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2," edio
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o PLEBISCITO
E AS FORMAS
DE GOVERNO
AAGEUNA CHEIBUB FIGUEIREDO
MARCUS FIGUEIREDO -
PASTA L.r-
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Jivho rl 05" 1:1.
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o que Democracia
Denis Rosenfield
o que so Eleies
Carlos Lungarzo
o que Parlamentarismo
Rubem Kelnert
Coleo Primeiros Passos
o que Parlamentarismo
Monrquico
Ives Gandra da Silva Martins
o que Deputado
Francisco Weffort


Evoluo Poltica no Brasil
Caio Prado ]r.
AIdia de Brasil Moderno
Octavo Ianni
Como Renascem
as Democracias
A. Rouqul, B. Larnounier,
]. Schvares (orgs.)
Atica na Poltica
Venturas e desventuras
brasileiras
Denis Rosenfield
..

Para Viver a Democracia

Fabio Konder Comparare
o que Participao Poltica
Dalmo de Abreu Dallari
Que Tipo de Repblica?
Florestan Fernandes
Coleo Tudo Histria
o Governo Goulart
e o Golpe de 64
Caio Navarro Toledo
editora brasiliense

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Repblicas parlamentaristas 69.

Alemanha: parlamentarismo "puro" 69
Portugal: dualismo atenuado................. 70
Frana: semipresidencialismo 71
Repblicas presidencialistas.... 72
O modelo clssico: Estados Unidos....... 72
O presidencialismo na Amrica Latina... 73
Quadro 6 - Os sistemas de goverqo
no mundo 75
Cap.6 Os sistemas de governo no Brasil
1. Monarquia parlamentarista: o reinado
de D. Pedro II .. 77
Os sistemas partidrio e eleitoraL.......... 80
2. Presidencialismo: do governo oligrquico
democracia de massas........................ 83
O presidencialismo na primeira repblica. 83
Os sistemas partidrio e eleitoraL.......... 88
O presidencialismo na democracia
populista. 90
3. Repblica parlamentarista: a experincia
de 196163 93
4. O plebiscito de 6 de Janeiro de 1963.... 97
Indicaes para leitura...... 99
b "
r'
Apresentao
No prximo dia 21 de abril, haver um plebscto
sobre s forma e o sistema de governo que ser adota-
do no Brasil. Nesse dia, o eleitorado ter de tomar duas
decises: que forma de governo o pas ter: monarquia
ou repblica: e que sistema de governo adotar: parla-
mentarismo ou presidencialismo. Em 1988, quando os
congressistas estavam escrevendo uma nova Constitui-
o, eles se dividiram sobre qual forma e qual sistema
de governo seria melhor para o Brasil. Por isso, deter-
minaram que essa questo deveria ser resolvida por um
plebiscito: isto , diretamente pela populao.
O debate sobre as formas e os sistemas de governo
j ocupa grande parte da imprensa e de nossas preocu-
paes. Nos prximos dois meses ser o principal
assunto.
Para tomarmos decises to importantes, de forma
consciente e convicta, precisamos saber de forma cla-
ra o que e como funciona cada uma das formas e sis-
temas de governo propostos; monarquia parlamenta-
rista, repblica parlamentarista e repblica presidencia-
lista.
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12 O PLEBISCITO E AS FORMAS DE GovERNO
Mais do que isso, precisamos saber quais so as di-
ferenas fundamentais entre eles e como funcionam em
outros pases. Este livro tem a inteno de oferecer ao
pblico essas informaes. Nos captulos 1 a 4 descre-
vemos os regimes polticos, corno s organizados e co-
mo funcionam a monarquia parlamentarista, a repbli-
ca parlamentarista e o presidencialismo. No captulo 5,
tomando como exemplo alguns pases, vemos o fun-
cionamento de fato desses regimes, tendo em vista a
sua histria e dinmica poltica. Finalmente, no captu-
lo 6, descrevemos o funcionamento das experincias
parlamentaristas no Brasil (durante o Imprio e nos anos
de 1961-63) e do presidencialismo, vigente desde 1891.
Nota dos autores: Como um texto de referncia, este livro
no contm citaes, Os autores consultados reconhecero suas
contribuies. Algumas recomendaes de leituras so apresen-
tadas no final.
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(',
Captulo 1
Regimes 'polticos, formas
e sistemas de governo
A histria dos povos e das naes registra, desde
os tempos antigos, dezenas de experincias de como
as sociedades organizaram o poder poltico. A impor-
tncia dessa questo est no fato de que atravs do
poder poltico que os diversos segmentos da socieda-
de podero realizar seus grandes objetivos, ter suas es-
peranas no futuro realizadas e, mais importante ain-
da, viver em maior ou menor liberdade. Isso assim
porque as polticas econmicas e sociais so elabora-
das, decididas e postas em prtica nos diversos rgos
e instituies que compem o poder poltico. Por esta
razo, conhecer as diferentes formas de organizao do
poder constitui o primeiro passo para uma avaliao
consciente sobre a melhor forma de organizao pol-
tica.
H9culos que historiadores, filsofos e, moderna-
mente,' cientistas sociais estudam as formas de organi-
zao do poder. Essas diferentes formas so, normal-
mente, classificadas de acordo com trs critrios fun-
damentais: a origem, a distribuio e o controle do po-
~ r . Assim, <!ependendo dasfantes de legittmiciade d ~
I o PLEBISCITO E AS FOR..\iAS DE GOVERNO

REGIMES, FORMAS E SISTEMAS 15

f?::lncipais funes polticas e de quem as exerce, de co-
IBo as diferentes esto distribu(c!:f:s
e
mos classificar e entender as caractersticas dos diferen-
tes regimes polticos e a.LS!!'yersas formas e sistemas de
- _-._-------- ,-,..- ._ "._,
gp_y' erllQ.
Quando classificamos os pases como democracias
ou ditaduras, como monarquias ou repblicas ou, ain-
da, como parlamentaristas ou presidencialistas, estamos
dando nomes a diferentes maneiras que as sociedades
encontraram de combinar esses trs elementos funda-
mentais do poder poltico.
Entre os pases hoje existentes, dificilmente encon-
traremos dois ou mais que tenham regimes polticos,
formas e sistemas de governo exatamente iguais. Cada
pas, por coma da sua histria, criou ou seguiu exem-
plos de organizao de outros pases, mas sempre adap-
tando sua realidade as regras que tomaram empresta-
das. Entretanto, existem algumas caractersticas que nos
permitem classificar as diversas experincias polticas.
Vejamos as caractersticas que definem os regimes
polticos, as formas e os sistemas de governo.
1. Regt'rnes polticos: democracia x autocracia
Um regime poltico caracteriza-se pelas regras e ins-
tituies que regulam a disputa pelo poder poltico e
o seu exerccio entre os cidados ou grupos
conjunto de regras e instituies funciona de acordo
com valores e normas sociais. As regras so as leis es-
0itas que regulam o jogo poltico e .eus
Os e normas sociai .Q..
..
AJ intituices .. por sua vez,
j
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so as estruturas ..osprcedmen-
tos que te-
do
Assim, as regras dizem como e quem pode, isto ,
tem direito de participar da disputa poltica e quais so
os critrios que definem os vencedores. Os valores e
normas dize!I1 p.Prque tais regras devem existir e co-
mo os jogadrs -devem se comportar. As instituies \ ,;
polticas oferecemos mecanismos atravs dos quais o
jogo poltico se d e os rgos (locais) onde esse jogo
ocorre e onde o poder poltico exercido.
Dessa forma, as regras, ou seja, as leis, regulam e '
do legalidade origem, distribuio e ao controle
do exerccio do poder poltico. Os valores, aceitos pe- ['
la sociedade, do legitimidade s leis e instituies que J
organizam a disputa e o exerccio do poder. .
Podemos, ento, caracterizar os dois tipos bsicos
de regimes polticos que a histria dos povos registrou
e que ainda existem atualmente: os regimes dernocr-
ticos e os regimes autocrticos.
As aut00:acias so regimes onde o eoder poltico
reside em uma nica pessoa. Ela pode, se quiser, dis-
tribuir poderes de menor Irnportnca para outros, mas
tpantm com ela mesma o controle do exerccio do po-
der, de seu prprio e dos seus auxiliares.
Existem trs fontes de legitimidade para regimes des-
se t112.0: e a religiosidade, quando o titular
do poder poltico considerado o representante divi-
no que tem misso de guiar e proteger seu povo; a for-
a e a inteligncia "sobre-humanas", normalmente atrl-
budas aos chefes militares; aL..outrinas poltico-
ideolgicas, que atribuem ao chefe de organizaes po-
lticas o poder de dirigir e proteger seu povo.
Dessa forma, vemos que a histria nos forneceu dois
tipos de regimes autocrticos: as autocracias religiosas,
..J:.
2. Formas de governo: monarquia x repblica
ditos democrticos participao polti-
ca.at mesmo a maioria dos membros da sociedade .S
que-d's regimes democrticos existen-
tes diminuram consideravelmente as barreiras que ex-
cltlro.grandes parcelas da populao, com a extenso
do direito de voto para as mulheres, analfabetos e
negros.
Esses dois tipos de regimes podem ser classificados
de acordo com as formas e os sistemas de governo. Ve-
jamos, ento, as formas de governo.
Existem duas formas de governo: a monarquia ea
repblica. Amonarquia se define pela de um
instituioespeclal a Casa Real. A Casa Real, Q11
Coroa, constitu-se de uma farnfla, cujo chefe pode ter
o ttulo de rei, rainha, prncipe ou imperador, que ,
pela vontade do seu povo, guardio das tradies cul-
turais e histricas da sociedade e por essa razo deve
ser o seu chefe maior. Como tal, a Casa Real tem a obr-
gao moral e poltica de .. paf.S,.RJl,.o e 9
.P..2.Y,o. Para a Coroa exercer essa funo pertence
a ela a direo geral do Estado, isto , cabe ao chefe
da farnla real ser o chefe de Estado.
..;.j\repblica urna forma de governo onde nenhu-
ma famlia ou indivduo o guardio das tradies da
.. funo de guardio do pas pertence ao
gue uma organizao pblica. Para que o Es-
tado exera bem essa funo necessrio que algum
assuma a direo do Estado, que, tal qual na monarquia,
seja o chefe de Estado.
Alm da funo de chefe de Estado, tanto nas mo-
narquias quanto nas repblicas, existe uma outra [uno
17 REGIMES, :FO" 'f, SiSTE.MAS
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16 O PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
chamadas de teocracias, e as autocracias laicas (no-
religiosas) .
Tanto ao longo da histria quanto atualmente so
raros os regimes autocrticos puros, em que a origem
e o controle do poder esto nas mos
de uma nica pessoa. De uma'"nineira geral, mesmo
nas autocracias, existem algumas regras que orientam
a sucesso do titular do poder, regras para distribuir e
controlar o poder.
As democracias polticas so regimes polticos on-
de a origem do poder est no povo, no cidado, em
cada um e, simultaneamente, em todos os membros de
1J.ill.lL.sQciedade. A distri);)uio do poder e o controle
d_ seu exerccio, por sua vez, tambm esto nas mos
gQ PQ.Y..o. Nos regimes democrticos, pertence aos rnern-
bras da sociedade, atravs de regras aceitas por todos,
O direito de definir em quantas partes o poder poltico
ser dividido, qual a fora relativa de cada uma delas,
quem poder exercer tais poderes e controlar o uso do
poder.
Os regimes democrticos tm uma nica fonte de
legitimidade, que estabelece o seguinte valor fundamen-
tal: todos os membros da sociedade tm iguais direitos
polticos e nenhum me:.:mbro poder ser privado des-
direitos, salva as excees que a lej estahelecer, se-
esse valor poltico que
constitui a soberania popular, da organi-
zao de um regime
Da mesma forma que na histria so poucos os re-
gimes autocrticos puros, os pu-
ros tambm so raros. As "impurezas'] que encontra.
mos nos regimes democrticos vm da -.plicao dos
valores "vontade da maioria" e "regras Que regulam
a di.p..!:Lta poltica aceita por todos". O uso combinado
desses dois valores fez com que, por exemplo, regimes
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18
() PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
REGIMES, FORMAS E SISTEMAS 19
.so fundamental: a de governar o pas. As diferentes
formas que as sociedades encontraram de organizar os
seus governos resultaram em dois sistemas que vere-
mos a seguir.
3. Sistemas de governo:
parlamentarismo. x presidencialismo
A histria poltica das sociedades acabou por pro-
duzir trs sistemas de governo: o monocrtico, o par-
lamentarista e o presidencialista.
Um sistema de governo constitudo pelas vrias
formas de relacionamento dos diferentes poderes po-
titicos de acordQ com as funes de cada um deles.
Os governos monocrticos, tpicos dos regimes au-
tocrtcos, tanto podem ser organizados em monarquias
quanto em repblicas. O que caracteriza esse sistema
de governo o fato de as funes executivas e legisla-
tivas estarem sob a tutela de um chefe supremo, seja
ele rei, chefe religioso, chefe militar ou chefe de uma
organizao poltica (um partido). Assim, podemos ter
quatro tipos de governos monocrticos: as rnonocra-
cias real, militar, partidria ou religiosa ..
Os sistemas de governo parlamentarista ou pres-
g,encialista diferenciam-se em decorrncia das funes
diferentes rgos dos
tvo e t&gj.slativo, do grau de autonomia entre essas duas
funes e das relaes entre elas. Y
Nos governos parlamentarist;ll, as funes de che-
de Estado e de governo esto separadas em duas ns-
. .' (,
tituies e sQ..J::xercidas diferentes.
Na monarquia parlamentarista, o chefe de Estado o
mon-!:..ca, e na repblica parlamentarista o chefe de Es-
tado o que pode ser ou no elet direta-
-,
mente. Em ambos os casos, o chefe de governo tem
estreitas relaes com o Legislativo. O sistemap-rla-
mentarsta tem regras formais de participao do
lamento na.escolha.do.cnete.re.governo e de seu gabi-
nete. A fonte de legitimidade do governo est no Par-
lamento: . S .(os
deputados),eos partidos que
.. tituir
No presidenciilS!11, as funes de chefe de Esta-
do e de chefe de governo so exercidas Ror uma mes-
ma pessoa, o presidente, que eleito diretamen.le, No
presidencialismo, no existe uma regra formal para a
participao do Legislativo na formao do governo,
A fonte de legitimidade do chefe __ decorre
diretamente do eleitorado.

Dada essa diferena entre o parlamentarismo e o
. presidencialismo muito comum usarmos as expres-
ses sistema de governo presidencial em contraste com
sistema de governo parlamentar. Governo presiden-
cial significa governo organizado autonomamente pe-
lo presidente e chefiado por ele; governo parlamentar
significa governo organizado pelo Parlamento e chefia-
do, normalmente, por um parlamentar aceito pela maio-
ria dos deputados.
Outras diferenas entre as formas e sistemas de go-
verno so importantes para termos uma compreenso
mais clara de como eles esto organizados, o que ser
visto, com detalhes, mais adiante. Apresentamos a se-
guir um quadro comparativo dos diferentes regimes po-
lticos e formas e sistemas de governo possveis, com
alguns exemplos de pases que os adotam atualmente,
20 O PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
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Quadro I
REGIMES POLITIOS. FORMAS E SISTEMAS OI! GOVl!RNO
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""
Captulo 2
Separao dos poderes e formas
de organUao do
e da representao
()
1. Separao dos poderes: Legislativo,
Executivo e Judicirio
Umadas maiores conquistas polticas da histria est
no princpio da separao dQs trs lloderes que com-
pem o Estado: o Executivo, o Legislativo e Q Judid-
!io.'Aseparao dos
essas funes estavam con-
centradas. Mas para que essa separao exista de fato,
necessrio que cada um dos trs poderes tenha igual
autonomia, de tal forma que nenhum domine o outro.
De uma maneira geral, o Poder Execmjvo
versas funcs gover.@llYas..-e_a.dII.o.ls.tLati.:a.s..do-p.as,
o Legislativo as funes de fazer dl: ;;QC.ttolar
e o Poder Judicirio
: do.Exe,."u
,Y.2..e ....(U,s
..pr.pr.i.Qs.. c.i d.ados.
" Em todos os pases 'democrticos, sejam eles mo-
narquias ou repblicas, com governos parlamentaris-
tas ou presidencialistas, a.....eparao entJe o Poder J1I-
'.
'j'i,,<
Deixando de lado OS regimes autocrticos, cuja an-
lise no nos interessa neste livro, vemos que no con-
junto dos regimes democrticos a combinao entre sis-
temas e formas de governo produz trs tipos de regi-
mes democrticos: a monarquia parlamentarista, a re-
pblica parlamentarista e a repblica presidencialista.
O exame mais detalhado do funcionamento desses trs
regimes ser apresentado nos captulos 2, 3 e 4.
REGIMES DEMOCRACIAS AUTOCRACIAS
fOR:.lAS MONARQUIA REPBLICA MONARQUIA REPBLICA
,,- .r'.'..; ..-'
"
'MONOCRTICO PARLAMENTARISTA PARLAMENTARISTA MONOCRTICO
lnglaterra Alemanha Tailndia INDIVIDUAL
Espanha Portugal ditaduras
SISTEMAS Blgica Frana
DE
GOVERNO PRESIDENCIALISTA MILITAR
ESlados Unidos lraque
Brasil
PARTIDRIO
CONSORCIATlVQ Cuba. China
Sufa
RELIGIOSO
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O PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
SEPARAO DOS PODERES 23
dicirid e OS outros dois ntida e
o grau de autonomia entre os l2Q.d...eres Executivo e.-L.e-
glslalb:"'Qj.:Wa. '"
Entretanto, importante adiantar que, apesar das
diferenas entre os trs tipos de regimes, em todos eles
prevalece o princpio democrtico da relativa autono-
mia entre os poderes Executivo e Legslatv. '
Antes de analisarmos' as diferenas, apresentamos,
no quadro 2, como os trs tipos de regimes organizam
e dstrtbuemzs funes dos poderes Executivo e Le-
gislativo,
Quadro 2
O'lGANIUO E DISTRIBUIO OOS PODERES
MONARQlJlA REPBLICA REPBLICA
PAR1.AMENTARISTA PARLAMENTARISTA PRESIDENCIALISTA
PODER EXECt'Tl\'O
CHEFE DE ESTADO MOlUtC2 Presldente Presdeme
GOI'USO,
CHEFE DE GOVERNO Prlmello-MlnJ.mo Prosldente
MINISTROS Plllamenwos Plllamenwes EapeclaJlsW
E!pecl.1llsw F.$peclallsw Patlamenwos
BCROCRACIAS E!pectalliw E!peclaJlsW E!pecl1JIsW
FunclolIlos FunclolIlos FunclolIlos
COSSHHOS:
DE ESTADO Personalidades Personadades PersonaJJdades
DA REPBLICA tem Personalldados Personalidades
!"JlJF.R LEGISLA TIVO
CMARA Deputados Deputados Deputados
SENADO SenadorC$ senadores Senadores
Personalldadee PersonaJJdades
BL:ROCRACIA
SECRETRiaS E!peclallsw E!pectaJlsw Eapeetili.<l.
ASSESSORES Functonros FunclolIlos Func16111t1&

o quadro 2 mostra os principais rgos que fazem

parte dos poderes Executivo e Legislativo e seus ocu-
pantes, Entretanto, cabe mencionar algumas excees.
Nos pases que pertencem comunidade britnica,
como o Canad, Austrlia, Nova Zelndia etc" que so
monarquias parlamentaristas, a funo do chefe de Es-
tado no exercida por um monarca, mas por um
governador-geral. Como membros autnomos da co-
munidade britnica, todos eles reconhecem a sobera-
nia real da Coroa inglesa e, por isso, cabe a ela por di-
reito de tradio a chefia de Estado desses pases, Mas
a rainha da Inglaterra no pode assumir simultaneamen-
te a chefia de Estado de todos eles, Asoluo foi a se-
guinte: a Coroa inglesa indica e nomeia, de comum acor-
do com o primeiro-ministro e as principais foras pol-
ticas no Parlamento, o governador-geral, que o repre-
sentante da Coroa inglesa, com poderes de chefe de Es-
tado, exercidos sempre em nome da Coroa.
Em outros pases parlamentaristas, o governo, isto
, o gabinete tem o nome de Conselho de ministros e
o chefe de governo tem o ttulo de presidente do Con-
selho de ministros em vez de primeiro-ministro. Den-
tre os pases que adotam essa nomenclatura esto, por
exemplo, a Frana, a Holanda e a Blgica, Para efeito
da nossa exposio neste livro usaremos o termo
primeiro-ministro, para designar o chefe do governo,
e gabinete, para designar o conjunto dos ministros, por
serem os mais usados.
Agrande exceo na organizao do Poder Execu-
tivo est, no entanto, na Sua, Aforma com que esse
pas organizou' o seu governo to diferente dos de-
mais que os especialistas tiveram de criar um nome es-
pecfico para ele: sistema de governo consorcatvo. A
Sua o nico pas do mundo (alm do Uruguai por
um curto perodo) em que a chefia de Estado e do go-
verno exercida por um rgo colegiado, o Conselho
federal, composto por sete membros. O Conselho fe-
deral eleito pela Assemblia Nacional para um mano
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dato de 4anos, no sendo obrigatrio que essas pessoas
sejam parlamentares, isto , qualquer cidado suo po-
de ser eleito. Esses sete governantes tmpoderes exata-
mente iguais e todas as decises so tomadas coletiva-
mente, Acada ano um presidente e um vice so escolhi-
dos entre eles com a funo de o governo.
Apenas mais um comentrio sobre o quadro 2. No
que se refere ao Poder Legislativo, este normalmente
composto de duas cmaras: a dos deputados e a dos
senadores. Entretanto, nem todos os pases tem duas
cmaras. Em geral os pases com Estado unitrio, sem
diviso poltica do seu territrio, como mostraremos
a seguir, tm uma cmara apenas.
2, Formas de organizao do Estado:
unitrio x federal
Os Estados modernos 'so organizados de forma uni-
tria ou federativa. Essa diviso importante porque
afeta as diferentes formas em ql!e os poderes esto or- .
ganizados e, principalmente, as regras que regulam a
disputa pelo poder, especialmente as leis eleitorais.
Q..J2ases organizados de forma federativa, como,
os Es
e o Canad,
e essasJ:.lnidades terrtoriais tm relativa au-
e poltig;'
__ __ .Ef!l faze,r leis vlidas

kd..e.rais. ""i;"'''';''.:.
as suas aGlministratiYes
n9 osdm-initr"aQr.es
regionais, mesmo se eleitos, no tmautQQQmLp.a.r.a
.. _-_._..._------------_.. _--_.- ,
.As razes que levaram os pases a se organizarem
de uma ou outra maneira vartarn de acordo com a his-
tria de cada um. Por isso, no existe uma associao
'o -. ;
necessria entre as formas e sisremas de governo e a
organizao territorial do pais. Existem pases organ-
zadosde forma federativa que so mroarquas parla-
mentaristas (Canad), repblicas parlamentaristas (Ale-
manha) e repblicas presidencialistas (Estados Unidos).
Da mesma forma, Estados unitrios possuem diferen-
tes sistemas: monarquia parlamentarista (Inglaterra), re-
pblica parlamentarista (Itlia) e repblica presidencia-
lista (Costa Rica).
importante ressaltar, no entanto, que geralrnen-
te, nos pases organizados de forma federativa, o slste-
ma de governo adotado para o pas como um todo
tambm adotado nas unidades da federao.
3. Formas de organizao da representao:
sistemas eleitoral e partidrio
Como apontamos anteriormente, nos regimes de-
mocrticos. a fonte de legitimidade dos gQyernanteS. e
parlamentares o voto popular universal. Da a iIT},por
tncia dos sistemas eleitorais e partidr.iQs, pois atra-
vsds regras de escolha dos que os vo-
tos so transformados em cadeiras no Parlamento e es-
tas-dstrlbudas entre os partidos, e que os presidentes
e os titulares de outros cargos executivos so eleitos.
leis eleitoral e partidria tm a finalidade de es-
'. os seguintes POntos bsicos: "
. ) a funo dos partidos na representao;
b) a participao na disputa eleitoral, como eleitor
.ou 'candidato;
c) a base territorial da representao;

- 1< _o,


/,''1/'"7,

26 U PLEBISCITO E AS FOR.\1AS DE GOVERNO

SEPARAO DOS PODERES
27
;t iJrd.& y.& &'cU-,O (/fr/>d.O /0JlI.
Base territorial da representao
territorial da representao 'poltica no
lamento uma circunscrio.ele.!loral. Esta pode ser o
pas como um todo, as diferentes unidades poltico-
administrativas - os estados, territrios, distrito fede-
ral e municpios ....:.... ou reas definidas segundo crit-
obedeam a Q.Qjetivos estritamente eleuoras
- "distritos eleitorais".
Nos Estados federatlvos, as bases territoriais da re-
presentao podem ser tanto as unidades da federao
quanto os distritos eleitorais. Porm, existe sempre, no
nvel federal, algum tipo de representao que esteja
relacionada com as unidades da federao. O mais co-
o voto facultativo ou obrigatrio. outros critrios,
USdos no Incio da democracia eleitoral, foram os de
renda mnima (o chamado voto censtrio), de idade m-
nima, de sexd. deraa ou etnia e de nvel educacional.
Hoje em dia. com a adoo do voto uni.YE'sal, l2.
e
QDa-
neceram
,mnima. O critrio da escolaridade usado em alguns
, pases, nos quais_os aniliab..e-lQS...t:ill.Lp-odem vo.l:;tr.
critrio da idade mnima para votar usado em todos
os pases, 'variando apenas a idade mnima. No Brasil
a idade mnima de 16 Nos .

Quanto aos candidatos, os limites de idade depen-
dem do cargQj2l;heado. Para estes, existe ainda um ou-
tro critrio: devem ser filiados a um partido poltico.
Nos pases onde no h a exigncia de filiao partid-
ria, a lei estipula critrios rgidos para candidaturas no-
partidrias. Esses critrios tm por finalidade assegurar
um mnimo de representatividade e reforar o papel do
partido.
d) O princpio de representao;
e) a forma de os eleitores escolherem os candida-
tos;
f) os critrios para a formao e representao dos
partidos;
g) os critrios que definem quem so os eleitos.
Todos os pases estipulam critrios para a panc-
l2ao como eleitor ou como candidato.
Do lado do eleitor, esses critrios mudaram muito
nos ltimos 100 anos. O primeiro deles estabelece s
Vejamos, ento, as caractersticas bsicas dos dfe-
rentes sistemas eleitorais e partidrios, de acordo com
esses aspectos.
Participao na disputa eleitoral

Funo dos partidos
ti3la, os. par-
De um lado,
(pQrganizar a participao poltib...rsnnndo, na forma de
ma a ' ci s!..adgs .UI-ubn..ideais-o.u-o.b.j.eti-
\'os polticos semelhantes. Assim organizado, com.p.ete
ao partido SQc.kQ..ade, como um todo.jnna
[2lataforma oltica e ca . -la, De
outro lad , Q partidos organizam os eleitos na forma
de "bancad25
7
nos
ocupando cargos
Assim sendo, a representao poltica da socieda-
de nos governos e Parlamentos se d atravs dos parti-
dos, cabendo a eles conhecer, interpretar e propor po-
lticas governamentais que atendam s aspiraes dos
seus eleitores e da sociedade. .
t" .::

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"'_-.,'C"C ...'l;F
28 PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
Princpios de representao (YAcd/1d )
casos que a definio do nmero de ca.
deiras na Cmara de Deputados seja feita fUQ.9 .Qa
populao dos estados ou dos distritos eleitorais, como
forma de estabelecer a represenHic;od povo, eSIue o
Senado, como uD). rgo de representao da federao,

Quando a base territorial soos distritos eleitorais,
cada um pode ter direito a uma, duasou mais cadeiras..
Dependendo desse nmero, os distritos so chamados
de distritos uninornnas, binominais ou plurinominais.
A formao da representao poltica da sociedade,
nos governos e nos Parlamentos, comea pelo estabe-
lecimento do princpio de escolha a ser adotado. Exs-
- tem dois princpios de 2 majoritrio
? proporcioQal.
Q..princpio majoritrio estabelece que a represen-
tao do feita gS;;lo ao.1igatoUprt1do
de votos. Esse princpio
dois critcios: o critrio da
maioria absoluta ou o da maioria simples ou relativa.
Pelo primeiro, ou seja, pelo v!J.to majar;,aario absolu-
s ganha a eleio 9.ue
1.l.m do total de votos.9uando esse resultado no ob-
tido num Qrimeiro tur-
..9JLgols..mais:;v:cit.dQs.no-p.timei.
m, Pelo segundo critrio. ou seja, Q.Clo voto majorit.
r:io siW1iJes. ou p
1
urf4L ganha ,a:; aquele que
o ..m.e
QQ[.o.
O princpio da representao Qroporcional. Ror sua
vez, do eleitorado ser di-
29

SEPARAO DOS PODERES
',",1'
;jdida entre os candidatos nuas partidos em proR.Q.r
es iguais proQon;Q de YQt.Q.S...Q.u.e-Cada..can.did.aLO
pu partido Assim, no l!.QtQ.12.rop'orcio.nal_olo
existe um ganhador rco, os candidatos so eleitos
com propores maiores ou menores de voto. O voto
proporconal, por razes bvias, no pode ser utiliza-
do pata disputas de um cargo nico. Por aelicase
j?ara as eleies legislativas.
O votomajoritro utilizado em todas as eleies
para um nico cargo. No entanto, pode ser tambm apli-
cado nas eleies parlamentares, tendo por base uni-
dades da federao ou distritos eleitorais. Nesses casos,
so eleitos para o Parlamento os candidatos dos parti-
dos que 'obtiveram maior nmero de VOtos nas reas
territoriais onde concorreram.
Para entendermos melhor o funcionamento desses
dois princpios de representao, tomemos um exern-
plo imaginrio: um pas dividido em 100 distritos elei-
torais, cada um deles com trs vagas no Parlamento e
com trs partidos disputando a eleio. O Partido A ga-
nha a eleio em todos os distritos com uma votao
de 34%,. os demais votos ficam exatamente divididos
entre os outros dois partidos, ou seja, cada um obtm
33% dos votos. Se esse pas adota o sistema majorit-
rio, o Partido Aganha todas as cadeiras no Parlamento
e a maioria do eleitoraado - 66% - fica sem rcpre-
sentao no Parlamento. Se ele adota o princpio pro-
porconal, caberia a cada partido, em princpio. uma
.representao correspondente proporo de votos
recebidos.
proporcional, o poder parlamentar, tra-
duzdo em nmero de cadeiras, corresponde expres-
so eleitoral dos partidos. Por isso, o voto proporco-
nal o que melhor expressa a distribuio de prefern-
cias do eleitorado e o que permite a representao de
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30 olLEBISCITO E AS FORJvlAS DE GOVERNO SEPARAO DOS PODERES 31
correntes de opinies minoritrias. Decorre da o fato
de ele dar origem a um maior nmero de partidos, o
que, segundo alguns analistas, dificulta as tarefas de go-
vernar. Tal situao muito dificilmente ocorreria. Mas
os resultadosdas eleies inglesas de 1974 so um bom
exemplo das distores na representao que pode
ocorrer no sistema majoritrio: o Partido Trabalhista,
com 39,3% dos votos nacionais, conseguiu maora ab-
soluta - ou seja, 50% mais um - das cadeiras no Par-
lamento, enquanto o Partido Liberal, com 18,6% dos
votos nacionais, conseguiu apenas 2% das cadeiras. Por
esse motivo, o voto majoritrio no o que melhor ex-
pressa a distribuio de preferncias da sociedade. Alm
disso resulta no predomnio dos dois maiores partidos,
dificultando a representao de uma terceira corrente
de opinio.
A maioria dos pases adota aQenas um ou outro des-
ses Critrio. No entanto, existem alguns pases que c2m-
binam os dois crit..rias.. Estes adotam o voto majorit-
rio em reas eleitorais de pouca densidade populacio-
nal e o proporcional nas demais. Outros, usam ambos
os critrios em todas as suas reas eleitorais, dando ori-
gem a um sistema mistoJendo com--pioneiro a Ale-
manha. Por esse sistema, o Parlamento tem suas vagas
divididas entre aqueIL<l-ue....s.e.t.:o-GGUf}adas...pct,_'\LQto
majoritrio e as que.sero..olJp.-da.s-.Qelo vOJ.Q pro.Q.Qr-
iQna1. O eleito zora.duaa.zezes. umaapara.compor.a

lo seu QQme, compor a representa-
o partido de sua m:efe-
A definio do nmero de vagas de cada parti-
do no Parlamento leva em conta a proporode votos
obtidos ndivi-ualmente pelos partidos, mas, como me-
tade das vagas so preenchidas pelo voto majoritrio,
a correspor.dncla entre votos obtidos e cadeiras no
vai ser perfeita. Porm, nesse sistema, dificilmente apa-
recero as distores como as ocorridas pela adoo
do sistema majoritrio puro, conforme o exemplo in-
gls aqui apresentado,
Formas de escolha dos representantes
A forma'esc:Olher o representante para o Parla-
mento tambm varia muito entre os pases. Vamos apre-
sentar apenas as formas mais comuns.
Nos pases que adotam o voto majoritrio, a chapa
dos partidos podem ser uninominais, bnorninas ou Qlu
e ou
No caso de duas
ou mais vagas, os partidos podem apresentar suas cha-
pas na forma de listas fechadas personalizadas ou de lis-
tas fechadas e bloqueadas, defndas a seguir.
Nos pases que adotam o voto proporcional, as cha-
pas dos partidos so sempre plurinominais e as formas
ge votar podem ser as seguintes:
Lista fechada personalizada: a forma usada no
Brasil e na Finlndia. Os partidos apresentam uma lista
com vrios candidatos e o eleitor escolhe um dentre
eles ou vota na sigla do partido.
Lista fechada bloqueada ordenada: esta a forma
mais comum de voto proporcional. Os partidos formam
uma chapa e apresentam os candidatos numa ordem.
Os eleitores votam na sigla do partido. Definida a quan-
tidade de cadeiras destinadas ao partido, assumiro es-
sas cadeiras os candidatos da listasegundo a ordem apre-
sentada.
Listafechada bloqueada ordenvel: nesta forma de
votao, o partido apresenta uma lista de candidatos
e o eleitor ordena os candidatos segundo a sua prefe-
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'" 32 O PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
rncia. Esse tipo de voto tambm chamado de voto
preferencial, j que cabe.ao eleitor definir a ordem com
que os candidatos assumiro as cadeiras ganhas pelo
partido.
Sistemas partidrios
Em nenhum regime democrtico h uma lei que diga
o nmero que Rodem A quantida-
de de partidos que um pas tem resulta de trs fatores:
a lei eleitoral, O princpio de representao adotado e
as preferncias polticas dos eleitores.
Da combinao desses trs fatores e da histria co-
liJJca de
Q.tiDs. Estes so caracterizados pela preponderncia
P..Ql1!i.Q-eleitoral.de :um., dois ou mais partidos.
Os sistemas monoparttdrios so aqueles em que
um partido ganha, por um longo perodo de tempo, a
maioria das cadeiras do Parlamento. Os exemplos atuais
no so muitos. O mais notvel o do Mxico, onde
o PRI mantm maioria no Parlamento por mais de 40
anos .
Os sistemas bipartiarios so aqueles em que dois
partidos, entre os muitos que podem existir, detm
mais de dois teros das cadeiras. Entretanto, de uma
maneira geral, nos sistemas bipartidrios os dois maio-
res partidos detm aproximadamente 90% das cadei-
ras, um deles com mais da cadeiras. Este
o caso da Inglaterra e dos Estados Unidos. Dois fa-
tores so fundamentais na formao de um sistema b-
partidrio: o princpio majorUrio.;.., voto distrital
uni nominal. ,. .
Os sistemas multipartidrios, por sua vez, so aque-
les que tm mais de trs partidos com expressiva fora
eleitoral e representao parlamentar,
,1:::;

Captulo 3
O Poder Executivo:
origem, organizao e atribuies
nos trs sistemas de governo
Nos regimes democrtico?
utivQ.._.c;llvig,iQ.QJl.QS segY!Djes QXgos, de acordo. com
.as suas funes especficas: chefia do Estado, chefia do
ioyerno, gabinete, Qnselho de ministros ou rnnst-
rios, e Conselhos consultivos.
Embora todos eles sejam organizados, basicamen-
te, com a mesma estrutura poltica e administrativa, o
que, de fato, dfernca a monarquia da repblica e o
sistema parlamentarsta do presidencialista so os dfe-
rentes arranjos que prevalecem em resposta s seguin-
tes questes:
1. Quem pode ser o titular daqueles rgos e fun-
es?
:2. ' Qual a origem ou forma de escolha dos timiares?
3. Qual a fonte de legitimidade da origem e do
:" ',:;,Lprocesso de escolha dos titulares? .
'quem os titulares tm de prestar conta de seus
atos e em que situaes eles podem ser destitu-
.dos e por quem? .
5. Quais so as atribuies constitucionais e as prer-
rogativas polticas dos titulares?
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/"'f5.. .
34 e PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
o PODER EXECUTIVO 35
1. O chefe de Estado: origens, funes
e prerrogatiuas
As funes bsicas do chefe de Estado sode duas
ordens. De um lado, o chefe de Estado o represen-
tante poltico e institucional do pas perante a comuni-
dade internacional, sendo, por isso, em geral, o respon-
svel pela segurana do pas em situaes graves.
De outro lado, o chefe de Estado representa a uni-
dade nacional com funes especfcas de zelar pelahar-
monia entre os poderes, tendo, por isso, a prerrogati-
va constitucional de intervir para resolver conflitos gra-
ves entre os demais rgos do Poder Executivo e en-
tre estes e o Poder Legislativo.
Aautonomia do chefe de Estado e seu poder de fa-
to para exercer essas funes bsicas, porm, variam,
. em parte, pelo tipo de sistema poltico adotado e, em
parte, pela histria de cada pas, como veremos com
exemplos no captulo 5.
Vejamos, agora, os diferentes arranjos existentes,
de acordo com as cinco questes listadas.
Quem pode ser chefe de Estado
Nas monarquias parlamentaristas, apenas o chefe da
Casa Real pode ser chefe de Estado. Nas repblicas, pre-
sidencialistas ou parlamentaristas, qualquer cidado em
pleno gozo dos seus direitos polticos pode, sr
lhido chefe de Estado. . " .
Nas monarquias, o titular dessa funo tem o ttulo
que por tradio atribufdo a&> chefe da Casa po-
dendo ser rei, ou rainha, imperador, ou prncipe. J nos
dois tipos de repblica, o ttulo do chefe de Estado
o mesmo: presidente da repblica.
Origem e forma de escolha do chefe de Estado
Existem grandes diferenas entre os trs sistemas em
relao a este ponto. Nas monarquias, o chefe de Estado
vem da Casa Real. Com a transformao dos antigos rei-
nos e imprios em monarquias constitucionais, a famlia
do rei foi insttucionalzada como a CasaReal e, pelo pacto
constitucional, ficou reservada a ela a chefia do Estado.
O mandato de chefe de Estado, nesse caso, vitalcio.
Hoje em dia, quando uma casa Real deixa de ter um
herdeiro, ou se h disputa entre herdeiros, o Parla-
mento que escolhe o sucessor. Assim, na ausncia de
um sucessor imediato do rei, so os representantes do
povo que escolhem, atravs do voto, um novo rei. Es-
te novo rei normalmente oriundo da Casa Real pre-
viamente existente, mas, se nessa famlia no houver
quem possa assumir a posio de rei, o Parlamento po-
de escolher o novo rei em outra famlia, pertencente
nobreza. Essa nova famlia real torna-se a nova Casa
Real e o processo sucessrio volta normalidade.
Nas repblicas, o processo de escolha do presiden-
te totalmente diferente: o presidente escolhido pe-
lo voto, sendo eleito aquele que obtiver a maioria dos
votos.
Existem, porm, diferenas importantes entre as re-
pblicas parlamentaristas e presidencialistas. No modelo
puro de repblica parlamentarista, a eleio do, presi-
dente da repblica feita de forma indireta, atravs de
um colgio eleitoral. Esse colgio eleitoral , usualmen-
te, composto pelos membros do Parlamento. Entretan-
to, atualmente, na maioria das repblicas parlamenta-
ristas, o presldente eleito pelo voto popular direto,
em um ou dois turnos.
Nas repblicas presidencialistas, a eleio do presi-
dente sempre pelo voto popular direto, em um ou
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36 o PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
o PODER EXECUTIVO
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Esses dois pontos cruciais na organizao do Poder
Executivo so os que apresentam maiores diferenas
entre si, nos trs. tipos de sistemas.
Nas repblicas, a fonte de legitimidade do chefe de
Bstado uma s: a soberania popular exercida atravs
daeseolhados governtntes pelo voto universal, de for-
ma direta ou indireta:
Quem controla e destitui o chefe de rolado
Namonrqua, o rei tem de prestar contas de
dos os seus atos diretamente ao povo, pois ele que
garante a legitimidade do seu mandato vitalcio.
Do ponto de vista constitucional, nesse tipo de sis-
tema.no existem regras formais que estabeleam formas
de destituir o rei de suas funes de chefe de Estado. Se,
por algum motivo grave, o rei no puder exercer suas
funes, ele aconselhado a abdicar. Assim, deixando
de ser rei, perde automaticamente a chefia do Estado.
Nas repblicas, o controle sobre os atos do presi-
dente feito pelo Parlamento, mas a forma pela qual
ele escolhido que determina a quem ele deve prestar
contas. Se escolhido por eleio indireta, o presidente
tem de prestar conta de seus atos apenas ao Parlamen-
to. Os presidentes escolhdos por eleio direta tm de
prestar conta de seus atos diretamente ao eleitorado e
ao Parlamento.
Adestituio do chefe de Estado nas repblicas, tan-
to parlamentaristas quanto presidencialistas, feita atra-
vs do processo de impeacbment. Em ambos os sste-
mas-compete exclusivamente ao Parlamento destituir
. o presidente.
. e prerrogativas do chefe de Estado
.
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__.-,;., """"""''''''''--'''''''_----=----' . '.." ... ..." .
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A legitimidade da origem e do processo de escolha
Alegitimidade da origem e do processo de escolha
do chefe de Estado so totalmente distintas nos trs ss-
ternas de governo. '
Na monarquia so duas as fontes de legitimidade da
Casa Real. A primeira, de natureza histrca e institu-
cional, estabelece que, por tradio, a Casa Real "criou
e preservou a unidade da nao, protegeu os sditos
e garantiu a preservao da cultura, sendo pois guar-
di da histria e elo de ligao com o futuro. Como tal,
ela a representante natural das aspiraes do povo".
Asegunda, de natureza poltica, vem da aceitao
da concepo de soberania e sabedoria do monarca, que
o coloca acima dos interesses e das disputas polticas
normais e cotidianas. Por as condies
ideais para ocupar a chefia do Estad, deforma vitalcia.
Historiadores e analistas das monarquias constitu-
cionais atuais argumentam mantiveram
sua tradio porque sIamasreafsceraram a trans-
ferncia paulatina da soberania para a populao, pois,
devido ao avano dos movimentos' republicanos,
arriscavam-se a perder os seus tronos.
dois turnos. Em alguns pases (Estados Unidos, Argen-
tina e Bolvia) a eleio no segundo turno indireta,
ou seja, feita pelo Congresso. ".
O mandato dos presidentes, por sua vez, varia mui-
to. O menor deles de 4 anos (Estados Unidos) e o
maior de 7 anos (Frana). forma, no h
uma regra geral sobre o direito"de reeleio do presi-
dente. Em alguns pases h reeleo - por exemplo,
Estados Unidos, Portugal e Frana -, mas na maioria
das repblicas, parlamentaristas ou presidencialistas, no
existe esse direito.
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o PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO o PODER EXECUTIVO 39
As atribuies e prerrogativas do chefe de Estado
so de duas ordens: institucionais e polticas.
No parlamentarismo, tanto monrquico quanto re-
publicano, o chefe de Estado tem duas atrlbuesbsi-
cas: representar o pas no exterior e, internamente, ze-
las pela unidade nacional, pelo patrimnio pblico e pela
harmonia entre os poderes Executivo e Legislativo.
A funo bsica do chefe de Estado, nas cristltu-
es parlamentaristas, de rbitro entre os poderes Exe-
cutivo e Legislativo. Portanto, a ele so confiadas, for-
malmente. as seguintes atribuies:
a) indicar e nomear o primeiro-ministro e o gabi-
nete, que formam o governo;
b) nomear os funcionrios da burocracia estatal e
fixar seus salrios;
c) em situaes especiais, destituir ou aceitar a re-
nncia do gabinete ou de um dos seus membros;
d) dissolver o Parlamento e convocar novas eleies
gerais ou estender o mandato dos parlamentares
(apenas em situao de guerra prolongada),
e) nomear os Conselhos de Estado ou darepblica.
No entanto, os chefes de Estado no tm prerroga-
tivas polticas para exercer, com total autonomia, es-
sas atribuies definidas constitucionalmente. O grau
de autonomia institucional e poltica dos monarcas e
presidentes, no desempenho de suas che-
fes de Estado, varia de um pas para outro, em funo
da histria de cada um deles. No entanto, o que define
o chefe de Estado o papel-de rbitro que lhe reser-
vado nos momentos de impasse entre o Parlamento e
o governo. Nesse caso, o grau de autonomia no exer-
ccio dessa funo aumenta tambm segundo a gravi-
dade do conflito entre os dois poderes..
Nos sistemas presidencialistas, as funes de chefe
de Estado e de governo so exercidas pela mesma pes-
soa. O presidente, no exerccio apenas de sua funo
como chefe de Estado, tem por atribuies bsicas as
seguintes:
a) represritar o pas no exterior;
b) zelar pela segurana externa e interna do pas,
sendo por isso o comandante supremo das For-
as Armadas;
c) zelar pelo patrimnio pblico;
d) nomear funcionrios, fixar salrios e administrar
a burocracia estatal.
No entanto. as prerrogativas polticas e o grau de
autonoma dopresidente so bem mais amplos do que
os do presidente ou do rei nos sistemas parlamentaris-
tas, pois cabe a ele escolher autonomamente os seus
ministros.
As diferenas entre o presidencialismo e o parlamen-
tarismo ficaro mais claras com a apresentao das fun-
es e atribuies do chefe de governo nos trs siste-
mas, o que vir a seguir. Antes, porm, apresentamos.
l,10 quadro 3, adiante, umresumo das diferenas do pa-
pel de chefe de Estado.
2. O cbefede g0v.erno: origens, funes
e prerrogativas
Na organizao, do Poder Executivo o chefe de go-
verno tem, teoricamente, a mesma importncia do chefe
de Estado.
No entanto, as funes tpicas de governo so de
.duas naturezas: administrativa e poltica.
A
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,........ .. :,.-:.':>";"=;o,;-.':-...... ..,.... ,.. ...... ... .., ...
Quadro 3 - O CHEFE DE ESTADO NOS TRtS SISTEMAS
j
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CHEFE DE ESTADO MONARQUIA PARLAMENTARISTA REPBLICA PARLAMENTARISTA REPBLICA PRESIDENCIALISTA
Titular Monarca Presidente Presidente
Origem e Casa Real/nobreza hereditria Cidado: Cidado:
forma de escolha Parlamento, eventualmente Eleio: 1. Indireta, ou Eleio Direta (um ou dois turnos)
2. Direta (um ou dois turnos) 2 turno - Direta ou Indireta
Fonte de Tradio/consenso popular/ Indireta - Voto do Parlamento Voto popular
legitimidade smbolo da unidade nacional/ Direta - Voto popular
pacto poltico-<:onstitucional
Mandato Vitalcio Fixo, em gerai 5 ou 6 anos, Fixo, em gerai 4 ou 5 anos,
com ou sem reeleio com ou sem reeleio
Formas de Constitudonal: no tem
,
Constitudonal: Impeacbment Constitucional: Impeacbment
destituio 'Poltica: abdicao Poltica: Renncia Poltica: Renncia
Responsvel O povo/os costumes/ Eleio Indireta: O Parlamento O Povo
perante a tradio Direta : o povo O Parlamento
: o Parlamento

-.Adnnistrar o Estado - Nomear o primeiro rnntstro e o - Adrninstrano Estado
o primeiro-ministro e o gabinete - Representarco pas
','gabinete - Promulgar e sanconar as leis Dirigir a poltica externa
-,:-Promulgar e sancionar as leis - Dissolver o Parlamento - Zelar pelaunidade e pela segurana
-i.Dissolver o parlamento - Convocar eleies gerais externa e Interna do pas
-" Convocar eleies gerais - Representar o pas - Nomear funcionrios civis e milita-
- Representar o pas - Zelar pela harmonia entre os res, indusive para altos postos
i
- Zelar pela harmonia entre os poderes e a unidade nacional - Promulgar, sancionar ou vetar leis
poderes e a unidade nacional
Prerrogativas Modelos Modelos Modelos
polticas legais 1. Clssico: apenas as protocolares 1. Clsstco: apenas as protocolares 1. Clssco : todas
para uso das 2. Dualista: algumas ou todas 2. Dualista: algumas ou todas 2. "Imperial": todas e legislar por
atribuies 3. Ambos: todas em caso de crise gra- 3. Ambos : todas em caso de crise gra- decreto-lei
ve que impea o Parlamcn- ve que impea o Parlamen-
to de funcionar te de funcionar
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42 PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
O PODER EXECUTIVO
43
Dependendo' do pas, podem ser indicados para primei-
ro-ministro:
a) qualquer cidado no gozo de seus direitos polti-
cos;
b) o lfder da coalizo majoritria no Parlamento;
c) o lder do partido majoritrio da coalizo majo-
ritria;
d) o lder do partido majoritrio.
No presidencialismo, por ser o presidente simulta-
neamente chefe de Estado e de governo, pode ser ele-
. to qualquer cidado acima de uma idade estipulada. As
regras de escolha tambm so exatamente as mesmas:
eleio popular direta, em um ou dois turnos.
No parlamentarismo, monrquico ou republicano,
a origem e a forma de escolha do primeiro-ministro
totalmente diferente. Aprimeira diferena que em ne-
nhum pas parlamentarista a escolha do primeiro-mi-
nistro se d por eleio popular direta. A razo disso
ser vista no prximo item. Asegunda diferena que
no parlamentarismo a escolha do primeiro-ministro
normalmente feita pelo rei ou pelo presidente, de acor-
do com as maiores foras polticas, que indica um no-
me ao Parlamento. O nome indicado s nomeado se
obtiver apoio da maioria do Parlamento, atravs de vo-
tao. A votao pode ser expressa pelo voto de con-
fiana ou pela aprovao do programa de governo.
Dessa forma, existe um compromisso formal dos par-
tidos representados no Parlamento na sustentao po-
ltica do chefe de governo. . , '
A legitimidade da origem do processo de escolha
'.
Alegitimidade do chefe de governo, tanto no pre-
sidencialismo quanto no parlamentarismo, vem do voto
popular.
\
A diferena bsica que no presidencialismo a le-
gitimidade vem diretamente do VOto e no parlamenta-
rismo a legirmldade vem atravs do Parlamento. Ou
seja, no presdenclaltsmo, o eleitorado delega direta-
mente ao presidente eleito a chefia do governo, para
ser um tempo fixo de mandato, en-
quanto o eleitorado delega ao Par-
lamento a prerrogativa de constituir o governo e esco-
lher o seu chefe. Isso significa que o Parlamento, em
nome do eleitorado, delega os poderes de chefe de go-
verno ao primeiro-ministro.
Como o primeiro-ministro e seu gabinete dependem
do voto do Parlamento, o seu mandato no fixo. Ele
durar enquanto o Parlamento mantiver vlido o voto
de confiana dado no momento da escolha. Portanto,
os mandatos do primeiro-ministro e dos ministros que
compem o seu gabinete podem terminar a qualquer
momento.
Normalmente, o voto de confiana no gabinete
renovado no incio de cada ano e principalmente aps
as eleies gerais para o Parlamento.
Quem controla e destitui o Chefe de governo
Arigor, nos trs sistemas de governo, o Parlamen-
to quem controla e pode destituir o chefe de governo.
S que as regras para controlar e destituir o governo
so diferentes.
No presidencialismo, o Parlamento controla as ati-
vidades do governo de forma rotineira ou excepcional.
As formas rotineiras de controle do Executivo pelo Le-
gislativo so as seguintes: a) atravs do trabalho de uma
srie de comisses permanentes, organizadas em toro
no de reas especficas relacionadas atuao dos di-
ferentes ministrios; b) por iniciativa dos parlamenta-
, - . '-.'_<>.-_
44 o PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
o PODER EXECUTIVO 45
Atribuies e prerrogativas do chefe de governo
Ainiciativa do processo de destituio do gabinete
pode caber ao chefe de Estado - o rei ou o presidente
- ou 'a qualquer parlamentar do partido ou coalizo

que apia o governo.

Para finalizar, importante acrescentar 0 seguinte
.POl1,t9: a quem o chefe de governo presta contas.
. "No presidencialismo, o presidente presta contas de
seus atos diretamente ao povo e ao Parlamento.
Nos sistemas parlamentaristas o primeiro-ministro,
por sua vez, tem de prestar contas ao Parlamento. Em
alguns pases, o primeiro-ministro tem de prestar con-
tas de seus atos tambm ao rei ou ao presidente.
Do ponto de vista institucional, as atribuies do
chefe de governo so muito semelhantes nos trs sis-
temas de governo, pois da responsabilidade do go-
verno administrar o pas.
Adiferena bsica entre o parlamentarismo e o pre-
sidencialismo est no grau de autonomia do chefe de
governo.,
No. presdenclsmo, enquanto chefe de governo,
o presidente tem ampla autonomia para escolher e no-
mear os ministros e outros auxiliares de alto nvel, que
faro parte do seu governo. Nesse sistema, so poucas
as limitaes formais ao poder do presidente na esco-
lha dos seus auxiliares. No que diz respeito ao minisr-
os Bstados Unidos so o nico pas onde as indica-
es feitas pelo presidente tm de ser aprovadas pelo
no caso, o Senado. Algumas Constituies,
in'usive as brasileiras, exigem a aprovao do Legisla-
tivo para outras funes de alto nvel, tais como altos
magistrados e diplomatas, procurador-geral da repblica
e presidente do Banco Central. Do ponto de vista pol-
tico, as prerrogativas do presidente so amplas no pres-

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res, individualmente, ou de uma dessas comisses, os

membros do Poder Executivo so solicitados, e cons-
titucionalmente obrigados, a prestar, pessoalmente ou
por escrito, esclarecimentos ou informaes sobre suas
atividades; e, talvez a mais importante, c) pelas apre-
ciao da prestao de contasanuas do Executivo e do
plano oramentrio. ,", ",
A segunda forma de controle; que ocorre em cir-
cunstncias excepcionais, feita atravs da criao de
comisses que tm por objetivo apurar denncias con-
tra o presidente ou os ministros, as chamadas Comis-
ses Parlamentares de Inqurito. Comprovadas as de-
nncias, o presidente fica sujeito a um processo de im-
peacbment, Para que o impedimento ocorra, a Cmara
de Deputados deve aprovar i solicitao de processo
contra o presidente, que ento julgado pelo Senado.
Se condenado, perde o mandato. Sendo assim, o pre-
sidente da repblica no pode ser destitudo pelo exer-
ccio de suas funes por motivos de divergncias em
relao sua poltica ou porque deixou deter apoio
das foras partidrias. Nessas circunstncias, o que ocor-
re so mudanas no ministrio, determinadas pelo pr-
prio presidente.
No parlamentarismo, o chefe de governo pode ser
destitudo atravs de dois mecanismos institucionais.
De uma maneira geral, nos pases em que a aprovao
do gabinete se d pelo voto de confiana, o Parlamen-
to poder retirar seu apoio uoto de descon-
fiana. Sendo assim, o gabinete cai e, junto com ele,
o primeiro-ministro. Quando o apoio expresso pela
aprovao do programa de apro-
va uma moo de censura, que tambm, de uma ma-
neira geral, leva renncia do gabinete. Finalmente, a
no-aprovao do oramento proposto pode, tambm,
levar queda do gabinete.
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3. o gabinete: origens, funes e prerrogativas
A funo bsica de um gabinete, ou ministrio,
dar coordenao poltica e administrativa aos diversos
rgos e servios comuns a todos os governos.
O gabinete composto com uma quantidade de mio
nistros que varia de pas para pas, estando, normalmen-
te, entre 15 e 20. Em todo gabinete cada ministro res-
ponsvel por uma rea especfica, tendo por funo co-
locar em prtica as determinaes do chefe de governo:
Em princpio qualquer cidado pode ser ministro.
Em alguns pases parlamentaristas (por exemplo. Ingla-
terra e membros da comunidade britnica)h a exign-
cia formal de que os ministros sejam membros do Par-
lamento. Mas a norma geral, no parlamentaris-
mo, que os ministros sejam dos partidos que com-
pem o governo, mesmo que no tenham mandatos
parlamentares. J no presidencialismo no existem re-
gras formais que restrinjam a origem dos ministros.
dencialismo. Compete a ele formular e executar as di-
retrizes e polticas que considerar necessrias.
Nos sistemas parlamentaristas, a autonomia do
primeiro-ministro bem mais limitada. Do ponto de vis-
ta formal, ele depende do Parlamento para a aprova-
o de seu programa de governo e pode, na falta de
seu apoio, ser destitudo do cargo. No entanto, em al-
guns casos, o voto de desconfiana, em vez de levar
queda do gabinete, resulta no pedido, por iniciativa
do primeiro-ministro, de dissoluo do Parlamento,
com o objetivo de formar uma nova base de apoio.
No qnzrlro 4, encontra-se um resumo do que aca-
bamos de tratar.
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48 O PLEBISCITO E AS 'FORMAS DE GOVERNO
Aforma de escolha dos ministros varade um sis-
tema para o outro, conforme vimos na abordagem das
prerrogativas dos prmeros-mnstros e presidentes.
A legitimidade do gabinete' e dos seus ministros
decorrente da legitimidade do chefe de governo.
Em nenhum dos trs sistemas existe qualquer re-
gra que estabelea um mancnH qualquer minis-
tro. Este fica no cargo enquantoperdurar a confiana
do chefe de governo ou do Parlamento.
Quanto s formas de desttuo dos ministros, exis-
tem diferenas entre os governos parlamentaristas e pre-
sidencialistas. No presidencialismo, pelas regras formais,
compete exclusivamente ao presidente exonerar um ou
todos os seus ministros, quando ele achar sonvenien-
te. Na prtica, porm, as mudanas ministeriais se do
em resposta perda de apoios polticos e so normal-
mente parciais.
J no parlamentarismo, existem regras formais que
definem as formas de desttuo- dos ministros. Esta
ocorre, em primeiro lugar, por solicitao do primei-
ro-ministro ao chefe de Estado, ao presidente ou ao mo-
narca. Ademisso pode ser de um ou de todos os mi-
nistros. Asegunda forma dedesttuo por solicita-
o do Parlamento. Este, pelo voto de desconfiana ou
de censura, em relao a um ou mais ministros, ou ao
ministrio corno um todo, pode retirar o seu apoio.
Finalmente, de forma rotineira, os ministros tm de
prestar contas dos seus atos prioritariamente ao chefe
de governo e ao Parlamentoj quando solicitados. Em
nenhum dos trs sistemas de governo, qualquer minis-
tro pode negar-se a prestar Ql1tas ao Parlamento, sob
pena de incorrer em

Captulo 4
O Poder Legislativo:
, origem, organizao e atribuies
nos trs sistemas de governo

T( " .
,
Nos regimes democrticos contemporneos esto
reservadas ao Poder Legislativo duas funes essenciais:
a de representar o povo, a vontade popular, da forma
mais precisa possvel e a de legislar, produzindo leis
e cdigos que regulam a vida poltica, econmica, so-
cial e jurdica da sociedade.
A. existncia do Poder Legislativo configura-se em
dois momentos distintos: no momento constituinte e
no exerccio rotineiro das suas funes. O momento
constituinte, de carter extraordinrio, ocorre quando
um pas, por um motivo relevante, elege uma Assem
atia Constituinte, que, livre e soberanamente, tem a
ncumbnca exclusiva de elaborar e redigir urna Cons-
tituio. O segundo momento, o rotineiro, o que cons-
titui e caracteriza o Parlamento. '
, ',pg.rtal1to,o Parlamento a nsttulo onde o Po-
der fgislativo exerce suas funes. De uma maneira
gera. dene-se o Parlamento corno urna assemblia (ou
um sistema de assemblias) permanente e regida pelos
seguintes princpios: ,.
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so o PLEBISCITO E AS FOR.."lAS DE GOVERNO
o PODER LEGISLATIVO 51
a) seus membros so escolhidos pelo sufrgio uni-
versal, segundo um princpio representativo;
b) seus membros tm igual poder de deciso;
c) suas decises se do pelo princpio di!- maioria;
d) sua funo de elaborar leis e cdigos e regula-
mentar a implantao das polticas do governo
s restringida pelas normas constitucionais.
Por essa definio vemos que os Parlamentos apre-
sentam dois aspectos. Um estrutural, que caracteriza co-
mo ele organizado. Outro funcional, que caracteriza
como ele constitudo e legitimado e como opera.
Do ponto de vista estrutural, os Parlamentos podem
ser unicamerais ou bicamerais.
Os Parlamentos unicamerais, como o nome diz, pos-
suem apenas uma cmara de representantes, concen-
trando-se nessa cmara todo o Poder Legislativo. O sis-
tema parlamentar unicameral tpico dos pases de Es-
tado unitrio, sejam monarquias ou repblicas, parla-
mentaristas ou presidencialistas. Existem, no entanto,
vrios exemplos de Estados unitrios com Parlamen-
tos bicamerais.
Os sistemas parlamentares bcameras so tpicos de
Estados organizados de forma federativa, no haven-
do exemplos de Estados federativos com Parlamento
unicameral.
A exstncia de Parlamentos unicamerais ou bica-
merais tem sua razo no princpio da representao que
. rege o funcionamento do Poder Legislativo. Nos Esta-
dos federativos o princpio da representaotem de
atender a duas normas: de um lado, o Parlamento re-
presenta politicamente o povo como um todo, o que
, . "
feito pela Cmara de Deputados, e, por utr lado,
o Parlamento tem de representar, tambm, os interes-
ses dos da federao, o que feito
pelo Senado. Nos Estados unitrios no h, em princ-
pio, razo para a representao em uma segunda cmara.
A criao de uma segunda cmara, nesses casos, ocor-
re apenas para que cumpra uma funo revisora, ou seja,
a de uma casa legislativa que por sua composio (mem-
bros mais velhos ou nobres nas monarquias) possa pro-
duzir uma posio mais ponderada. Essa funo tam-
bm exercida pelo Senado ns Estados federativos.
Analisando-se, no entanto, os poderes legislativos
das democracias contemporneas vemos que em vrios
pases existe o chamado Parlamento' 'bicameral atenua-
do" ou assimtrico. O que diferencia efetivamente o
sistema bcarneral assimtrico do bicameral o equil-
brio de poder legislativo entre as duas cmaras. Nos Par-
lamentos bcameras assimtricos, o poder da Cmara
de Deputados preponderante, enquanto no efetivo
bicameralismo h um equilbrio de poder entre as duas
cmaras.
Vejamos agora a organizao dos Parlamentos do
ponto de vista poltico-funcional. Para mostrarmos co-
mo o Parlamento est organizado e quais as suas fun-
es, nos trs sistemas de governo, seguiremos as ques-
tes colocadas na introduo do captulo 3.
Quem pode ser parlamentar
Todo cidado em pleno uso dos seus direitos pol-
ticos pode ser eleito parlamentar. H apenas uma res-
trio: nos, pases que facultam o voto para os analfa-
betos estes no so elegveis.
A definio dos mandatos dos parlamentares varia
conforme o sistema de governo e a estrutura do Parla-
mento.
Nos sistemas presidencialistas os mandatos so fi-
xos e duram para os deputados entre 2 e 5 anos e, para
os senadores, de 4 a 9 anos. Nos parlamentaristas os rnan-
z ' :6' . . .-':"';,;':
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52 o PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
o PODER LEGISLATIVO S.'>
Origem e forma de escolha do parlamentar
datas tm um tempo de durao previsto mas no fi-
xo. Para os deputados podem ser de 3 a 5 anos e para
os senadores, de. 4 'a. 9.
Aorigem dos parlamentares varia basicamente em
funo da lei eleitoral e do modelo de organizao do
Parlamento.
Segundo as leis eleitorais, para algum se candida-
tar ao Parlamento tem de pertencer a um partido pol-
tico. Entretanto, alguns pases admitem os chamados
candidatos independentes. Aforma de escolha dos par-
lamentares varia, por sua vez, em funo do princpio
representativo e da estrutura. do Parlamento.
A forma de escolher os deputados sempre pelo
voto direto e universal. So eleitos deputados aqueles
candidatos com quantidade de votos suficiente para
cumprir o critrio de representao estabelecido na lei.
Da a extraordinria importncia que o sistema eleito-
ral tem no processo de eleio dos parlamentares, co-
mo vimos no captulo 2.
No sistema.presidencialista,o Senado sempre es-
colhido pelo voto direto. Nos sistemas parlamentaris-
tas, que praticam o bicameralismo, no entanto, a esco-
lha dos senadores varia. Neste caso, as frmulas mais
usadas so as seguintes:
a) todos nomeados, pelo chefe. de Estado;
b) parte eleita lndretamentee parte nomeada;
c) parte eleita diretamente, parte indiretamente e
outra parte nomeada; . .
d) todos eleitos diretamet:'(te."j
Aadoo de uma dessas frmulas de escolha de se-
nadores depende diretamente da quantidade de poder
legislativo atribudo ao Senado e da relao que este tem
com a Cmara de Deputados.
Quem controla e dissolve o Parlamento
.R;;;' /;,o,f -, _
Primeiro as semelhanas. Nos trs sistemas de go-
verno os parlamentares so responsveis prioritariamen-
te perante o eleitorado, que, periodicamente ou quan-
do extraordnararnente convocado, atravs de seu voto,
julga a qualidade' dos seus representantes reelegendo
alguns e substituindo outros.
Do ponto de vista da sua funo legislativa, o Par-
lamento controlado por duas vias. Primeiro, o chefe
de Estado, seja ele um monarca ou presidente, tem o
poaerd veto ou de pedir reconsiderao, isto , que
o Parlamento reveja a deciso tomada. Em grande par-
tedos gases parlamentaristas, porm, no existe o po-
apenas o pedido de reconsiderao.
Atravs do veto, o chefe de Estado pode controlar abu-
sos e interferir na substncia das decises tomadas pe-
lo Legislativo. No entanto, o Pariamemopode rejeitar
o veto do presidente, sendo necessrio para isso que,

no mnimo, a maioria absoluta dos parlamentares vo-

A legitimidade da origem e do' processo de escolha
', ,; '"
Aescolha de deputados, nos trs sistemas de gover-
no, feita pelo voto direto. Assim, a legitimidade da
.Cmra de Deputados decorre desse fato.
"Em relao ao Senado a legitimidade da origem e
do processo de escolha tem outra fonte alm do voto
e da lei eleitoral.
Nos sistemas parlamentaristas, btcameras, onde pelo
menos uma parte dos senadores eleit indiretamente
ou nomeada pelo chefe de Estado, a sua legitimidade
vem de um pacto constitucional, que manteve, por rra-
do, a sua funo original de cmara revisora, consti-
tuda por altas personalidades do reino ou da repblica,
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54 O PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
o PODER LEGISLATIVO 55
te a favor. Do ponto de vista do princpio da separa-
o dos poderes, essa prerrogativa expressa a prepon-
derncia que deve ter o Congresso no que diz.respeito
funo legislativa.-
Segundo, o Poder Judicirio, na sua mais alta Cor-
te, tem o poder de declarar a nconstltuconaldade de
uma lei votada no Parlamento. Desta
to tem seu poder legislativo controlado, evitando que
o legislador fira os princpios constitucionais.
Finalmente, entre as semelhanas bsicas entre os
trs sistemas de governo, temos que cada membro do
Parlamento, individualmente, pode ser destitudo, s-
to , ter o seu mandato cassado, somente pelo prprio
Parlamento. Do ponto de vista da democracia parlamen-
tar, esta prerrogativa do Parlamento restringe-se a ra-
zes estritamente morais, no sendo legtima a dest-
tulo de qualquer parlamentar ou grupo de parlamen-
tares devido a discordncias poltico-ideolgicas ou
quaisquer formas de discriminao.
A diferena bsica entre o sistema parlamentarista
e o presidencialista, no que diz respeito destituio
do Parlamento, consiste no seguinte: da essncia do
sistema parlamentarista que o Parlamento seja dsso-
vide, quando for necessrio, e que nova eleio seja
imediatamente convocada para eleger outro Parlamen-
to, enquanto no presidencialismo o Parlamento no po-
de ser dissolvido.
Neste ponto necessrio fazer a
o: a norma parlamentarista de dssoluo do Parla-
mento no significa destituir parlamentares de suas fun-
es ou 'I fechar o Parlamento". Dissolver o parlamen-
to significa encerrar o mandato dos parlamentares an-
tes do prazo normal, previsto no calendrio eleitoral.
Os parlamentares com essa medida no tm seus dre-
tos polticos cassados e nem so impedidos de se can-
didatar novamente. As circunstncias, os motivos e
quem tem o poder de decretar a dissoluo do Parla-
mento so previstos na Constituio, isto , a dissolu-
o do Parlamento no um ato desptico ou autori-
trio. Ao contrrio, um ato que tem a finalidade de
solucionar um impasse poltico entre o governo e o Par-
lamento. COItl.,Qog6verno parlamentarista tem sua ori-
gem e sua fonte de legitimidade no Parlamento, a nor-
ma de dissoluo do Parlamento, pelo Poder Executi-
vo, uma frmula poltica de arbitragem que previne
que um poder domine o outro, ressalvando com isso
o princpio democrtico de separao e equilbrio en-
tre os poderes Executivo e Legislativo.
Vejamos, ento, quem decreta e em que crcunstn-
cias o Parlamento pode ser dissolvido.
Em todos os pases parlamentaristas, sejam rnonar-
quias ou repblicas, o ato formal de dissoluo do Par-
lamento sempre do chefe de Estado. No entanto, da-
da a funo poltica da dissoluo, a iniciativa da dis-
soluo pode ser do prprio chefe de Estado ou do
primeiro-ministro.
Existem circunstncias onde nem o chefe de Esta-
do nem o primeiro-ministro tm qualquer papel nesse
processo: a autodssoluo ou a dissoluo automtica
pode ocorrer quando h uma mudana constitucional
ou quando o Parlamento se v derrotado em um ple-
biscito. Essas alternativas no so muito usuais e, onde
existem, pressupem normas constitucionais explcitas.
Vejamos as formas mais comuns de dissoluo.
1) Por iniciativa do chefe de Estado
So quatro as circunstncias em que o chefe de Esta-
do pode iniciar um processo de dissoluodo Parlamento:
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56 o PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO o PODER U:0iSLATIVO 'li
programa de polticas pblicas de interesse 50-
, cal e do pas;
bj' elaborar o oramento do pas e controlar a sua
aplcao,
-c) controlar os atos do Poder Executivo;
:-"d) atravs do debate poltico 'pblico, representar
e implementar as aspiraes da populao;
e) 'exercer, por delegao do voto, a soberania
popular;
f) nos Estados federativos com Parlamentos bica-
merais, o Senado exerce a funo poltica de
manter o equilbrio da federao.
Nos modelos bcarneras essas funes so exerci-
das com igual poder por ambas as casas. Nos Parlamen-
tos bcarneras assimtricos, o Senado pode exercer es-
sas funes, mas em caso de divergncia entre as duas
casas prepondera a deciso da Cmara de Deputados.
Adiferena fundamental entre as funes do Parla-
mento no sistema parlamentarista e no sistema presi-
dencialista est no, papel do Parlamento na constitui-
o do governo, ou seja, na escolha do gabinete ou mi-
nistrios. Em ambos os sistemas, o processo de esco-
lha depende de articulaes e apoio poltico do Legis-
lativo; eles diferem, porm, quanto s regras formais
que se adotam para esse fim.
. No sistema presidencialista, devido adoo plena
da doutrina de separao dos poderes, o Parlamento
no tem a prerrogativa formal de interferir na escolha
Entretanto, alguns pases tm regras cons-
HtlJdnaiS que do ao Parlamento o direito de vetar in-
dicaes para postos de alta relevncia feitas pelo pre-
sidente. Nos Parlamentos bcameras, em geral, esta prer-
rogativa do Senado. Cabe, no entanto, ressaltar que
a prerrogativa de veto do Parlamento a iIldicaes pa-
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a) quando, em modelos bcameras de fato, h uma

discordncia insupervel entre as duas casas; se
ambas ou s a Cmara de Deputados dissol-
vida, depende de normas constitucionais;
b) quando ocorre uma real mudana de posies
polticas dos parlamentares fazendo o gabinete
perder apoio, embora detendo este, ainda, o
controle formal da maioria das cadeiras,
estabelecendo-se um impasse insolvel entre o
governo e o Parlamento,
c) quando o Parlamento no consegue formar uma
coalizo majoritria e rejeita sistematicamente
as indicaes do chefe de Estado para a forma-
o de um gabinete.
2) Por iniciativa do primeiro-ministro
Em vrios pases a iniciativa de dissoluo do Par-
lamento pode ser do primeiro-ministro, entretanto, em
todos eles, compete ao chefe de Estado decretar a sua
dissoluo.
Alm das 'quatro circunstncias listadas acima, o
primeiro-ministro tem ainda mais uma: quando o gabi-
nete achar que precisa fortalecer o seu poo no Parla-
mento para implementar polticas que so polmicas,
ou seja, antes de ser criado, de fato, um impasse entre
o governo e o Parlamento. .
Atribuies e prerrogativas do Parlamento
As atribuies e prerrogativas bsicas de todos os
Parlamentos so as seguintes:
a) produzir leis, cdigos e regulamentos essenciais
para que o governo possa implementar o seu
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Quadro 5 - O PARI.AMENTO NOS DOIS SISTEMAS
PARLAMENTARlSMO PRESIDENCIALISMO
PARlAMENTO Cmara de Deputados Cman de Deputados Senado
Titulares [Depurados Senadores 'Deputados Senadores
Mandato Varivel Varivel (alguns casos) Fixo Fixo
Tempo normal: 4 ou , anos Fixo (outros casos) Tempo: 4 ou 5 anl?s Tempo: 4 a 9 anos
Tempo: 4. 5 ou 6 anos
Cidado Cida<Bo Cidacao Cidado
Formas de Voto popular - Voto popular VOtOpopular Voto popular
escolha - Voto indireto
-Nomeao
Ponte da Voto popular Voto popular VotO popular Voto popular
legitimidade Pacto constitucional
Formas de Coletiva: Dissoluo do
Coletiva : Dissoluo (alguns) Coletiva: N:io tem Coletiva: No tem
destituio parlamento
No tem (outros)
Individual: Cassao de mand:l\o Individual: Cass:lode mandato IndividuaI: Cass:Iio de mandato Individual: Cass:lode rnsndato
Responsvel Eleitores Eleitores Eleitores Eleitores
perante os
.
Atribuies Modelos Modelos
constitucionais J. Clssico, - Elegerlconftrmar lder do partido/coalizo ma- l. Clssico , - Senado aprova/rejeita indicaes de ministros
e prerrogativas joritria como primeiro-ministro feitas pelo presidente
polticas 2. Dual : - Confirmar/rejeitar prrnero-mnstro indicado 2. "Imperial", - No-participao formal na formao do rni-
pelo chefe de Estado nistro
3. Ambos , - Aprovar/rejeitar programa de governo 3. Ambos : - Fazer as leis
- Destituir gabinete - Rejeitar vetos a leis
- Fazer as leis - Controlar O Executivo
- Controlar O Executivo - Elaborar o oramento
- Elaborar o oramento - Representar a vontade popular
- Representar a vontade popular - Exercer a soberania popular
- Exercer a soberania popular - Nenhuma casa prepondera sobre a outra
- Cmara prepondera sobre o Senado na maioria Cmara : - Aceitar/rejeitar denncia contra o presidente
dos casos Senado : - Julgar presidente
- Aceitar denncias/processar membros do governo - Decretar irnpeacment
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Captulo 5
As relaes entre os poderes
nos sistemas de governo atuais
At aqui descrevemos a estrutura, funes e atribu-
es de cada uma das instituies que compem os po-
deres Executivo e Legislativo. Essa descrio foi feita
tomando cada um desses aspectos isoladamente e de
forma esttica. Neste captulo, trataremos das relaes
entre esses poderes e do peso relativo de cada um de-
leso Em cada sstema de governo, porm, existem va-
riaes, que dependem da histria, do contexto cultuo
ral e da dinmica poltica de cada pas. Por isso, usare-
mos exemplos histricos para ilustrar essas diferenas.
I.As relaes entreospoderesnopresidencialismo
Q presidencialismo foi uma inveno americana.
Comoase n doutrina da separao dos poderes e da
soberania popular, a Constituio americana consagra
um sistema de governo no qual existe uma ntida separa-
o entre o Executivo e o Legislativo e em que a vonta-
de popular se exprime por duas vias distintas: as eleies
Iegslatvas e as eleies presidenciais. As 'funes exe-
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PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
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AS RELAES ENTRE os PODERES 63
cutvas - de chefe de Estado e de governo - consti-
tuem um nico poder, nas mos de uma mesma pes-
soa, o presidente da repblica. Cada um desses pode-
res deve funcionar de forma autnoma e independen-
te. Prev, no entanto, a existncia demecansmos de
controle mtuo para evitar o predomnio de um poder
sobre o outro.
O sistema presidencialista expandu-se principal-
mente entre os pases da Amrica Latna. Nesses pases,
assim como nos Estados Unidos, em diferentes momen-
tos de sua histria, o equilbrio entre os poderes Exe-
cutivo e Legislativo, idealizado pelos seus fundadores,
no foi alcanado. Ora o peso pendeu para um lado,
ora para outro. De maneira geral, porm, o presiden-
cialismo encontrou no seu pas de origem um maior
equilbrio entre os dois poderes. Na Amrica Latina, o
Executivo tem preponderado.
2. As relaes entre os poderes
no parlamentarismo
o sistema parlamentarista de governo nasceu, na In-
glaterra, da luta do Parlamento contra o poder da Co-
roa, Ao 10['.;-..... de mais de um sculo, foram se forman-
"" do as instituies do governo parlamentar. O monarca
perdeu o poder de governar e passou a desempenhar
apenas a funo de chefe de Estado. O Parlamento es-
tabeleceu a sua supremacia com a criao dogabinete
com funes de governo. Assim, em sua forma "pura"
ou clssica, o parlamentarsm se caracteriza: pela di-
viso do Poder Executivo em duas funes separadas,
exercidas por pessoas distintas - o chefe de Estado e
o chefe de governo. O chefe de governo - o primeiro-
ministro - detm o Poder Executivo de fato. Este poder
tem sua origem no Parlamento. Assim, no parlamenta-
rismo existe Umaassociao estreita entre o Poder Exe-
cutivo e o Poder Legislativo. Existe uma unicidade de
poder que repous na existncia de uma nica expres-
so da vontade popular pelo sufrgio universal: a que
resulta das eleeslegslatvas. As eleies legislativas
so, portartt;6'fundamento da legitimidade do poder
dos deputados e do poder do governo, atravs da con-
fiana que recebe dos parlamentares.
A difuso do sistema parlamentarista pelo mundo
e o seu desenvolvimento no Sculo XX levaram a mu-
danas nas relaes que se estabeleceram, no parlamen-
tarismo clssico, entre os dois rgos que compem o
Executivo e entre estes e o Parlamento. Essas diferen-
as nos permitem falar em trs modelos de parlamen-
tarismo. O modelo clssico ou "puro" teria as caracte-
rstcas descritas acima. Os outros dois modelos so cha-
mados dualistas, porque no existe a unicidade entre
as funes de governo e o Parlamento, e o chefe de Es-
tado detm poderes prprios e divide com o primeiro-
ministro o poder governativo. O parlamentarismo dua-
lista pode ser dividido em dois tipos, O modelo dua-
lista atenuado, no qual o chefe de Estado, no exerc-
cio de suas funes de governo, mantm uma relao
de equilbrio com o chefe de Governo. Eo modelo dua-
lista acentuado, onde o chefe de Estado tem uma po-
sio preponderante. Neste ltimo, o chefe de Estado
tem funes de governo que competem com as do
prmero-mnstro.
Listamos abaixo as principais caractersticas de ca-
da um desses tipos de parlamentarismo.
Modelo "puro" de parlamentarismo
a) o chefe de Estado tem funes basicamente pro-
tocolares, isto , sem nenhuma iniciativa polti-
Monarquias parlamentaristas
3. Os sistemas de governo no mundo:
alguns exemplos
e) O chefe de Estado e/ou o primeiro-ministro tm
iniciativa no processo de dissoluo do
Parlamento.
A$ monarquias parlamentaristas existentes hoje so
as que sobreviveram s revoltas e revolues republi-
canas que ocorreram nos ltimos 250 3DDS. A histria
de perda real do poder do monar-
ca: -AHIstria de diminuio constante do poder do mo-
narca deu origem frase: "o rei reina mas no gover-
na". No entanto, como veremos pelos exemplos abai-
xo, em alguns pases, o monarca manteve uma parcela
de poder real.
6s AS RELAES ENTREOS PODERES
Modelo dualista acentuado
Alm das caractersticas do modelo dualista atenua-
do, acrescenta-se:
a) o chefe de Estado tem formalmente um papel irn-
. portante na formao e na direo do governo;
b) o chefe de Estado, seja ele monarca ou presiden-
te, tem tambm funes de chefe de governo,
sendo a mais importante a de presidir o gabne-
te, com tal poder o chefe de Estado divide com
O primeiro-ministro a chefia do governo.
c) o chefe de Estado tem a iniciativa da dissoluo
do Parlamento em situaes de impasse entre o
governo e o Parlamento.
ca, exceto em situaes de extrema gravidade;
mantm, por exemplo, a funo de decretar a dis-
soluo do Parlamento, mas no tem papel ati-
vo no processo que leva a isso;
b ) os membros do gabinete tm de ser do
Parlamento; r
c) o primeiro-ministro sempre-o lder do partido
ou da coalizo majoritria no Parlamento;
d) o primeiro-ministro tem a iniciativa da indicao
dos ministros que formaro o gabinete;
e) a direo da poltica interna e externa de res-
ponsabilidade poltica do gabinete;
f) o primeiro-ministro tem a iniciativa de solicitar
a dissoluo do Parlamento;
g) as relaes entre o chefe de Estado e o Parlamen-
to so feitas sempre atravs do primeiro-ministro
ou eventualmente por um membro do gabinete;
h) diante de um voto de censura, o primeiro-mio
nistro pode decidir entre renunciar ou solicitar
a dissoluo do Parlamento.
a) o chefe de Estado tem iniciativa poltica na indi-
cao e nomeao do primeiro-ministro, embo-
ra de comum acordo com as lideranas polticas
do Parlamento; . _.' .
b) o chefe de Estado. tem inidatiy na indicao e
nomeao de alguns ou de todos os ministros que
comporo o gabinete; .. ,.... .
c) o chefe de Estado tem na pro-
posio de leis a serem apresentadas ao Parla-
mento;
d) o primeiro-ministro eos demais ministros no
precisam ser do Parlamento;
64 o PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
Modelo dualista atenuado
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6 PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
Inglaterra: parlamentarismo "puro"
AS RELAES ENTREos PODERES 67
A rainha da Inglaterra tem apenas funes smbou-
cas. Anorma legal de que o monarca nomeia Opr1mfro-
ministro tem valor poltico real. Todas as funes
de governo foram transferidas para o primeiro-ministro.
At mesmo as funes de representar o pas fi exte-
rior. Por exemplo. o primeiro-ministro que partiipa
das reunies de cpula das grandes potncias.
A Inglaterra um pas unitrio e bicameral. A se.
gunda cmara, a Cmara dos Lordes, no tem poderes
legislativos, mas apenas consultivos. Seus membros so
nomeados e tm mandato vitalcio. O Cmara dos Co-
muns, que corresponde Cmara de Deputados, que
detm o poder legislativo de fato. composta de 650
deputados, eleitos pelo sistema distrital majoritrio uni-
nominal, para um mandato de no mximo 3 anos, pois
pode ser dissolvida. Na Inglaterra, funciona um bpar-
tidarismo de fato: os dois maiores partidos se alternam
no poder h mais de 60 anos.
As relaes entre o primeiro-ministro e seu gabine-
te com o Parlamento constituem um caso tpico de "go-
verno parlamentar". Os membros do gabinete so obri-
gatoriamente membros do Parlamento e recrutados no
partido majoritrio. Na Inglaterra, no entanto, o
primeiro-ministro pode reverter um voto de censura do
Parlamento. Ou seja, em vez de provocar a queda au-
tomtca do gabinete, pode levar dissoluQloBar-
lamento. Para isso, no existe um motivo" pr-
estabelecid. como em outras monarquias parlamen-
taristas. O primeiro-ministro, geralmente,
do a opinio pblica favorvel, faz isso pai'rdrar
sua fora poltica.
1
Espanha: dualismo atenuado
A Espanha eLim das mais recentes monarquias
constitucionais parlamentaristas. Por isso, ainda est em
processo de consolidao de suas instituies. Sua atual
Constituio foi aprovada e submetida a um plebisci-
to, em 1978, aps um longo perodo de governo auto-
ritrio. Por esse motivo, e pelo papel poltico desem-
penhado pelo rei na transio para o regime democr-
tico, o regime espanhol estabelece uma relao de
equilbrio entre o rei, como chefe de Estado, e o
primeiro-ministro.
O Estado espanhol organizado de forma unitria
e o Legislativo bicameral. A Cmara de Deputados
composta de 350 membros, eleitos por 4 anos, pelo cri-
trio distrital proporcional. O Senado tem 208 mem-
bros, eleitos por 4 anos, pelo voto majoritrio, tendo
por base territorial as unidades administrativas. O Se-
nado tm poderes legislativos; mas se h desacordo en-
tre as duas cmaras, cabe Cmara de Deputados deci-
dir.
O rei escolhe, a partir de negociaes com as for-
as parlamentares, um candidato a prtmero-mnstro
que submetido ao Parlamento. A prtica tem sido a
indicao do lder do partido majoritrio. Mas se o no-
me indicado no tiver apoio da maioria, o rei pode in-
dicar outro. Assim, o rei tem um papel ativo na cons-
tituio do gabinete. Cabe tambm ao rei decidir se
. aceita ou no o pedido de dissoluo do Parlamento.
O sistema espanhol adota uma regra constitucional ale-
m, segundo a qual a queda do gabinete depende da
apresentao de um novo nome para substituir o
primeiro-ministro, que tenha o apoio da maioria no Par-
lamento.
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Repblicas parlamentaristas
Aprimeira experincia de governo parlamentar re-
publicano ri na Frana no final do sculo XVIII. De
sua nunca vieram as demais repblicas parlarnen-
tariStas. Hoje o parlamentarismo republicano concentra-
se na Europa e em alguns pases africanos e asiticos .
Os pases do Leste Europeu e da ex-Unio Sovitica toro
nararn-se tambm parlamentaristas. Como vamos ver,
pelos exemplos abaixo, da mesma forma que nas mo-
narquias, tambm os pases republicanos apresentam
diferenas importantes no seu funcionamento.
Alemanha: parlamentarismo "puro"
Pode-se dizer que o parlamentarismo alemo o ir-
mo republicano do ingls. Antes da Segunda Grande
Guerra, a Alemanha experimentou uma forma hbrida
de parlamentarismo. Ao final da guerra, adotou um sis-
tema onde o centro do poder poltico estava no primeiro-
ministro,que responsvel apenas perante o Parlamento
e no perante o chefe de Estado. Este, ou seja, o presi-
dente da repblica, eleito de forma indireta, por um
colgio eleitoral composto da Cmara de Deputados e
de representantes das Assemblias estaduais, para um
mandato de 5 anos com direito a reeleio.
,J.'.. Alemanha uma repblica federativa e o Legisla-
tiv bcameral, ACmara de Deputados tem cerca de
490 deputados, nmero que pode variar devido ao ss-
adotado - o sistema distrital misto, que
"combina os votos proporcional e majc, icrio. O Seria-
. do, que no pode ser dissolvido, composto por re-
presentantes dos estados, indicados pelos governado-
res, para um mandato de tempo indefinido. O Senado
tem direito de veto sobre a legislao que fira os nteres-

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68 o PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
Blgica: dualismo acentuado
ABlgica, pertencia anteriormente ao reino dos Pa-
ses Baixos, hoje Holanda, de tradio de governos for.
tes e centralizados. Na Constituio belga de 1831, o
Parlamento escolheu o rei e implil:fu um sistema par.
larnentarsta. Apesar da preocupao de estabelecer uma
forma de organizao poltica menos centralizada e com
restries ao poder do monarca, este assumiu poderes
executivos tpicos de chefe de governo.
ABlgica um estado federativo, com Legislativo
bicameral, tendo as duas cmaras com igual poder le-
gislativo. A Cmara de Deputados tem 212 membros
eleitos pelo sistema distrital proporcional. O Senado tem
181 membros, sendo que 106 so eleitos pelo voto di.
reto majoritrio, 50 por voto indireto e 25 nomeados
pelo prprio Senado.
O rei belga no s nomeia os mnistros e os desti-
tui como tambm pode nomear os funcionrios pbl-
cos, inclusive da rea militar. Em geral, o primeiro-
ministro o lder do partido ou da coalizo majorit-
ria. Porm, em situaes em que h dificuldade de for-
mar coalizes majoritrias, o rei forma um governo e
solicita, informalmente, apoio a esse governo.
Na esfera legislativa, o rei detm a iniciativa de lei,
cabendo a ele tambm convocar extraordinariamente
o Parlamento e decretar a sua Almde sano
cionar e promulgar leis, o rei belga'tem ainda o poder
de estabelecer a regulamentao e os decretos neces-
srios para a execuo das C>rfl, tais poderes, os
analistas dizem que o rei da Blglca b autntico cen-
tro decisrio do Executivo.
AS RELAES ENTRE OS PODERES (<)
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70
PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
AS RELAES ENTRE OS PODERES 71
ses da federao, mas, nas demais matrias, a palavra
final da Cmara.
O poder poltico do presidente da repblica pra-
ticamente nulo e suas funes so prorccoeres.como
as da rainha da Inglaterra. Cabe notar, no entanto, que
o chefe de Estado no parlamentarismo mantm sem-
pre a importante funo institucional de Intervir msi-
tuaes de crise aguda em que o Parlamento, por qual-
quer razo que seja, se v impedido de solucionar.
Portugal: dualismo atenuado
O parlamentarismo em Portugal tambm recen-
te. Foi adotado em 1982, aps um perodo de gover-
nos revolucionrios sob a hegemonia dos militares, que
sucederam o regime autoritrio de Salazar aps 1974.
Em Potu.gal, o chefe de Estado o presidente da
repblica, eleito pelo voto direto, em dois turnos, se
nenhum candidato obtiver maioria absoluta. O mandato
de 5 anos com direito a reeleio por mais um perodo.
O Estado portugus unitrio e o Legislativo uni.
cameral. AAssemblia da repblica composta de 240
membros, eleitos pelo voto direto. Adota o voto dis-
trital proporcional e tem um sistema multipartidrio.
O presidente portugus tem funes tpicas de chefe
de Estado, porm tem tambm funes governatvas:
comandante das Foras Armadas, tem o poder de de-
clarar estado de stio ou emergncia em todo Oterrit-
rio nacional etc. Tem a iniciativa de indicar o priirefro-
ministro, considerando os resultados eleitorais, assim
como de destitu-lo. Participa. tambm da escolha do
. . . ',,, - .
gabinete. O primeiro-ministro responsvel perante o
presidente e o Parlamento. No entanto, diante de voto
de censura ou desconfiana e rejeio do programa, o
gabinete obrigado a renunciar.
Frana: serntprestdenctattsmo
O regime hoje vigente na Frana foi estabelecido pela
Constituio de 1958;sob o governo de Charles de Gaul-
le. Em 1962, a eleio direta para presidente foi aprovada
por referendo. Foi o/esultado de uma experincia his-
trica excepclorl. Aps a Segunda Grande Guerra, no
perodo chamado de IVRepblica, a Frana experimen-
tou uma grande instabilidade governamental, com ga-
binetes que duraram em mdia menos de 8 meses. Osis-
tema institudo com a VRepblica buscava fortalecer o
poder do Executivo, estabelecendo o que os franceses
chamam de "parlamentarismo racionalizado".
O presidente da repblica eleito pelo voto direto
e por maioria absoluta. Tem mandato de 7 anos, com
direito a uma reeleio.
O Estado francs organizado de forma unitria e
o Legislativo bicameral. A Assemblia nacional tem
quase 580 deputados, eleitos pelo voto distrital majo-
ritrio plurinominal, por maioria absoluta. Os senado-
res tm mandato de 9 anos e so eleitos por um col-
gio eleitoral amplo constitudo por autoridades regio-
nais e municipais eleitas. AAssemblia nacional tem su-
premacia sobre o Senado.
O que diferencia o parlamentarismo francs o fa-
to de que o presidente tem uma considervel parcela de
poder prprio, sendo visto por alguns analistas como
o centro do Poder Executivo. Alm das funes tpicas
de chefe de Estado, o presidente francs tem papel alti-
vo na escolha dos ministros e detmamplos poderes go-
vernatvos. Nas importantes reunies das grandes po-
tncias a Frana representada por seu presidente.
Como presidente do Conselho de ministros, o pre-
sidente da repblica responsvel pela formulao e
direo da poltica geral de governo. Atravs dessa po-
Repblicas presidencialistas
o modelo clssico: Estados Unidos
so, exerce tambm influncia direta sobre o Parla-
mento, pois esse conselho que determina a pauta de
leis a serem votadas na Assemblia nacional. No entan-
to, se aps a dissoluo'do Parlamento, por duas vezes
consecutivas, o governo no conseguir fazer maioria,
tem de formar o gabinete como prtdo que ganhou
as eleies. Nessas situaes, o primeiro-ministro per-
tence a um partido, diferente do presidente.
As repblicas presidencialistas concentram-se no
continente americano. Na Amrica Central e do Sul, to-
dos os pases so presidencialistas, exceto o Suriname.
As ilhas do Carbe, exceto Cuba, tm regime parlarnen-
tarista. A principal diferena entre o presidencialismo
dos Estados Unidos e o dos pases da Amrica Latina,
de uma maneira geral, est no funcionamento dos me-
canismos de controle entre os poderes Executivo e
Legislativo.
73 AS RELAES ENTRE OS PODERES

o presidencialismo na Amrica Latina
Os pases latino-americanos, salvo as excees j ci-
tadas, adotaram o presidencialismo logo que se torna-
ram repblicas. O Brasil e o Chile tiveram experincias
parlamentaristas. De uma maneira geral, o presidente
teve um papel preponderante.
"Ospresidentes nos pases latino-americanos so elei-
tos pelo voto direto, com mandatos que variam de 4
a anos, no geral por maioria absoluta e sem direito
fell'o. Na Amrica Central, predomina o unicarne-
ralismoe os estados unitrios. Na Amrica do Sul, os
Congressos so bcarneras, mas somente o Brasil e a
Argentina so organizados de fato de forma federativa,
No Mxico tambm existe um sistema federativo de fa-
to. O Senado funciona como a representaeo dos esta-
de sua criao) para um mandato de 2 anos. O sistema
eleitoral o majoritriq, simples em distritos com ape-
nas uma vaga. O Senado tem 100 senadores com mano
dato de seis anos, eleitos por votao majoritria. lni
calmente os senadores eram eleitos pelas Assemblias
estaduais. Em 1913 a eleio passou a ser direta.
'" Os Estados Unidos so o nico pas presdencalis-
ta que tem uma regra formal para a aprovao, pelo Le-
gslatvo, dos ministros, como vimos nos captulos 3
e 4.No que diz respeito s suas tarefas polticas e ad-
ministrativas o presidente detem uma ampla autonomia,
No entanto, existe um controle efetivo do Congresso
sobreo governo. Isso se d principalmente atravs elas
comisses legislativas, que tm um estreito relaciona-
mento com' os rgos executivos dos vrios rntnisr-
rios. O principal instrumento poltico de controle ,;1
aprovao do oramento anual e a fisc:-.':;:ao de sua
implementao.
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72 o PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
De acordo com a Constituio americana, de 1789,
vigente at hoje, o presidente eleito por um colgio
eleitoral, composto de delegados eleitos diretamente.
Atualmente, esses delegados cohfirffi!lInsempre os vo-
tos dados pelo eleitorado. Por iSS'O', aeleio america-
na considerada uma eleio direta. Caso-um dos cano
ddatos no obtenha maioria (de membros do
colgio eleitoral), cabe ao Congresso'escolher o presi-
dente entre os dois mais votados.
O pas est organizado de forma federativa, com 50
estados. O Legislativo. bicameral. ACmara de Depu-
tados tm 435 membros, eleitos pelo voto direto (des-
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dos. Os deputados tm mandato de 4 anos. O tipo de
representao adotado proporcional, exceto no Chio
le, onde se adota o sistema distrital majoritrio.
Vrios mecanismos constitucionais contrburam pa-
ra a preponderncia do Executivo na Amrica Latina.
Dentre os mais importantes, esto o poder do Execut-
vo de fazer nomeaes para cargos pblicos, dedecla-
rar estado de stio e de controlar o processo oramen-
trio. Umaoutra regra usual na AmricaLatina, que mos-
tra o peso do Poder Executivo sobre o Legislativo,
a que determina que apenas o Executivo tem iniciativa
de lei em alguns assuntos, tais como militares, oramen-
to e funcionalismo pblico.
O funcionamento do presidencialismo no pases
latino-americanos foi interrompido por vrias experin-
cias de governos autoritrios.
Recentemente, os pases latino-americanos vm in-
troduzindo mudanas constitucionais no sentido de au-
mentar o poder do Legislativo e reforar as diversas for-
mas de controle sobre o Executivo.
O funcionamento do presidencialismo na Amrica
Latina, tendo em vista o peso do Executivo, tem sido
chamado de "presidencialismo imperial". No entanto,
em alguns pases e em diferentes momentos da hst-
ria, funcionou tambm o chamado "presidencialismo
-de coalizo", que uma forma de negociao e com-
posio poltica de governos apoiados em diferentes for-
as partidrias.
O quadro 6, adiante, mostra como os pases se ds-
tribuem de acordo com os aspectos tratados neste ca-
ptulo.
$iGWIlISSi!! W =
1. Monarquia parlamentarista:
o reinado de D. Pedro II
Captulo 6
Os sistemas de governo no Brasil
o imprio o perodo que vai da independncia
em 1822 proclamao da repblica em 1889, Esse pe-
rodo pode ser dividido em trs fases. Aprimeira - co-
nhecda como primeiro reinado - vai da independn-
cia at a abdicao de D. Pedro I em 1831. Asegunda,
o perodo regencal, foi uma fase intermediria, pois o
herdeiro do trono ainda era menor de idade. Finalmen-
te, o terceiro perodo, o segundo reinado, tendo por
imperador D. Pedro 11, inicia-se em 1840 e vai at a pro-
clamao da repblica.
Durante o primeiro reinado no vigorou no Brasil
um regime constitucional. Aps um breve perodo de
D. Pedro I suprimiu as medidas toma-
das, dissolveu a Assemblia Constituinte e, em 25 de
maro de 1824, outorgou a primeira Constituio do
Brasil.
Esse perodo se caracteriza por um intenso confl-
to entre a Cmara, tentando estabelecer a-prnca par-
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Quadro 6 - OS SISTEMAS DE GOVERNO NO MUNDO
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FORMAS DE ESCOLHA PARLAMENTO
PAlsES
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SISTEMA ELEITORAL
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FORMA DE

GOVERNO
CHEFE DE CHEFE DE BASE CRITRIO EXEMPLOS
ESTADO GOVERNO ELEITORAL
Majoritrio
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Distrital
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Monarquia
Hereditria Indireta Proporcional

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Nacional Proporcional Holanda

Majoritrio do Sul
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parlamentarista
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Direta Indireta Distrital
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Repblica
Direta
presidencialista
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Administrativas
Majoritrio
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Dinamarca
Monarquia
Blgica
Parlamentarista
Hereditria Indireta
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Majoritrio ndia
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Indireta Indireta
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Repblica
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Proporcional
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Repblica
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Presidencialista
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78
PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO OS SISTEMAS DE GOVERNO NO BRASIL 79
arnentarsta, e D. Pedro 1, que mantinha de fato um go-
verno absoluto.
Com a abdicao de D. Pedro 1, foi Instaurado um
governo provisrio e em seguida foi criada;'pe1 Ato
Adicional de 1834, a regncia. Por esse sistema, o re-
gente era eleito pelo VOto popular mas no poda ?is-
solver a Cmara de Deputados. Nesse pertod; :f6im
feitas vrias modificaes na Constituio de 1824 no
sentido de restringir o poder do imperador e ampliar
os poderes do Legislativo federal e das Assemblias Le-
gislativas provinciais. Foram tambm tomadas medidas
,descentralizadoras que fortaleciam os governos das
provncias.
A prtica do sistema parlamentar de governo
iniciou-se apenas no segundo reinado. O parlamenta-
rismo que a se inaugura, no entanto, tem uma natu-
reza peculiar. Em primeiro lugar, porque as normas ins-
titucionais que centralizavam o poder nas mos do che-
fe de Estado, contidas na Constituio de 1824, so res-
tabelecidas com a coroao de D. Pedro Il, Em segun-
do lugar, porque a prtica poltica do segundo reina-
do vai mostrar a preponderncia do imperador sobre
os demais poderes.
Agrande inovao da Constituio de 1824 a ins-
tituio do Poder Moderador - a ser exercido pelo im-
perador - alm dos poderes Executivo, Legislativo e
Judicirio. De acordo com o artigo 98, o Poder Mode-
rador " a chave de toda a organizao p
olti
9 ~ g ) .
legado privativamente ao imperador, como chefe su-
premo da nao e seu primeiro representante, para que
incessantemente vele sobre a manuteno da in.cicpen-
dncia, equilbrio e harmonia dos demais' poderes
polticos" .
Atravs do Poder Moderador, o imperador, alm de
ser o chefe de Estado, exercia funes de chefe de go-
I
vemo, urna vez que lhe cabia "nomear e demitir livre-
mente os ministros de Estado".
O Poder Legislativo era exercido atravs da Assem-
blia Geral, crpesta de membros eleitos pelo voto po-
pular para um mandato temporrio, e do Senado, com-
posto de membrosnomeados pelo imperador (escolhi-
dos de uma ls'ta trplice eleita pelo voto popular) para
um mandato vitalcio.
O imperador estava, 'pela Constituio de 1824, in-
vestido de ampla supremacia sobre os demais poderes.
No que diz respeito ao poder de legislar cabia-lhe: no-
mear os senadores vitalcios; convocar a assemblia ge-
ral extraordnra, sancionar projetos de lei; prorrogar
ou adiar a assemblia geral; dissolver a Cmara de De-
putados e convocar outra que a substitusse. Com rela-
o s provncias, aprovava e suspendia temporariamen-
te as resolues dos Conselhos provinciais. Em relao
ao Poder Judicirio, podia suspender os magistrados,
sob certas circunstncias, perdoar ou moderar penas
e conceder anistia.
Alm do papel do Poder Moderador sobre as deci-
ses dos rgos legislativos provinciais, a Constituio
atribua ainda ao imperador, pelo artigo 165, a prerro-
gativa de nomear e demitir livremente os presidentes
de provncias.
A Constituio de 1824" criava tambm um Conse-
lho de Estado composto de conselheiros vitalcios, no-
meados pelo imperador, que deveria ser ouvido sem-
pre que o monarcaexercesse qualquer das atribuies
do Poder Moderador, exceto a nomeao e demisso
de ministros de Estado.
Orna meddacentralzadora importante por causa
de sua vinculao com o processo eleitoral, tomada no
incio do segundo reinado, foi a criao de uma rede
de polcia, formada de delegados e subdelegados de li-
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RO o PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
vre nomeao do governo, qual eram transferida, as
atribuies policiais que antes pertencim aos juzes de
paz, Essesnovos funcionrios eram subordinados ao mi-
nistro da]ustia e tinham papel de fiscalizar as juntas de
alistamento eleitoral. Com isso ficava mais fcil o con-
trole do poder central sobre os reslIlt;:tdos eleitorais.
As medidas de centralizao ctopder nas mos do
imperador e as prticas eleitorais que vigoraram no pe-
rodo eram as bases sobre as quais se assentava o parla-
mentarismo do segundo reinado, Um parlamentarismo
que se caracterizava pela preponderncia do Executi-
vo sobre o Legislativo, no qual o papel poltico do im-
perador era decisivo. ,
Nesse sistema, a queda e a composio dos minis.
tros ocorriam mais pela deciso do monarca do que
em funo da formao de uma maioria partidria na
Cmara Legislativa. Por decreto de 20 de julho de 1847,
foi criado o cargo de presidente do' Conselho de mio
nistros, que passava formidmente a exercer a funo de
escolher os demais membros do gabinete. Sabe-se, po-
rm, que o exerccio de fato dessa funo dependia in-
teiramente da disposio do 'imperador e no da fora
parlamentar dos partidos. O gabinete liberal chefiado
por Zacarias, por exemplo, caiu em 1868 quando seu
partido era majoritrio na Cmara, sem que nenhuma
moo de desconfiana fosse aprovada ou um voto de
confiana rejeitado. Em outras ocases, de acordo com
sua convenincia, o imperador de in-
terferncia sobre o gabinete sob a alegao de que es-
sa tarefa cabia ao presidente do Conselho.
Os sistemas partidrio e eleitoral
Os dois partidos poltcos. que vo ser a base do sis-
tema bipartidrio no imprio - o Partido Conservador
... , ....,'l>-
OS SISTEMAS DE GOVERNO NO BRASIL fil
e o Partido Liberal - formam-se apenas no final do pe-
rodo rgencal. As nicas alteraes importantes no
quadro partidrio foram o Partido Progressista, que te-
ve curta durao (186467), e o Republicano, criado em
1870.>
: .Atese mais difundida sobre os partidos do perodo
imperial a da indistino ideolgica entre os partidos
Conservadore Liberal. Pode-se, no entarve, identificar
dferenas entre os dois partidos tanto no que diz res-
peito aos seus programas quanto s suas origens sociais.
A principal divergncia entre os partidos Conser-
vador e Liberal centrava-se na organizao do Estado:
enquanto os conservadores se opunham s leis desceu-
tralizadoras, estabelecidas na regncia, os liberais de-
fendiam a autonomia provincial e a reduo do Poder
Moderador. Apartir de 1862, quando foi reformulado,
o Partido Liberal passou a dar nfase tambm, auto.
noma individual, introduzindo novas reivindicaes r-
ferentes s liberdades civis, participao poltica e re-
forma social. O seu novo programa inclua como prin-
cipais medidas: a reforma eleitoral, estabelecendo a ele-
o direta: a reduo dos poderes do Conselho de Es-
tado; e a abolio' gradual da escravido.
No que diz respeito sua composio social, ape-
sar de ambos os partdos estarem fortemente vincula.
dos aos proprietrios rurais, o Partido Liberal contava
com uma significativa participao de profissionais li.
beras.ienquarno no Conservador predominavam os
funcionrios pblicos, principalmente magistrados.
" " eleitoral no imprio era pouco represen.
tnvoaltamenre excludente. As leis eleitorais restrin-
giram, ao longo do tempo, o direito ao VOto. Em pri-
meiro lugar, atravs do aumento da idade mnima (25
anos no final do imprio); em segundo, atravs do es-
tabelecimento de um mnimo de renda para exercer o

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82
o PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
OS SISTEMAS DE GOVERNO NO BRASIL 83
direitoao voto (Ochamado voto censltrio) e, finalmen-
te, atravs da excluso de diversos grupos sociais: os
assalariados, os funcionrios pblicos e, em 1881, os
analfabetos. O resultado disso que, em 18866menbs
de 1% da populao votava.
A eleio era feita em dois graus: os votantes esco-
Ihiam os eleitores que, por sua vez, escolhamos can-
didatos. Este sistema, ao restringir o corpo de eleito-
res, funcionava como um "clube de senhores" e facili-
tava a interferncia do poder central. Assim, os concha-
vos e acordos de cpula que determinavam, de fato,
a "escolha eleitoral". S em 1881, com a lei Saraiva,
foi introduzida a eleio direta e criado o ttulo de
eleitor.
Quanto ao princpio da representao, o imprio
adotou, pela maior parte do tempo, o princpio majo-
ritrio, tendo por base territorial o distrito. Em algu-
mas ocasies a base foi a prpria provncia. A forma
de escolha dos candidatos tambm variou. Primeiro,
foi utilizado o sistema de listas partidrias em que o elei-
tor podia escolher um nmero de candidatos igual ao
nmero de vagas da provncia. Esse sistema permitia
o que se chamou de "deputados de enxurrada", que
s vezes nem conheciam seus eleitores. Posteriormen-
te, foi introduzido o sistema segundo o qual era esco-
lhido apenas um ou um nmero Imtado de candida-
tos por ditrito. Esse sistema visava tornar a representa-
o mais autntica. No entanto, a
do poder central e dos presidentes de provnclas tinf1a
papel decisivo no resultado eleitoral e, conseqente-
mente, na criao do prprio Poder Legislativo.
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2. Presidencialismo: do governo oligrquico
democracia de massas
O preside:'n:illsmo foi o sistema de governo esta-
belecido pela primeira Constituio republicana, em
1891, e de 1988. De acordo
com esta, no enhant, a deciso sobre a forma e o siste-
ma de governo deveria ser submetida populao atra-
vs de um plebiscito, que ser realizado no dia 21 de
abril de 1993. O regime democrtico, sob o sistema pre-
sidencialista de governo, sofreu duas grandes interrup-
es na histria republicana. Aprimeira durou de 1930
a 1945. Durante esse perodo, a Revoluo de 1930, sob
a liderana de Getlio Vargas, instaurou um governo
provisrio, foi eleita uma AssembliaConstituinte e pro-
mulgada a Constituio de 1934. Essa Constituio, po-
rm, teve vida curta, pois, em 1937, Vargas fechou o
Congresso, outorgou uma nova Constituio e estabe-
leceu um regime autoritrio. Asegunda interrupo foi
em 1964 quando os militares, por meio de um golpe
de Estado, tomaram o poder e passaram a ditar, por
meio de uma legislao de exceo, as normas de go-
verno e a escolher os "presidentes", todos eles milita-
res. A primeira eleio direta para presidente da rep-
blica vai ocorrer apenas em 1989, Em 1988, havia sido
promulgada uma nova Constituio, que restabeleceu
e fortaleceu os poderes do Legislativo,
Neste captulo vamos tratar das experincias presi-
dencialistas na primeira repblica - de 1891 a 1930
- e no perodo que ficou conhecido como dernocra-
ca populsta - de 1945 a 1964,
o presidencialismo na primeira repblica
AConstituio de 1891 estabelece o regime repre-
sentativo e a forma republicana de governo sob um ss-
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84
o PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
OS SISTEMAS DE BRASIL HS
Com: amplas funes executivas, cabia, exclusiva-
mente, 3.0 presidente da repblica: nomear e demitir
livremente os ministros? administrar as Foras Armadas,
nomear.os seus comandantes e distribuir suas foras no
territrio nacional; nomear os membros do corpo di-
plmt:o; prover cargos civis e militares de carter fe-
deral; convocar o Congresso extraordinariamente; in-
dultar e comutar penas (exceto em casos de ministros
respondendo por crimes comuns ou de responsabili-
dade ou de funcionrios federais).
Em contrapartida, cabia ao Legislativo importante
papel no que diz respeito definio da legislao re-
guladora da economia e da gesto financeira do Esta-
do. Assim, era da competncia exclusiva do Congres-
so Nacional: orar e fixar, anualmente, as receitas e des-
pesas federais;. autorizar o Executivo a contrair emprs-
timos e fazer outras operaes de crdito; legislar e re-
gular a dvida pblica, a arrecadao e a distribuio
das rendas federais, o comrcio internacional, a rnoe-
da e os impostos.
Outra funo consrtuconal do Poder Legislativo
era a de fiscalizar os atos do Poder' Executivo e da ad-
ministrao descentralizada. Isso deveria ser feito por
dois mecanismos. O primeiro era a aprovao das con-
tas de cada exerccio fnancero. O Executivo tinha, tarn-
brn, por obrigao constitucional, prestar contas anual-
I?nte da situao do pas ao Congresso Nacional,
indicando-lhe as providncias e reformas urgentes em,
mensagem na abertura dos trabalhos legislativos. O se-
de fiscalizao do Bxecutvo era a
convocao dos ministros de Estado, perante a Crna-
ta ou o Senadoou qualquer uma de suas comisses,
para, pessoalmente, prestar informaes sobre assun-
to previamente determinado. O no-cornpareclrnento
importaria em crime de responsabilidade.
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tema presidencialista e organiza o Estado de forma fe-
derativa. Sob o novo regime uma importante mudan-
a institucional foi a separao co equilbrio entre os
poderes Executivo, Legislativo e Judicirio.
O Poder Executivo devia ser exercido pelo presi-
dente da repblica, que era tambntochere de Esta-
do, eleito pelo voto direto para um mandato de 4 anos,
sem direito a reeleio. Os ministros tinham por fun-
o auxiliar o presidente da repblica que os escolhia,
como "agentes de sua confiana", e subscreviam to-
dos os seus atos. Sendo assim, os ministros no eram
responsveis perante o Congresso ou Judicirio, exce-
to em casos de crimes comuns ou de responsabilidade.
O Poder Legislativo estava organizado em duas c-
maras: o Senado federal e a Cmara de Deputados, que
compunham o Congresso Nacional. O Senado, como
um rgo de representao dos estados da federao,
era composto por trs representantes de cada estado.
Na Cmara, composta de "representantes do povo", o
nmero de deputados por estado deveria ser propor.
cional ao nmero de habitantes, dentro do limite de um
representante por 70 mil habitantes, devendo cada es-
tado ter um nmero mnimo de quatro deputados. Os
membros de ambas as casas legislativas eram eleitos da
mesma forma, no havendo diferenas quanto ao po-
der de cada uma delas. Os deputados tinham um mano
dato de 4 anos e os senadores de 9..,
AConstituio de 1891 Poder Legislati-
vo a funo bsica de elaborar as .les. Porm, o pro-
cesso de elaborao legislativa devia passar pelo
crivo do Poder Executivo. O presidenie' 'da repblica
tinha a prerrogativa de sancionar ou vetar, 'parcial ou
totalmente, as leis aprovadas pelo Legslanvo. Este, por
sua vez, podia, derrubar o veto do presidente com o
voto de dois teros de seus membros.
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Alm disso, as seguintes atribuies do Executivo
estavam sujeitas aprovao do Congresso Nacional:
declarar guerra, assinar tratados de paz, entabular ne-
gociaes uuernaconals, celebrar ajustes, qogyehes
e tratados; declarar estado de stio em casostle agres-
so externa ou "comoo intestina" (ad referendum
do Congresso, por ocasio do recesso no-
mear magistrados federais mediante proposta do Supre-
mo Tribunal Federal e os membros deste (sujeitos
aprovao do Senado).
Finalmente) como forma extrema de controle do Le-
gislativo sobre o Executivo, a Constituio de 1891 pre-
via a destituio do presidente em caso de "crime de
responsabilidade". Estes eram definidos como os atos
do presidente da repblica que atentassem contra: a
existncia poltica da Unio e a forma federativa de go-
verno: o exerccio e gozo dos direitos polticos e indi-
viduais; a segurana interna do pas; a probidade da ad-
ministrao; a guarda e emprego constitucional dos di-
nheiros pblicos; e finalmente as leis oramentrias.
Nesses casos cabia Cmara declarar a procedncia da
acusaao feita, perante o Senado, nos crimes de res-
ponsabilidade, e perante o Supremo Tribunal Federal,
nos crimes comuns.
Outra importante mudana institucional introduzi-
da pela Constltulode 1891 foi a forma de organiza-
o federativa do Estado, estabelecendo a autonomia
das unidades da federao - estados e Distrito Fede-
ral. Assimsendo, proibia a interveno do goverrffe'-
deral nos estados da federao. Porm, esse artigo per-
mitia a interveno do governo federal "para estabele-
cer a ordem e a tranqilidade nbs estados, requlslo
dos respectivos governos". Esse dispositivo, como ve-
remos adiante, foi uma importante arma nas mos do
governo central.
o novo arcabouo constitucional fortalecia o po-
der dos estados, atravs da autonomia federativa, e amo
pliava as prerrogativas do Poder Legislativo, atravs de
seu papel na regulb da poltica econmica e no con-
trole da gesto financeira do Estado.
No entanto, o presidencialismo nil primeira rep-
blica vai fundnar\liravs de um sistema que ficou co-
nhecido como "pacto oligrquico". Nesse sistema) os
estados mais fortes da federao) os que tinham de fa-
to autonomia, aliados ao governo federal, mais especi-
ficamente ao presidente da repblica) determinavam a
poltica nacional, submetendo, de um lado, os estados
que se opunham ou se rebelavam ao governo federal
e, de outro) o Congresso Nacional.
O funcionamento desse pacto oligrquico tornou-
se possvel atravs do uso de dois dispositivos consti-
tucionais. O primeiro deles - a possibilidade de inter-
veno nos estados para "estabelecer a ordem" - foi
amplamente utilizado contra os estados dissidentes. O
segundo, chamado de "verificao dos poderes", atri-
bua ao Congresso Nacional a prerrogativa de "verifl-
car e reconhecer os poderes de seus membros". Esse
mecanismo, conhecido tambm como "degola", con-
sistia no seguinte: geralmente chegava ao Congresso,
com diplomas concedidos pelas juntas apuradoras, um
nmero maior de eleitos do que o de cadeiras dispon-
veis. Por isso, uma comisso de cada casa legislativa era
formada com oobjetvo de definir os que de fato assu-
miriam o mar-{da't'.Essa comisso, composta sob a in-
fluncia do presidente da repblica) tinha por prtica
diplomar apenas QS candidatos ligados aos governado-
res estaduais. Em troca da afirmao do poder das oli-
garquias estaduais no Congresso, o presidente recebia
o apoio poltico, sem o qual no se manteria no poder.
Sendo assim, no novo formato federativo, o poder cen-
86 o PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO

os SISTEMAS DE GVERNO NO BRASIL

87
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88 o PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
Os sistemas partidrio e eleitoral'
Aprimeira repblica no conheceu partidos naco- ,
nais. Avida partidria ficou limitada s sees estaduais
do Partido Republicano. A nica organizao nacional
de carter partidrio do perodo foi o Partido Comunis-
ta criado em 1921. As outras experincias de formao
partidria no nvel nacional foram efmeras e assumiram
a forma de movimentos partidrios que, atuaram em re-
beldia s mquinas polticas estadualem oposio a
candidaturas oficiais para a presidncia da repblica. O
primeiro foi a Campanha Ctvlsta, liderada por Rui Bar-
bosa, em 1909-10, e o segundoa-Reao Republicana,
em 1921-23. O terceiro foi o Partido Democrtico Na-
cional, criado em 1927, que apoiou a candidatura de Ge-
tlio Vargas para a presidncia da repblica, dissolvendo-
se aps a vitria di Aliana Liberal, em 1939.
tral, atravs do presidente, tal como no imprio, vai de-
terminar o resultado eleitoral e, dessa forma, controlar
o Legislativo. Um indicador dessa aliana o fato de que
dentre os presidentes eleitos nesse perodo seis eram
de So Paulo, trs de Minas e dois de outros estados.
A fora poltica das otgarquas:estaduais, por sua
vez, decorria do controle exercido pelo estado sobre
os coronis municipais, urna vez que os governos es-
taduais controlavam o poder policial e militar. Assim,
o sistema se reproduzia no nvel local: em troca da au-
tonomia nos seus redutos, os chefes polticos munici-
pais - os "coronis" - davam apoio irrestrito aos go
vemos estaduais.
As bases de sustentao desse sistema eram a res-
trita participao poltica, as prticas eleitorais fraudu-
lentas e a configurao dos partidos, dos quais tratare.
mos a seguir .
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OS SISTEMAS DE GOVERNO NO BRASIL 89

No que diz respeito cidadania poltica, a repbli-
ca abolu o voto censitrio mas manteve duas grandes
excluses: o voto feminino e o dos analfabetos. O ele-
.,.
tarado no final daprmera repblica no chegava a 5%
da populao;
, Quanto aos mtodos eleitorais, no incio foram man-
tidos os do imprio, Apartir de 1904, passou avigorar
o sistema majoritrio, tendo por base o voto distrital
plurinornnal cumulativo. Segundo esse sistema, cada
distrito tinha cinco vagas ou o nmero prximo depeno
dendo do seu tamanho. Em distrito de cinco vagas, o
eleitor podia votar em quatro candidatos diferentes ou
votar quatro vezes no mesmo candidato.
Aprmera legislao eleitoral republicana coloca nas.
, .
mos dos poderes municipais o total controle sobre a
eleio. Apartir de 1904, tentou-se diminuir a nflun-
ca dos poderes locais nas comisses de alistamento e
nas mesas eleitorais atravs da participao de magis-
trados; Mas apenas com a lei de 1916 que o alistamento
eleitoral foi confiado exclusivamente s autoridades [u-
dcrtas. Outra medida nesse sentido, instituda pela
mesma lei, foi o votosecreto. Manteve-se, porm, a per-
misso do voto "descoberto", pelo qual o eleitor de-
clarava sua escolha.
Adespeito da evoluo da legislao, as fraudes do
processo eleitoral permaneceram. Prtica comum na Re-
pblica Velha era a eleio "a bico de pena", que con-
sistia naproduo de atas falsas, em que as mesas re-
ceptoras eram os nicos "eleitores". votando por vi-
vos emortos, Entretanto, era na apurao dos resulta-
fi.se. verificavam as maiores fraudes.
Alm das fraudes na eleio e na apurao, os re-
sultados eleitorais, como vimos, eram tambm distor-
cidos por meio do mecanismo da verificao dos po-
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90 o-PLEBISCITO EAS FORMAS DE GOVERNO
OS SISTEMAS DE GOVERNO NO BRASIL 91
o presidencialismo na democracia popultsta
AConstituio de 1946 no mudou a organizao
dos principais poderes do Estado e as relaes entre eles
estabelecidas pela Constituio de 1891. No que diz res-
peito organizao federativa, porm, Incorporou das
Constituies de 34 e 37 alguns mecanlsmoscentrl-
zadores que fortaleciam o poder da Unio e aumenta-
vam a depi.F:-nca dos estados.
No entanto, as mais importantes conquistas assegu-
radas pela Constituio de 46 foram no campo da Ci-
dadania poltica. Nesse perodo de redemocratizao
iniciou-se um processo de mudanas nas prticas pol-
ticas de forma a propiciar o funcionamento da demo-
cracia representativa em uma sociedade de massa.
AConstituio consagrou o VOto universal e secre-
to, diminuiu o limite mnimo de idade, que passou a
ser 18 anos, e tornou obrigatrios oalistamento e o vo-
to. Entretanto, manteve os analfabetos excludos do di-
.1
reto de voto. A despeito disso, nesse perodo que a
participao poltica se amplia atravs da incorporao
crescente da classe mdia e dos trabalhadores no elei-
torado. Em 1962, os eleitores chegavam a quase 19 mi-
lhes, representando 24% da populao total e quase
50% da populao em idade de votar.
A administrao do processo eleitoral foi retirada
das mos das oligarquias locais, adquirindo um carter
pblico, em um processo que havia se iniciado com o
Cdigo Eleitoral de 1932. Vrias medidas
para isso, entre elas: a criao da Justia Eleitoral, la re-
gulamentao do alistamento eleitoral e das eleies em
todos os nveis, a introduo da cdula nid"e\gficig1.
A nova Constituio garante tambm a liberdade de
organizao partidria (mais tarde limitada pela proibi-
o de existncia legal do Partido Comunista) e intro-
duz o sistema de representao proporcional.
Nesse perodo, funcionou um sistema multipartid-
rio com treze partidos polticos. Desses partidos trs
constituam organizaes partidrias de porte com ex-
presso e peritr em todo o territrio nacional: o
Partido Social Democrtico (PSD), a Unio Democrti-
ca Nacional (UDN)<eo Partido Trabalhista Brasileiro
(PTB). Os doisoptimeiros conservadores e com forte ba-
se rural, sendo que a UDN representava tambm par-
cela importante da classe mdia urbana; e o PTB com
bases predominantemente urbanas, com vnculos com
a massa trabalhadora, mas com importante penetrao
nas cidades do interior ao final do perodo. Em termos
de representao parlamentar, o PSD e a UDN juntos
detinham a maioria das cadeiras. Ao longo do perodo,
no entanto, o PSD diminui a sua representao de
52,8%, em 1945, para 28,8% em 1962. A UDN, per-
deu 4% das cadeiras no mesmo perodo. O PTB, ao con-
trrio, aumentou sua representao de 7,7% do total,
em 1945, para 28,4%, em 1962.
Dentro desse contexto, funcionou um sistema que
foi chamado de "presidencialismo de coalizo". As coa-
lizes ou alianas polticas que davam apoio ao gover-
no federal se formavam a partir de dois eixos: o parti-
drio e o regional. No que diz respeito ao eixo partid-
rio, os ministrios do perodo tiveram a predominn-
cia do PSD e do PTB, partidos que tambm deram apoio,
eleitoral a todos os presidentes, com exceo de jno
Quadros. O PSJ), alm de ter uma participao maior
que ado P'I'Bjcoritrolou tambm a maioria dos princi-
pais ministrios. Os ministrios, no entanto, contavam
tambm com aparticipao de outros partidos meno-
res. Nem sempre a participao no governo, atravs de
postos no ministrio, correspondeu ao peso parlamentar
do partido. Em muitos momentos, partidos com uma
representao pequena no Congresso tinham uma par-
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OS SISTEMAS DE GOVERNO NO BRASIl.
3. Repblica parlamentarista:
a experincia de 1961-1963
tes a vacrescer e parcela de eleitores que se identifica-
va com os partidos existentes. Finalmente, no que diz
respeito aos fatores que conduziram ao colapso do sis-
tema democrtco, esses estudos chamam a ateno para
. .
o processo de radicalizao ideolgica ento ocorrida,
avsimediatista e impaciente dos grupos polticos
que propunham a mudana social, que optaram para
o confronto ao invs da negociao, e, finalmente, pa-
ra o pouco compromisso, tanto da direita como da es-
querda, com as regras democrticas vigentes,
O parlamentarismo que vigorou no Brasil de setem-
bro de 1961 a janeiro de 1963 foi uma experincia pe-
culiar. Foi estabelecido para fazer face ao impasse pol-
tico criado pelos ministros militares que, com a renn-
cia do presidente Jnio Quadros, em agosto de 1961,
tentaram impedir a posse do vice-presidente, Joo Gou-
lart. Alegavam qu suas-vinculaes polticas com os
sindicatos e grupos de esquerda colocavam em risco
a segurana do pas.
Num primeiro momento, os ministros militares ten-
taram obter o apoio do Congresso para o seu veto, Que-
riamque fosse votado o impeacbment de Goulart pelas
alegadas razes de segurana nacional. Mas os partidos
recusaram-se a compactuar com o golpe pretendido.
Os grupos nacionalistas e pr-reformas sociais, sob
aldrana do ento governador do Rio Grande do Sul,
Leonel Brzola, formaram a Cadeia da Legalidade, com
o objetivo de garantir a posse de Goulart. Esse movi-
mento acabou tendo apoio do comandante do III Exr-
cito, sediado no Rio Grande do Sul.
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92 o PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
tcpao importante nos ministrios, Isso acontecia
muitas vezes por razes regionais,
No que diz respeito ao eixo regional, os estados de
So Paulo, Minas e Rio de Janeiro tiveram maior parti-
cipao nos ministrios. Mas foram importantes tam-
bm os estados de Pernambuco, -Ro Grande do Sul e
Bahia.
Nesse tipo de sistema, no existiam mecanismos ins-
titucionais para solucionar as disputas interpartidrias
internas coalizo,
No existe um consenso entre os estudiosos desse
perodo sobre as relaes entre os poderes Executivo
e Legislativo, a natureza dosistema representativo e as
razes que levaram ao colapso desse sistema em 1964.
As teses mais difundidas sobre o perodo enfatizam a
subordinao do Poder Legislativo ao Executivo e a fra-
queza do Congresso Nacional, asdeficincias do siste-
ma partidrio pouco representativo e pouco enraizado
na sociedade e tendendo para uma crise, que teria con-
tribudo para a queda do regime, Novos estudos e ren-
terpretaes desse perodo vm de encontro a essas te-
ses estabelecidas, Emprimeiro lugar, argumenta-se que,
no perodo, o que de fato existia era a subordinao
jurdico-poltica dos estados em relao Uno, mas
que no deve ser confundida com a subordinao do
Legislativoao Executivo. O Legislativo federal desem-
penhou no perodo um papel fundamental contra o ar-
btrio do poder central e na afirma', do federalismo,
ainda que frgil. Teve, tambm, um papel central no en-
caminhamento legal do conflito poltico nas crises por
que pasou o regime, Emsegundo lugar, o "estado" do
sistema partidrio-eleitoral, no incio dos anos 60, apre-
sentado como "um sistema bastante complexo", mas
"em processo de consolidao", que revelava uma ra-
zovel diferenciao social das bases de seus Integran-
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o-PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
OS SISTEMAS DE GOVERNO NO BRASIL 95
o veto militar encontrou forte oposio da socie-
dade civil como um todo. Por todo o pas ocorreram
demonstraes favorveis posse de Goulart. Repre-
sentantes da mais alta hierarquia da Igreja, estudantes,
associaes comerciais e profissionais, sndcatos, in.
telectuais, governadores de estado, todos repudiaram
publicamente a tentativa de golpe em curso: Rsulta-
dos de opinio pblica mostravam que 81 % da popu-
lao era favorvel posse de Goulart, Finalmente, a
tentativa dos ministros militares encontrou tambm for-
te oposio nas fileiras das prprias Foras Armadas.
Nesse meio tempo, passa a ser articulada, no Con-
gresso, uma soluo poltica crise. Surge a idia de
mudana do regime. Dessa forma, estaria garantido o
direito de Jango ao cargo, mas com os seus poderes
diminudos.
AAto Adicional que altera o sistema de governo
aprovado c0!D apenas 55 votos contrrios. Parte do PTB
e outros pequenos partidos progressistas opuseram-se
medida. Cnslderavarn a mudana de sistema de go-
verno um "golpe branco". Defensores tradicionais do
parlamentarismo, tal como Raul Plla, o autor da emenda
propondo o parlamentarismo multo antes apresentada
ao Congresso, tambm se opuseram, com o argumen-
to de que a deciso de mudar o regime estava sendo
tomada sob presso.
O resultado desse processo foi o estabelecimento
de um regime parlamentarista "hbrido", que tinha por
objetivo acomodar os interesses dos principais grupos
envolvidos no compromisso. Por exemplo, devido
imposio dos ministros militares, o Ato Adicional au-
meneava as circunstncias emBue o Congresso podia
pedir o impeacbment do presidente, acrescentando o
"risco segurana nacional". Por outro lado, garantia
o mandato dos parlamentares, proibindo o Executivo
de dissolver o Congresso e promover novas eleies.
Alm disso, oAto Adicional deixava vrios aspec-
tos da prtica parlamentarista para serem regulamenta-
dos por uma legislao complementar. Finalmente, o
sistema parl.:te'rltfista tinha vignciatemporria. Amu-
dana de regime teria de ser submetida a um referen-
do 9 final do mandato de Goulart, em
maro de Entretanto, a data foi antecipada para
janeiro de 1963.
No perodo de 16 meses que durou o parlamenta-
rismo foram formados trs gabinetes. O primeiro gabi-
nete, de setembro de 1961 a junho de 1962, teve co-
mo primeiro-ministro Tancredo Neves. O segundo ga-
binete, que durou de julho a setembro de 1962, teve
frente o ministro Brochado da Rocha. O ltimo gabi-
nete teve como primeiro-ministro Hermes Lima.
Dessa experincia, apenas o primeiro gabinete con-
sistiu numa tentativa efetiva de estabelecer um gover-
no eficaz sob o novo sistema. Os outros dois funciona-
ram sob a liderana do presidente Joo Goulart e tive-
ram como prioridade o restabelecimento do
presidencialismo.
Tancredo Neves contava com um slido apoio de
seu partido, o PSD, bem como de outros partidos no
Congresso. Sua nomeao teve o voto contrrio de ape-
nas 22 parlamentares.
O primeiro-ministro e o presidente tentaram formar
um governo de "unidade nacional". Os ministrios fo-
ram divididos entre os diversos partidos, inclusive a
UDN, que havia apoiado]nio Quadros. O plano de go-
verno centrava-se em objetivos "consensuais" e foi
aprovado por ampla maioria no Congresso.
Dois fatores, no entanto, impediram uma ao go-
vernamental eficaz. Em primeiro lugar, problemas de-
correntes da prpria legislao que instituiu o regime,
principalmente no que diz respeito s relaes entre o
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7:[
98 O PLEBISCITO E AS FOR..\1AS DE GOVERNO

Aprimeira caracterstica do plebiscito de 1963, em

comparao ao que ocorrer no Brasil este ano, que
no havia uma discusso doutrinria em torno das van-
tagens e desvantagens dos dois sistemas de governo,
sobre os quais a populao se pronunciaria. Aquesto
estava vinculada mais s circunstncias polticas que le-
varam mudana de governo. Poucos deixavam de re-
conhecer o direito do presidente Joo Goulart a rea-
ver os "plenos poderes" do cargo, como era colocado
na poca.
O retorno ao presidencialismo foi tambm associa-
do, pelos grupos nacionalistas e de esquerda, a maio-
res possibilidades de passar um programa de reformas,
num perodo de crescente participao Poltica e de-
mandas por mudanas sociais.
Finalmente, como visto anteriormente, os governa-
dores e lderes polticos, candidatos potenciais s elei-
es presidenciais de 1965, se engajaram decididamente
em favor do retorno ao presidencialismo.
Assim, predominou a campanha pelo no, ou seja,
contra a permanncia do Ato Adicional que criava o par-
lamentarismo. Almdo apoio oficial, do governo federal
e dos governos estaduais, a campanha presidencialista
contava tambm com o apoio das principais associa-
es empresariais.
O resultado do plebiscito foi ento de 9.457.448 de
vOtOS contrrios permanncia do parlamentarismo e
de 2.073.582 favorveis.
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f
Indicaes para leitura
ABRANCHES, Srgio H. "Presidencialismo de Coalizao: O Dle-
ma Institucional Brasileiro. Revista Dados: Revista de Cincias
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CARVALHO. Jos Murilo. A Construo da Ordem: A Elite Poltti-
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96 o PLEBISCITO E AS FORMAS DE GOVERNO
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OS SISTEMAS DE GOVERNO NO BRASIL
97
presidente e o primeiro-ministro. Ambos detinham po-
deres executivos, sendo que o presidente mantinha im-
portantes funes, como, por exemplo, nomear todos
os ministros do Conselho de ministros; dispor dos car-
gos pblicos federais; vetar projetos, de lei (o que po-
deria ser anulado por 3/5 dos votos de ambas as casas
do Congresso).
A nomeao e distribuio de cargos pblicos vai
ser o centro da disputa partidria e um dos motivos da
queda desse gabinete. Tanto o PSD quanto a UDN se
queixavam do controle exercido por Goulart sobre o
processo de nomeao, em' favor de seu partido, o PTB,
e da submisso de Tancredo Neves aos interesses do
presidente;
Em segundo lugar, formou-se, desde o incio, uma
forte coalizo anti parlamentarista que adotou uma es-
tratgia deliberada de desestablzar o sistema, impedin-
do a sua insttuconalizao e a formao de gabinetes
viveis, Essa frente passou a atuar principalmente no
sentido de restaurar o sistema presidencialista.
Para isso, Goulart contava com o apoio de grupos
de esquerda e nacionalistas, que viam no retorno ao pre-
sidencialismo maiores chances de ver aprovado o seu
programa de reformas. No entanto, se engajaram tam-
bm na luta contra o parlamentarismo, desde o incio,
lderes polticos conservadores que eram potenciais can-
didatos presidncia da repblica, nas eleies de 1965.
Os dois maiores partidos conservadores, no incio
empenhados na aprovao da legislao complemen-
tar e na nsttuconalzaodo sistema parlamentarista,
tambm vo diminuindo o seu compromisso com o sis-
tema medida que se aproximam as eleies. Tendo
por objetivo assegurar um bom desempenho eleitoral,
preocupavam-se, em primeiro lugar, com o fraco apoio
popular ao sistema parlamentarsra, Uma pesquisa de
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opinio realizada na poca mostrava que 72 % da po-
pulao era favorvel ao retorno imediato do presiden-
calsrno. A segunda preocupao desses partidos era
o controle da distribuio de cargos pblicos.
Em junho de 1962, o gabinete Tancredo Neves
demitiu-se como objetivo de disputar aseiees par-
lamentares; Isso porque o Congresso manteve a exign-
cia, tpica de regimes presidencialistas, de que os ocu-
pantes do gabinete no podem permanecer em seus car-
gos durante em que vo disputar as eleies
para renovar os seus mandatos parlamentares.
. Na crise que se segue em' (orno da formao do no-
vo gabinete, Goulart impe um gabinete chefiado por
uma figura poltica' pouco conhecida - Brochado da
Rocha - e nieramenre subordinada sua liderana.
O novo gabinete teve como prioridade a antecipao
do plebscto. O Congresso resistiu exgndo a aprova-
o de uma emenda consttuconal, a forma apropria-
da de alterao do Ato Adicional. Em meio nova Cri-
se poltica, em 'que os militares se manifestaram favo-
ravelmente antecipao, o Congresso decide, atravs
de lei complementar, antecipar o plebiscito para 6 de
janeiro.
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4. O plebiscito .de6:ele janeiro ele 1963
Normalmente chamada de plebiscito, a consulta po-
pular ocorrida em 1963 foi de fato umreferendo. Apo-
pulao foi chamada a decidir sobre a permanncia ou
no de uma.Ie vigente, o Ato Adicional que instituiu
o parlamentarsmo. Sendo assim deveriam pronunciar-
se pelo sim aqueles que aprovassem a connnuidade do
parlamentarsmo e pelo no aqueles que quisessem res-:
taurar o sistema presidencialista.' , " ,
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