Orçamento. Conceito. Elementos. Regime Constitucional. Vedações.

Conceito

O orçamento é a peça jurídica contábil que faz, de um lado, uma revisão das despesas a serem
realizadas pelo Estado e, de outro, o autoriza a efetuar a cobrança, sobretudo de impostos e também
de outras fontes de recursos. Com relação às despesas, o orçamento funciona como uma autorização
para sua efetivação. Sem previsão orçamentária não há possibilidade de realização de despesas. Isto
não significa, entretanto, que o administrador esteja, por força do orçamento, obrigado a realizá-las.
Quanto às receitas, há no orçamento apenas uma previsão, que pode cumprir-se ou não. O orçamento
tem repercussão econômica, política e jurídica.
a) Elemento econômico: o orçamento assume a forma de uma previsão da gestão orçamentária
do Estado, o que seria um autêntico plano financeiro.
b) Elemento político: consubstancia-se na autorização política para a efetivação desse plano ou
projeto de gestão estatal.
e) Elemento jurídico: traduz-se nos efeitos próprios dos orçamentos e regulamentos pelos
diversos sistemas jurídicos.

Regime Constitucional do Orçamento

A nossa Constituição consagra, além da modalidade de orçamento tradicional ou anual, mais duas:
o orçamento plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias, ambas de iniciativa do Poder Executivo.
a) Plano plurianual: tem por objetivo as despesas de capital para aqueles programas de duração
continuada, é dizer, que extravasem o orçamento anual em que foram iniciadas (art. 165, § 1 o da
CF/88).
b) Lei de diretrizes orçamentárias: sua duração também é maior do que a do exercício financeiro
anual. Nela deverão constar as metas e as prioridades da Administração, assim como servirá de critério
para a elaboração da lei orçamentária anual: da mesma forma que disporá sobre as alterações na
legislação tributária (art. 165, § 2o da CF/88).
c) Lei orçamentária anual: é aquela que prevê de forma estimativa as receitas da União, assim
como autoriza a realização das despesas. É válida para o exercício financeiro que tem a duração de um
ano. A lei orçamentária anual compreende: a) um orçamento fiscal, ou seja, uma peça prevendo as
receitas fiscais da União, de seus fundos, de órgãos e entidades da Administração direta e indireta; um
orçamento de investimento daquelas empresas em que a União detenha a maioria do capital votante;
um orçamento da seguridade social, com abrangência de todos os órgãos a ela vinculados. Não pode
conter dispositivo estranho à previsão da receita e a fixação da despesa. Ficam proibidas o que ficou
conhecido como causas orçamentárias, matérias de natureza não financeira, cuja aprovação era
forçada por via da aprovação da lei orçamentária (art. 165, § 5o CF/88).
Por outro lado, a Constituição permite que a lei orçamentária se inclua a autorização para a
abertura de créditos orçamentários, bem como a contratação de crédito por antecipação.
Crédito suplementar é aquele a ser aberto por ato do Chefe do Executivo, no curso do exercício
financeiro, para reforçar algum item do orçamento que se encontre na iminência de exaustão.
Operações de crédito por antecipação de receita consistem naqueles empréstimos que os poderes
públicos tomam, para saldá-los no curso do mesmo exercício financeiro. É uma forma de ajustar a saída
com o ingresso das receitas.
Os projetos de lei orçamentárias são de iniciativa exclusiva do Presidente da República, que
deverá exercê-la na forma do disposto na lei complementar (art. 165, § 9o da CF/88).

Vedações Constitucionais em Matéria Orçamentária

Para que orçamento cumpra suas finalidades, sobretudo a de controle do Executivo quanto à
feitura de gastos, é necessário que sejam observadas algumas regras que a Constituição tem a cautela
de fixar, principalmente no seu art. 167. A regra fundamental é a de que a realização de despesas só
pode dar-se dentro do limite dos créditos, suplementares ou adicionais. Assim, à Administração não é
lícito gastar dinheiro com despesas não autorizadas pela lei orçamentária. Fica também proibida de
proceder à vinculação de receita de imposto a órgão, fundo ou despesas, ressalvadas a repartição do
produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos
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para manutenção e desenvolvimento do ensino (art. 212), e a prestação de garantias às operações de
créditos por antecipação de receitas, previstas no art. 165, § 8o.
A Constituição proíbe a concessão ou utilização de créditos ilimitados (art. 167, VII). Veda,
também, a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de
programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa (inciso VI).
Como se vê, essas regras têm por núcleo a noção de crédito, classificável em diversas
modalidades. Cumpre observar que crédito, aqui, não significa o direito próprio daquele que está no
pólo ativo de uma operação financeira. Ao crédito orçamentário não corresponde um débito. Significa
uma dotação que é feita para qualquer dos fins contemplados no orçamento. É a consignação feita pela
lei orçamentária de uma certa quantia pecuniária com vistas a uma determinada finalidade.

Os créditos classificam-se em duas categorias fundamentais:

a) Orçamentários: previstos no orçamento anual para cobrir as despesas decorrentes com
execução dos programas; b) adicionais: para cobrir despesas não computadas ou insuficientemente
dotadas na lei orçamentária. Estes estão classificados em: b.1) créditos suplementares: cujo objeto é
reforçar dotação orçamentária que se tornou insuficiente durante a execução do orçamento; b.2)
créditos especiais: destinados a atender a despesa para as quais não haja dotação orçamentária
específica; b.3) créditos extraordinários: para atendimento de despesas imprevisíveis e urgentes como
as decorrentes de grave comoção interna ou calamidade pública (art. 167, § 3o da CF/88).
Os créditos suplementares e especiais dependem de autorização legislativa e da indicação dos
recursos correspondentes nos termos do inciso V do art. 167. Já os créditos extraordinários dispensam
tal autorização, visto que as próprias razões que ensejam a sua abertura exigem uma solução mais
rápida.

ORÇAMENTO PÚBLICO – CONCEITO E PRINCÍPIOS

O Orçamento Público, em sentido amplo, é um documento legal (aprovado por lei) contendo a
previsão de receitas e a estimativa de despesas a serem realizadas por um Governo em um
determinado exercício (geralmente um ano).
Os primeiros Orçamentos que se têm notícia eram os chamados orçamentos tradicionais, que se
importavam apenas com o gasto (ênfase no gasto). Eram meros documentos de previsão de receita e
autorização de despesas sem nenhum vínculo com um sistema de planejamento governamental.
Simplesmente se fazia uma estimativa de quanto se ia arrecadar e decidia-se o que comprar, sem
nenhuma prioridade ou senso distributivo na alocação dos recursos públicos.
O Orçamento evoluiu ao longo da história para um conceito de Orçamento-Programa, segundo o
qual o Orçamento não é apenas um mero documento de previsão da arrecadação e autorização do
gasto, mas um documento legal que contém programas e ações vinculados a um processo de
planejamento público, com objetivos e metas a alcançar no exercício (a ênfase no Orçamento-
Programa é nas realizações do Governo).
O Orçamento Público no Brasil (Orçamento Geral da União) inicia-se com um texto
elaborado pelo Poder Executivo e entregue ao Poder Legislativo para discussão, aprovação e
conversão em lei. O documento contém a estimativa de arrecadação das receitas federais para o ano
seguinte e a autorização para a realização de despesas do Governo. Porém, está atrelado a um forte
sistema de planejamento público das ações a realizar no exercício.
O OGU é constituído de três peças em sua composição: o Orçamento Fiscal, o Orçamento da
Seguridade Social e o Orçamento de Investimento das Empresas Estatais Federais.
Existem princípios básicos que devem ser seguidos para elaboração e controle dos Orçamentos
Públicos, que estão definidos no caso brasileiro na Constituição, na Lei 4.320/64, no Plano Plurianual,
na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na recente Lei de Responsabilidade Fiscal.
A Constituição Federal de 1988 atribui ao Poder Executivo a responsabilidade pelo sistema de
Planejamento e Orçamento, e a iniciativa dos seguintes projetos de lei:
•Plano Plurianual (PPA)
•Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
•Lei de Orçamento Anual (LOA)
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 O PPA é a lei que define as prioridades do Governo pelo período de 4 (quatro) anos. O projeto
de lei do PPA deve ser enviado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional até o dia 31 de
agosto do primeiro ano de seu mandato (4 meses antes do encerramento da sessão legislativa).
De acordo com a Constituição Federal, o PPA deve conter “as diretrizes, objetivos e metas da
administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as
relativas aos programas de duração continuada”.
A LDO é a lei anterior à lei orçamentária, que define as metas e prioridades em termos de
programas a executar pelo Governo. O projeto de lei da LDO deve ser enviado pelo Poder
Executivo ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril de cada ano (8 meses e meio antes do
encerramento da sessão legislativa).
De acordo com a Constituição Federal, a LDO estabelece as metas e prioridades para o
exercício financeiro subseqüente, orienta a elaboração do Orçamento (Lei Orçamentária Anual),
dispõe sobre alterações na legislação tributária e estabele a política de aplicação das agências
financeiras de fomento.
Com base na LDO aprovada a cada ano pelo Poder Legislativo, a Secretaria de Orçamento
Federal, órgão do Poder Executivo, consolida a proposta orçamentária de todos os órgãos dos Poderes
(Legislativo, Executivo e Judiciário) para o ano seguinte no Projeto de Lei encaminhado para discussão
e votação no Congresso Nacional.
Por determinação constitucional, o Governo é obrigado a encaminhar o Projeto de Lei
Orçamentária Anual ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de cada ano (4 meses antes
do encerramento da sessão legislativa). Acompanha o projeto uma Mensagem do Presidente da
República, na qual é feito um diagnóstico sobre a situação econômica do país e suas perspectivas.
A Lei Orçamentária Anual disciplina todos os programas e ações do governo federal no exercício.
Nenhuma despesa pública pode ser executada sem estar consignada no Orçamento. No Congresso,
deputados e senadores discutem na Comissão Mista de Orçamentos e Planos a proposta orçamentária
(projeto de lei) enviada pelo Poder Executivo, fazendo modificações que julgar necessárias, por meio de
emendas, votando ao final o projeto.

A Constituição determina que o Orçamento deve ser votado e aprovado até o final de cada
Legislatura (15.12 de cada ano). Depois de aprovado, o projeto é sancionado e publicado pelo
Presidente da República, transformando-se na Lei Orçamentária Anual.
A Lei Orçamentária Anual (LOA) estima as receitas e autoriza as despesas do Governo de acordo
com a previsão de arrecadação. Se durante o exercício financeiro houver necessidade de realização de
despesas acima do limite que está previsto na Lei, o Poder Executivo submete ao Congresso Nacional
um novo projeto de lei solicitando crédito adicional.
Por outro lado, a necessidade de contenção dos gastos obriga o Poder Executivo muitas vezes a
editar Decretos com limites orçamentários e financeiros para o gasto, abaixo dos limites autorizados
pelo Congresso. São os intitulados Decretos de Contingenciamento, que limitam as despesas abaixo
dos limites aprovados na lei orçamentária.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, aprovada em 2000 pelo Congresso Nacional introduziu
responsabilidades para o administrador público em relação aos Orçamentos da União, dos Estados e
Municípios, como o limite de gastos com pessoal, por exemplo. A LRF instituiu a disciplina fiscal para os
três Poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário, estendendo também a disciplina aos Orçamentos de
Estados e Municípios.
Os objetivos de toda política orçamentária são corrigir as falhas de mercado e as distorções,
visando manter a estabilidade, melhorar a distribuição de renda, e alocar os recursos com mais
eficiência. O Orçamento tem a função de também regular o mercado e coibir abusos, reduzindo
falhas de mercado e externalidades negativas (fatores adversos causados pela produção, como
poluição, problemas urbanos, etc).

O Governo intervém de várias formas no mercado. Por intermédio da política fiscal e da política
monetária, por exemplo, é possível controlar preços, salários, inflação, impor choques na oferta ou
restringir a demanda.
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 Instrumentos e recursos utilizados pelo Governo para intervir na Economia:
•Política Fiscal - envolve a administração e a geração de receitas, além do cumprimento de metas
e objetivos governamentais no orçamento, utilizado para a alocação, distribuição de recursos e
estabilização da economia. É possível, com a política fiscal, aumentar a renda e o PIB e aquecer a
economia, com uma melhor distribuição de renda.
•Política Regulatória - envolve o uso de medidas legais como decretos, leis, portarias, etc.,
expedidos como alternativa para se alocar, distribuir os recursos e estabilizar a economia. Com o uso
das normas, diversas condutas podem ser banidas, como a criação de monopólios, cartéis, práticas
abusivas, poluição, etc.
•Política Monetária – envolve o controle da oferta de moeda, da taxa de juros e do crédito em
geral, para efeito de estabilização da economia e influência na decisão de produtores e consumidores.
Com a política monetária, pode-se controlar a inflação, preços, restringir a demanda, etc.
O Orçamento Público funciona como um balizador na Economia. Se temos elevados investimentos
governamentais no Orçamento, provavelmente o número de empregos aumentará, assim como a renda
agregada melhorará. Em compensação, um orçamento restrito em investimentos, provocará
desemprego, desaceleração da economia, e decréscimo no produto interno bruto.
O Governo pode provocar orçamentos expansionistas ou gerar um orçamento recessivo.
Dentre as funções consubstanciadas no Orçamento Público, destacamos:
•Função alocativa - Oferecer bens e serviços (públicos puros) que não seriam oferecidos pelo
mercado ou seriam em condições ineficientes (meritórios ou semipúblicos) e. criar condições para que
bens privados sejam oferecidos no mercado (devido ao alto risco, custo, etc) pelos produtores, por
investimentos ou intervenções, corrigir imperfeições no sistema de mercado (oligopólios, monopólios,
etc) e corrigir os efeitos negativos de externalidades.
•Função distributiva – Tornar a sociedade menos desigual em termos de renda e riqueza,
através da tributação e transferências financeiras, subsídios, incentivos fiscais, alocação de recursos
em camadas mais pobres da população, etc.
•Função estabilizadora – ajustar o nível geral de preços, nível de emprego, estabilizar a moeda,
mediante instrumentos de política monetária, cambial e fiscal, ou outras medidas de intervenção
econômica (controles por leis, limites).

PRINCÍPIOS DO ORÇAMENTO PÚBLICO

Existem princípios básicos que devem ser seguidos na elaboração e execução do orçamento, que
estão definidos na Constituição Federal, na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, no Plano Plurianual e
na Lei de Diretrizes Orçamentárias.
A Lei nº 4.320/64 estabelece os fundamentos da transparência orçamentária (art. 2º):
"A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política
econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios da unidade,
universalidade e anualidade".

PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
• Unidade – Só existe um Orçamento para cada ente federativo (no Brasil, existe um Orçamento
para a União, um para cada Estado e um para cada Município). Cada ente deve possuir o seu
Orçamento, fundamentado em uma política orçamentária e estruturado uniformemente. Não há
múltiplos orçamentos em uma mesma esfera. O fato do Orçamento Geral da União possuir três peças,
como o Orçamento Fiscal, o Orçamento da Seguridade Social e o Orçamento de Investimento não
representa afronta ao princípio da unidade, pois o Orçamento é único, válido para os três Poderes. O
que há é apenas volumes diferentes segundo áreas de atuação do Governo.
• Universalidade – o Orçamento deve agregar todas as receitas e despesas de toda a
administração direta e indireta dos Poderes. A Lei orçamentária deve incorporar todas as receitas e

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despesas, ou seja, nenhuma instituição pública que receba recursos orçamentários ou gerencie
recursos federais pode ficar de fora do Orçamento.
• Anualidade / Periodicidade – o Orçamento cobre um período limitado. No Brasil, este período
corresponde ao ano ou exercício financeiro, de 01/01 a 31/12. O período estabelece um limite de tempo
para as estimativas de receita e fixação da despesa, ou seja, o orçamento deve se realizar no exercício
que corresponde ao próprio ano fiscal.
• Legalidade – O Orçamento é objeto de uma lei específica (Lei ordinária no Brasil), e como tal,
deve cumprir o rito legislativo próprio, com o cumprimento de todos os quesitos, inclusive seu
sancionamento e publicação pelo Presidente da República ou Congresso Nacional.
• Exclusividade – O Orçamento só versa sobre matéria orçamentária, podendo conter autorização
para abertura de créditos suplementares e operações de crédito, ainda que por antecipação da receita.
• Especificação ou discriminação ou especialização – São vedadas autorizações globais no
Orçamento. As despesas devem ser especificadas no Orçamento, no mínimo, por modalidade de
aplicação.
• Publicidade – O Orçamento de um país deve ser sempre divulgado quando aprovado e
transformado em lei. No Brasil, o Orçamento Federal é publicado no Diário Oficial da União.
• Equilíbrio – As despesas autorizadas no Orçamento devem ser, sempre que possível, iguais às
receitas previstas. Não pode haver um desequilíbrio acentuado nos gastos.
• Orçamento-Bruto - A receita e despesa constante no Orçamento, exceto os descontos
constitucionais (ex.transferências constitucionais), devem aparecer no Orçamento pelo valor total ou
valor bruto, sem deduções de nenhuma espécie.
• Não-afetação ou não-vinculação – É vedada a vinculação dos impostos a órgão, fundo ou
despesa, exceto as próprias transferências constitucionais para manutenção e desenvolvimento do
ensino (FPE, FPM, etc). e as garantias às operações de crédito por antecipação da receita.
• Programação, tipicidade e atipicidade – Durante a fase de consolidação da proposta de
Orçamento, geralmente se seguem determinadas classificações orçamentárias existentes. Há uma
tabela de classificação funcional de despesas, por exemplo, que classifica a despesa em funções,
subfunções, programas e ações. Há outra tabela de classificação da despesa por fontes de recursos e
outra por unidade orçamentária, por exemplo. No processo de programação da despesa no Orçamento,
em primeiro lugar é preciso identificar a função a que pertence a despesa (se é uma despesa
classificável na função Educação, Saúde, Ciência e Tecnologia, Transportes, ou qualquer outra). A
função é o nível mais elevado de agregação de despesas, representando quase que uma área de
atuação do Governo. As diferentes funções se dividem em subfunções, que, por sua vez, comportam
diferentes programas de Governo, compostos por ações (projetos, atividades ou operações especiais) a
realizar no exercício. Programar uma despesa é classificar a despesa de maneira a ficar evidenciado
onde será utilizado o recurso (em qual função, subfunção, programa ou ação do Governo). Porém, no
processo de programação, pode ocorrer de um programa não se vincular á sua respectiva subfunção da
tabela de classificação funcional. OU uma subfunção não se vincular à sua função típica, constante da
tabela de classificação funcional. Ou seja, em termos práticos, nem sempre se programa a despesa
respeitando-se a classificação funcional existente nas tabelas orçamentárias. Quando um programa é
vinculado a uma subfunção que não aquela correspondente à da tabela de classificação, dizemos que
ocorreu atipicidade na programação da despesa, ou seja, não há uma classificação típica. O mesmo
acontece quando uma despesa classificada no Orçamento em uma subfunção está vinculada a outra
função que não a função correspondente, segundo a tabela de classificação orçamentária. A tabela de
classificação funcional da despesa por funções e subfunções está consignada no livro “Manual Técnico
de Orçamento” publicado pela Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão (MPOG).

FISCALIZAÇÃO E CONTROLE DOS ORÇAMENTOS. CONTROLE INTERNO. CONTROLE

EXTERNO. COMPETÊNCIA DO TRIBUNAL DE CONTAS. OS TRIBUNAIS DE CONTAS DOS
ESTADOS E NOS MUNICÍPIOS

O Estado de Direito tem como regra fundamental o princípio da legalidade. Esse princípio amplo de
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legalidade a que está subordinada toda a Administração restaria letra morta se não houvesse um
sistema destinado a garantir-lhe a eficácia. No campo da administração financeira e orçamentária, essa
fiscalização é feita por meio de um controle interno, no âmbito de cada um dos Poderes, e de um
controle externo, realizado pelo Congresso Nacional. É o que dispõe o art. 70 da Constituição Federal
ao afirmar que “a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e
das entidades da Administração direta e indireta será exercida pelo Congresso Nacional, mediante
controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder”.
Controle interno: objetiva a criação de condições indispensáveis à eficácia do controle externo e
visa assegurar a regularidade da realização da receita e da despesa, possibilitando o acompanhamento
da execução do orçamento.
A característica marcante deste sistema é que ele se dá no âmbito da própria atividade
administrativa e em cada um dos Poderes: o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. Esse controle deflui
na prática do próprio vínculo hierárquico que compõe às autoridades superiores ao exercerem uma
fiscalização sobre os seus subalternos. Os atos destes são sempre passíveis de revisão pelos
superiores hierárquicos, sobretudo em matéria de execução dos programas orçamentários e da
aplicação do dinheiro público. Nos casos em que o responsável por esse controle não tenha poderes
para, isoladamente, sustentar a despesa ou regularizar situação, ao tomar conhecimento de qualquer
irregularidade ou ilegalidade, dela deverá dar ciência ao Tribunal de Contas, sob pena de
responsabilidade solidária. No momento em que a irregularidade ou ilegalidade é levada ao Tribunal de
Contas, está, na verdade, se desencadeando o controle externo.
Controle externo: é feito pelo Poder Legislativo com o auxílio do Tribunal de Contas, que é órgão
vinculado ao Congresso Nacional. O Tribunal de Contas, além de controlar a legalidade, ou seja, aferir
a conformidade do ato praticado com o disposto na lei, faz também um controle de legitimidade e de
economicidade.
A legitimidade diz respeito aos valores fundamentais da coletividade. Um ato pode ser legal, mas
não ser legítimo por estar em descompasso com esses valores, ou seja, não estar de acordo com a
moral administrativa. Assim, por exemplo, um dispêndio excessivo com cerimônias festivas, embora
regular do ponto de vista legal, visto que financiado por verbas competentes do orçamento, pode ter a
sua legitimidade questionada, por reconhecer-se que aquela despesa transcende ao que seria razoável
a um ato daquela natureza.
Quanto à economicidade do ato, cabe ao Tribunal de Contas verificar se o órgão procedeu na
aplicação da despesa pública de modo mais econômico atendendo, por exemplo, a uma adequação de
custo-benefício. Um ato pode ser legal, isto é, conforme com dispositivos legais; ser legítimo, vale dizer,
estar de acordo com valores fundamentais da sociedade, mas ser praticado ineficientemente, anti-
economicamente, o que significa dizer, com desperdício. (A EC n. 19 de 04/06/98 alterou a redação do
caput do art. 37, da CF/88, passando a consagrar um novo princípio, qual seja, o da eficiência.
As competências do Tribunal de Contas estão inseridas na Constituição Federal, no art. 71 e
incisos. Entre outras atribuições, cabe-lhes emitir parecer prévio sobre as contas prestadas anualmente
pelo Presidente da República dentro de 60 dias contados de seu recebimento. Compete-lhe ainda o
julgamento das contas dos administrados e demais responsáveis por dinheiro, bens e valores da
Administração direta, indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder
Público Federal. Observa-se, entretanto, que, embora seja utilizada a expressão “julgamento das
contas”, as decisões dos Tribunais de Contas são destituídas de força jurisdicional.
Controle particular: o § 2o do art. 74 torna acessível ao povo a possibilidade de denunciar
irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União. É dizer qualquer cidadão, partido
político, associação ou sindicato é parte legítima para proceder a essa denúncia.

Os Tribunais de Contas nos Estados e nos Municípios

Existem Tribunais de Contas tanto nos Estados como no Distrito Federal. O art. 75 da Constituição
da República manda aplicar a estas Cortes de Contas as mesmas normas estabelecidas para o
Tribunal de Contas da União. A organização, a composição e a fiscalização dos Tribunais de Contas
dos Estados e do Distrito Federal são idênticas ao Tribunal de Contas da União a única diferença está
em que o Tribunal de Contas da União é composto por nove ministros enquanto os Tribunais dos
Estados e do Distrito Federal são integrados por sete conselheiros.
Quanto ao Município, não existindo o Tribunal de Contas ele não deverá ser criado. Em
contrapartida, havendo Tribunal de Contas, ele deverá ser mantido. É o caso de São Paulo e Rio de
Janeiro que possuem Tribunais de Contas Municipais.
As competências do Poder Legislativo atinentes ao controle externo estão contempladas no art. 49,
6
 X da Constituição, que diz competir exclusivamente a ele fiscalizar e controlar, diretamente, ou por
qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da Administração indireta. Cabe,
também, ao mesmo Congresso Nacional julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da
República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo (inciso IX do mesmo artigo),
atividade exercida com o auxílio do Tribunal de Contas (art. 71 da CF/88).

Precatório – Carta de sentença remetida pelo juiz da causa ao Presidente do Tribunal para que este requisite ao
Poder Público, mediante previsão orçamentária anual, o pagamento de quantia certa para satisfazer obrigação
decorrente de condenação das pessoas políticas, suas autarquias e fundações.

Observação: As empresas públicas e as sociedades de economia mista não gozam do privilégio da

impenhorabilidade de seus bens. As fundações públicas e as autarquias se encontram, na atual conjuntura,
equiparadas. Seus bens são impenhoráveis.

CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

Art. 100. à exceção dos créditos de natureza alimentícia, os pagamentos devidos pela Fazenda Federal, Estadual
ou Municipal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação
dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações
orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.

§ 1º É obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento de
seus débitos oriundos de sentenças transitadas em julgado, constantes de precatórios judiciários, apresentados até
1º de julho, fazendo-se o pagamento até o final do exercício seguinte, quando terão seus valores atualizados
monetariamente.

§ 1º-A Os débitos de natureza alimentícia compreendem aqueles decorrentes de salários, vencimentos, proventos,
pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por morte ou invalidez, fundadas na
responsabilidade civil, em virtude de sentença transitada em julgado

§ 2º As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados diretamente ao Poder Judiciário, cabendo
ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão exeqüenda determinar o pagamento segundo as possibilidades do
depósito, e autorizar, a requerimento do credor, e exclusivamente para o caso de preterimento de seu direito de
precedência, o seqüestro da quantia necessária à satisfação do débito.

§ 3º O disposto no caput deste artigo, relativamente à expedição de precatórios, não se aplica aos pagamentos de
obrigações definidas em lei como de pequeno valor que a Fazenda Federal, Estadual, Distrital ou Municipal deva
fazer em virtude de sentença judicial transitada em julgado.

§ 4º São vedados a expedição de precatório complementar ou suplementar de valor pago, bem como
fracionamento, repartição ou quebra do valor da execução, a fim de que seu pagamento não se faça, em parte, na
forma estabelecida no § 3º deste artigo e, em parte, mediante expedição de precatório.

§ 5º A lei poderá fixar valores distintos para o fim previsto no § 3º deste artigo, segundo as diferentes capacidades
das entidades de direito público.

§ 6º O Presidente do Tribunal competente que, por ato comissivo ou omissivo, retardar ou tentar frustrar a
liquidação regular de precatório incorrerá em crime de responsabilidade.

ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS

Art. 33. Ressalvados os créditos de natureza alimentar, o valor dos precatórios judiciais pendentes de pagamento
na data da promulgação da Constituição, incluído o remanescente de juros e correção monetária, poderá ser pago
em moeda corrente, com atualização, em prestações anuais, iguais e sucessivas, no prazo máximo de oito anos, a
partir de 1º de julho de 1989, por decisão editada pelo Poder Executivo até cento e oitenta dias da promulgação da
Constituição.

Parágrafo único. Poderão as entidades devedoras, para o cumprimento do disposto neste artigo, emitir, em cada
ano, no exato montante do dispêndio, títulos de dívida pública não computáveis para efeito do limite global de
endividamento.

Art. 78. Ressalvados os créditos definidos em lei como de pequeno valor, os de natureza alimentícia, os de que
trata o art. 33 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e suas complementações e os que já tiverem
os seus respectivos recursos liberados ou depositados em juízo, os precatórios pendentes na data de promulgação
7
desta Emenda e os que decorram de ações iniciais ajuizadas até 31 de dezembro de 1999 serão liquidados pelo
seu valor real, em moeda corrente, acrescido de juros legais, em prestações anuais, iguais e sucessivas, no prazo
máximo de dez anos, permitida a cessão dos créditos.

§ 1º É permitida a decomposição de parcelas, a critério do credor.

§ 2º As prestações anuais a que se refere o caput deste artigo terão, se não liquidadas até o final do exercício a
que se referem, poder liberatório do pagamento de tributos da entidade devedora.

§ 3º O prazo referido no caput deste artigo fica reduzido para dois anos, nos casos de precatórios judiciais
originários de desapropriação de imóvel residencial do credor, desde que comprovadamente único à época da
imissão na posse.

§ 4º O Presidente do Tribunal competente deverá, vencido o prazo ou em caso de omissão no orçamento, ou

preterição ao direito de precedência, a requerimento do credor, requisitar ou determinar o seqüestro de recursos
financeiros da entidade executada, suficientes à satisfação da prestação.

Art. 86. Serão pagos conforme disposto no art. 100 da Constituição Federal, não se lhes aplicando a regra de
parcelamento estabelecida no caput do art. 78 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, os débitos
da Fazenda Federal, Estadual, Distrital ou Municipal oriundos de sentenças transitadas em julgado, que
preencham, cumulativamente, as seguintes condições:

I - ter sido objeto de emissão de precatórios judiciários;

II - ter sido definidos como de pequeno valor pela lei de que trata o § 3º do art. 100 da Constituição Federal ou pelo
art. 87 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;

III - estar, total ou parcialmente, pendentes de pagamento na data da publicação desta Emenda Constitucional.

§ 1º Os débitos a que se refere o caput deste artigo, ou os respectivos saldos, serão pagos na ordem cronológica
de apresentação dos respectivos precatórios, com precedência sobre os de maior valor.

§ 2º Os débitos a que se refere o caput deste artigo, se ainda não tiverem sido objeto de pagamento parcial, nos
termos do art. 78 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, poderão ser pagos em duas parcelas
anuais, se assim dispuser a lei.

§ 3º Observada a ordem cronológica de sua apresentação, os débitos de natureza alimentícia previstos neste artigo
terão precedência para pagamento sobre todos os demais.

Art. 87. Para efeito do que dispõem o § 3º do art. 100 da Constituição Federal e o art. 78 deste Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias serão considerados de pequeno valor, até que se dê a publicação oficial das
respectivas leis definidoras pelos entes da Federação, observado o disposto no § 4º do art. 100 da Constituição
Federal, os débitos ou obrigações consignados em precatório judiciário, que tenham valor igual ou inferior a:

I - quarenta salários-mínimos, perante a Fazenda dos Estados e do Distrito Federal;

II - trinta salários-mínimos, perante a Fazenda dos Municípios.

Parágrafo único. Se o valor da execução ultrapassar o estabelecido neste artigo, o pagamento far-se-á, sempre, por
meio de precatório, sendo facultada à parte exeqüente a renúncia ao crédito do valor excedente, para que possa
optar pelo pagamento do saldo sem o precatório, da forma prevista no § 3º do art. 100.

Código Civil
CAPÍTULO III
Dos Bens Públicos
Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito
público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.
Art. 99. São bens públicos:
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;

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 II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento
da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;
III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como
objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens
pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado.
Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis,
enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.
Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei.
Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião.
Art. 103. O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, conforme for estabelecido
legalmente pela entidade a cuja administração pertencerem.

Código de Processo Civil

Art. 648. Não estão sujeitos à execução os bens que a lei considera impenhoráveis ou inalienáveis.

Art. 649. São absolutamente impenhoráveis:

I - os bens inalienáveis e os declarados, por ato voluntário, não sujeitos à execução;

LEI Nº 9.494/97

Art. 1o-B. O prazo a que se refere o caput dos arts. 730 do Código de Processo Civil, e 884 da Consolidação
das Leis do Trabalho, aprovada pelo Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943, passa a ser de trinta dias" (NR)
(Artigo incluído pela Medida provisória nº 2.180-35, de 24.8.2001)

Art. 1o-C. Prescreverá em cinco anos o direito de obter indenização dos danos causados por agentes de
pessoas jurídicas de direito público e de pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos. (NR)
(Artigo incluído pela Medida provisória nº 2.180-35, de 24.8.2001)

Art. 1o-D. Não serão devidos honorários advocatícios pela Fazenda Pública nas execuções não embargadas.
(NR) (Artigo incluído pela Medida provisória nº 2.180-35, de 24.8.2001)

Art. 1o-E. São passíveis de revisão, pelo Presidente do Tribunal, de ofício ou a requerimento das partes, as
contas elaboradas para aferir o valor dos precatórios antes de seu pagamento ao credor. (NR) (Artigo incluído pela
Medida provisória nº 2.180-35, de 24.8.2001)

Art. 1o-F. Os juros de mora, nas condenações impostas à Fazenda Pública para pagamento de verbas
remuneratórias devidas a servidores e empregados públicos, não poderão ultrapassar o percentual de seis por
cento ao ano. (NR) (Artigo incluído pela Medida provisória nº 2.180-35, de 24.8.2001)

______________________________________________________________________________________
CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL
Seção III
Da Execução Contra a Fazenda Pública

Art. 730. Na execução por quantia certa contra a Fazenda Pública, citar-se-á a devedora para opor embargos em
10 (dez) dias; se esta não os opuser, no prazo legal, observar-se-ão as seguintes regras: (Vide Lei nº 9.494, de
10.9.1997)
I - o juiz requisitará o pagamento por intermédio do presidente do tribunal competente;
II - far-se-á o pagamento na ordem de apresentação do precatório e à conta do respectivo crédito.

Art. 731. Se o credor for preterido no seu direito de preferência, o presidente do tribunal, que expediu a ordem,
poderá, depois de ouvido o chefe do Ministério Público, ordenar o seqüestro da quantia necessária para satisfazer o
débito.

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Obs: LEI Nº 9.494, DE 10 DE SETEMBRO DE 1997. -Art. 1o-B. O prazo a que se refere o
caput dos arts. 730 do Código de Processo Civil, e 884 da Consolidação das Leis do
Trabalho, aprovada pelo Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943, passa a ser de
trinta dias"

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