DIMENSIUNEA POLITICO-JURIDICĂ A CETĂŢENIEI EUROPENE

Augustin Fuerea

Întrebările care se pot pune cu privire la dimensiunea politico- juridică a cetăţeniei europene
sunt multiple şi, de ce să nu recunoaştem, diverse , date fiind punctele de vedere pe care avem
posibilitatea să ne plasăm. Oricare ar fi, însă, aceste puncte de vedere, toate întrebările îşi găsesc
originile în conceptele folosite. Este vorba despre conceptul de cetăţenie, în general, şi cel de
cetăţenie europeană, în special.
Dobândirea, păstrarea ori pierderea cetăţeniei unui stat sau a celei europene sunt tot atâtea
probleme care prezintă interes fie că le privim separat, comparativ sau împreună, fie că le analizăm
din perspectiva relaţionării lor, a interferenţelor şi intercondiţionărilor absolut evidente şi necesare.
sediul materiei, în plan intern (naţional), internaţional ori comunitar european, finalitatea juridică a
obiectivelor de natură politică şi nu numai, ori invers, reprezintă tot atâtea puncte de plecare într-un
demers |pe cât de generos, pe atât de complicat, având consecinţe, deopotrivă de natură teoretică şi
pragmatică.

1. Clarificări conceptuale

încă de la instituirea sa prin Tratatul de la Maastricht1, cetăţenia europeană dobândeşte un rol esenţial
în dezvoltarea actuală a procesului de integrare europeană. Potrivit dispoziţiilor comunitare, cetăţenia
europeană, ca obiectiv, se constituie într-o „nouă etapă a procesului de realizare a unei Uniuni din ce
în ce mai strânse între popoarele Europei"2.

Aşa cum o defineşte Tratatul de la Maastricht, cetăţenia europeană constă în posibilitatea dată
oricărui individ care are cetăţenia unui stat membru de a fi considerat cetăţean al Uniunii Europene.
Prin introducerea cetăţeniei europene, semnatarii Tratatului asupra Uniunii Europene şi-au dorit, între
altele, promovarea şi consolidarea identităţii europene, implicând, în acest fel, cetăţenii în procesul de
integrare europeană. Ca urmare a dezvoltării Pieţei unice, cetăţenii beneficiază de o serie de drepturi
generale în domenii dintre cele mai diverse, precum libera circulaţie a bunurilor şi a serviciilor,
protecţia consumatorilor şi sănătatea publică, egalitatea de şanse şi de tratament, accesul la ocuparea
locurilor de muncă şi la protecţia socială ş.a.
Primul paragraf al articolului 17 (fostul art. 8) din Tratatul instituind CE3 defineşte cetăţeanul
european ca fiind „acea persoană care are naţionalitatea (n.n. 4 - cetăţenia) unui stat membru". Cu
toate acestea, printr-o Declaraţie 5 anexată în anul 1992 Tratatului de la Maastricht, cu ocazia
Conferinţei Interguvernamentale, se reaminteşte faptul că, de fiecare dată când se face referire la
cetăţenii statelor membre, problema de a şti dacă o persoană are cetăţenia unui stat membru sau a
altuia, nu se va rezolva, decât facându-se referire la dreptul naţional al statului membru în cauză.

în Declaraţie s-a subliniat faptul că cetăţenia Uniunii este un concept politic şi juridic diferit de
cel al cetăţeniei în sensul Constituţiei Regatului Danemarcei şi a sistemului juridic danez şi că nici o
dispoziţie a Tratatului asupra Uniunii Europene nu implică angajamentul de a crea o cetăţenie a
Uniunii în sensul cetăţeniei unui stat membru. Tot atunci, s-a adăugat şi faptul că cetăţenia Uniunii nu
conferă nici unui cetăţean dintr-un alt stat membru dreptul de a obţine cetăţenia daneză sau alte
drepturi, obligaţii ori avantaje proprii cetăţenilor danezi în temeiul normelor constituţionale, juridice
şi administrative din această ţară. Pornind de la cele câteva texte comunitare, pentru o mai bună
inţelegere a conceptului de „cetăţenie europeană", consider că nu este lipsit de importanţă să aducem
în discuţie şi să definim, totodată, chiar conceptului de „cetăţenie".
 Din perspectivă istorică, noţiunea modernă de „cetăţenie" coincide cu Revoluţia franceză6 şi cu
naşterea statului modern şi de drept.
Este evident faptul că, o dată cu Revoluţia franceză, raporturile dintre individ şi aparatul statal
au înregistrat profunde transformări. A st fel, s-a consolidat conceptul de subiect de drept, care poate
fi definit ca fiind entitatea, atât fizică, cât şi juridică, „unitară, căreia îi revin o serie de drepturi şi de
obligaţii"7 raportate la politica statală.
Încă din prima jumătate a secolului al XIX-lea, esenţa cetăţeniei se regăseşte într-o serie de
situaţii juridice, active sau pasive, care îi disting pe cei care posedă o astfel de calitate, de cei care nu
au fost investiţi cu aceasta (străinii, apatrizii sau alte subiecte private de cetăţenie). După această
etapă, individul nu mai este considerat, din punct de vedere juridic, ca fiind singur, pentru că el este
plasat într-un spaţiu determinat sau aparţine unei anumite clase sociale, iar raportul direct dintre stat
şi individ începe să dobândească substanţialitate. Cetăţenia rămâne, în acest fel, singurul „statut" care
generează societatea, distrugând orice legaturi feudale. Potrivit doctrinarului italian Betti, prin statut
se înţelege „poziţia juridică specială pe care o persoană o primeşte, indepen dent de voinţa sa, în
raport cu o comunitate de persoane organizată juidic" 8.
În literatura de specialitate, cetăţenia a fost concepută fie ea o simplă legătură între un individ
şi un anumit stat, fie ca o legătură politică şi juridică, ori ca o apartenenţă juridică sau ca o calitate a
persoanei.
Într-o opinie, cetăţenia „poate fi definită ca fiind legătura juridică dintre cei care fac parte dintr-
un stat şi acel stat"9.
O definiţie, considerată exactă de distinsul profesor loan Muraru, precizează că cetăţenia este
„legătura politică şi juridică permanentă dintre o persoană fizică şi un anumit stat. Această legătură se
exprimă prin totalitatea drepturilor şi a obligaţiilor reciproce dintre o persoană şi statul al cărui
cetăţean este şi, mai mult, este o legătură juridică specială, reflectată pe plan extern, păstrată şi
prelungită oriunde s-ar găsi persoana, în statul său de origine, în alt stat, pe mare, în cer sau în
cosmos"10.
Din studiul aceleiaşi doctrine de specialitate rezultă că, nu de puţine ori, conceptul de cetăţenie
este asimilat celui de naţionalitate. Fără îndoială, cele două concepte se referă la condiţia sau la
statutul persoanei fizice ori juridice în raportul său cu statul. Adesea, aceste două noţiuni sunt folosite
ca sinonime, deşi naţionalitatea poate fi definită ca fiind calitatea sau condiţia juridică ce decurge din
relaţiile care există între o persoană juridică şi un stat determinat, iar cetăţenia este o categorie
juridică prin care este desemnată apartenenţa unui individ (persoană fizică) la o comunitate politică,
în virtutea legilor prin care îi sunt atribuite o serie de drepturi civile şi politice.
Această deosebire este avută în vedere şi de semnatarii Tratatului de la Maastricht. Articolele
17-22 din Tratatul instituind CE (fostul art. 8 din Tratatul de la Maastricht) fac referire, pe de o parte,
la distincţia între naţionalitate şi cetăţenie şi, pe de altă parte, la subordonarea cetăţeanului Uniunii,
cetăţeanului unui stat membru. Potrivit Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene (CJCE) 11, naţio-
nalitatea se întemeiază pe „existenţa unui raport special de solidaritate faţă de un stat, ca şi pe
reciprocitatea drepturilor şi a obligaţiilor". Rămânând în spaţiul comunitar, se poate observa că acest
gen de raport nu este susceptibil să existe între un rezident 12 comunitar şi un stat membru. însă, în
cadrul comunitar, se poate constata că naţionalităţii unui stat membru, căreia îi corespunde, firesc,
recunoaşterea unei cetăţenii în adevăratul sens al termenului, i se adaugă, acum, recunoaşterea unei
naţionalităţi, respectiv cetăţenii, suprastatale. Din acest motiv, cetăţenia europeană îmbracă un
caracter dual, în sensul în care recunoaşterea sa este condiţionată de existenţa cetăţeniei unui stat
membru al Uniunii.

2. Calificarea noţiunii de cetăţenie europeană

Aşa cum este firesc, una din multele probleme care apar, adesea, este aceea de a şti cum se
califică cetăţenia Uniunii Europene, deoareceeste evident faptul că aceasta, în stadiul actual al
procesului de integrare, nu poate fi considerată ca aceea a unui stat, chiar federal, în sensul doctrinei
constituţionale tradiţionale. Mai mult, Tratatul instituind Uniunea Europeană garantează individului
puţine drepturi, cuexcepţia celor de natură economică.
 cetăţenia europeană nu este o noutate la nivel comunitar. Aceasta poate fi identificată sub
forma unei noi dezvoltări istorice a conceptului de cetăţenie, prin modificarea dimensiunilor şi a
formelor dispoziţiilor juridice şi politice. Cetăţenia europeană nu poate fi înţeleasă dacă este plivită
numai din punct de vedere juridic. Acest lucru se întâmplă pentru că cetăţenia europeană are şi o
puternică semnificaţie politică,iar principiile sale stau la baza valorilor politice şi ale unei democraţii
moderne, care constituie temeiul procesului de integrare.
Deşi nu poate fi, încă, apreciată ca fiind un stat federal, Uniunea europeană a dezvoltat, după
Actul unic european13, un veritabil „proces de federalizare" 14, sau, altfel spus, un fenomen de
„denaţionalizare"15 (de scoatere) a anumitor domenii de sub paravanul competenţei exclusive a
statelor, ceea ce conduce, în mod evident, la o federalizare a asocierii statelor actuale.

Sub aspect strict constituţional, noua instituţie creată prin tratatul de la Maastricht nu este
comparabilă cu cea atribuită unui cetăţean al unuia din cele 15 state membre; conceptul de „status
civitatis" începe să capete din ce în ce mai mult aspectul de „status civitatis" naţional oarecare.
Cetăţenia europeană a plasat cetăţenii sub protecţia dreptului comunitar, furnizând o eventuală
platformă în favoarea dezvoltării federale a Uniunii Europene actuale. Integrarea devine, astfel, un
mijloc de a ajunge la un „federalism by analogy"16.

3. Cetăţenia europeană: dispoziţiile Tratatului instituind CE

După intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht, cetăţenii Uniunii Europene au dobândit o

serie de drepturi desprinse din norme având caracter fundamental. Forţa politico-constituţională a
acestui important progres politic nu-şi produce, încă, efectele în întregime în cadrul legislativ
comunitar.
Tratatul de la Amsterdam a adus o serie de completări în materie. Astfel, prima vizează
articolul 17 din TCE17, în care se precizează că „cetăţenia Uniunii completează cetăţenia naţională şi
nu o înlocuieşte". Altfel spus, se instituţionalizează un principiu, deja conţinut în Declaraţia
Conferinţei Interguvernamentale anexată Tratatului de la Maastricht18. Această modificare, aparent
nesemnificativă, consolidează una dintre caracteristicile cetăţeniei comunitare, şi anume, faptul că
aceasta este inseparabilă de cetăţenia naţională care rămâne, orice s-ar spune, primară şi originară.
Astfel, apreciem că cetăţenia Uniunii se prezintă ca o „cetăţenie satelit", în sensul că dobândirea sau
pierderea sa este condiţionată de dobândirea sau pierderea cetăţeniei unuia dintre statele membre ale
Uniunii. în acest sens, dispoziţia din articolul 17 al TCE este foarte clară: „Este cetăţean al Uniunii
orice persoană care are cetăţenia unui stat membru".
Cetăţenia se poate dobândi, în principal, fie prin naştere, fie prin naturalizare.

Dobândirea cetăţeniei prin naştere împarte statele, inclusiv cele membre ale Uniunii Europene, în
state a căror cetăţenie este întemeiată pe principiul , jus sanguinis" (principiu potrivit căruia copilul
dobândeşte cetăţenia părinţilor, indiferent de locul naşterii) şi state în care se aplică principiul ,jus
soli" - potrivit căruia copilul dobândeşte cetăţenia statului pe teritoriul căruia se naşte, indiferent de
cetăţenia părinţilor.

România face parte din categoria statelor în care se aplică

principiul ,jus sanguinis". Acest principiu este consacrat şi în Legea
nr 21/199119, cu privire la cetăţenia română. Astfel, este cetăţean român persoana care s-a născut în
România din părinţi de cetăţenie română sau s-a născut în străinătate, dar ambii sau numai unul dintre
părinţi are cetăţenie română. De asemenea, precizează legea, este cetăţean român copilul găsit pe
teritoriul statului român, dacă nici unul dintre părinţi nu este cunoscut, iar cetăţenia română poate fi
dobândită la cerere , prin adopţie20 sau prin repatriere.
 Dobândirea cetăţeniei prin naturalizare se realizează numai la cererea persoanei interesate şi în
urma unui act al autorităţilor statului care o acordă, cu îndeplinirea condiţiilor stabilite de legile acelui
stat21.
Naturalizarea intervine, cel mai adesea, ca urmare a căsătoriei dintre doua persoane având
cetăţenii diferite sau a şederii prelungite pe teritoriul unui alt stat decât statul de origine.
Cetăţenia unui stat se poate pierde, potrivit practicii internaţionale a majorităţii statelor, prin
renunţare sau prin retragere. Renunţarea reprezintă o „formă amiabilă de stingere a legăturii juridice
instituite prin cetăţenie între o persoană şi un stat" 22. Retragerea cetăţeniei apare, de regulă, ca o
sancţiune şi se aplică, în general, persoanelor care au comis fapte grave împotriva statului de origine
sau au obţinut cetăţenia in mod fraudulos.
Legea română reglementează modalităţile de pierdere a cetăţeniei române prin retragerea ei,
prin aprobarea renunţării la cetăţenie şi în alte cazuri expres prevăzute de lege 23.Însă , trebuie
subliniat faptul că acest caracter adiţional şi complementar al cetăţeniei comunitare, cu drepturile şi
obligaţiile care o caracterizează, precum şi prevederile Tratatului instituind CE nu conduc la situaţia
ca un individ să posede două cetăţenii (cetăţenia statului de origine şi cetăţenia europeană), ca în
cazul în care o persoană are cetăţenia a două sau a mai multor state.
Pierderea de către o persoană fizică a cetăţeniei unui stat membru incumbă, în mod implicit,
pierderea de către aceeaşi persoană a cetăţeniei europene. De asemenea, pierderea, de către un stat, a
calităţii de stat membru al Uniunii Europene este de presupus că generează, în mod implicit, pierderea
cetăţeniei europene de către toţi cetăţenii acelui stat.
Articolul 17 menţionează că, prin dispoziţiile Tratatului, cetăţenii Uniunii se bucură de anumite
drepturi, dar, în mod egal, aceştia au o serie de obligaţii, fară, însă, a le specifica, de unde deducem că
obligaţiile sunt corelative drepturilor dobândite.
Cea de-a doua „noutate" adusă de Tratatul de la Amsterdam se referă la articolul 21 din
Tratatul instituind Comunitatea Europeană, în care se stipulează că orice cetăţean al Uniunii se poate
adresa instituţiilor şi poate primi răspuns în una dintre cele 11 limbi oficiale ale Comunităţii. Aceasta
reprezintă recunoaşterea oficială a unei practici de facto, deja existente în relaţiile dintre instituţiile
comunitare şi cetăţeni, şi, mai mult, un element având caracter democratic peste care nu se poate
trece, în special, din punctul de vedere al unei mai mari transparenţe a sistemului.
Cele mai importante modificări, însă, fac trimitere la articolul 18 al Tratatului instituind CE, în
care se precizează, cu privire la dreptul la libera circulaţie şi la dreptul de sejur, că instituţia
Consiliului poate lua decizii care să vizeze favorizarea exercitării acestor drepturi, statuând conform
procedurii de codecizie, prevăzute la articolul 251 (fostul articol 189 B) din Tratatul instituind CE.

Articolele 17-22 din Tratatul instituind Comunitatea Europeană definesc limitele statutului de
cetăţeni europeni şi imprimă o mai mare dinamică situaţiilor juridice de care indivizii se bucură deja.
în parte, substanţa drepturilor conexe cetăţeniei europene a consacrat, în mod oficial, un anumit
acquis comunitar24 şi a consolidat drepturi, deja prezente în dreptul derivat sau în practică (de
exemplu, dreptul la libera circulaţie sau dreptul de petiţie la Parlamentul European). O noutate
absolută constă în aceea că cetăţenilor li s-au recunoscut drepturi politice importante, precum dreptul
de vot şi de a fi aleşi pentru alegerile europene şi municipale.

Drepturile ce decurg din noul statut nu îmbogăţesc cu nimic patrimoniul juridic al individului în
cadrul legislaţiei statului de origine ci generează consecinţe în alte două direcţii: în primul rând, în
legislaţiile altor state membre (dreptul la libera circulaţie, dreptul de sejur şi drepturile electorale) şi
în legislaţia comunitară (dreptul de petiţie, prin sesizarea Mediatorului); în al doilea rând, în legislaţia
internaţională (cu privire la protecţia diplomatică).
Printre modificările aduse de Tratatul de la Amsterdam se numară şi consacrarea unei norme
negative cu privire la principiul nediscriminării pe bază de cetăţenie/naţionalitate, potrivit căreia
Consiliul, hotărând cu unanimitate de voturi, pe baza unei propuneri din partea Comisiei şi cu
consultarea prealabilă a Parlamentului European, poate lua deciziile necesare cu privire la lupta
împotriva dicriminării întemeiate pe sex, rasă sau origine etnică, religie ori convingeri personale,
handicap, vârstă sau orientări sexuale. Este vorba aici despre un alt temei juridic prin care Curtea de
justiţie, pe de o parte şi celelalte instituţii comunitare, pe de altă parte, vor putea să combată
discriminarea, încă prezentă, între persoanele de cetăţenii/naţionalităţi diferite.
Păstrarea cetăţeniei europene vizează, în primul rând, indeplinirea condiţiilor prevăzute în
fiecare stat membru al UE şi, în al doilea rând, presupune respectarea cerinţelor stabilite la nivel
comunitar.

4. Drepturile cetăţenilor europeni

Cetăţenia Uniunii Europene conferă o serie de drepturi cetăţenilor statelor membre şi

consolidează protecţia intereselor acestora.

Astfel sistematizate, acestea sunt:

• dreptul la libera circulaţie, dreptul de sejur şi de stabilire, dreptul la muncă şi studiu în toate
statele membre;
dreptul la vot şi dreptul de a candida la alegerile Parlamentului European şi la alegerile
locale în statul de rezidenţă, în aceleaşi condiţii ca şi celec stabilite pentru cetăţenii statului respectiv;

dreptul de petiţie în faţa Parlamentului European şi dreptul de a se adresa Mediatorului european

pentru examinarea cazurilor de administrare defectuoasă a afacerilor comunitare de către instituţiile şi
rganele comunitare (mai puţin Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene);

- dreptul de a beneficia, pe teritoriul unui stat terţ, de protecţie diplomatică şi consulară din
partea autorităţilor diplomatice sau consulare ale unui alt stat membru, în cazul în care statul de unde
provine nu are reprezentanţă diplomatică sau consulară în statul respectiv.

A. Dreptul la libera circulaţie, dreptul de sejur şi de stabilire, dreptul la muncă şi studiu în

toate statele membre
Dreptul recunoscut cetăţenilor Uniunii prin articolul 18 din Tratatul instituind CE (fostul art. 8
A) este considerat ca fiind nucleul cetăţeniei europene, pentru că, evident, el constituie condiţia
obiectiv- necesară de îndeplinit, fără de care exercitarea altor drepturi conferite cetăţenilor comunitari
ar fi, practic, imposibilă.
Reglementările cu privire la dreptul la libera circulaţie şi-au găsit, datorită interpretării
extensive făcute atât de legislaţia comunitară derivată, cât şi de jurisprudenţa Curţii de Justiţie a
Comunităţilor europene, o aplicare mult mai largă, care a permis să se atingă forţa subiectivă şi
materială a unor astfel de dispoziţii. Rezultă astfel că, în practică, Curtea de Justiţie şi legiuitorul
comunitar au asigurat dreptul la libera circulaţie şi dreptul de sejur unui grup larg de indivizi, şi
anume: celor care îşi caută un loc de muncă; pensionarilor; studenţilor; celor care doresc să urmeze
cursurile de formare profesională; tuturor celor care vin dintr-un alt stat membru pentru turism;
tuturor cetăţenilor care nu beneficiază, încă, de acest drept în virtutea dreptului comunitar, sub
condiţia ca ei să deţină, pentru ei şi pentru familiile lor, o asigurare de boală şi resurse economice
suficiente pentru a supravieţui25.
• Dreptul la libera circulaţie este asigurat, independent de cetăţenia lor, membrilor familiilor
muncitorilor26; pensionarilor27; studenţilor28;