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DIREITO ADMINISTRATIVO
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Conceito
Característica das Funções
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
CONCEITO – deve se partir do conceito da classificação do próprio direito. É o conj. de regras de condutas
coativamente exposta pelo Estado. Se divide para fins didáticos em PUBLICO e PRIVADO.
D. PRIVADO cuida dos interesses do particular, vigora o princ. autonomia da vontade, onde as partes pode
eleger livremente os fins a serem atingido e os meios para tal, que não podem ser proibidos por lei.
D PÚBLICO vigora a idéia de DEVER de atendimento do interesse público. O ADM não pode abrir mão desse
dever.
O direito administrativo é um ramo do DIREITO PÚBLICO que cuida de uma das funções do estado, a
EXECUTIVA ou ADMINISTRATIVA (em complemento com a legislativa e judiciária). Ai incluído os órgãos e
agentes para o desempenho dessa função.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA em sentido amplo (direção, planejamento e execução), significa tanto a função
política ou de governo, e também para a função executiva ou administrativa (servir, executar). No sentido estrito,
se está apenas centrando nesta ultima, a função administrativa/executiva (sentido objetivo, material ou
funcional).
M. Sylvia conceitua em sentido OBJETIVO, MATERIAL ou FUNCIONAL como sendo a atividade direta,
concreta e imediata que o estado desenvolve para consecução dos interesses coletivos. Já no sentido
SUBJETIVO, FORMAL ORGANICO, nesse caso significa as pessoas, os órgãos que fazem parte da ADM
PÚBLICA.
A função POLÍTICA é destinada a direção, a fixação de meta de uma nação, é exercida com fundamento direto
da CF, o poder EXECUTIVO e O LEGISLATIVA. Enquanto a função executiva/administrativa cabe de maneira
típica ao PODER EXECUTIVO, transformando a vontade da legislação em ato concreto.
Os demais poderes tb exercem essa função, de forma atípica (essa é a diferença), organizando os seus serviços e
servidores.
Os poderes E, L, J tb tem sua funções típicas, o executivo é a administrativa, o judiciária a de julgar, enquanto o
legislativo de elaboração da lei. No entanto, todas exercem atipicamente a função administrativa de seus órgãos.
F. JURISDICIONAL – é uma função concreta, o juiz aplica a lei ao caso concreto. É INDIRETA ou
IMPARCIAL, porque o juiz não é parte interessada na controvérsia. Visa a obtenção da COISA JULGADA, que
se torna imutável, intangibilidade jurídica e não é inovadora na ordem jurídica.
F. EXECUTIVA é uma função também concreta, o administrador deve cumprir a vontade da lei. É DIRETA e
PARCIAL, porque o Estado é parte na relação jurídica, como o Estado-juiz. É SUBORDINADA ao controle do
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CONCEITO - sob o enfoque subjetivo a ADM identifica-se com as PESSOAS JURÍDICAS, os ÓRGÃO
PÚBLICOS e os AGENTES PÚBLICO incumbidos do desempenho da função administrativa ou executiva.
PESSOAS JURÍDICAS – o Estado pode desenvolver a função executiva ou adm por si mesmo, é o caso da adm
direta e centralizada (ex.: união, ministérios, secretaria de edução). É possível que seja prestado por outros
sujeitos, podendo o estado criar ou então repassar o exercicio para particulares existentes, é o caso da adm pub.
Descentralizada, em doutrina é sinônimo de ADM INDIRETA. No entanto, na lei não existe essa completa
identidade entre ADM IND e ADM DESCENTRALIZADA.
1 - PESSOAS POLÍTICAS, aquelas que tem AUTONOMIA para editar as próprias leis diretamente traçada
pela CF, sendo a UNIÃO, ESTADOS, DF e MUNICÍPIOS (PJDPúblico).
Só estas são entidades da ADM PUB IND, não podendo incluir os concessionários e permissionários, que fazem
parte da ADM DESCENTRALIZADA
DESCONCENTRAÇÃO é uma distribuição interna de competência no interior de uma mesma pessoa (Ex.:
União desconcentra suas atividades para os ministérios saúde, educação...), havendo hierarquia entre o superior e
subalterno.
DESCENTRALIZAÇÃO existe repartição de competência pelo menor entre duas pessoas (ex.: a União
descentraliza a sua função para uma autarquia) sem a presença de hierarquia, há mero controle finalistico.
AUTARQUIA – são PJDPúblico de capacidade exclusivamente adm, não tem autonomia, apenas capacidade
adm, técnica e financeira, submetida ao regime jurídico de direito público, possuindo, então, as mesmas
prerrogativas da fazenda pública (prazo especial, juízo privativo). Ex.: INSS, Agencias Reguladoras (reg.
Especial).
FUNDAÇÕES INSTITUÍDAS E MANTIDAS PELO PODER PÚBLICO, a primeira corrente afirma que tem
personalidade jurídica de direito privado, outra entende que o Estado por instituir com personalidade de direito
público ou privado. Por fim, um terceira corrente, que se firmou pós CF/88, entende que o Estado institui
fundação e sempre lhe dá personalidade de direito público. Seja de Direito Público, seja Privado, é um
patrimônio vinculado ao cumprimento de uma finalidade. Diz a CF que para surgir deve ter autorização em lei
específica, no entanto, a doutrina entende que essa exigência é somente par as fundações de DPrivado, se for de
DPúblico é criada pela própria lei. neste último caso, denomina-se autarquias fundacionais (ex.: a maioria das
universidade públicas).
EP e SEM são pessoas jurídicas de direito privado que fazem parte da ADM PUB INDIRETA, mas precisa de
autorização em lei específica e sua personalidade iniciará a partir do registro (CC). Há duas espécies: aquelas
que prestam serviços públicos (art. 175, CF) e as que exploram atividade econômicas (art. 173 e 177, CF),
submetendo-se ao regime híbrido, ora se aplica o público ora o privado. Ex.: concurso público e adota CLT.
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TERCEIRO SETOR
PRIMEIRO SETOR: estado, que deve sempre atuar de forma a atender o interesse público (serviço pública,
atividade de fomenteo, poder de polícia)
SEGUNDO SETOR é o mercado da livre iniciativa, com intenção de lucro.
TERCEIRO SETOR ou TERCEIRA VIA é de iniciativa dos particulares, mas sem intenção de lucro, com
inenção de atender fins de interesse coletivo, público, e justamente em razão dessa finalidade ele se relaciona
com o poder público através da atividade de fomento.
Modernamente, fazem parte do terceiro setor: SERVIÇOS SOCIAIS AUTONOMOS, ENTIDADE DE APOIO,
ORGANIZAÇÕES SOCIAIS e ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO.
2 – ÓRGAÕS PÚBLICOS – são centros de competências, de atribuições que serão desenvolvidas por pessoas
físicas, os agentes públicos.
T. MANDATO – o agente público seria o mandatário do Estado, no entanto, como este não tem vontade própria
(só o ser humano), não poderia outorgar poderes de forma válida, por isso não foi aceita.
T. REPRESENTAÇÃO – o agente público é um representante do Estado, o equivaleria a dizer que este seria
incapaz, logo, também não foi aceita.
Ambas não se sustentaram, inclusive, porque haveria irresponsabilidade do Estado em caso de excesso de poder
pelo agente, somente respondendo quando fossem cumpridos dentre do limite dos poderes outorgados.
T. ÓRGÃO – por esta teoria a atuação do agente público é imputada ao órgão público que ele pertence e,por fim,
a pessoa jurídica. Essa é a que explica a relação entre agentes, órgão e pessoa jurídica.
AUTÔNOMOS – são os órgão de cúpula da ADM PUB, estão diretamente vinculados aos independentes (entre
eles não existem nenhum outro. Ex.: Ministério de Estado. Participam das decisões de governo, tem capacidade
administrativa, técnica, financeira. Para M. Sylvia o MP é autônomo.
SUPERIORES – se caracterizam por estarem subordinada a uma chefia mais elevada, apenas decidindo sobre
assuntos técnicos, não tem capacidade administrativa e financeira. Ex.: gabinetes, departamento, cordenadoriais.
SUBALTERNOS – são órgãos de execução que tem função subordinada. Ex.: seção de pessoal, expediente.
SIMPLES ou UNITÁRIO não tem em sua estrutura outro órgão menor, ex.: seção de pessoal.
COMPOSTO te na estrutura outros órgão menores, com a mesma atividade fim ou, ainda, atividade meio. Ex.:
escolas para atividade fim da secretaria de educação.
SINGULARES ou UNIPESSOAIS – atuam e decidem por uma só pessoa. Ex: PR, não importa que esteja
assessorado.
COLETIVOS ou PLURIPESSOAIS – atua e decide pela vontade da maioria de seus membros. Ex.: Tribunal de
Imposto e Taxa.
3 – AGENTES PÚBLICOS são as pessoas física, incumbidos em caráter transitório ou definitivo, com ou sem
remuneração de uma função pública. Ex.: mesário.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM SENTIDO OBJETIVO – sob o enfoque objetivo, a ADM PUB se identifica
com a FUNÇÃO ADMINISTRATIVA, abrangendo o FOMENTO, a POLÍCIA ADM e os SERVIÇOS
PÚBLICOS. Alguns autores ainda acrescentam a INTERVENÇÃO.
FOMENTO – é o incentivo à atividade particular de interesse coletivo, ex.: favores fiscais, cestas básicas,
financiamento de casas populares.
SERVIÇO PÚBLICO – também é uma função administrativa e será tratado isoladamente. Será considerado
serviço público toda atividade que a CR ou a lei assim estabelece, trata como serviço público, por exemplo
correio postal. Oferece uma comodidade, utilidade e se submete ao regime jurídico de direito público.
INTERVENÇÃO DO ESTADO NA ORDEM ECONOMICA que pode se dar diretamente (quando o estado
explora a atividade, através de EP e SEM, sem excluir o particular, ex.: banco do brasil. Na verdade não é uma
função administrativa propriamente dita, porque se da nos moldes do direito privado e por isso alguns autores
não acrescenta essa modalidade) e indireta (o estado regulamenta, fiscaliza a atividade privada e nada mais é do
que a polícia administrativa).
A ADM PUB ora se submete ao regime de direito público ou se submete ao direto privado, o que é definido pela
lei, predominando o público.
PRERROGATIVAS existem em prol da ADM PÚB para o bom atendimento do interesse público. A principal
das prerrogativas é o princípio da SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE OS PARTICULARES.
Confere a ADM PUB autoridade, podendo desapropriar bens, criar obrigações ao administrados independente de
sua concordância; extinguir e alterar contrato administrativo unilateralmente, mas sempre para o bom
atendimento do interesse público.
1 – SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE O PARTICULAR – pode ser invocado sobre dois
aspectos, no primeiro é destinado ao legislador e ao aplicador: significa que quando for aplicar a lei tenha como
norte a supremacia do interesse público. No segundo, que se houver conflito, deve prevalecer o interesse público.
Ex: art. 5º, XXII e XXIII – função social da propriedade. Também é chamado como princípio de finalidade
pública. Do princípio da supremacia decorre o da INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO,
impedindo o administrador de dispor.
2 – PRINCÍPIO DA LEGALIDADE na ADM PUB o administrador somente fará aquilo previsto em lei,
diferente do direito privado, que permite tudo aquilo que a lei não proíbe. Também garante o disposto no art. 5º,
XXXV, CF, no sentido de que nenhuma lesão ou ameaça de lesão pode ser afastada da apreciação do poder
judiciário. Se houver ilegalidade, ofendendo ao princípio, o prejudicado pode se valer da ação pertinente.
4 – PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE – pode ser encarado sob dois aspecto: dirigido aos administrados, a
ADM não pode deliberadamente favorecer ou beneficiar alguém; dirigido a ADM, é a própria teoria do órgão,
assim, o agente quando atua esta agindo em nome do órgão. O Art. 37, §1º, CF proíbe a promoção pessoal do
agente, apenas deve haver informação do que está sendo feito.
6 – PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE - é através da divulgação dos atos administrativos que se faz o controle
desses atos. É a regra, o sigilo somente nas hipóteses legais. Assegura o cumprimento do princípio da legalidade.
CR, arts. 5º, XIV, XXXIII, LXXII e até o MS.
7 – PRINCÍPIO DA EFICIENCIA foi acrescentado pela EC 19/98, mas já estava implícito no art. 173, CF. deve
ser buscada na estruturação do órgão administrativo, de forma que a atuação seja mais produtiva; havendo
também o treinamento dos servidores e a descentralização das atividades administrativas (princ. especialização,
por ex.: agência reguladora em prol do princípio da eficiência). Deve ser basilado pelo princípio da legalidade.
12 – PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA – a ADM faz o controle de seus próprios atos e decorre a anulação,
quando são ilegais, ou a revogação, quando não são mais convenientes e oportunos. Duas súmulas 346 e 473 DO
STF.
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13 – PRINCÍPIO DO CONTROLE JUDICIAL – a CR estabelece que toda lesão ou ameaça de lesão deve ser
levada ao crivo do poder judiciário, mesmo que tenha sido praticada pela administração pública,vigorando o
princípio da inafastabilidade da função pública. Há aqui o sistema da Jurisdição Única ou Inglesa, onde tudo se
resolve definitivamente no judiciário, diferente de outros países, como a França, onde adota o sistema Francês ou
contencioso administrativos, existindo os Tribunais que resolve as questões administrativas, que não são os
tribunais do Poder Judiciário.
A doutrina tradicional ainda inclui o poder discricionário e vinculado, mas não serão tratados desta forma e, sim,
como ato vinculado (não deixa para o administrador qualquer margem de escolha. Ex.: licença a gestante) e ato
discricionário (confere ao administrador certa margem de liberdade de atuação, porém, dentro do limite da lei.
Ex.: punição do servido leva em conta elementos subjetivos para estabelecer o grau, se advertência, suspensão).
PODER NORMATIVO
Alguns autores falam em poder regulamentar, porém é preferido a expressão normativo, porque mais ampla, já
que o regulamento é uma espécie dos atos normativos, tais como o regimento, a portaria, etc.
O regulamento, todavia, é o ato normativo mais importante e de competência privativo dos Chefes dos Poderes
Executivos nas diversas esferas de governo e é editado para fiel execução da lei.
REGULAMENTO EXECUTIVO não inova na ordem jurídica, ele apenas explicita uma lei.
Nos países em que se admitem os regulamentos autônomos eles só podem tratar de duas matérias: organização
da ADM pública ou matérias de sujeição (destinados a algumas pessoas que estão na situação de qualificada
submissão ao Estado, tais como contratados ou os servidores públicos). Assim, não se pode admitir em matéria
supremacia geral, como o poder de polícia, porque somente a lei é que pode criar direitos e deveres.
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No Brasil, há o regulamento executivo ou para fiel execução da lei, ou seja, ele sempre dever explicitar uma lei
prévia.
CONTEÚDO DOS ATOS NORMATIVOS – são atos gerais, abstratos e com conteúdo de lei, mas não tem
forma de lei nem pode contraria-la. Ex.: regulamento do IR.
Muitas lei dependem de regulamentação e as vezes determinam expressamente o prazo. Nesse caso, se não for
cumprido o prazo, segundo Hely Lopes, a parte que for auto-aplicável entra em vigor.
Se o Poder Executivo se omite e for o caso, é cabível mandado de injunção (exercícios dos direitos e liberdades
constitucionais e das prerrogativas inerentes nacionalidade e cidadania) e, em tese, ADI por omissão, mas
somente proposta por alguns legitimados.
Vale lembrar que se o Poder Executivo exorbitar do poder regulamentar o CN sustará o ato, conforme a CR (ar.
49, V, CR).
O regulamento (conteúdo) é veiculado por decreto, sendo este a forma (decreto pode regular ato normativo ou
concreto – nomeação de servidor).
PODER HIERARQUICO
Os órgão administrativos estão estruturados de forma a propiciar uma relação de coordenação e subordinação
entre eles, numa relação de superior a subalterno (figura geometria seria uma pirâmide).
A hierarquia, então, é uma relação de coordenação e subordinação entre os diversos órgão da administração,
numa relação de superior a subalterno, havendo total controle por parte daquele, que pode exercer o poder
hierárquico a qualquer momento.
2 – PODER DE DAR ORDEM e o correlato dever de ser obedecidos, exceto as manifestamente ilegais.
3 – FISCALIZAR os atos dos subordinados e nesta é possível a anulação dos atos ilegais ou a revogação dos
atos inconvenientes e inoportunos.
EXCEÇÃO: Existem algumas atividades administrativas que não estão sujeitos a hierarquia, a exemplos dos
órgão consultivos (aquela autoridade competente para exarar parecer técnico ou jurídico), quando a competência
é atribuída a um órgão colegiado de caráter exclusivo e nos poderes judiciários e legislativos não há hierarquia
no que se referem as funções institucionais respectivas, de julgar e legislar.
OBS.: alguns autores afirmam que a EC 45 ao instituir a súmula vinculante mitigou o princípio de que não existe
hierarquia na função de julgar dos magistrados, tendo em vista que não pode contraria o enunciado, sob pena de
haver reclamação ao STF.
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PODER DISCIPLINAR
É o que credencia a Administração Pública a apurar as infrações cometidas pelos agentes públicos e demais
pessoais sujeitas a sua disciplina interna (eventual contratado), bem como impor a respectiva punição.
Eventual punição de pessoas outras que não seja, agentes público e não estejam submetidos a ADM é mediante o
PODE DE POLÍCIA.
Para os agentes públicos o poder disciplinar decorre do poder hierárquico, então a punição é fundada em dois
poderes, do disciplinar e hierárquico.
Afirma-se que o PODER DISCIPLINAR é discricionário, mas não significa que há liberdade para agir, porque
ela tem o dever de agir (quando houver cometimento de infração). A discricionariedade pode significar 3
aspectos diferentes:
1 – referir ao PROCEDIMENTO na apuração das infrações, o modo de atuação, caso a lei não estabeleça a
ADM terá certa liberdade de atuação quanto ao seu modo de proceder na apuração da infração
2 – a escolha da melhor PENA para reprimir a infração cometida.
3 – quando a lei usa conceitos vagos, poucos precisos na discrição da conduta, cabendo a ADM de forma
discricionária enquadrar o caso concreto.
Após a CR/88 firmou-se o entendimento que não se pode punir com base no princípio da verdade sabida, que
autorizava o superior a punir o subordinado quando tivesse conhecimento direito da infração, devendo ser o
agente submetido ao devido processo legal administrativo, com oportunidade do contraditório e ampla defesa.