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Princpios Bsicos da Reforma da Previdncia*

Embora j se encontre na agenda governamental h vrios anos, a Reforma da Previdncia ganhou relevncia no incio da nova Administrao, que decidiu comear por ela o seu conjunto de reformas institucionais. A oportunidade de obter avanos definitivos nessa rea, portanto, cresceu. O objetivo dessa nota elencar brevemente os princpios bsicos que devem nortear a reforma da Previdncia, bem como os motivos pelos quais a reforma se faz necessria. Por que fazer a reforma 1. Sistema atual tem desequilbrio elevado e crescente A diferena entre as contribuies e o pagamentos dos benefcios da previdncia social pelo governo federal (incluindo INSS), estados e municpios responde hoje por um dficit superior a R$ 71 bilhes, correspondente a mais de 5% do PIB segundo estatsticas preliminares. Alm de alto, o desequilbrio crescente, tendo sido de cerca de 3,0% do PIB em 1995. O financiamento do sistema , portanto, uma das causas principais do desequilbrio do setor pblico. As despesas com o pagamento de aposentadorias dos servidores pblicos e do INSS responderam por quase a metade do total de despesas primrias (exclusive juros) do governo federal em 2002 e representam um nus crescente na maioria dos estados brasileiros. 2. Necessidade de financiamento dificulta a reforma tributria A necessidade de financiamento crescente cria empecilhos a avanos em outras reas, como a reforma tributria, porque deixa o governo ainda mais avesso ao risco de perda de receita. A piora na estrutura tributria nos ltimos anos, com a criao de contribuies sociais cumulativas, foi em parte decorrncia do dficit previdencirio. O mesmo se pode dizer do aumento da carga tributria, que passou de 29% do PIB em 1994 para cerca de 36% do PIB em 2002. 3. Reforma ampla abre espao para queda da taxa de juros O sistema atual desequilibrado no apenas do ponto de vista financeiro mas tambm atuarial, pois em sua concepo no foram contemplados fatores como o envelhecimento da populao. Com isso, a solvncia de longo prazo do setor pblico fica comprometida, o que contribui para manter elevado o risco Pas. Portanto, embora os impactos de curto prazo de uma reforma da previdncia sobre o resultado primrio do setor pblico possam ser negativos (o que ocorrer caso se reduzam os tetos de contribuio e passe a haver uma contrapartida do governo contribuio dos servidores), um benefcio imediato poderia ser obtido com a reduo do prmio de risco, que abriria espao para uma queda da taxa de juros real.

* Nota preparada pela PEC/CNI. Texto em discusso.

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4. Novo modelo pode aumentar a poupana domstica Um novo modelo de previdncia que reduza o desequilbrio fiscal e estimule a formao de previdncia complementar tende a aumentar a poupana domstica. A poupana do setor pblico cresce (ou reduz-se a despoupana) porque diminui a diferena entre o que ele gasta e arrecada, enquanto a poupana do setor privado estimulada pela necessidade de complementar a renda quando da aposentadoria. Em tese, a disponibilidade maior de poupana domstica diminui a necessidade de financiamento externo para promover o crescimento e reduz a vulnerabilidade do Pas s flutuaes dos fluxos de capital para economias emergentes. Adicionalmente, o aumento dos recursos disponveis dos fundos de penso pode constituir um vigoroso estmulo ao desenvolvimento do mercado de capitais e do sistema financeiro em geral. 5. Previdncia atual socialmente injusta O modelo atual de previdncia perpetua as iniqidades sociais do Pas. Os maiores beneficirios so os trabalhadores de renda mais alta e com maior capacidade de presso poltica, como os funcionrios pblicos. Por outro lado, mesmo aqueles que no se beneficiam do sistema, como os trabalhadores informais, pagam por ele na forma de impostos indiretos criados para financiar o dficit. O modelo atual contempla ainda uma variedade de regras e privilgios, aplicveis a determinados grupos e corporaes, que pouco ou nada se justificam do ponto de vista social. O exemplo mais flagrante de iniqidade de tratamento est na existncia de dois regimes distintos e apartados o Regime Geral de Previdncia Social, aplicvel aos trabalhadores da iniciativa privada, e o Regime Jurdico nico, dos servidores pblicos. O segundo responde por 76% do dficit, mas atende apenas 15% do total de beneficirios. Reformar a previdncia , portanto, no apenas uma questo de gesto fiscal responsvel, mas tambm de promoo da justia social. 6. Reforma anterior foi insuficiente Em 1998 tramitou no Congresso uma proposta de reforma da previdncia encaminhada pelo Poder Executivo. Abrangente, a proposta previa alterao nos dois regimes e contemplava, entre outras medidas, a fixao de idade mnima para aposentadoria e a contribuio dos servidores inativos. A reforma aprovada em dezembro daquele ano (Emenda Constitucional N 20) trouxe avanos importantes, como a substituio do tempo de servio pelo tempo de contribuio como critrio para aposentadoria e a introduo do fator previdencirio no clculo dos benefcios do Regime Geral. Mas a reforma ficou muito aqum do pretendido e no representou uma soluo definitiva do problema. Princpios bsicos da reforma 1. Reduzir o desequilbrio fiscal Um dos objetivos principais da reforma da previdncia reduzir o que constitui hoje uma das maiores fontes de desequilbrio das contas pblicas, cujo financiamento tende a se tornar invivel a longo prazo. Sem essa mudana, o regime fiscal do Brasil no ser estruturalmente equilibrado. H mais de uma maneira de se obter isso. No limite, o Estado deixaria de financiar o sistema e as aposentadorias dos trabalhadores seriam resultado da capitalizao das contribuies em contas individuais ajustadas para a expectativa de sobrevida. Isso corresponderia a mudar o regime atual de repartio pura com beneficio definido para um regime de capitalizao pura com

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contribuio definida. Alternativamente, o regime de repartio poderia ser mantido em todo ou em parte, mas com regras de contribuio e elegibilidade mais rigorosas que as atuais, como contribuio dos inativos, fixao de idade mnima, restries ao acmulo de aposentadorias, etc. Por fim, cumpre notar que tanto o Regime Jurdico nico quanto o Regime Geral devem ser reformados o primeiro, porque responde pela maior parte do dficit atual e o segundo, pela expectativa de dficits crescentes no tempo. 2. Contemplar o equilbrio financeiro e atuarial de longo prazo A previdncia social deve ser capaz de assegurar aos trabalhadores ao longo do tempo condies dignas de subsistncia aps cessada a capacidade de trabalho. parte a questo fiscal, portanto, deve ser contemplado o desejo social de preservar o poder aquisitivo dos idosos. O desenho do sistema deve ser tal que permita satisfazer essa necessidade no presente e no futuro, o que s possvel com consideraes criteriosas sobre os aspectos atuariais e demogrficos. Em um modelo que atribua um papel importante gesto privada das contribuies dos trabalhadores, cabe ao Estado desenvolver um aparato regulatrio adequado que no introduza rigidezes excessivas, mas assegure transparncia e prticas responsveis de gesto. 3. Apresentar custos de transio suportveis Mudanas no sistema de previdncia que impliquem ampliar o componente de capitalizao geram um dficit de transio no momento da mudana, as receitas de contribuies para o antigo sistema cessam enquanto as despesas com os aposentados continuam sendo financiadas pelo poder pblico. Quanto mais radical a mudana, maior o dficit. A capacidade de financi-lo depende da situao fiscal e patrimonial do governo. No Brasil, no caso extremo em que se adotasse um regime de capitalizao pura, a perda de receitas do governo seria de R$ 78 bilhes ou 6% do PIB, conforme as estatsticas de 2002 (ver tabela). Assumindo que no houvesse aumento de despesas com o sistema (aumento que aconteceria caso o governo, semelhana do setor privado, passasse a contribuir para a aposentadoria dos seus empregados), o supervit primrio de 4,1% do PIB obtido no ano passado se converteria em um dficit de quase 2% do PIB. Esse dficit se repetiria por vrios anos at que as despesas comeassem a cair em decorrncia da reforma. Dada a situao fiscal e patrimonial do Pas, dificilmente esse dficit seria financivel. 4. Aproximar as condies de aposentadoria para todos A promoo da justia social no pode ser obtida sem que os regimes de previdncia em parte ou em todo sustentados pelo poder pblico sejam aproximados e se interrompam as significativas transferncias de renda dos menos para os mais favorecidos. Em 2002, a aposentadoria mdia dos inativos do Poder Judicirio foi superior a R$ 6.000, contra cerca de R$ 2.000 do Poder Executivo e menos de R$ 400 da aposentadoria dos inativos do setor privado. Assegurado um piso, de quanto cada indivduo poder efetivamente dispor quando aposentado deve depender de sua poupana na vida ativa, e no ser bancado pela sociedade. Tampouco as condies de elegibilidade devem ser diferentes, favorecendo alguns profissionais em detrimento de outros. Tratamentos diferenciados devem se restringir a casos absolutamente excepcionais. 5. Separar previdncia de assistncia social A separao entre previdncia e assistncia social ajuda a dimensionar o problema e permite sociedade estabelecer com mais clareza suas prioridades. Nos sistemas

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de previdncia social os participantes pagam para ter acesso aos benefcios, enquanto nos programas de assistncia social os benefcios so oferecidos sem a contrapartida das contribuies dos participantes. A assistncia social deve estar voltada queles com menor capacidade contributiva, inclusive para assegurar-lhes uma renda mnima depois de finda a capacidade laboral. A alocao de recursos oramentrios para esse fim facilmente justificvel, diferentemente do que ocorre quando os recursos so alocados para pagar aposentadorias de funcionrios de altos salrios. 6. Contribuir para o aumento da poupana domstica e o desenvolvimento do sistema financeiro A reforma da previdncia oferece uma oportunidade para aumentar a poupana privada e promover o desenvolvimento do sistema financeiro, e do mercado de capitais em particular. No Brasil, tanto a poupana domstica quanto o desenvolvimento do mercado de capitais so insuficientes e limitam o crescimento econmico. O aproveitamento dessa oportunidade deve, portanto, estar presente nas discusses sobre a reforma, em especial na fixao do teto adequado para as aposentadorias no regime de repartio. A fixao de um teto elevado seria incua para esse fim, pois a maioria dos trabalhadores no teria necessidade de poupar para complementar a renda futura. Tambm a regulao deve buscar o equilbrio entre assegurar a gesto responsvel dos recursos dos trabalhadores e a flexibilidade suficiente para que esses recursos possam contribuir para o financiamento da atividade produtiva. Pontos crticos da reforma A agenda de reforma da previdncia dever enfrentar as seguintes questes principais: 1. Fixao do teto dos benefcios no sistema unificado Quanto menor o teto, maior o alvio fiscal a longo prazo e o estmulo poupana privada, mas maior tambm o dficit de transio. 2. Reviso dos critrios de elegibilidade no sistema de repartio A unificao dos regimes exigir a uniformizao das condies para aposentadoria (como idade mnima). A reviso dos critrios fundamental para o equilbrio do sistema. 3. Definio das regras de transio para os atuais participantes do sistema As regras de transio devem assegurar os direitos dos trabalhadores j participantes do sistema, mas no impedir a obteno de resultados fiscais a mdio prazo. 4. Financiamento do dficit de transio Embora transitrio, o dficit tende a ser significativo, mas seu financiamento no pode provocar novas distores ou prejudicar a atividade econmica. 5. Reavaliao dos atuais regimes especiais Regimes devem ser reavaliados luz dos princpios norteadores da reforma.

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Evoluo do Dficit da Previdncia - % do PIB

6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 1998 1999 2000 2001 2002 0,8 1,0 0,9 1,1 1,3 3,8 3,7 4,1 4,2 4,2 Setor pblico Setor privado 4,6 4,7 5,3 5,5*

5,0

Fonte: Ministrio da Previdncia e Assistncia Social * Estimativa

Resultados do RGPS e do RJU em 2002

R$ bilhes % do PIB Total Contribuies Benefcios RGPS Contribuies Benefcios RJU Contribuies Despesas -71,4 78,3 149,6 -17,0 71,0 88,0 -54,4 7,3 61,6 -5,5 6,0 11,6 -1,3 5,5 6,8 -4,2 0,5 4,8

Beneficirios (mil) 24.910

Benefcio mdio (R$) 500

21.100

389

3.810

1.273

Fonte: MPAS