roles  rather  than  pulling  back  the 

combatants  from  the  brink  from  what  could  become  a  nuclear  cataclysm.2  To 

prevent  such  a  disaster,  US  diplomacy  needed  to  be  at  its  most  nimble‐footed  and 

innovative best. 

This case study starts by looking at the domestic state of play in India and Pakistan 

and  their  relations  with  the  US  on  the  eve  of  the  crisis.  It  examines  Pakistan’s 

complex  motivations  in  wanting  to  challenge  the  status  quo  with  its  invasion  in 

Kargil  and  focuses  on  the  dilemmas  of  US  policy,  which  had  to  rapidly  transition 

from crisis management to coercive diplomacy with Pakistan. 

PAKISTAN: IN DEEP TURBULENCE 

Pakistan’s  democracy,  which  had  been  marked  by  long  periods  of  military 

dictatorship, began its latest run in 1988, with the death of President Zia‐ul‐Haq. It 

featured alternating spells of leadership between Benazir Bhutto’s Pakistan People’s 

Party  and  Nawaz  Sharif’s  Muslim  League.    In  the  latest  episode,  Nawaz  Sharif  was 

elected as Prime Minister in February 1997 with a huge (but suspect) majority.  

                                                        
2 Ibid, p. 157 

  2 
The  Pakistan  army  tended  to  remain  in  charge  even  when  civilian  governments 

were  in  place.  It  had  steadily  increased  its  power  and  influence  since  the  first 

military  coup  in  1958.  The  military  exercised  an  unchallenged  veto  over  most 

critical  decisions  affecting  both  foreign  and  security  policy  and‐during  the  era  of 

General  Zia  in  the  80s‐  deeply  expanded  its  reach  into  several  areas  of  domestic 

politics  as  well,  often  pandering  to  religious  zealots  in  social  policy.  While  civilian 

governments  in  Pakistan  had  some  transient  significance,  the  military,  the  higher 

echelons  of  the  civil  service  and  the  intelligence  services  were  unshakably  the 

permanent features of the state. 

A  noted  Pakistani  commentator,  Tariq  Ali,  has  argued  that  Pakistan  has  suffered 

from  being  on  ‘the  flight  path  of  American  power’  and  its  society  is  tortured  by  a 

‘duel’: a yawning divide between the majority of people and their corrupt, uncaring 

rulers. An important reason for popular hostility towards the US is not religion but 

US support of military dictators.3 

Pakistan had conducted nuclear tests in May 1998 in response to the tests by India, 

partly  as  a  result  of  the  intense  pressure  exercised  by  the  army  on  the  civilian 

leadership.  In October 1998, Prime Minister Nawaz Sharif rattled the army’s cage. 

He forced the military chief, Jehangir Karamat into early retirement, after Karamat 

proposed  the  creation  of  a  National  Security  Council  as  an  institutional  means  of 

providing more formal input from the armed forces into policy‐making for a nuclear 

Pakistan. 
                                                        
3 Tariq Ali, The Duel‐ Pakistan on the Flight Path of American Power (Scribner, 

2008) p. x 

  3 
Karamat’s removal was to prove a major blunder. The new chief of the army, Pervez 

Musharraf,  had  even  less  respect  than  his  predecessor  for  what  he  thought  were 

weak  civilian  leaders  such  as  Sharif.  Musharraf  was  a  mujahir,  one  of  the  millions 

who were born in India and left during the partition in 1947. He had strong views on 

Pakistan’s  right  to  capture  Kashmir,  to  the  point  of  obsession.  He  also  nurtured 

extreme  bitterness  over  the  1971  dismemberment  of  Pakistan  in  which  India  had 

played a strong role. He reportedly yearned for the day he would be in a position to 

launch  a  military  campaign  across  the  Line  of  Control.  Musharraf  was  also  a 

commando trained in unconventional warfare; he was acutely aware that Pakistan’s 

army had lost every conventional war and fared much better at guerrilla wars.4 

INDIA: BETRAYED AGAIN 

India had remained a complex and even unlikely democracy since its independence 

in  1947.  A  coalition  government  of  the  National  Democratic  Alliance  led  by  the 

nationalist  Bharatiya  Janata  Party  (BJP)  was  formed  in  1998.  Prime  Minister  Atal 

Bihari  Vajpayee  led  the  coalition  and  in  keeping  with  the  manifesto  of  the  party, 

ordered  nuclear  tests  in  1998  making  India’s  covert  status  overt.  These  provoked 

retaliatory tests by Pakistan.  

India had been troubled by two decades of vicious terrorism in the northern states 

of Punjab (in the 80s) and in Jammu & Kashmir (in the 90’s), which it attributed in 

large measure to Pakistan’s covert sponsorship of cross‐border terrorism. But in a 

move that surprised most observers, Prime Minister Vajpayee visited Lahore on the 

                                                        
4 J. N. Dixit, India’s Foreign Policy, 1947­2003 (Picus, 2003), p. 452 

  4 
inaugural  journey  of  a  bus  between  the  two  countries.  A  ‘Lahore  Declaration’  was 

signed during the visit with Prime Minister Nawaz Sharif, that held the promise of 

peaceful dialogue and cooperation. 

The ruling NDA coalition lost a trust vote in Parliament by one vote in April 1999, 

leading  to  political  turmoil  and  the  eventual  declaration  of  fresh  elections.  The 

government was reduced to a ‘caretaker’ status and India was gradually shifting to 

election  mode,  when,  in  the  popular  perception,  little  gets  done.  In  spite  of  this 

political  scenario,  the  government’s  diplomatic  and  military  reaction  to  the  Kargil 

crisis was mature, measured and sure‐footed.  

US­INDIA RELATIONS: ENGAGING SLOWLY 

The world’s oldest democracy and the world’s largest democracy had a chequered 

history  of  relations  during  the  Cold  War  period  given  India’s  professed  non‐

alignment  and  tilt  towards  the  Soviet  Union  which  was  countered  by  a  distinct  US 

tilt  towards  Pakistan.  Relations  between  the  US  and  India  took  on  a  positive  but 

slow  ‘collaborative’  trajectory  with  the  end  of  the  Cold  War,  when  India  entered  a 

pragmatic policy phase based on multiple engagements with the global community. 

However,  to  India’s  disappointment,  US  attention  had  wandered  away  from  South 

Asia in the 1990’s. With the withdrawal of Soviet troops from Afghanistan and the 

end of the Cold War, it was not just Afghanistan that the US took its eyes off, all of 

South  Asia  slipped  off  its  radar,  even  though  India,  and  particularly  Kashmir  ‐was 

suffering  a  terrible  decade  of  terrorism  and  insurgency  which  ran  from  1989.  Not 

without coincidence, the insurgency in Kashmir began the same month as the Soviet 

  5 
troops  left  Afghanistan;  it  was  almost  as  if  the  handlers  of  the  jihadist  fighters 

transferred them seamlessly from the West of Pakistan to its East.  The US continued 

to  look  at  India  through  the  prism  of  ‘hyphenated’  relations  with  Pakistan.5  From 

most  accounts,  US  intelligence  was  well  aware  that  Al  Qaeda  and  the  Taliban  had 

taken  over  the  training  of  Kashmiri  militants  in  Afghanistan  after  1997  and  were 

promoting  the  jihad  in  Kashmir  as  part  of  the  global  jihad.6  This  apparent 

indifference  on  the  part  of  the  US  made  India  deeply  suspicious  of  US  sincerity  in 

resolving any regional problems. 

India’s  nuclear  explosions  of  May  1998  caught  the  Clinton  administration  by 

surprise, coming as they did, much after the almost forgotten ‘peaceful’ nuclear tests 

of 1974 and after decades of technology denial. In a knee‐jerk reaction, the US chose 

to react with sanctions against India and an attempt to “cap, roll back and eliminate” 

the nuclear program.  

The  unlikely  re‐engagement  with  India  started  through  an  extended  dialogue 

initiated in 1998 between the NDA regime in India, which had ordered the tests, on 

the  one  hand,  and  the  Clinton  administration,  on  the  other.  Strobe  Talbott,  then 

Deputy  Secretary  of  State,  represented  the  US  and  Jaswant  Singh,  who  was  later 

India’s  Foreign  Minister  and  Finance  Minister,  represented  India;  they  had  just 

begun their protracted conversation (dubbed by the newsmagazine ‘India Today’ as 

                                                        
5 Jaswant Singh, A Call to Honour­In Service of Emergent India, (Rupa, 2006), p. 283 
6 Ahmed Rashid, Descent into Chaos: The US and the disaster in Pakistan, Afghanistan, 

and Central Asia (Penguin 2009) p. 277 

  6 
the  ‘longest  fore‐play  in  Indo‐US  history’7)  and  met  a  couple  of  times  before  the 

Kargil Crisis began. The dialogue promoted a better understanding of the strategic 

rationale  of  India’s  nuclear  program,  as  also  the  strong  sense  of  nuclear  restraint 

and responsibility of its successive civilian governments. The telephonic exchanges 

between Singh and Talbott were an important additional channel of communication 

during the Kargil crisis.8 

US­PAKISTAN RELATIONS: BITTER ALLIES 

Pakistan  became  the  ‘most  allied  ally’  of  the  US  during  the  Cold  War  and  received 

substantial  economic  and  military  assistance.  But  relations  deteriorated  in  the 

1960’s  when  the  US  backed  India  during  the  Indo‐  Chinese  conflict  of  1962,  while 

Pakistan  looked  to  China  for  assistance.  The  US  strategic  interest  in  Pakistan 

suddenly  shot  up  after  the  Soviet  invasion  of  Afghanistan  in  1979  when  Pakistan 

became an eager partner in the proxy war in Afghanistan.  

The US relationship with Pakistan suffered with the end of the Cold War.  In 1990, 

sanctions associated with the Pressler Amendment kicked in when the US President 

refused  to  certify  that  Pakistan  did  not  have  nuclear  weapons.  In  May  1998, 

following  the  nuclear  tests,  more  sanctions  kicked  in  (triggered  by  the  Glenn 

Amendment and the Symington Amendment), mirroring the ones imposed on India.  

INDIA­PAK CONFLICTS: THE GENERAL’S KASHMIR DREAM 

                                                        
7 India Today, January 4, 1999 
8 Talbott, p. 158 

  7 
The  India  Pakistan  war  in  the  Kargil  sector  was  the  fourth  large‐scale  conflict 

between the two countries. Full‐scale hostile military operations had earlier erupted 

in 1948, 1965 (in Kutch, Punjab and Jammu and Kashmir) and in 1971, during the 

East Pakistan crisis. 

Analysts have pointed out that the significant and recurrent characteristics of these 

military  confrontations  have  been  that  each  time,  Pakistan  has  initiated  the 

confrontation covertly, whether in Kashmir, in Kutch or in the former East Pakistan. 

When  the  moves  met  with  resistance,  Pakistan  deployed  regular  troops,  which,  in 

turn, invited full‐scale military responses from India.9  

The  Kargil  infiltration  plan  was  rooted  in  Pakistan’s  calculations  based  on  the 

experience  of  the  failure  of  other  efforts  in  Kashmir,  particularly  in  the  1990’s. 

Three  arguments  appear  to  drive  Pakistan’s  Kashmir  agenda.  Firstly,  Pakistan  saw 

Kashmir  as  an  unfinished  agenda  of  partition  –  since  Jammu  &  Kashmir  was  a 

Muslim  majority  state  and  contiguous  with  West  Pakistan,  it  should  be  part  of 

Pakistan. Secondly, the people of Jammu & Kashmir had a right to self‐determination 

since they were promised a plebiscite way back in 1948 by a UN resolution. Thirdly, 

Pakistan  saw  India  as  violating  human  rights  in  Jammu  and  Kashmir.  It  was 

therefore  the  obligation  of  Pakistan,  as  an  Islamic  country,  to  liberate  Jammu  & 

Kashmir from the Indian yoke. Since neither the people of Jammu & Kashmir nor the 

international community was particularly impressed by these arguments, Pakistan 

updated  its  reasoning  to  suggest  that  since  both  India  and  Pakistan  had  declared 

                                                        
9 Dixit, p. 445 

  8 
nuclear  weapons  capacity  since  1998,  if  India  was  not  asked  by  the  international 

community  to  negotiate  giving  up  Jammu  &  Kashmir  to  Pakistan,  the  world  must 

face the prospect of nuclear war between the two countries on the Kashmir issue.10 

In  the  context  of  the  disputed  areas  of  Kashmir,  it  is  also  useful  to  note  the 

background  of  the  Line  of  Control,  a  key  factor  in  the  conflict.  The  line  was 

delineated  from  the  ceasefire  lines  drawn  up  after  the  1948  and  1965  wars  with 

Pakistan. The present LOC was drawn up on the basis of stipulations of the Shimla 

agreement of July 1972 between then Prime Ministers Indira Gandhi and Zulfikar Ali 

Bhutto.  The  LOC  was  drawn  on  the  basis  of  mutual  consent  between  senior  army 

commanders of India and Pakistan, duly counter‐signed by them. The LOC was not a 

ceasefire line (which, by definition is more temporary), but a line of control that was 

respected by both sides from 1972 to 1999.  

Pakistan’s  motivation  for  changing  the  status  quo  was  manifold.  One,  some  effort 

was needed to refocus international attention on Kashmir. Two, strategic planners 

in Pakistan believe that the international community was becoming supportive of a 

settlement  of  the  Jammu  &  Kashmir  issue  on  the  basis  of  some  kind  of  line  of 

control;  so  there  was  a  case  to  change  the  delineation  of  the  LOC  to  a  more 

advantageous  position  in  favour  of  Pakistan.  Shifting  the  LOC  eastwards  would 

enable Pakistan to continue its efforts to capture Jammu & Kashmir from a stronger 

position. Three, this shift in the LOC could be consolidated in the Kargil sector and 

                                                        
10 Ibid, p.446 

  9 
would  have  weakened  India’s  capacity  to  safeguard  the  neighbouring  regions  of 

Ladakh to the east and the Kashmir Valley to the west.11 

Kargil was located in the Siachen sector, near the glacier of that name, which had in 

1984  become  the  highest  battleground  in  the  India  Pakistan  contest.  The  border 

along the glacier had not been clearly demarcated by the Shimla Agreement of 1972, 

nor  did  any  military  forces  occupy  it  before  1984.  Pakistan  attempted  to  take 

advantage  of  this  cartographic  ambiguity  and  planned  to  capture  the  Siachen 

heights in the early 1980’s. However, Indian intelligence got wind of these plans and 

sent in its troops, occupying the commanding heights. Pakistan soon sent troops of 

its  own  into  the  glacier  region,  but  India  already  had  the  high  ground.  Since  then, 

troops from both countries have remained on the freezing heights, deployed as high 

as 21,000 feet. When Pakistan made the move above Kargil in 1999, it was seen in 

some measure as an attempted reply to the Siachen contest of 1984.12 

The  planning  and  execution  of  the  Kargil  adventure  was  attributed  largely  to 

General  Musharraf,  who  firmly  believe  that  the  sustained  campaign  of  subversion 

and military incursion  would  result in  Pakistan  achieving  its objective of annexing 

Kashmir. Musharraf’s formative experiences in the army explained his mind‐set. The 

first significant assignment carried out by him was a charge of training mercenaries 

recruited from various Muslim countries for fighting Soviet troops in Afghanistan. In 

1987,  Musharraf  had  been  made  brigade  commander  of  the  newly  raised  Special 

                                                        
11 Ibid p. 457 

 
12 Ibid 

  10 
Services  Group  in  the  Siachen  glacier  region,  created  to  push  back  Indian  forces 

from  their  perch.  His  forces  had  been  decisively  defeated  in  an  action  in  1987. 

Musharraf  valued  his  identity  as  a  commando  well‐versed  in  guerrilla  tactics.  The 

culmination  of  his  field  assignments  came  when  he  was  appointed  as  Force 

Commander,  Northern  Areas,  which  made  him  in  charge  of  all  military  and 

subversive operations against Jammu & Kashmir. 13 

Pakistan’s  political  and  strategic  calculations  in  launching  the  Kargil  operations 

have been summed up as follows:  

• Pakistan’s  nuclear  capability  would  forestall  any  major  Indian  move 

particularly  across  the  international  border.  It  was  Pakistan’s  assessment 

that  the  nuclear  deterrent  had  worked  in  its  favour  from  the  mid‐1980s. 

(This  was  a  reasonable  assumption  but  only  in  case  of  a  short‐duration 

conflict) 

• The  international  community  would  prevent  the  expansion  of  a  conflict  by 

intervening  through  bilateral  mechanisms  or  through  the  UN.  If  Pakistan 

consolidated  its  gains  across  the  LOC,  the  international  community  would 

accept  the  new  situation,  bettering  Pakistan’s  negotiating  position.  (The  US 

demonstrated that this was an erroneous premise.) 

• China would be supportive of Pakistan’s military operations. 

• A  week  and  unstable  government  in  India  would  be  incapable  of  firm 

response  and  would  not  expand  the  conflict  into  Pakistan  across  the 

                                                        
13 Ibid p. 450 

  11 
 international  border.  (Pakistan  was  surprised  by  the  firmness  of  the  Indian 

response.) 

• The Indian army itself may not be able to respond effectively because of its 

counterinsurgency commitments in Jammu & Kashmir. 

• The  Indian  army  did  not  have  troops  sufficiently  trained  in  high  altitude 

warfare  and  would  not  be  able  to  deploy  adequate  forces  to  counter  a  pre‐

emptive  surprise  Pakistani  move.  The  Pakistani  military  intrusion,  if 

successful, would disrupt the return of normalcy in the valley. 

The plan to launch an attack on Kargil was finalised during Musharraf’s visit to the 

area of Kargil in October 1998. Prime Minister Nawaz Sharif was reportedly briefed 

about  the  plan  at  the  general  headquarters  of  the  Pakistan  army  in  Rawalpindi  in 

January  1999,  a  month  before  he  met  Prime  Minister  Vajpayee  at  Lahore  on  22 

February 1999. However details of the plan were kept fuzzy.14 

KARGIL: UNWELCOME GUESTS 

In early May of 1999, a shepherd in Kashmir reported movement of some strangers 

in  the  deserted  mountainous  expanse  of  Batalik,  a  little  village  within  the  Line  of 

Control on the Indian side. An Indian patrol sent out to investigate the problem was 

ambushed on 5 May, killing four of its soldiers and injuring as many. Thus were fired 

the  first  shots  of  the  Kargil  conflict  between  India  and  Pakistan,  which  was  to 

continue  for  the  next  70  days.  India  started  artillery  shelling  to  dislodge  the 

infiltrators  from  the  heights.  Pakistan  responded  in  kind.  On  8  May,  Pervez 

                                                        
14 Ibid p. 453 

  12 
Musharraf,  then  Pakistan  army  chief,  made  an  unannounced  visit  to  the  forward 

areas opposite Kargil. A day later, an ammunition dump was blown up in Kargil by 

Pakistani artillery shelling, destroying about 5000 tonnes of ammunition.15  

Pakistan tried to maintain the fiction that the infiltrators were not Pakistani troops 

but ‘freedom fighters’ for Kashmir’s independence, who had slipped passed the Line 

of Control, unbeknownst to the Pakistan army. Indian Prime Minister Vajpayee, put 

in  a  phone  call  to  his  counterpart,  Prime  Minister  Nawaz  Sharif,  emphasising  that 

India was aware that the intrusion in Kargil involved the use of regular troops from 

the Pakistan army. He said this was totally unacceptable and would compel India to 

take  all  necessary  steps.  India  mobilised  its  army  and  also  mounted  a  diplomatic 

offensive.  The  Indian  Permanent  Representative  at  the  United  Nations  mobilised 

international opinion. Indian embassies were activated, particularly in Washington, 

and  the  Ambassador  undertook  extensive  briefings  on  Capitol  Hill  and  to  the 

media.16  

Kargil  made  for  a  tempting  target  for  the  Pakistan  military.  It  was  strategically 

invaluable,  located  on  the  only  road  between  the  Kashmiri  summer  capital  of 

Srinagar  and  the  town  of  Leh  in  the  far  north‐east,  near  the  Chinese  border.  Since 

1997, the sparse terrain had seen a pattern of relatively minor Pakistani incursions 

in  the  Kargil  area  that  had  triggered  bursts  of  sniper  fire  and  occasional  artillery 

exchanges. 

                                                        
15 Singh, p. 202 
16 Dixit, p. 450 

  13 
By a gentlemanly agreement, every year Indian and Pakistani forces withdrew from 

the  heights  in  the  winter  harshness  and  returned  to  man  the  posts  in  spring.  The 

two sides had refrained from major attempts to alter the status quo during this ebb 

and flow of seasonal deployments. This was true of Siachen as also the Kargil sector. 

Pakistan had now violated this agreement. 

The  total  area  of  Pakistan’s  ingress  was  between  130  and  200  square  kilometres. 

India  responded  with  Operation  Vijay,  a  mobilisation  of  200,000  Indian  troops. 

However  because  of  the  nature  of  the  terrain,  the  fighting  was  mostly  at  the 

regimental and battalion level.  

The US condemned Pakistan’s infiltration of armed intruders and went public with 

the  information  that  most  of  the  700  men  who  crossed  the  line  of  control  were 

attached to the Pakistani army’s 10th Corps.17 

By  the  end  of  May,  the  initial  skirmishes  had  blown  up  into  a  full‐fledged  border 

conflict  involving  infantry  assaults,  artillery  barrages  and  operations  including 

attacks  on  ground  positions  by  helicopter  gunships.  By  mid‐June,  the  fighting 

intensified between military units in the Kargil area. The Indian army was paying a 

heavy price and suffering losses as they tried to dislodge the Pakistani fighters from 

strategically advantageous and well dug ‐in positions in the mountain heights.  

By  mid‐June,  India  also  began  firing  on  targets  on  the  Pakistani  side  of  the  line  of 

control. US military experts were worried that India might break out of its restraint 

                                                        
17 Bruce Riedel, American Diplomacy and the 1999 Kargil Summit at Blair House, 

Policy paper series, Center for Advanced Studies of India. p. 4 

  14 
and cross the line of control since the restraint was costing it additional casualties 

around  Kargil.  Two  Indian  MIG  aircraft  were  shot  down  near  the  border  and  the 

Pakistan  army  moved  its  regular  Army  troops  into  the  Kargil  area  to  construct 

bunkers on the Indian side of the line. 

The conflict was initially characterised as a skirmish or a border incident. However, 

it  was  later  judged  to  be  a  war  launched  by  Pakistan  with  definite  and  clear 

strategic, territorial and political motives, with premeditated planning and detailed 

preparation.  The  US  confirmed  the  assessment  that  the  thrust  by  Pakistan  was  a 

preplanned probe mounted by the Pakistani military and intended to create a “new” 

line of control more favourable to Pakistan.18 

US DIPLOMACY: LOOKING TO MEDIATE 

While  the  first  US  instinct  was  to  bring  both  parties  to  the  table  and  to  offer 

mediation,  this  was  no  easy  task.    Pakistan  was  steadfastly  insisting  that  the 

intrusions were caused by Kashmiri freedom fighters; India, on the other hand, was 

suspicious  of  any  mediation,  its  primary  goal  was  to  reverse  the  occupation  of  its 

territory  by  Pakistan.  India  was  apprehensive  that  the  US  would  also  fall  into  the 

trap  of  careful  neutrality  adopted  by  some  other  international  players.  Major 

powers of the world as well as the United Nations tended to take the view that while 

Pakistan’s  violation  the  LOC  was  wrong,  the  intrusion  occurred  because  India  and 

Pakistan did not have a substantive and meaningful dialogue going on the Kashmir 

issue. 

                                                        
18 Talbott, p. 157 

  15 
The  US  was  trying  to  brandish  all  its  sticks.  The  administration  pointed  out  that  if 

Prime  Minister  Sharif  did  not  order  a  pullback,  the  US  would  hold  up  the  $  100 

million  International  Monetary  Fund  loan  that  Pakistan  needed.  Nawaz  Sharif 

meanwhile  visited  Beijing  hoping  for  comfort  from  Pakistan’s  “all‐weather”  friend 

but got none. The US embassy reported that he came home desperate.19 

The  US  was  unsure  whether  Sharif  had  personally  ordered  the  infiltration  above 

Kargil,  reluctantly  acquiesced  in  it  or  had  not  even  known  about  it  until  after  it 

happened. But there was no question that he realised it had been a colossal blunder, 

Pakistan was universally seen to have precipitated the crisis, ruining the promising 

peace process that had begun in Lahore and inviting an Indian counteroffensive.  

By  the  end  of  May,  when  the    situation    seemed  somewhat  stable,  the  US  saw  an 

opportunity  to  offer  its  “good  offices”  to  look  for  a  diplomatic  solution.  State 

Department  officials  Rick  Inderfurth  and  Tom  Pickering    began  a  regular  dialogue 

with the Indian and Pakistani ambassadors in Washington while Secretary of State 

Madeleine Albright made phone calls to Prime Minister Nawaz Sharif, Jaswant Singh 

and  the  British  Foreign  Secretary  Robin  Cook.  The  central  message  was  to  blame 

Pakistan  for  instigating  the  crisis,  while  urging  India  to  exercise  restraint  and  not 

broaden the conflict.  

President Clinton became fully involved from early June, even as the Kosovo crisis 

was being resolved with Milosevic acceding to NATO demands.  In a turning point in 

US diplomacy, Clinton went beyond the stance of studied neutrality of the ‘primary 

                                                        
19 Talbott, p. 159 

  16 
mediator’ and leaned on Pakistan. In letters to both Prime Ministers, Clinton made 

Pakistan’s withdrawal a precondition for a settlement and the price it must pay for 

the US diplomatic involvement that it was seeking. Clinton also made phone calls to 

the  two  leaders  in  mid‐June  to  emphasise  this  point.  The  private  diplomacy  soon 

became  public  and  the  US  was  reinforcing  the  same  twin  message  (asking  for 

Pakistani withdrawal and Indian restraint) through the media. For India, Kargil was 

the first ‘TV War’, coming live as an emotional and patriotic drama to homes across 

the  country;  the  ‘fair  and  just’  US  stand  was  playing  well  with  public  opinion  in 

India. 

In late June, President Clinton called Prime Minister Nawaz Sharif to stress that the 

US  saw  Pakistan  is  an  aggressor  and  rejected  the  fiction  that  the  fighters  were 

separatist  guerrillas.  He  sent  a  special  envoy,  General  Zinni,  who  was  in  charge  of 

the  US  Central  command,  to  reinforce  the  message  in  person  to  Musharraf  and 

Nawaz  Sharif.    Zinni  warned  Musharraf  that  India  would  cross  the  line  of  control 

itself if Pakistan did not pull back. Musharraf appeared unimpressed. 

Clearly, the US attempt at crisis management through private and public diplomacy 

was not gaining much traction with either side. The US had aligned itself with India’s 

position  but  Pakistan  was  unwilling  to  change  the  status  quo  unconditionally.  The 

opportunity  for  replacing  the  strategy  with  coercive  diplomacy  came  in  late  June, 

when  through  the  US  Ambassador  in  Islamabad,  Prime  Minister  Nawaz  Sharif 

  17 
‘begged Clinton to come to his rescue’ with a plan that would stop the fighting and 

set the stage for a US brokered solution to Kashmir.20 

On  July  2,  Prime  Minister  Sharif  phoned  President  Clinton  and  pleaded  for  his 

personal  intervention  in  South  Asia.  Clinton  recalls  in  his  autobiography  that  he 

agreed  with  two  conditions:  “first,  he  had  to  agree  to  withdraw  his  troops  back 

across  the  Line  of  Control;  and  second,  I  would  not  agree  to  intervene  in  the 

Kashmir  dispute,  especially  under  circumstances  that  appeared  to  reward 

Pakistan's wrongful incursion.”21 Clinton then telephoned the Indian Prime Minister 

to report on Sharif’s request and his own reply. India expressed anxiety that Sharif 

would  deceive,  or  worse,  co‐opt  Clinton.  Strobe  Talbott  called  Jaswant  Singh  to 

reinforce  Clinton’s  assurance  that  under  no  circumstances  would  the  US  associate 

itself  with  any  outcome  that  rewarded  Pakistan  for  its  violation  of  the  line  of 

control; National Security Advisor Sandy Berger did the same with his counterpart 

Brajesh Misra.22  

MEDIATION OR COERCION: DIPLOMATIC OPTIONS FOR THE US 

In  early  July,  President  Clinton’s  team  was  looking  at  diminishing  options  in  an 

escalating  crisis.  The  crisis  management  strategy  implemented  so  far‐  of  asking 

Pakistan  to  revert  to  the  status  quo  and  pleading  with  India  not  to  escalate  the 

conflict  –  had  not  had  much  traction.  Pakistan  was  pleading  with  the  US  to  get 

involved  in  mediating  the  crisis  and  brokering  a  cease‐fire,  consistent  with  its 

                                                        
20 Talbott, p. 159 
21 Bill Clinton, My Life (Random House, 2004) p. 864 
22 Talbott, p. 160 

  18 
objective  of  ‘internationalising’  the  Kashmir  issue.  For  precisely  that  reason,  India 

was allergic to any kind of mediation and wanted a Pakistani withdrawal from the 

LOC  to  precede  any  dialogue.  President  Clinton’s  ‘principle  mediator’  role  had 

worked  well  in  the  Arab‐Israeli  conflict  and  the  Irish  peace  process  and  could  be 

replicated  here  only  if  India  could  be  persuaded  to  join  the  trilateral  table.  Should 

the  US  push  for  a  trilateral  summit  or  a  trilateral  dialogue  and  jump  into  a 

mediatory  role?  Should  it  continue  its  vigorous  public  and  private  diplomacy, 

offering  its  ‘good  offices’  and  sending  across  envoys  in  a  situation  where  India’s 

patience  was  running  thin  and  the  conflict  could  rapidly  spiral  out  of  control?  Or 

should  it  attempt  to  use  its  leverage  with  Pakistan  to  try  a  policy  of    ‘coercive 

diplomacy’, getting Pakistan to climb down? 

RIPE FOR COERCIVE DIPLOMACY: STATE OF PLAY BEFORE NEGOTIATIONS 

When  Prime  Minister  Nawaz  Sharif  called  President  Clinton  and  announced  he 

would  come  to  Washington  the  next  day,  Clinton  took  a  snap  decision  to  receive 

him,  knowing  instinctively  that  this  would  be  an  opportunity  to  push  for  a 

resolution.  President  Clinton  subsequently  invited  Prime  Minister  Vajpayee  to 

Washington  for  a  face‐to‐face  meeting  with  Sharif,  but  the  Indian  Prime  Minister 

politely  declined,  ostensibly  in  view  of  the  prevailing  security  situation.23  This 

effectively  foreclosed  the  mediation  option  and  obliged  the  US  to  try  a  bout  of 

coercive diplomacy. An additional layer of complexity that was added was that while 

the US was exercising coercion on Pakistan, the other key player in the game, India, 

                                                        
23 Singh, p. 226 

  19 
was  off  the  table.  The  US  hope,  bolstered  by  continuous  multi‐channel 

communication  with  India,  was  that  since  the  primary  objective  of  both  India  and 

the  US  coincided  (unconditional  Pakistani  withdrawal),  the  outcome  would  be 

acceptable to India. 

National security Advisor Sandy  Berger  told President Clinton that he was heading 

into what probably would be the most important and most delicate meeting with a 

foreign  leader  of  his  entire  presidency.  The  overriding  objective  was  to  induce 

Pakistan’s withdrawal from the line of control. But another goal was to increase the 

chances of Sharif’s political survival. If Sharif lost his job while he was in the US, he 

would be unable to keep his end of the bargain in Islamabad. The US objective was 

to find a way to provide Sharif ‘just enough cover to go home and give the necessary 

orders to Musharraf and the military.’24 

India’s  objectives  were  also  clear  and  had  been  spelt  out  to  the  Pakistan  Foreign 

Minister during his visit to New Delhi in mid June25: 

1. Immediate vacation of the aggression 

2. Reaffirmation of the validity of the line of control 

3. Abandoning of cross‐border terrorism 

4. Dismantling the infrastructure of terrorism in Pakistan‐occupied Kashmir 

5. Reaffirmation of the Shimla Agreement and the Lahore Declaration 

                                                        
24 Talbott, p. 162 
25 Singh, p. 226 

  20 
Strobe  Talbott,  who  as  Deputy  Secretary  of  State,  was  the  point  man  for  India,  

added  a  caution  that  even  though  Clinton  would  be  meeting  the  Prime  Minister  of 

Pakistan  in  the  most  intense,  high‐stakes  circumstances  imaginable,  he  must  keep 

his  Indian  audience  in  mind.  ‘The  US  was  finally  making  headway  with  India  in 

allaying their doubts, accumulated over 50 years, about whether the US would take 

their security interests properly into account, especially when push came to shove 

with Pakistan.’  

The  Kargil  crisis  had  probably  shattered  India’s  willingness  to  deal  with  Sharif  in 

Pakistan. But it had also ‘created an opportunity for the US to show that they could 

conduct  their  own  dealings  with  the  Pakistanis  in  a  way  that  protected,  and  even 

advanced,  India’s  interests.’  Therefore  it  was  crucial  that  President  Clinton  avoid 

confirming India’s suspicions about US motives. India ‘would scrutinise every word 

that  came  out  of  Blair  House  for  evidence  that  the  US  had  fallen  into  to  trap  the 

Pakistanis had set for them – or worse that we were colluding with the Pakistanis to 

forcing  them  into  negotiating  on  Kashmir  under  duress.  Providing  Sharif  with 

political cover was fine, as long as what the US was covering was Pakistan’s retreat 

from the mountain tops.’26 

Clearly,  despite  these  nuances,  the  key  US  and  Indian  objectives  coincided. 

Pakistan’s objectives at the July meeting were far more complex. Sharif’s brief from 

the army was to try to aim for a best‐case outcome of a cease‐fire to be followed by 

negotiations  with  India  on  a  broad  range  of  issues  under  American  auspices.  A 

                                                        
26 Talbott, p. 163 

  21 
fallback  position  would  be  to  make  Pakistani  withdrawal  conditional  to  India 

agreeing  to  direct  negotiations  sponsored  or  even  mediated  by  the  US.  In  either 

case,  Pakistan  could  claim  that  the  incursion  had  forced  India,  under  American 

pressure,  to  accept  Pakistan’s  terms.  Neither  of  these  options  matched  the 

objectives set out by the US. The additional complication, which perhaps made the 

US  negotiators’  job  easier,  was  that  Sharif  was  fighting  for  his  own  political  and 

physical  survival,  he  had  arrived  in  the  US  with  his  family,  unsure  of  his  ability  to 

return  home  should  he  fail.  Sharif  therefore  represented  his  own  interest  in  the 

talks,  which  would  not  always  coincide  with  that  of  the  army,  or  even  with 

Pakistan’s national interest.27 

The Clinton team decided to confront Sharif at the end of the talks with a ‘good’ and 

a ‘bad’ press statement, a carrot and a stick: the good statement would hail him for 

withdrawing‐or  restoring  the  sanctity  of  the  LOC‐  and  the  bad  one  would  blame 

Pakistan  for  starting  the  crisis  and  the  escalation  sure  to  follow  Sharif’s  ‘failed 

mission  to  Washington.’28  The  US  negotiation  strategy  in  fact  followed  several 

elements  of  Alexander  George’s  prescription  for  successful  ‘coercive  diplomacy’.29 

First,  the  coercing  power  was  clearly  “highly  motivated  to  achieve  its  stated 

demands”. Second, it was making “clear demands” of the opponent. Third, the threat 

of the ‘bad statement’ was both “credible and sufficiently potent” in its implications. 

Fourth,  the  carrots  and  sticks  were  well  laid  out.  And  fifth,  the  “sense  of  urgency” 

was clear: Sharif needed to make a decision at the end of the meeting. 
                                                        
27 Talbott, p. 161 
28 Riedel, p. 7 
29 Alexander George et al., Force and Statecraft, (OUP, 2007), p. 200 

  22 
Also,  a  negotiated  settlement  was  crucial  for  both  sides.  In  Roger  Fisher’s 

framework30, the best alternative to a negotiated settlement (BATNA) in both cases 

was similar. For the US, it was an escalation to the conflict in the sub‐continent. For 

Prime  Minister  Sharif,  it  was  also  escalation  of  the  conflict,  but  accompanied  by 

personal  ignominy  and  political  loss.  In  essence,  neither  side  had  an  acceptable 

BATNA. In Pakistan’s case, the larger strategic objective of the Kargil adventure had 

been  to  negotiate  from  a  better  BATNA,  i.e  a  hold  on  territory  across  the  LOC  in 

Kashmir. But the US threat would make that version of the BATNA much costlier.  

COERCIVE DIPLOMACY: THE NEGOTIATIONS31 

Prime  Minister  Nawaz  Sharif  kicked  off  the  meeting  from  his  brief  to 

internationalise  the  Kashmir  issue;  he  pleaded  with  Clinton  to  devote  more 

attention to it. He said that if Clinton would devote just one percent of the time and 

energy he had put into the Middle East in South Asia, there would be no crisis. He 

argued that India was to blame for the crisis, since it had carried out an incursion of 

its own 15 years earlier, in Siachen. 

Clinton rejected Sharif’s depiction of India as an instigator of the crisis. He pointed 

out that the Indian Prime Minister had been more than flexible in going to Lahore – 

he had taken a “risk for peace” (a phrase that Clinton had used to describe Yitzhak 

Rabin of Israel). 

                                                        
30 Roger Fisher, Getting to Yes: Negotiating Agreement without Giving In,  (Penguin, 

1983)  
31 This section relies on the excellent blow‐by‐blow accounts of the meeting by 

Talbott and Riedel. 

  23 
Clinton laid his cards on the table early:  “If you want me to be able to do anything 

with  the  Indians,  I’ve  got  to  have  some  leverage.  Only  withdrawal  will  bring  this 

crisis to an end.” He also said that a Pakistani military pullback across the line had to 

be without any links to American diplomatic intervention in the Kashmir dispute: “I 

can’t publicly or privately pretend you’re withdrawing in return for my agreeing to 

be  an  intermediary.  The  result  will  be  war.  Plus,  I’ll  have  sanctioned  you  having 

crossed  the  line  of  control.  I  can’t  let  it  appear  that  you  held  a  gun  to  our  head  by 

moving across the line.” 

Sharif responded from his brief: “I’m prepared to help resolve the current crisis in 

Kargil,  that  India  must  commit  to  resolve  the  larger  issue  in  a  specific  timeframe” 

that  is,  negotiate  a  settlement  on  Kashmir  under  the  pressure  of  a  Pakistani 

imposed, US‐ sanctioned deadline. 

Clinton  was  furious:  “if  I  were  the  Indian  Prime  Minister,  I’d  never  do  that.  I’d  be 

crazy to do it. It would be nuclear blackmail. If you proceed with this line, I’ll have no 

leverage with them… I’ll be stripped of all influence with the Indians. I’m not – and 

the Indians are not – going to let you get away with blackmail, and I’ll not permit any 

characterisation of this meeting that suggests I’m giving in to blackmail.” 

Clinton quoted from John Keegan’s The First World War, which he was reading. He 

said  that  European  generals  and  politicians  had  stumbled  into  world  war  once 

military plans went into autopilot and the diplomats couldn’t do anything about it. It 

was  important  not  to  get  into  a  position  in  which  India  felt  that  because  of  what 

  24 
Pakistan  had  done,  it  had  to  cross  the  line  of  control  itself.  “That  would  be  very 

dangerous. I genuinely believe you could get into a nuclear war by accident.” 

Clinton said that he had just a year and a half left in office and he was committed to 

working with India and Pakistan. “If you announce you’re withdrawing in response 

to my agreeing to mediate, India will escalate before you even get home, and we will 

be a step closer to nuclear war. If you hold out for a date certain for the resolution of 

the Kashmir dispute, you would have made a terrible mistake in coming here…What 

I’m prepared to support, however is a resumption and intensification of the Lahore 

process and a commitment on the part of the US to work hard on this.” 

Sharif repeated that he was trying to work out a deal with India that would feature 

the  trade‐off  between  Pakistani  withdrawal  and  a  timetable  for  resolution  of 

Kashmir. It was clear that Sharif needed a face‐saver to show back home that he had 

achieved something beyond an unconditional surrender over Kargil. 

When  Clinton  asked  Sharif  if  he  understood  how  far  along  his  military  was  in 

preparing  nuclear‐armed  missiles  for  possible  use  in  a  war  against  India,  Sharif 

seemed  genuinely  surprised.  Clinton  invoked  the  Cuban  missile  crisis,  which  had 

been  a  formative  experience  for  him  (he  was  16  at  the  time).  Now  India  and 

Pakistan were similarly on the edge of a precipice. It would be catastrophic if even 

one bomb were to be used. 

At  this  point,  President  Clinton  returned  to  the  offensive.  ‘He  said  that  they  were 

getting  nowhere.  Fearing  that  result,  he  had  a  statement  ready  to  release  to  the 

press in time for the evening news shows that would lay all the blame for the crisis 

  25 
on  Pakistan.  He  said  that  having  listened  to  Sharif’s  complaints  against  the  US,  he 

had  a  list  of  his  own,  and  it  started  with  terrorism.  Pakistan  was  the  principal 

sponsor  of  the  Taliban,  which  in  turn  had  allowed  Osama  Bin  Laden  to  run  his 

worldwide  network  out  of  Afghanistan.  Clinton  had  asked  Sharif  repeatedly  to 

cooperate  in  bringing  Osama  to  justice.    The  statement  the  US  would  make  to  the 

press would mention Pakistan’s role in supporting terrorism in Afghanistan – and, 

through its backing of Kashmiri militants, in India as well.’ 

Clinton was by now deep in the throes of coercive diplomacy:  with ‘his face flushed, 

eyes  narrowed,  lips  pursed,  cheek  muscles  pulsing,  fists  clenched,’  he  said  it  was 

‘crazy  enough  for  Sharif  to  have  let  his  military  violate  the  Line  of  Control,  start  a 

border war with India, and now prepare nuclear forces for action. On top of that he 

had  put  Clinton  in  the  middle  of  the  mess  and  set  him  up  for  diplomatic  failure.’ 

Sharif  seemed  beaten.  He  denied  he  had  given  any  orders  with  regard  to  nuclear 

weaponry and said he was worried for his life. 

After the break in negotiations, Clinton briefed Prime Minister Vajpayee. Now that 

the  US  had  made  the  maximum  use  of  the  ‘bad  statement’  they  had  prepared  in 

advance‐the stick, it was time to deploy the good one, to dangle the carrots. 

Clinton’s team cobbled together a new version of the good statement incorporating 

some  of  the  Pakistani  language  from  the  paper  that  Sharif  claimed  was  in  play 

bilaterally between India and Pakistan. But the key sentence in the new document 

was  added  by  the  US  and  it  focused  on  the  primary  objective  of  the  US  from  the 

talks: “the Prime Minister has agreed to take concrete and immediate steps for the 

  26 
restoration of the line of control.” The paper called for a ceasefire but only after the 

Pakistanis were back on their side of the line. It also reaffirmed President Clinton’s 

long‐standing  plan  to  visit  South  Asia.  To  this  draft,  Sharif  and  the  Pakistan  team 

requested just one addition: a promise that Clinton would take a personal interest in 

encouraging  an  expeditious  resumption  and  intensification  of  the  bilateral  efforts 

(that  is,  the  Lahore  process)  once  the  sanctity  of  the  line  of  control  had  been  fully 

restored.  This was acceptable to the US and the meeting came to a happy end.  

CONCLUSION: THE AFTERMATH 

The  negotiations  at  Blair  House  represented  successful  deployment  of  coercive 

diplomacy  by  the  US,  both  in  terms  of  process  and  outcomes.  The  coercive 

diplomacy  phase  followed  a  crisis  diplomacy  period,  which  wisely  refrained  from 

usurping  a  mediatory  role.  The  US  succeeded  in  achieving  its  objectives  vis‐à‐vis 

Pakistan and also had the collateral advantage of winning India’s trust. 

It  was  not  clear  whether  Prime  Minister  Nawaz  Sharif  would  win  the  ‘two  level 

game’ with his constituents back home and be able to implement his end of the deal. 

As it happened, Prime Minister Nawaz Sharif returned to Pakistan and succeeded in 

ordering  the  withdrawal  of  troops  from  the  LOC.  It  was  also  not  clear  if  the 

withdrawal  was  not  caused  by  the  continued  action  of  Indian  troops,  which  made 

retreat  tactically  necessary.  Also,  the  aftermath  of  the  crisis  brought  Sharif 

increasingly in confrontation with the army and caused his ultimate displacement in 

a  coup  in  October  1999.  India  moved  towards  elections  and  the  NDA  coalition 

returned to power, bolstered by its handling of the Kargil crisis. The role of the US in 

  27 
the  Kargil  crisis  became  a  turning  point  in  US‐India  relations,  which  acquired  a 

positive trajectory since then. 

XXX 

MAP: KARGIL IN JAMMU & KASHMIR 

  28 
  

  29