Chile-Bolivia-Peru Desafios de La Integracion

Chile-Bolivia-Per: los nuevos desafos de la integracin
Claudio Fuentes y Paz Milet
Nueva Serie Flacso
esta publicacin es uno de los resultados de las actividades

desarrolladas, en el mbito de la investigacin y la difusin, por el Area de Relaciones Internacionales y Militares de FLACSO-Chile. Estas actividades se realizan con el apoyo de diversas fundaciones, organismos internacionales, agencias de cooperacin y gobiernos de la regin y fuera de ella. Especial mencin debemos hacer del apoyo de las fundaciones John D. and Catherine T. MacArthur y Andrew W. Mellon. Las opiniones que los trabajos presentan, as como los anlisis e interpretaciones que en ellos se contienen, son de responsabilidad exclusiva de sus autores y no reflejan necesariamente los puntos de vista de FLACSO ni de las instituciones a las cuales se encuentran vinculados.
327 F953 Fuentes, Claudio y Milet, Paz Chile-Bolivia-Per: los nuevos desafos de la integracin Santiago, Chile: FLACSO-Chile, 1997: Nueva Serie Flacso, 42 p. ISBN 956-205-108-0 1. RELACIONES BILATERALES 2. MEDIDAS DE CONFIANZA MUTUA 3. POLITICA EXTERIOR 4. CHILE 5. BOLIVIA 6. PERU
1997, FLACSO-Chile. Inscripcin N 102.369. Prohibida su reproduccin. Editado por FLACSO-Chile. Area de Relaciones Internacionales y Militares, Leopoldo Urrutia 1950, uoa. Telfonos: (562) 225 7357 - 225 9938 - 225 6955 Fax: (562) 225 4687 Casilla electrnica: flacso@flacso.cl FLACSO-Chile en el Web: http://www.flacso.cl Diseo de portadas Nueva Serie Flacso: Osvaldo Aguil Diagramacin: Claudia Gutirrez, FLACSO-Chile Impresin: LOM
Indice
I. Introduccin II. Caracterizacin del escenario regional III. Las relaciones de Chile con Bolivia y Per en los 90 1. Las relaciones chileno-bolivianas 2. Las relaciones chileno-peruanas IV. Medidas de confianza mutua (MCM) 1. Conceptualizacin 2. La experiencia chilena en el tema 3. Condicionamientos para el fortalecimiento de las medidas de confianza mutua 4. Hacia una agenda de seguridad cooperativa V. Adendum39 Bolivia: cambio de gobierno y cambio de poltica? VI. Bibliografa
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Resumen
Chile-Bolivia-Per: los nuevos desafos de la integracin Claudio Fuentes y Paz Milet Uno de los desafos prioritarios de la poltica exterior chilena es alcanzar mayores grados de integracin con los pases vecinos. En los ltimos aos la voluntad poltica de los gobiernos de Chile, Per y Bolivia ha permitido avanzar hacia un mayor acercamiento, fundamentalmente en el mbito econmico. No obstante, persisten ciertas sensibilidades histricas y socio-culturales que han impedido una mayor integracin. Es en este contexto que en este trabajo nos preguntamos si es posible pensar en articular algn esquema de seguridad entre Bolivia, Chile y Per en un futuro cercano. En este trabajo, a partir del diagnstico de que no es posible establecer una agenda de seguridad tri-nacional -sin antes resolver algunos temas centrales que se detallan pormenorizadamente-, se desarrollan una serie de propuestas desde el mbito de las medidas de confianza mutua. Desde esta perspectiva se sugieren acciones como el establecimiento de mecanismos de entendimiento, la realizacin de encuentros acadmicos, medidas tendientes a la modernizacin y al balance sub-regional y la explicacin de poltica de defensa, entre otras.
Chile-Bolivia- Per: los nuevos desafos...
I. Introduccin
Nuestro objetivo en este trabajo es intentar responder una pregunta bsica es posible pensar en articular algn esquema de seguridad entre Bolivia, Chile y Per en un futuro cercano? La afirmacin central que gua nuestro diagnstico es que no es posible establecer una agenda de seguridad tri-nacional sin antes resolver temas centrales que cruzan las relaciones entre cada uno de los pases. Lo a nterior no implica tampoco asumir una posicin pasiva, es decir, esperar la resolucin de ciertos temas que entorpecen o afectan la relacin para posteriormente avanzar en otros. En el mbito de la seguridad es imprescindible dar pasos constantes, coordinados y, lo ms importante, coherentes con el objetivo final que todos queremos alcanzar, esto es, la paz. De este modo, estimamos que se debe trabajar ya en la resolucin de los obstculos. Simultneamente y a un ritmo aceptable para cada uno de los tres pases, podra avanzarse en el establecimiento de medidas de confianza mutua en la regin. Este es un proceso que implica al menos cinco condiciones bsicas: gradualidad, transparencia, predictibilidad (confiabilidad), reciprocidad (equilibrio) y niveles comunicacionales adecuados. El anterior diagnstico refuerza un aspecto central que debe guiar nuestro anlisis y es el referido a que las relaciones interestatales estn enmarcadas en un contexto histrico que en gran medida las determina. Modificar o transformar una relacin implica, o bien la voluntad poltica de concordar una poltica de acercamiento y cooperacin (que implica paciencia y constancia en el tiempo) o bien el riesgo de un conflicto, si es que uno o ms de los actores desea romper el statu quo existente. Este trabajo est dividido en tres partes. En la primera, revisamos las principales caractersticas del escenario regional. En la segunda parte consideramos los principales hitos de las relaciones de Chile con Bolivia y Per. Finalmente, abordamos el tema de las medidas de confianza mutua. Hemos optado por este tipo de aproximacin porque consideramos que es indisoluble el diagnstico que hagamos de las relaciones polticas, econmicas, sociales y culturales, con las posibilidades de establecer o fomentar medidas de confianza mutua. En otros trminos, las medidas de
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confianza mutua son el resultado de un dilogo poltico previo entre dos o ms Estados.
II. Caracterizacin del escenario regional
El escenario regional se encuentra en permanente transformacin; de su anlisis hemos concluido la siguiente caracterizacin: Creciente interdependencia. De un modelo de industrializacin sustitutiva de importaciones que prim en la mayor parte del siglo en nuestro continente, avanzamos al estrechamiento de vnculos econmicos, polticos, sociales y culturales. Ello se traduce en un mayor intercambio de personas, bienes y servicios entre nuestros pases. Heterogeneidad en el proceso de integracin. No se trata de un proceso homogneo y que beneficie a todos los pases y sectores por igual. En la regin hay pases que no alcanzan todava a percibir los beneficios de los procesos de integracin. An ms, entre aquellos que han iniciado este proceso, existen agudas diferencias entre los sectores sociales que obtienen beneficios inmediatos de esta integracin y aquellos sectores a los que no les ha cambiado la vida. Heterogeneidad en los actores que intervienen. Tampoco se trata de una accin guiada o controlada desde los Estados. Existe un conjunto de agentes que est interviniendo. Por un lado, los Estados que intentan definir ciertas pautas, pero por otro (y quizs con mayor dinamismo), estn los empresarios y agentes econmicos interesados en generar comercio entre los pases. La mayor interdependencia no ha significado la eliminacin de conflictos. Si bien la cooperacin en la dcada de los '90 ha sido la tnica en la regin, no ha implicado una reduccin automtica de los conflictos, hiptesis de conflicto o riesgos. La agenda de cooperacin contiene en muchos casos una agenda simultnea de conflictos heredados del pasado. La interdependencia conlleva desafos. Un tema central es que esta nueva interdependencia genera renovadas oportunidades de dilogo y de reduccin de percepciones de amenaza, pero al mismo tiempo implica la necesidad de anticipar y preveer la generacin de nuevos riesgos, ya que los temas de la agenda van amplindose. Narcotrfico, migraciones, medio ambiente, explotacin de recursos en zonas de frontera, entre otros, constituyen temas que requieren nuevas respuestas coordinadas entre los Estados.
La seguridad regional presenta condicionantes. Los problemas de seguridad internacional en la regin estn mediatizados al menos por cuatro aspectos centrales: primero, porque la estructuracin de dispositivos militares en la mayora de los pases de la regin responde a hiptesis de conflictos de tipo vecinal. Segundo, existe un escenario subregional diverso que genera un mapa con distintas problemticas y modos histricos distintos de resolucin. Tercero, Estados Unidos constituye en s un tema particular por la magnitud de su influencia econmica, militar y poltica en la regin. Finalmente, existe un marco institucional americano que no ha respondido a los propsitos para los cuales fue creado por una serie de razones, dentro de las cuales una de las principales se refiere al peso hegemnico de Estados Unidos en el contexto de la guerra fra. En sntesis, estamos en presencia de un sistema internacional dinmico, en el que los factores de interdependencia y globalizacin cobran un mayor peso en las relaciones inter-estatales y que colocan al multilateralismo en un plano ms destacado, pero donde permanecen temas de la agenda tradicional del sistema internacional (conflictos limtrofes, hegemonas regionales, diferencias entre desarrollo y subdesarrollo, etc.).
III. Las relaciones de Chile con Bolivia y Per en los '90

Una de las prioridades de los dos gobiernos de la Concertacin de Partidos por la Democracia en Chile ha sido fortalecer los vnculos con los pases latinoamericanos. Como parte de estos, las naciones fronterizas tienen un lugar fundamental. En palabras del ministro de Relaciones Exteriores, Jos Miguel Insulza, el actual proceso de integracin se ha constituido en un elemento estratgico central para la estabilidad de las relaciones fronterizas. Lo anterior implica asumir el objetivo de consolidar relaciones vecinales estables y claras, antes que persistir en equilibrios precarios bajo la constante amenaza de tensiones en las fronteras con Argentina, Per y Bolivia1. A un proceso creciente de integracin se superpone una herencia de desconfianza entre los pases dada la lgica de rivalidad con que han operado las relaciones vecinales en el pasado. Es en este marco que podramos denominar de transicin que las relaciones de Chile con Bolivia y Per tambin evidencian la presencia de dos agendas paralelas. Una es la econmica, en la que se han concretado una serie de instancias de acercamiento y se ha consolidado un comercio bilateral en aumento y la segunda, es la histrica, en la que permanecen ciertos temas heredados. Aunque en los ltimos aos ha prevalecido una agenda que coloca en mayor acento en los temas econmicos, en la prctica la persistencia de aquellas polmicas histricas ha imposibilitado una integracin mayor. Ejemplos a este respecto son la imposibilidad de aprobar las Convenciones de Lima y la no existencia de relaciones a nivel diplomtico entre Chile y Bolivia.
1.
Las relaciones chileno-bolivianas
Sin duda, el elemento que ha condicionado la relacin chileno-boliviana es la mediterraneidad boliviana. Las posiciones de los dos pases frente a este tema permanentemente han sido contrapuestas. Bolivia plantea que debe existir una salida soberana al Ocano Pacfico, que implique recuperar en cierta medida lo perdido en la Guerra del Pacfico y revisar el Tratado de 1904. Chile, por su parte, descarta la cesin de territorio y manifiesta que el acceso al Pacfico puede efectuarse a travs de facilidades portuarias, viales y econmicas para acceder a los puertos chilenos del norte grande. Esta ha sido un postura comn entre los diferentes conductores de la poltica exterior chilena en los ltimos
1 La Epoca, 23 de abril, 1997.
perodos presidenciales. El ex-canciller Enrique Silva Cimma sealaba, en mayo de 1991, que la mediterraneidad se poda solucionar por medio de "el camino Arica-La Paz, la construccin de silos, la supresin de visas, la construccin de gaseoductos, la apertura de nuevos pasos fronterizos, el establecimiento de un mercado econmico ampliado y el mejoramiento del servicio de ferrocarriles"2. Por su parte, el actual canciller, Jos Miguel Insulza ha emitido juicios similares, en el sentido de que hay que mejorar la infraestructura y los servicios para que Bolivia pueda acceder al mar, pero que no se considera una cesin de territorio. Cuadro N 1 Intercambio global de Chile y Bolivia (Millones de US$)
1995 1996 1996 enero-julio 1997 % variacin 97/96
Exportaciones Importaciones Intercambio Fuente:
196,9 24,7 221,6
207,9 35,9 243,8
116,0 18,8 134,8
126,3 30,3 156,6
16,2
Banco Central de Chile, Indicadores de Comercio Exterior, julio 1997.
Cuadro N 2 Inversin chilena materializada en Bolivia 1995-1996 (Millones de US$)

Sector Industria Servicios financieros Otros servicios Agroindustria* Total 1995 57 23 63 8 151 1996 21 2 39 16 78
* Incluye fruticultura, rea forestal, ganadera Fuente: Oficina de Asuntos Econmicos de Chile en Bolivia
Esta postura expresada por el gobierno es compartida en general por la opinin pblica chilena. Sin embargo, cabe destacar el planteamiento del
2 El Mercurio, 2 de junio de 1991.
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Senador del Partido por la Democracia, Sergio Bitar, quin ha sugerido que se otorgue un corredor de servicios a Bolivia en la frontera entre Chile y Per. No obstante, esta sugerencia est limitada por la postura general en el pas de no hacer ninguna concesin de soberana y la posicin de Per de que ste es un tema bilateral entre Bolivia y Chile y que se debe resolver sin su intervencin. Esta situacin tiene antecedentes en 1975, cuando se realiz en Charaa el encuentro entre los presidentes Banzer y Pinochet. El gobierno chileno ofreci a Bolivi a el canje de un corredor al norte de Arica, pero Per se neg a dicha concesin pues, segn el Protocolo Complementario del Tratado de 1929, los territorios que pertenecieron a Per no pueden ser cedidos a una tercera potencia sin acuerdo entre Chile y ese pas. La mediterraneidad es la principal fuente de discusin entre bolivianos y chilenos. Impide la reanudacin de relaciones diplomticas y la profundizacin de los vnculos econmicos; pero, al mismo tiempo, la relacin bilateral se ve permanentemente matizada por otros incidentes, que provocan divergencias de distinta naturaleza entre Bolivia y Chile: De tipo territorial: Aqu se pueden ubicar tanto la demanda boliviana respecto de la mediterraneidad, como las constantes denuncias por alteraciones de hitos fronterizos, apropiacin de aguas del ro Silala, etc. De tipo econmico: En esta se puede considerar, por ejemplo, la denuncia de una balanza comercial excesivamente favorable a Chile y las limitaciones para avanzar hacia un acuerdo de libre comercio mientras no se avance en el tema de la mediterraneidad; la molestia de algunos sectores en Bolivia frente al incremento de las inversiones chilenas en ese pas; las mutuas denuncias de discriminacin. Los chilenos se quejan porque no se les permitira participar en la privatizacin de algunas industrias consideradas estratgicas y los bolivianos argumentan que no se les permite adquirir bienes inmuebles, industriales o terrenos en las ciudades fronterizas chilenas. Al respecto en Chile se han comenzado a dar algunos pasos como la ley Arica que permite que ciudadanos de pases fronterizos adquieran departamentos en esa ciudad y la ley de concesiones portuarias (ley EMPORCHI), que permitira que extranjeros participen en las concesiones para construir molos de atraque en los puertos de Arica e Iquique. De tipo poltico-cultural: Las posturas en la relacin bilateral varan sustancialmente de acuerdo a quienes conducen la poltica exterior de cada uno de los pases y se perciben constantes avances y retrocesos, dependiendo de la situacin poltica que viva el pas. Por ejemplo, en el 11
ltimo tiempo ha existido una cierta tensin entre los gobiernos de la Paz y Santiago por declaraciones de miembros del gabinete del Presidente Snchez de Lozada, que segn analistas de ambos pases han sido motivadas por el clima pre electoral. Adicionalmente, para nadie es un misterio sealar que existe una percepcin mutua negativa en ambos casos. En chile subsiste una imagen de Bolivia como pas pobre, inestable, atrasado y poco viable. En Bolivia por su parte, es probable que subsista una imagen de Chile como pas prepotente, poco confiable y de avidez econmica3. Despus de ms de un siglo de producida la Guerra del Pacfico, se mantiene una lgica cultural de rivalidad ms que de cooperacin entre los dos pueblos.
2.
Las relaciones chileno-peruanas
Con Per tambin est presente esta doble agenda de la que hablbamos. En los ltimos cinco aos el intercambio comercial entre ambos pases se ha incrementado sustancialmente. En este momento Per es el segundo destino de las inversiones chilenas. No obstante, no se ha conseguido avanzar en algunos temas pendientes que se derivan del Tratado de 1929, especficamente en las disposiciones del artculo cinco, que hacen referencia a la administracin de las instalaciones otorgadas por Chile al servicio del Per. Aunque ambos gobiernos se han mostrado dispuestos a alcanzar una solucin en este mbito, el gobierno peruano desahuci las Convenciones de Lima, que se haban suscrito con este fin. Las razones que se dan son variadas. Para algunos analistas, el rechazo a las Convenciones sera reflejo de una divisin permanente en la sociedad peruana frente a Chile. Segn el analista chileno Jos Rodrguez Elizondo, en Per existiran tres sectores claramente diferenciables: dos posiciones minoritarias opuestas y una posicin central oscilante y definitoria.
"De un lado est una minora clara y duramente revanchista, para la cual es vital mantener una "ventana abierta" que justifique la recuperacin del patrimonio territorial perdido, cuando el balance de fuerzas militares lo permita. Las clusulas pendientes del Tratado de 1929 cumplen esa funcin y, por tanto, nada
3 Al respecto ver Francisco Orrego Vicua, Chile y Bolivia: En bsqueda de un entendimiento no territorial, En: Cono Sur, FLACSO-Chile, septiembre -octubre, 1990.
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convencer a esta minora para contribuir a aprobar un finiquito formal.
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".... En cuanto a la minora opuesta, postula que es anacrnico seguir esperando una revancha blica, pues en las condiciones socioeconmicas del pas y vista la interdependencia global, jams habr victoria con sentido, en una nueva guerra chilenoperuana. Esta minora, que no puede arriesgarse a ser percibida como chilenfila, est compuesta, fundamentalmente, por los sectores de mejor nivel socioeconmico y por la parte ms lcida de la intellegentsia. "... El gran bloque central de la nacin oscila entre ambas minoras, de acuerdo con la coyuntura, la capacidad de conviccin y los medios que ellas desplieguen. En perodos de distensin, esto favorece a la segunda minora, no por afecto a Chile sino por el peso obvio de la racionalidad. Sin embargo, en perodos de tensin, puede favorecer a la minora ultranacionalista, dada la ventaja que sta tiene en el empleo agresivo de la comunidad"4.
Esta divisin de la sociedad peruana, que tambin se refleja en el Congreso de ese pas, habra influido considerablemente en el desahucio de las Convenciones de Lima. A pesar de tener mayora en el parlamento, el Presidente Fujimori no tena seguridad de que las Convenciones fueran aprobadas por el legislativo. Tanto en los partidos de oposicin, como en los movimientos pro-oficialismo persisten sectores ms conversadores y con sentimientos antichilenos. Aunque son efectivamente una minora, tienen una considerable dosis de influencia en el mbito poltico del Per. La persistencia de un sentimiento antichileno se evidencia en la encuesta que realiz la revista peruana Debate sobre cmo eran evaluadas o recibidas las inversiones provenientes de nuestro pas 5. Cuadro N 3 Encuesta de opinin pblica Pregunta: Est usted de acuerdo con que ingresen al Per capitales chilenos?
Total % Acuerdo Desacuerdo No precisa/No responde 32 60 8 A % 53 39 8 Nivel socioeconmico B % 46 48 6 C % 34 62 D % 21 68 11 18-24 % 35 57 8 Edad 25-39 % 35 59 6 40-70 % 28 64 8
4 5
Jos Rodriguez Elizondo, Chile-Per: Imagenes con interferencias, revista Debate, Per,Vol. XVII, Nmero 87, marzo-abril de 1996. "La inversin Chilena en el Per", revista Debate, Per,Vol. XVII, Nmero 87, marzoabril de 1996. pg.19.
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Fuente:
4 Revista Debate, Informe de Opinin. Apoyo Opinin y Mercado, Lima Metropolitana, Base Real 504.
No obstante, como se puede apreciar este sentimiento contrario a Chile est ms arraigado en los sectores menos favorecidos de la sociedad peruana y en el grupo etario de mayor edad. En Chile tambin existen diferentes posiciones frente a la relacin bilateral: hay una mayora proclive a un acercamiento entre ambos pases, basado en el incremento del intercambio bilateral y de las inversiones en ese pas. Su planteamiento es que Per es un socio confiable, que est en un perodo de estabilizacin econmica y que existen las condiciones para un acercamiento mayor. Un segundo grupo, ve con mayores reservas el acercamiento bilateral. Unos por razones estratgicas -de los riesgos que conllevara una mayor integracin en la zona norte- y otros, por una excesiva centralidad del poder en el Presidente Fujimori y la permanencia de grupos terroristas, que a pesar de las polticas gubernamentales an persisten. No se evidencia la existencia de un sector totalmente contrario a un acercamiento con Per. Si realmente existe, no tiene repercusin a nivel nacional y menos en la conformacin de decisiones sobre poltica exterior. En sntesis, dentro de los principales problemas entre Per y Chile se podran considerar: De tipo territorial: Chile no considera que existan puntos pendientes con el Per en este campo. S falta an determinar efectivamente la utilizacin de que se le dar a las instalaciones que segn el artculo cinco de las Convenciones, Chile pone al servicio del Per. Sin embargo, como seala el actual Embajador de Chile en Per, Carlos Martnez Sotomayor las actuales dimensiones de la relacin entre Per y Chile, invitan lgicamente a ubicar el tema de las clusulas pendientes del Tratado de 1929 en su verdadera y real categora y nivel. Antes era prcticamente el tema de la relacin. Hoy es uno de los temas y, para muchos, no el principal6. De tipo econmico: hace dos aos que a mbos pases negocian un Acuerdo de libre Comercio. La principal razn que se da para la no concrecin de estas conversaciones es la negativa de los industriales peruanos a establecer tal grado de apertura en la relacin bilateral, pues dicen no tener las condiciones de competitividad necesarias.
Embajador Carlos Martnez Sotomayor, Exposicin en el IV Congreso de la Asociacin Chilena de Ciencia Poltica, Valparaso, 3 y 4 de octubre de 1996, revista Estudios Internacionales, Santiago, julio-septiembre 1996, N 115, ao XXIX, pgina 380.
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Adems est el tema de la supuesta competencia para desarrollar las zonas fronterizas de ambos pases e implementar corredores biocenicos, que permitan posicionarse como pas puerto de los pases del MERCOSUR hacia el Asia Pacfico. En este sentido, existen diversas opiniones sobre la materia en ambos pases. Por una parte, algunos autores sostienen que al finalizar el siglo XX se est avanzando hacia un nuevo tipo de competencia de carcter econmico, de trascendentales consecuencias. En esta ptica, se indica que existen dos ejes competitivos (Tacna-Ilo-Matarani v/s Antofagasta-Iquique-Arica), que se presentan como terminales martimos de los corredores terrestres del siglo XXI que conectarn a la vertiente Atlntica con la vertiente del Ocano Pacfico7. Las condiciones geogrficas, capacidad instalada, obras de infraestructura vial, costo de servicio portuario, y otros aspectos seran determinantes en el caso chileno y peruano, sobre todo respecto de los productos provenientes de Brasil. Otros autores han sostenido que la magnitud del comercio y las potencialidades que se presentan en este proceso hacen imposible imaginar una eventual competencia ya que la nica alternativa de desarrollo para la zona es una complementariedad entre los tres pases. Se seala que se debera buscar una cooperacin armnica y de triple beneficio. Se indica que si se suma toda la capacidad portuaria actual del Per y Chile no se cumple con las demandas que se generarn en el futuro, por lo que aquella competencia parecera ilusoria. Al margen de los argumentos en uno u otro sentido, lo que importa de rescatar ac es la persistencia de una nocin de pases "competitivos" y rivales por parte de algunos sectores en ambos pases. Cuadro N 4 Intercambio global entre Chile y Per (Millones de US$)
Ao 1995 Exportaciones 438,0 Importaciones 147,4 Intercambio 585,4
1996 321,3 117,9 439,2 Fuente: Banco Central de Chile, Indicadores de Comercio Exterior, julio de 1997.
Edgardo Mercado Jarrn, Una nueva competencia peruano-chilena y una estrategia integral para hacerle frente, revista Poltica Internacional, Nmero 42, Octubre diciembre 1995.
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Cuadro N 5 Estructura sectorial de la inversin chilena materializada en Per (1990-1996)

Sector Inversin chilena mate rializada (US$Mill.) 975,7 168,0 158,0 90,8 69,0 46,9 46,9 31,4 18,0 0,7 0,0 10386,7 Participacin % 60,8 10,5 9,8 5,7 4,3 2,9 2,9 2,0 1,1 0,0 0,0 647,2 Monto total proyecto (US$Mill.) 1393,0 477,7 267,0 103,8 225,1 46,9 661,6 1361,5 37,1 203,3 0,0 17314 Participacin (%) 29,2 10,0 5,6 2,2 4,7 1,0 13,8 28,5 0,8 4,3 0,0 100,1
Electr./ energa Industria Bancario Financiero Comercio Inversiones AFP/ seguros Minera Servicios Comunic./ video Clasif. riesgo Informtica Total
Fuente: Elaboracin de Mario Benavente, sobre informacin de prensa
De tipo poltico-cultural: A lo anterior se suma un diagnstico ms amplio respecto a que an persisten en ambos pases sectores contrarios a una mayor integracin. A ello se agrega una diferencia cultural en la forma de percibir al vecino.
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Esto se evidencia en el resultado de las encuestas que realizaron simultneamente en julio de 1993, el Centro de Estudios Pblicos de Chile y la empresa Apoyo S.A. de Per, en ambos pases 8. Ante la pregunta referida a si se consideraba que los chilenos o peruanos son un pueblo amigo o enemigo, en ambos pases un 38 a 40% respondieron que se consideraban como pueblos amigos. Quienes tienden a una respuesta ms bien indiferente, es decir, que no son amigos ni enemigos, alcanzan a un 45% en el caso peruano, y a un 56% en Chile. Finalmente, la sensacin de enemistad es ms fuerte en los peruanos que en los chilenos: mientras que slo un 4% de los chilenos considera a los peruanos como enemigos, un 14% de los peruanos califica en general a los chilenos como enemigos. Si bien un alto porcentaje destaca un sentimiento de amistad, se advierte tambin tendencias de indiferencia o enemistad en ambos pases.
Chilenos y peruanos opinan: gobierno, economa y relaciones internacionales, Puntos de Referencia, Nmero 126, Octubre 1993, Centro de Estudios Pblicos.
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IV. Medidas de confianza mutua (MCM)
En esta parte se propone una conceptualizacin de las medidas de confianza mutua (MCM), tomando en cuenta la experiencia chilena con sus vecinos, los condicionamientos internos y externos que limitan una mayor fluidez en la vinculacin y finalmente lo que podra traducirse en una agenda de seguridad cooperativa entre los tres pases.
1.
Conceptualizacin
Las MCM deben entenderse como acciones concertadas entre determinados Estados a fin de reducir la probabilidad de conflictos militares, generar conocimiento y confianza con el propsito final de aminorar las posibilidades de un accidente, un malentendido o una interpretacin errnea de las intenciones de un potencial adversario9. No se trata de acciones que resolvern causas de conflicto, como tampoco consideran el desarme total. Las MCM implican la aceptacin de un elemento central que es la existencia de desconfianza en el ambiente internacional. En su sentido positivo implican acciones que aumenten la confianza entre los actores y en su acepcin contraria, aquellas conductas que disminuyan o limiten las percepciones de peligro en una situacin geoestratgica definida10. Ellas primero se desarrollaron explcitamente en el marco del conflicto Este-Oeste y especficamente entre la OTAN y el Pacto de Varsovia11. Posteriormente la terminologa se ha ido afinando hasta convertirse en una herramienta especfica para la relacin entre los Estados.
Un importante aporte a la conceptualizacin de las MCM en Franci sco Rojas, editor: Medidas de Confianza Mutua: Verificacin y Balance Estratgico y Medidas de Confianza Mutua, ambos libros editados por FLACSO, Paz y Seguridad en las Amricas y Wilson Center, Santiago, 1996. Adems ver Child, Jack Medidas de Confianza Mutua en Amrica Central. En: Isaac Caro y Augusto Varas. Medidas de Confianza Mutua en Amrica Central. FLACSO, Stimson Center, SER. 1994. 10 Varas, Agusto. La seguridad hemisfrica cooperativa de posguerra fra. Area de Relaciones Internacionales, FLACS O-Chile. Documento de Trabajo, agosto, 1994. 11 Gomriz, Enrique, Las medidas de confianza mutua en la Europa de fin de siglo. En: Isaac Caro y Agusto Varas. Medidas de Confianza Mutua en Amrica Latina . FLACSO, Stimson Center, SER. 1994.
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Jack Child seala algunas caractersticas de las MCM que son condicin necesaria para su eficiencia12. El autor seala entre ellas: Transparencia y apertura. El mensaje al otro debe ser obvio y sin ambigedad, que convenza al otro y que minimice la posibilidad de ocultar o engaar al otro. Predictibilidad y confiabilidad. Las MCM deben garantizar que el afectado con una medida unilateral tendr el tiempo para responder en defensa propia y que tendr la posibilidad de aplicar el peso completo de la opinin pblica internacional. Las partes debern estar consciente que las medidas agresivas emprendidas por ellos o sus adversarios sern detectadas con rapidez y precisin. Reciprocidad y equilibrio. Las MCM implican una reciprocidad y un cierto equilibrio entre las partes de modo que ambos se sientan cediendo en una relacin simtrica. Niveles comunicacionales adecuados. Finalmente ser de gran relevancia que existan canales expeditos de comunicacin que a su vez resulten eficientes y crebles para el otro. Existen dos cuestiones importantes en relacin al fortalecimiento de las MCM. En primer lugar, uno de los aspectos a discutir es si podemos denominar medidas de confianza mutua a aquellas que se han rutinizado en el tiempo y donde si bien en trminos formales se produce un conocimiento y una relacin entre actores civiles y/o militares, en la prctica lo que se est dando es una relacin rutinaria sin una intencin o pretensin mayor que el mantenimiento de aquella relacin formal. Al respecto habra que distinguir entre medidas de conocimiento, de efectivizacin de la confianza y de consolidacin de la confianza. El desarrollo y la prctica de polticas para generar confianza en la regin, nos permite sugerir una graduacin de las MCM en trminos de llegar a identificar aquellas medidas de menor envergadura, de aquellas que implican una relacin ms compleja, multifactica y de mayor confianza entre los Estados.
12 Jack, Child, op.cit.
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Cuadro N 6 Graduacin de las medidas de confianza mutua

Gradualidad Medidas de conocimiento Acciones Reunin de altos mandos Visitas protocolares Intercambio de alumnos Reuniones de coordinacin jefes militares en frontera Instancias para la re solucin de conflictos de menor envergadura Ejercicios conjuntos, observacin de ejercicios Notificacin de actividades militares Coordinacin de polticas conjuntas frente a terceros Intercambio de informacin (presupuest os, equipos y armas, ubicacin de unidades) Creacin de zonas desmilitarizadas Establecimiento de patrullajes conjuntos Establecimiento de puestos de observacin conjuntos Acuerdos sobre actividades aceptables e inaceptables en reas de frontera Acuerdos en niveles y capacidades de armas Procesos de Verificacin
Efectivizacin de la confianza
Consolidacin de la confianza
Fuente: Elaboracin propia
Cada una de ellas cumple un rol particular. Las medidas de conocimiento son vitales para personalizar y generar lazos formales de relacin entre las partes. El beneficio de ellas es que se posibilita una relacin ms directa y, por lo tanto, en el corto plazo permitira resolver conflictos inmediatos. En la relacin de Chile con sus pases limtrofes se han generado un conjunto de medidas que se enmarcan en este campo. Con Per se mantienen reuniones peridicas de altos mandos de las fuerzas areas y del ejrcito. Entre las fuerzas armadas argentinas y chilenas tambin se mantiene un calendario ms o menos regular de intercambios formales. El propsito central de ellas es que permiten generar conocimiento entre las partes. La dificultad inherente a este tipo de medidas es que pudiesen tender a rutinizarse en el tiempo transformndose en una relacin protocolar si es que no son seguidas por nuevas medidas de mayor densidad. No se trata de desacreditar una medida de conocimiento, sino que indicar que es factible que aquellas medidas permanezcan, sin llegar a replantearse con 21
el paso del tiempo una mayor "densificacin" en la agenda bilateral, abarcando objetivos ms amplios y que implicaran mayores niveles de confianza. Las medidas que hemos denominado de efectivizacin de la confianza responden a un segundo nivel y se distinguen de las primeras porque se trata de acciones que pretenden superar el marco institucional formal, para transformarse en una medida efectiva de confianza. Implican adems, una coordinacin y un trabajo conjunto en la resolucin de ciertos conflictos, lo que consecuentemente contribuye a generar mayores lazos de confianza. Podemos identificar dentro de ellas las reuniones de coordinacin de jefes militares en zonas de frontera, que no slo tienen el propsito de generar conocimiento, sino que tambin pretenden resolver y efectivizar polticas concretas en relacin al manejo de situaciones de riesgo en la frontera. Una experiencia interesante al respecto se refiere a las reuniones que sostienen jefes militares de las fuerzas areas de la frontera de Chile y Per y que han permitido resolver positivamente conflictos como la violacin del espacio areo p parte de aviones de or alguno de los dos pases. Dentro de esta categora encontramos tambin la concrecin de ejercicios conjuntos, o la observacin de ejercicios por parte del pas vecino. Pero adems, en el mbito de las comunicaciones estara la notificacin de las actividades militares que otro va a realizar en determinadas reas del pas o la creacin de instancias conjuntas de trabajo para la resolucin de algunos problemas especficos en zonas de frontera. Finalmente tenemos un tercer nivel de a cciones denominadas de consolidacin de la confianza mutua dentro de las cuales hemos incluido acciones que requieren un mayor nivel de confianza entre las partes. Ellas se refieren a coordinacin de polticas conjuntas, intercambio de informacin relevante, creacin de zonas desmilitarizadas, establecimiento de patrullajes conjuntos en zonas de frontera, establecimiento de puestos de observacin conjuntos, acuerdos sobre actividades aceptables e inaceptables en zonas de frontera, acuerdos sobre niveles y capacidades de armamentos y los denominados procesos de verificacin que examinaremos en la siguiente seccin.
2.
La experiencia chilena en el tema
Analizado desde la perspectiva chilena, si cuantificamos el nivel de relaciones que han mantenido las fuerzas armadas chilenas con sus vecinos y las comparamos con otras regiones del mundo, advertimos dos etapas. En la primera que va desde 1990 a 1994 si bien se acrecent cuantitativamente el tipo de relacin, no se advirti un cambio cualitativo sustantivo. El eje de las relaciones de las fuerzas armadas con sus 22
vecinos en ese perodo enfatiz solamente el mayor contacto institucional, intercambio acadmico y visitas protocolares 13. Es a partir de 1994, cuando se advierte un cambio importante ya que se concretaron iniciativas ms sustantivas con Per y Argentina. Ac encontramos un primer sntoma importante de tomar en cuenta: las autoridades chilenas de la defensa asumieron la voluntad poltica de estrechar lazos con sus vecinos. La segunda caracterstica se refiere a los diferentes grados de avance en las relaciones con sus vecinos. Con Argentina es con quien ms ha avanzado en medidas de confianza mutua. Le sigue el caso peruano con quien mantiene algunas iniciativas y finalmente Bolivia con quien no presenta vinculaciones de carcter militar. Es interesante observar que con los dos pases con los que se estuvo en peligro de un conflicto en la dcada de los setenta, es con quienes se iniciaron este tipo de medidas de confianza. En el caso argentino, sin considerar las visitas protocolares de cada una de las ramas, destacan los encuentros regulares de las armadas de Argentina y Chile en el Canal Beagle con el fin de resolver dificultades derivadas de interpretaciones al Tratado de 1984 y que ha tenido logros con relacin a la ejecucin de ejercicios de salvamento, visitas recprocas, balizamiento y toponimia en Magallanes y Beagle. Un acuerdo reciente (1994) que toca el tema de las medidas de confianza mutua fue el alcanzado entre el Estado Mayor de la Defensa Nacional de Chile y el Estado Mayor Conjunto Argentino que tiene por objetivo: explicitar el propsito de las reuniones de modo de hacerlas en forma permanente; establecer un calendario de reuniones anuales constituyendo grupos de trabajo para temas puntuales; mantener un fluido intercambio con la Junta Interamericana de Defensa (JID) y realizar visitas conjuntas de las fuerzas armadas de ambos pases a Estados Unidos una vez finalizado el curso de alto mando. Entre las actividades ya realizadas a partir de dicho acuerdo, puede sealarse la aprobacin de un reglamento para las reuniones de trabajo de los Estados Mayores de las fuerzas armadas y la aprobacin de un convenio marco para el sistema de cooperacin entre las fuerzas armadas de Chile y Argentina ante la ocurrencia de catstrofes. Adems se determinaron las bases para la constitucin de equipos de trabajos sobre: juegos de simulacin en base al convenio sobre catstrofes, intercambio de opiniones sobre el futuro de la Junta Interamericana de Defensa,
13 Varas, Augusto y Fuentes, Claudio. Defensa Nacional, Chile 1990-1994. Serie Libros FLACSO, Santiago, 1994.
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desarrollo de iniciativas tcnico militares combinados, e intercambio de visitas de institutos de formacin militar. Sin embargo el hito ms significativo en la relacin con Argentina fue el memorndum de entendimiento firmado entre los ministerios de Defensa de ambos pases en noviembre de 1995 y que estableci la realizacin de reuniones peridicas entre representantes de ambos pases (dos veces al ao), en las que se analizar el estado de la relacin bilateral en temas de seguridad, se propondrn temas y se les dar seguimiento a los acuerdos alcanzados. Participan en estas reuniones representantes de los ministerios de Defensa (en rango de subsecretarios), de los ministerios de Relaciones Exteriores (subsecretarios), y representantes de los Estados Mayores de la Defensa de los respectivos pases. Se trata de una iniciativa nueva, pues ya no slo se trata de actividades militares-militares, sino que incorpora en este mbito a las relaciones entre civiles. Otras medidas ya implementadas con Argentina son el establecimiento de un sistema de comunicacin permanente entre ambas fuerzas areas, para la coordinacin de redes de comunicaciones y control de trnsito areo en la zona; la colaboracin entre los ejrcitos a partir de encuentros e intercambios de visitas de autoridades militares en zonas fronterizas, competencias deportivas en especial equitacin y montaa, conferencias de inteligencia y reuniones militares, sujetas a invitacin de alguna de las partes; y la reunin que sostuvieron en 1996, delegados de las fuerzas armadas de ambos pases, para estudiar mecanismos similares a los en vigencia en las fuerzas armadas del Per, especialmente destinados a instaurar un sistema de reuniones de altos mandos y el establecimiento de medidas de confianza mutua, estimndose que durante este ao se protocolizarn. En el caso peruano el hito ms importante lo constituyen las reuniones peridicas iniciadas en 1986. Las dos primeras, fueron bsicamente de conocimiento mutuo entre las fuerzas armadas, producindose los primeros acuerdos que protocolizan los contactos de autoridades militares guarnicionales fronterizas, intercambios de visitas protocolares y de informacin sobre temas de inters comn a nivel nacional. De las sucesivas reuniones, destaca la celebrada en 1990 (V reunin) en la que se programaron visitas a la industria militar de Chile, intercambios militares de cursos que ya se venan realizando y otras actividades profesionales, tambin se ponen en vigencia las Normas de comportamiento y s eguridad, para las patrullas de control fronterizo y facilidades para cruce de la frontera de naves areas en casos de accidentes o emergencias.
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En la VI Reunin realizada en 1991, adems de establecerse frmulas de cooperacin bilateral ante desastres naturales, intercambio de informacin sobre trfico martimo, intercambio de informacin cientfica y tecnolgica en la Regin Antrtica, y como producto de la permanente evaluacin de las medidas de confianza mutua stas se refundieron en ocho, que en sntesis consideran: (1) ejercicios combinados entre fuerzas armadas, (2) conferencias bilaterales de inteligencia, (3) intercambio de personal militar en actividades de instruccin y entrenamiento y otras de carcter profesional, (4) reuniones de carcter profesional y de inteligencia entre comandantes de guarniciones y de zonas navales fronterizas (5) invitacin recproca a participar en efemrides histricas, eventos de carcter protocolar, social, cultural, artstico y deportivo, tanto en el mbito nacional como fronterizo, (6) intercambio de revistas y otras publicaciones de inters para las fuerzas armadas, (7) actividades de bienestar para el personal militar de ambos pases, (8) Cooperacin tcnica-logstica. Entre 1992 y 1996 se llevaron a cabo sucesivas reuniones de altos mandos de las fuerzas armadas, en que paralelamente con la revisin del cumplimiento de las ocho medidas de confianza mutua se tomaron acuerdos para la materializacin de acciones especficas en cada una de ellas. Por otra parte, se acord conformar secretaras permanentes con el objeto de asegurar la continuidad y mejor seguimiento de los entendimientos alcanzados en las rondas de conversaciones, con sedes en el Estado Mayor de la Defensa Nacional de Chile y Estado Mayor Conjunto del Per, respectivamente. En agosto del ao pasado, se realiz la XI Reunin de Altos Mandos, en la que se acord, entre otras materias aprobar modificaciones al reglamento y la inclusin de las medidas de confianza mutua como Anexo N 2 al Reglamento para las conversaciones entre los altos mandos de las fuerzas armadas de Chile y Per. En este marco, destacan tambin las reuniones sostenidas por los comandantes de guarniciones fronterizas de las fuerzas areas de Per y Chile y que tienen por objetivo resolver conflictos derivados de violacin del espacio areo; y las conversaciones que mantuvieron las Armadas chilena y peruana para resolver la violacin a las aguas territoriales a principios de los noventa. En este contexto, tambin podramos sealar acuerdos de alcance internacional en los que tambin las medidas de confianza mutua tienen un rol significativo. Chile, en conjunto con Argentina y Brasil firm el Compromiso de Mendoza en 1991 acordando un compromiso para no desarrollar, almacenar, producir, adquirir, transferir y no usar armas qumicas y biolgicas. Pero adems propuso establecer mecanismos de fiscalizacin para sustancias precursoras de agentes de guerra qumica. El compromiso de Mendoza est sujeto a la ratificacin por parte de la 25
Conferencia de Desarme de la Convencin de Armas Qumicas, actualmente en discusin. Por su parte, Chile adhiri al Tratado de Tlatelolco (1967) que proscribe la utilizacin de energa nuclear con fines blicos en Amrica Latina, define en su artculo p rimero la prohibicin del ensayo, uso, fabricacin, produccin o adquisicin por cualquier medio, de toda arma nuclear, por mandato de terceros o en cualquier otra forma y, en su acpite segundo, seala la prohibicin para el recibo, almacenamiento, instalacin, emplazamiento o cualquier forma de posicin de cualquier arma nuclear, directa o indirectamente, por s mismas, por mandato a terceros o de cualquier otro modo. Una disposicin importante del Tratado se refiere a la exigencia del establecimiento d una organizacin internacional de supervisin que e garantizase el cumplimiento de las obligaciones del tratado y que se denomin Organismo para la Proscripcin de las Armadas Nucleares en Amrica Latina (OPANAL). Fue creado en 1969 y su sistema de control dispone que se negocien las salvaguardias con el Organismo Internacional de Energa Atmica (OIEA). OPANAL lleva aos de funcionamiento estructurado con una Conferencia General, un Consejo integrado por cinco Estados miembros y un Secretario General. En octubre de 1972 OPANAL y el OIEA firmaron un amplio acuerdo de cooperacin. En 1980, OPANAL y la Organizacin Latinoamericana de Energa (OLADE) tambin firmaron un amplio acuerdo de cooperacin14. Finalmente cabe destacar la participacin de fuerzas armadas de Chile, Argentina, Brasil y EE.UU. en la desmilitarizacin de la zona de conflicto de la Cordillera del Cndor en la frontera de Per y Ecuador en la que en un plazo de noventa das lograron verificar el potencial militar existente en el escenario de operaciones, establecer un plan para separar las fuerzas en conflicto, coordinar una operacin de cese del fuego y separacin de las fuerzas, y finalmente establecer una zona desmilitarizada. En este caso se trata de un proceso de desmilitarizacin y posterior verificacin del cumplimiento del Protocolo de Ro en un conflicto llevado a cabo por terceros, pero que resulta interesante para los fines del presente anlisis ya que implic el efectuar una coordinacin de cuatro pases que no han tenido muchas experiencias previas de participacin conjunta y que adems signific que los pases en conflicto aceptara entregar informacin militar a los garantes del Protocolo de Ro.
14 Jtiva, Carlos. El tratado para la proscripcin de las armas nucleares en Amrica Latina. En: Revista AFESE, N 10, 1987n, Ecuador.
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Finalmente con Bolivia ya habamos sealado que no existen acercamientos entre fuerzas armadas, lo que se ve acentuado por el hecho de no existir relaciones diplomticas, sino slo a nivel consular. Retomando los argumentos ya sealados, indicamos que una primera caracterstica era el inters poltico observado en las autoridades chilenas a partir de 1994 y que se compatibilizaron con el de las autoridades en Argentina en el fomento de medidas de confianza mutua. En segundo lugar, sealamos las importantes diferencias que se producan entre las relaciones con Argentina, Per y Bolivi a. Vinculamos el dismil nivel de relaciones con nuestros pases vecinos con cuatro factores complementarios. El primero se refiere a que la condicin geogrfica determina un mayor vnculo con Argentina, tanto por compartir una frontera de gran extensin, como por la generacin de importantes vnculos entre regiones a lo largo del pas. Segundo, que en la percepcin chilena es con Argentina con quien se ha tenido la ms seria posibilidad de entrar un conflicto en dcadas recientes. Tercero, en el mbito comercial con Argentina se tiene un mayor intercambio de bienes, servicios y personas lo que conlleva un mayor inters por estabilizar las relaciones mutuas.
3.
Condicionamientos para el fortalecimiento de las medidas de confianza mutua
La existencia de desconfianzas en la relacin chileno-boliviana y chileno-peruana amerita la posibilidad de crear en el primer caso y profundizar en el segundo, medidas de confianza mutua. El establecimiento de estas medidas ser posible slo a partir de una confluencia entre los intereses internos y externos. En el caso que estamos analizando es claro que la vinculacin no es slo una cuestin de relaciones exteriores, sino que tambin altera y se ve alterada por la agenda domstica. De ah la necesidad de comprender ciertos elementos o caractersticas que cada pas tiene respecto de sus sistema poltico, estructura organizacional y proceso de toma de decisiones y que incide en la percepcin que los vecinos tienen del pas. En el caso chileno existen tres cuestiones centrales que cruzan el proceso decisional en temas vinculados a la seguridad: el tipo de transicin, el rol de las fuerzas armadas y la cultura organizacional que determina el proceso de toma de decisiones. a. Caractersticas de la transicin
Al analizar el caso chileno, es necesario considerar la forma en que ha evolucionado el sistema poltico en los ltimos diez aos. Este se basa 27
en dos elementos centrales: un acuerdo de gobernabilidad y la aceptacin de una transicin concertada15. Gobernabilidad. En Chile se produjo un amplio consenso respecto de un retorno pacfico a la democracia. Los entonces opositores al rgimen militar aceptaron participar dentro de reglas del juego que ellos no compartan (y no comparten) con el propsito de democratizar progresivamente el pas. La aceptacin de estas reglas del juego garantizaba a aquellos que dejaban el poder un pacto de gobernabilidad. Por su parte, se reconoca que todo cambio o modificacin a la institucionalidad requera un consenso bsico y mayoritario. Por lo tanto se estableci implcitamente un pacto de gobernabilidad en la que conviven sectores que tienen distintas visiones de las cosas, sabiendo que existen aquellas diferencias, pero sin llegar a tensar las condiciones polticas o sociales hasta hacer ingobernable el pas. Transicin concertada. Lo anterior lleva a una segunda premisa. La idea de que es imprescindible en el pas un gobierno de mayora. Dada la actual correlacin de fuerzas, aquello slo es posible a travs de una coalicin de gobierno (la concertacin) que representa entre un 56 y un 58% del electorado nacional. A lo anterior debe agregarse un segundo elemento, esto es, la sobrerepresentacin de los sectores de derecha en el Congreso Nacional con la figura de los senadores designados. Por lo tanto, cualquier modificacin al sistema poltico implica una negociacin entre todos los actores del sistema poltico representados en el Congreso Nacional. b. El rol de las fuerzas armadas
Una segunda cuestin a considerar es rol de las fuerzas armadas. Una de las cuestiones que ms ha llamado la atencin de la transicin democrtica en Chile ha sido la permanencia de un alto nivel de autonoma militar, reflejando lo que se ha denominado un modelo de democracia incompleta, que mantiene una estructura institucional impuesta por el gobierno militar (los enclaves autoritarios) y que, dada la correlacin de fuerzas polticas y los condicionamientos heredados, ha sido imposible pensar siquiera en una modificacin sustantiva a esta realidad. En el caso de las fuerzas armadas el marco institucional heredado, y que garantiza una alta autonoma legal y funcional, ha sido un hecho evidente que se ha traducido en aspectos tan concretos y especficos como la fijacin de un piso presupuestario, la imposibilidad del Presidente
15 Rojas, Francisco, Transicin y relaciones civiles-militares en Chile en el nuevo marco internacional, Nueva Serie Flacso, FLACSO-Chile,Santiago, 1996.
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de remover comandantes en jefes de las fuerzas armadas y a oficiales de menor rango y la participacin de los militares en importantes decisiones a travs del Consejo de Seguridad Nacional. Sin embargo, esta autonoma militar no significa que las fuerzas armadas controlen el gobierno, como tampoco que las decisiones del Presidente no sean acatadas por las instituciones armadas 16. Al aceptar las reglas del juego democrtico, los militares tambin debieron asumir que la autoridad mxima del pas le corresponde al Presidente de la Repblica. De esta forma se configura un cuadro en la que existe una autonoma de las fuerzas armadas diferenciada. En cuanto a los aspectos profesionales la Constitucin consagra un alto grado de autonoma o independencia a las fuerzas armadas, que se traduce en su capacidad de fijar programas de desarrollo, la existencia de un piso mnimo presupuestario de tipo anual y para adquisiciones, entre otras materias. Sin embargo, desde el punto de vista de su insercin poltico-institucional las fuerzas armadas poseen un grado bajo de autonoma porque dependen o requieren de un apoyo explcito o implcito de sectores polticos o del propio gobierno para satisfacer sus puntos de vista. En temas tales como reformas a la Constitucin, rol del Consejo de Seguridad Nacional, permanencia de los senadores designados, decisiones de poltica exterior, resolucin del tema de los derechos humanos, etc., si las instituciones armadas desean influir en las autoridades de gobierno, r equieren de un apoyo explcito de partidos polticos afines a sus posturas. El costo que para las instituciones armadas tendra oponerse a una determinada reforma sera muy alto, ya que en la actual institucionalidad se respetan las atribuciones de cada uno de los poderes del Estado. En otras palabras, el espacio de negociacin polticoinstitucional en el caso chileno ha sido el Congreso Nacional.
c.
Toma de decisiones en poltica exterior y defensa
Cuando asumi el primer gobierno democrtico en 1990 se emprendi la tarea de restablecer las relaciones diplomticas y reinsertar a Chile en el mbito internacional. Aquella actitud respondi a una voluntad poltica que fue seguida por todas las instituciones del pas. Posteriormente, durante la actual administracin Frei se defini como prioridad el crear un "gran espacio econmico latinoamericano". La prioridad latinoamericana se ha
16 Al respecto ver Claudio Fuentes: Militares en Chile: ni completa autonoma ni total subordinacin. En: FLACSO-Chile, Chile 96, anlisis y opiniones, Santiago, 1997
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traducido en acuerdos comerciales de carcter bilateral con la mayora de los Estados de la regin y con la asociacin al MERCOSUR en 1996. En lo que se refiere a defensa, aunque a un ritmo ms pausado, tambin se han verificado avances en la materia. En primer trmino existe una poltica ministerial destinada a generar acuerdos de cooperacin con las principales potencias del m undo y en la regin, se han generado polticas de acercamiento como las que sealamos anteriormente, particularmente con Argentina. La coordinacin de las polticas de defensa y exterior fue un proceso que histricamente estuvo ausente de la realidad chilena, no por razones coyunturales -como pudo haber sido la existencia del gobierno militar-, sino que por cuestiones que responden ms bien a una lgica burocrtica en la que se consolidaron "culturas organizacionales" bien definidas tanto en la diplomacia, como en el mbito de las fuerzas armadas. Varios autores han sealado la importancia que la organizacin de la burocracia tiene en las decisiones. En el caso chileno la falta de coordinacin muchas veces ha afectado el proceso de toma de decisiones. Durante los ltimos aos este ha sido un tema relevante de la agenda gubernamental y se han hecho esfuerzos por mejorar la coordinacin existente entre poltica exterior y defensa. Por ejemplo se estableci una poltica sobre misiones de paz, se est en proceso de elaboracin de un Libro de la Defensa Nacional, en la que participaron representantes de diversos mbitos de la vida nacional, se han iniciado coordinaciones en temas ms especficos y en la que se requiere el concurso de uniformados y civiles (casos limtrofes pendientes, ocupacin efectiva del territorio, discusin sobre derecho del mar, convencin de armas qumicas, etc.). Para Chile constituye un elemento central el buscar una mayor articulacin de polticas y demostrar a los Estados vecinos coherencia entre la actuacin de la poltica de defensa y exterior. Retomando el argumento sobre los factores internos que inciden en las decisiones sobre poltica exterior, podramos decir que los condicionamientos que se presentan a nivel interno y que determinan, en parte, las polticas hacia nuestros vecinos se refieren al modelo de transicin, el rol de las fuerzas armadas (jurdico y prctico) y la cultura organizacional. Si consideramos estos tres elementos y los comparamos con las acciones que se han verificado desde 1990 a la fecha en trminos de la poltica exterior chilena hacia nuestros vecinos, se hace evidente que la voluntad poltica de los mandatarios ha primado por sobre los tres condicionantes sealados. Quisiramos demostrar esta afirmacin con algunos ejemplos: Entre 1990 y 1996 se resolvieron 23 de los 24 asuntos limtrofes pendientes con Argentina como resultado de un acuerdo poltico entre
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ambos pases que gener un debate interno e incluso rechazo de algunos sectores, pero que se ha cumplido a cabalidad, sin alterar ni la institucionalidad ni generar reacciones pblicas negativas de parte de las fuerzas armadas. En la administracin Aylwin se inici la negociacin de los asuntos pendientes del tratado de 1929 firmado con Per. Tambin se trataba de un tema que podra generar fuertes divergencias internas, sin embargo ellas no se expresaron pues primaba la voluntad poltica y el respeto a las decisiones que emanaban desde el mando supremo. Durante el gobierno de Frei se aprob la ley que permite la compra por parte de extranjeros de pases vecinos de propiedades en zonas de frontera. Aquello tampoco fue objetado ni directa ni indirectamente por ningn sector en el pas pues se trat de una legislacin acordada por el Congreso Nacional. Ha existido una poltica de Defensa que tiende a la explicitacin y que ha sido orientada y dirigida por las autoridades polticas civiles. El intento ministerial es generar una aproximacin civil-militar, pagar una deuda histrica de los civiles que durante gran parte del siglo XX se despreocuparon del sector de la defensa y generar un ambiente de paz estable en la regin.
Observamos que en estos cuatro casos en los cuales participan actores polticos, fuerzas armadas y de relaciones exteriores, prim la voluntad presidencial por sobre cualquier tipo de condicionamiento. En los cuatro casos se busc una poltica que reflejara a la mayora del pas y en dos casos se respald por medio de una legitimacin en el Congreso Nacional. Podramos sealar que en temas vinculados a la relacin con pases vecinos el proceso decisorio est determinado por un claro protagonismo presidencial, una tradicin diplomtica consolidada en el tiempo, con fuerzas armadas que tienen una capacidad de influencia no menor, pero tampoco decisiva, a travs del propio ministerio de Defensa o bien buscando coaliciones con partidos polticos afines a sus posturas coyunturales.
Cuadro N 7 Proceso decisional chileno en temas de seguridad

Ambitos Caractersticas en decisiones en temas de seguridad
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Ambitos
Caractersticas en decisiones en temas de seguridad - Voluntad presidencial -Tipo de transicin. Esquema de transicin pactada (Principios, Estabilidad, gobernabilidad, consenso) -Autonoma militar condicionada -Cultura organizacional (diplomacia y FF.AA.) - No aceptacin de Bolivia de un statu quo. - En Bolivia y Per: relacin con Chile es parte de agenda interna. (Elecciones tienden a polarizar aproximaciones) - Tema administracin del tratado de 1929.
Interno CHILE
Externo
Fuente: Elaboracin propia.
A s como existen condiciones internas que determinan las opciones de poltica, tambin las hay de tipo externa. Siempre desde la perspectiva chilena, un primer aspecto que limita las capacidades de acercamiento en el mbito de las medidas de confianza mutua se refieren a la no aceptacin por parte de Bolivia de un statu quo generndose una situacin en la que para Chile no existe problema por resolver y en Bolivia siempre est presente el tema de la mediterraneidad17. Al margen de lo que debiera suceder con este tema, es un hecho que esta situacin inhibe cualquier acercamiento que pudiese hacerse en materia de medidas de confianza mutua en el mbito de la seguridad. Un segundo elemento es que en la percepcin chilena tanto en Per como en Bolivia, el tema limtrofe y de relacin bilateral en general constituye un tema importante de la agenda domstica. Se observa por ejemplo, un distanciamiento o tensionamiento de las relaciones cuando tanto en Bolivia como Per se producen procesos electorales. La autopercepcin chilena es que las relaciones con Bolivia y Per no es un tema que genere disputas electorales internas; que las posturas entre los partidos polticos chilenos son bastante homogneos y que nuestras autoridades han demostrado continuidad en sus polticas a lo largo del tiempo. Finalmente, en la relacin con Per, subsiste el tema de la administracin que se deriva del Tratado de 1929 y que dice relacin con los temas que se abordaron en las ya desahuciadas "Convenciones de Lima".
17 Un buen anlisis del debate interno boliviano en Ral Barrios, Percepciones bolivianas sobre Chile, en: Cono Sur, FLACSO-Chile, Santiago, septiembre octubre, 1990
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Las anteriores caractersticas internas y externas que se presentan desde la ptica chilena, determinan en parte el marco de "lo posible" en cuanto a la relacin con los vecinos. Es a partir de aquella realidad que se deben esbozar proyectos de futuro.
4.
Hacia una agenda de seguridad coope rativa
Postulamos que es factible impulsar un esquema de seguridad cooperativo entre los pases del hemisferio, y con ello de la subregin andina y del Cono Sur, ms cuando estamos frente a un proceso indito de aumento de la interdependencia como ya la hemos definido. Sera posible imaginar tres escenarios o alternativas en la subregin: mantener el statu quo, establecer una zona de paz y avanzar hacia un sistema de seguridad cooperativa. Nos detendremos en el anlisis de las dos ltimas opciones 18. a. Las dificultades de una zona de paz
Las propuestas de creacin de Zonas de Paz nacieron en el contexto de la guerra fra y tenan el propsito de impedir que las superpotencias extendieran su rivalidad y confrontaciones. En 1971 Naciones Unidas aprob una primera propuesta para el Ocano Indico que nunca lleg a materializarse. En la regin se promovieron ideas similares en 1979 (Mar Caribe-OEA), Atlntico Sur (1986-ONU) y Pacfico Sur (Per) no prosperando ninguna de ellas. Dentro de las propuestas que se han conocido, se incluyen varios elementos tales como: promocin de resolucin pacfica de controversias, fortalecimiento de medidas de confianza mutua respeto del principio de no intervencin fortalecer prohibicin de uso de armas nucleares, bases militares extracontinentales poltica comn frente a involucramiento de superpotencias en la regin, desvinculacin de la regin de conflicto global entre superpotencias, solucin pacfica de tensiones, conflictos fronterizos y territoriales, reduccin equilibrada de gastos militares
18 Esta parte se basa principalmente en el artculo de Augusto Varas: Zonas de paz en Amrica Latina: una propuesta factible? En: CLADDE -FLACSO. Seguridad, paz y desarme: propuesta de concertacin pacfica en Amrica Latina y el Caribe . Estudio estratgico de Amrica Latina. 1990/1991.
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La conceptualizacin de zona de paz la han aplicado algunos autores para el caso sudamericano. A fines de los ochenta algunos autores sostuvieron la posibilidad de consolidar en Sudamrica. Sin embargo, a nuestro juicio esta propuesta tiene serias limitaciones ya sealadas por algunos autores. Entre las principales objeciones podran citarse que: Primero, se trata de un concepto propio de la guerra fra en la que exista una confrontacin de dos potencias a escala global. Terminada la guerra fra no existe aquella amenaza susceptible de involucrar a las grandes potencias. Segundo, no existe un estatuto convencional, con derechos y obligaciones que deriven en un tratado por lo que mantiene una alta indefinicin jurdica. La falta de instrumentos que la regulen es un problema cuando se trata de materias militares. Tercero, una propuesta de zona de paz ciertamente que generara presiones y acelerara la necesidad de resolucin de conflictos limtrofes pendientes entre vecinos, cuestin que en algunos casos podra no ser favorable al proceso que en la actualidad se vive. Cuarto, hasta el momento las propuestas de Zonas de Paz realizadas en Sudamrica contemplan la exclusin de Estados Unidos de un esquema de seguridad regional de este tipo, cuestin que debera ser evaluado por los riesgos de confrontacin con dicha potencia y porque difcilmente todos los pases de la regin asumiran una postura de oposicin a Estados Unidos. Finalmente, contemplara una reduccin de gastos militares, aspecto que de llevarse a cabo en la actual coyuntura generara crisis internas en ms de algn pas de la regin. De estas consideraciones se desprenderan algunos elementos que dificultaran la posibilidad de estructurar una "zona de paz" entre las tres naciones: Visiones encontradas sobre la mediterraneidad boliviana. Mientras Chile considera resuelto el tema limtrofe con Bolivia a partir del Tratado de 1904, Bolivia mantiene una reivindicacin de acceso libre y soberano al Pacfico. Esta situacin ha implicado el rompimiento de relaciones diplomticas y la permanencia en el tiempo de situaciones de tensin entre ambos pases en foros internacionales. Los intentos de solucin han fracasado en el pasado. Esta situacin es un alto factor de desconfianza entre Chile y Bolivia. La existencia de una "Zona de Paz" parte de la base de un reconocimiento territorial cuestin sobre la cual es muy difcil que se produzca en lo inmediato en el caso boliviano. No aplicacin plena de algunos aspectos vinculados al Tratado de 1929 con Per. En el caso chileno-peruano tampoco se ha resuelto definitivamente temas administrativos que se vinculan con ese tratado.
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Reduccin de armamentos o gastos militares alterara relaciones con vecinos. Una eventual reduccin de armamentos o del gasto militar en los tres pases debera tener efectos en otros pases. Es el caso de Ecuador, con quien Per mantiene un conflicto limtrofe que no ha terminado de resolverse y de Chile con Argentina, pas con el que Chile presenta la ms intensa relacin. Por lo anterior, una eventual reduccin de armamentos o de gastos militares debera evaluarse en conjunto con otros pases de la zona pues se trata de un conjunto interrelacionado de factores que inciden en estas definiciones. As como Per presenta una disposicin operativa ante hiptesis de conflicto con Ecuador y/o Chile, Chile lo hace con sus tres vecinos. Un cambio en esta lgica afectara al conjunto de la planificacin estratgica nacional. No existe marco jurdico internacional. Ya dijimos que las propuestas de Zonas de Paz realizadas hasta el momento no se han basado en un estatuto convencional reconocido internacionalmente, con derechos y obligaciones que deriven en un tratado. Lo anterior genera una alta indefinicin jurdica y ms en el caso de las relaciones chilenas con sus dos vecinos en las que se mantienen desconfianzas por temas territoriales. Establecera una triple agenda de negociacin. Dado el actual marco de relaciones en la que se est comenzando a fomentar un proceso de interdependencia econmica y en la que los Estados adicionalmente mantienen una agenda de dilogo poltico, la propuesta de establecer una "Zona de Paz", dado el actual marco de relaciones de seguridad, tensionara las vinculaciones entre los Estados ya que colocara en agenda de discusin uno de los temas ms sensibles de las relaciones bilaterales. Esta tensin sera interna a cada pas ya que las fuerzas armadas y sectores polticos en cada uno de los pases se mostraran opositores a una iniciativa de esta naturaleza, y producira una tensin entre los Estados, por cuanto se obligara a una agenda de conversaciones nueva y en la que no existe un contexto adecuado de discusin y en la que las posibilidades de consenso se reduciran al mnimo. b. Hacia un esquema de seguridad cooperativa
Los anteriores argumentos cuestionan la posible materializacin del concepto de "zona de paz" como un modelo a seguir en el caso que estamos analizando. No obstante, consideramos que es factible apuntar al mismo propsito de establecer un marco ms estable de paz en la regin va la estructuracin de un esquema de seguridad cooperativo. Entendemos este esquema como "un sistema de interacciones interestatales que, coordinado polticas gubernamentales, previ ene y contiene las amenazas a los intereses nacionales y evita que las percepciones que de stas tienen 35
los diversos Estados se transformen en tensiones, crisis o abiertas confrontaciones"19. Esta aproximacin sostiene que no debera existir una contradiccin entre la existencia de un marco de seguridad cooperativa y el desarrollo de polticas de defensa nacionales. Se reconoce tambin la existencia de un mayor dinamismo en las relaciones interestatales y que la agenda de relaciones internacionales ahora es menos jerrquica y estn presentes ms actores. Por lo mismo, se requiere una mayor coordinacin interestatal a fin de generar un marco de relaciones cooperativas en distintos mbitos. Para el caso que analizamos, sera factible aplicar medidas en las siguientes reas 20: i. Prevencin de crisis y mantenimiento del statu quo. Es necesario establecer mecanismos diplomticos generando una red de instrumentos ya sea hemisfricos, regionales o sub-regionales que contengan mecanismos para la prevencin y manejo de crisis y controversias. Esta situacin es aplicable a la realidad chilena en su vinculacin bilateral con sus vecinos en la medida en que existen diversos temas en la que se est interactuando. Eventuales medidas que podran tomarse son: Establecimiento de mecanismo de entendimiento entre ministerios de Defensa Chile-Per. Siguiendo el modelo del mecanismo creado en la vinculacin de los ministerios de Relaciones Exteriores y de Defensa de Chile y Argentina, podra establecerse uno similar entre Chile y Per. Ello posibilitara elevar la vinculacin de seguridad a su ms alto nivel. A travs de un mecanismo como el sealado podra darse cuenta peridicamente de la relacin y servira como una instancia de prevencin de situaciones de conflicto o riesgo. Esta poltica an no podra aplicarse a la relacin chileno-boliviana pues no existen relaciones diplomticas. Lo anterior sera una condicin bsica para avanzar en temas vinculados a la seguridad.
19 Augusto Varas, La seguridad hemisfricas cooperativa de post -guerra fra. FLACSO-Chile, documento Area de Relaciones Internacionales y Militares. agosto, 1994. 20 Al respecto ver Augusto Varas, ibid.p.28 y ss.
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Encuentros acadmicos para la evaluacin de las relaciones trinacionales. Una segunda posibilidad es la creacin de instancias de dilogo informal que posibiliten un acercamiento entre los tres pases. Al respecto, la experiencia con Argentina seala la enorme importancia que tuvo en una primera etapa la vinculacin no estatal. En otros trminos, a travs de un dilogo acadmico, no comprometido con instituciones gubernamentales, se posibilitaron dilogos que se tradujeron en recomendaciones de polticas para los respectivos pases. Un dilogo de esta naturaleza posee la ventaja que tiene la libertad de opinin dado el carcter acadmico del mismo, pero posibilita reconocer conflictos en las relaciones vecinales. ii. Modernizacin y balance sub-regional. La actual situacin en la zona inhibe pensar en reducciones drsticas de armamento y gastos militares. No obstante, aparece como una condicin necesaria el mantener un equilibrio y balance subregional. Para ello se podran aplicar, entre otras medidas: Explicitacin de polticas de Defensa . Una iniciativa novedosa en la regin ha sido lo que se ha denominado la explicitacin de una poltica de defensa. En Brasil, Argentina y prximamente en Chile se han desarrollado trabajos tendientes a establecer orientaciones pblicas y transparentes sobre los objetivos nacionales y polticas de defensa nacional. Una iniciativa de esta naturaleza en Per y Bolivia ayudara a consolidar un proceso presente en la regin. Transparencia en gastos militares. Una de las mayores dificultades en la regin es la existencia de distintas interpretaciones sobre los gastos militares. Por una parte est el problema del grado de reserva con que diversos pases tratan el tema, pero adems se combina con las distintas metodologas que existen para medir los gastos militares. Por lo tanto, una primera iniciativa de transparencia sera que los gobiernos dieran a conocer anualmente y en forma pblica, sus gastos militares con el detalle necesario para poder distinguir al menos lo que es gasto por institucin armada, gastos operativos, gastos en adquisicin de equipamiento, gastos en previsin/salud, gastos en instituciones relacionadas a la defensa (industrias militares, por ejemplo). Transparencia en polticas de adquisicin. Un hecho adicional es la necesidad de dar transparencia a las polticas de adquisiciones militares. Chile por ejemplo, inform con antelacin a la Repblica Argentina de las recientes adquisiciones militares. Una poltica de 37
fomento de la confianza es la capacidad de establecer un conocimiento mutuo sobre las demandas y requerimientos de los dispositivos defensivos en cada uno de los pases. As por ejemplo, en la regin se entrecruzan factores tales como: aumento de la oferta por parte de pases proveedores, disponibilidad de recursos en algunos pases de la regin, necesidades de renovacin de material blico por cumplimiento de tiempo de obsolescencia. Es en este ltimo aspecto donde podra existir una profundizacin del conocimiento entre los pases vecinos. Incorporacin a regmenes de control y limitacin de armamento. Entendemos por control de armamentos aquellas regulaciones y normas previamente pactadas, auto o supra-impuestas a ser observadas en el proceso de adquisicin y/o venta de material blico. En este mbito caben medidas tales como autolimitacin en la venta de armas a partes en conflicto, acuerdos en normas para la adquisicin de sistemas de armas, acuerdos de verificacin de tratados. La incorporacin de los pases de la regin a un sistema regional de control de misiles o la incorporacin al MTCR favorecera la mantencin de equilibrios estratgicos, evitando que pases con mayor desarrollo tecnolgico, sigan avanzando en sus programas. Es relevante destacar que dado el contexto subregional resulta de difcil concrecin una poltica de control de armamento unilateral. Ella ser posible slo si se concreta entre varios pases a partir de acuerdos especficos y que sean verificables por las partes. La limitacin de armamentos se refiere al establecimiento de topes mximos del nmero de sistemas de armas y/o de congelamiento de adquisiciones y/o produccin de determinado tipo de armamentos. En otros trminos se refiere a que no poseer. Una iniciativa interesante es el Compromiso de Mendoza y que proscribe el uso, produccin y venta de armas qumicas, biolgicas y bacteriolgicas. Dicho acuerdo an no se ha materializado en acciones concretas por parte de los pases que lo firmados pues forma parte de la negociacin que se est llevando a cabo en Ginebra sobre armas qumicas. Nuevamente ac se requiere la voluntad poltica de firmar acuerdos de esta naturaleza, pero que contemplen un mecanismo efectivo de verificacin, sin el cual podran ser letra muerta. En Amrica Latina los esfuerzos de control y limitacin de armamentos no han prosperado en el pasado quizs porque no se han respaldado en mecanismos eficientes para su fiscalizacin.
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iii.
Medidas de confianza mutua. Ya sealamos la conceptualizacin y alcances de las medidas de confianza mutua. La dificultad mayor que existe en la realidad que analizamos es que se presentan ritmos diferenciados en la vinculacin de seguridad de Chile con Per y de Chile con Bolivia. La posibilidad de establecer una agenda comn en materia de medidas de confianza mutua entre los tres pases se ve dificultada precisamente por la naturaleza distinta en las relaciones vecinales existentes. Lo anterior implica la necesidad de establecer una agenda diferenciada de medidas de confianza mutua: Medidas de conocimiento. Con Bolivia debera iniciarse un proceso de acercamiento en temas de seguridad a travs de lo que se denominan medidas de conocimiento mutuo. Son MCM de baja intensidad y que apuntan al conocimiento entre las partes (reuniones protocolares, visitas, asistencia a actos). Esta situacin slo ser posible si protocolarmente se restablecen relaciones diplomticas. Medidas de efectivizacin. Con Per podramos sealar que nos encontramos en esta etapa. Se han establecido reuniones de coordinacin entre jefes militares en la frontera, existe un encuentro anual de altos mandos que defini ocho medidas de confianza a ser desarrolladas y evaluadas. Al respecto se requerira, por ejemplo: continuar con intercambios y visitas protocolares por efemrides, proceder a la realizacin de ejercicios conjuntos entre FFAA, generar una pauta de notificaciones de actividades militares, intercambio de informacin presupuestaria y de adquisiciones, mecanismo de entendimiento entre ministerios de Defensa. Medidas de consolidacin de la confianza. Denominados de esta manera a aquellas de alta densidad, es decir, las que implican una mayor coordinacin entre los Estados. La agenda de medidas posibles a desarrollarse en el mediano y largo plazo particularmente con Per y quizs ms adelante con Bolivia, sera: coordinacin de polticas frente a terceros creacin de zonas desmilitarizadas establecimiento de patrullajes conjuntos en zonas de frontera establecimiento de puestos de observacin conjunto, convenio sobre actividades militares aceptables en zonas de frontera, acuerdo sobre niveles de control y limitacin de armamentos, procesos de verificacin. Las medidas de confianza mutua son un camino adecuado para avanzar en la consolidacin de la paz y en el fortalecimiento de la 39
confianza entre Estados como los nuestros. Consideramos que la mejor opcin en el actual escenario subregional es la progresividad y articulacin en distintos niveles de espacios de cooperacin bi y multilateral.
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El mayor dinamismo en las relaciones econmicas y polticas tendrn dos efectos simultneos: estrecharn los vnculos entre los Estados obligando a nuestros a gobiernos a fijar pautas para una relacin ms estable, pero al mismo tiempo, aumentar los riesgos de nuevas tensiones por las materias en que nos estamos relacionando. Si antes nuestra relacin se basaba slo en cuestiones de orden limtrofe, ahora advertiremos debates y tensiones sobre migraciones, uso de puertos, inversiones, medio ambiente, explotacin de recursos en zonas de frontera, etc. La nica opcin posible es la creacin de mecanismos de resolucin de conflicto sean ellos de tipo poltico, econmico o militar. En la medida en que existe mayor interdependencia se requiere de una mayor coordinacin de polticas entre los Estados para evitar desavenencias entre los mismos. En otros trminos, la interdependencia es positiva slo si es respaldada polticamente por cada uno de los Estados que est interviniendo en esta relacin. Retomando la pregunta inicial acerca si es posible un esquema de seguridad entre Chile, Per y Bolivia, consideramos que sera posible en la medida que se opte por una visin constructivista, esto es, que se generen progresivamente redes de relacin en los ms diversos mbitos de la poltica, economa y seguridad entre los Estados. Una postura omnicomprehensiva podra hacer fracasar tempranamente un intento de acercamiento entre las partes. Esta situacin ha venido producindose en distintas esferas en la relacin especfica con Bolivia y Per ya que a un nivel tcnico han operado importantes avances en la coordinacin de polticas entre los pases. El creciente marco de integracin permite crear el espacio poltico para avanzar en un proceso que vaya desde la desconfianza hacia la cooperacin.
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V. Adendum
Bolivia: cambio de gobierno y cambio de poltica?

Una nueva etapa de las relaciones chileno- bolivianas se inicia con la llegada al poder del ex- general Hugo Banzer. Este ha sealado que sin dejar de privilegiar el dilogo bilateral, su gobierno pretende llevar al terreno multilateral el reclamo de una salida soberana al Ocano Pacfico. Este accionar se basar en la resolucin de la Organizacin de Estados Americanos que en noviembre de 1979 declar asunto de inters hemisfrico el enclaustramiento geogrfico boliviano. Tanto el Presidente Banzer como el nuevo canciller boliviano, Javier Murillo de la Rocha, han sealado que es necesario que se produzca un cambio de mentalidad en la relacin bilateral. El mandatario boliviano afirm que el punto de vista de Chile tiene ms de 100 aos de origen; yo creo que es tempo de i evolucionar. 21 El ex-militar tambin ha hecho referencia a la necesidad de reeditar las negociaciones que sostuvo en su momento con el General Pinochet, iniciadas en el llamado Abrazo de Charaa. No obstante, el presidente Eduardo Frei ha sido enftico al afirmar que el gobierno chileno tiene una poltica muy definida respecto a Bolivia y que esta se mantendr. En este sentido, seal vamos a reafirmar lo que ha sido siempre la postura de Chile: seguir trabajando porque Bolivia tenga todas las posibilidades(de salida al mar) a travs del sistema que hemos implementado nosotros y puedan acceder al ferrocarril, a los puertos y a toda la infraestructura que les permita tener un acceso fluido. 22 Sin embargo, un nuevo elemento se ha agregado a la tradicional controversia por la mediterraneidad boliviana. El presidente Banzer denunci ante la 52 Asamblea de las Naciones Unidas que Chile mantiene minados 890 kilmetros de la frontera con ese pas, lo que sera contrario al clima de distensin que se pretende alcanzar entre ambos pases.
21 El Mercurio, 23 de agosto de 1997. 22 El Mercurio, 23 de agosto de 1997.
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La respuesta del gobierno chileno provino del propio presidente Frei, quin lament que el gobierno boliviano tenga un doble discurso respecto a Chile. En este sentido, Frei afirm que el presidente Banzer en su visita a Estados Unidos por una parte acus a Chile ante las Naciones Unidas y, al mismo tiempo, asegur que Bolivia tiene un alto inters por aumentar sus lazos comerciales con Chile. El escaso tiempo que el Presidente lleva en el gobierno, no permite efectuar un anlisis ms detallado de su postura frente a Chile. No obstante, si existen ciertos indicadores en estos dos meses de gestin, que hay que tener consideracin: A diferencia de su antecesor, Banzer ha decidido reforzar la estrategia boliviana a nivel multilateral, tanto en la Organizacin de Estados Americanos como de la Organizacin de Naciones Unidas, respecto de buscar una solucin de la mediterraneidad boliviana. El nuevo gobierno boliviano habra optado por reivindicar ciertas herencias histricas, en momentos en que enfrenta sus primeras dificultades a nivel interno. Primero, por problemas en la coalicin de gobierno; segundo, por la falta de un programa de gobierno debidamente estructurado y tercero, por el surgimiento de crticas desde algunos sectores de las fuerzas armadas. El tema de las minas antipersonales seguir siendo fuente de noticias en Bolivia. Ya se ha anunciado que se invit a la reciente ganadora del premio Nobel, directora del Programa de minas antipersonales para que visite la zona. Sin embargo, esto ayudara bsicamente a desviar la atencin noticiosa de los problemas internos, y no sera un tema de mayores proyecciones. Chile ya ha suscrito los acuerdos de Oslo y se ha comprometido a desminar la frontera con Bolivia. Otro posible foco noticioso sera el encuentro que van a sostener en Ilo, Banzer y Fujimori. Reunin en la que la mediterraneidad boliviana ser un tema central.
No obstante, a pesar de que estas herencias histricas generan ruidosen la relacin, no significan la agudizacin de las diferencias o el surgimiento de una crisis de mayor alcance. Fundamentalmente, porque al mismo tiempo que se mantienen estas diferencias, se avanza en la ampliacin del acuerdo de libre comercio entre ambos pases.
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Se refuerza as la tesis de la persistencia de una doble agenda-una tradicional y otra econmica- entre los pases vecinos, con un notorio mayor desarrollo de la segunda. Adicionalmente, se comprueba el peso que tiene en la agenda interna boliviana, la cuestin de la mediterraneidad. Los avances y/o retrocesos quedan determinados en parte, por la poltica domstica de cada pas. Un interesante desafo intelectual sera evaluar hasta que punto en cada pas la relacin con los vecinos es cuestin de poltica domstica o bien, constituye un tema de consenso interno en la poltica exterior de cada pas. Aventuramos como una hiptesis a profundizar que mientras para Chile las relaciones vecinales no constituyen un tema poltico-electoral (y por lo tanto la agenda domstica no determina poltica exterior en este campo), en el caso peruano y sobre todo boliviano, constituye un tema poltico electoral, lo que lleva a que la agenda domstica determine el ritmo, las tensiones y los avances en sus respectivas relaciones con Chile.
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Wilhelmy, Manfred, Poltica internacional: enfoques y realidades, GEL editores, 1988.
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II. Caracterizacin del escenario regional

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III. Las relaciones de Chile con Bolivia y Per en los '90

Las relaciones chileno-bolivianas

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Exportaciones Importaciones Intercambio Fuente:

196,9 24,7 221,6

207,9 35,9 243,8

116,0 18,8 134,8

126,3 30,3 156,6

Banco Central de Chile, Indicadores de Comercio Exterior, julio 1997.

Cuadro N 2 Inversin chilena materializada en Bolivia 1995-1996 (Millones de US$)

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Las relaciones chileno-peruanas

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convencer a esta minora para contribuir a aprobar un finiquito formal.

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Cuadro N 5 Estructura sectorial de la inversin chilena materializada en Per (1990-1996)

Fuente: Elaboracin de Mario Benavente, sobre informacin de prensa

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IV. Medidas de confianza mutua (MCM)

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12 Jack, Child, op.cit.

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Cuadro N 6 Graduacin de las medidas de confianza mutua

Fuente: Elaboracin propia

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La experiencia chilena en el tema

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