Afri MAP

Moambique
Democracia e Participao Poltica
Um relatrio publicado pelo AfriMAP e pela Open Society Initiative for Southern Africa
Open SOciety inStitute netwOrk
Direitos de Autor 2009 pela Open Society Initiative for Southern Africa. Todos direitos reservados. Nenhuma parte desta publicao pode ser reproduzida, colocada disposio para cpia num sistema de informao ou transmitida de qualquer forma, ou por quaisquer meios, sem a prvia autorizao do autor. Publicado pela: Open Society Initiative for Southern Africa. ISBN: 978-920355-18-0 Para mais informao, contacte: AfriMAP Open Society Foundation 5 Andar, Cambridge House 100 Cambridge Grove Londres, W6 OLE, Reino Unido www.afrimap.org Open Society Initiative for Southern Africa 1 President Place, Hood Avenue Rosebank Johanesburgo frica do Sul www.osisa.org Capa, esboo e impresso pela: COMPRESS.dsl, frica do Sul
ndice
Lista de grficos Lista de tabelas Lista de acrnimos Apresentao prefcio Agradecimentos vi vii viii x xii xiii
Democracia e participao poltica: Documento para discusso introduo
Parte I
1 3 4 6 8 11 13 17 18
1 2 3 4 5 6 7
Os desafios da democratizao Da conquista de direitos ao exerccio da cidadania Eleies Partidos polticos e actuao da Assembleia da Repblica Participao poltica, os meios de comunicao social e a sociedade civil Governao local Assistncia ao desenvolvimento
Parte II
Democracia e Participao Poltica: Relatrio principal
23
1 2
Precedentes histricos Quadro constitucional e direito internacional

A. Direito internacional B. Quadro constitucional c. recomendaes
25 30
30 31 35
Cidadania
A. B. c. D. e. F. regime jurdico da nacionalidade Discriminao positiva igualdade de gnero Desenvolvimento, pobreza e excluso social refugiados recomendaes
36
37 38 39 44 49 51
Participao no processo poltico

A. Liberdade de expresso e de imprensa e direito informao B. caractersticas gerais dos meios de comunicao social moambicanos c. Acesso informao D. Liberdade de associao e reunio e. A sociedade civil em Moambique F. participao pblica nas polticas de desenvolvimento e combate pobreza G. Grandes projectos e ambiente H. recomendaes
53
55 61 65 70 73 78 83 85
5.
Eleies
A. B. c. D. e. F. Quadro legal e institucional A gesto eleitoral O sistema eleitoral Observao eleitoral Aceitao dos resultados eleitorais recomendaes
87
88 89 90 102 106 106
Partidos polticos
A. B. c. D. e. Quadro legal Os partidos polticos Financiamento dos partidos e campanhas eleitorais cdigos de conduta recommendaes
108
108 109 125 127 128
Assembleia da Repblica
A. composio da Assembleia B. comisses parlamentares c. remunerao, assistncia e formao dos deputados D. processo legislativo e. Debate e elaborao de leis F. Fiscalizao do poder executivo G. Oramento da Assembleia da repblica H. participao pblica no trabalho do parlamento i. controle e auditoria das finanas da Assembleia da repblica J. recomendaes
129
129 131 132 134 136 137 138 140 143 143
Governao local
A. B. c. D. e. F. G. O processo de desconcentrao administrativa e os rgos locais de estado O processo de descentralizao: contexto e evoluo Autoridades comunitrias e consulta popular ao nvel local Acesso informao e capacidade da sociedade civil ao nvel local Financiamento das estruturais de governao local Fiscalizao das autarquias locais recomendaes
144
145 148 161 163 164 165 166
9 10
Autoridades tradicionais
A. reconhecimento das autoridades tradicionais no Moambique ps-colonial B. Autoridades tradicionais aps a constituio de 2004 c. recomendao
168
168 170 172
Assistncia ao desenvolvimento
A. B. c. D. O apoio externo: caractersticas e dinmica iniciativas para aprimorar a efectividade da ajuda ao desenvolvimento em Moambique Ajuda externa e participao recomendaes
173
173 177 184 185
Lista de grficos
Grfico 1 Grfico 2 Grfico 3 Grfico 4 Grfico 5 Grfico 6 Grfico 7 Grfico 8 Grfico 9 Grfico 10 Grfico 11 Grfico 12 Grfico 13 Diviso de gnero. Poder poltico e administrao pblica Taxas de crescimento do Produto Interno Bruto (19802008) Taxa de analfabetismo por grupos etrios e gnero, 2006 Instituies sem fins lucrativos por provncia, ano 2003/Populao do pas por provncia, ano 2005 Despesa total nas reas prioritrias do PARPA II (percentagem do OE) Participao nos pleitos eleitorais em alguns pases africanos (ltimas trs eleies gerais ao parlamento) Estruturas internas da FRELIMO Estruturas internas da RENAMO Estrutura dos rgos Locais de Estado Provncia Estrutura dos rgos Locais de Estado Distrito, Posto Administrativo, Localidade Alocao de recursos por escalo administrativo/Despesa e Investimento Autarquias locais Funcionamento das Instituies de Participao Consulta Comunitria (IPCCs) 41 45 49 76 79 102 117 120 146 148 149 153 163
vi
MOAMBiQue: DeMOcrAciA e pArticipAO pOLticA
Lista de tabelas
Tabela 1 Tabela 2 Tabela 3 Tabela 4 Tabela 5 Tabela 6 Tabela 7 Tabela 8 Tabela 9 Tabela 10 Tabela 11 Tabela 12 Tabela 13 Resultados das eleies legislativas de 1994 Resultados das eleies legislativas de 1999 Resultados das eleies legislativas de 2004 Mandatos obtidos nas eleies legislativas Representatividade feminina nas bancadas partidrias Salrios para deputados e outros na Assembleia Subsdios dos membros da Assembleia Ajudas de Custo para membros da Assembleia Audincias da Assembleia da Repblica com a Sociedade Civil Distribuio provincial das autarquias locais (2008) Receitas Totais das Autarquias 2007/2008/2009 Mil MT/Mil USD Projectos de Doadores/Agncias NU por Ano (em USD) 1615 projectos actuais Doaes recebidas (e a receber) de acordo com o tipo de fundo (20052010), em USD 111 112 112 121 130 132 133 133 142 152 164 176 179
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Lista de acrnimos
AMDI AR CEDAW CEDE CIP CNE CSCS EISA FDC FRELIMO PIB GMD IDEA IESE INE IPCC LOLE MAE MF MISA ONG OMM PAP PARPA PDD PES PIMO PNUD RENAMO RENAMO-UE African Media Development Initiative Assembleia da Repblica Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women Centro de Estudos Democracia e Desenvolvimento Centro de Integridade Pblica Comisso Nacional de Eleies Conselho Superior da Comunicao Social Electoral Institute for Southern Africa Fundao para o Desenvolvimento da Comunidade Frente de Libertao de Moambique Produto Interno Bruto Grupo Moambicano da Dvida International Institute for Democracy and Electoral Assistance Instituto de Estudos Econmicos e Sociais Instituto Nacional de Estatstica Instituies de Participao e Consulta Comunitria Lei dos rgos locais de Estado Ministrio da Administrao Estatal Ministrio das Finanas Media Institute of Southern Africa Organizao No-Governamental Organizao da Mulher Moambicana Parceiros de Ajuda Programtica Plano de Aco para a Reduo da Pobreza Absoluta Partido para a Paz, Democracia e Desenvolvimento Plano Econmico e Social Partido Independente de Moambique Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento Resistncia Nacional Moambicana Resistncia Nacional Moambicana-Unio Eleitoral
viii
RM STAE TVM UD NU UNDP UNHCR UTREL MARP USD
Rdio Moambique Secretariado Tecnico de Administrao Eleitoral Televiso de Moambique Unio Democrtica Naes Unidas United Nations Development Programme United Nations High Commission for Refugees Unidade Tcnica de Reforma Legal Mecanismo Africano de Reviso de Pares United States Dollars
ix
Apresentao
The Africa Governance, Monitoring and Advocacy Project (AfriMAP) uma iniciativa das quatro fundaes africanas da Soros Foundation Network, tendo sido estabelecida em 2004 com o objectivo de monitorar as actividades dos Estados africanos e de seus parceiros de desenvolvimento em relao observncia dos padres de direitos humanos, Estado de Direito e prestao de contas pelo governo. Desde a substituio da Organizao da Unidade Africana pela Unio Africana em 2002, os Estados africanos tm assumido novos compromissos relacionados boa governao. Dentre estes compromissos assumidos encontram-se as disposies do Acto Constitutivo da Unio Africana, no qual os Estados-membros comprometeram-se a promover os direitos humanos, princpios e instituies democrticas, participao popular e boa governao. Outros documentos recentemente adoptados foram o Novo Acordo de Parceria para o Desenvolvimento de frica (NEPAD), o Mecanisno Africano de Reviso de Pares (APRM), a Conveno sobre a Preveno e Combate a Corrupo e a Carta sobre Democracia, Eleies e Governao. A pesquisa da AfriMAP pretende facilitar e promover a implementao destes compromissos, destacando questes-chave e oferecendo uma plataforma para as organizaes da sociedade civil melhor realizarem os seus esforos de monitoria. A metodologia da AfriMAP baseada em questionrios e quadros tericos que vinculam o respeito pela boa governao e pelos direitos humanos com processos de desenvolvimento que beneficiem aos pobres. Atravs de um processo de consulta a peritos nas suas reas temticas, a AfriMAP desenvolveu questionrios e quadros tericos em trs reas: o sector da justia e o Estado de Direito, a participao poltica e a democracia, e a proviso de servios pblicos. Os questionrios resultantes deste processo, dentre os quais o questionrio sobre democracia e participao poltica que guiou a elaborao deste relatrio, esto disponveis no stio na internet da AfriMAP: www.afrimap.org. Os relatrios so elaborados por peritos dos respectivos pases, com a colaborao estreita da rede de fundaes da Open Society Institute em frica e do pessoal do AfriMAP. Esboos destes relatrios foram revistos por uma gama de peritos e os seus comentrios e crticas esto reflectidos no contedo final. Os relatrios pretendem servir como fonte de informao tanto para activistas no pas abordado no documento quanto para outros activistas a trabalhar pela frica afora, com vista a melhorar o respeito pelos direitos humanos e valores democrticos.
Objectivo do Projecto
Em consonncia com o objectivo geral da AfriMAP de estabelecer um processo de avaliao sistemtico e padronizado a vincular boa governao e respeito pelos direitos humanos com avanos em termos de desenvolvimento, este relatrio vai alm de uma mera verificao da observncia aos padres mnimos de participao poltica, destacando reformas bem-sucedidas, dificuldades encontradas e possveis medidas para enfrent-las. O relatrio avalia o empenho do governo na promoo e proteco de princpios democrticos e da participao popular por meio de eleies livres e justas, competio poltica, um ambiente propcio participao popular alargada num contexto de descentralizao, e a garantia de meios de comunicao social livres e independentes.
Metodologia
A pesquisa envolveu, primeiramente, a reviso bibliogrfica de documentos relevantes na rea de participao poltica. As principais fontes de informao utilizadas foram documentos da Unio Africana e de outras organizaes internacionais, a Constituio de 2004, a legislao moambicana, documentos oficiais, relatrios e pesquisas j publicados por outras organizaes e notcias da imprensa. Na sequncia, foram realizadas entrevistas e organizados grupos de discusso com certas instituies, para, ento, efectuar-se a anlise e redigirem-se as recomendaes em resposta s fraquezas e lacunas identificadas no curso da colecta de informaes. A verso preliminar do relatrio foi revista e discutida em vrios momentos no processo em reunies com a equipa de pesquisa, assessores tcnicos e outros analistas, tendo o processo culminado com a apresentao do relatrio e recomendaes em um seminrio de validao no qual participaram vrios grupos da sociedade civil.
xi
Prefcio
Trata-se de relatrio de uma pesquisa sobre o estado de sade da democracia e da participao poltica em Moambique, iniciada em 2006. A pesquisa baseou-se em trabalho de campo, entrevistas a pessoas de vrias camadas sociais das 10 provncias do pas e cidade de Maputo, e em documentos sobre o assunto. Estas vrias fontes de informao do ao relatrio um certo peso de objectividade e credibilidade. Ele reflecte o pensar, o juzo e as percepes de cidados de diversos cantos do territrio moambicano. No mbito geral do tema democracia e participao poltica, o relatrio comea com um enquadramento histrico e identifica os desafios reais, por exemplo, do exerccio da cidadania. Na parte central, apresenta os resultados da pesquisa sobre as eleies, partidos polticos e a actuao da Assembleia da Repblica; discute a participao poltica, os meios de comunicao social e a sociedade civil. Na parte final, demora-se na governao local e na assistncia ao desenvolvimento. Em muitos aspectos a anlise, para alm de levantar questes polmicas, ela prpria pode ser considerada polmica. Talvez seja esta a riqueza do relatrio, o seu carcter polmico. No o objectivo a polmica pela polmica, mas sim contribuir para a criao de uma cultura de debate sobre avanos e constrangimentos na construo da democracia e da participao poltica do cidado e da sociedade civil em geral. Pois o relatrio parte do pressuposto de que h uma responsabilidade individual do cidado e a responsabilidade colectiva das instituies no processo de desenvolvimento e ningum substitui o outro. O cidado singular responsvel pelo seu prprio desenvolvimento e da sociedade no seu todo. As instituies tm a responsabilidade colectiva e social. O Estado tem as suas responsabilidades. Todos eles estabelecem uma relao de cooperao e complementariedade. assim que o relatrio se refere tanto aco dos partidos polticos, das autoridades governamentais, do equilbrio de gnero, ao papel dos doadores e das organizaes no-governamentais. O relatrio tem o cuidado de, constatada uma situao, apresentar algumas propostas e sugerir alternativas, sem impor solues a ningum. Espero que cada leitor tenha tempo suficiente para ele eleger e reflectir sobre este til e informativo relatrio. Brazo Mazula.
xii
Agradecimentos
A preparao e a finalizao deste relatrio no teria sido possvel sem a valiosa contribuio de vrias pessoas e organizaes. O relatrio foi preparado sobre a liderana do Centro de Estudos de Democracia e Desenvolvimento, CEDE, uma organizao da sociedade civil moambicana, a cuja equipa agradecemos a dedicao e empenho demonstrados ao longo do projecto. A pesquisa e redaco do relatrio foram conduzidas com esmero por uma equipa de pesquisadores, nomeadamente: Lus de Brito, Guilherme Mbilana, Carlos Augusto Roque, Leopoldo de Amaral e Jonas Pohlmann. Bronwen Manby, consultora-snior do AfriMAP, para alm do minucioso trabalho de edio do documento, colaborou tambm na elaborao do relatrio. Ozias Tungwarara, director-executivo do AfriMAP, prestou assistncia e conselhos durante todo o processo. Paul Fauvet foi responsvel pela traduo do documento lngua inglesa, tendo, tambm, oferecido importantes comentrios ao texto. A leitura e a anlise crtica das primeiras verses do documento ficaram a cargo de alguns acadmicos e analistas, aos quais gostariamos de agradecer especialmente pelo esforo e ateno: Eduardo Chiziane (Universidade Eduardo Mondlane), Ira Lundin (Instituto Superior de Relaes Internacionais), Srgio Chichava (Instituto de Estudos Sociais e Econmicos), Toms Vieira Mrio (Media Institute of Southern Africa-Moambique) e Adriano Nuvunga (Centro de Integridade Pblica). Vrias pessoas nos diversos rgos do Governo ao nvel central, provincial e local, em organizaes da sociedade civil, nos partidos polticos, em instituies de pesquisa e junto aos parceiros de cooperao abdicaram do seu tempo para serem entrevistados ou para participarem em seminrios e mesas redondas organizadas em Maputo, Beira e Nampula. Uma agradecimento sincero apresentado a todas as pessoas envolvidas neste processo.
xiii
Parte I
Documento para discusso
A experincia internacional ao longo da metade do ltimo sculo confirma o que sabemos a partir do senso comum que a qualidade de governao uma determinante principal para o sucesso ou fracasso das naes () Mais importante de tudo, quando os governos falham na proteco dos direitos humanos e polticos, e em proporcionar oportunidades econmicas, eles podem minar a legitimidade do Estado e pr em risco a coeso da nao.1
1 Lusa Dias Diogo, experincia e Desafios da Boa Governao em Moambique, in cssio rolim, Antnio S. Franco, Bruce Bolnick e per-Ake Andersson (eds.) A Economia Moambicana Contempornea, Ensaios, Gabinete de estudos, Ministrio do plano e Finanas, 2002, Moambique, p.5.
Introduo
Provavelmente o maior desafio que Moambique enfrenta em estabelecer um governo democrtico e estvel o crescente domnio exercido por somente um partido poltico no seu sistema poltico. Portanto, to importante quanto a garantia de eleies livres e justas, a luta pela manuteno e aprofundamento da democracia interna no seio deste partido dominante, a FRELIMO, a Frente de Libertao de Moambique, que liderou o pas na luta pela independncia de Portugal. Esta tarefa, ademais, deve ser colocada em contexto, pois Moambique enfrenta tambm altos nveis de pobreza, em circunstncias nas quais a poltica nacional corre o risco de tornar-se em territrio de elites polticas e econmicas, sem maiores relaes com o povo moambicano. Em resumo, estas so algumas das principais concluses de um extenso relatrio acerca do sistema poltico moambicano intitulado Moambique: Democracia e Participao Poltica, produzido pela Africa Governance Monitoring and Advocacy Project (AfriMAP), um projecto da rede de fundaes em frica da Open Society Institute, incluindo a Open Society Initiative for Southern Africa (OSISA). No contexto de uma economia bastante dependente da ajuda-externa, o governo moambicano e seus parceiros de desenvolvimento deveriam buscar garantir que, para alm de regras claras para eleies e instituies democrticas, conforme os padres existentes ao nvel da frica e da frica Austral, tambm a governao interna do partido no poder seja democrtica e transparente. A FRELIMO tem uma longa histria de luta pelo progresso e libertao de Moambique, possundo uma forte cultura organizacional: o partido deve ancorar-se nesta tradio para garantir que seu prprio predomnio poltico no prejudique o desenvolvimento democrtico de longo-prazo do pas. O relatrio principal, do qual este documento de discusso o resultado, foi o producto final de dois anos de uma pesquisa estruturada em torno de questionrios e entrevistas com oficiais do governo, polticos, representantes da sociedade civil, acadmicos, cidados em geral e doadores. O relatrio o segundo de uma srie de trabalhos sobre Moambique a serem produzidos pela AfriMAP. O primeiro relatrio, intitulado Moambique: o Sector da Justia e o Estado de Direito, foi publicado em 2006. A AfriMAP est tambm a produzir relatrios acerca da frica do Sul, Malawi, Gana, Senegal, Benin, Qunia e a Repblica Democrtica do Congo. A ideia por detrs dos trabalhos elaborados pela AfriMAP monitorar o respeito pelos governos africanos dos padres internacionais e africanos relacionados aos direitos humanos e boa governao, incluindo o cumprimento dos compromissos assumidos nas constituies nacionais. O presente documento de discusso busca sintetizar as informaes e argumentos do
DOcuMentO pArA DiScuSSO
relatrio principal, propondo recomendaes de polticas pblicas. Tais recomendaes buscam encorajar o debate em torno das medidas que o governo deveria implementar urgentemente para enderear os problemas de governao e participao popular no sistema poltico moambicano. Uma verso preliminar deste relatrio foi submetida Misso de Reviso de Pas para Moambique no contexto do Mecanismo Africano de Reviso de Pares (MARP) em Maro de 2009, na qual as constataes da avaliao da AfriMAP foram comparadas e discutidas com as constataes do relatrio de auto-avaliao de Moambique no contexto do MARP.
1. Os desafios da democratizao
Ao longo dos anos, Moambique tem enfrentado srias dificuldades no estabelecimento de um governo estvel e democrtico no pas. O pas conquistou sua independncia somente em 1975, quinze anos depois da maioria dos pases africanos, tendo o poder colonial deixado poucos recursos para trs. Na sequncia, o pas foi quase imediatamente envolvido numa sangrenta guerra civil, em grande parte financiada pelos regimes brancos minoritrios da Rodsia e, depois, frica do Sul. Desde o final dos anos 1980s, quando as principais foras polticas do pas deram incio a negociaes para a assinatura de um acordo de paz, e quando iniciou-se um processo de transio em direco ao estabelecimento de uma democracia de cariz liberal e uma economia de mercado no pas, Moambique tem passado por um srie de mudanas polticas e econmicas de relevo. Os processos de reconciliao e reconstruo nacional, assim como a transio democrtica, tm trazido consigo imensos desafios, os quais, contudo, no tm impedido o pas de obter considervel sucesso em vrias reas, num esforo que tem sido corretamente elogiado nacional e internacionalmente: trs eleies gerais e trs eleies autrquicas foram realizadas sem maiores conflitos e com poucos (embora houve alguns) incidentes mais srios que ameaassem a sua legitimidade. Mesmo quando se considera o facto de que os partidos polticos de oposio, alguns analistas de imprensa e acadmicos levantaram srias dvidas acerca da justeza e transparncia de alguns dos aspectos destas eleies, elas foram reconhecidas por observadores nacionais e internacionais como, no geral, livres e justas. Ademais, o desempenho econmico do pas tem sido impressionante, com taxas de crescimento do PIB atingindo, em mdia, 7% ao ano na ltima dcada, e com os nves de pobreza apesar de ainda altos- tendo sido reduzidos de 69% em 1996-7 para 54% da populao do pas em 2003. Grandes desafios, contudo, ainda existem. A pobreza continua a afectar a maioria da populao e os nves de desiguldade tm crescido. No cenrio poltico, a falta de confiana entre as duas foras polticas anteriormente em guerra, a FRELIMO e a RENAMO (Resistncia Nacional Moambicana), continua bastante alta. Entretanto, a FRELIMO tem aumentado o seu domnio da arena poltica: nos prximos anos, o multipartidarismo corre o risco de tornar-se em pouco mais que a coexistncia entre um partido dominante e vrios outros partidos menores e com pouca fora poltica, a democracia no pas tornando-se bastante vulnervel ao grau de democracia no seio da FRELIMO. Ainda, se importantes arranjos polticos para a participao popular foram estabelecidos, incluindo passos para a uma maior descentralizao
pArte i
do governo aos nveis locais, assim como o envolvimento da sociedade civil em alguns processos governamentais, estes arranjos esto ainda na sua fase embrionria, muitos deles sendo pouco mais que mecanismos de consulta: no h nenhum compromisso do Governo em seguir suas recomendaes. Adicionalmente, a participao popular nos processos polticos formais est declinando: h uma tendncia preocupante em direo a um menor nmero de votantes nas eleies gerais. Com os partidos de oposio enfraquecidos, e com a FRELIMO a aumentar a sua hegemonia da arena poltica, o facto de o pas continuar a depender de ajuda externa para financiar sua reconstruo e a expanso do aparelho de Estado tambm tem implicaes para a democratizao. A ajuda externa foi muito importante para sustentar a paz e contribuir para o cumprimento do acordado nas negociaes de paz em Roma, assim como para a desmobilizao das foras envolvidas na guerra civil, e desde o final da guerra, Moambique recebe quantias substanciais em ajuda-externa da comunidade internacional. Neste processo, directa e indirectamente, os doadores tm exercido grande influncia na governao e na definio do rumo seguido pelo pas, criando alguns obstculos na prestao de contas do Estado aos cidados. Em verdade, muitas pessoas acreditam que o governo tem prestado mais ateno s demandas e pedidos dos doadores internacionais do que s demandas e necessidades de seus cidados. O ambguo historial de avanos, retrocessos e constantes desafios da democracia moambicana no nos deve surpreender: afinal, no devemos esquecer que os arranjos e processos democrticos esto sempre em mudana: progressos so lentos e retrocessos acontecem. Contudo, tal constatao no significa que a democracia moambicana no poderia estar em uma melhor situao: ao contrrio, h vrias reformas que poderiam ser implementadas e, em nossa opinio, contribuiriam grandemente aos processos democrticos no pas. Mais importante, sem a devida ateno e trabalho duro, as conquistas do passado podem tornar-se mais raras no futuro. Portanto, com as quartas eleies gerais a aproximarem-se ao final de 2009, esforos consistentes devem ser realizados para assegurar que, ao menos, Moambique consolide as conquistas que com tanta dedicao obteve, destacando-se como uma democracia eleitoral consolidada, na qual as regras bsicas do jogo poltico so estveis e aceites pelos partidos polticos e pelo eleitorado. Para tal acontecer, ateno especial deve ser dada Comisso Nacional de Eleies (CNE) e ao Secretariado Tcnico de Administrao Eleitoral (STAE), cujas reformas nos ltimos anos devem ser consolidadas e reforadas. Actividades transparentes, profissionais e imparciais dos rgos eleitorais so um elemento necessrio, mesmo que no suficiente, a processos democrticos confiveis. Por fim, razovel que todos moambicanos esperem condies mais favorveis para o estabelecimento de uma verdadeira democracia social e participativa no pas no futuro prximo. Para tanto, o equilbrio de poder entre as principais foras polticas e actores sociais deve ser maior, regras e regulamentos aplicados de maneira justa e transparente, o Estado de direito respeitado, e mecanismos para participao popular transformados em mais que simples processos de consulta. Cabe aos moambicanos, mesmo que nem sempre no condies por eles desejadas, fazer do seu pas um lugar mais democrtico para se viver.
2. Da conquista de direitos ao exerccio da cidadania

Em termos formais, Moambique avanou consideravelmente na proteco de direitos da cidadania. O pas tem um dos mais generosos regimes para a aquisio de nacionalidade no continente, concedendo nacionalidade automaticamente a todas as crianas nascidas no seu territrio (com a Excepo de filhos de diplomatas) e, em conformidade com os tratados de direitos humanos dos quais Moambique parte, no h discriminao racial ou de gnero na concesso da nacionalidade. O actual texto constitucional, aprovado em 2004, consagra e promove a igualdade jurdica, proibindo quaisquer formas de discriminao. Em linhas gerais, todos os cidados moambicanos, tanto os portadores de nacionalidade originria como adquirida, possuem amplas possibilidades de participao poltica e de exerccio da cidadania. Existem, contudo, restries aos direitos polticos para cidados naturalizados, os quais no podem ser membros do parlamento, dos servios diplomticos e das foras armadas. As principais barreiras ao exerccio da cidadania em Moambique esto relacionadas s desigualdades de gnero e riqueza, pobreza, ao analfabetismo, e falta de acesso s estruturas formais do Estado. No que concerne igualdade de gnero, a proibio discriminao da mulher vem desde a aprovao da primeira constituio em 1975, tendo Moambique ratificado Conveno Sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Contra a Mulher (CEDAW) e seu Protocolo Opcional, assim como o Protocolo Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos relativo aos Direitos da Mulher em frica. Em Julho de 2009, aps anos de debate, o parlamento moambicano finalmente aprovou a Lei contra a violncia domstica. Na legislao nacional, contudo, ainda restam reas em que a estrutura normativa deve avanar para proporcionar salvaguardas legais s mulheres contra condutas abusivas, principalmente com a reforma tanto do Cdigo Penal como da Lei de Sucesses, as quais contm disposies discriminatrias em relao s mulheres. Em termos de participao feminina nas estruturas do poder poltico, h 90 mulheres, ou 35,8% das vagas, na atual composio da Assembleia da Repblica de Moambique (2004-2009), uma percentagem bastante acima da mdia encontrada nos parlamentos da frica Subsaariana (a qual era, em Agosto de 2007, de 17,2%). Entre os partidos, a FRELIMO tem mostrado maior sensibilidade questo de gnero em relao s demais agremiaes polticas, com mulheres a liderar as listas do partido em vrias provncias. No entanto, a presena de mulheres em posies polticas e em rgos de Estado parece no estar a conduzir a uma maior igualdade de gnero nas relaes sociais; para alguns activistas e investigadores, as mulheres no participam efectivamente das decises polticas, ou, se o fazem, no imprimem sua participao um carcter de defesa dos interesses das mulheres. O relatrio alternativo de organizaes da sociedade civil ao primeiro relatrio governamental sobre a implementao do disposto no CEDAW, apresentado em 2003, ressalta a importncia de certas medidas adoptadas pelo governo em relao s questes de gnero, mas avana que elas tm tido um alcance muito restrito, uma vez que no tm sido capazes de modificar atitudes,
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prticas e estruturas socialmente arraigadas no pas. urgente, portanto, que o Governo assuma uma posio mais activa no tocante s questes de gnero, buscando assegurar que as diferenas de gnero no sejam mantidas. Em termos econmicos, Moambique tem sido visto com bons olhos pela comunidade internacional, principalmente em vista do seu bom desempenho macroecnomico, dos avanos na reduo da pobreza, e dos mais de dez anos de constante crescimento econmico. No entanto, nem todos esto otimistas em relao ao modelo de desenvolvimento econmico adoptado pelo governo. Mesmo reconhecendo a importncia da reduo dos nveis de pobreza (a qual, contudo, continua a afligir mais da metade dos moambicanos), vrios analistas tm apontado para o facto de que a maioria dos benefcios gerados pelo crescimento econmico tem sido capturados por poucos, o que tem conduzido ao aumento na desigualdade de renda e riqueza entre os moambicanos. Tambm, a manuteno de diferenas econmicas entre as vrias regies do pas e a falta de ligaes entre os diversos sectores da economia so alguns dos problemas estruturais que, na opinio de vrios analistas, continuam a afectar a economia moambicana. Estas desigualdades e e desequilbrios proporcionam situaes injustas, com vantagens a certas pessoas em virtude de sua classe social ou regio de nascimento, podendo ainda fomentar preconceitos e, inclusive, prticas discriminatrias contra moambicanos de certas regies e classes sociais. s desigualdades de gnero e s dificuldades econmicas somam-se problemas educacionais, os quais tm afectado de sobremaneira o exerccio da cidadania. As taxas de analfabetismo no pas continuam bastante altas: de acordo com os dados do Relatrio Nacional de Desenvolvimento Humano 2007, 53.6% da populao era analfabeta em 2006 (64,5% das mulheres e 32,1% dos homens), 6,9% possuam ensino secundrio (8,2% homens, 5,6% mulheres), e apenas 0,3% da populao possua ensino superior (0,5% homens, 0,2% mulheres). Num contexto de pobreza generalizada, de desigual distribuio da renda e riqueza, de baixos nveis de penetrao do sistema de educao formal e de desigualdades de gnero, imperativo reconhecer que, apesar da extensa concesso de direitos civis, polticos, sociais e econmicos no texto constitucional, a efectiva participao poltica e exerccio de direitos de cidadania de grande parcela da populao est essencialmente afectada. No obstante estas dificuldades, o pas tem observado melhorias em diversos sectores nos ltimos anos, e h algumas tendncias positivas: a abertura de novos canais de interaco entre o Governo e os cidados, como a srie de reformas ao nvel local (desconcentrao e descentralizao) e a instituio dos Observatrios da Pobreza (actualmente denominados Observatrios do Desenvolvimento), pode facilitar o envolvimento de cidados em assuntos pblicos e atenuar os problemas acima mencionados. O Observatrio do Desenvolvimento um frum consultivo criado pelo governo ao nvel nacional em 2003 e, desde 2005, presente tambm ao nvel provincial, que tem como objectivo avaliar e monitorar a implementao dos projectos de combate pobreza do governo moambicano (especialmente o PARPA- Plano de Aco para a Reduo da Pobreza Absoluta). O Observatrio rene, paritariamente, representantes da sociedade civil, do governo e da comunidade doadora (vinte membros de cada grupo), dando-lhes a oportunidade para manifestarem-se sobre os desafios enfrentados na governao do pas e em outras questes de
interesse pblico, assim como para avanarem medidas para mitigar ou superar tais desafios. A introduo de Observatrios do Desenvolvimento nos diversos nveis governamentais sinalizou um esforo do governo moambicano para ampliar a participao na sua governao, e a iniciativa deve ser elogiada. Contudo, apesar do seu potencial para integrar os cidados na discusso poltica, o Observatrio ainda no concretizou sequer parcela deste potencial, e estudos tm destacado vrias limitaes no seu funcionamento, argumentando, por exemplo, que a natureza meramente consultiva dos debates, sem canais a fazer a ligao das suas concluses aos processos decisrios governamentais, ou sua incapacidade de criar um efectivo sistema de pesos e contrapesos ao poder executivo, transformaram o processo num mecanismo governamental para a realizao de audincias e consultas pblicas sem qualquer compromisso em relao s decises e opinies manifestadas nas reunies. Para que tais iniciativas produzam resultados e transformem-se em verdadeiros mecanismos de participao popular na formulao de polticas pblicas, deveriam existir arranjos institucionais mais claros a fazer a ligao entre as recomendaes das reunies dos Observatrios e o processo de tomada de deciso do Governo. Tambm, as organizaes da sociedade civil devem ser melhor capacitadas para responder a estas oportunidades de maneira mais activa e propositiva.
3. Eleies
As eleies representam o cerne do processo de participao poltica democrtica. Embora Moambique no tenha presenciado os casos de extrema violncia e fraude que tm afectado certos pases africanos, seus processos eleitorais tm, contudo, sido marcados por acusaes de fraude, alto nvel de desconfiana entre os partidos polticos e alguns incidentes graves, o que sinaliza para a fragilidade das instituies democrticas no pas. Dentre os incidentes mais srios, em 2000, dezenas de simpatizantes da RENAMO morreram asfixiados em uma cela da polcia em Montepuez, provncia de Cabo Delgado, na sequncia de demonstraes de protesto contra os resultados das eleies de 1999 e da violncia que se seguiu. Em 2005, aps manifestaes a alegar a existncia de fraude na eleio intercalar para a autarquia de Mocmboa da Praia, tambm em Cabo Delgado, o clima poltico deteriorou-se ao ponto de provocar violncia entre diferentes comunidades, tendo o conflito resultado na morte de oito pessoas, dezenas de feridos, e a destruio de vrias casas. At data, nas trs eleies gerais, presidenciais e legislativas (1994, 1999, 2004), organizadas por Moambique, em todas elas a RENAMO (1994) ou a RENAMO-UE (19992004), como principal coligao eleitoral de oposio, consideraram ter havido fraude e recusaram-se a aceitar os resultados. O primeiro processo de eleies autrquicas (1998) foi boicotado por quase todos os partidos da oposio (tendo registrado, ainda, uma taxa de absteno de 85%); os demais processos eleitorais locais (2003 e 2008) contaram com a participao da oposio, a qual, contudo, contestou fortermente o processo eleitoral de 2008. De acordo com a legislao eleitoral vigente, o Presidente da Repblica eleito por sufrgio universal e directo num crculo eleitoral nico ao nvel nacional, em eleio de cunho maioritrio, ao passo que os deputados da Assembleia da Repblica so eleitos num sistema de representao proporcional assente em crculos eleitorais correspondentes atual diviso territorial do pas
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em provncias (aos 10 crculos eleitorais formados pelas provncias se soma a cidade de Maputo, resultando em 11 crculos eleitorais), sendo a cada crculo eleitoral atribudo um nmero de assentos parlamentares proporcional ao nmero de eleitores recenseados. Os eleitores votam em uma lista fechada proposta e ordenada pelos partidos polticos. At as reformas introduzidas em 2006, uma clusula de barreira na legislao eleitoral proibia a entrada no parlamento de partidos que no tivessem obtido, no mnimo, 5% do total de votos nacionais. Em termos de interao entre os parlamentares e o eleitorado, o actual sistema eleitoral parece conduzir a resultados pouco satisfatrios, uma vez que muitos cidados apontam o facto de no haver praticamente contacto algum com os deputados. Nos pases em que vigora a escolha eleitoral via lista fechada, como Moambique, a fidelidade e coeso partidria tendem a ser maiores e o sistema as incentiva, no havendo fortes incentivos a um maior contacto entre os parlamentares e seu eleitorado. Embora ainda no tenham sido estabelecidos padres internacionais ou africanos a favorecer um sistema eleitoral em relao a outros, h um considervel nmero de obras acadmicas, assim como um importante estudo comparativo do International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA International), a sugerir sistemas que podem favorecer um ligao mais prxima entre os parlamentares e os seus eleitores. Na actual situao da democracia moambicana, parece-nos que os legisladores deveriam considerar seriamente a possibilidade de transio para um sistema proporcional de lista aberta, na qual os eleitores podem escolher dentre os candidatos seleccionados pelo partido, ao invs de votar em uma lista completa e fechada anteriormente definida pelo partido. Tal reforma poderia promover uma nova dinmica no ambiente poltico do pas e merece ser discutida pelos partidos polticos e cidados moambicanos. Eventuais reformas devero ser formuladas com cuidado, e suas chances de sucesso so maiores se sua formulao for participativa e responder aos anseios da populao. At sua recente alterao (2006), a composio da Comisso Nacional de Eleies (CNE) foi amplamente criticada, assim como tem sido a gesto dos processos eleitorais pelo Secretariado Tcnico de Administrao Eleitoral (STAE). Em particular, a CNE era composta exclusivamente por representantes dos partidos polticos, sem a presena de representantes das organizaes da sociedade civil ou sequer de especialistas em administrao eleitoral. Durante o ltimo processo de reviso da legislao eleitoral em 2006, a Assembleia da Repblica tomou em considerao algumas dessas crticas e, entre outras modificaes, estabeleceu novos critrios para a composio da Comisso Nacional de Eleies. Para os prximos processos eleitorais, portanto, a CNE passar a contar com treze membros, sendo cinco indicados pelos partidos ou coligaes com assento na Assembleia da Repblica de acordo com a sua representatividade parlamentar, e os oito restantes a serem escolhidos pelos cinco representantes parlamentares entre os nomes propostos por organizaes da sociedade civil. O presidente da CNE ser, ento, eleito pelos integrantes da Comisso dentre as personalidades propostas pela sociedade civil. A partidarizao dos rgos eleitorais que existiu por alguns anos correspondia ao clima de desconfiana entre as duas grandes foras polticas do pas, e foi um dos mecanismos utilizados para lidar com o problema: a ideia era de que, uma vez parte destas instituies, os partidos polticos no mais teriam razo para desconfiar da lisura de suas actividades. Contudo, no s foi a ideia ineficaz, pois alegaes de fraude eleitoral continuaram a ser levantadas pela oposio,
mas tambm a transparncia e o profissionalismo dos orgos eleitorais foi prejudicado. O novo modelo de constituio da CNE no elimina por completo a representao partidria no interior da Comisso, mas pode contribuir para atenu-la consideravelmente. Ao final, a gesto eficaz dos processos eleitorais depender da capacidade deste mtodo selectivo de garantir a escolha de cidados competentes e comprometidos com a transparncia e independncia do processo eleitoral. A Constituio de 2004 remete lei ordinria a definio do funcionamento, organizao, composio e competncias da CNE. Em vista das dificuldades que se tm verificado no processo de formulao e aprovao da legislao eleitoral, especificamente nos aspectos referentes CNE, seria razovel que as foras polticas e a sociedade civil discutissem a possibilidade de que tais questes fossem decididas e, ento, constitucionalizadas aquando da prxima reviso constitucional. A constitucionalizao daria maior independncia e estabilidade actuao da CNE, exigindo, tambm, que as principais foras polticas acordassem na sua composio Depois das primeiras eleies gerais de 1994, caracterizadas por uma participao massiva (87%) dos eleitores inscritos, a absteno nas eleies gerais no tem cessado de aumentar. As eleies de 1999 registaram uma absteno de 33% e as eleies de 2004 deram lugar a uma absteno de mais de 60%. O comparecimento dos cidados a pleitos eleitorais nos fornece um dos principais indicadores sobre o grau de importncia e relevncia concedido por aqueles ao sistema poltico e ao voto, e o grande nmero de pessoas que no tm exercido seu direito de voto lana algumas dvidas acerca da extenso e significado das reformas democrticas introduzidas em Moambique. Muito embora altos nveis de absteno afectem tambm algumas democracias mais antigas e consolidadas, a no participao popular em processos polticos sempre preocupante para o vigor dos arranjos democrticos, e o governo deve promover a educao cvica em todo o pas: se eventualmente um cidado decidir pela absteno, a sua deciso deve ser bem-informada. Ademais, h evidncia de que muitas das queixas dos cidados em relao votao, e tambm ao processo de recenseamento eleitoral, dizem respeito a constrangimentos relacionados ao seu dia-a-dia. A questo das distncias a percorrer at a zona eleitoral, que nas reas rurais so relativamente grandes, podem estar na origem de uma parte da absteno, assim como o facto de os dias de votao terem muitas vezes coincidido com o perodo de chuvas e, em zonas rurais, onde habita a grande maioria da populao, os eleitores terem preferido dedicar-se agricultura e abster-se do voto. Assim, para alm da educao cvica, os rgos de gesto eleitoral devem buscar ao mximo adequar o calendrio e o processo eleitoral s vidas e s necessidades dos cidados, facilitando o acto do voto.
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4. Partidos polticos e actuao da Assembleia da Repblica

O multipartidarismo um fenmeno bastante recente em Moambique e, desde as primeiras eleies multipartidrias em 1994, a vida poltica do pas tem sido dominada pela RENAMO e FRELIMO. Entretanto, se verdade que o cenrio poltico moambicano ainda marcado pela bipolarizao, no menos verdadeiro o facto de que a FRELIMO tem, gradativamente, ampliado seu domnio e hegemonia poltica. Desde 2004, tanto nas eleies gerais como nas locais, a RENAMO e seu lder, Afonso Dhlakama, tm recebido um menor nmero de votos, at mesmo em locais onde, at ento, o partido era a fora poltica hegemnica ilustrativo desta tendncia o facto de que, nas eleies locais de 2008, o partido no conseguiu eleger nenhum de seus candidatos presidente de autarquia, deixando de reeleg-los nas cinco autarquias que ganhara em 2003. Entretanto, para alm de FRELIMO e RENAMO, a cena poltica moambicana tambm povoada por muitos pequenos partidos.Em 1994, apenas dez partidos estavam oficialmente registados, nmero que, em Setembro de 1999, imediatamente antes das eleies, j alcanava 26, sendo actualmente de cerca de 50 partidos. No momento, contudo, salva poucas excepes, os partidos extra-parlamentares so bastante instveis na sua organizao e mobilizao, possuindo muito baixa penetrao social e capacidade de mobilizao. Em geral, tais partidos permanecem silenciosos durante perodos no eleitorais, reaparecendo, contudo, s vsperas dos pleitos eleitorais, impulsionados pelos recursos que lhes tm sido facultados pela comunidade internacional (nas ltimas eleies, estes equivaleram a aproximadamente 2 milhes de dlares). A remoo da clusula de barreira de 5% para as prximas eleies facilitar que pequenos partidos obtenham assentos junto Assembleia da Repblica, e poder contribuir para que, gradualmente, com o acesso aos recursos pblicos disponveis aos partidos com assento no parlamento, alguns partidos menores comecem a consolidar suas posies polticas. Contudo, se tal pode indicar esperanas consolidao destes partidos, tais assentos podem vir a ser retirados RENAMO, e, se a tendncia actual for mantida, a FRELIMO, que j controla o poder executivo de 42 das 43 autarquias do pas, tem grandes chances de, numa situao indita desde a transio democrtica, conquistar dois teros dos assentos parlamentares na Assembleia da Repblica. Assim, apesar de uma eventual maior diversidade de partidos na oposio parlamentar, reduzir ainda mais o papel e relevncia destes partidos definio dos rumos do pas. Ao final, a democracia moambicana ficar bastante dependente das decises e do nvel de democracia interna na FRELIMO. Em relao estruturao dos dois principais partidos do pas, a FRELIMO est bastante melhor organizada que a RENAMO, tendo beneficiado do controlo que exerceu sobre o Estado durante o perodo monopartidrio, no qual seu desenvolvimento confundiu-se com a expanso do aparelho estatal. No perodo, o partido consolidou a sua presena em grande parte do territrio nacional, acompanhando em paralelo a organizao do Estado. Com as reformas polticas e a introduo do multipartidarismo na dcada de 90, a estrutura organizativa da FRELIMO foi
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sendo adaptada no sentido de uma maior distino entre os seus rgos e o Estado. No entanto, o partido continua at hoje a beneficiar de sua estreita ligao com os rgos estatais e do facto de jamais ter deixado de governar nacionalmente; no so raros os casos em que a FRELIMO tem feito uso dos recursos do Estado para fins partidrios. A democracia interna tem vindo a desenvolver-se no seio da FRELIMO, nomeadamente no processo de escolha de candidatos para as eleies. Assim, para as legislativas, a seleco dos candidatos comea ao nvel da provncia antes de chegar Comisso Poltica, que deve confirmar a lista, tendo tambm a prerrogativa de sugerir 10% dos nomes das listas submetidas pelos rgos provinciais. Esta prerrogativa no deixa de ser conflituosa no seio do partido, uma vez que reduz o poder de deciso das bases sobre as suas escolhas dos seus potenciais representantes. Para alm disso, a FRELIMO fixa quotas para a representao de jovens, mulheres e antigos combatentes (respectivamente 20%, 40% e 10%), tendo se comprometido a equilibrar a participao de homens e mulheres nas suas listas de candidatos. Por seu lado, a RENAMO continua a manter a influncia do modelo militar, que se reflecte numa organizao extremamente centralizada, com o poder muito concentrado na figura do presidente. Em verdade, tenses entre a bancada parlamentar e o presidente do partido, Afonso Dhlakama, tm sido constantes, e so ilustrativas da fragilidade organizacional da RENAMO. Os princpios de democracia interna so tambm invocados pela RENAMO e, pelo menos parcialmente, aplicados na escolha dos candidatos s eleies, mesmo se sua prtica parea ser aproximativa. Para as eleies legislativas de 2004, a escolha dos candidatos comeou ao nvel das delegaes provinciais, tendo sido depois as listas provinciais submetidas Comisso Poltica para deciso. O Presidente da RENAMO dispunha da prerrogativa de indicar 30 candidatos e de os colocar em posio de maior probabilidade de serem eleitos. No tocante aos processos democrticos no interior dos partidos polticos, o governo deve introduzir e a sociedade civil deve lutar por legislao a ser adoptada pela Assembleia da Repblica que estabelea regras acerca da democracia interna dos partidos, incluindo em relao seleo dos candidatos. Outra questo importante relacionada poltica partidria vincula-se ao financiamento. O financiamento dos partidos polticos regulado pelo disposto no Acordo Geral de Paz, na Lei dos Partidos Polticos (Lei no. 7/91) e na legislao eleitoral em vigor, a qual tambm comporta disposies sobre financiamento poltico dirigidas especialmente ao financiamento da campanha eleitoral. Em princpio, a legislao estabelece que os partidos polticos podem angariar fundos de fontes privadas, assim como podem lhes ser concedidos recursos do Estado no caso de obterem assento parlamentar. O montante a que os partidos tm direito proporcional ao nmero de mandatos de cada um. De acordo com o Oramento de Estado de 2009, as verbas constantes da rubrica Partidos Polticos somavam mais de 200 milhes de meticais (aproximadamente 8 milhes de dlares). A prestao de contas acerca do financiamento poltico, embora seja uma obrigao legal, no respeitada pelos partidos, a no ser no que concerne s primeiras tranches atribudas pela CNE, pois essa a condio para se ter acesso s tranches subsequentes. O financiamento por via parlamentar no tem sido justificado por nenhum dos partidos beneficirios, e nenhum respeita a obrigao de publicao das suas contas anuais. As regras acerca das auditorias e transparncia
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dos fundos recebidos pelos partidos polticos devem ser reforadas e implementadas. Em particular: a fiscalizao das finanas dos partidos polticos de superior relevncia, e deve a Inspeco Geral das Finanas levar a efeito as auditorias s contas dos partidos; a Comisso Nacional de Eleies (CNE) deve assegurar que todos os partidos polticos informem e justifiquem o uso das verbas pblicas que lhes so atribudas durante a campanha eleitoral e publiquem os relatrios das auditorias s suas contas, informando ao Ministrio Pblica acerca de irregularidades para que este decida as medidas a serem tomadas. No obstante o facto de terem uma penetrao eleitoral que revela concentraes geogrficas distintas (a FRELIMO, com hegemonia nas trs provncias do Sul e em algumas zonas de Tete, Niassa e Cabo Delgado, e a RENAMO com hegemonia principalmente em zonas das provncias de Manica, Sofala, Zambzia e Nampula), tais diferenas regionais no conduziram a diferenas de cunho tnico na formao dos partidos. Em seus quadros, ambos os partidos tm buscado integrar membros das diversas regies e etnias do pas. A Assembleia da Repblica (AR), apesar de ser das poucas instituies nacionais a inclurem as duas principais foras polticas do pas, no tem sido o palco dos mais importantes debates em Moambique. Para alm da histrica ascendncia que o poder executivo tem exercido sobre os demais poderes e das dificuldades de dilogo entre a FRELIMO e a RENAMO, a verdade que o trabalho dos deputados tambm bastante dificultado pela carncia de recursos humanos e materiais. Os benefcios e vantagens do deputado no incluem nenhum subsdio para a contratao de assistncia administrativa ou tcnica no mbito do seu mandato, e existe somente um pequeno corpo de assistentes parlamentares que apiam o trabalho das comisses e um gabinete tcnico, cuja misso principal seria oferecer consultoria tcnica s bancadas e aos deputados. O aprimoramento da capacidade tcnica da Assembleia da Repblica crucial para que esta possa participar mais ativamente dos debates legislativos.
5. Participao poltica, os meios de comunicao social e a sociedade civil

A participao dos cidados no processo poltico, a sua capacidade de influenciar a formulao das polticas pblicas, a abertura do governo s demandas da populao e a transparncia com que o governo trata dos assuntos pblicos so indicadores da qualidade da democracia. Para alm da forma mais elementar de participao poltica que o voto livre e peridico para a escolha dos representantes, um regime democrtico deve oferecer aos cidados outras formas de participao e envolvimento no processo poltico. Tal participao depende das liberdades e direitos formalmente estabelecidas por uma Constituio, mas, tambm, da capacidade real de organizao, mobilizao e advocacia das sociedade civil e poltica. Ao nvel regional, a Carta Africana dos Direitos dos Homens e dos Povos, a recm-aprovada Carta sobre Democracia, Eleies e Governao e outros padres endossados pelo Mecanismo Africano de Reviso de Pares (a cuja reviso Moambique foi recentemente submetido) avanam princpios e padres que devem ser seguidos pelos estados africanos no tocante participao poltica. A proteco e promoo da liberdade de expresso e de imprensa importante elemento nos
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processos de participao poltica. Em Moambique, foi a Constituio de 1990 que estabeleceu, de maneira indita no pas, a liberdade de expresso e de imprensa como integrantes do rol de direitos fundamentais dos moambicanos, situao que foi confirmada e ampliada na Constituio de 2004, uma vez que nesta foi includo tambm o direito informao no rol de direitos fundamentais. Existem alguns problemas, contudo. A entidade de disciplina da actividade dos meios de comunicao, constitucionalmente estabelecida e regulada pela Lei de Imprensa, o Conselho Superior da Comunicao Social (CSCS), ao qual compete decidir acerca de limites ao exercio da liberdade de expresso e de imprensa pelos meios de comunicaco social, tem sido bastante criticado no exerccio de suas funes, uma vez que, na prtica, ele tem actuado quase que unicamente como uma instituio responsvel por garantir o direito de resposta a algumas personalidades eminentes no pas, as quais se dirigem instituio para protestar contra reportagens a ela relacionadas, no exercendo, entretanto, uma fiscalizao constante da actuao dos meios de comunicao social. No momento (meados de 2009), debate-se a reviso da lei de imprensa, cujo anteprojecto dever ser submetido pelo Conselho de Ministros Assembleia da Repblica brevemente. Na opinio do captulo Moambicano do Instituto de Comunicao Social da frica Austral (MISA Moambique), a verso da reviso ora em debate no mais controversa, tendo sido o resultado de discusses entre um grupo de actores, governamentais, pblicos, privados e associativos, envolvidos no sector, os quais organizaram-se para debater a legislao existente. Dos pontos em relao ao qual no foi possvel obter consenso, manteve-se a possibilidade da responsabilidade criminal e de crimes de de imprensa, apesar dos esforos empreendidos pelo MISA-Moambique para a eliminao destes dispositivos e a existncia de padres africanos acerca da matria, como a Declarao de Princpios sobre a Liberdade de Expresso, aprovada pela Comisso Africana dos Direitos dos Homens e dos Povos, a qual afirma que: (...)os Estados devem rever todas as restries criminais relacionadas a contedo para assegurar que elas servem a um interesse legtimo numa sociedade democrtica. Dentre as questes acordadas no interior do grupo de reviso, decidiu-se por a) retirar ao Estado a faculdade de adquirir participaes em rgos de informao que no faam parte do sector pblico, assim como determinar outras formas de subsdios ou apoio, b) probir-se a partidos polticos e organizaes sindicais a manuteno de rgos de comunicao social audiovisual (rdio e televiso); c) consagrar-se o principio da no obrigatoriedade de ser licenciado pelo Governo para a criao de rgos de imprensa escrita e para o exerccio da profisso de jornalista. A autorizao de criao de jornais e outras publicaes mantm-se sujeita a registo apenas acto meramente administrativo Os meios de comunicao social moambicanos expandiram-se e diversificaram-se bastante desde a transio democrtica, mas so ainda marcados por desigualdades na cobertura e acesso. Altos nveis de analfabetismo e de pobreza condicionam a abrangncia da imprensa escrita, e a esmagadora maioria dos moambicanos nunca comprou e no l jornais. Apenas a rdio atinge um pblico consideravelmente vasto, e a maioria dos moambicanos tem acesso a poucos meios de comunicao social para alm dos meios de comunicao social pblicos. Em relao s questes polticas, em geral a imprensa as discute, embora o jornalismo
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investigativo seja bastante fraco. Artigos de opinio e debates televisivos sobre os temas mais polmicos da vida poltica so cada vez mais comuns, mas ainda se pode considerar que os meios de comunicao social pblicos continuam ainda mergulhados em prticas de autocensura (especialmente a televiso pblica, a Televiso de Moambique, TVM), sendo menos abertos a determinados pontos de vista. Em termos de acesso das foras polticas aos meios de comunicao social, foroso reconhecer que os partidos de oposio enfrentam ainda restries no seu acesso aos meios comunicao social pblicos. Outro assunto que merece especial ateno a adopo de uma lei acerca do acesso informao, a qual obrigaria as instituies pblicas, e as instituies privadas que realizam funes pblicas ou tenham obtido fundos pblicos, a publicar informao sobre suas actividades, oferecendo ainda mecanismos legais para o caso de no cumprimento do dever de informar. Uma proposta de lei acerca do acesso informao foi submetida Assembleia da Repblica h mais de trs anos para anlise, discusso e adopo. To importante aos processos democrticos quanto liberdade de expresso e de imprensa so as liberdades de reunio e manifestao, de acordo com o estabelecido na Carta Africana dos Direitos dos Homens e dos Povos. Em termos jurdicos, no existem impedimentos claros ao seu exerccio, apesar de alguns dispositivos legais permitirem interpretaes demasiado restritivas. A obrigatoriedade de as manifestaes e reunies em lugares pblicos serem precedidas de aviso de seus propsitos s autoridades civis e policiais da rea, dispositivo que, em princpio, busca salvaguardar a segurana dos manifestantes e o decorrer pacfico da manifestao/reunio, tem sido muitas vezes utilizado como um meio de coibir manifestaes, quando se alega que os organizadores do evento no comunicaram as autoridades acerca de seus objectivos. Aqui, seria importante avanar com cursos de capacitao em questes legais e de direitos humanos aos polcias, esclarecendo que as disposies constantes da legislao l esto para assegurar, e no coibir, o exerccio deste direito constitucional. As autoridades policiais devem tambm instruir claramente os polcias que aqueles que no concordam como o governo tm o direito de manifestarem publicamente suas opinies. Tambm essencial democracia, nomeadamente consolidao da sociedade civil, a liberdade de associao faz parte do rol de direitos fundamentais dos moambicanos. Existe legislao prpria a regular o processo de formao e registo de associaes, fundaes e organizaes no-governamentais estrangeiras, e no h previso que possa ser tida como abusiva, embora haja a clara necessidade de um quadro legal mais detalhado e actualizado para regulamentar o funcionamento das organizaes da sociedade civil. Em 2008 foi iniciado um processo participativo de reviso do quadro legal das organizaes da sociedade civil, coordenado pela FDC (Fundao para o Desenvolvimento da Comunidade), visando harmonizar, actualizar e simplificar a actual legislao aplicvel e colmatar as lacunas existentes. O resultado dever ser submetido Unidade Tcnica de Reforma Legal (UTREL) para, ento, ser apresentado Assembleia da Repblica, e deve fazer com que o respeito e a promoo da liberdade de associao vinquem razes em Moambique, assim como estabelecer um quadro regulatrio mais claro, menos burocrtico e mais condizente ao desenvolvimento das organizaes da sociedade civil. No caso, regras administrativas devem facilitar o registo de organizaes com sede nas provncias ou nas zonas rurais, e s organizaes estrangeiras deveria ser concedido
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um maior espao para o seu funcionamento. O Decreto no. 55/98 probe ONGs estrangeiras de promoverem qualquer actividade de natureza poltica, uma restrio exageradamente cautelosa: organizaes da sociedade civil, nacionais e internacionais, devem ter suas actividades restrictas somente em relao poltica partidria, e no em relao a qualquer actividade poltica. As organizaes da sociedade civil moambicanas constituem um complexo mosaico. Apesar de sua expanso nos ltimos anos, elas no esto, contudo, isentas de problemas. De acordo com os dados publicados pelo Instituto Nacional de Estatstica, existiam, no ano de 2004, 4.853 instituies sem fins lucrativos no-estatais legalmente reconhecidas em Moambique, as quais distribuam-se pelas diversas provncias do pas. Sua distribuio no territrio, o emprego por elas gerado e os fundos por elas recebidos, contudo, era bastante irregular e desigual. O rcio entre o nmero de instituies e a populao residente era de 26.2 unidades por 100 mil habitantes para o pas, mas variava de 8.4 a 56.7 entre as provncias. Tambm, a capital do pas, onde se localizavam 13% do total dessas organizaes, concentrava mais da metade dos empregados do sector ao nvel nacional (52% dos trabalhadores), sendo que as organizaes estabelecidas na cidade recebiam cerca de 52% dos fundos destinados ao sector. A macrocefalia e a centralizao do pas so, pois, visveis tambm na distribuio dos recursos materiais e humanos entre organizaes da sociedade civil; nestas condies, pode-se admitir que o seu papel em muitas reas fora da capital, especialmente nas zonas rurais, onde se concentra grande parcela da populao, necessariamente limitado, principalmente pela falta de recursos humanos e materiais. Nestas circunstncias, esforos devem ser orientados para a obteno de uma distribuio de recursos mais equitativa s diversas provncias do pas, buscando desconcentrar-se e descentralizar-se a alocao e gesto de recursos e reforar a capacidade operacional das organizaes da sociedade civil, com especial nfase em organizaes a funcionar em reas rurais e em provncias remotas. As organizaes da sociedade civil tambm enfrentam problemas na sua organizao e governao interna. Em geral, sua base social restrita, congregando, por vezes, no mais que seus membros fundadores, isto , 10 a 15 pessoas. Ademais, suas lideranas tendem a no aplicar internamente aquilo que exigem externamente, apegando-se ao poder, no prestando contas internas e no envolvendo seus membros na elaborao de projectos. No caso, as organizaes da sociedade civil deveriam desenvolver cdigos de conduta para a sua governao interna, auto-regulando suas actividades e demonstrando ao governo que elas so capazes de operar de maneira responsvel sem o controlo governamental. Por fim, em termos de interveno social e participao poltica das organizaes da sociedade civil, muitos analistas so da opinio que, embora tenham sido dados passos significativos desde a transio democrtica, ainda existem lacunas na sua interveno e participao. De facto, a sociedade civil precisa de atingir um maior protagonismo nas discusses com o Governo e com seus financiadores, o que tem sido dificultado pelos limitados recursos financeiros e a ausncia de coordenao.
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6. Governao local
A governao local moambicana tem sido marcada por dois processo, os quais tm sido implementados simultaneamente: a descentralizao (devoluo poltica) e a desconcentrao administrativa. A sua implementao foi acelerada pela democratizao do pas, mas, desde ento, ambos processos tm sido reticentes, com constantes mudanas legislativas, em especial o processo de descentralizao. importante que o governo moambicano assuma uma posio mais clara acerca dos processos de descentralizao e desconcentrao, seguindo os princpios adoptados pela recentemente aprovada Carta Africana sobre Democracia, Eleies e Governao, a qual avana que: (...)Estados-membro devem descentralizar poder a autoridades locais democraticamente eleitas como determinado na legislao nacional. Um dos princpios fundamentais de organizao e funcionamento da administrao pblica moambicana a desconcentrao, atravs da qual o governo moambicano pretende reduzir os poderes administrativos dos rgos centrais, facilitando a tomada de decises por parte dos escales inferiores. Em vrios pronunciamentos, o Presidente Armando Guebuza tem destacado a importncia do distrito, um dos rgos locais de Estado e parte do processo de desconcentrao, como estrutura administrativa essencial ao desenvolvimento do pas. Tal opo poltica deveria implicar numa considervel alocao de recursos ao governo distrital; contudo, nota-se que o distrito, se comparado provncia e ao governo central, continua recebendo menos recursos, apesar das crescentes responsabilidades. Por importante que seja a desconcentrao de tarefas dos escales superiores da administrao pblica aos inferiores, imperioso reconhecer que tal no implica a reduo do poder poltico ao nvel central, visto que o governo central mantm o controle do aparelho de Estado em todos seus nveis. Para efetuar-se a disperso do poder poltico, o foco deve ser no processo de descentralizao e no no processo de desconcentrao, cujo principal mrito est na modernizao da aparato administrativo e numa maior aproximao das realidades locais. Aps debates e mudanas legislativas, o processo de descentralizao foi iniciado pela implementao de trinta e trs autarquias locais em 1997, as quais abrangiam cerca de 25% dos moambicanos. Desde ento, a expanso do poder local tem sido guiada pelo princpio do gradualismo, que se funda na ideia de que, em muitos locais, so insuficientes as condies econmicas e sociais para a implementao das autarquias. Como corolrio bvio do princpio do gradualismo, a extenso de direitos polticos em Moambique passou a ser condicionada por critrios outros para alm da simples cidadania moambicana, com imensas parcelas do territrio a continuar sem poder local. Seguindo as discusses recentes acerca da implementao do princpio do gradualismo pelo Governo, este busca salvaguardar-se em a) limitaes oramentrias, b) carncia de recursos humanos e materiais das cidades, vilas e povoaes pleiteando autarcizao. No entanto, parece-nos que o discurso do governo moambicano pouco convincente, uma vez que, se um verdadeiro esforo descentralizador estivesse sendo posto em prctica, este deveria alterar tambm a distribuio das receitas e as competncias tributrias, assim como esforar-se na capacitao dos quadros ao nvel local.
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J realizadas as duas primeiras eleies autrquicas (1998 e 2003), a aprovao da Constituio de 2004 veio a introduzir um novo elemento ao processo de descentralizao, as Assembleias Provinciais. Nos termos da Constituio, contudo, e diferentemente do que se poderia esperar, as Assembleias Provinciais no tm poder legislativo local, poder regulamentar, e poder de aprovar e fiscalizar o oramento local. As suas competncias constitucionais limitam-se, relativamente respectiva provncia, fiscalizao e controle da observncia dos princpios e normas estabelecidos na Constituio e nas leis pelo Executivo, bem como das decises do Conselho de Ministros, assim como a aprovar, fiscalizar e controlar o programa do Governo Provincial. O sucesso do processo de descentralizao em Moambique depender fundamentalmente da participao e do envolvimento popular na gesto autrquica. As experincias dos municpios j implementados, contudo, mostram que tal processo est ainda pouco desenvolvido, com estudos a demonstrar que rarefeita a interao entre as autoridades locais e seus cidados, assim como destes com os partidos polticos, e que h uma frequente falta de informao sobre os servios municipais, e muito baixo contacto popular com os departamentos e servios municipais. A relativa escassez de recursos e servios prestados ao nvel local explica boa parte desta apatia; ainda, a relao entre as administraes distritais e os governos municipais com os cidados precisa de ser melhorada, com uma maior divulgao das actividades realizadas e um contacto mais intenso dos vereadores e deputados das Assembleias Municipais com os eleitores.
7. Assistncia ao desenvolvimento
Moambique tem recebido substancial apoio da comunidade internacional, quer por via de donativos, quer por via de crditos. O grande volume da ajuda externa permitiu que o Governo aumentasse substancialmente a despesa ao longo da ltima dcada, o que contribuiu para a recuperao econmica e social aps o fim da guerra civil. O Oramento Geral do Estado , j h anos, amplamente financiado por auxlio-externo, e, para o ano econmico 2009, donativos e crditos externos representaro 53% do total dos recursos oramentrios do Governo de Moambique. O pas abriga projectos de dezenas de doadores, sendo provvel que existam projectos de mais de 60 doadores bilaterais e multilaterais, incluindo as agncias das Naes Unidas, e 150 organizaes no governamentais internacionais em implementao no pas no momento. Alm de mltiplos doadores, o pas tambm alberga diferentes formas de ajuda, ou seja, diferentes formas de canalizar e utilizar o apoio externo. Do lado dos doadores, o grande nmero de instituies contribui para a falta de transparncia, fragmentao e disperso dos recursos, custos operacionais, imprevisibilidade e volatilidade da ajuda, problemas de coordenao, com a duplicidade de esforos e a necessidade de uma constante prestao de contas governamental acerca dos projectos aos doadores, com o uso dos j escassos recursos humanos na preparao de uma mirade de relatrios. Tambm, a existncia de recursos no includos no Oramento (off-budget), os quais so investidos por
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doadores em projectos sem passarem pelo oramento do Estado, tem sido um srio problema, uma vez que complica a coordenao e harmonizao das atividades, prejudica o planeamento estatal e retira ao Estado o controle sobre tais verbas. Em resposta aos vrios problemas relacionados ajuda-externa, Moambique e seus parceiros de cooperao tm sido pioneiro na implementao de alternativas para resolv-los, muitas das quais identificadas nas declaraes e planos de aco internacionais sobre o assunto, nomeadamente nas Declaraes de Roma e Paris (2005) e no Plano de Aco de Accra (2008). Por exemplo, muitos doadores tm canalizado recursos directamente para o oramento de determinados sectores previamente definidos pelo Estado como prioritrios (earmarked aid), ao invs de identificarem as prioridades eles prprios. Moambique tem tambm implementado uma das mais ambiciosas propostas dentre os pases em desenvolvimento para redireccionar o suporte externo directamente ao oramento geral do Estado, sem a prvia estipulao de sua destinao pelos doadores (General Budget Support, GBS). Em 2004, Moambique assinou com 15 doadores um Memorando de Entendimento (MoE) destinado a consolidar uma parceria de financiamento externo directo ao oramento do Estado e balana de pagamentos, o qual foi implementado entre 2004 e 2009. Os PAPs (Programme Aid Partners), Parceiros de Apoio Programtico, tm, desde ento, representado uma importante iniciativa em termos de coordenao, harmonizao e monitoria do uso e aproveitamento do auxlio externo pelo governo. Actualmente, o grupo de parceiros composto por 19 membros (G-19) (Alemanha, Banco Africano de Desenvolvimento, Banco Mundial, Blgica, Canad, Comisso Europeia, Dinamarca, Espanha, Finlndia, Frana, Holanda, Irlanda, Itlia, Noruega, Portugal, Sucia, Suia, Reino Unido e ustria), sendo um dos maiores grupos de apoio oramental geral a operar em frica. Em Maro de 2009, foi assinado um novo Memorando de Entendimento entre o Governo de Moambique e os PAPs, o qual ser igualmente vlido por 5 anos. Nele, foram reforados os compromissos, princpios bsicos, e objectivos constantes do documento anterior, tendo sido, tambm, adicionados novos elementos. No Memorando de Entendimento esto definidos os objectivos e procedimentos de apoio ao oramental geral. O objectivo global do Memorando contribuir para a reduo da pobreza em todas as suas dimenses, e os PAPs comprometeram-se a apoiar os planos de reduo de pobreza constantes no PARPA (e seu eventual sucessor). O Memorando tambm estabelece uma srie de princpios bsicos concesso da ajuda. Dentre estes, o governo de Moambique deve empenhar-se para: a) salvaguardar a paz e promover processos polticos democrticos, a independncia do judicirio, o Estado de Direito, o respeito pelos direitos humanos, a boa governao, e a probidade na vida pblica, incluindo a luta contra a corrupo; b) dar prioridade luta contra a pobreza; c) prosseguir com polticas macroeconmicas slidas e sistemas eficazes de gesto das finanas pblicas. Caso quaisquer desses princpios seja violado pelo Governo, os PAPs podem suspender seu apoio; no Memorando, contudo, todos os parceiros comprometeram-se a, anteriormente qualquer tomada de deciso, discutir entre si e, depois, com o Governo os meios para lidar com a situao. Nos casos em que tal dilogo no surtir efeito, os PAPs reservam-se o direito de, em conjunto ou unilateralmente, suspender o desembolso de fundos. A ajuda de cariz programtico e o suporte ao oramento geral do Estado no so sem
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problemas. Tendncias centralizao poltica podem ser exacerbadas com a concentrao de recursos no oramento geral. Tal centralizao, num contexto em que o Estado importante actor social e fonte de recursos ao social de outros grupos, pode reduzir o espao para o pluralismo poltico, podendo dificultar, dentre outros, o surgimento de uma sociedade civil autnoma do Estado e actuante. Num contexto poltico em que as diferenas entre o Estado e o partido no poder tendem a ser tnues, no qual o partido vencedor das eleies tende a concentrar muitos benefcios polticos e econmicos, ao passo que os partidos de oposio carecem de espao e recursos para articularem suas demandas, a alocao de recursos externos ao Estado independentemente de sua capacidade de mobiliz-los internamente (via tributos) pode bloquear as mudanas sociais e polticas que frequentemente acompanham o fortalecimento e expanso das estruturas estatais, criando-se um Estado forte mas intransigente em face de sua sociedade. At recentemente, o debate entre o governo e doadores em questes acerca de desenvolvimento tinha pouca participao interna. A situao actual um tanto melhor, mas h ainda muitos desafios. As organizaes da sociedade civil moambicana tm conseguido participar mais activamente, por exemplo, nas reunies anuais de consulta entre o Governo e seus parceiros de cooperao (Reunies de Reviso Conjunta, Joint Review Meetings). Tambm, a implementao dos Observatrios do Desenvolvimento oferceu uma nova oportunidade participao das organizaes da sociedade civil em questes de ajuda-externa e desenvolvimento. Contudo, a questo mais preocupante nesta rea a quase inexistncia de ligao entre as discusses travadas pelo Governo e seus parceiros de desenvolvimento, de um lado, e os debates levados cabo na Assembleia da Repblica, de outro. O baixo envolvimento de parlamentares e da Assembleia da Repblica nas discusses referentes ao apoio externo representam um srio dfice democrtico, principalmente quando se tem em conta que mais da metade do Oramento do Estado provm do apoio externo. O envolvimento da sociedade civil certamente representa um avano em termos de participao, mas no se deve descurar da importncia do envolvimento da Assembleia da Repblica em qualquer debate de importncia nacional, uma vez que ela alberga os representantes eleitos pelos moambicanos para discutirem os assuntos de interesse do pas. Curiosamente, o Memorando de Entendimento no contexto dos PAPs menciona, entre seus principais objectivos, (...)reforar a responsabilidade do Governo perante Assembleia da Repblica e o povo(...), mas silente em relao aos mecanismos de interaco entre a Assembleia e as discusses em torno do apoio ao Oramento do Estado. O prprio Memorando no foi sequer levado discusso no Parlamento. Por fim, se verdade que a maior coordenao dos parceiros de desenvolvimento traz consigo ganhos em termos de custos de transaco e previsibilidade no desembolso do apoio, ela traz tambm, em termos polticos, vrias dificuldades. Vrias organizaes da sociedade civil sentem que uma maior coordenao dos doadores volta da ajuda oramental ao Governo moambicano pode prejudicar o desenvolvimento de estruturas democrticas ao invs de reforlas, uma vez que o apoio programtico e ao oramento podem levar o governo a preocupar-se mais com a chamada external accountability, relegando para um plano secundrio, ou mesmo irrelevncia, a prestao de contas aos seus parceiros domsticos e eleitores. Em termos de poltica governamental, imperioso que o governo produza uma nota estratgica mais clara e contundente a indicar as modalidades de ajuda preferidas e a escala e
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velocidade de transio entre a situao actual e a desejada pelo Governo; impe-se, tambm, que tal documento seja explcito acerca das actividades que se pretende implementar nos prximos anos para a reduo da dependncia do pas em relao ajuda externa. Desde h anos o Governo tem estado a elaborar uma Poltica de Cooperao Internacional, e espera-se que esta venha a ser divulgada ainda em 2009. Este documento deve ser explcito acerca das actividades que o governo pretende implementar nos prximos anos para reduzir a dependncia do pas em relao ajuda externa. Mais importante, as discusses acerca do documento devem envolver a Assembleia da Repblica, assim como deve o documento circular para comentrios das organizaes da sociedade civil.
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Parte II
relatrio principal
O tempo trabalhou a nossa alma colectiva por via de trs materiais: o passado, o presente e o futuro. Nenhum destes materiais parece estar feito para uso imediato. O passado foi mal embalado e chega-nos deformado, carregado de mitos e preconceitos. O presente vem vestido de roupa emprestada. E o futuro foi encomendado por interesses que nos so alheios. Mia Couto, A Fronteira da Cultura
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Precedentes histricos
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Moambique foi um dos ltimos pases africanos a conquistar a sua independncia, e teve que pegar em armas para consegui-lo. Portugal, das primeiras potncias europeias a explorar o continente, mostrou-se bastante resistente a abandonar as suas polticas coloniais. Entre 1964 e 1974, o governo portugus resistiu aos esforos dos movimentos de libertao da ento provncia portuguesa de Moambique. No incio dos anos 1970, dos vrios movimentos de libertao, somente a Frente de Libertao de Moambique, a FRELIMO, mantinha-se verdadeiramente activa. Em 1974, a guerra j se arrastava por anos, e o seu final parecia prximo. As guerras de libertao em frica j repercutiam negativamente na legitimidade do governo portugus em Portugal, e eventos na capital portuguesa catalisaram o processo de independncia em Moambique. Em Abril de 1974, uma revolta de oficiais militares iria abalar significativamente o poder poltico na metrpole, trazendo incertezas sobre o seu futuro e, consequentemente, sobre o futuro das colnias portuguesas. A FRELIMO, ciente destes factos, aproveitou-se da hesitao que afectou as foras armadas portuguesas em Moambique para expandir as suas aces. Decorridos seis meses da revolta em Portugal, ambos os lados acordavam em pr fim guerra. Ao final da guerra de libertao, a FRELIMO era vista como representante natural dos moambicanos no processo de transio ao Moambique independente, no que era apoiada por importante parcela da comunidade internacional. Durante as negociaes em Lusaka, Zmbia, em Setembro de 1974, os representantes do movimento exigiram que o poder lhes
1 As informaes deste captulo foram retiradas de Malyn newitt, Mozambique, in patrick chabal et al, A History of Postcolonial Lusophone Africa, Hurst & company, London, 2002; Merle L. Bowen, The State against the Peasantry, Rural Struggles in Colonial and Postcolonial Mozambique, university press of virginia, 2000.
1. preceDenteS HiStricOS
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fosse transferido sem a realizao de eleies prvias, situao que, aps alguma hesitao, foi aceite por Portugal. Por meio dos Acordos de Lusaka, foi definido um governo de transio, e a FRELIMO garantiu que, a 25 de Junho de 1975, Moambique seria declarado independente e passaria a estar sob a sua liderana poltica. O Governo de transio funcionou sem grandes contratempos; contudo, a comunidade portuguesa a viver em Moambique estava preocupada com o seu futuro. Em vista do forte nacionalismo da FRELIMO e da falta de clareza em relao ao futuro dos bens e posses dos portugueses, estes emigraram em grande nmero, principalmente os trabalhadores qualificados. No processo, levaram consigo tudo o que puderam, e, muito daquilo que no puderam, destruram. Se a herana colonial j no era positiva, os poucos que possuam a conhecimentos tcnicos neccessrios para ajudar o novo governo a reerguer Moambique deixaram o pas. Antes mesmo de assumir oficialmente o poder, a FRELIMO promulgou, aos 20 de Junho de 1975, a primeira Constituio da Repblica Popular de Moambique, a qual passaria a vigorar no dia 25 daquele ms. Nela, a FRELIMO chamava para si a responsabilidade pela representao dos camponeses e operrios moambicanos, estruturando as instituies do Estado em bases partidrias. Estavam criadas as condies para um regime monopartidrio, que seguiria como regime poltico dominante, com alteraes pontuais, at 1990. A vitria na guerra de libertao entusiasmara muitos dirigentes da FRELIMO, os quais imaginaram que poderiam, em poucos anos, escangalhar a herana colonial no pas e colocar Moambique num novo patamar de desenvolvimento. Mas no s: que poderiam faz-lo e, ao mesmo tempo, ajudar os demais pases da regio a fazer o mesmo. Nesta toada, Moambique ops-se aos regimes minoritrios nas vizinhas Rodsia do Sul (actual Zimbabwe) e frica do Sul, apoiando os movimentos de libertao que se organizavam naqueles pases. No entanto, o desafio logo provaria ser maior que os meios disposio. Frequentes desastres naturais colocavam um pesado fardo nos ombros do novo governo; as estruturas estatais eram frgeis, e tinham dificuldades em alcanar todo o territrio. Ademais, as polticas econmicas adoptadas pela FRELIMO no estavam produzindo os resultados esperados, principalmente no sector agrcola. A criao de cooperativas e machambas estatais, aliadas mecanizao do campo, no foram bem-sucedidas em termos de aumento da produtividade. Mais importante, muitos camponeses se sentiam pouco confortveis neste tipo de agricultura, e teriam preferido continuar a produzir em unidades familiares. O grande desafio ao projecto de estado-nao da FRELIMO, contudo, viria de fora. A Rodsia do Sul, ento governada por Ian Smith2, descontente com as posies ideolgicas da FRELIMO e seu apoio aos movimentos nacionalistas no seu territrio, resolveu formar e financiar um movimento armado de oposio ao governo da FRELIMO em territrio moambicano. Em 1976, surgia a Resistncia Nacional Moambicana (Mozambique National Resistance (MNR)). De incio, a Resistncia Nacional Moambicana era, basicamente, uma extenso do exrcito rodesiano, apesar de contar com muitos moambicanos, principalmente aqueles que, tendo colaborado com o exrcito portugus, haviam sido isolados pelo novo governo.
2 ian Smith foi primeiro-Ministro de um governo de minoria branca da colnia britnica da rodsia, a qual se tinha rebelado do reino unido, proclamando uma independncia unilateral em 1965, porm sem receber reconhecimento internacional.
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Progressivamente, no entanto, a Resistncia Nacional Moambicana cresceu e expandiu suas bases. Suas tcticas tornaram-se mais violentas, mas tambm mais efectivas. Com o fim do regime minoritrio na Rodsia, os seus elos poltico-finaceiros passaram a ser com outro regime minoritrio, o apartheid sul-africano, que passou a financiar o movimento de maneira substancial. J ento nacionalmente conhecida como a RENAMO (Resistncia Nacional Moambicana), esta conseguiu trazer para o seu lado, principalmente pela via da violncia fsica e psicolgica mas tambm pelo convencimento e distribuio de benefcios, muitos moambicanos. medida que a resistncia crescia, guarnecida pelo regime sulafricano, e passava a recrutar quadros mais qualificados para melhorar sua imagem perante comunidade internacional, o Estado moambicano enfraquecia-se: somados aos gastos e perdas de guerra, que aumentavam gradativamente, o fracasso das polticas econmicas e os desastres naturais no colaboravam para que o Estado continuasse a operar efectivamente. Neste contexto, muitos militares, insatisfeitos com as condies oferecidas pelo Estado, passaram a agir como se bandidos fossem, extorquindo camponeses e explorando aqueles que deveriam ser por eles protegidos. Tais actos acabariam por reforar a RENAMO, junto qual tais camponeses buscavam socorro e abrigo. O crescimento da RENAMO, que j controlava vastas reas do territrio em meados dos anos 1980, contudo, teve seu mpeto freado com mudanas no governo sul-africano no incio da dcada de 1990. Ao mesmo tempo, o ano de 1990 foi o portador de mais um desastre natural em Moambique, a seca, situao que, com a consequente misria e fome que assolaram os moambicanos, novamente desafiava as capacidades do Estado moambicano. Finalmente, aps quase quinze anos de guerra, ambos os lados, a RENAMO e a FRELIMO, tinham razes para dialogar e pr fim guerra. Neste processo, no ano de 1990, quando j se iniciavam, ainda que timidamente, as negociaes de paz, a FRELIMO outorgou uma nova constituio, a qual simbolizou mudanas radicais nas instituies do pas. Moambique deixava para trs, ao menos formalmente, a sua experincia com o sistema poltico monopartidrio para assumir e consagrar as regras de um regime democrtico, de feies liberais e pluripartidrio. J anteriormente, em vista do quase colapso do Estado moambicano, haviam sido alteradas as
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regras que regulavam a economia moambicana, processo que se deu sob os auspcios do Banco Mundial e do Fundo Monetrio Internacional.3 J consagradas as mudanas polticas e econmicas, as negociaes em direco ao acordo de paz intensificaram-se. Aps prolongadas discusses, o Acordo Geral de Paz foi finalmente assinado em Roma, na Itlia, no ano de 1992. A partir de ento, Moambique entrava numa nova fase, a de reconstruo e reconciliao nacional. A pacificao e a reconciliao nacional, apesar de dependerem essencialmente das posies e decises de lideranas moambicanas, receberam importante auxlio da comunidade internacional, que decidira envolver-se activamente na definio dos rumos do pas no ps-guerra. Tal comprometimento deveu-se principalmente aos acontecimentos em Angola, cujo processo de paz havia iniciado anteriormente a Moambique mas fora abruptamente interrompido. Em Angola, a comunidade internacional participou timidamente como garante do cumprimento do acordo de paz e na preparao das eleies, tendo sido o acordo violado logo aps o processo eleitoral, e a guerra civil reiniciada. Consciente destes riscos, a comunidade internacional, por via das Naes Unidas, decidiu investir pesadamente na pacificao da Moambique. Milhares de soldados das Naes Unidas (aproximadamente 7.000), a Operao das Naes Unidas em Moambique, ONUMOZ, desembarcaram no pas, conjuntamente com um grande contingente de quadros tcnicos e de assessoria. Para muitos observadores, as Naes Unidas acabavam de estabelecer um governo paralelo no pas. Apesar das crticas ao intervencionismo da ONUMOZ, o processo de pacificao foi bem-sucedido. Com o apoio financeiro das Naes Unidas, a RENAMO pde, ao menos formalmente, transformar-se num partido poltico, capacitando-se para concorrer nas primeiras eleies multipartidrias em 1994. Com a grande maioria de combatentes desmobilizados e com o oferecimento de considerveis incentivos financeiros consolidao da RENAMO como partido civil, e no mais como movimento armado, as eleies puderam transcorrer sem maiores riscos de retorno guerra. A importante participao da comunidade internacional no processo de reconciliao nacional, contudo, no se deu sem algums problemas no mdio-prazo. Dentre as consequncia
3 em 1984, Moambique tornou-se membro do Banco Mundial, e desde ento colabora com este em vrios projectos e reformas nas estruturas nacionais, principalmente com base em emprstimos (concessional loans) e doaes (grants). em 1984, foi assinado um Plano de Reabilitao Econmica entre o Banco e o pas, renovado em 1987 e 1989 (assistncia total no valor de uS$ 285.000.000). Os ajustes econmicos estruturais propriamente comearam em 1989 (assistncia de uS$ 104.000.000). De 19911995, o Banco trabalhou com Moambique com base num Plano Estratgico (Strategy paper, assistncia de uS$ 1.127.000.000). De 19952000, a relao deu-se com base numa Estratgia de Assistncia Nacional (country Assistance Strategy, com uS$ 452.000.000 em crditos disponibilizados entre 19982000). De 2000 a 2003, outra Estratgia de Assistncia Nacional foi assinada (crdito disponibilizado no valor de uS$ 568.000.000). em 2004, o Banco Mundial juntou-se ao ento G-15 (hoje G-19), um grupo de doadores a prestar assistncia directa ao oramento geral do pas. em Junho de 2005, os fundos destinados via emprstimo para aquele ano estavam em uS$ 1.008.000.000 e, de 1985 at aquela data, o Banco Mundial reportava ter desembolsado, em crditos, emprstimos e garantias, uS$ 1.984.500.000 a Moambique (tendo sido disponibilizados uS$ 2.815.300.000 neste perodo). informaes obtidas em The World Bank and Mozambique, 20 years of collaboration, http://siteresources.worldbank.org/intMOZAMBiQue/resources/wB20anos.pdf, acedido em 27 de Maro de 2009. para informaes actualizadas, ver http://web.worldbank.org/wBSite/externAL/cOuntrieS/AFricAext/MOZAM BiQueextn/0,,menupk:382142~pagepk:141132~pipk:141107~theSitepk:382131,00.html#background, acedido em 27 de Maro de 2009.
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no-intencionais deste processo, a comunidade internacional tem mantido um interesse por vezes exagerado em Moambique, na sua reconstruo e na manuteno da imagem do pas como uma histria de sucesso. O grande nmero de doadores e organizaes internacionais no pas atesta tal facto, e tem trazido inmeros desafios governao de Moambique. Em termos poltico-partidrios, a RENAMO tem-se mantido como a principal fora de oposio FRELIMO desde 1994. Nas eleies gerais de 1999, chegou perto da vitria; em 2004, contudo, teve uma queda bastante acentuada no seu voto. Apesar de decorrerem j 15 anos desde o fim da guerra civil, com quatro eleies gerais e quatro eleies autrquicas, a poltica moambicana continua a ser claramente dominada pelos dois antigos beligerantes, com a crescente hegemonia da FRELIMO.
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Quadro constitucional e direito internacional
A.
Direito internacional
Moambique signatrio dos principais tratados internacionais e regionais sobre direitos humanos relacionados cidadania, participao poltica e democracia, tendo ratificado, sem reservas, dentre outros, o Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Polticos e a Carta Africana dos Direitos do Homem e dos Povos-CADHP. O pas ratificou tambm os principais tratados a salvaguardar seus cidados de prticas discriminatrias, com destaque para a para a Conveno das Naes Unidas para a Eliminao de todas as Formas de Discriminao contra a Mulher (CEDAW), e a Conveno para a Eliminao de todas as Formas de Discriminao Racial (CERD). Moambique acedeu tambm ao Mecanismo Africano de Reviso de Pares (MARP), tendo recentemente (meados 2008) completado o seu processo de auto-avaliao.4 No entanto, tratados internacionais e regionais relevantes ao exerccio da cidadania ainda se encontram pendentes de assinatura e/ou ratificao. Dentre estes, destacam-se o Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC) embora a Constituio da Repblica de 2004 inclua disposies sobre tais direitos a Conveno internacional sobre a proteco dos direitos de trabalhadores migrantes e suas famlias (nenhuma aco tomada). Ademais, pendem de assinatura o Protocolo opcional Conveno Internacional sobre Direitos civis e Polticos, por meio do qual se permite a submisso de peties individuais aos rgos responsveis pela
para mais detalhes, consultar o stio online do MArp, www.marp.org.mz, acedido em 28 de Outubro de 2008.
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fiscalizao dos tratados (treaty bodies).5 At meados de 2009, Moambique no havia assinado a Carta Africana sobre Democracia, Eleies e Governao, adoptada pela Assembleia dos Chefes de Estado e Governo da Unio Africana em 2007.6 No que concerne validade dos tratados internacionais no ordenamento jurdico moambicano, a Constituio determina que, assim que devidamente aprovados, ratificados e publicados oficialmente, os tratados internacionais passam a vigorar na ordem jurdica, assumindo o mesmo status legal das demais normas infraconstitucionais (Constituio, art. 18), sem a necessidade de sua traduo em legislao nacional.
B.
Quadro constitucional
Legitimidade da Constituio7
Na histria moambicana, o texto constitucional ora em vigor, a Constituio de 2004, Pode ser considerado o primeiro texto constitucional democraticamente elaborado no pas, uma vez que, diferentemente das prvias Constituies, a sua elaborao foi marcada por considervel participao popular e o documento final foi aprovado por um Parlamento pluripartidrio e democraticamente eleito. Contudo, o processo para a sua adopo no transcorreu sem problemas, e a sociedade moambicana no teve a oportunidade de votar directamente o texto aprovado por via de um referendo. As origens do actual texto constitucional datam de Outubro de 1995, quando a Assembleia da Repblica instalou uma comisso ad hoc para a reviso constitucional.8 A comisso era composta por 31 deputados, e a sua composio fundava-se na representatividade de cada bancada no parlamento, com 16 membros da FRELIMO e 14 membros da coligao eleitoral RENAMO Unio Eleitoral (RENAMO-UE).9 A primeira verso da Constituio foi apresentada Assembleia em Julho de 1998. Na sequncia, organizou-se um seminrio nacional em Maputo, em Outubro, no qual cerca de 750 indivduos deputados, juzes, advogados, lderes polticos e membros da sociedade civil participaram. Entre Outubro e Dezembro de 1998, foram realizados debates pblicos nas cidades da Beira, Nampula, Pemba, Tete e Xai-Xai. Em 1999, a
para mais detalhes acerca dos tratados assinados e ratificados por Moambique, consultar o relatrio desta mesma srie Moambique: O Sector da Justia e Estado de Direito, Open Society initiative for Southern Africa e AfriMAp, 2006, p.2, disponvel em http://www.afrimap.org/report.php, acedido em 27 de Maro de 2009. consultar, tambm, o stio online da unio Africana, http://www.africa-union.org/root/au/Documents/treaties/treaties.htm, acedido em 28 de Outubro de 2008. para informaes detalhadas sobre a submisso de relatrio por Moambique s naes unidas, ver http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/ repStatfrset?OpenFrameSet, acedido em 16 de Junho de 2008. 6 veja a lista de assinaturas e ratificaes no website da unio Africana, http://www.africa-union.org/root/au/Documents/ treaties/list/charter_on_Democracy_and_Governance.pdf, acedido em 20 de Maro de 2009. 7 A presente seco baseia-se substancialmente em Moambique: O Sector da Justia e Estado de Direito, Open Society initiative for Southern Africa e AfriMAp, 2006, pp.5/6, disponvel em http://www.afrimap.org/report.php, acedido em 20 de Maro de 2009. 8 resoluo no. 25/1995. 9 renAMO-ue a coligao eleitoral formada pela renAMO e um grupo de pequenos partidos da oposio. A coligao surgiu nas eleies gerais de 1994, com o objectivo de oferecer uma frente unida para opor-se FreLiMO. tal unio estratgica tem sido dificil de sustentar. tanto nas eleies de 1999 como nas eleies de 2004, um nmero de pequenos partidos de oposio continuou a concorrer independentemente ou por meio de coalizes alternativas. contudo, eles no tiveram sucesso; o parlamento mantm-se divido entre a FreLiMO e a renAMO-ue.
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2. QuADrO cOnStituciOnAL e DireitO internAciOnAL
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Assembleia reuniu-se em sesso extraordinria com o objectivo de debater e aprovar o projecto da Constituio, mas no se chegou a acordo. Seguiu-se um perodo de cinco anos at que a comisso retomasse os seus trabalhos, em Julho de 2004. Em Setembro de 2004, foi tornada pblica uma nova verso da carta constitucional. A FRELIMO e a RENAMO foram incapazes de chegar a acordo quanto realizao de um referendo sobre a Constituio. Afinal, os dois partidos decidiram pela no realizao do referendo, tendo a comisso levado a cabo seminrios regionais de dois dias em Maputo, Beira e Nampula.10 Embora instituies como a Ordem dos Advogados de Moambique (OAM)11 e a Faculdade de Direito da Universidade Eduardo Mondlane tenham tido a oportunidade de apresentar comentrios, no houve uma consulta pblica alargada. Em Novembro de 2004, a nova Constituio foi formalmente aprovada pelo Parlamento, ento em fim de legislatura, como seu ltimo acto antes de ser substitudo por um novo Parlamento em Janeiro de 2005 Desde 2004, pouco se debateu em termos de mudanas substantivas ao texto constitucional. A composio da Assembleia da Repblica manteve-se dividida entre as mesmas duas foras polticas que aprovaram o texto em 2004, e a sociedade civil parece satisfeita com o teor do documento, no sendo visveis manifestaes pela realizao de um referendo ou a produo de um novo texto. Tambm, a prpria Constituio estipulou uma clusula de estabilidade, a qual determina que, salvo casos extraordinrios, a reviso constitucional somente pode ocorrer cinco anos aps a entrada em vigor da ltima lei de reviso, ou seja, finais de 2009. Aps vrios anos de reformas econmicas e polticas, as quais culminaram no texto constitucional de 2004, pode-se argumentar que Moambique assumiu, ao menos institucionalmente, caractersticas de uma social-democracia, ou de uma economia social de mercado,12 uma vez que: a) tanto direitos civis e polticos quanto direitos econmicos e sociais recebem abrigo constitucional; b) o Estado assume um papel importante na proteco dos primeiros e proviso dos ltimos, mas actua conjuntamente com a iniciativa privada. No entanto, como veremos nas seces seguintes, existem imensos obstculos a serem superados para a consolidao de facto de uma social-democracia no pas.
Instituies polticas
Moambique um pas de sistema poltico presidencialista, sendo o poder poltico dividido entre os poderes executivo e legislativo. No tocante ao poder executivo, o Presidente da Repblica exerce os cargos de chefe de Estado e chefe de Governo (Constituio, arts. 146, no.s1-3 e 201, no.1). Como chefe de Estado, ele preside o Conselho de Estado e por este assessorado. Como chefe de Governo, o Presidente da Repblica preside ex oficio o Conselho de Ministros, que , nos termos da Constituio, responsvel por governar Moambique (art. 200). O poder legislativo representado pelos deputados eleitos e reunidos na Assembleia da Repblica; porm, como se discutir mais adiante, o poder de legislar tem sido amplamente partilhado entre os dois poderes.
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Notcias, Maputo, 22 de Setembro de 2004. Ordem dos Advogados de Moambique, Parecer sobre o Projecto de Reviso da Constituio da Repblica de Moambique, publidigital, Queluz, portugal, 2005 12 Jorge Bacelar Gouveia, As Constituies dos Estados Lusfonos, noticias editorial, p.14.
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Ao abrigo da Constituio vigente, o Presidente da Repblica e os parlamentares que compe a Assembleia da Repblica so eleitos simultaneamente (eleies gerais) por sufrgio universal, directo, igual, secreto, pessoal e peridico (arts. 135, 147 e 170), para um mandato de cinco anos (arts. 147, 171 e 184). A eleio para Presidente da Repblica maioritria art. 148), ao passo que as eleies parlamentares so proporcionais. No exerccio de suas funes como chefe de Governo, o Presidente da Repblica pode nomear, exonerar ou demitir os integrantes do seu governo (ministros e primeiro-ministro) ad nutum (Constituio, art. 160, no. 1, alnea b, no. 2, alnea a). A prpria Assembleia da Repblica pode ser dissolvida pelo Presidente da Repblica se aquela rejeitar o programa do Governo (Constituio, art. 188).13 Enquanto chefe de Estado, os poderes presidenciais incluem, para alm dos j acima referidos: a) nomear, exonerar e demitir os altos comandos das Foras de Defesa e Segurana, b) decidir pela realizao de referendos, c) convocar eleies, d) nomear os Presidentes do Conselho Constitucional, do Tribunal Supremo e do Tribunal Administrativo, o Procurador-geral da Repblica, os Reitores das Universidades Pblicas, o Governador e Vice-Governador do Banco Central, e) declarar a guerra, o estado de stio e de emergncia, f) celebrar tratados de guerra e paz, celebrar tratados internacionais e usar o poder de veto sobre leis aprovadas pela Assembleia da Repblica (Constituio, arts. 159 a 163). A arquitectura constitucional faz do Presidente da Repblica a figura central da vida poltica nacional. O Conselho de Ministros tem sua composio definida pelo Presidente da Repblica, o qual escolhe o Primeiro-ministro e os Ministros (Constituio, art. 201, no.1). A funo do Conselho de Ministros assegurar a administrao do pas, garantir a integridade territorial, velar pela ordem pblica e pela segurana e estabilidade dos cidados, promover o desenvolvimento econmico, implementar a aco social do Estado, desenvolver e consolidar a legalidade e realizar a poltica externa do pas (Constituio, art. 203). Embora a figura do Primeiro-ministro esteja constitucionalizada, este no tm nenhuma autonomia funcional e de poder, aparecendo somente como auxiliar e conselheiro do Presidente da Repblica na direco do Governo (Constituio, art. 205, no. 1). A Assembleia da Repblica definida pela Constituio como sendo representativa de todos os cidados e, nesta medida, cada um dos seus membros (deputados) representa todos os moambicanos, e no apenas o crculo eleitoral pelo qual foi eleito (Constituio, art. 168). A Assembleia da Repblica constitui-se no mais alto rgo legislativo do pas, determinando as normas que regem o funcionamento do Estado e a vida econmica e social atravs de leis e deliberaes de carcter geral (Constituio, art. 169, no.s 1 e 2). Composta por 250 deputados
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A possibilidade de dissoluo do parlamento , em regra, caracterstica de sistemas parlamentaristas, nos quais o chefe de Governo (primeiro-ministro), tendo perdido a confiana da maioria parlamentar, pode renunciar ao cargo ou dirigir-se ao chefe de estado (monarca ou presidente) solicitando a dissoluo do parlamento (ou de uma de suas casas, em sistemas bicamerais) e a convocao de novas eleies. A deciso acerca da dissoluo do parlamento , portanto, em regra, responsabilidade do chefe de estado, no do primeiro-ministro. no caso em tela, Moambique parece ter seguido o exemplo de portugal, se no no esprito ao menos na letra da lei, uma vez que, em portugal, a dissoluo da Assembleia da repblica permitida (art. 133, alnea e, da constituio de portugal).
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(art. 170, no. 2), a Assembleia rene-se, ordinariamente, duas vezes ao ano, no seu princpio (ms de Maro) e final (ms de Outubro).14 Ao presidente da Assembleia da Repblica compete exercer o cargo de Presidente da Repblica em virtude de impedimento ou ausncia do titular do cargo (Constituio, arts. 152, 155 e 157).15 O Conselho de Estado assessora o chefe de Estado (rgo poltico de consulta, art. 164 da Constituio), e deve, obrigatoriamente, pronunciar-se (opinio, porm, sem fora vinculativa) sobre: a) a dissoluo da Assembleia da Repblica; b) declarao de guerra, estado de stio ou estado de emergncia; c) realizao de referendo; d) convocao de eleies gerais (art. 166). A composio do Conselho a seguinte: a) Presidente da Repblica; b) Presidente da Assembleia da Repblica; c) Primeiro-Ministro; d) Presidente do Conselho Constitucional; e) Provedor de Justia; f) antigos presidentes da Repblica no destitudos da funo; g) antigos presidentes da Assembleia da Repblica; h) sete personalidades de reconhecido mrito eleitas pela Assembleia da Repblica pelo perodo da legislatura, em harmonia com a representatividade parlamentar; i) quatro personalidades de reconhecido mrito designadas pelo Presidente da Repblica; j) segundo candidato mais votado ao cargo de Presidente da Repblica. Em termos administrativos, Moambique um estado unitrio. Para a realizao da sua funo administrativa e de desenvolvimento territorial, a estrutura governamental assegurada ao nvel local (provncias, distritos, postos administrativos, localidades, povoaes e aldeias) atravs dos chamados rgos Locais do Estado.16 Os rgos locais so nomeados pelo poder central, e esto sob sua direco ou interveno directa. Dentre estes, destaca-se a figura do Governador Provincial, a quem compete dirigir o Governo Provincial (Constituio, art. 141), e que nomeado, exonerado e demitido pelo Presidente da Repblica (Constituio, art. 160, no. 2, alnea b). A Constituio prev que, no mbito da sua funo administrativa e de desenvolvimento territorial, os rgos locais de Estado devem articular com as comunidades locais e podem delegar-lhes certas funes prprias das atribuies do Estado (Constituio, art. 263, no.5). Tem havido um esforo, ainda limitado, para a devoluo da autoridade poltica ao escalo governamental local. Neste contexto, o pas conta com as autarquias locais, as quais foram introduzidas na vigncia da Constituio de 1990, e limitam-se, no momento, a reas urbanas e semi-urbanas (43 cidades e vilas,a cidade capital do pas, Maputo, mais todas as 10 cidades capitais provinciais e outras cidades e vilas seleccionadas segundo certos critrios definidos em lei). As autarquias possuem um executivo eleito (edil) e um rgo representativo eleito, a Assembleia Municipal, que governam por um perodo de cinco anos; diferentemente do nvel nacional, candidatos independentes (sem filiao partidria) podem concorrer s eleies autrquicas legislativas.
Artigo 187 da constituio 2004, e arts. 1216, da Lei no. 17/2007. para detalhes sobre o funcionamento da Assembleia da repblica, consultar o regimento da Assembleia da repblica, Lei no. 17/2007, de 18 de Julho. 16 Art. 262 e seguintes da constituio 2004. ver tambm Lei no. 8/2003, de 19 de Maio, que estabelece os princpios e normas de organizao e funcionamento dos rgos locais do estado nos escales de provncia, distrito, posto administrativo e de localidade (Lei dos rgos Locais do estado-LOLe); e o respectivo regulamento, aprovado pelo Decreto do conselho de Ministros no. 11/2005, regulamento da Lei dos rgos Locais do estado, de 10 de Junho de 2005.
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A Constituio de 2004 estabeleceu tambm Assembleias Provinciais, as quais so eleitas ao nvel provincial, e a Lei no. 5/2007 detalhou o quadro legal destas estruturas polticas. As Assembleias Provinciais, contudo, tm muito pouco poder; por exemplo, no consta das suas funes a proposio e aprovao de legislao provincial, nem a fiscalizao e aprovao do oramento da provncia (veja Captulo 8 acerca da Governao Local).
A estrutura das autoridades tradicionais17

Na trajetria histrica de Moambique, as autoridades tradicionais foram marginalizadas pela FRELIMO. Embora as razes da sua legitimidade estejam, em muitos casos, em estruturas polticas pr-coloniais, elas foram vistas como tendo sido cooptadas pelo regime colonial. A Constituio de 1975, portanto, ignorou-as. A Constituio de 1990, por sua vez, mencionava os valores tradicionais, mas no deu qualquer papel formal s autoridades tradicionais, embora algumas leis aprovadas na sua vigncia tenham iniciado a concesso de um papel oficial a tais autoridades.18 A constituio de 2004 foi o primeiro texto constitucional a reconhecer as estruturas tradicionais em Moambique (art. 118), afirmando, tambm, que o governo deveria definir em lei as estruturas das autoridades tradicionais e suas relaes com outras instituies estatais. Neste diapaso, o Decreto no.11/2005 veio a detalhar a interaco entre as instituies do Estado e as autoridades comunitrias (categoria que abriga as autoridades tradicionais), mais especificamente a interaco destas com os rgos Locais de Estado (Lei no. 8/2003).
C.
recomendaes
Moambique deveria assinar e ratificar os tratados internacionais e regionais relativos participao poltica, democracia e cidadania, com especial nfase Carta Africana sobre Democracia, Eleies e Governao. A partir de 2009, o texto constitucional poder ser revisto. Tendo sido promulgado sem ampla consulta popular, em que poderia incluir-se a realizao de um referendo, seria recomendvel que o Governo e a sociedade civil discutissem at que ponto a Constituio reflecte os anseios da populao moambicana, e se h necessidade de mudanas s suas disposies.
17 no caso das autoridades tradicionais, o conceito busca identificar aqueles indivduos que, historicamente, tiveram protagonismo poltico (em sentido amplo) dentro de suas comunidades, e que derivam sua legitimidade poltica de outra fonte que no o estado. 18 exemplos destes diplomas legais so o Decreto no. 15/2000 e o Diploma Ministerial no. 107-4/2000.
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Cidadania
O que se passa, e isso parece inevitvel, que estamos criando cidadanias diversas dentro de Moambique. Mia Couto, A Fronteira da Cultura A Constituio vigente consagra o princpio da universalidade e igualdade jurdica, afirmando que todos os cidados so iguais perante a lei, gozam dos mesmos direitos e esto sujeitos aos mesmos deveres, independentemente da cor, raa, sexo, origem tnica, lugar de nascimento, religio, grau de instruo, posio social, estado civil dos pais, profisso ou opo poltica (Constituio, art. 35). O texto constitucional refora esta posio, afirmando que (art. 44) todo o cidado tem o dever de respeitar e considerar os seus semelhantes sem discriminao de qualquer espcie e de manter com eles relaes que permitam promover, salvaguardar e reforar o respeito, a tolerncia recproca e a solidariedade. A Constituio, portanto, no s consagra o princpio da igualdade jurdica, como tambm expressamente probe prticas discriminatrias baseadas em quaisquer critrios, avanando uma viso individualista e universalista de cidadania. A participao poltica e o exerccio da cidadania possuem diversos elementos. Dentre eles, destacam-se a possibilidade da escolha, por meios livres e justos, dos representantes polticos (o voto), e a possibilidade de participao activa na execuo e formulao de polticas pblicas, seja pela via poltica (candidatando-se a cargo poltico ou participando em fruns de consulta popular) ou administrativa (via concurso ou indicao para funo pblica). Em linhas gerais, a Constituio confere a todos os cidados moambicanos, tanto os portadores de cidadania originria como adquirida, amplas possibilidades de participao poltica e de exerccio da cidadania. Restries formais so poucas, e, em regra, dizem respeito queles que possuem cidadania adquirida. As
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principais desigualdades e barreiras participao poltica em Moambique esto relacionadas pobreza, ao analfabetismo, e falta de acesso s estruturas formais do Estado.
A.
regime jurdico da nacionalidade19
O regime jurdico moambicano a reger as questes relacionadas nacionalidade dos mais generosos em toda frica. No h discriminao baseada em gnero ou etnia, e todas as crianas nascidas no pas tm direito cidadania moambicana. Os princpios e regras que regem a aquisio, exerccio e perda da nacionalidade esto delineados na Constituio (arts. 23 a 34). Tm acesso nacionalidade todos aqueles nascidos em Moambique aps a independncia, assim como aqueles que, havendo nascido em Moambique e tendo domiclio no pas data da independncia, no tenham optado por outra nacionalidade. Tambm so moambicanos aqueles nascidos no exterior cujos pai ou me estivessem a servio do Estado naquele pas, e aqueles nascidos no pas cujos pais no possuam nacionalidade (stateless) ou sejam de nacionalidade desconhecida. Crianas nascidas no estrangeiro cujo pai ou me /so moambicanos podem adquirir a nacionalidade moambicana, bastando para tanto que os seus representantes legais, ou os prprios ao atingirem a maioridade e no prazo mximo de um ano, assim o declarem expressamente. A Constituio de 2004 introduziu algumas inovaes no que tange aquisio da nacionalidade (nacionalidade adquirida).20 Na aquisio da nacionalidade por casamento (art. 26), procurou-se dar um tratamento igual ao homem e mulher quanto aos direitos, diferentemente daquilo que se passava na Constituio de 1990 (art. 21). que, ento, se dizia que adquire a nacionalidade moambicana a mulher estrangeira que tenha contrado casamento com um moambicano, mas no se inclua a hiptese de o homem estrangeiro adquirir a nacionalidade moambicana por haver casado com uma moambicana. A possibilidade de dupla nacionalidade no consta afirmativamente na actual Constituio, mas a sua possibilidade mostra-se clara da leitura do texto constitucional. De facto, o que ocorre que, quando em territrio moambicano, aos moambicanos vedado o recurso a outra nacionalidade, a qual no reconhecida nem produz efeitos na ordem jurdica interna, para todos os efeitos prevalece a nacionalidade moambicana.21 Para perder a sua nacionalidade moambicana, o moambicano possuidor de segunda nacionalidade deve expressamente declarar no querer ser moambicano (art. 31, alnea a), c/c art. 33, da Constituio). Na aquisio da nacionalidade por naturalizao (artigo 27 da Constituio), concede-se a nacionalidade moambicana aos indivduos que, data do pedido, renam cumulativamente os seguintes requisitos (constantes das alneas a), b), c), d), e), e f), do art. 27): a) residncia habitual e regular h pelo menos dez anos em Moambique; b) idade maior de dezoito anos; c) conhecimento do portugus ou de uma lngua moambicana; d) capacidade para reger a sua
19 para mais detalhes, ver Antnio BALAte, A nacionalidade no projecto de reviso da constituio, in Gilles ciStAc (org.) Contributo para o Debate sobre a Reviso Constitucional, imprensa universitria, ueM, Maputo, 2004, pp.45 e ss. 20 vide arts. 26 a 30 da constituio 2004. 21 vide art. 33 da constituio 2004 (prevalncia da nacionalidade moambicana), () No reconhecida nem produz efeitos na ordem jurdica interna qualquer outra nacionalidade aos indivduos que, nos termos do ordenamento jurdico da Repblica de Moambique, sejam moambicanos.
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pessoa e assegurar a sua subsistncia; e) idoneidade cvica. Notam-se mudanas em relao ao texto anterior, isto , a eliminao da exigncia da renncia da nacionalidade anterior, assim como o a introduo da obrigatoriedade do conhecimento do portugus ou de uma lngua moambicana e a exigncia de comprovao de idoneidade cvica. A presena dos dois ltimos requisitos, razoveis em aparncia, aumenta as possibilidades de rejeio do pedido de cidadania por parte das autoridades competentes, introduzindo, tambm, um considervel grau de arbitrariedade no julgamento do pedido. Aos cidados naturalizados existem limites ao exerccio de funes pblicas ou funes privadas com interesse pblico (a regulamentao de tais dispositivos depender de lei). Ainda, aos moambicanos naturalizados totalmente vedado o exerccio dos cargos de membro do parlamento (Deputado), membro do Governo (Presidente da Repblica e Ministro), de altos cargos nos outros rgos de soberania (por exemplo, nos tribunais) e de cargos diplomticos ou altos cargos militares (Constituio, art. 30). Ainda no tocante ao processo de naturalizao, o texto constitucional (art. 27, no.2) estabelece a possibilidade de discriminao positiva em benefcio daqueles que prestaram relevantes servios ao Estado moambicano (conforme determinado em lei), sendo que a tais pessoas no exigida a comprovaode habitual e regular residncia no pas nem o conhecimento do portugus ou lngua local.
B.
Discriminao positiva
Em nenhum momento o texto constitucional confere vantagens ou desvantagens a qualquer grupo social ou tnico. No tocante a diferenas culturais, a Constituio apenas menciona a importncia da valorizao pelo Estado das lnguas nacionais, as quais constituem patrimnio cultural e educacional, devendo o Estado promover o seu () desenvolvimento e utilizao crescente como lnguas veiculares da nossa identidade (art. 9). O exerccio da cidadania no depende, pois, de pertena a qualquer grupo tnico, e a prpria lei da nacionalidade, que foi integrada no texto constitucional, recorre sempre expresso todos os cidados. So poucos os casos em que legislao nacional existente procura, atravs de mecanismos como o da discriminao positiva, remediar as desigualdades existentes no acesso e exerccio de direitos pelos cidados. Os poucos exemplos conhecidos so as leis que protegem os portadores do HIV/SIDA, tanto no caso especfico do acesso ao emprego ou no exerccio dos direitos laborais (Lei no.5/2002, de 24 de Junho), como contra quaisquer outras discriminaes e estigmatizaes. Tambm, h disposies constitucionais que procuram assegurar proteco especial aos que ficaram deficientes durante a luta de libertao e durante o conflito armado que terminou com a assinatura do Acordo Geral de Paz em 1992, bem como aos rfos e outros dependentes directos destes (art. 16). Ainda, o art. 16, no. 2, da Constituio determina que o Estado concede proteco aos que ficaram deficientes em cumprimento de servio pblico ou em acto humanitrio. Outro exemplo importante a legislao sobre terras, que procura garantir e proteger o acesso terra pela mulher, reconhecidas as dificuldades que esta enfrenta nesta rea, de forma geral e especialmente no meio rural, devido s prticas baseadas no direito costumeiro (arts. 10, no. 1 e 16, no. 1 da Lei no. 19/1997).
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C.
igualdade de gnero
Moambique ratificou a Conveno Sobre a Eliminao de Todas as Formas discriminao Contra a Mulher (CEDAW) em Junho 1993, e seu Protocolo Opcional, assim como o Protocolo Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos relativo aos Direitos da Mulher em frica (ratificado em Dezembro de 2005). Na legislao nacional, a proibio discriminao da mulher vem desde a aprovao da primeira constituio (1975), que defendia a emancipao da mulher e a igualdade desta em relao ao homem em todos os nveis (art. 17). De facto, desde a sua concepo a FRELIMO defendeu a emancipao feminina como parte essencial de seu projecto social. Samora Machel, na conferncia que fundou a Organizao da Mulher Moambicana (OMM) em 1973, assim se manifestou: A libertao das mulheres uma necessidade fundamental da revoluo, a garantia de sua continuidade e a precondio de sua vitria. No obstante, a primeira lei da nacionalidade, aprovada e publicada simultaneamente com a Constituio de 1975, continha uma disposio abertamente discriminatria, dispondo que a mulher moambicana que aps a independncia se casasse com cidado estrangeiro perdia automaticamente a nacionalidade moambicana (art. 14, no. 1, alnea a). Foi para corrigir esta situao que foi aprovada a Lei no. 2/82, de 6 de Abril,22 a qual introduziu uma emenda na lei da nacionalidade e eliminou tal disposio, ao mesmo tempo que permitiu a reaquisio da nacionalidade moambicana mulher que a tivesse perdido em virtude de ter contrado matrimnio com cidado estrangeiro. Mais tarde, a Constituio de 1990 absorveu no seu seio a lei da nacionalidade e corrigiu definitivamente a situao, no que foi seguida pelo actual texto constitucional. Na mesma linha da Constituio de 1990, a Constituio de 2004 estabelece explicitamente o princpio da igualdade do gnero ao dispor que o homem e a mulher so iguais perante a lei em todos os domnios da vida poltica, econmica, social e cultural (art. 35). Em relao legislao ordinria, j a Constituio de 1975 estabelecia que toda legislao colonial contrria s disposies constitucionais deveria ser tida como revogada. No entanto, dispositivos sexistas e discriminatrios presentes na legislao ordinria colonial (por exemplo, nos cdigos civil(1967),23 penal(1886) e comercial (1888)) continuaram, ou ainda continuam, sendo usados pelos tribunais. Ainda restam, portanto, reas em que a estrutura normativa do pas deve avanar para proporcionar salvaguardas legais s mulheres contra condutas abusivas. Tanto o Cdigo Penal quanto a Lei de Sucesses contm disposies discriminatrias em relao s mulheres, e projectos de lei para substituir ambos esto sendo debatidos h bastante tempo.24 De acordo com as normas sucessrias infraconstitucionais, o acesso posse e ao uso da terra e a
Lei no. 2/82, de 6 de Abril. O art. 1.672, no. 1, do cdigo civil de 1967, por exemplo, estabelecia que a mulher deveria adoptar a residncia do marido, ao passo que o artigo 1.674 determinava que o marido seria o chefe da famlia. estes artigos mantiveram-se em uso apesar de incompatveis com o texto constitucional, e espera-se que a aprovao da nova Lei de Famlia, que revogou expressamente essas e outras disposies do cdigo civil elimine quaisquer ambiguidades que possam ter restado ao intrprete da lei quanto sua aplicao. para detalhes, ver Lei no. 10/2004. 24 Stage of Implementation of the CEDAW in Mozambique, Shadow Report in reference to Government report: First national report on the implementation of the convention on the elimination of All Forms of Discrimination against women ceDAw, Submitted to the ceDAw committees 38th Session, May-June 2007, p.11.
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organizao da famlia esto fortemente influenciadas por um modelo cultural patriarcal, o qual entra em contradio com as normas constitucionais e os tratados internacionais que consagram a igualdade entre o homem e a mulher. Comparativamente, as mulheres esto bem representadas em posies polticas em Moambique.25 A presena feminina se faz sentir em diferentes graus nas vrias esferas do Estado. De acordo com o Inter-Parliamentary Union (dados actualizados para 31 de Agosto de 2007), a percentagem mdia de mulheres nos Parlamentos da frica Sub-sahariana de 17,2%26. Na actual composio da Assembleia da Repblica de Moambique (2004-2009), h 90 mulheres, ou seja 35,8% dos assentos do Parlamento.27 De acordo com dados do Instituto Nacional de Estatstica (INE) referentes ao perodo 2000/2004,28 assim se configurava a diviso de gnero nos diversos nveis do poder administrativo e rgos de tomada de deciso do pas: Dos dados acima, podemos deduzir que: a) ao nvel local - excepo aos Conselhos Municipais as mulheres ainda carecem de maior participao poltica, estando estas melhor representadas nos rgos centrais e provinciais; b) h uma maior representao das mulheres nos rgos parlamentares e deliberativos (Assembleia da Repblica e Conselhos Municipais) em relao aos cargos electivos executivos (Presidente da Repblica e Presidentes dos Conselhos Municipais). Entre os partidos polticos, a FRELIMO tem mostrado maior sensibilidade questo do equilbrio de gnero que os demais partidos. Por exemplo, nas listas preparadas para as eleies gerais de 2004, a FRELIMO possua 40% de mulheres candidatas, com 4 encabeando as listas de seus respectivos crculos eleitorais. No caso da RENAMO, a percentagem decrescia para 21%, com nenhuma mulher liderando as listas provinciais. A mesma tendncia verificava-se em relao no PDD, no qual somente uma mulher liderava uma lista provincial, com 24% de mulheres candidatas.29 Infelizmente, contudo, a presena de mulheres em posies polticas e rgos de Estado no parece estar a conduzir a um maior igualdade de gnero nas relaes sociais. Nesta linha, Conceio Osrio, da Women and Law in Southern Africa, peremptria ao afirmar que as
iDeA, 2005, Women in Parliament, Beyond Numbers. Revised Edition, p.25, http://www.idea.int/publications/wip2/upload/ wip_inlay.pdf, acedido em 07 de Abril de 2008. 26 inter-parliamentary union, Women in Parliament, World and Regional averages, http://www.ipu.org/wmn-e/world.htm, acedido em 12 de novembro de 2007. ressalta-se que, neste caso, valer-se da mdia pode no ser o mtodo estatstico mais adequado, uma vez que existem grandes discrepncias dentro da regio a afectar seu clculo (ruanda a possuir o parlamento mais equilibrado do mundo, com 48,8% de mulheres, e chade um dos piores, com 6,5% de mulheres). no caso, valendo-se da mediana, que evita o efeito destas diferenas no clculo final, teramos 14% como resultado. Ainda assim, cabe destacar que estes resultados no reflectem o equilbrio de gnero na regio, uma vez que pases com populao muito reduzida (cabo verde e Lesoto) so comparados par a par com pases muito mais populosos, como a nigria e a frica do Sul. ponderando-se a mdia de acordo com a populao estimada de cada pas em relao populao total da regio (744 milhes, excluindo-se camares, para o qual no h dados sobre o nmero de mulheres na Assembleia), tem-se como resultado 16,24%. 27 iDeA, Political Parties in Southern Africa: The State of Parties and Their Role in Democratization, 2007, p.53; instituto nacional de estatstica, Poder de Deciso, http://www.ine.gov.mz/populacao/estatisticas_genero/poder_decisao, acedido em 07 de Abril de 2008. 28 Os dados foram actualizados no caso de ministras, vice-ministras e governadoras-provinciais, sendo referentes a 07 de Abril de 2008. 29 EISA Election Observer Mission Report Mozambique Parliamentary and Presidential Elections, 12 December 2004, p.23, disponvel em www.eisa.org.za/pDF/moz04eomr.pdf, acedido em 15 de Maio de 2008.
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Grfico 1: Diviso de gnero: Poder poltico e administrao pblica

Homens 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% DiretoresNacionais Governadores provinciais Administradores Distritais Vice-Ministros Presidentes Conselhos Consultivos Vereadores Ministros Diretores Nacionais Adjuntos DiretoresProvinciais DiretoresProvinciais Adjuntos Diretores Distritais Chefes de Posto Administrativo Secretaria-Geral Mulheres
mulheres, mesmo se presentes na poltica, no tm participado efectivamente das decises polticas, ou, quando o fazem, no imprimem sua participao um carcter de defesa dos interesses das mulheres.30 Aqui, deve-se tambm considerar que, em vista do sistema eleitoral em vigor, a fidelidade s opinies do partido tende a ser bastante forte, e aquelas nem sempre esto em consonncia com a igualdade de gnero. Em 2007 e 2008, a Assembleia da Repblica voltou a agendar o debate e a aprovao do Projecto de Lei contra a Violncia Domstica, projecto este que possui o apoio de vrias organizaes da sociedade civil, as quais h anos manifestam-se pela urgente aprovao da referida lei. O Frum Mulher, que rene diferentes organizaes, j havia elaborado um Anteprojecto de Lei contra a Violncia Domstica em 2006, no qual propunha medidas punitivas contra diversas formas de violncia domstica (sexual, fsica, psicolgica, patrimonial, social), detalhando os procedimentos e diligncias que deveriam ser adoptados em cada situao, e discutindo as medidas de proteco s vtimas de violncia.31 Nas duas ocasies, o projecto de lei foi retirado da pauta de discusso em vista do assunto ser considerado muito complexo. Enfim, em meados de 2009, aps demorados debates, os deputados aprovaram a Lei contra a Violncia Domstica contra a Mulher. Nas organizaes da sociedade civil, a igualdade de gnero tambm est longe de ser uma realidade. De acordo com um estudo do INE, as mulheres representam apenas 25% dos cerca de 25,000 empregados das organizaes da sociedade civil.32
30 conceio Osrio, 2007,Acesso e exerccio do poder poltico pelas Mulheres, Outras Vozes, no. 21, disponvel em http:// www.wlsa.org.mz/?__target__=tex_eleicoes2007, acedido em 18 de Junho de 2008. 31 Anteprojecto de Lei contra a violncia Domstica proposto pelo Frum Mulher, http://www.wlsa.org.mz/?__target__=violencia, acedido em 19 de Fevereiro de 2008. 32 instituto nacional de estatstica, As instituies sem fins lucrativos em Moambique: Resultados do primeiro Censo (2004/2005), p.61.
3. ciDADAniA
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Qual violncia? representatividade de quem? Discusses em 33 torno do Anteprojecto de Lei contra a violncia Domstica
() o Frum Mulher organizou um encontro no centro de conferncias Joaquim chissano, em Maputo, no dia 29 de novembro de 2007, para que uma equipa tcnica (composta por juristas, juzas e cientistas sociais, algumas OnGs, membros do Frum Mulher, num total de oito) apresentasse s deputadas das duas bancadas as justificativas e os contedos da proposta de lei, preparando-as para o debate no parlamento, quando, finalmente, este tema fosse agendado. A maneira como a reunio decorreu revelou a impossibilidade de se poder contar com as mulheres deputadas para a defesa de uma agenda feminina em consonncia com a constituio da repblica e com os instrumentos legais internacionais ratificados. As referncias que guiam a maioria das deputadas presentes ao encontro a cultura moambicana, designao que ningum aprofundou e que certamente quer dizer uma variedade de instituies e com sentidos diferentes dentre elas. nesta ocasio, ficou tambm patente que existe a concepo de que as/os deputadas/os esto acima de todos, no devendo prestar contas a ningum e que muito menos se admite que a sociedade civil lhes exija o que quer que seja. na terceira parte (da reunio) intervieram exclusivamente deputadas () vejamos algumas das questes levantadas e das opinies emitidas pelas deputadas: 1. A proposta de lei vai contra a cultura, o que no admissvel; foi argumentado, por exemplo, que se deve defender novamente a poligamia porque h mais mulheres que homens neste pas e muitas sexualmente activas (O que elas vo fazer sem homens? por isso elas tm que ter marido. Alm disso, perante o Hiv/SiDA, elas esto assim protegidas). Dentro desta defesa da cultura, falou-se ainda contra a condenao expressa na proposta de lei em relao a todas as prticas culturais prejudiciais, em consonncia com o ceDAw. Algumas das intervenes afirmaram a importncia de continuar a praticar o puxa-puxa (referncia ao alongamento dos pequenos lbios, prtica que as naes unidas classificou como uma forma de mutilao genital) porque isso servia de travo para o homem durante o acto sexual. A proposta de lei pode vir a ter o efeito nefasto de desestabilizar as famlias. A proposta de lei no est fundamentada na realidade moambicana mas uma importao do exterior (porqu forar uma lei s porque noutros pases existe? no vejo porque que ns devemos seguir esta proposta. cada pas tem o seu ritmo, devemos seguir apenas o nosso ritmo). Ou ento que a proposta de lei no est baseada na realidade de todo o povo, sendo por isso no representativa dos interesses globais (este anteprojecto, desta forma, para intelectuais, universitrios. Mas deve ser para todos.) Foi endereada uma crtica dura ao tom do Manifesto lido por ocasio da marcha do dia 27 de novembro, por se declarar que se exigia a aprovao da proposta de lei na
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3. 4.
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33 extractos retirados da publicao Outras Vozes, no. 22, Fevereiro de 2008. reproduo gentilmente autorizada pela wLSA.
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ntegra (Somos ns quem decide!) 6. As OnGs presentes foram consideradas no representativas do povo, ao contrrio das deputadas que dizem representar o pas inteiro, deixando-se implcito que no eram reconhecidas com legitimidade para proporem uma lei e ainda para mais pretenderem ir preparar as parlamentares (Onde est a sociedade civil? As mulheres da sociedade civil no fazem nada. Afinal, qual o trabalho que fazem? ns aqui estamos todas, representando todo o pas. Aqui h camponesas, domsticas, letradas, professoras, etc. Aqui est todo o pas representado. ns poderamos ter feito este seminrio entre ns. no era necessrio vir aqui. Onde est a sociedade civil?).
() perante este triste episdio, perguntamo-nos: de que nos serve ter 38% de representao feminina no parlamento? Ficou claro que tem de haver empenho e sensibilidade da causa dos direitos humanos das mulheres para se estar em condies de defender a igualdade e a justia de gnero.
Neste contexto, merecem destaque as questes levantadas no relatrio alternativo de algumas organizaes da sociedade civil ao primeiro relatrio governamental sobre a implementao do disposto na Conveno para a Eliminao de todas as Formas de Discriminao contra as Mulheres (CEDAW), apresentado s Naes Unidas em 2003. O relatrio alternativo (shadow report) foi apresentado em 2007,34 e, se reconhece os esforos do Governo em alterar suas regras e estruturas formais, buscando eliminar prticas e regras discriminatrias, ressalta que tais medidas tm tido alcance restrito, uma vez que no tm conduzido a mudanas de atitudes, prticas e estruturas socialmente arraigadas no pas. Em verdade, o relatrio tem um tom bastante crtico em relao s aces governamentais, afirmando que o Governo vale-se de seus compromissos legais e polticos em prol da igualdade de gnero para evitar envolver-se em alteraes mais substanciais numa realidade marcada pela desigualdade de gnero. Para que se consiga uma maior igualdade de gnero, portanto, h que se avanar em diversas reas para alm do simples aumento no nmero de mulheres ocupando cargos em instituies de Estado. Mais importante, deve-se reconhecer que muitas (se no a maioria) das agresses e abusos s mulheres ocorrem na esfera da famlia.35 No seio familiar, a mulher continua a ser vista por muitos como aquela que produz e alimenta os combatentes, como ressalta Conceio Osrio relembrando a letra do Hino da Mulher Moambicana, sendo-lhes sistematicamente negadas as oportunidade e os meios para defenderem-se da discriminao.36 Cabe ao Estado agir para alterar tal situao, honrando os compromissos que assumiu com a comunidade internacional e com sua populao ao aprovar o seu texto constitucional e ratificar os mencionados tratados e
34 Stage of Implementation of the CEDAW in Mozambique, Shadow Report in reference to Government report: First National Report on the Implementation of the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women CEDAW, Submitted to the ceDAw committees 38th Session, MayJune 2007. 35 conceio Osrio, Acesso e exerccio do poder poltico pelas mulheres, Outras vozes, no. 21, nov. 2007, http://www.wlsa. org.mz/?__target__=tex_eleicoes2007, acedido em 22 Fevereiro 2008. 36 conceio Osrio, Acesso e exerccio do poder poltico pelas mulheres, Outras Vozes, no. 21, nov. 2007, http://www.wlsa. org.mz/?__target__=tex_eleicoes2007, acedido em 22 Fevereiro 2008.
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convenes, trabalhando para que, em termos normativos e prticos, a igualdade de gnero seja assegurada.37 Como nota final, cabe mencionar que o empoderamento das mulheres, a sua maior autonomia e capacidade para tomar decises, pode ser uma das formas mais eficazes de lidar com muitos dos problemas sociais que afectam o pas. Moambique est entre os pases em que a mortalidade infantil das mais altas. Em 2003, 124 crianas em cada 1000 morriam antes de completarem 5 anos.38 Neste tema, estudos recentes tm demonstrado que a reduo do analfabetismo entre as mulheres das medidas mais efectivas para reduzir-se a mortalidade infantil (crianas at 5 anos), superando consideravelmente o impacto de redues nos nveis de pobreza na diminuio da mortalidade infantil. No caso, as implicaes em termos de polticas pblicas so claras, e a luta contra a pobreza absoluta deve dividir o espao na agenda governamental com a luta contra a discriminao de gnero.39 Nas palavras do prmio nobel de economia Amartya Sen possivelmente, nada , neste momento, to importante em termos da economia poltica do desenvolvimento quanto um adequado reconhecimento da participao econmica, poltica e social, e da liderana das mulheres.40
D.
Desenvolvimento, pobreza e excluso social

A maior desgraa de uma nao pobre que, em vez de produzir riqueza, produz ricos. Mia Couto, Pobres dos Nossos Ricos
Por mais de uma dcada, Moambique tem experimentado constante crescimento de seu produto interno bruto (PIB) (excepo feita ao ano de 2000, quando o pas foi castigado por fortes chuvas e inundaes), com picos de crescimento atingindo os 12% e 13%, conforme pode ser constatado no Grfico 2. A obteno de crescimento econmico sustentado deve figurar entre os objectivos de todo o governo comprometido com melhorias no bem-estar de seus cidados, e o governo moambicano tem sido elogiado pelos resultados obtidos nesta rea. Conforme ressaltado pelo Banco Mundial em recente relatrio, o pas teria provado que o seu crescimento no simplesmente parte de um ciclo que logo se esgotar, no sendo unicamente consequncia do processo de reabilitao da economia aps os anos de guerra civil, mas um processo ancorado em estabilidade econmica.41
terezinha da Silva, violncia Domstica: Factos e Discursos, em Boaventura de Sousa Santos e Joo carlos trindade (org), Conflito e Transformao Social: Uma Paisagem das Justias em Moambique, 2003, v. 2, pp.165/186. 38 Balano do plano econmico e Social (peS) de 2007, p.9, Maputo, Fevereiro de 2008. De acordo com as estatsticas do pnuD, a mortalidade infantil antes dos 5 anos estaria em 145 por 1000 (2005). Ainda segundo o pnuD, ps nmeros variam de acordo com a desigualdade de renda. entre os 20% mais ricos, a taxa de mortalidade at os 5 anos seria de 108 em cada 1000, enquanto que, entre os 20% mais pobres, ela atingiria 196 em cada 1000. para detalhes, consultar http://hdrstats.undp.org/ countries/data_sheets/cty_ds_MOZ.html, acedido em 10 de Abril de 2008. 39 Amartya Sen, Development as Freedom, Oxford university press, pp.195198. 40 Amartya Sen, Development as Freedom, Oxford university press, p.203. 41 world Bank, Beating the Odds: Sustaining Inclusion in a Growing Economy, A Mozambique Poverty, Gender, and Social Assessment, 2007, p.i, disponvel em http://www.open.ac.uk/technology/mozambique/pics/d83447.pdf, acedido em 31 de Maro de 2008. para um resumo do trabalho do Banco Mundial (em ingls), consultar http://siteresources.worldbank.org/ MOZAMBiQueextn/resources/Long_Summary_Mozambique_eng.pdf, acedido em 31 de Maro de 2008.
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Grfico 2: Taxas de crescimento do Produto Interno Bruto (19802008)

20,00%
14 ,7% 12 ,6 % 11,1% 13 ,1%
10,00%
4 ,7% 4 ,2 % 1,0 %
8 ,2 % 6 ,5% 5,3 %
6 ,8 % 7,0 %
6 ,8 % 3 ,3 %
7,5%
8 ,2 %
7,9 % 7,5%
8 ,5% 6 ,2 % 7,0 % 7,0 %
1,0 %
1,9 %
0,00%
-2 ,3 %
-6 ,9 %
-6 ,5% -8 ,6 %
-10,00%
-15,7%
-20,00% 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008
Fonte: iMF Data Mapper, http://www.imf.org/external/datamapper/index.php
Consequentemente, e de acordo com os dados oficiais, a percentagem de moambicanos a viver em pobreza absoluta42 teria reduzido: em 2003, ela era de 54%, uma reduo de 15% em relao aos 69% na mesma situao em 1996/1997.43 No entanto, nem todos parecem estar optimistas em relao ao modelo de desenvolvimento econmico do pas e seus resultados. A concentrao dos benefcios gerados pelo crescimento econmico e a crescente desigualdade de renda entre os moambicanos, assimetrias regionais e falta de ligaes entre os diversos sectores da economia tm sido ressaltados como problemas estruturais da economia moambicana.44 Em verdade, numa outra publicao, o prprio Banco Mundial avana uma viso bastante cautelosa em relao aos benefcios imediatos de processos de crescimento econmico, a qual merece extensa citao (traduo nossa):
42 em Moambique, a linha nacional de pobreza situa-se ao nvel de determinados padres nutricionais, estabelecidos atravs da medio a) do valor de consumo de bens alimentares equivalentes a 2.100 quilocalorias, b) bens no alimentares e c) a imputao de valores de uso de bens durveis, como a habitao dos agregados familiares. excluem-se o consumo dos bens fornecidos gratuitamente pelo sector pblico e daqueles produzidos em casa (ine, 2005). em termos monetrios, estas necessidades bsicas elementares traduzem-se em despesas que variam entre 5.473 Mt e 1.951 Mt por dia por pessoa, o equivalente a 0.218 e 0.780 dolares americanos (cmbio de Dezembro de 2008). 43 tais dados promissores no tem sido aceites unanimimente. Joseph Hanlon, por exemplo, arguementa que a reduo da pobreza relaciona-se mais com os marcadores (benchmarks) escolhidos que com uma reduo real. para detalhes, ver Joseph Hanlon, Is poverty decreasing in Mozambique?, p.9, disponvel em http://www.open.ac.uk/technology/mozambique/pics/d53854. pdf, acedido em 31 de Maro de 2008. 44 carlos nuno castel-Branco, AeO 2005-2006 sobre Moambique e interrogaes crticas sobre infra-estruturas e desenvolvimento em Moambique, Lanamento do AeO 20052006, Maputo, 16 novembro 2006, disponvel em http://www. iese.ac.mz/lib/cncb/Lancamentosrelatorios/2007a_infra-estruturas%20e%20Desenvolvimento.pdf, acedido em 28 Fevereiro 2008. tambm, Reviso Conjunta 2008, Aide Mmoire, Abril 2008, p.2. tambm, Joint Review 2007, Aide Mmoire, April 2007, p.3, disponvel em http://www.pap.org.mz/myr_07.htm, acedido em 21 de Outubro de 2007.
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A reduo da pobreza associada com crescimento (econmico) tem variado amplamente, assim como tambm tm variado o progresso social e melhorias em bem-estar, seja em educao, sade, oportunidades e participao () A qualidade do processo de crescimento econmico, para alm do seu ritmo, afecta os resultados em termos de desenvolvimento tal como a qualidade da dieta alimentar das pessoas, para alm da quantidade de comida consumida, influencia a sua sade e expectativa de vida. E o que a qualidade do processo de crescimento? Complementando o ritmo de crescimento, ela refere-se a aspectos importantes () a distribuio de oportunidades, a sustentabilidade do ambiente, a administrao dos riscos globais, e a governao (grifos nossos).45 Estruturalmente, as reformas econmicas implementadas no pas a partir dos anos 90 tm produzido resultados ambguos. A economia do pas continua pouco dinmica, estruturando-se em torno da agricultura e servios (finanas, transportes e comrcio), com escasso impacto dos sectores industriais. Os vrios mega-projectos introduzidos nos ltimos anos no pas tm tido poucos efeitos em termos de gerao de empregos e ligaes com o resto das actividades econmicas, e, afora estes, a actividade industrial do pas marginal, com concentrao em alguns produtos e baixa diversificao.46, 47 Neste contexto, apesar das altas taxas de crescimento econmico, Moambique continua entre os pases menos desenvolvidos do mundo. De acordo com o Relatrio Nacional do Desenvolvimento Humano 2007 do PNUD, a esperana de vida nascena em Moambique era, em 2006, de pouco mais de 47 anos, situao que, composta com a renda per capita, nvel de analfabetismo, escolaridade e as taxas de matrcula nos nveis primrio, secundrio e tercirio,
45 vinod thomas, Mansoor Dailami, Ashok Dhareshwar, Daniel kaufmann, nalin kishor, ramon Lopes, yan wang, The Quality of Growth, world Bank, Oxford university press, 2000, pp.xxivxxv. The poverty reduction associated with growth has varied widely, as have social progress and welfare improvements, whether in education, health, voice, or participation () Where growth has stagnated or declined, social and welfare dimensions have deteriorated. The widely differing measure in which growth contributes to welfare improvements means that there must be a direct concern for sustainable advances in welfare. It also means that the way growth is generated is very important. The quality of the growth process, not just its pace, affects development outcomes much as the quality of peoples diets, not just the quantity of food, influences their health and life expectancy. That is why it is essential to explore the complex interactions of the factors shaping growth. The pace of growth has been more sustainable in developing and industrial countries that pay attention to the qualitative attributes of the growth process. () What then is the quality of growth? Complementing the pace of growth, it refers to key aspects shaping the growth process. Country experiences bring out the importance of several such aspects: the distribution of opportunities, the sustainability of the environment, the management of global risks, and governance. 46 carlos nuno castel-Branco, Situao econmica em Moambique: reavaliao da evidncia com foco na dinmica da produo industrial, comunicao na vii conferncia Annual do Sector privado (cASp), 05 de Maro de 2003, Maputo. 47 entrevista de carlos nuno castel-Branco ao programa economia e Desenvolvimento da rdio Moambique, posteriormente publicada no Jornal O pas, 29 de Fevereiro de 2008.
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conduziam Moambique a um dos mais baixos ndices de Desenvolvimento Humano (IDH)48 do mundo, 0.458 (valores entre 0 e 1).49 Em Moambique, ademais, deve-se sempre atentar para a existncia de marcadas diferenas regionais em termos de qualidade de vida, com regies cujo IDH ainda mais baixo. Se consideradas estas diferenas, o IDH varia consideravelmente, melhorando medida que nos movemos do norte para o sul do pas.50 A reduo da pobreza j h anos um dos principais e mais divulgados objectivos do governo e da comunidade internacional, mas a pobreza continua como um dos mais srios problemas sociais do pas. O quotidiano daqueles vivendo na pobreza ou cercados por ela continua bastante precrio, como comprovam dois estudos recentes, os quais discutiram as relaes sociais da pobreza nas zonas urbana e rural de Moambique. Na zona rural (distrito de Murrupula, provncia de Nampula, no norte de Moambique), os pesquisadores destacaram uma srie de dificuldades enfrentadas pelos seus habitantes. Politicamente, de notar que as estruturas formais do Estado continuam praticamente ausentes do quotidiano das pessoas. No seu dia-a-dia, as pessoas tendem a recorrer s autoridades tradicionais (rgulos e cabos) e familiares para resolver seus problemas. Ainda, tem havido uma crescente diferenciao social entre os pobres: frequentemente, os mais pobres acabam excludos de todas as formas de proteco social, uma vez que o Estado no os alcana, e as famlias no tm condies de suportar algum que no pode contribuir para o bem-estar dos demais.51 Na zona urbana (em quatro bairros de Maputo), o estudo destaca uma srie de aspectos crticos, a saber: a) a sobrepovoamento, tanto do espao comum como das moradias familiares,
48 O ndice de Desenvolvimento Humano (iDH, ou Human Development Index, HDi), juntamente com uma srie de outros ndices, foi introduzido pela programa das naes unidas para o Desenvolvimento (pnuD) em 1990, com a inteno de melhorar a avaliao acerca dos avanos obtidos pelos pases no seu processo de desenvolvimento. O iDH busca medir se os habitantes de determinado pas: 1) vivem uma vida saudvel e longeva (expectativa de vida ao nascimento); 2) adquirem conhecimento (taxas de analfabetismo entre adultos e taxas de matrcula nos nveis primrio, secundrio e tercirio entre os jovens); 3) possuem um padro de viva decente (produto interno bruto per capita ajustado pela paridade do poder de compra (ppp) em dlares). para mais detalhes, consultar unDp, 2007, Measuring Human Development, A Primer, Guidelines and Tools for Statistical Research, Analysis and Advocacy, disponvel em http://hdr.undp.org/en/media/primer_intro.pdf, acedido em 29 de Outubro de 2008. 49 Moambique, Relatrio Nacional do Desenvolvimento Humano 2007, pnuD 2007, p.7. H divergncias entre estes dados e os dados constantes no stio da internet referentes s estatsticas do pnuD, onde o ndice de Desenvolvimento Humano de Moambique em 2006 est em 0,384 e a esperana de vida em 42,8 anos. ver Human Development reports, http://hdrstats. undp.org/countries/data_sheets/cty_ds_MOZ.html, acedido em 13 de novembro de 2008; Global Human Development Report 2007/2008, p.237, http://hdr.undp.org/en/media/hdr_20072008_en_complete.pdf, acedido em 13 novembro 2008. Sobre tais discrepncias, o jornalista toms vieira Mrio, editor executivo do Relatrio Nacional de 2007, escreveu um artigo no semanrio Savana de 07.12.2007, no qual levanta duas hipteses para estas diferenas: 1)diferentes fontes utilizadas; 2) diferentes projees de populao utilizadas. Segundo vieira Mrio, o Global Human Development Report vale-se de dados estatsticos obtidos junto s instituies das naes unidas, no fiando-se nos dados do instituto nacional de estatstica (ine), os quais so, no entanto, utilizados pelo relatrio nacional. Ademais, as projees de populao daquele tambm baseiam-se em dados das naes unidas, os quais divergem dos dados do ine, projetando um pas mais populoso, e, portanto, com mais pessoas a dividir a riqueza nacional do que de acordo com os ltimos dados obtidos pelo ine. 50 united nations Development programme (unDp), Mozambique National Human Development Report 2005, p.20; world Bank, Beating the Odds: Sustaining Inclusion in a Growing Economy, A Mozambique Poverty, Gender, and Social Assessment, 2007 p.11. 51 Margarida paulo, carmeliza rosrio, inge tvedten, Opitanha, Relaes Sociais da Pobreza Rural no Norte de Moambique, disponvel em http://www.cmi.no/file/?6=opitanha-portuguese-version, acedido em 16 de Junho de 2008.
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com habitaes e estabelecimentos comerciais disputando o espao pblico e com vrios membros da mesma famlia disputando o espao privado; b) a importncia das ligaes com o meio rural sobrevivncia dos agregados familiares urbanos; c) a criminalidade crescente; d) a feminizao da pobreza, esta sendo mais aguda dentre as mulheres e os agregados familiares por elas chefiados; e) a importncia, complexidade e instabilidade da unidade do agregado familiar, que no se compe de pessoas necessariamente vivendo sob o mesmo tecto mas de pessoas que partilham dos mesmos recursos (30% dos agregados familiares possuem ao menos uma pessoa vivendo fora de casa regularmente); f) a baixssima penetrao do sistema jurdico formal, e a quase ausncia das normas sociais locais e de autoridades para execut-las.52 Neste contexto social, os custos e sacrifcios envolvidos no processo de participao poltica e exerccio de direitos podem ser difceis de suportar. Ademais, o baixo nvel educacional e a ausncia de informao adequada afectam sobremaneira os grupos mais vulnerveis, que pouco sabem acerca dos seus direitos. Em Moambique, as taxas de analfabetismo continuam bastante altas. De acordo com os dados do Relatrio Nacional de Desenvolvimento Humano 2007, 53.6% da populao era analfabeta em 2006 (64,5% das mulheres e 32,1% dos homens), 6,9% possua ensino secundrio (8,2% homens, 5,6% mulheres), e apenas 0,3% da populao possua ensino superior (0,5% homens, 0,2% mulheres). As diferenas educacionais tm implicaes particularmente srias para a participao poltica das mulheres, tanto ao nvel local como nacional. Sem educao formal, indivduos tm mais dificuldades para informarem-se acerca dos assuntos que afectam o pas, assim com para apresentarem suas posies s autoridades polticas e administrativas.
Corrupo
Dentre os problemas a exacerbar os efeitos da pobreza na capacidade dos moambicanos participarem nas instncias de deciso poltica, importante mencionar a corrupo no sector pblico. Denncias de casos de corrupo figuram frequentemente nos jornais e demais meios de comunicao social moambicanos (principalmente os privados), e h uma sensao generalizada de que a corrupo tem aumentado desde a transio democrtica.53 Apesar da existncia de uma lei anti-corrupo desde 2004 (Lei no. 6/2004), e de prticas corruptas constarem entre os crimes tipificados no vetusto mas ainda em vigor Cdigo Penal (arts. 318-321), poucos tm sido os casos que chegam justia.54 Num dos mais divulgados inquritos de opinio
Margarida paulo, carmeliza rosrio, inge tvedten, Xiculungo, Relaes Sociais da Pobreza Urbana em Maputo, Moambique, Austral-cowi,universidadeeduardoMondlane,cMi,disponvelemhttp://www.cmi.no/publications/publication/?2930=xiculungosocial-relations-of-urban-poverty-maputo, acedido em 16 de Junho de 2008. 53 Marcelo Mosse, corrupo em Moambique, 23 novembro de 2004; Marcelo Mosse and peter Gastrow, Mozambique: threats posed by the penetration of criminal networks, ISS Regional Seminar, Organised Crime, Corruption and Governance in the SADC region, pretoria, 18 and 19 April 2002, disponvel em http://www.iss.co.za/pubs/creports/3MozambiqueSeminar. pdf, acedido em 22 de Fevereiro 2008; Joseph Hanlon, Do Donors promote corruption?, Third World Quarterly, vol. 25, no. 4, pp.747763, 2004, disponvel em http://www.open.ac.uk/personalpages/j.hanlon/Hanlon_3wQ_Moz_corruption.pdf, acedido em 31 de Maro de 2008. Lzaro Mabunda, inSS em runas, O pas, pp.23, 6 de Junho de 2008. 54 O Gccc movimentou, at Outubro de 2008, 429 processos, dos quais 187 esto em diligncias, 132 foram remetidos s procuradorias provinciais e posteriormente acusados. Os mesmos dados mostram que dos 429 processos h 98 arguidos presos. Ainda deste nmero, 49 processos foram arquivados, oito tm data marcada para julgamento e 56 j foram julgados. conforme Noticias, em www.jornalnoticias.co.mz, acedido em 16 de Dezembro de 2008.
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pArte ii
Grfico 3: Taxa de analfabetismo por grupos etrios e gnero, 2006

Homens 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1519 2024 2529 3034 3539 4044 4549 24% 44% 38% 30% 34% 32% 28% 32% 57% 65% 66% 72% 73% 81% Mulheres
Fonte: reviso conjunta 2007, Anexo iv, p. 116, com base em dados obtidos junto ao instituto nacional de estatstica
pblica sobre o assunto, realizado pela agncia de consultoria Austral Consultoria e Projectos em 2004, 20,3% dos utentes de servios pblicos responderam ter pago suborno aquando do uso dos servios pblicos, percentagem que atingia os 33,3% no caso das empresas. Do lado dos prestadores de servios pblicos, 34,9% dos funcionrios pblicos entrevistados afirmaram ser comum o pagamento de subornos. Dentre os funcionrios pblicos, mais de 60% disseram que a corrupo no sector pblico grave ou muito grave.55 O inqurito da Austral constatou que, em mdia, a populao mais pobre pagava 11,1% do seu salrio em subornos, percentagem que se situava em 9% para aqueles com altos rendimentos.56 A frequncia das prticas corruptas corri profundamente a confiana dos cidados nas autoridades estatais e dificulta a emergncia de uma arena pblica que figure acima dos interesses particulares e partidrios.
E.
refugiados
Moambique ratificou a Conveno das Naes Unidas sobre Refugiados e seu Protocolo, bem como a Conveno Africana sobre os Aspectos Especficos dos Refugiados em frica. A Constituio de 2004 consagrou o pas como acolhedor de refugiados e exilados, especialmente exilados polticos em razo da sua luta pela libertao nacional, pela democracia, pela paz e pela defesa dos direitos humanos. 57 Anteriormente, j havia legislao especfica sobre o estatuto do refugiado, a Lei no. 21/97, de 31 de Dezembro, a qual incorporava a definio de refugiado adoptada nas Convenes Africanas e das Naes Unidas, estabelecendo, tambm, um sistema para a concesso do estatuto de refugiado.
Austral consultoria e projectos, Lda, 2004, Pesquisa Nacional sobre Governao e Corrupo, p.16 Austral consultoria e projectos, Lda, 2004, Pesquisa Nacional sobre Governao e Corrupo, p.22. 57 O art. 20 da constituio estabelece que () A Repblica de Moambique concede asilo aos estrangeiros perseguidos em razo da sua luta pela libertao nacional, pela democracia, pela paz e pela defesa dos direitos humanos.
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3. ciDADAniA
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Desigualdades e contrastes regionais em Moambique

em Moambique, desde h muito as diferenas regionais j se traduziram em marcantes desigualdades. no caso, o problema composto por outra situao, qual seja, o fosso existente entre as reas rurais e urbanas. H grandes variaes nos mais diversos indicadores sociais, econmicos e polticos entre as zonas rurais e urbanas, assim como entre as provncias do norte (cabo Delgado, niassa e nampula), centro (tete, Zambzia, Manica e Sofala) e Sul (inhambane, Gaza, provncia de Maputo e cidade de Maputo). claro, a realidade moambicana complexa, e uma anlise essencialmente regional obriga-nos a deixar de lado uma srie de situaes que no se enquadram no argumento (como variaes tnicas). Ademais, as desigualdades entre as onze provncias nem sempre assumem um carcter regional, com provncias do centro (principalmente Sofala e Manica) em situao equivalente a provncias do sul em alguns indicadores e assemelhando-se com provncias do norte em outros (principalmente as provncias de Zambzia e tete). De facto, as desigualdades regionais so, por vezes, menos evidentes e menos acentuadas quanto comparadas com aquelas existentes entre as zonas rurais e urbanas, entre determinadas provncias (cabo Delgado, por exemplo) e as demais, e, principalmente, entre a capital moambicana, a cidade de Maputo, e o restante do pas. em 2003, o instituto nacional de estatstica (ine) e a uniceF publicaram uma pesquisa intitulada Um perfil estatstico das disparidades em Moambique na qual, baseando-se em dados da Pesquisa de Demografia e Sade de 2003, discutiram a extenso em que as diferenas regionais, entre reas urbanas e rurais, de faixa etria e de gnero afectavam a qualidade de vida dos cidados, principalmente mulheres e crianas. Destacaremos alguns resultados que nos ajudaro a melhor perceber as desigualdades existentes entre as regies, as provncias e as zonas urbanas e rurais. Em relao riqueza e aos recursos econmicos, est claro que as populaes rurais esto em posio bastante inferior s urbanas. nas reas rurais residem 26,8% dos mais pobres moambicanos, ao passo que somente 3,6% dos residentes urbanos enquadravam-se naquela categoria. em contraste, dentre aqueles com melhores condies econmicas, 49,6% residiam em zonas urbanas em relao a somente 1% nas zonas rurais. Em relao desnutrio crnica entre crianas abaixo dos cinco anos de idade, as diferenas entre o norte e o centro, de um lado, e o Sul, de outro, so evidentes. cabo Delgado mostrava a mais alta taxa de desnutrio crnica, com 55,6% das crianas sofrendo com o problema, enquanto a cidade de Maputo apresentava a menor taxa, com 20,6%. em mdia, as provncias do centro e do norte apresentavam uma taxa de desnutrio crnica de 44,5% (42,4% sem cabo Delgado), ao passo que nas provncias do Sul a taxa era de 33,2%. Em termos de atendimento escola primria (crianas entre 6-12 anos), em mdia 83,5% (91,5% na cidade de Maputo) das crianas de provncias austrais frequentavam a escola, frequncia esta que atingia somente 57,6% das crianas no centro do pas, e 49,1% no norte de Moambique. Em termos de analfabetismo entre mulheres, as provncias do norte mais Zambzia e tete
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(centro) apresentavam uma mdia de somente 20% de mulheres alfabetizadas, ao passo que Sofala e Manica (centro) possuam, em mdia, 36% de suas mulheres alfabetizadas. no Sul, a percentagem superava os 50%, com a cidade de Maputo possuindo somente 18% de analfabetismo entre as mulheres. Por fim, em termos poltico-partidrios, h claras diferenas regionais na distribuio dos votos entre os dois principais partidos. por exemplo, se analisada a geografia eleitoral moambicana,58 tem-se, em regra, um predomnio da FreLiMO nas zonas mais urbanizadas, ao passo que a renAMO obtm melhores votaes em reas rurais. Ao sul e ao norte do pas, h um domnio da FreLiMO, ao passo que, no centro do pas, a renAMO tende a obter melhores resultados. H, ainda, as provncias em que cada partido domina extensivamente. no caso da FreLiMO, tal se d na provncia de Gaza, ao passo que, no caso da renAMO, o mesmo ocorre na provncia de Sofala.
Nos ltimos anos o pas tem recebido muitos refugiados oriundos de pases africanos envolvidos com conflitos armados ou outras situaes de crise, especialmente da Repblica Democrtica do Congo e do Burundi. De acordo com o Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados (ACNUR), ao final de 2005 existiam 4.015 pessoas exiladas e 1.954 refugiados em Moambique.59 O Governo, em coordenao com o ACNUR, tem tomado iniciativas no sentido de conceder a estes indivduos proteco e condies de vida adequadas. Por exemplo, foi reportado que, em Dezembro de 2004, o Governo iniciou a emisso de cartes de identificao para os refugiados e candidatos a asilo, os quais permitiro a seus possuidores que procurem emprego, matriculem-se em escolas, abram contas bancrias, e arrendem acomodao.60 No entanto, o ACNUR observou que, apesar da emisso dos cartes de identificao, o Governo continuou a limitar o movimento dos refugiados dentro do pas. Os refugiados tm que pedir autorizao para se movimentarem para fora do local em que se encontram registados, o que tende a facilitar abusos e pedidos de subornos por parte dos funcionrios.61 Por outro lado, parece haver casos de imigrantes que, mesmo reunindo os requisitos para beneficiarem do estatuto de refugiados, no tm logrado usufruir deste benefcio facilmente devido a questes de natureza burocrtica e morosidade na tramitao de documentao.
F.
recomendaes
A mulher moambicana ainda sofre discriminaes de vria ordem. Tanto o Governo como os parlamentares deveriam acelerar as reformas necessrias consagrao da igualdade de gnero. Nesta seara, imperiosa a aprovao da Lei contra a Violncia
58 cartografia eleitoral, instituto de estudos Sociais e econmicos (ieSe), disponvel em http://www.iese.ac.mz/?__ target__=rec_cart, acedido em 08 de Maio de 2008. 59 conforme as estatsticas do Acnur, em http://www.unhcr.org/statistics/StAtiSticS/4641be710.pdf, acedido em 09 de Abril de 2008. 60 para detalhes, ver http://www.unhcr.org/news/newS/41d42e904.html, acedido em 09 de Abril de 2008. 61 ver Gabinete de Democracia, Direitos Humanos e trabalho, relatrios nacionais Sobre prticas de Direitos Humanos 2005, Maputo, Maro de 2006.
3. ciDADAniA
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Domstica. Partidos polticos e organizaes da sociedade civil devem tambm buscar meios (quotas, por exemplo) para reforar a igualdade de gnero nos seus rgos. O Governo e o parlamento devem estar atentos e receptivos s opinies manifestadas por organizaes da sociedade civil, tomando-as como legtimas portadoras dos anseios da populao moambicana. A proteco aos refugiados deve ser ampliada. No s deveriam estes poder circular e trabalhar livremente pelo pas (com a expedita emisso de cartes de identificao) como deveriam ser buscadas formas de lhes facultar a participao poltica.
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Participao no processo poltico
A participao dos cidados no processo poltico, a sua capacidade de influenciar a formulao das polticas pblicas, a receptividade do governo s demandas da populao e a transparncia com que trata os seus assuntos so indicadores da qualidade da democracia. Para alm da forma mais elementar de participao poltica que o voto livre e peridico para a escolha dos representantes, um regime democrtico deve oferecer aos cidados outras formas de participao e envolvimento no processo poltico. Tal participao depende no s das liberdades e direitos formalmente estabelecidos por uma Constituio, mas, acima de tudo, da capacidade real de organizao, mobilizao e advocacia da sociedade civil e poltica.
inquritos de Opinio pblica em Moambique: Limites e usos

inquritos de opinio pblica so importantes instrumentos na avaliao do alcance, representatividade e legitimidade de polticas pblicas, instituies e autoridades de determinado pas. com amostras devidamente desenhadas, tais pesquisas podem identificar reas nas quais mudanas devem ser introduzidas, comprovar ou rejeitar opinies e preconceitos, assim como demonstrar o funcionamento das diferentes estruturas e mecanismos sociais. no correr do relatrio, faremos uso de vrios inquritos de opinio pblica. infelizmente, porm, nem toda opinio publicamente expressa pode ser entendida como a opinio do entrevistado. Longe de se negar capacidade e discernimento aos cidados, tal perspectiva simplesmente reconhece que se deve sempre lembrar que no emitimos opinies num vazio poltico e social, mas que, ao respondermos a qualquer inqurito,
4. pArticipAO nO prOceSSO pOLticO
53
respondemos tambm a incentivos e restries ditadas pela nossa histria e contexto. em resumo, a opinio manifestada pode no representar aquilo que o entrevistado de facto pensa e entende sobre o assunto, mas aquilo que ele considera ser a resposta adequada ao inqurito naquelas circunstncias, ou, nas palavras de Lus de Brito, aquilo que parece ser o politicamente correcto. Ao se utilizar inquritos de opinio pblica para avaliar determinada poltica pblica ou iniciativa, portanto, deve-se sempre lembrar destes limites manifestao pblica, agregando avaliao outras fontes, tais como dados estatsticos e trabalhos de terreno nos quais o entrevistador esteve em maior contacto com os entrevistados, construindo laos de confiana e, assim, permitindo ao entrevistado maior liberdade para expressar suas opinies. em Moambique, as marcas do autoritarismo colonial e do controle social exercido durante o perodo de partido nico ainda se fazem presentes nas instituies e prticas polticas do pas, e so percebidas e vivenciadas pelos cidados. nos inquritos por ns consultados, resta claro o receio demonstrado pelos moambicanos ao responder a perguntas com contedo poltico-partidrio, assim como tambm resta claro que os mesmos vem no entrevistador um representante do governo. Os pesquisadores do Afrobarometer, por exemplo, informavam ao incio de suas entrevistas, com a devida nfase, que no haviam sido enviados pelo governo, mas eram parte de uma instituio de pesquisa (Afrobarometer) e de uma universidade (universidade eduardo Mondlane). Apesar disso, quando questionados ao final da entrevista sobre quem os havia enviado, 56% dos entrevistados responderam tratar-se do governo, com 26% afirmando no saber. em outro relatrio, desta vez produzido pelo eiSA (Electoral Institute for Southern Africa), o receio de opinar sobre questes de cunho governamental ficou claro na resposta a uma questo. Quando perguntados se haviam votado na ltima eleio, 93% afirmaram ter votado, quando se sabe que a absteno oficial registada atingiu os 64%. no aspecto poltico-partidrio, na maioria dos inquritos por ns consultados a identificao com a renAMO foi bastante menor do que o nmero de votos obtido por esta agremiao poltica nos pleitos eleitorais (8% na etapa 3 do Afrobarometer, 7,6% na pesquisa do eiSA), ao passo que a FreLiMO recebeu sempre o apoio de um nmero exageradamente elevado (73% na etapa 3 do Afrobarometer, 91,5% na pesquisa do eiSA). Aos entrevistadores do eiSA, 82% disseram ter votado na FreLiMO, enquanto somente 8% disseram ter apoiado a renAMO, divergindo claramente dos resultados oficiais das eleies de 2004, que registaram 62% de votos para a FreLiMO e 30% para a renAMO. s figuras mais destacadas da arena poltica, quando se questionava sobre sua performance individualmente, foram sempre concedidos altos graus de aprovao (83% no caso do presidente Armando Guebuza, etapa 3 Afrobarometer), mesmo quando os entrevistados demonstravam descontentamento em relao ao grau de desenvolvimento atingido pelo pas. tambm no quesito confiana notam-se resultados reveladores acerca do receio na manifestao da opinio. Quando questionados pelo Afrobarometer sobre a confiana que depositavam nos seus compatriotas, 66% disseram que deviam ser muito cuidadosos nas suas relaes. O grau de confiana era elevado somente para com os familiares, com 74% confiando muito nos familiares, ao passo que somente 41% confiavam nos seus vizinhos. no entanto, em contradio com o baixo grau de confiana depositado nos seus compatriotas, e par a par com os membros de suas famlias, 67% disseram confiar muito no presidente, 56% na Assembleia
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da repblica e 60% na FreLiMO. neste ponto, pode-se argumentar que anos de autoritarismo e centralismo inculcaram nos moambicanos uma relao de exagerado respeito e medo em relao aos agentes governamentais, dos quais no ousam discordar abertamente. Quando analisadas em conjunto com as respostas antes mencionadas, esta hiptese ganha fora. em termos de sinceridade na resposta s perguntas de inquritos de opinio pblica, portanto, tais obstculos devem ser ressaltados.
FOntEs:
Lus de Brito, Os moambicanos, a poltica e a democracia, in Boaventura de Sousa Santos e Joo carlos trindade (org.), Conflito e Transformao Social: Uma Paisagem das Justias em Moambique, 2003, pp.179194. Afrobarometer, Summary of Results, Round 3 Afrobarometer Survey in Mozambique 2005. Lus de Brito, Joo cndido G. pereira, Domingos do rosrio and Sandra F. Manuel, Formao do Voto e Comportamento Eleitoral dos Moambicanos em 2004, eiSA-Moambique, Srie textos e Documentos no. 1, Maputo, 2006.
A.
Liberdade de expresso e de imprensa e direito informao
A Constituio de 1990 estabeleceu, de maneira indita no pas, as liberdades de expresso e de imprensa como integrantes do rol de direitos fundamentais dos moambicanos, situao que foi confirmada e alargada na Constituio de 2004, uma vez que nesta o direito informao foi tambm includo no rol de direitos fundamentais. O direito s liberdades de expresso e de imprensa encontra-se detalhado na Lei de Imprensa, Lei no. 18/91, de 10 de Agosto, cuja publicao levou a que jornalistas comeassem a criar rgos de comunicao social privados no pas. Nos termos da Lei de Imprensa, os rgos de imprensa podem ser de propriedade do sector estatal ou objecto de propriedade cooperativa, mista ou privada (art. 6). No entanto, a legislao vigente ainda cria srios limites liberdade de imprensa, inclusive por meio de leis que criminalizam o abuso da liberdade de imprensa e estabelecem o crime de difamao (art. 407 do Cdigo Penal, arts. 46/47 da lei de imprensa), e a Lei sobre os crimes contra a Segurana de Estado, (Lei no. 19/91). Nos ltimos anos, ao menos um jornalista investigando casos de corrupo no sector pblico foi assassinado: Carlos Cardoso, assassinado em Maputo em 22 de Novembro de 2000, aps ter escrito alguns artigos acerca da fraude bancria que ocorreu aquando da privatizao do maior banco de Moambique, o Banco Comercial de Moambique (BCM), em 1996.62
O Conselho Superior de Comunicao Social

O Conselho Superior da Comunicao Social (CSCS), entidade com funes de disciplina e consulta no exerccio dos direitos informao e liberdade de imprensa, foi inicialmente criado pela Lei de Imprensa, e mais tarde elevado categoria de rgo com dignidade constitucional pela Constituio de 2004. Cabe ao Conselho garantir a independncia dos rgos de informao, a liberdade de imprensa, e velar pelo exerccio dos direitos de antena e de resposta. Dentre os seus objectivos, esto: a)garantir o rigor e objectividade no exerccio da actividade profissional no
62 Ver Moambique: O Sector da Justia e Estado de Direito, Open Society initiative for Southern Africa e AfriMAp, 2006, pp.8889.
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sector de imprensa; b) agir em defesa do interesse pblico, e c) garantir o respeito tica social comum (art. 36). O Conselho tambm responsvel por: a) emitir parecer prvio deciso de licenciamento pelo Governo de canais privados de televiso e rdio; e b) intervir na nomeao e exonerao dois directores gerais dos rgos de comunicao social do sector publico, nos termos da lei. O CSCS , segundo a lei, um rgo independente, o qual, na realizao dos seus objectivos, deve obedincia apenas prpria lei e Constituio. Apesar de ser responsvel por garantir a independncia dos rgos de informao, a composio do CSCS pode comprometer a independncia das suas aces. De facto, ela tende a reflectir as divises polticas do pas, pois, dos seus 11 membros, seis possuem clara vinculao poltica, sendo dois designados pelo Presidente da Repblica e 4 eleitos pela Assembleia da Repblica (os demais sete so assim escolhidos: um magistrado judicial escolhido pelo Conselho Superior da Magistratura Judicial, trs representantes dos jornalistas, eleitos pelas organizaes profissionais, e um representante das empresas ou instituies jornalsticas).63 No exerccio destas funes, o Conselho tem sido alvo de crticas, nomeadamente pelos profissionais do sector. Na prtica, o rgo tem actuado quase que unicamente como uma instituio responsvel por defender o chamado direito reputao e ao bom nome de figuras pblicas, agindo quando estas lhe apresentam reclamaes sobre notcias controversas envolvendo os seus nomes mas descurando uma fiscalizao geral destinada a assegurar a independncia dos meios de comunicao social perante os poderes pblicos. Embora a Lei de Imprensa disponha que o Conselho deve responder a reclamaes, agindo como uma instituio de fiscalizao,64 ela tambm dispe que, na defesa do interesse pblico, o Conselho pode iniciar processos judiciais em situaes em que se verifique violaes Lei de Imprensa. na prossecuo desta atribuio que o Conselho tem agido como um rgo quase-judicial, trabalhando em parceria com o Ministrio Pblico para que determinados casos sejam levados aos tribunais. Esta judicializao das reclamaes direccionadas ao Conselho Superior acaba por obscurecer o facto de que, em sua essncia, o Conselho uma instituio de fiscalizao e orientao, no um rgo judicial, e que seus pareceres deveriam possuir um carcter de orientao tica, e no de sano criminal.65
63 African Media Development initiative, Fernando Andr, Mozambique: Research Findings and Conclusions, 2006, p.9; Lei de imprensa, (Lei no. 18/91), art. 38. 64 no art. 37 da Lei de imprensa, assim constam algumas das competncias do cScS: a) decidir sobre reclamaes que lhe sejam dirigidas em relao ao desempenho dos rgos de informao, assim como do acesso aos direitos de antena e de resposta poltica; b) zelar pelo cumprimento dos princpios deontolgicos dos jornalistas; c) emitir pareceres no mbito de suas atribuies. 65 As opinies aqui apresentadas sobre o cScS baseiam-se largamente nas ideias do jornalista toms vieira Mrio, presidente do MiSA Moambique, as quais foram manifestadas em entrevista pessoal e, tambm, em artigo publicado no canal de Moambique, O cScS deveria emitir pareceres e no deliberaes, disponvel em http://www.canalmoz.com/default. jsp?file=ver_artigo&nivel=0&id=&idrec=3514, acedido 04 de Julho de 2008.
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conselho Superior da comunicao Social (cScS): Orientao tica ou funo judicial?

em 2006 e 2008, o cScS tomou algumas decises que geraram certa apreenso em parte da classe jornalstica. em ambos os casos, o rgo pareceu indicar que est a assumir funes judiciais, fugindo ao que seria, para muitos, a sua real funo: agir como rgo de orientao e disciplina tica dos rgos de comunicao social. Assim, tendo sido chamado a manifestar-se em duas situaes, o cScS encaminhou suas deliberaes ao Ministrio pblico, para que este procedesse judicialmente contra os ofensores. no primeiro caso, referente publicao pelo jornal SAVANA de caricaturas do profeta Maom em 2006 (cuja publicao por rgos de imprensa em outras partes do mundo j havia causado manifestaes), o cScS foi chamado a emitir parecer. no caso, este deliberou que o jornal SAVANA havia perturbado a ordem pblica com a publicao, remetendo sua deliberao ao Ministrio pblico para que este iniciasse procedimento criminal contra o jornal por perturbao da ordem pblica. em 2008, o ofensor foi o jornal ZAMBEZE. O semanrio publicou por alguns meses reportagens acerca do procurador-Geral da repblica, Augusto paulino, o qual, segundo o jornal, seria arguido em queixa-crime junto ao tribunal Supremo. Sem entrar nos meandros do caso, basta dizer que o procurador-Geral buscou, como parte ofendida, o cScS para que este tomasse alguma medida. em deliberao, o rgo decidiu novamente encaminhar sua deliberao ao Ministrio pblico (rgo pelo qual o procurador-Geral o principal responsvel hierrquico), para aco pblica contra o jornal ZAMBEZE.
A proposta de uma nova Lei de Imprensa

No momento, debate-se a reviso da lei de imprensa, cujo anteprojecto dever ser submetido pelo Conselho de Ministros Assembleia da Repblica brevemente. Na opinio do captulo Moambicano do Instituto de Comunicao Social da frica Austral (MISA Moambique),66 a verso ora em debate da reviso no controversa, j que manteve, na essncia, os pilares fundamentais da lei em vigor, tendo harmonizado o texto com a Constituio de 2004. A proposta de Lei foi o resultado de discusses entre um grupo de actores envolvidos no sector, os quais se organizaram para debater a legislao existente. Os membros deste Grupo de Reviso representavam tanto o Estado como o sector privado, assim como a sociedade civil: a Associao das Empresas Jornalsticas de Moambique, AEJ), o CSCS, o Gabinete de Informao da Repblica de Moambique (GabINFO, o servio de informao do governo), o Frum Nacional dos Editores (EDITMOZ), o MISA-Moambique, e o Sindicato Nacional dos Jornalistas (SNJ). Em linhas gerais, a reviso foi condizente com princpios que devem guiar a legislao de imprensa em pases democrticos e com as normas internacionais, a saber: a) liberdade
66 parte substancial da informao relativa a este processo foi retirada do Relatrio Anual do Estado da Liberdade de Imprensa em Moambique, 2007, MiSA-Moambique, pp.21/25.
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de expresso e de criao jornalstica; b) acesso s fontes de informao; c) proteco da independncia; d) proteco das fontes de informao; e e) direito de criar jornais e demais rgos de comunicao social. Em relao propriedade de rgos de comunicao social, o Grupo da Reviso acordou em retirar do Estado a faculdade de adquirir participaes em rgos de informao que no faam parte do sector pblico, assim como determinar outras formas de subsdios ou apoio (art. 6). Acordou-se, tambm, na proibio a partidos polticos e organizaes sindicais de possurem rgos de comunicao social audiovisual (rdio e televiso) o que implicaria mudanas na propriedade de estaes de rdio j existentes.67 Este tipo de organizaes pode, no entanto, criar publicaes peridicas grficas, nomeadamente revistas e jornais. Ainda, consagrou-se o princpio da no obrigatoriedade de ser licenciado pelo Governo para a criao de rgos de imprensa escrita e para o exerccio da profisso de jornalista. A autorizao de criao de jornais e outras publicaes mantm-se sujeita a registo apenas acto meramente administrativo A figura de licenciamento poder ser mantida, no entanto, em relao a determinados requerentes de frequncias de radiodifuso, em vista da importncia do controlo e e da explorao racional do espectro radioelctrico (parte integrante do domnio pblico). Tal discusso, contudo, dever ser feita no contexto da futura Lei de Radiodifuso. Muitos assuntos que havia gerado discrdia e debate pblico na primeira fase da reviso obtiveram solues consensuais em 2008, ao menos no seio do Grupo de Reviso. Entre eles, merecem destaque: a) A eliminao das clusulas que atribuam ao GabINFO a faculdade de suspender rgos de comunicao social por infraces Lei de Imprensa. Nesta rea, concordou-se que apenas os tribunais judiciais tm competncia para decidir sobre eventuais violaes Lei de Imprensa b) Carteira Profissional do Jornalista. Em relao institucionalizao da Carteira Profissional, consagrou-se a proposta que v na carteira profissional um direito que assiste ao jornalista, e no um dever. A Carteira Profissional no constitui licenciamento do jornalista, uma vez que no requisito ao exerccio da profisso. A atribuio deste direito depende de pedido nesse sentido da entidade empregadora junto Comisso da Carteira Profissional, a qual dever ser constituda democraticamente pelos membros da classe jornalstica. O Regulamento da Carteira, o qual conter o Cdigo Deontolgico do Jornalista, dever ser aprovado consensualmente pelos jornalistas, representados pelas suas respectivas organizaes socio-profissionais, para, ento, ser homologado pelo Conselho de Ministros. O MISA-Moambique, o SNJ e a AEJ acordaram com este princpio, que representa uma opo eclctica moambicana em comparao s posies de licenciamento versus exerccio do jornalismo como direito comum de cidadania.
67 em Moambique os dois maiores partidos polticos possuem estaes de rdio baseadas em Maputo: a rdio terra verde, propriedade da renAMO, e a rdio ndico, propriedade da Associao dos combatentes da Luta de Liberto nacional, uma das organizaes socias da FreLiMO.
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Anteprojecto da Lei de Radiodifuso

Tambm em processo de preparao pelo Governo moambicano, uma Lei de Radiodifuso, indita em Moambique, buscar regulamentar a difuso sonora e televisiva. A Lei de Imprensa, tanto na sua verso vigente como no texto de reviso ora em debate, abrange todos os meios de comunicao social (jornais, rdios, televises), mas trata-se de lei de carcter geral, sendo que uma srie de aspectos importantes no mbito da radiodifuso (frequncias, por exemplo) no recebem o adequado tratamento legal. A Lei de Radiodifuso, portanto, entraria na discusso de detalhes e mincias do sector. No seu bojo, espera-se que, dentre outros aspectos, se encontre definido e delineado um sistema que d corpo e permita a consolidao dos trs formatos de radiodifuso previstos na Carta Africana para a Radiodifuso, bem como a Declarao dos Princpios sobre a Liberdade de Expresso em frica,68 aprovada em Windhoek em 2001, quais sejam: o formato pblico, o comercial e o comunitrio. A Constituio assegura, entre outros, o direito de antena, de resposta e de rplica, bem como a liberdade de conscincia, de religio e de culto (art. 49). Contudo, o pleno exerccio destes direitos constitucionais implica sua adequada regulamentao, sendo que a ausncia desta reduz o seu valor, j que deixa a sua observncia ao poder discricionrio dos gestores do sector publico de rdio e TV, por sua vez vulnerveis a presses das autoridades governamentais. O acesso das foras polticas da oposio aos meios de comunicao social pblicos ainda limitado. Por exemplo, durante a campanha eleitoral para as eleies de 2004 os observadores da Unio Europeia constataram que, nos programas informativos sobre a campanha, o governo e a FRELIMO receberam maior cobertura. No programa Dirio da Campanha da TVM, o Presidente, o governo e a FRELIMO receberam 48% do tempo de antena total, enquanto que, dentre os principais partidos de oposio, a RENAMO-UE recebeu 23%, o PDD 14% e o PIMO e o MBG 3% cada. No caso da RM, a situao foi semelhante, embora um pouco mais equilibrada.69 Embora seja visvel que a RM e a TVM no excluem o discurso da oposio, continua a transparecer um tratamento privilegiado em relao ao partido no poder e o governo.
Lei do Segredo de Estado

Deve anotar-se que, no conjunto de limites legais liberdade de informao, tutelados pela lei penal, est ainda includa a Lei do Segredo de Estado (Lei no. 12/79, de 12 de Dezembro), a qual foi adoptada pelo regime de partido nico, em contexto revolucionrio e de guerra, nomeadamente com o regime ilegal da Rodsia. Na lei, a figura de segredo de Estado definida de forma lata e ambgua, prestando-se por isso a interpretaes subjectivas, quando no abusivamente extensivas. Nos termos do no. 1 do art.4, que localiza segredo de estado em documentos classificados, estes so descritos nos seguintes termos: (Documentos classificados) so aqueles que contm dados ou informaes militares, politicas, econmicas, comerciais, cientficas, tcnicas ou quaisquer outras cuja
African Charter on Broadcasting 2001, disponvel em http://portal.unesco.org/ci/en/files/5628/10343523830african_charter. pdf/african%2Bcharter.pdf, acedido em 01 de Abril de 2008, e Declaration of Freedom of Expression in Africa 2002, disponvel em http://www1.umn.edu/humanrts/achpr/expressionfreedom.hotml , acedido em 03 de Janeiro de 2009. 69 european union election Observation Mission, Republic of Mozambique, Presidential and parliamentary Elections 12 December 2004 - Final Report, s/d, p.22.
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divulgao ponha em causa, prejudique, contrarie ou perturbe a Segurana do Estado e do Povo, ou a economia nacional (nosso grifo). Nestes termos, restries ao acesso informao ou sua divulgao podem ser impostas por qualquer entidade ou funcionrio pblico de qualquer escalo, evocando Segredo de Estado, sob a ameaa de aco penal contra os violadores ( possvel argumentar-se que a Lei do Segredo de Estado foi revogada pela Constituio de 1990; contudo, tal discusso no foi ainda levada aos tribunais).
Liberdade de expresso na prtica

em Maio de 2008, o Jornal Zambeze publicou uma reportagem na qual questionava a nacionalidade da primeira-ministra de Moambique, Lusa Dias Diogo, a qual casara-se com um cidado de origem portuguesa logo aps a independncia moambicana (de acordo com a lei de nacionalidade ento em vigor embora j no mais ela perderia a nacionalidade moambicana se casasse com um estrangeiro). na sequncia da reportagem, trs jornalistas do semanrio foram acusados pelo Ministrio pblico da prtica do crime de abuso da liberdade de imprensa/ difamao contra a primeira-ministra, tendo o pedido sido fundamentado no disposto no art. 407 do cdigo penal cumulado com os arts. 46/47 da Lei de imprensa (Lei no. 18/91), e na Lei dos crimes contra a Segurana do estado (Lei no. 19/91), que estipula tratamento especial para casos de difamao, calnia e injria cometidos contra certas autoridades do estado (art. 22). Diferentemente do que geralmente acontece em casos de crimes de difamao, calnia e injria, nos quais a aco penal ajuizada pelo ofendido (aco de cunho particular), o facto de se tratar de crime qualificado como atentatrio segurana do estado fez com que o Ministrio pblico adjudicasse para si a titularidade da aco penal. A indemnizao requerida pelo Mp dos jornalistas foi de 10 milhes de meticais (uSD 395.000). O caso suscita inmeras questes jurdicas e polticas, das quais, aqui, cabe ressaltar algumas. primeiramente, o envolvimento do Ministrio pblico no caso. Ora, questes envolvendo supostas ofensas honra e personalidade so eminentemente pessoais, e a interveno de instituio pblica parece descabida nestas situaes. tal interveno cria evidente desequilbrio entre as partes, em vista dos recursos disposio do estado, desequilbrio este no desejvel em disputas particulares. Segundo, a prpria qualificao da prtica de difamao como crime, os crimes de imprensa, punvel, no limite, com a pena de priso, nos parece exagerada. A mera possibilidade de se ir priso pela publicao e divulgao de determinado assunto tem srios efeitos na motivao do jornalista em publicar questes controversas. tambm, multas considerveis podem impor custos proibitivos maioria dos jornais. no caso, assuntos importantes podem acabar no sendo discutidos em vista dos riscos envolvidos. em Moambique, se o jornal resolver incorrer nos riscos e custos de sua atitude, e for condenado por trs vezes em cinco anos (art. 48, Lei 18/91), este pode ter as suas actividades suspensas, podendo o seu director ser incapacitado de dirigir qualquer peridico por at dois anos. neste caso, os padres e normas internacionais indicam que as ofensas contra a honra (injria,
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difamao, calnia), por se tratar de assunto de foro privado, devem ser classificadas fora da alada penal, ou seja, como questes de natureza cvel, responsabilidade civil. Ao ofendido, cabe buscar indemnizao pela via de aco civil por danos morais, assim como seu direito de resposta. O projecto da nova Lei de imprensa ora em debate no avana nesta rea, apesar dos esforos empreendidos pelo MiSA-Moambique para a eliminao da responsabilidade criminal em casos de crimes de imprensa.
FOntEs:
tribunal condena jornalistas do Zambeze por crime de abuso de liberdade de imprensa sob a forma de difamao, Domingo, 31 de Agosto de 2008, pp.313. Article xix, Defamation ABc, A simple introduction to key concepts of defamation law, 2006, disponvel em http://www.article19.org/pdfs/tools/defamation-abc.pdf, acedido em 02 de Outubro de 2008. MiSA-Moambique, informe do presidente do conselho nacional Governativo aos Membros, publicado no jornal SAvAnA, 15 de Agosto de 2008, pp.28/29. O anteprojecto de reviso da Lei de imprensa est disponvel no stio na internet do GabinFO, http://www.gabinfo.gov.mz/documentos.htm, acedido em 04 de Outubro de 2008.
B.
caractersticas gerais dos meios de comunicao social moambicanos
Os meios de comunicao social moambicanos expandiram-se e diversificaram-se bastante desde a transio democrtica, mas so ainda marcados por desigualdades na cobertura e acesso. Altos nveis de analfabetismo e de pobreza condicionam a abrangncia da imprensa escrita, sendo que apenas a rdio atinge um pblico consideravelmente vasto. A esmagadora maioria dos moambicanos nunca comprou e no l jornais. De acordo com dados de um inqurito nacional de opinio pblica realizado pelo EISA (Electoral Institute for Southern Africa) ,70 apenas 4% dos inquiridos declararam ler jornais mais de uma vez por semana. O inqurito tambm verificou que a televiso possui uma audincia bastante restrita, em torno de 10% da populao. Em contrapartida, 50% dos entrevistados pelo EISA disseram ouvir rdio com regularidade, nmero este que ainda se mostra reduzido, uma vez que significa que 50% da populao no tem acesso regular a qualquer tipo de informao que v alm de seus contactos pessoais e na comunidade. Ademais, de acordo com um relatrio do African Media Development Initiative (AMDI) publicado em 2006, uma pesquisa sobre os meios de comunicao em frica levada a cabo por um consrcio incluindo a BBC World Service Trust, a audincia de jornais, rdios e televiso pouco plural, concentrando-se em poucos veculos de informao, principalmente naqueles pertencentes Sociedade Notcias SA, na imprensa escrita, e nas emissoras e radiodifusoras pblicas. Na audincia radiofnica, 95% dos entrevistados declararam ser ouvintes da Rdio Moambique, o que se explica facilmente a) pela alta capacidade de radiodifuso dos emissores da Rdio Moambique, em contraste com os emissores de capacidade local das demais rdios, e b) pela transmisso da Rdio de Moambique ser realizadas em diversas lnguas locais. Os
70 Lus de Brito, Joo cndido G. pereira, Domingos do rosrio e Sandra F. Manuel, Formao do Voto e Comportamento Eleitoral dos Moambicanos em 2004, eiSA-Moambique, Srie textos e Documentos no. 1, Maputo, 2006.
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telespectadores da Televiso de Moambique (TVM) compem 96% do total de telespectadores ao nvel nacional. Em termos territoriais, a audincia das rdios distribui-se quase igualmente entre as zonas urbanas (45%) e as zonas rurais (55%), enquanto os poucos leitores de jornais e os telespectadores so essencialmente urbanos (69% e 95% respectivamente).71 Em geral, a imprensa tem acesso e discute questes polticas, embora o jornalismo investigativo seja bastante fraco. certo que a comunicao social moambicana, sobretudo o sector comercial e comunitrio, est cada vez mais aberta denncia da violao dos direitos polticos e de casos de corrupo e m gesto de fundos pblicos,72 e o debate sobre questes polticas tem sido bastante aberto se comparado com o histrico do pas. Para isto tem contribudo o facto de haver um crescente, mesmo se a passos lentos, pluralismo de rgos informativos, designadamente meios de comunicao social independentes, que tm contribudo para dar voz a opinies diversas e divergentes. Artigos de opinio e debates televisivos sobre os temas mais polmicos da vida poltica so comuns, embora se possa considerar que os meios de comunicao social pblicos continuam ainda mergulhados em prticas de auto-censura, as quais restringem o debate sobre aspectos sensveis, sendo menos abertos a determinados pontos de vista.73 A capacidade de influncia do partido no poder sobre os principais meios de comunicao social do pas, em especial o Notcias, que o jornal de maior tiragem e circulao, a RM e a TVM, mas tambm a Agncia de Informao de Moambique (AIM), que uma das principais fontes de informao sobre Moambique para os meios de comunicao social estrangeiros, traduz-se numa forma desequilibrada de tratamento dos vrios partidos e candidatos e numa informao tendenciosa durante os perodos eleitorais. A abertura do sector pblico de comunicao social aos debates e polmicas polticas, econmicas e sociais, assim como s foras polticas de oposio, um dos principais desafios ao desenvolvimento da democracia moambicana, de respeito pelo adversrio e de tolerncia poltica no pas.
Imprensa escrita
Na imprensa escrita, o jornal de maior circulao no pas o Notcias, baseado em Maputo, com uma tiragem mdia, em Maio de 2008, na ordem dos 16,000 exemplares,74 para uma populao estimada em cerca de 20 milhes de habitantes,75 o que representava um rcio de um exemplar de jornal impresso para cada 1,250 habitantes. O Dirio de Moambique, que editado na Beira tem uma tiragem de cinco mil exemplares. At recentemente, o Notcias e o Dirio de Moambique eram os dois nicos jornais a circular diariamente em nvel nacional. Em finais de
71 Lus de Brito, Joo cndido G. pereira, Domingos do rosrio e Sandra F. Manuel, Formao do Voto e Comportamento Eleitoral dos Moambicanos em 2004, eiSA-Moambique, Srie textos e Documentos no. 1, Maputo, 2006, pp.1213. 72 em Junho de 2008, por exemplo, noticiou-se amplamente um possvel desvio de fundos do instituto nacional de Segurana Social (inSS). 73 O caso mais emblemtico foi a no difuso pela tvM de uma pea publicitria (inicialmente aceite) que anunciava a publicao de um livro sobre uria Simango. A recusa de difuso foi justificada por razes tcnicas, mas a opinio dominante que isso se deveu ao facto de o livro ter uma perspectiva muito crtica em relao FreLiMO. ver MiSA Moambique, Relatrio Anual sobre o Estado da Imprensa em Moambique, Maputo, 2005, p.17. 74 informao obtida junto ao Departamento comercial do jornal notcias, 15 de Maio de 2008. 75 3. recenseamento Geral da populao e Habitao, resultados preliminares, disponveis em http://www.ine.gov.mz/ censo2007/, acedido 20 de Maro 2009.
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2008, contudo, um dos semanrios em circulao, nomeadamente o jornal O Pas, do grupo SOICO (Sociedade Independente de Comunicao), tornou-se em jornal dirio. A circulao dos jornais precria. Por exemplo, em Nampula, uma das principais cidades ao norte do pas, o Notcias chega somente ao final da tarde, ou, por vezes, no dia seguinte ao da sua publicao. Os dois jornais de maior tiragem no pas, o Notcias e o Domingo, pertencem mesma sociedade, a Sociedade Notcias SA,76 onde se destacam entidades estatais como accionistas.77 A estrutura accionria do Notcias revela que, apesar de este no ser um rgo estatal por definio, o Estado e suas ramificaes que detm a quase totalidade de suas aces: dentre os principais accionistas, esto o Banco de Moambique (42% do controle accionrio), EMOSE (a companhia de seguros estatal), e PETROMOC (a companhia petrolfera estatal).78 De acordo com o relatrio do African Media Development Institute (AMDI), entre 2000 e 2005 o nmero de jornais que circulavam semanalmente no pas aumentou de trs titulos para sete, sendo que a estes se adicionam os jornais distribudos por fax, que, em 2005, somavam 20 peridicos. Em Maputo, pode-se afirmar que, no momento (Maro 2009), so nove os semanrios a circular amplamente: SAVANA, Magazine Independente, Zambeze, Domingo, Fimde-Semana, Escorpio, Desafio, Pblico e A Verdade. O crescimento do sector formal de imprensa (isto , no via fax) importante, mas ainda deve ser considerado lento, ritmo este que o relatrio do AMDI atribui, principalmente, a factores econmicos, dentre os quais se destacam os altos custos de material de impresso e os custos de impresso. Os altos custos de produo reflectem-se no preo dos jornais. Actualmente (Novembro 2008), o Notcias vendido por 15,00 Mt (aproximadamente 0,62 USD), ao passo que os semanrios so comercializados por cerca de 20,00 Mt (aproximadamente 0,83 USD). Tais valores significam entre 1% e 1,5% dos salrios mnimos nacionais, o que torna sua aquisio quotidiana uma impossibilidade para a imensa maioria dos moambicanos. A ttulo comparativo, o jornal sul-africano Sowetan vendido (Maio de 2008) por R3,50, (aproximadamente 0,46 USD) por edio, ou seja, dois teros do valor necessrio para comprar uma edio do Notcias. Em finais de 2008, contudo, surgiu um semanrio de distribuio gratuita, A Verdade.79
Rdio e televiso
Apesar de a ideia de meios de comunicao social pblicos no ter ainda vincado razes em Moambique, tanto a Televiso de Moambique (TVM) quanto a Rdio de Moambique (RM), os dois principais rgos de comunicao governamental, foram transformadas de rgos de comunicao social estatal em empresas pblicas em 1994, sendo ambos dotados de autonomia
ver http://www.jornalnotcias.co.mz/pls/notimz2/getxml/pt/sociedade, acedido em 20 de Maro de 2009. tal informao foi confirmada por vrios jornalistas entrevistados, sendo tambm mencionada em relatrios sobre os meios de comunicao social em Moambique. para assegurar-se de tal informao, os autores deste relatrio buscaram obter os Estatutos da Sociedade do Notcias S.A. Aps muito insistir e vrias vezes retornar sede da empresa, foi-nos cedida cpia do estatuto. este, contudo, no estipula quem so os accionistas da empresa. Os Estatutos da Sociedade do Notcias S.A. foram publicados no Boletim da repblica no. 14, iii Srie, 4o Suplemento, de 10 de Abril de 2007, pgs. 288 (45) 288 (48) e corrigidos pelo Boletim da repblica no. 25, iii Srie, 2o. Suplemento, de 22 de Junho de 2007, pg. 532 (32). 78 MiSA, African Media Barometer Mozambique, p.10. 79 para detalhes, consultar http://www.averdadeonline.com/, acedido em 27 de Maro de 2009.
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financeira e administrativa, e com disposies estatutrias a determinar sua independncia em relao ao Governo.80 Buscava-se, portanto, ao menos formalmente, sair-se do sistema estatal em direco a um sistema de radiodifuso pblico. Manteve-se, contudo, a determinao de que a nomeao dos directores-gerais dos meios de comunicao social pblicos feita pelo Governo, nos termos do art. 9, no. 2, da Lei 18/91, o que faculta bastante espao interferncia governamental. Em meados de 2008, estavam no ar em Moambique cinco estaes de televiso comerciais, nomeadamente a STV, a TV Miramar, a SIRT-TV, a TIM, e a KTV, e sete estaes de rdio comerciais (todas FM), a SFM, a rdio Miramar, 99.3 FM, KFM, SIRT Radio, Rdio Progresso e Rdio Capital. Em termos de cobertura, poucas vo alm de Maputo e Beira, ou do local a partir do qual transmitem seu sinal (no caso da SIRT-TV e rdio, a provincial de Tete, e, no caso da Rdio Progresso, a provincial de Inhambane); aquelas que o fazem, continuam restritas s zonas urbanas. Neste ainda limitado cenrio de rdio e televiso, h, contudo, um grupo de mdia que tem crescido substancialmente desde sua fundao: o grupo SOICO (Sociedade Independente de Comunicao), que controla um canal de televiso, a STV, uma emissora de rdio, a SFM, e o jornal O Pas. Segundo informaes prestadas pela prpria empresa, o canal de televiso do grupo, a STV, tem uma cobertura que alcana at 30% dos moambicanos (uma vez que cobre as quatro principais cidades do pas, Maputo, Beira, Nampula, Chimoio e Tete). A STV tem sido a principal concorrente da TVM em termos de audincia e no mercado de comerciais e publicidade. Em termos de cobertura poltica, a maioria destes canais transmitem boletins polticos dirios. Alguns transmitem tambm discusses mais aprofundadas. Em termos de debate poltico, a STV lidera entre as emissoras de TV, pblicas ou privadas, levando ao ar diversas mesas-redondas e discusses sobre temas polticos.
Rdios comunitrias81
Em vista do contexto acima descrito, as rdios comunitrias assumem um papel essencial, uma vez que permitem um maior pluralismo na divulgao da informao, abordam assuntos locais e tambm nacionais de maneira acessvel aos cidados, transmitindo nas diversas lnguas locais do pas. Infelizmente, contudo, sua situao no difere muito do panorama geral dos meios de comunicao social em Moambique, com imensas dificuldades para garantir sua manuteno financeira e autonomia editorial. A alvorada das rdios comunitrias em Moambique, semelhana da maioria dos meios de comunicao, data de meados dos anos 90, quando estas receberam o importante impulso de um programa executado pela UNESCO e
80 no caso da rdio Moambique, a mudana deu-se por meio do Decreto no. 18/94, de 16 de Junho, ao passo que, no caso da televiso de Moambique, a alterao foi introduzida pelo Decreto no. 19/94, de 16 de Junho. para uma cronologia dos meios de comunicao social em Moambique, consultar eduardo namburete, A comunicao social em Moambique: da independncia liberdade, Anurio Internacional de Comunicao Lusfona, 2003, pp.25/38, disponvel em http://revcom. portcom.intercom.org.br/index.php/anuariolusofono/article/viewFile/1137/885, acedido em 08 de Maio de 2008. 81 As informaes sobre as rdios comunitrias foram gentilmente cedidas pelo FOrcOM, e esto contidas numa srie de textos de autoria de toms vieira Mrio. Os textos inserem-se na discusso sobre a introduo de uma Lei de radiodifuso em Moambique.
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PNUD (Fortalecimento da Democracia e Governao atravs do Desenvolvimento dos media, 19982006), por meio do qual foram criadas oito rdios comunitrias e Centros Multimdia Comunitrios (CMCs). Desde ento, vrios projectos de apoio s rdios comunitrias tm sido implementados nas diversas provncias do pas. neste contexto de crescimento da radiodifuso comunitria que, em Abril de 2004, foi constitudo oficialmente o Frum Nacional de Rdios Comunitrias (FORCOM), uma estratgia de trabalho em rede destinada a coordenar aces de interesse comum atinentes, sobretudo, sustentabilidade da radiodifuso situada ao nvel desse subsector.82 Segundo um inventrio do FORCOM referente 2007, existem cerca de 50 estaes de radiodifuso operacionais ao nvel local em Moambique, as quais actuam sem fins lucrativos e so distintas dos emissores provinciais da provedora do servio pblico de radiodifuso (RM). Tais estaes de radiodifuso actuam sob diferentes formatos de propriedade e de gesto. Dentre estes, destacam-se aquelas rdios actuando sob formato estatal, ou seja, sob a tutela do Instituto de Comunicao Social (ICS), e aquelas propriamente comunitrias, sob a gesto de organizaes da sociedade civil ou da igreja catlica. Destas, o FORCOM somente agrega aquelas propriamente comunitrias, sem vnculo estatal.
C.
Acesso informao
Um dos pressupostos de participao poltica dos cidados a faculdade de, no quadro legal e institucional, aceder informao de interesse geral, relevante para que cada um possa estar preparado a fazer, por um lado, escolhas informadas e, por outro, a defender consistentemente os seus legtimos direitos junto das entidades pblicas e das entidades privadas cujas actividades tenham impacto na vida da comunidade. O direito dos cidados informao est inscrito no texto constitucional desde a Constituio da Repblica de 1990, tendo-o a Constituio de 2004 transformado em direito fundamental, mas jamais foi regulamentado em lei prpria. No plano poltico, este direito plenamente reconhecido pelo Plano de Aco para a Reduo da Pobreza Absoluta (PARPA II, 20062010), adoptado pelo Governo moambicano em Maio de 2006, o qual consagra um excerto significativo a respeito deste tema, nos seguintes termos: O Governo tem conscincia que o direito informao constitui um dos elementos fundamentais para o exerccio da cidadania e participao na construo de um Estado Democrtico. Uma vez que um Estado de Direito Democrtico envolve o debate pblico e tomada de decises e a livre circulao de ideias e opinies, a informao e o acesso informao por exemplo, sobre as contas pblicas, bem como o dilogo regular com os Governos locais e a Sociedade Civil, estimulam a transparncia e reforam a Boa Governao.
82
MiSA, African Barometer Media Mozambique, p.9.
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A cobertura de imprensa das demonstraes de Fevereiro de 83 2008: O sismo social visto de diferentes ngulos
Do dia 5 de Fevereiro de 2008 at o final daquele ms, manifestaes populares eclodiram em diversas cidades do pas (iniciando-se em Maputo e Matola, e, depois, irradiando-se para outros stios ao longo do ms). no caso, o descontentamento relacionava-se com o aumento das tarifas dos chapas, transportes privados semi-colectivos que, na ausncia de uma rede de transportes colectivos pblicos confivel e vasta, so responsveis por transportar uma grande parte dos moradores dos centros urbanos. visivelmente agastados com o aumento das tarifas, o qual, por sua vez, fora motivado pelos recentes aumentos nos preos do combustvel no mercado internacional, e reclamando contra o custo de vida nas cidades, moradores fecharam ruas, destruram automveis e lojas, e paralisaram boa parte das actividades pblicas e privadas. Os chapas, receosos, recolheram-se, e milhares de pessoas viram-se sem transporte para retornarem para suas casas (distando dezenas de quilmetros, por vezes). O governo, aps controlar a situao com recurso s foras policiais (processo que resultou em algumas mortes e vrios feridos), teve de negociar com o sindicato que organiza os chapeiros. Ao final, o Governo ofereceu um subsdio aos transportadores, que, assim, estando imunes ao aumento no preo dos combustveis, cancelaram o aumento das tarifas. tanto a televiso de Moambique como a rdio de Moambique atrasaram a divulgao de notcias acerca dos eventos em curso, embora estes recebessem cobertura dos vrios meios de comunicao social privados. Notcias tambm demorou algumas edies para conceder maior espao anlise dos eventos, criticando-os, inicialmente, como meros actos de vandalismo. embora os meios de comunicao social pblicos e aqueles sobre os quais o estado exerce influncia tenham, eventualmente, expandido sua cobertura dos eventos ocorridos, isto ocorreu tardiamente. em 13 de Fevereiro, o MiSA-Moambique e o centro de integridade pblica publicaram uma nota de imprensa, afirmando que Manifestaes de 5 de Fevereiro confirmaram a existncia de censura nos media moambicanos. As duas entidades destacaram que: A cobertura dos incidentes foi muito condicionada. O MiSA-Moambique e o centro de integridade pblica estiveram atentos forma como os incidentes foram reportados pelos diversos rgos de comunicao social e, com base em observao directa e recurso a entrevistas com jornalistas e editores, apurmos o seguinte: Logo nas primeiras horas da manh, a Stv comeou a reportar a revolta popular com directos a partir dos locais em que a violncia era mais notria. por volta das 9.30 horas, este canal trazia algumas incidncias, ajudando muitos cidados a se
O uso da expresso sismo social para discutir os eventos de 05 de Fevereiro de 2008, assim como outros semelhantes que os antecederam e a eles se seguiram, tem origem no blogue de carlos Serra, professor de sociologia da universidade eduardo Mondlane, um atento observador da realidade moambicana. Depois, a expresso ganhou uso corrente nos meios de comunicao social e dentre muitos moambicanos, os quais raramente reconheciam a origem da expresso. O endereo electrnico do blogue http://www.oficinadesociologia.blogspot.com/
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precaverem. Mas os directos da Stv foram bruscamente interrompidos por volta das 10 horas, tendo o canal passado a transmitir uma telenovela; no canal pblico, a tvM, ao longo da manh, as revoltas no foram notcia. Ao invs de informar sobre os acontecimentos, a tvM transmitia reportagens sobre o cAn (taa das naes Africanas em Futebol); no seu Jornal da tarde dessa tera-feira, a tvM no dedicou um minuto sequer s manifestaes, que haviam iniciado cedo pela manh, embora alguns reprteres daquela estao pblica se tivessem feito rua com o propsito de documentarem o que estava a acontecer; noite, no telejornal, quando os telespectadores esperavam que o canal pblico trouxesse um retrato detalhado dos acontecimentos, a tvM abordou o assunto de uma forma marginal, negligenciando o facto de que, no domnio da informao, aquele era assunto de inquestionvel destaque; Segundo apuramos, um veterano jornalista da tvM, hoje fora da chefia de redaco, ter recebido ordens superiores para vigiar contedos noticiosos subversivos; na rdio Moambique (rM), reprteres que se encontravam em vrios pontos da cidade de Maputo e Matola foram obrigados na tarde daquela tera-feira, a interromper as reportagens em directo que vinham fazendo desde as primeiras horas e instrudos a recolherem redaco, supostamente como forma de se evitar um alegado efeito domin dos acontecimentos; (...) O Jornal notcias, que tem como um dos accionistas principais o Banco de Moambique, tambm no escapou a este esforo de omitir as evidncias. Logo que se aperceberam da revolta, os executivos editoriais do jornal destacaram vrias equipas de reportagem para a rua, mas as peas produzidas foram editadas numa perspectiva de escamotear a realidade. no dia seguinte, o jornal apresentava textos onde se destacavam frases do tipo quando populares e oportunistas se manifestarem de forma violenta, a pretexto de protestarem contra a subida das tarifas dos semicolectivos..., e ...entre pequenos exrcitos de desempregados e gente de conduta duvidosa (....)
estes e outros factos mostram que a cobertura noticiosa de acontecimentos sensveis continua a ser alvo de controlo governamental, privando a opinio pblica de ter acesso informao. (...) estas marcas de censura so perniciosas para a sociedade moambicana. no caso da tvM, a mo do Governo no controlo editorial mostra que a noo de servio pblico com que a estao opera no significa coloc-la ao servio do povo (e dos contribuintes), informando com iseno e rigor. (...) A forma como alguns rgos de comunicao social se portaram, omitindo uma revolta evidente ou escamoteando a sua dimenso e as suas causas, sugere um cada vez maior controlo governamental sobre o sector (...).84
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nota de imprensa publicada no jornal Magazine Independente, 13 de Fevereiro de 2008.
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Extractos dos primeiros editoriais jornalsticos, manchetes de capa, e reportagens acerca dos eventos: Subida dos chapas gera vandalismo, manchete de capa, jornal Notcias, 06 de Fevereiro de 2008. violncia e saque no lugar de manifestao, Manchete da seco Sociedade, jornal Notcias, 06 de Fevereiro de 2008. Maputo e Matola retomam actividades, manchete de capa, jornal Notcias, 07 de Fevereiro de 2008. Basta! populares contra o aumento de preos, manchete de capa, jornal Savana, 8 de Fevereiro de 2008. O preo da inrcia. no ltimo editorial este jornal fazia uma advertncia sobre a iminncia de uma exploso social que poderia resultar das presses para o aumento do preo do po e da tarifa do transporte urbano., editorial, jornal Savana, 08 de Fevereiro de 2008. O caso do sismo social. Foi um sismo social. violento e descontrolado. como os sismos. como os fenmenos fsicos, tambm os humanos tm as suas causas, muito embora se deva entrar em linha de conta com a liberdade que a turbulncia das multides acaba por embrulhar, sufocando-a. (...) verdade, pelo menos a nossa verdade, que foi apenas uma franja, muito franja da populao a manifestar-se, com evidente desconforto da quase totalidade do povo. (...) editorial, jornal Domingo, 10 de Fevereiro de 2008. Depois do caos, Maputo e Matola voltam normalidade, manchete de capa do jornal Domingo, 10 de Fevereiro de 2008. populao do grande Maputo revolta-se. povo encosta Governo parede, manchete de capa, jornal Zambeze, 7 de Fevereiro de 2008 perante um governo sem ideias e sem solues, o povo revoltou-se e disse: BAStA. (...) pela primeira vez de forma explcita o povo apontou o dedo ao partido que dirige o pas desde a independncia nacional (...). editorial, jornal Zambeze, 7 de Fevereiro de 2008. chapas encurralam governo, manchete de capa, jornal O Pas, 08 de Fevereiro de 2008.
Assim, no que diz respeito ao acesso informao governamental, Moambique precisa urgentemente de avanar por meio de uma legislao especfica. Como j mencionado, o direito informao constitucionalmente garantido (art. 48, no. 1), e a Lei de Imprensa estabelece, no seu art. 2, o livre acesso dos jornalistas s fontes de informao. No entanto, no h qualquer regulamentao explicitando como esse acesso ser feito. Por outro lado, em seu art. 29, a lei refere-se ao acesso s fontes oficiais de informao, mas impede o acesso quilo que chama de segredo de Estado, ou a outro tipo de informao por imperativos da poltica externa e da defesa nacional. De acordo com o MISA, o comando legal que estabelece o direito dos jornalistas terem acesso s fontes de informao no tem sido observado pelas entidades pblicas, que () no
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raras vezes recusam-se a dar a informao solicitada pelos jornalistas em pleno exerccio das suas funes. Umas vezes, a recusa efectiva-se na simples forma de um no infundado. Outras vezes, as fontes oficiais escudam-se nas razes dos segredos de justia, militares e de Estado.85 No mesmo relatrio, o MISA refere que () quase todos os profissionais de comunicao social moambicanos so unnimes em afirmar que a falta de um instrumento legal sobre o acesso informao dificulta o exerccio da liberdade de imprensa em Moambique.86 O reconhecimento da necessidade desta legislao especfica no est restrito aos jornalistas. Recentemente, tambm o ex-Presidente da Repblica, Joaquim Chissano, manifestou-se pela urgncia na sua aprovao.87 ciente desta necessidade que o MISA-Moambique levou a cabo, entre 2004 e 2005, um processo de auscultao com vista ao desenho de uma proposta de lei que regulasse o acesso informao do Estado, tendo sido depositada uma proposta em 2005 na Assembleia da Repblica, esperando-se o seu debate e eventual aprovao pelo rgo legislativo.88 A proposta de lei preparada pelo MISA Moambique inclui, entre outros objectivos gerais, o de () criar mecanismos ou procedimentos necessrios para o efectivo exerccio do direito informao, por forma a garantir o acesso aos dados ou registos em poder das autoridades pblicas e dos rgos privados onde a informao necessria para o exerccio e/ou proteco de um direito de forma eficiente, no onerosa e razovel com base nos princpios de mxima revelao e de excepes mnimas.89 A proposta inclui tambm uma listagem do tipo de informao que deve ser obrigatoriamente divulgada ao pblico pelos rgos da administrao pblica, bem como a definio das condies prticas de acesso a essa informao pelos jornalistas, nomeadamente os prazos para resposta aos pedidos e a possibilidade de recurso em caso de recusa. O acesso informao governamental torna-se ainda mais difcil em vista dos desafios inerentes a um pas com uma variedade de grupos lingusticos.90A comunicao governamental, a legislao e a maioria dos programas estatais so efectuados em portugus. No entanto, de acordo com o Censo de 1997, apenas 6,5% da populao tinha o portugus como lngua materna, sendo que somente 39% dos moambicanos falavam portugus. Ainda, confirmando as diferenas entre as reas urbanas e rurais em termos de participao e integrao nas estruturas formais do Estado, o Censo constatou que 17% da populao urbana tinha o portugus como lngua materna, em contraposio com meros 2% nas zonas rurais, enquanto 26,1% dos
MiSA, So this is Democracy? State of Media Freedom in Southern Africa 2004, windhoek, 2005, p.71. ver tambm African Media Barometer Mozambique, http://www.misa.org/mediabarometer/ambmozambique.pdf, acedido em 12 de novembro de 2008. 86 MiSA, So this is Democracy? State of Media Freedom in Southern Africa 2004, windhoek, 2005 p.75. tal opinio foi reforada por toms vieira Mrio, em entrevista realizada em Dezembro de 2007. 87 urgente aprovar lei de acesso s fontes, segundo antigo pr, Joaquim chissano Notcias, 14 de Maio de 2008, p.3. 88 At incio de 2009, a Assembleia da repblica no agendou a discusso desta proposta, o que indica a ausncia de interesse poltico em regulamentar o exerccio deste direito constitucional. 89 ver o texto da proposta em www.misa.org.mz. para maiores detalhes sobre os princpios mencionados, ver tambm Article xix, the publics rigth to know. principles on Freedom of information, disponvel em http://www.article19.org/pdfs/standards/ righttoknow.pdf, acedido em 04 de Julho de 2008. 90 De acordo com Marcelino Liphola, ao menos 24 lnguas so faladas em Moambique. ver the use of Mozambican languages in the elections, em Brazo Mazula (org). Mozambique: Elections, Democracy and Development. para uma discusso sobre o assunto, consultar Armando Jorge Lopes, the Language Situation in Mozambique, Journal of Multilingual and Multicultural Development, v. 19, no. 5/6, 1998.
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habitantes urbanos utilizavam frequentemente o portugus em casa, em contraste com apenas 1,4% nas reas rurais.91
D.
Liberdade de associao e reunio
As liberdades de associao, reunio e manifestao so requisitos essenciais ao florescimento e estabelecimento de organizaes da sociedade civil. Em Moambique, estas liberdades civis esto consagradas na Constituio da Repblica, tendo recebido status de direitos fundamentais (arts. 51/52). No tocante liberdade de associao, existe legislao prpria a regular o processo de formao e registo de associaes, fundaes e organizaes no-governamentais estrangeiras. Na prtica, a maior parte dos agrupamentos sociais organiza-se como associao, sendo regulados pela Lei no. 8/91, que detalha o direito livre associao, assim como pelos artigos do Cdigo Civil que no a contrariem (arts. 167/184). No caso das organizaes no-governamentais estrangeiras, o Decreto no. 55/98, de 13 de Outubro, estabelece os procedimentos e requisitos para o seu funcionamento, ao passo que as fundaes so regidas pelo disposto no Cdigo Civil, nos arts. 185/194. Nas referidas leis, no h previso que possa ser tida como abusiva, embora haja a clara necessidade de um quadro legal mais detalhado e actualizado para regulamentar o funcionamento das organizaes da sociedade civil, uma vez que a Lei no. 8/91 de cunho geral, e a actual diversidade do sector clama por uma regulamentao em linha com suas necessidades. Em 2008 foi iniciado um processo participativo de reviso do quadro legal das organizaes da Sociedade Civil, coordenado pela FDC (Fundao para o Desenvolvimento da Comunidade), visando harmonizar, actualizar e simplificar a actual legislao aplicvel e colmatar as lacunas existentes. A FDC, como entidade implementadora de um projecto liderado por um Comit Nacional de Consulta, integrando representantes das mais diversas correntes da sociedade civil, dever compilar o documento que sumariza as propostas de reviso como proposta de anteprojecto de lei a ser submetido Unidade Tcnica de Reforma Legal (UTREL), sob tutela do Ministrio da Justia, com a finalidade de apresent-lo Assembleia da Repblica. No referente s liberdades de reunio e manifestao, a Lei no. 9/91 (alterada pela Lei no. 7/2001, de 7 de Julho) regula o seu exerccio. Em termos gerais, parece no haver impedimentos claros manifestao e reunio, em cujo exerccio deve-se atentar que no pode(m) ofender a Constituio, a lei, a moral, os bons costumes e os direitos individuais ou das pessoas colectivas (art. 4). Tambm, as manifestaes e reunies no podem fazer ocupao abusiva de edifcios pblicos ou particulares (art. 5o, no. 1, grifo nosso). Contudo, a lei estabelece algumas excepes que, se no interpretadas adequadamente, podem conduzir restrio no exerccio daquelas liberdades. Primeiramente, estabelece o art. 5, no. 2, que, por razes de segurana, podero as reunies e manifestaes no serem permitidas em lugares pblicos a menos de cem metros das sedes dos rgos de soberania e das instalaes militares e militarizadas, dos estabelecimentos prisionais, das sedes das representaes diplomticas e consulares, e das sedes dos partidos polticos (art. 5o, no. 2). Ainda, o art. 7 da Lei no. 9/91 permite que as autoridades policiais interrompam
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Aspecto ressaltado por participantes de mesa-redonda realizada na cidade da Beira, 09.01.2008.
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manifestaes ou reunies que perturbem a ordem e a tranquilidade pblicas. Por fim, o art 10, no. 1, da mesma lei, determina que manifestaes e reunies em lugares pblicos devero ser precedidas de aviso, por escrito, de seus propsitos s autoridades civis e policiais da rea. Algumas destas disposies parecem exageradas; pouco razovel permitir que manifestaes legtimas e pacficas sejam interrompidas pelo simples facto de perturbarem a tranquilidade pblica. Alis, difcil imaginar uma manifestao que no afecte a tranquilidade pblica, uma vez que sempre implicar, no mnimo, em mudanas no trfego de automveis e pessoas e certo nvel de barulho. Tambm, o aviso prvio que deve ser enviado s autoridades civis e policiais pelos manifestantes (art. 10, no. 1) busca salvaguardar a segurana dos manifestantes e o decorrer pacfico da manifestao/reunio. No entanto, no poucas vezes ele utilizado como um meio de coibir manifestaes, quando se alega que os organizadores do evento no comunicaram as autoridades acerca de seus objectivos. Num pas cuja Constituio estabelece ao cidado inclusive o direito de resistncia (art. 80), demonstraes deveriam ser facilitadas tanto pela polcia como pelas autoridades civis.
Liberdade de manifestao na prtica

na prtica, o direito de manifestao tem sido frequentemente reprimido por parte das autoridades policiais. Quando se trata de manifestaes contrrias ao Governo, nos seus diversos nveis (distrital, provincial e central), em particular as promovidas pela oposio, tal direito mostra-se frgil na sua proteco. um exemplo disso so as constantes incurses policiais contra os antigos trabalhadores da ex-repblica Democrtica Alem, que reivindicam o pagamento de somas que lhes so devidas pelo governo e cujas manifestaes so frequentemente limitadas, chegando mesmo a ser proibidas. num outro caso, de grande repercusso, ocorrido em 2000, dezenas de cidados simpatizantes da renAMO morreram numa cadeia no distrito de Montepuez, em cabo Delgado, na sequncia de manifestaes de protesto contra os resultados das eleies presidenciais e parlamentares de 1999 e da violncia que a elas se seguiu. Mais recentemente (2005), um novo caso do mesmo tipo ocorreu depois de manifestaes de protesto poltico sobre eventuais fraudes na eleio do presidente do Municpio, em Mocmboa da praia, tambm na provncia de cabo Delgado. Somente em 2008, so vrios os casos em que as autoridades policiais colocaram empecilhos livre manifestao em Moambique. no final de Janeiro de 2008, em Manhia, camponeses foram impedidos de se reunirem para, pacfica e ordeiramente, manifestarem seu descontentamento com, dentre outros, a perda de suas terras, o incumprimento do disposto na Lei de terras (Lei no. 19/97, de 1. de Outubro) e os baixos preos na comercializao dos seus produtos. no caso, a Fora de interveno rpida, a polcia de proteco e os Servios de informao e Segurana do estado (SiSe) foraram os camponeses a abandonarem a manifestao. em Junho de 2008, o ceMO (centro de estudos Moambicanos e internacionais) e a LDH (Liga dos Direitos Humanos) organizaram uma marcha de solidariedade para com o povo
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zimbabueano, vtima de violncia pr e ps-eleitoral. O dia da marcha coincidiria com a segunda volta das eleies, chamadas harmonizadas (legislativas, municipais e presidenciais) A marcha foi divulgada com a devida antecedncia. no entanto, no dia previsto para a sua realizao, os manifestantes foram surpreendidos com um aviso do comando Geral da polcia, que, atravs da nota 169/Dp/DOSp/2008, desaconselhou a realizao da mesma, sob o argumento de que naquela mesma data haveria outra marcha, o que impediria a polcia de assegurar as medidas pertinentes. A nota no indica qual seria a outra marcha, tampouco os meios de comunicao informaram algo sobre sua realizao. A falta de autorizao prvia tambm parece estar sendo utilizada para coibir manifestaes, ao invs de garantir que estas ocorram em segurana. Bastante ilustrativo deste facto, a manifestao de antigos militares, desmobilizadas de guerra das Foras Armadas de Moambique (FDM), reivindicando melhores penses foi interrompida pela polcia por alegada falta de autorizao. como a manifestao fora anunciada com alguma antecedncia pelos meios de comunicao social, um nmero considervel de polcias fizeram-se s ruas naquele dia, o que, contudo, no teve como objectivo proteger os manifestantes. no bastasse a interrupo, 20 manifestantes foram levados em custdia e permanecerem presos por trs dias, sob acusao de terem perturbado a ordem, a segurana e a tranquilidade pblicas. na Beira, em Setembro de 2008, apoiantes do candidato independente s eleies municipais de novembro do mesmo ano, Daviz Simango organizavam marcha quando foram informados pelo comando provincial da prM em Sofala que a mesma seria ilegal, uma vez que as autoridades civis e policiais no haviam sido devidamente informadas (art. 10, no. 1, Lei no. 9/91).
FOntEs:
caso dos 19 ex-combatentes da FpLM tribunal adia julgamento por `insuficincia de dados, imensis, 3 de Outubro 2008, disponvel em http://www.imensis.co.mz/news/anmviewer.asp?a=14111, acedida em 4 de outubro de 2008. Maputo acordou hoje fortemente policiado, presumivelmente devido manifestao convocada pelos antigos combatentes, imensis, 16 de Setembro de 2008, disponvel em http://www.imensis.co.mz/news/anmviewer. asp?a=13927, acedido em 04 de Outubro de 2008. prM probe manifestao na Beira de apoio a Daviz Simango, Zambeze. Depois de vaiados e chamboqueados, voltam a marchar no dia 17 de Abril. camponeses concertam posies para assaltarem Manhia, jornal Magazine Independente, 13 de Fevereiro de 2008. Democracia Bizarra, Machado da Graa, jornal Savana, 02 de Fevereiro de 2008, p.6.
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E.
A sociedade civil em Moambique92
Evoluo histrica
No perodo do partido nico, a participao da sociedade civil estava coarctada por vrios constrangimentos inerentes ao prprio regime poltico. Os espaos de discusso, atravs das clulas e comits do partido FRELIMO, ou da rede de Assembleias do Povo, estavam hierarquicamente estruturados e eram oficialmente subordinados orientao poltica do partido. Abaixo das estruturas oficiais do partido e das Assembleias do Povo (de nvel hierrquico inferior Assembleia Popular), existiam as chamadas organizaes democrticas de massas, tais como a Organizao dos Trabalhadores de Moambique (OTM-Central Sindical), Organizao da Mulher Moambicana (OMM), Organizao da Juventude Moambicana (OJM), a Organizao Nacional de Jornalistas (ONJ), as quais eram, por definio, braos sociais do partido nico. As poucas organizaes autnomas que existiam, mesmo quando tinham objectivos diferentes dos do Estado e do partido no poder, submetiam-se ao seu controle.93 O sector privado operava num contexto de forte intervencionismo do Estado, e no havia mecanismos adequados para a sua interaco com o Governo, que ditava quase unilateralmente todas as regras de jogo. Com a Constituio de 1990, desenvolveu-se um maior espao para o associativismo e a defesa de interesses sectoriais. neste contexto de reformulao do papel do Estado e reestruturao poltica, com o gradual reconhecimento da legitimidade da sociedade civil e dos grupos de interesse, que se esto a desenvolver mecanismos de consulta entre o Governo, a sociedade civil, o sector empresarial e os parceiros internacionais sobre as polticas de desenvolvimento econmico e social, com destaque para a luta contra a pobreza. Gradativamente, a sociedade civil tem aumentado a sua capacidade de influenciar os processos de planificao e as polticas do Governo, enquanto o Governo tem vindo a aumentar os canais de interaco com os cidados. Em Maio de 2007, a Comisso Nacional de Eleies (CNE) ofereceu, por meio de um Anncio Pblico,94 a sua viso daquilo que considerou representar a sociedade civil para efeitos da Lei no. 8/2007 (integrante do pacote eleitoral). quela altura, eram escolhidos os membros da sociedade civil que integrariam a CNE, e o anncio especificava que grupos seriam tidos por seus representantes. Assim se manifestou a Comisso: 2. De acordo com o anncio pblico da CNE, explicativo da Lei em
92 Apesar da sua evidente importncia para o processo de democratizao e desenvolvimento econmico e social do pas, escassa a literatura sobre as organizaes da sociedade civil em Moambique. Dentre os estudos, temos o trabalho feito por uma jovem estagiria da cooperao Francesa (Janana Homerin, Les Organisations de la Socit Civile au Mozambique: ds Acteurs en Mouvement, Ambassade de France au Mozambique/Service de coopration et dAction culturelle, Maputo, 2005), o trabalho sobre OnGs que se dedicam advocacia feito por um consultor da uneScO (Stefano, Bellucci, Governance, civil Society and nGOs in Mozambique, UNESCO/MOST Discussion Papers n 56, paris, 2002). Desde 2008, alguns novos estudos foram publicados, incluindo eduardo chiziane, participao da Sociedade civil no processo de Governao e Desenvolvimento Local, publicado pela FOprOSA, o ndice da Sociedade Civil em Moambique, da civicuS (www.civilsocietyindex.org), e o estudo de base realizado pelo Mecanismo de Apoio Sociedade civil, do DFiD, disponvel em http://www.masc.org.mz/images/ documents/baseline_sumario.pdf, acedido em Abril de 2009. 93 yussuf Adam, Messias Modernos procuram novos Lzaros, in David Sogge (ed.), Moambique: perspectivas sobre a ajuda e o sector civil, GOM, Amsterdo, 1997, p.83. 94 vide o Anncio do jornal notcias do dia 31/05/07, p.7, conforme destacado por eduardo chiziane, Participao da Sociedade Civil no Processo de Governao e Desenvolvimento Local, FOprOSA, Frum provincial das OnGs de Sofala, pp.29/30.
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referncia, entende-se por organizaes da sociedade civil as entidades ou pessoas colectivas de Direito Privado sem fins lucrativos. 4. So, entre outras, organizaes da sociedade civil: a) Os sindicatos e as associaes profissionais; b) As instituies religiosas; c) As instituies de benefcio mtuo destinadas a proporcionarem bens ou servios aos associados, scios ou membros; d) As organizaes sociais de promoo e defesa dos direitos humanos; e e) As fundaes e outras associaes de Direito Privado, incluindo as organizaes no governamentais.95 A CNE equiparou, portanto, sociedade civil a organizaes privadas sem fins lucrativos, pelo que excluiu o Estado (entidade de direito pblico) e o mercado (com fins lucrativos). Ao mesmo tempo, famlias no so consideradas como pessoa colectiva, pelo que tambm ficaram excludas. Tal definio est de acordo com definies acadmicas do termo, na medida em que ela inclui grupos sociais formalmente estabelecidos fora do mbito da famlia e autnomos em relao ao Estado e ao sector privado, tais quais sindicatos, associaes e ONGs; no entanto, ela exclui aqueles grupos que se articulam informalmente, tais quais movimentos sociais e grupos de auto-ajuda. Estes grupos, contudo, so de grande relevncia em termos de participao poltica e mobilizao social.96
Caractersticas das organizaes da sociedade civil

As organizaes da sociedade civil moambicanas constituem um complexo mosaico. De acordo com os dados publicados pelo Instituto Nacional de Estatstica no relatrio As instituies sem fins lucrativos em Moambique: Resultados do primeiro Censo (2004/2005), existiam 4.853 instituies sem fins lucrativos no-estatais legalmente reconhecidas em Moambique no ano de 2004.97 A maior parte dessas organizaes fora constituda entre 1994 e 2003, depois da aprovao da Constituio multipartidria e do Acordo Geral de Paz, os quais, juntamente com as eleies de
Assim segue o anncio: 5. no so qualificveis como organizaes da sociedade civil, entre outras, as seguintes instituies: a) As instituies que fazem parte dos rgos de soberania; b) As instituies que fazem parte do conjunto dos rgos centrais e locais do estado; c) As instituies que fazem parte dos rgos do poder local; d) As instituies que fazem parte das Foras de Defesa e Segurana do estado; e) As instituies do Aparelho de estado; f) Os institutos, empresas, fundos, fundaes e associaes do Direito pblico; g) As empresas e sociedades comerciais; e h) Outras pessoas colectivas que prosseguem fins lucrativos. 96 A definio avanada pelo centre for civil Society da London School of economics and political Science a seguinte: civil society refers to the arena of uncoerced collective action around shared interests, purposes and values. in theory, its institutional forms are distinct from those of the state, family and market, though in practice, the boundaries between state, civil society, family and market are often complex, blurred and negotiated. civil society commonly embraces a diversity of spaces, actors and institutional forms, varying in their degree of formality, autonomy and power. civil societies are often populated by organisations such as registered charities, development non-governmental organisations, community groups, womens organisations, faithbased organisations, professional associations, trades unions, self-help groups, social movements, business associations, coalitions and advocacy groups). centre for civil Society, http://www.lse.ac.uk/collections/ccS/introduction.htm, acedido em 2 de Janeiro 2008. A mesma definio adoptada pelo Mecanismo de Apoio Sociedade civil (MASc), uma iniciativa para apoiar a sociedade civil financiada pelo DfiD britnico. para detalhes, consultar www.masc.org.mz. 97 este nmero abarca todo o tipo de organizaes e associaes, incluindo igrejas.
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1994, criaram condies mais favorveis para a livre expresso da sociedade civil que aquelas existentes durante o perodo monopartidrio ps-independncia.98 Apesar do expressivo nmero de organizaes da sociedade civil constitudas nos ltimos anos, necessria cautela na avaliao destes dados. Para alm do carcter precrio da maioria destas organizaes, como se discutir abaixo, o nmero de organizaes ainda reduzido. Na frica do Sul, por exemplo, estima-se que existam aproximadamente 100 mil organizaes da sociedade civil.99 Em conformidade com o relatrio do INE, a distribuio das organizaes da sociedade civil e do emprego por elas gerado no territrio continua bastante irregular e desigual, reflectindo as diferenas regionais historicamente construdas em Moambique. Do total de organizaes, 70% situavam-se em apenas 5 provncias, ao passo que as outras 6 provncias albergavam os demais 30%. Nampula era a provncia com o maior nmero de organizaes (19,5%), seguida das provncias de Gaza (14,6%), Inhambane (14%), Maputo cidade (12,9%) e Maputo provncia (9,5%). Ponderando esta percentagem com o nmero de habitantes de cada provncia, o relatrio enfatiza que, in verbis: () desta maneira, as desigualdades regionais tornaram-se ainda mais evidentes: o rcio entre o nmero de instituies e a populao residente de 26.2 unidades por 100 mil habitantes para todo o pas, mas varia de 8.4 a 56.7 entre as provncias. Em Maputo cidade, encontram-se quase 13% do total dessas organizaes, as quais empregam 52% dos trabalhadores do sector ao nvel nacional e recebem 51,6% dos fundos destinados ao sector (a segunda provncia em termos de fundos recebidos a provncia de Zambzia, com somente 12,5%). A macrocefalia e a centralizao do pas est, pois, presente tambm na distribuio dos recursos materiais e humanos das organizaes da sociedade civil e, nestas condies, pode-se admitir que o seu papel em muitas reas fora da capital, especialmente nas zonas rurais e nas provncias onde se concentra grande parcela da populao, necessariamente reduzido, principalmente pela falta de recursos humanos e materiais. Explorando-se um pouco mais a riqueza de dados do relatrio, fica claro que a maioria das organizaes opta por registar-se como associao: mais de 90% dos grupos organizam-se como associaes, ao passo que somente 0,4% organizam-se como fundaes, 3,9% como ONGs internacionais e 3,1% como ONGs nacionais. Ainda, questes polticas ocupam uma boa parcela das organizaes: 25,2% so de carcter poltico.100 No entanto, apesar do seu grande nmero, estas organizaes so, em geral, de pequeno porte, ao passo que as grandes organizaes concentram-se nas reas que recebem mais recursos, como Desenvolvimento, Educao e Sade.101 Em termos de abrangncia, a actividade das organizaes bastante localizada: a maioria concentra seus servios nas suas comunidades locais (42,4%) ou distritos (33,5%), enquanto somente uma pequena percentagem (5,7%) possui abrangncia nacional.
instituto nacional de estatstica, As instituies sem fins lucrativos em Moambique: Resultados do primeiro Censo (2004/2005), p.46. um inqurito que abrangeu 57 OnGs (33 baseadas em Maputo e 24 na provncia de nampula) mostra que 77% tinham sido criadas depois de 1992, 33% depois de 1996 e apenas 12% existiam antes de 1990. Stefano Bellucci, Governance, civil Society and nGOs in Mozambique, Discussion Paper no. 56, uneScO, MOSt programme, 2002, p.17. 99 South Africa, Democracy and Political Participation, AfriMAp, Open Society Foundation for South Africa, 2006, p.78. 100 instituto nacional de estatstica, As instituies sem fins lucrativos em Moambique: Resultados do primeiro Censo (2004/2005), p.44. O relatrio no esclarece que tipo de trabalho ele classifica como poltico. 101 instituto nacional de estatstica, As instituies sem fins lucrativos em Moambique: Resultados do primeiro Censo (2004/2005).
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De maneira semelhante ao Estado, como se ver abaixo, a dependncia das organizaes em relao ao auxlio-externo e assistncia ao desenvolvimento internacional significativa: 71,2% dos fundos recebidos pelas organizaes advm de pases estrangeiros.102 Ademais, apesar das ONGs estrangeiras e nacionais representarem, respectivamente, somente 3,9% e 3,1% das organizaes, estas recebem, respectivamente, 54,6% e 21,9% das receitas totais.
Grfico 4: Instituies sem fins lucrativos por provncia, ano 2003/Populao do pas por provncia, ano 2005
Instituies Sem Fins Lucrativos 4500 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 Zambzia Gaza Provncia de Maputo Inhambane Cidade de Maputo Nampula Niassa Manica Sofala Tete Cabo Delgado 203 203 216 247 266 297 463 624 681 709 944 Populao (10)
Fonte: ine, cinSFLu, p. 45; ine, projeces Anuais da populao total Actualizada, 19972015, dados referentes 2005
De acordo com opinies manifestadas por dirigentes de ONGs e outras organizaes da sociedade civil nacionais, embora tenham sido dados passos significativos, ainda existem lacunas na interveno da sociedade civil no sentido de promover uma real participao dos cidados na governao e na formulao de decises polticas que os afectam.103 Dentre os pontos fracos apontados, os quais reverberam os resultados acima discutidos, salientam-se a falta de abrangncia nacional, os limitados recursos financeiros e a ausncia de coordenao. Tambm, se se considerar que a quantidade de membros envolvidos representa vigor em termos de mobilizao social, facto que as organizaes da sociedade civil so, em geral, restritas na sua base social, congregando, por vezes, no mais que seus membros fundadores, isto , 10 a 15 pessoas.104 Dois outros problemas vinculam-se estruturao da sociedade civil e sua governao interna. Por um lado, existe uma grande permeabilidade em termos de pessoal dirigente entre
instituto nacional de estatstica, As instituies sem fins lucrativos em Moambique: Resultados do primeiro Censo (2004/2005), p.61. 103 Lus Felipe pereira, cruzeiro do Sul, entrevista realizada em 4 de Dezembro de 2007. tambm, opinio de participantes em mesa-redonda realizada na cidade da Beira, 09.01.2008. 104 entrevista de Joo pereira, publicada no jornal Magazine Independente, 26 de Dezembro de 2007, Organizaes da Sociedade civil no so empresas individuais.
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a esfera poltica/pblica e o meio associativo. Com efeito, uma parte significativa da liderana nos meios associativos veio (ou pertence ainda) do sector da funo pblica e da FRELIMO.105 De acordo com pesquisa conduzida por Stefano Bellucci, na qual representantes de 48 ONGs sediadas em Maputo e Nampula foram entrevistados, mais de 70% da amostragem (42 ONGs) possua membros que haviam previamente trabalhado na administrao pblica.106 Belluci confirmou, com base nesta e outras observaes, a permeabilidade entre os rgos de Estado e as ONGs. Tambm como consequncia desta permeabilidade, Belluci constatou que as ONGs tendem a adoptar uma postura pouco activa, conformando-se s prticas e mecanismos de interaco como o Estado ao invs de buscar alter-los.107 Tal conjuntura tem levado a oposio, com destaque especial para a RENAMO, a questionar a autonomia da sociedade civil, considerando que a maior parte das organizaes que a compem so dependentes da e/ou vinculadas FRELIMO e ao Governo. Por outro lado, em termos governativos, as lideranas das organizaes da sociedade civil muitas vezes no aplicam internamente aquilo que apregoam externamente. Assim, conforme deixou claro Joo Pereira, que lidera o Mecanismo de Apoio Sociedade Civil, um projecto financiado pelo Departamento para o Desenvolvimento do Reino Unido, em entrevista concedida ao jornal Magazine Independente, muitas lideranas apegam-se ao poder, no prestam contas internas e no envolvem os seus membros na elaborao de projectos.108 Quanto ao primeiro ponto destacado acima, na prtica, no possvel exigir que as organizaes da sociedade civil no troquem empregados com as estruturas de Estado e com partidos polticos, principalmente num pas com poucos quadros qualificados. Em termos de interaco da sociedade civil com o Estado e partidos polticos, h evidncia de que a interaco entre a sociedade poltica e a sociedade civil pode resultar numa maior participao desta nos assuntos pblicos.109 Ou seja, uma demasiada preocupao com os elos entre partidos polticos e organizaes da sociedade civil pode bloquear, e no facilitar, a participao poltica mais activa das ltimas. Obviamente, a autonomia das organizaes pode ser afectada por tal vnculo, e o quadro institucional e as polticas pblicas devem evitar que os partidos venham a valer-se das organizaes da sociedade civil para avanar seus interesses polticos. A partidarizao dos rgos
Federao internacional das Ligas dos Direitos Humanos, Relatrio Moambique: Legislativas e Presidenciais 2004: Um desafio democrtico, p.13, http://www.fidh.org/iMG/pdf/Mozambique3984.pdf. consultar tambm o relatrio do MiSA, African Media Barometer Mozambique, p.5, http://www.misa.org/mediabarometer/ambmozambique.pdf, acedido em 12 de novembro de 2008. 106 Stefano Bellucci, Governance, civil Society and nGOs in Mozambique, Discussion Paper no. 56, uneScO, MOSt programme, 2002, p.23. 107 Stefano Bellucci, Governance, civil Society and nGOs in Mozambique, Discussion Paper no. 56, uneScO, MOSt programme, 2002, p.25. 108 Jornal Magazine Independente, 26 de Dezembro de 2007, Organizaes da Sociedade civil no so empresas individuais. tal ponto-de-vista foi confirmado em entrevista com Joo pereira, e por participantes de mesa-redonda realizada na Beira, 09 de Janeiro de 2008. 109 em um recente estudo sobre participao poltica na cidade de So paulo, Brasil, Houtzager et al verificaram que a participao de organizaes da sociedade civil na gesto dos assuntos pblicos tende a aumentar na medida que tais organizaes possuem vnculos com actores polticos institucionalizados, como os partidos polticos, e com o estado, pela via de prestao de servios. peter p. Houtzager, Adrin Gurza Lavalle and Arnab Acharya, 2003, who participates? civil Society and the new Democratic politics in So paulo, Brazil, IDS Working Paper no. 210, institute of Development Studies, Sussex, england.
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destinados participao da sociedade civil deve ser evitada, mas a obsesso em garantir-se a autonomia da sociedade civil, alm de pouco realista, pode minar a inclusividade da iniciativa. No que concerne ao segundo ponto mencionado acima, este demonstra que as organizaes da sociedade civil e o Estado (a sociedade civil e a sociedade poltica) enfrentam problemas semelhantes, frutos de uma mesma histria. A democratizao em Moambique no foi obtida pela via da presso e mobilizao popular, mas, sim, com o fim de um conflito armado e no qual nenhuma das partes lutava pela constituio de uma democracia representativa no pas, e no qual tambm as populaes lutaram por razes variadas, que oscilaram entre o descontentamento com as polticas adoptadas pelo Governo e o recrutamento forado. Aqui, no se consolidou um tradio democrtica e pluralista no pas, ausncia que se faz sentir nos diversos espaos sociais, sejam eles pblicos, privados ou associativos. Aqui, a democratizao interna das organizaes da sociedade civil ganha redobrada relevncia, uma vez que para elas que muitos olham como exemplos dos novos ideais democrticos. Por fim, no que se refere mobilizao social na forma de movimentos sociais e protestos, exceptuando o turbulento perodo que se iniciou com os eventos de 05 de Fevereiro de 2008 e prosseguiu at o final daquele ms, a ocorrncia desta forma de aco colectiva tem sido rara. Infelizmente, dentre as poucas situaes em que a populao se tem reunido sistematicamente para protestar nos ltimos anos tm sido em actos de linchamento, os quais tm ocorrido com alarmante frequncia.110Claro, os anos de controlo social ps-independncia e as estruturas tradicionais s quais boa parcela da populao ainda est de facto submetida no colaboram para que os moambicanos vejam na organizao colectiva e no protesto uma forma aceitvel e segura de manifestar as suas discordncias. Contudo, por importantes que tais elementos sejam considerados, deve notar-se que, provavelmente, o principal factor a limitar a emergncia de protestos e movimentos sociais seja a lembrana dos anos de guerra civil, os quais teriam inculcado na populao um exagerado, mas compreensvel, receio de que discordncias polticas possam escalar para conflitos violentos. Por exemplo, quando questionados pelos pesquisadores do Afrobarometer acerca das formas de mobilizao social em que participavam ou aceitariam participar, 37% dos respondentes disseram participar frequentemente de reunies comunitrias e 28% afirmaram ter-se reunido em grupo para defender uma causa. No entanto, ao serem inquiridos sobre manifestaes e protestos, somente 7% disseram trem neles participado com frequncia, ao passo que 44% responderam que jamais o fariam.111
F.
participao pblica nas polticas de desenvolvimento e combate pobreza
Moambique esteve entre os primeiros pases do continente a lanar uma poltica prpria de combate a pobreza. Em 1999, o governo comeou a discutir a primeira verso do PARPA (Plano de Aco para a Reduo da Pobreza Absoluta), que, com mudanas, foi lanado para o
110 para maiores informaes acerca de linchamentos, consultar o stio na internet da Unidade de Diagnstico Social, Centro de Estudos Africanos, universidade eduardo Mondlane, http://diagnosticosocial.blogspot.com/. 111 para uma discusso sobre a importncia histrica de movimentos sociais, demonstraes e protestos, ver charles tilly, Social Movements, 17682004, paradigm, 2004.
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perodo 20012005. J ento, assuntos de governao figuravam no centro do projecto, com foco em descentralizao, eficincia institucional e reduo dos nveis de corrupo. Em relao ao primeiro PARPA, como reporta um recente relatrio do Banco Mundial, o governo reconheceu que houve pouca abertura participao popular na sua formulao.112 Colmatando as lacunas no processo de formulao do PARPA I, as discusses que conduziram ao PARPA II (20062009) integraram participantes da comunidade de doadores, consultores nacionais e internacionais, e dos recm criados Observatrios da Pobreza.113 tendo sido estabelecidos como trs pilares: 1) Governao; 2) Capital Humano; 3) Desenvolvimento Econmico. De acordo com o Oramento de Estado para 2009, 66,7% das despesas do Estado envolvem gastos em reas prioritrias do PARPA II, conforme o grfico abaixo:
Grfico 5: Despesa total nas reas prioritrias do PARPA II (percentagem do OE)

Educao 19% Sectores No Prioritrios 33%
Assistncia Social, Trabalho e Emprego 1% Agricultura e Desenvolvimento Rural 8%
HIV-SIDA 1% Infra-estruturas 19% Governao, Segurana e Justia 7% Sade 12%
Fonte: Oramento de estado para 2009, Fundamentao, p.45
world Bank, Beating the Odds: Sustaining Inclusion in a Growing Economy, A Mozambique Poverty, Gender, and Social Assessment, 2007. como observou negro (2003), o modelo econmico adoptado pelo pArpA i seguiu acriticamente o paradigma j aplicado noutros pases em desenvolvimento, sendo de recordar que, aquando da sua elaborao e aprovao, as organizaes da sociedade civil foram apenas consultadas num processo conduzido pelos tcnicos do Banco Mundial, e que se tratou de consultas espordicas, sobretudo com um carcter informativo. consequentemente, a concepo do pArpA i no incorporou as percepes, o conhecimento e a experincia dos vrios actores que j haviam, noutros contextos, jogado um papel importante na reduo da pobreza. Jos negro, On the relations between the nGOs of the north and the Mozambican civil Society, texto apresentado no curso de Mestrado Alternative Globalization and non-Governmental Organisations in the realm of portuguese as Official Language, na Faculdade de economia, universidade de coimbra, portugal, 2003; Joseph Hanlon and paolo de renzio, contested Sovereignity in Mozambique: the Dilemmas of Aid Dependence, Global Economic Governance Programme Working Paper, no.25, Oxford university, 2007, p.9. 113 world Bank, Beating the Odds: Sustaining Inclusion in a Growing Economy, A Mozambique Poverty, Gender, and Social Assessment, 2007, p.233.
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Dentre as organizaes da sociedade civil que tm feito uso dos canais de interaco com o Governo, pode-se apontar o Grupo Moambicano da Dvida (GMD), que tem exercido presso no sentido do cancelamento da divida externa moambicana e de uma melhor utilizao dos recursos gerados. Um dos principais activistas da GMD e da Campanha Terra observava, em 2003, que, mais de dez anos aps a introduo de reformas estruturais em Moambique, trs grandes iniciativas tinham contribudo para redesenhar a imagem da sociedade civil na sua relao com o Governo: o Observatrio do Desenvolvimento, a Campanha da Terra e a Agenda 2025.114
Observatrios do Desenvolvimento
O Observatrio do Desenvolvimento (ento denominado Observatrio da Pobreza) foi criado pelo governo de Moambique em 2003, tendo o projecto sido financiado e apoiado pelo PNUD.115 O Observatrio faz parte dos esforos para avaliar e monitorar a implementao dos programas de combate pobreza (basicamente, o PARPA), e trata-se de um frum consultivo que rene, paritariamente, representantes da sociedade civil, do governo e da comunidade doadora (vinte membros de cada grupo). Desde 2005, existem tambm Observatrios do Desenvolvimento ao nvel provincial.116 No Observatrio, espera-se que as trs partes manifestem-se sobre as dificuldades e desafios que tm encontrado em relao governao do pas, assim como proponham medidas para mitig-las ou resolv-las. Na linha dos esforos que orientaram a formulao da Agenda 2025 e outras medidas em direco uma governao mais inclusiva e participativa, a consolidao de Observatrios do Desenvolvimento nos diversos nveis governamentais (nomeadamente provincial) sinalizaram um esforo do governo moambicano para ampliar a participao na sua governao. Em 2007, o Governo moambicano e o G-20117 foram premiados pelo jornal sul-africano Mail and Guardian (a premiao denominava-se Drivers of Change) pelos seus esforos no combate pobreza, e, principalmente, pela forma cooperativa com que tal processo tm sido desenvolvido, cooperao esta que teve seu pice na implementao do Observatrio da Pobreza/ Observatrio do Desenvolvimento.118 Apesar do seu potencial para integrar os cidados na discusso poltica, o Observatrio ainda no concretizou sequer parcela deste potencial. Em recente estudo, assim manifestaram-se Francisco e Matter (2007) 119 acerca do assunto (traduo nossa):
Jos negro, On the relations between the nGOs of the north and Mozambican civil Society, texto apresentado no curso de Mestrado Alternative Globalization and non-Governmental Organisations in the realm of portuguese as Official Language, na Faculdade de economia, universidade de coimbra, portugal, 2003. 115 embora tido por muitos como uma conquista da sociedade civil, em verdade a demanda inicial para a instalao do Observatrio da pobreza veio dos parceiros internacionais, que buscavam maneiras de assegurar a prestao de contas por parte do governo. Poverty Observatory in Mozambique: Final Report, 2007, p.29. 116 Antonio Alberto da Silva Francisco e konrad Matter, Poverty Observatory in Mozambique: Final Report, 2007 p.5. 117 G-20 a denominao utilizada para fazer referncia ao grupo de organizaes da sociedade civil que participam nos Observatrios do Desenvolvimento. 118 Mail and Guardian online, uplifting Mozambique, 25 de Outubro de 2007, disponvel em http://www.mg.co.za/articlepage. aspx?articleid=323077&area=/supfuture1007_home/supfuture1007_content/, acedido em 14 de Abril de 2008. 119 Antonio Alberto da Silva Francisco e konrad Matter, Poverty Observatory in Mozambique: Final Report, 2007.
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Observatrio da Pobreza em Moambique, embora no legalmente estabelecido, um legtimo mecanismo para a participao cidad na implementao e monitoramento do PARPA. No entanto, o OP ainda no se tornou um mecanismo de participao efectiva, no tanto em razo de sua natureza informal e dependncia de procedimentos ad hoc, mas principalmente pois foi restrito a um rgo consultivo, sem canais para contribuio, responsabilidade social, pesos e contrapesos e outras formas de participao e empoderamento dos cidados () este foi transformado em um instrumento governamental para realizao de audincias pblicas e consultas pblicas desprovidas de comprometimento, o que na prtica o transforma em um ritual de aparncias, no qual as pessoas conseguem nada alm de participar na participao.120
A Campanha da Terra
Em relao Campanha da Terra, o seu principal elemento foi a discusso de uma Lei de Terras que reflectisse os anseios dos cidados e das comunidades, sobretudo na perspectiva da terra continuar a ser, legalmente, um bem comum, e das comunidades verem reconhecidos os seus direitos consuetudinrios de uso e aproveitamento. volta da Campanha da Terra estiveram envolvidas cerca de 200 organizaes, incluindo ONGs nacionais e estrangeiras, organizaes comunitrias de base, instituies religiosas das mais diversas matizes, acadmicos e pessoas singulares.121
Agenda 2025
A elaborao da Agenda 2025 foi uma iniciativa que envolveu tcnicos, representantes dos partidos polticos e da sociedade civil num processo de debate que incluiu uma ampla campanha de consultas pblicas em todo o pas. A formulao da Agenda 2025 constituiu-se num daqueles raros momentos em que diversos grupos sociais, de acadmicos a partidos polticos, passando por organizaes comunitrias e empresrios, renem-se para discutir e planear uma viso nacional, um documento para orientar o desenvolvimento nacional moambicano nos anos vindouros. Lanada em 2003, aps ter sido aprovada por unanimidade pela Assembleia da Repblica, a Agenda 2025 traa um amplo perfil da sociedade moambicana, detalhando suas fraquezas e potenciais em quatro pilares: 1) capital humano, 2) capital social, 3) economia e desenvolvimento e 4) governao. O documento ambicioso, e procura, com base numa discusso dos eventos histricos que marcaram o pas e
120 Antnio Alberto da Silva Francisco e konrad Matter, Poverty Observatory in Mozambique: Final Report, 2007. Os investigadores deste relatrio compareceram a reunies do Observatrio, seja ao nvel provincial seja ao nvel central, e as suas observaes confirmaram os receios presentes no estudo. 121 Joseph Hanlon and paolo de renzio, contested Sovereignity in Mozambique: the Dilemmas of Aid Dependence, Global Economic Governance Programme Working Paper, no.25, Oxford university, 2007, p.12, disponvel em http://www. globaleconomicgovernance.org/docs/Derenzio%20and%20Hanlon_Mozambique%20paper%20rev%20120107.pdf, acedido em 06 de Abril de 2008.
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na situao presente em que este se encontra, traar os possveis cenrios que podero emergir nas dcadas seguintes, assim como os determinantes e as ameaas destes cenrios. Apesar de o seu ttulo indicar a existncia de uma s viso, o documento bastante plural na sua anlise e concluses, e no busca oferecer um nico programa de aco, ou um plano que a todos seria imposto e que todos deveriam seguir. Escapa, assim, aos desgnios autoritrios que marcaram e ainda marcam muitos governos ao redor do globo, sem escapar, contudo, necessria discusso sobre como o pas deve traar seu futuro.122 Apesar de sua relevncia estratgica e do carcter participativo de que se revestiu a sua formulao, a Agenda 2025 tem recebido pouca ateno, e a sua disseminao tem sido precria. Passado o mpeto inicial, o documento no tem sido utilizado com a frequncia que era esperada, seja por organizaes da sociedade civil, meios de comunicao e partidos polticos, seja pelo Governo. No caso do governo, por exemplo, o Programa de Governo 20052009 trata de muitos assuntos abordados na Agenda, mas no faz nenhuma referncia explcita a ela, assim como no o fazem os Planos Econmico e Social de 2007 e 2008, o Balano do Plano Econmico e Social de 2007, o Programa de Reforma do Sector Pblico, Fase II, e o Censo das Instituies Sem Fins Lucrativos (2006). No plano internacional, instituies importantes na definio dos rumos de Moambique, como o Banco Mundial, tambm parecem estar pouco informadas sobre ou interessadas na Agenda 2025. Num recente e extenso relatrio publicado pelo Banco, que se propunha a analisar as dimenses da pobreza, de gnero e de cunho social do desenvolvimento moambicano, a Agenda 2025 no recebe sequer uma meno. Ao PARPA, em contraste, dedicado um inteiro captulo e dezenas de citaes ao correr das quase trezentas pginas do documento. Sem desmerecer a importncia do PARPA, parece-nos estranha a ausncia da Agenda 2025 no documento do Banco Mundial.
O Mecanismo Africano de Reviso de Pares (MARP)

Finalmente, dentre as iniciativas que ofereceram uma oportunidade para a participao da sociedade civil na avaliao da governao e na produo de polticas pblicas, tambm merece destaque o Mecanismo Africano de Reviso de Pares, uma iniciativa da Nova Parceira para o Desenvolvimento (NEPAD) da Unio Africana. Moambique acedeu em 2003, finalizou sua auto-avaliao em meados de 2008, e recebeu a visita da Misso de Reviso de Pas do MARP EM Fevereiro-Maro de 2009. No lanamento oficial da Misso de Reviso, o Presidente da
em termos de cenrio, foram vislumbradas quatro possibilidades, cada qual correspondente a diferentes dinmicas sociais. A estes cenrios, atriburam-se nomes dos animais que melhor representariam e ilustrariam a dinmica social a eles subjacente. So os cenrios: a) cabrito, b) caranguejo, c) cgado e d) abelha. para determinar-se em que cenrio Moambique encontrava-se poca e em que direco deveria mover-se, atriburam-se escores a diferentes variveis dentro de cada um dos quatro pilares (capital humano, capital social, economia e desenvolvimento e governao), os quais, em uma situao ideal, totalizariam cem pontos. no cenrio do cabrito, a soma dos escores alcanaria somente 28 pontos, ao passo que no cenrio do caranguejo a pontuao seria de, no mnimo, 51, no cenrio do cgado 70 e, no cenrio da abelha, 88. em 2003, Moambique enquadrava-se no cenrio do cabrito, com 43 pontos, rumo ao cenrio do caranguejo. Dentre os pilares, o relativo ao capital humano era aquele com pior desempenho (8 pontos dos 22 possveis). O pilar da Governao alcanava 12 dos 26 possveis pontos, com escores mais baixos nas variveis da comunicao e informao e da legalidade e segurana. no cenrio do cabrito, o estabelecimento de paz e estabilidade so os principais objectivos, ao passo que, para o pas mover-se em direco ao cenrio do caranguejo, a governao mostra-se como o mais importante aspecto a determinar o avano do pas, com especial nfase na participao popular e na transparncia governamental.
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Repblica, Armando Guebuza, elogiou o MARP e enfatizou a importncia do Mecanismo para Moambique. No ano em que Moambique relembra a morte de Eduardo Mondlane, assassinado h 40 anos, Guebuza sublinhou que o esprito de auto-crtica que guia o MARP era das principais caractersticas de Mondlane. No entanto, o processo de implementao do MARP e seus resultados no foram satisfatrios. O pas acedeu ao Mecanismo logo depois de ter finalizado o processo que culminou na Agenda 2025, e o Mecanismo poderia ter sido um continuao natural daquela iniciativa, uma vez que, da mesma forma que a Agenda, concentra-se no planeamento de longo-prazo por meio da participao informada dos cidados no desenho de polticas pblicas, mas tem um contedo mais amplo. Naqueles tpicos em que houvesse sobreposio entre a Agenda e o Mecanismo, este poderia ser visto como uma oportunidade para o aprofundamento da discusso. Contudo, o processo foi mais longo do que o esperado, e a participao da sociedade civil esteve longe do ideal. Em facto, poucas pessoas entenderam o significado do MARP. Ademais, os relatrios produzidos pelas instituies de pesquisa foram superficiais, o que foi atribudo pressa com que a pesquisa foi conduzida: as instituies contratadas tiveram menos de seis meses para finalizar seu trabalho, que era vasto, ao passo que foram necessrios mais de dois anos para que as estruturas oficiais fossem estabelecidas.123 Enquanto a Misso de Reviso de Pas esteve no pas, foram criadas algumas oportunidades para que as organizaes da sociedade civil discutissem com os membros da Misso, mas poucos compareceram aos encontros. Ainda, um grupo de organizaes publicou um comunicado conjunto sobre o processo, no qual elas destacaram vrias omisses e carncias na implementao do MARP. Em verdade, o Mecanismo visto por muitas organizaes da sociedade civil como uma oportunidade perdida.124
G. Grandes projectos e ambiente

A Lei do Ambiente (Lei no. 20/97, de 1 de Outubro) estabelece a obrigatoriedade dos projectos e actividades com uma forte componente em termos de impacto ambiental apresentarem estudos de avaliao do impacto ambiental, os quais devem ser sempre apresentados e discutidos publicamente, consagrando assim o direito informao e a participao das partes afectadas por um determinado projecto. Assim dispe a legislao ambiental moambicana (art. 8, Lei no. 20/97, de 1 de Outubro): obrigao do Governo criar mecanismos adequados para envolver os diversos sectores da sociedade civil, comunidades locais, em particular as associaes de defesa do ambiente, na elaborao de polticas e legislao relativa gesto dos recursos naturais do pas, assim como no desenvolvimento das actividades de implementao do Programa Nacional de Gesto Nacional. Para alm de uma Lei do Ambiente, Moambique aprovou, em finais de
123 para uma crtica ao contedo do relatrio, ver Lus de Brito, Srgio chichava, Jonas pohlmann, Algumas consideraes crticas sobre o relatrio de auto-avaliao de Moambique na rea de democracia e governao poltica, disponvel em http:// www.iese.ac.mz/lib/noticias/MArp_rev_3.pdf, acedido em Maio de 2009. 124 para detalhes sobre a posio da sociedade civil, ver posio da Sociedade civil Moambicana sobre o MArp em Moambique - A apresentar na reunio com a Misso externa de Avaliao no dia 11 de Fevereiro de 2009. para maiores detalhes, ver An Assessment of Mozambiques participation in the African Peer Review Mechanism, Marcelo Mosse, AfriMAp, no prelo, 2009.
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1998, legislao regulamentando-a, nomeadamente o Regulamento sobre o Processo de Avaliao de Impacto Ambiental, Decreto no. 76/98, de 29 de Dezembro. No obstante a existncia de disposies legais no sentido da proteco do ambiente e da populao que possa vir a ser directamente afectada pelo impacto de um projecto, tm havido casos em que o governo parece no tomar em considerao as reservas ou oposio expressas pelas organizaes da sociedade civil. Um exemplo recente deste tipo de situao o projecto de construo de uma nova barragem hidroelctrica em Mpanda Uncua, a jusante da barragem hidroelctrica de Cahora Bassa. O argumento do governo, baseado num estudo encomendado em 1999 sobre as opes de desenvolvimento da energia hdrica do Rio Zambeze (realizado por um consrcio composto por Lahmeyer International, Knight Piesold e Electricit de France),125 o de que a nova barragem vai impulsionar o desenvolvimento econmico de Moambique, permitindo produzir energia para alimentar novos projectos industriais de grande risco, no s no territrio nacional, como tambm noutros pases da regio. No entanto, organizaes da sociedade civil nacional, como o grupo ambientalista Livaningo, ou a Comisso Mundial de Barragens e alguns especialistas tm denunciado a existncia de riscos ambientais e sociais decorrentes da construo deste novo empreendimento, s quais o Governo parece no prestar a devida ateno.126 Outra rea ambiental que pode mobilizar a economia moambicana nos prximos anos so os biocombustveis. Apesar de o tema ainda estar envolto em muita controvrsia acerca de seu impacto na cadeia produtiva, nos preos dos alimentos, na segurana alimentar e no meio-ambiente,127 o uso de cana-de-acar e outros vegetais para produo de combustveis j vem sendo considerado pelo governo moambicano, principalmente em vista dos altos preos atingidos pelo barril de petrleo em 2007/2008. Em Setembro de 2007, quando em visita ao Brasil, um dos pases com maior potencial produo de bicombustveis, o Presidente da Repblica, Armando Guebuza, assinou um memorando de entendimento com o governo brasileiro para facilitar a cooperao e intercmbio tcnico entre os dois pases para a produo de biocombustveis.128 Recentemente, vrias propostas de investimento estrangeiro no pas na rea foram noticiadas, e a primeira fbrica de biocombustveis com base na cana-de-acar, a
A partir desse estudo, o Governo decidiu proceder um estudo detalhado de Mphanda nkuwa e cahora Bassa norte, como dois projectos de energia hidroelctrica seleccionados para o Zambeze. 126 petio dirigida pela Livaningo Assembleia da repblica em 18 de Agosto de 2003, exigindo informao detalhada sobre o projecto da construo da barragem de Mphanda nkhuwa. De acordo com Anabela Lemos, ambientalista que assinou o documento, os peticionrios ainda no receberam uma resposta da Assembleia da repblica. por outro lado, o Governo acaba de anunciar que a construo da barragem vai ser lavada a cabo com financiamento do governo chins. 127 Biocombustveis: Oposio imparvel, notcias, 14 de novembro de 2007; OecD-FAO, Agricultural Outlook, 20072016, http://www.oecd.org/dataoecd/6/10/38893266.pdf, acedido em 17 de novembro de 2007; un experts seeks 5-year freeze on biofuel production, 30 October 2007, AllAfrica.com, http://allafrica.com/stories/200710310238.html, acedido em 17 de novembro de 2007; Biofuels can match oil-production, ricardo Haussman, 6 november 2007, Ft.com, http://www.ft.com/ cms/s/0/ad770a0c-8c7d-11dc-b887-0000779fd2ac.html, acedido em 17 de novembro de 2007; richard Doornbosch and ronald Steenblik, Biofuels: is the cure worse than the Disease?, Roundtable on Sustainable Development, Organization for Cooperation and Development (OECD), 2007. para actualizaes acerca do impacto ambiental dos biocombustveis, consultar o site do Intergovernamental Panel on Climate Change (IPCC), http://www.ipcc.ch/. 128 Brasil e Moambique fecham acordo para biocombustvel, O Estado de So Paulo, 6 de Setembro de 2007, disponvel em http://www.estadao.com.br/economia/not_eco47660,0.htm.
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Procana, comeou a ser implementada em finais de 2007, num projecto cujo investimento estimado total de 500 milhes de dlares americanos.129 Em vista das implicaes que qualquer poltica nesta rea ter para a vasta maioria da populao moambicana, principalmente para aqueles vivendo nas zonas rurais o assunto deveria ser seriamente debatido com os interessados e com aqueles grupos sociais que sero directamente atingidos por tais empreendimentos. At o momento, no entanto, o debate sobre o tema tem sido pouco transparente e participativo, apesar do rpido andamento do processo no pas.130 Como frisou o economista Castel-Branco, os bicombustveis oferecem oportunidades de negcios a curto prazo, mas seu potencial em termos de desenvolvimento de longo prazo incerto. Neste cenrio, muitas pessoas que tm de tomar decises polticas tambm esto a tomar decises individuais sobre o seu envolvimento no negcio de bicombustveis.131 Ou seja, decises de cunho nacional estariam a ser substitudas por avaliaes de cunho pessoal.
H.
recomendaes
A Assembleia da Repblica deve, com carcter de urgncia, rever uma mirade de leis anti-liberdade de imprensa ainda em vigor no pas, nomeadamente a Lei dos Crimes Contra a Segurana do Estado e a Lei do Segredo do Estado. O Conselho Superior da Comunicao Social deve assumir seu papel de fiscalizao da tica profissional, abandonando quaisquer pendores em direco judicializao do debate pblico. Para tanto, deve ser produzido e aprovado o regulamento do rgo, especificando as suas atribuies e competncias. A Lei de Imprensa deve ser adoptada pela Assembleia da Repblica nos termos acordados pelo Grupo de Reviso. Uma Lei de Radiodifuso (sonora e televisiva) deve ser preparada com o envolvimento activo dos profissionais e gestores do sector, as organizaes socio-profissionais da comunicao social, profissionais e gestores e a sociedade civil em geral. Nos termos da nova lei, os meios de comunicao social pblicos devem distanciar-se das influncias poltico-partidrias. Dentre as medidas que podem favorecer tal objectivo, deve-se alterar a forma de nomeao dos directores-executivos no sector pblico, retirando-a ao Governo e transferindo-a para uma instituio independente e sem vnculos partidrios. De igual modo, deve garantir-se um sistema de financiamento dos rgos pblicos de comunicao social, que seja imune a interferncias polticas ou comerciais. A Lei do Direito Informao, depositada na Assembleia da Repblica j h anos, deve ser urgentemente discutida e aprovada pelos parlamentares. O exerccio da liberdade de manifestao deve ser plenamente garantido. Para tanto, seria importante avanar com cursos de capacitao em questes legais e de direitos
comea em Gaza era dos biocombustveis, Notcias, 14. de Dezembro de 2008. Moambique para todos 2007, Setecentos milhes de dlares prometem levar Moambique vanguarda na produo de biocombustveis em frica, 29 de Outubro de 2007, disponvel em http://macua.blogs.com/moambique_para_todos/2007/10/ setecentos-milh.html, acedido em 06 de Maio de 2008. 131 revoluo verde no tem fundamentos, O Pas.
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humanos aos polcias, esclarecendo que as disposies constantes da legislao (nomeadamente o art. 10, no. 1, referente ao aviso prvio) l esto para assegurar, e no coibir, o exerccio deste direito constitucional. As organizaes da sociedade civil moambicanas tm expandido em nmero e reas de actuao desde a abertura poltica da dcada 1990. No entanto, a sua distribuio territorial continua desigual, assim como continua desigual a distribuio dos recursos s organizaes. Ainda, a dependncia da sociedade civil em relao a fundos internacionais cria problemas de sustentabilidade a muitas das organizaes. Para que alguns destes problemas sejam enfrentados, os doadores devem buscar formas de capacitar organizaes naquelas provncias em que a sociedade civil ainda precisa de criar razes. Tambm, a concesso de recursos s organizaes pode ser condicionada ao respeito por normas de democracia interna e alternncia de poder. A reviso recm-iniciada do Quadro Legal das Organizaes da Sociedade Civil deve assegurar um contexto legal mais abrangente, de fcil interpretao e fcil implementao, e conducente ao desenvolvimento de um associativismo mais forte, mais representativo e mais autnomo. As ofensas criminais de abuso de liberdade de imprensa e difamao (criminal libel) (art. 407, do Cdigo Penal, arts. 46/47 da Lei de Imprensa no. 18/91, e a Lei dos Crimes contra a Segurana do Estado, no. 19/91) devem ser abolidas. Aces por difamao devem ser restritas indemnizao, nos termos do direito civil.
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Eleies
As eleies representam o cerne do processo de participao poltica democrtica, e suas caractersticas ilustram a profundidade e o alcance do processo de consolidao democrtica. Em Moambique, os processos eleitorais tm sido marcados por conflitos, acusaes e alto nvel de desconfiana entre os partidos polticos, o que sinaliza para a fragilidade das instituies democrticas no pas. Com efeito, Moambique conheceu at data trs eleies gerais nacionais, presidenciais e legislativas (1994, 1999, 2004), e em todas elas a RENAMO (1994) ou a RENAMO-UE (1999-2004), como principal coligao eleitoral de oposio, consideraram ter havido fraude e recusaram-se a aceitar os resultados. O primeiro processo de eleies autrquicas (1998) foi boicotado por quase todos os partidos da oposio (tendo registado, ainda, uma taxa de absteno de 85%), e apenas o segundo processo de eleies municipais (2003) se desenrolou sem terminar em contestao pela oposio. A composio da Comisso Nacional de Eleies (CNE) foi amplamente criticada por anos (at sua recente alterao), assim como tem sido a gesto dos processos eleitorais pelo Secretariado Tcnico de Administrao Eleitoral (STAE). Crticas tambm tm sido direccionadas ao prprio sistema eleitoral para a escolha dos integrantes da Assembleia da Repblica (representao proporcional com barreira de 5% recentemente eliminada e mtodo dHondt). Durante o ltimo processo de reviso da legislao eleitoral, a Assembleia da Repblica tomou em considerao algumas dessas crticas e, entre outras modificaes, estabeleceu novos critrios para a composio da Comisso Nacional de Eleies, para alm de ter abolido a barreira de 5% dos votos para a obteno de uma vaga na Assembleia da Repblica.
5. eLeieS
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A.
Quadro legal e institucional
O figurino legal que rege os processos eleitorais em Moambique tem uma dupla origem: por um lado, a Constituio de 1990 e, por outro, o Acordo Geral de Paz (1992).132 A Constituio de 1990 estabeleceu as liberdades fundamentais e os pilares de um sistema poltico multipartidrio, prevendo que o sistema eleitoral seria de tipo maioritrio para os poderes executivo e legislativo.133 Contudo, com a integrao do disposto no Acordo Geral de Paz (AGP) no quadro legal e constitucional, por fora do disposto no seu Protocolo III (Dos princpios da lei eleitoral), a eleio da Assembleia da Repblica passou a obedecer a () um sistema eleitoral baseado no princpio da representao proporcional, o qual foi preservado pela Constituio de 2004 (art. 135, no. 2).134 Desde 1992, tem sido elaborada legislao especfica sobre o recenseamento eleitoral, os rgos de gesto eleitoral, as eleies presidenciais, legislativas e autrquicas. Este corpo legal tem passado por revises depois de cada um dos processos eleitorais que o pas conheceu desde 1994.135 A Constituio de 2004 estabelece que: o Povo Moambicano exerce o poder poltico atravs do sufrgio universal, directo, igual, secreto e peridico para a escolha dos seus representantes (art.73), sendo estes princpios aplicados escolha dos titulares dos rgos electivos de soberania, das provncias e do poder local(art. 135). A Constituio fixa, igualmente, que a durao da legislatura da Assembleia da Repblica e do mandato do Presidente da Repblica so de cinco anos. Aos parlamentares permitida a reeleio por indefinidas vezes consecutivas; o Presidente da Repblica, por sua vez, tambm pode ser reeleito, mas no pode acumular mais de dois mandatos consecutivos (arts. 185 e 147, respectivamente). De acordo com a legislao eleitoral em vigor, a marcao da data das eleies presidenciais e legislativas feita com antecedncia mnima de 180 dias pelo Presidente da Repblica em resposta proposta da Comisso Nacional de Eleies (CNE).136 Cabe depois CNE estabelecer o calendrio eleitoral.137 Quanto s eleies autrquicas, estas so marcadas por decreto do Conselho de Ministros por proposta da Comisso Nacional de Eleies, com uma antecedncia mnima de 120 dias. Tambm neste caso a responsabilidade de definir o calendrio eleitoral da CNE. Embora a periodicidade dos diferentes tipos de eleies seja a mesma (5 anos), elas tm sido
ver Gilles cistac, O Direito Eleitoral Moambicano, Faculdade de Direito da universidade eduardo Mondlane/Misso Francesa de cooperao e de Aco cultural, Maputo, 1994; e ussumane Aly Dauto, Legislao Eleitoral, edio do Autor, Maputo, 1999. O Acordo Geral de paz foi incorporado na legislao moambicana atravs da Lei no. 13/92, de 14 de Outubro de 1992. 133 O artigo 107, no. 3, estabelecia que o apuramento dos resultados das eleies obedece ao sistema de eleio maioritria. 134 protocolo iii, ponto v, artigo 5, alnea b). no existe at hoje uma clareza sobre os motivos que teriam levado a renAMO a preferir o sistema proporcional. 135 As leis que regeram os ltimos processos eleitorais, as eleies municipais de 2003 e as eleies presidenciais e legislativas de 2004, so as seguintes: Lei no. 18/2002, de 10 de Outubro (Lei do recenseamento eleitoral), Lei no. 19/2002, de 10 de Outubro (Lei das eleies Autrquicas), Lei no. 20/2002, de 10 de Outubro (Lei da comisso nacional de eleies) e Lei 7/2004, de 17 de Junho (Lei para as eleies presidenciais e Legislativas). Os novos textos que iro reger as prximas eleies foram aprovados em Dezembro de 2006 pela Assembleia da repblica e promulgados em Fevereiro de 2007. So eles: Lei no. 8/2007, de 26 de Fevereiro (Lei da comisso nacional de eleies), Lei no. 9/2007, de 26 de Fevereiro (Lei do recenseamento eleitoral), Lei no. 7/2006, de 26 de Fevereiro (Lei para as eleies presidenciais e Legislativas). 136 Lei no. 7/2007, art. 6, no. 1. 137 Lei no. 8/2007, art. 7, no. 2, alnea a.
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organizadas em datas diferentes. As eleies presidenciais e legislativas tiveram lugar em 1994, 1999 e 2004, enquanto as eleies autrquicas tiveram lugar em 1998 e 2003. Com a reviso da Constituio em 2004, foram introduzidas as Assembleias Provinciais (Constituio, art. 142), as quais deveriam ter sido eleitas num prazo mximo de trs anos, a contar da entrada em vigor do novo texto constitucional (art. 304). Esgotados os trs anos ao final de 2007, as eleies deveriam ter ocorrido at ento, o que teria levado Moambique a um calendrio eleitoral marcado por eleies em trs anos consecutivos. No entanto, aps um longo perodo de indefinio e alteraes no calendrio eleitoral, as eleies provinciais foram adiadas sine die por meio de uma emenda ao art. 304 da Constituio. De acordo com a emenda, elas devero ocorrer at o final de 2009.138 Nestas circunstncias, o ciclo eleitoral Moambicano passa a ser marcado por eleies em dois anos consecutivos seguidos de um intervalo de trs anos. Num seminrio de avaliao ps-eleitoral que teve lugar em Maro de 2005, no qual se reuniram representantes dos diversos sectores interessados no processo eleitoral, foi salientado que, embora a legislao eleitoral tivesse limitaes, esta respeitava os princpios e normas internacionalmente estabelecidos.139 As principais dificuldades apontadas referiam-se ao desrespeito de algumas das disposies legais pelos prprios rgos de gesto eleitoral.140 Observadores e especialistas, incluindo o presidente da Comisso Nacional de Eleies aquando do primeiro processo eleitoral multipartidrio, tm apontado como uma das principais fontes de problemas e factor de bloqueio a profunda desconfiana existente entre a FRELIMO e a RENAMO, as duas principais foras polticas do pas.141
B.
A gesto eleitoral
A responsabilidade de direco e superviso dos recenseamentos e actos eleitorais cabe Comisso Nacional de Eleies (CNE), definida constitucionalmente como rgo independente e imparcial (art. 135, no. 3). A execuo e gesto tcnica e administrativa dos processos eleitorais cabe ao Secretariado Tcnico de Administrao Eleitoral (STAE), que um rgo do Estado subordinado CNE.142 Muito embora a lei tenha desde sempre estabelecido que a CNE um rgo independente e que, no exerccio das suas funes, deve obedincia apenas Constituio
138 Luz verde para adiar as eleies, Notcias, 17 de novembro de 2007, disponvel em http://www.jornalnoticias.co.mz/ pls/notimz2/getxml/pt/contentx/82303. A Assembleia da repblica deliberou valendo-se da excepo prevista no art. 293 da constituio (para revises constituio antes de decorridos 5 anos de sua aprovao ou ltima reviso), tendo a lei sido promulgada pelo presidente da repblica. A constitucionalidade da deliberao, mesmo se reconhecemos a sua necessidade, discutvel, pois a Assembleia da repblica no respeitou o disposto no art. 291, no. 2, da constituio, que determina que propostas de alterao da constituio devem ser depositadas na Assembleia at 90 (noventa) dias antes do incio dos debates. 139 nomeadamente SADC Principles and Guidelines Governing Democratic Elections, disponvel emhttp://www.sadc.int/index/ browse/page/117, acedido em 25 de Maro de 2009, e Principles for Election Management, Monitoring and Observation in the SADC Region (PEMMO), disponvel em www.eisa.org.za/eiSA/publications/pemmo.htm, acedido em 25 de Maro 2009. 140 eiSA, AwepA, iMD e kAS, Seminrio de Balano Ps-eleitoral Maputo, 7 e 8 de Maro de 2005. 141 De acordo com o relatrio da FiDH, Moambique Legislativas e presidenciais em 2004: um desafio democrtico, no. 398/4 Junho 2004, p.11, segundo Brazo Mazula, () falta de confiana existe ainda em Moambique, donde a impossibilidade de regular serenamente os diferendos. www.fidh.org/iMG/pdf/Mozambique398-4.pdf 142 Lei no. 8/2007, arts. 29, 30 e 31.
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e lei, a sua composio, por anos assente apenas na representao partidria, foi fonte de inmeras dificuldades e factor de frico entre os principais partidos. Para os prximos processos eleitorais, a composio da CNE foi fundamentalmente alterada, e ser a seguinte: treze membros, sendo cinco indicados pelos partidos ou coligaes com assento na Assembleia da Repblica de acordo com a sua representatividade parlamentar, e os oito restantes a serem escolhidos pelos cinco representantes parlamentares entre nomes propostos por organizaes da sociedade civil. O presidente da CNE eleito pelos seus integrantes dentre as personalidades propostas pela sociedade civil.143 A estrutura da CNE reproduz-se com ligeiras modificaes ao nvel das Comisses Provinciais de Eleies (CPEs) e das Comisses Distritais de Eleies (CDEs), a sua composio passa para onze membros, sendo cinco designados pelos partidos ou coligaes representados na Assembleia da Repblica e os restantes seis escolhidos por aqueles dentre as personalidades propostas pelas organizaes da sociedade civil.144 A partidarizao dos rgos eleitorais que existiu por alguns anos correspondia ao clima de desconfiana entre as duas grandes foras polticas do pas, e foi um dos mecanismos utilizados para lidar com o problema. No entanto, o grande nmero de representantes partidrios nos rgos de gesto eleitoral contribuiu grandemente para a falta de eficincia na sua actuao. De facto, assim se manifestou a Misso de Observao Eleitoral do EISA acerca dos rgos de gesto eleitoral nas eleies de 2004 (traduo nossa): a organizao administrativa ao longo do processo, particularmente o registo dos eleitores, parece ter sido realizada de maneira descuidada, sem preocupao por proteger o direito ao voto de todos os moambicanos.145 Por outro lado, as repetidas acusaes de fraude eleitoral apresentadas pela oposio indicavam que a presena dos seus representantes nos rgos eleitorais no estariam sendo suficientes para preveni-las. O novo modelo de constituio da CNE146 no elimina por completo a representao partidria no interior da Comisso, mas pode contribuir para atenu-la consideravelmente. Ao final, a gesto eficaz dos processos eleitorais depender da capacidade deste mtodo selectivo de garantir a escolha de cidados competentes e comprometidos com a transparncia e independncia do processo eleitoral. Claro, ainda existem razes para cautela. Os oito representantes da sociedade civil so escolhidos pelos representantes dos partidos polticos, e nada impede que a escolha seja guiada por preferncias partidrias. Ademais, os critrios de seleco so bastante vagos, e concedem aos parlamentares ampla margem de escolha.
C.
O sistema eleitoral
Para alm de alterar a Constituio no que se refere ao sistema eleitoral (a passagem do sistema maioritrio para o sistema proporcional na eleio do parlamento), o Acordo Geral de Paz inclua ainda uma disposio segundo a qual deveria existir uma barreira entre 5% e 20% dos votos expressos escala nacional para que uma fora poltica pudesse obter representao
Lei no. 8/2007, arts. 4 e 5. Lei no. 8/2007, art. 26. 145 EISA Election Observer Mission Report Mozambique Parliamentary and Presidential Elections, 12 December 2004, p.47, disponvel em www.eisa.org.za/pDF/moz04eomr.pdf, acedido em 15 de Maio de 2008. 146 para detalhes, consultar http://macua.blogs.com/moambique_para_todos/files/provenientes_da_sociedade_civil.doc.
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na Assembleia da Repblica.147 A clusula de barreira fora exigncia da RENAMO, a qual procurava garantir sua posio como fora poltica em Moambique. Ao final, estabeleceu-se a barreira em 5%, situao vigente at as recentes alteraes da legislao eleitoral, que a aboliram completamente. De acordo com a legislao eleitoral vigente, o Presidente da Repblica eleito por sufrgio universal e directo num crculo eleitoral nico ao nvel nacional, em eleio de cunho maioritrio.148 Aos candidatos Presidncia da Repblica no requerida a filiao a partido poltico (Lei no. 7/2007, art. 132). Os deputados da Assembleia da Repblica so eleitos num sistema de representao proporcional assente em crculos eleitorais correspondentes actual diviso territorial do pas em provncias (aos 10 crculos eleitorais formados pelas provncias se soma a cidade de Maputo, resultando em 11 crculos eleitorais), sendo a cada crculo eleitoral atribudo um nmero de assentos parlamentares proporcional ao nmero de eleitores recenseados.149 Os eleitores votam em uma lista fechada proposta e ordenada pelos partidos polticos. Nas eleies legislativas nacionais, portanto, no so permitidas candidaturas independentes de filiao partidria.150 Para a atribuio de mandatos legislativos usado o mtodo dHondt.151 Em termos legislativos, os mesmos princpios e regras aplicam-se s eleies autrquicas e s provinciais, com uma significativa diferena em termos de candidaturas. Ao contrrio das eleies nacionais, no caso das eleies autrquicas e provinciais podem apresentar candidaturas grupos de cidados independentes de partidos polticos.152 Para a presidncia da autarquia, da mesma forma que para a Presidncia da Repblica, so admitidas candidaturas independentes de partidos polticos. Em regra, qualquer cidado moambicano maior de 18 anos e devidamente recenseado pode eleger (capacidade eleitoral activa) e ser eleito (capacidade eleitoral passiva). A lei estabelece como incapacidade eleitoral activa o facto de um cidado ter sido interdito por sentena judicial, ser demente, ou condenado pena de priso por crime doloso.153 No que se refere aos requisitos impostos s candidaturas, a lei estabelece que, para o cargo de Presidente da Repblica, so elegveis somente os cidados moambicanos eleitores que tenham nacionalidade originria e
147 protocolo iii, ponto v, artigo 5, alnea f); tomas vieira Mrio, Negociaes de Paz de Moambique. Crnica dos Dias de Roma, 2004, p.129. 148 constituio 2004, art. 147, e Lei no. 7/2004, arts. 116 e 119. para ser eleito, o candidato deve obter mais de metade dos votos validamente expressos; caso nenhum candidato obtenha a maioria absoluta, os dois mais votados submetem-se a uma segunda volta (art. 121). 149 Da a importncia dos recenseamentos eleitorais, uma vez que o critrio para a distribuio dos assentos parlamentares no deriva da populao total, mas dos cidados devidamente recenseados e habilitados para votar. 150 Lei no. 19/2002. esta situao corresponde, sem dvida, a uma tendncia de monopolizao da cena poltica nacional pelos grandes partidos que vem desde as negociaes de roma. 151 Lei no. 7/2007, arts. 161 a 165. 152 Lei no. 19/2002. 153 Lei no. 7/2007, art. 12. De acordo com a lei, no so eleitores: () a) os interditos por sentena transitada em julgado; b) os notoriamente conhecidos como dementes, ainda que no sejam interditos por sentena, ou internados em estabelecimento psiquitrico e os como tal declarados em junta mdica; c) os delinquentes condenados em pena de priso por crime doloso, enquanto no haja expirado a respectiva pena. em Moambique, a maioria da populao prisional aguarda acusao ou julgamento. todos esses, assim como para uma parte dos condenados a pena de priso no abrangidos por incapacidade eleitoral tal como definida na lei, mantm o seu direito de eleitores, mas vm-se privados da possibilidade de o exercer por no haver disposies prticas no sentido de permitir o exerccio desse direito.
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sejam maiores de 35 anos. Ainda segundo a lei eleitoral, so inelegveis os cidados que: () a) no gozem de capacidade eleitoral activa; b) tenham sido condenados em pena de priso maior por crime doloso; c) tenham sido condenados em pena de priso por furto, roubo, abuso de confiana, burla, falsificao ou por crime doloso cometido por funcionrio, bem como os delinquentes habituais quando tenham sido condenados por deciso judicial; d) no residam habitualmente no pas h pelo menos doze meses antes da data da realizao da eleio.154 Pelas suas caractersticas intrnsecas, o sistema de representao proporcional tende a ser inclusivo, pois permite que, em princpio, os partidos obtenham uma percentagem de lugares no parlamento muito prxima da sua votao real. Ademais, poucos votos so desperdiados.155 No entanto, enquanto existiu, o dispositivo condicionando a representao parlamentar na Assembleia da Repblica obteno pelo partido de uma percentagem mnima de 5% dos votos expressos ao nvel nacional (clusula de barreira), o qual era combinado com a utilizao do mtodo dHondt para a atribuio dos mandatos, afectou a proporcionalidade do sistema eleitoral. Nestas condies, verificou-se em todas as eleies a existncia de mais de 10% de votos dispersos por pequenos partidos que, devido ao efeito conjugado da clusula de barreira e do mtodo dHondt, no puderam obter lugares na Assembleia da Repblica. Existiam, pois, muitas crticas por parte dos partidos de oposio extra-parlamentares quanto manuteno da barreira de 5%, considerada um obstculo a uma melhor e mais fiel representao do eleitorado.156 Para os defensores da existncia de clusulas de barreira, esta buscaria evitar a proliferao de pequenos partidos polticos, pois seus defensores entendem que tal situao ensejaria a criao de agremiaes polticas no comprometidas com a actuao parlamentar e a representao poltica (os chamados partidos polticos de aluguer), cujos membros estariam somente a buscar benefcios financeiros pessoais com o acesso privilegiado mquina estatal. Em ltima instncia, argumentam seus defensores, tais partidos dificultariam a governabilidade do pas. Os detractores das barreiras representao, no entanto, respondem que sistemas de escolha proporcionais que incluem barreiras ao acesso ao parlamento diferentes da proporcionalidade rompem com sua representatividade, e, portanto, com a legitimidade democrtica do sistema, prejudicando as minorias e afectando o pluralismo poltico. Na oposio, a RENAMO resistia a alteraes referentes barreira, no tendo, no entanto, o apoio de todos os partidos coligados
Lei no. 7/2007, arts. 126 e 127. para detalhes, ver o excelente estudo do International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA), Electoral System Design: The New International Idea Handbook, 2005, p.29. 156 Sobre o assunto, consultar Luis de Brito, Sobre a Barreira dos 5% e o Mtodo de converso dos votos em Mandatos, em jornal Savana, 23/09/2005. De acordo com os dados apresentados pelo autor, considerando as votaes obtidas pelos diferentes partidos nas eleies legislativas de 2004, os mandatos obtidos, se no houvesse a barreira de 5% mas fosse mantido o mtodo dHondt, seriam: FreLiMO 160 deputados; renAMO-unio eleitoral 88 deputados e pDD 2 deputados. no caso de no haver barreira e de se substituir o Metodo dHondt pelo mtodo do Quociente tradicional e Maiores restos, os mandatos obtidos distribuir-se-iam da seguinte forma: FreLiMO 146 deputados; renAMO-unio eleitoral 82 deputados; pDD 10 deputados; pArenA 1 deputado; piMO 1 deputado; pASOMO 2 deputados; pt 2 deputados; FAO 1 deputado; pAZS 4 deputados; pALMO 1 deputado.
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(RENAMOUnio eleitoral), uma vez que alguns defendiam o fim da referida clusula.157 Ao final, a aprovao da abolio da clusula de barreira foi obtida.158 Ao avaliar estes argumentos no contexto moambicano, deve-se lembrar que no existe no pas uma tradio de pluralismo partidrio e poltico, e a existncia de incentivos organizao dos cidados na forma das agremiaes partidrias poderia contribuir para uma melhor representatividade do sistema poltico e para um debate mais construtivo nos fruns polticos. Em termos de interaco entre os parlamentares e o eleitorado, o actual sistema eleitoral parece conduzir a resultados inadequados, uma vez que muitos cidados apontam o facto de no haver praticamente contacto com os deputados.159 Este distanciamento entre eleitos e eleitores, que se apresenta como um claro dfice de representao, pode-se explicar pelo a) facto dos crculos eleitorais (as provncias e Maputo cidade) serem extremamente vastos, b) facto de que, num sistema de lista fechada, os deputados dependem muito mais do seu partido do que dos eleitores.160 No caso, em partidos de frgil tradio democrtica e baixa penetrao social, pode ocorrer uma alienao da classe poltica em relao aos cidados, contribuindo para a desiluso democrtica por parte dos ltimos. Ademais, partidos polticos fortes e distantes dos seus eleitores podem oligarquizar-se, ou seja, cria-se uma estrutura partidria rgida e estratificada em que poucos lderes controlam o poder poltico, no caso o poder de nomear os participantes da lista.161 Diferentes sistemas eleitorais tm suas vantagens e desvantagens.162 Na situao actual da democracia moambicana, parece-nos que a discusso deve centrar-se, portanto, na possibilidade de uma abertura gradual do sistema eleitoral a uma maior aproximao entre os candidatos a
para detalhes, consultar http://www.jornalnotcias.co.mz/pls/notimz2/getxml/pt/contentx/10022, acedido em 30 de Outubro de 2008. 158 no Brasil, a Lei 9.095/95 introduziu uma clusula de barreira de 5% nas eleies proporcionais em 1995, atrasando sua aplicao para as eleies de 2007. O Supremo tribunal Federal, no entanto, declarou, por unanimidade, a inconstitucionalidade da clusula. O relator da Aco Directa de inconstitucionalidade, Ministro Marco Aurlio, ressaltou em seu voto que tal medida seria contrria democracia, ao pluralismo poltico e proteco que deve ser consagrada s minorias. para detalhes, ver a ADi 1351, Aco Directa de Inconstitucionalidade, disponvel em http://www.stf.gov.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.a sp?s1=partidos&pagina=1&base=baseAcordaos, acedido em 30 de Outubro de 2008. 159 ver eiSA, A Voz do Povo Debates Pblicos sobre a Legislao Eleitoral, Maputo, 2006. 160 Ao contrrio dos sistemas maioritrios em que a eleio nominal, isto , os eleitores votam por candidatos individuais, no sistema proporcional de lista fechada os eleitores votam somente no partido, dependendo a eleio dos candidatos da sua posio na respectiva lista. Ora, a presena de um candidato numa posio elegvel na lista depende muito mais das suas relaes no interior do partido que da eventual confiana dos eleitores. 161 na sua avaliao acerca do pas (Strategic Conflict Assessment, Mozambique), o DFiD (Department for international Development), rgo do governo britnico dedicado ao desenvolvimento internacional, destacou que Moambique j dominado, in verbis (traduo nossa): () por uma oligarquia interna FreLiMO que conquista suporte por meio de patronagem, muito da qual deriva de ajuda internacional. Sobre o fenmeno da oligarquizao em democracias, consultar o clssico livro de robert Michels, political parties, no qual o autor alemo introduziu a expresso lei de ferro das oligarquias ao discutir a tendncia das democracias modernas a fomentarem o surgimento de estruturas polticas contrrias ao ideal democrtico. 162 A literatura especializada no assunto vasta. veja, por exemplo, international institute for Democracy and electoral Assistance (iDeA), Electoral System Design: The New International Idea Handbook, 2005. recentemente, os brasileiros voltaram a discutir a reforma de suas instituies polticas. para um exemplo de uma publicao em que os vrios sistemas polticoeleitorais so dissecados e debatidos, consultar plenarium, ano iv, no 4, Reforma Poltica, http://www2.camara.gov.br/internet/ pblicaes/edies/pLenAriuM_04.pdf, acedido em 29 de outubro de 2008.
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deputado e seus eleitores. Neste caso, a transio para um sistema proporcional de lista aberta163 deveria ser seriamente considerada pelos partidos polticos, uma vez que tal reforma poderia revitalizar e promover uma nova dinmica no ambiente poltico do pas. Tal proposta, assim como todas as questes relacionadas ao assunto, merecem uma profunda discusso por parte da sociedade e dos partidos polticos, e eventuais reformas devem ser desenhadas com cautela.164 Em verdade, reformas institucionais bem-sucedidas tendem a responder s expectativas e participao popular.165 Passados quase vinte anos da consagrao do sistema multipartidrio e depois de trs eleies presidenciais e legislativas, o partido no poder desde a conquista da independncia (1975), a FRELIMO, continua a governar. Para alm dos seus candidatos presidenciais terem vencido todas as eleies maioritrias, a FRELIMO conseguiu ainda garantir a maioria absoluta em todas as legislaturas nacionais. Apenas nos governos municipais houve casos de alternncia no poder poltico. Nas eleies autrquicas de 2003, a Renamo-Unio Eleitoral (RUE) conseguiu conquistar as presidncias de cinco dos trinta e trs municpios, e a maioria absoluta em quatro das Assembleias municipais, sendo de destacar a sua conquista na Beira. Tais conquistas da RENAMO-UE, contudo, foram perdidas nas eleies autrquicas de 2008, quando a coligao no conquistou nenhuma autarquia. Neste contexto, mudanas polticas de cunho nacional tm sido, em grande medida, reflexos de mudanas internas ao partido FRELIMO. Nas ltimas eleies presidenciais, por exemplo, o anterior Presidente da Repblica, Joaquim Chissano, que poderia candidatar-se para mais um mandato, retirou-se, dando lugar a um novo candidato do seu partido, Armando Guebuza, que foi eleito. A renncia de Chissano possibilidade de reeleio foi vista como um raro caso de lder poltico a renunciar permanncia no poder, e foi bastante elogiada internacionalmente. Pelo exemplo dado, Chissano foi galardoado com o prmio Mo Ibrahim por Conquistas em Liderana Africano.166 Para os candidatos a deputado da Assembleia da Repblica no h limitao legal de mandatos e, tratando-se de uma eleio por lista fechada, a sua reconduo depende essencialmente da capacidade de se manterem numa posio elegvel na lista e, naturalmente,
nos pases em que vigora a escolha eleitoral via lista fechada, a fidelidade e coeso partidria tendem a ser maiores e o sistema as incentiva, uma vez que, no momento da eleio, no h disputa por votos por uma multido de candidatos e entre candidatos do mesmo partido, pois os votos dependem da votao geral do partido, o qual j, previamente, definira os lugares na lista internamente. uma eventual alterao no sistema, mantendo-se a proporcionalidade mas optando-se por uma lista aberta, na qual os eleitores, e no o partido, definem os lugares que os candidatos ocuparo na lista, por outro lado, poderia conceder maior espao fiscalizao do candidato pelo eleitor e uma relao mais prxima entre candidato e eleitor. 164 A questo foi levantada por Joo pereira em entrevista ao jornal Magazine Independente, Organizaes da Sociedade civil no so empresas individuais, 26 de Dezembro de 2007. 165 cabe mencionar neste ponto que, aqui e ao longo do relatrio, participao popular no deve ser entendida como plebiscitarismo, ou seja, a ideia de que se deve submeter ao voto popular toda proposta de alterao institucional, medida muitas vezes utilizada por presidentes que, tendo perdido o apoio parlamentar, buscam contornar os canais institucionais para alcanar as mudanas desejadas. Aqui, participao popular situa-se no contexto de participao poltica em sentido amplo, com cidados bem informados e com meios de interferir na poltica governamental. Sobre plebiscitarismo, ver Bolvar Lamounier e Amaury de Souza, O Futuro da Democracia: cenrios poltico-institucionais at 2022, Estudos Avanados, 20, 2006, p.54, http:// www.scielo.br/pdf/ea/v20n56/28626.pdf, acedido em 18 de novembro de 2007. 166 Joaquim chissano wins the largest prize in the world, disponvel em http://www.moibrahimfoundation.org/newsroom.asp, acedido em 06 de Junho de 2008.
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dos resultados do partido no respectivo crculo eleitoral. A renovao dos deputados no parlamento est directamente relacionada com o desenvolvimento da democracia interna dos partidos, uma tendncia que se vem desenvolvendo desde as primeiras eleies multipartidrias e que se traduz por um menor grau de imposio de candidatos pelas direces centrais dos partidos.
Violncia poltica e m-conduta eleitoral

Na relao entre os partidos polticos, sobretudo entre os dois maiores, tem havido situaes de intolerncia e, por vezes, de violncia no desenvolvimento de actividades polticas, com especial gravidade em perodos eleitorais. comum que nestes perodos se verifiquem casos de violncia espordicos. Dentre os problemas que tm sido verificado, destacam-se a sabotagem dos encontros de promoo eleitoral do adversrio, impedindo-o de fazer campanha em determinados locais, e o vandalismo com materiais de propaganda. Embora seja difcil de avaliar suas reais consequncias, a intimidao dos adversrios polticos pode ter tido um papel na crescente absteno que se tem registado. Com efeito, muitos cidados apontam a violncia durante a campanha como sendo um dos factores da cada vez maior absteno que tem caracterizado os processos eleitorais.167 A tenso poltica caracterstica dos processos eleitorais j deu lugar a dois episdios particularmente graves de violncia poltica, ambos resultando num grande nmero de mortes. O primeiro caso aconteceu em Montepuez, em Outubro de 2000, na sequncia de manifestaes promovidas por simpatizantes da oposio que, um ano depois, protestavam contra os resultados eleitorais das eleies de 1999. Num primeiro momento, as escaramuas entre os manifestantes e a polcia resultaram em sete mortes no seio das foras policiais. Nos dias seguintes a estes incidentes, a polcia organizou rusgas nas zonas perifricas da vila, onde viviam comunidades maioritariamente simpatizantes da RENAMO, e prendeu um grande nmero de cidados, tendo-os encarcerado num local sem as mnimas condies de arejamento. Como trgico resultado desta situao, mais de uma centena de detidos pereceu por asfixia.168 No segundo caso, ocorrido em Setembro de 2005 na vila de Mocmboa da Praia e que tambm teve incio com manifestaes de protesto de simpatizantes da RENAMO contra os resultados da eleio, desta vez para presidente do Municpio, que segundo eles teriam sido fraudulentos, o clima poltico deteriorou-se a tal ponto que acabou por provocar violncias inter-comunitrias, resultando na morte de oito pessoas, dezenas de feridos e numerosas casas destrudas.169 Contudo, tambm fora do perodo eleitoral tem-se verificado certa animosidade e intimidao poltica, as quais tm prejudicado o desenvolvimento das actividades dos partidos de oposio. Por exemplo, em Novembro de 2006, o jornal Zambeze noticiou que membros da RENAMO e de outros partidos da oposio estariam sendo impedidos pelo administrador distrital de exercer suas actividades polticas no distrito de Chemba, provncia de Sofala. Muitos, em face das represlias, teriam buscado refgio no Malawi.170
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eiSA, A Voz do Povo Debates Pblicos sobre a Legislao Eleitoral, Maputo, 2006. Metical, 13 de Dezembro de 2000. AIM Reports, 304, 9 de Setembro 2005. FreLiMO reinstala ditadura monopartidria em chemba, Zambeze, 16 de novembro de 2006, p.17.
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Em meados de 2009, na sequncia da criao do Movimento Democrtico de Moambique (MDM), um partido poltico liderado pelo edil da Beira, Deviz Simango, e composto por muitos ex-membros da RENAMO, houve escaramuas entre os membros do MDM e da RENAMO. No caso, ex-membros da RENAMO dirigiram-se sede do partido para devolverem bandeiras do partido, ao que foram recebidos com violncia. No conflito, integrantes de ambos os partidos saram feridos, assim como jornalistas que estavam no local.171 Em relao ao uso de recursos do Estado para actividades de campanha, a legislao eleitoral estabeleceu igualdade de oportunidades dentre os candidatos no uso de recursos do Estado nos perodos eleitorais. A lei determina que () o uso de espaos e prdios pblicos para fins eleitorais deve ser partilhado equitativamente dentre os vrios candidatos, nos termos das regulamentaes estabelecidas pela Comisso Nacional de Eleies, sem prejuzo das regras internas destas instituies.172 O Cdigo de Conduta Eleitoral, assinado por 22 partidos e coalizes, afirma que a propriedade do Estado, nomeadamente transporte, combustvel, funcionrios, e outros materiais no devem ser usados por qualquer das foras polticas a competir nas eleies173 Apesar desta regra, percebe-se que a existncia de uma separao entre o Estado e o partido ainda no tem sido assumida seriamente pelos partidos polticos no poder. A obedincia s disposies legais tem sido bastante insatisfatria, e os partidos de oposio tm frequentemente apontado para o uso indevido de recursos pblicos pelo partido no poder. Por exemplo, nas eleies autrquicas de 2008, o Centro de Integridade Pblica e a AWEPA relataram o uso generalizado de veculos do Estado pelos candidatos da FRELIMO, mas, tambm, por candidatos da RENAMO.174 A contagem e o apuramento dos resultados eleitorais so regulados pela lei eleitoral.175 No entanto, apesar das regras estabelecidas para a contagem e o apuramento serem geralmente consideradas claras, o processo tem sido constantemente contestado pela oposio. De acordo com a legislao em vigor, a contagem dos votos efectuada na mesa de votos, sendo ento elaborada uma acta e um edital com os resultados apurados. Numa segunda fase, deve ser feito o apuramento provincial, distrito por distrito, com base nos editais recebidos e, finalmente, a CNE deve proceder ao apuramento nacional a partir das actas e editais provinciais.176 Os resultados ao nvel provincial devem ser publicados at sete dias depois do encerramento da votao, e os resultados nacionais at 15 dias aps o encerramento da votao. Depois de resolvidos os eventuais contenciosos, cabe ao Conselho Constitucional validar e proclamar os resultados das eleies. Nas ltimas eleies parlamentares e presidenciais, os prazos para o apuramento, ento considerados excessivos pela maior parte dos observadores, foram ultrapassados em algumas
renamo e MDM confrontam-se na Beira, Notcias, acedido em 26 Maro 2009. Lei no. 7/2007, art. 26, no 1. 173 Cdigo de Conduta Eleitoral, assinado na Beira em 14 de Maio 2004 pelos seguintes partidos e coalizes: FreLiMO, renAMO-ue, pt, pec, piMO, pAnAMO, pDD, pAcODe, SOL, unAMO, pArtOnAMO, pAnAOc, pvM, pSDM, pSM, pADreS, ppLM, uM, pAMOMO, pADeLiMO, MJrD e ppD. 174 Boletim sobre o processo politico em Moambique, Boletim eleitoral no. 2, 6 de novembro de 2008, disponvel em http:// www.integridadepublica.org.mz/pub2008/ndoc2008/28_MAiS%20sobre%20situa%c3%A7%c3%A3o%20calma%20-%20 Boletim%20eleitoral%202.pdf, acedido em 7 de novembro de 2008. 175 Lei no. 7/2007, arts. 83 a 124. 176 Segundo a lei, os delegados de lista dos partidos e os representantes ao nvel provincial e nacional recebem cpias destes documentos.
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provncias e ao nvel nacional, alimentando assim as dvidas sobre a sua fidelidade em relao ao voto.177 Nas eleies de 2004, as reconhecidas deficincias do sistema informtico, as dificuldades e demoras no processamento dos resultados, o desrespeito do estabelecido na legislao eleitoral sobre o apuramento provincial distrito por distrito, e a existncia confirmada de algumas fraudes,178 levaram a RENAMO a recusar reconhecer formalmente os resultados oficiais.179 Dentre as formas de se verificar a imparcialidade dos rgos eleitorais destaca-se o processo de requalificao dos votos nulos. No caso, votos tidos como nulos pelas mesas de voto (ao nvel distrital) podem, posteriormente, ser requalificados e validados pela Comisso Nacional das Eleies, se for verificado que resta clara a inteno de voto do eleitor. Nos ltimos pleitos eleitorais, tem sido alta a percentagem de votos requalificados, situando-se em torno de 1/3 dos votos considerados nulos pelas mesas de voto. Em si, tal situao no apresenta problemas, uma vez que os membros das mesas de voto poderiam estar sendo simplesmente mais rigorosos na interpretao da lei. Contudo, o que se tem verificado que, em regra, os votos requalificados tendem a ser, em sua maioria, em favor da RENAMO, o que demonstra parcialidade dos membros das mesas de voto no momento da contagem dos votos, uma vez que estes estariam sendo mais rigorosos somente em relao aos votos de eleitores da RENAMO.180 As irregularidades ocorridas durante a votao ou o apuramento de resultados podem ser objecto de recurso contencioso junto da CNE, desde que tenham sido objecto de reclamao, impugnao ou protesto no acto em que se verificaram (impugnao prvia) e estejam acompanhadas dos elementos de prova. Das decises da CNE, existe ainda a possibilidade de ltimo recurso ao Conselho Constitucional. Ao mesmo tempo, as infraces eleitorais so passveis de procedimento criminal junto dos tribunais. O sistema de apresentao de reclamaes e recursos complexo e exige uma grande capacidade de recolha de elementos de prova, o que tem sistematicamente resultado na invalidao, ou no atendimento, da maior parte das reclamaes apresentadas pela oposio. Os juzes do Conselho Constitucional, aquando do julgamento de recurso interposto pela RENAMO em relao validade das eleies autrquicas de 2008, tiveram posies divergentes sobre como lidar com a alegada complexidade da legislao eleitoral. Dos sete juzes, seis subscreveram aos argumentos expostos no acrdo, o qual instava os partidos de oposio a um melhor preparo em relao legislao eleitoral. Diz o Acrdo: Em suma, a existncia dos meios legais prprios de impugnao, o conhecimento desses meios, e o seu adequado domnio, constituem condies essenciais para o bom desenrolar do processo eleitoral. Um dos juzes, contudo, votou vencido, alegando que: O actual figurino do contencioso sobre operaes de votao, que assenta no j referido princpio da impugnao prvia, mostrou, ao longo das seis eleies que se realizaram no nosso pas, ser complexo,
Houve atrasos em algumas das provncias e a cne anunciou os resultados quatro dias depois do prazo legal. Joe Hanlon and Sean Fox, identifying Fraud in Democratic elections: A case Study of the 2004 presidential elections in Mozambique, Crisis States Research Centre, Working Paper no. 8, December 2006. 179 em praticamente todos os processos eleitorais os principais problemas tm aparecido na fase do apuramento de resultados, e em todos, com excepo das eleies gerais de 1994 e das eleies municipais de 2003, a renAMO recusou-se a reconhecer os resultados oficialmente proclamados. 180 Lus de Brito, Sobre os votos nulos, iDeAS, instituto de estudos Sociais e econmicos (ieSe), disponvel em http://www. iese.ac.mz/lib/publication/outras/ideias/ideias_8.pdf, acedido em 27 de Maro de 2009.
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inexequvel e injusto, tendo como consequncia que sejam ignoradas ou branqueadas a maior parte das irregularidades referentes quelas operaes. No se apreciando o mrito do recurso pelos motivos constantes do presente Acrdo, fica-me a dvida se o presente pleito eleitoral foi, realmente, livre, justo e transparente.181, 182 Da anlise destas posies, v-se que ambas tocam em questes pertinentes, e que, lidas em conjunto, no so excludentes: em verdade, de suma importncia que os partidos polticos possuam assessores jurdicos capazes de interpretar e aplicar a legislao eleitoral, ao mesmo tempo que cabe ao legislador envidar todos os esforos no sentido de simplificar o figurino legal a reger os processos eleitorais, facilitando a apresentao de reclamaes em relao a eventuais irregularidades.
Recenseamento eleitoral e participao

Devido ao clima de desconfiana entre os actores polticos que ainda prevalece no contexto da democracia moambicana, a legislao eleitoral aprovada em 2007 estabeleceu que o recenseamento eleitoral ser actualizado em todos os anos de realizao de eleies.183 Desde a sua primeira edio, o recenseamento tem sido sempre um processo polmico, e a actualizao tem sido feita apenas nas vsperas das eleies. Em 1999, teve lugar um recenseamento eleitoral de raiz, no qual foram inscritos 7.099.105 eleitores. Em 2003, antes das eleies autrquicas, realizou-se a primeira actualizao do recenseamento eleitoral, tendo sido registados 1.298.155 novos eleitores. Em 2004, para as eleies gerais, teve lugar uma segunda operao de actualizao, a qual resultou num novo total de 9.095.215 eleitores registados (descontados os eleitores no estrangeiro). Para as eleies provncias (antes previstas para 2007, mas adiadas para at 2009), realizou-se um recenseamento de raiz entre Setembro de 2007 e Maro de 2008. No processo, foram registados 9.126.725 eleitores (de um total de potenciais eleitores estimado em 10.2 milhes), ou seja, um acrscimo de 28% em relao aos dados de 1999 (2.027.620 eleitores), e um acrscimo de 0,3% em relao aos nmeros de 2004.184 O registo eleitoral tem sido alvo de muitas crticas por parte da oposio e de diferentes grupos de observadores, sendo muito questionada a sua credibilidade. As principais queixas em relao ao processo de actualizao acusam o rgo responsvel de privilegiar as reas onde a FRELIMO mais forte eleitoralmente em detrimento das zonas mais favorveis oposio.185 Tais acusaes so difceis de provar, uma vez que o Secretariado Tcnico de Administrao
conselho constitucional, Acrdo no. 12/CC/2008, de 30 de Dezembro, disponvel em http://www.cconstitucional.org.mz/ userFiles/File/tsave/Acordaos/acordao%2012cc2008.pdf, acedido em 27 de Maro de 2009. 182 So exemplos recentes de recursos intempestivos (fora do prazo) impetrados pela renAMO junto ao conselho constitucional: Deliberao no. 20/cc/2004, de 22 de Setembro de 2004; Deliberao no 4/cc/2003, de 24 de novembro de 2003; Deliberao no. 5/cc/2003 de 25 de novembro de 2003; Deliberao no. 7/cc/2003, de 25 de novembro de 2003; Deliberao no. 9/cc/2003, de 1 de Dezembro de 2003; Deliberao no. 20/cc/2004, de 22 de Setembro de 2004; Deliberao no. 4/cc/2005, de 15 de Janeiro de 2005 (este referente aos resultados das eleies de 2004). ver Deliberaes e Acrdos do Conselho Constitucional, Volume I: 2003 a 2006, Ministrio da Justia, conselho constitucional, centro de Formao Jurdica e judiciria, Maputo, 2007. 183 Lei no. 9/2007, arts. 2 e 7. 184 conselho constitucional, Acrdo no. 02/CC/2009, de 15 de Janeiro de 2009. 185 tal ponto-de-vista tem sido reiteradamente manifestado nos jornais do pas, tendo sido tambm levantado por participante de mesa-redonda realizada na cidade da Beira, 09.01.2007.
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Eleitoral (STAE) no tem divulgado as informaes necessrias para verific-las.186 Acima de tudo, as crticas da oposio so representativas do grau de desconfiana da RENAMO e da sua insistncia na realizao de novos recenseamentos de raiz para cada eleio. O facto de as actualizaes terem sido feitas na vspera das eleies no tem deixado tempo suficiente para a deteco e correco de erros, elaborao de cadernos eleitorais nicos e mesmo publicao da lista das mesas de voto, tal como o exige a legislao eleitoral.187 A utilizao simultnea de vrios cadernos de recenseamento, correspondentes a 1999, 2003 e 2004, em vez de um caderno de recenseamento nico actualizado, criou problemas nas eleies de 2004, podendo, inclusive, explicar parte da absteno verificada, vez que todos aqueles que haviam falecido desde 1999 no foram excludos dos cadernos eleitorais. Considerando ainda que muitas inscries mltiplas no so detectadas e eliminadas, o resultado que os dados do recenseamento eleitoral, especialmente depois das actualizaes, so pouco rigorosos. Acresce ainda que a ausncia de um recenseamento da populao actualizado impede uma avaliao razovel sobre o grau de cobertura do recenseamento eleitoral.188
Voto e absteno
Depois das primeiras eleies gerais de 1994, caracterizadas por uma participao massiva (87%) dos eleitores inscritos,189 a absteno no tem cessado de aumentar. As eleies de 1999 registaram uma absteno de 33% (30% na eleio presidencial)190 e as eleies de 2004 deram lugar a uma absteno de 64%.191 Um aspecto relevante na absteno registada em 2004 que existem grandes desvios provinciais em relao absteno mdia (nacional). As provncias de Nampula e Zambzia registaram valores muito superiores mdia (72,6% e 72,2%,
186 H grandes diferenas entre as autarquias em termos da taxa de crescimento do nmero de eleitores aps os recenseamentos eleitorais. em algumas autarquias, a variao entre o nmero de eleitores nos processos eleitorais de 2003 e de 2008 foi alta: em pemba, acrscimo de 73%, em Montepuez, acrscimo de 52%, em Lichinga, acrscimo de 92%; em outras autarquias, o crescimento foi pfio:na Beira, acrscimo de 10%, em Monapo, acrscimo de 3%, em Mocmboa da praia, acrscimo de 2%. para detalhes, ver Lus de Brito, uma nota sobre o recenseamento eleitoral, iDeAS, instituto de estudos econmicos e Sociais, disponvel em http://www.iese.ac.mz/lib/publication/outras/ideias/ideias_2.pdf, acedido em 27 de Maro de 2009. 187 O processo de actualizao do recenseamento eleitoral que precedeu as ltimas eleies desenrolou-se entre Maro de 2004 e finais de Julho de 2004. O processo posterior de informatizao e produo dos cadernos eleitorais registou atrasos e no foi possvel fazer uma auditoria dos resultados. Sobre esta actualizao, ver: The Carter Center Report on the Mozambique Voter Registration Update, June 28July 15, 2004, www.cartercenter.org/documents/1830.pdf (6/05/2006) e relatrio final de observao do carter center, Observing the 2004 Mozambique Elections, www.cartercenter.org/documents/2218.pdf (6/05/2006). 188 O recenseamento geral da populao disponvel at 2007 fora feito pelo instituto nacional de estatstica (ine) em 1997, sendo a partir da utilizadas as suas projeces para o clculo da populao eleitoral potencial. no entanto, as projeces do ine tm sido contestadas por alguns autores, nomeadamente por no terem em conta devidamente os efeitos do Hiv/SiDA na dinmica do crescimento populacional. ver o captulo iv de Moambique Educao e desenvolvimento humano: Percurso, lies e desafios para o Sculo XXI Relatrio Nacional do Desenvolvimento Humano, unDp, 2000. um novo recenseamento foi finalizado em 2008, com dados preliminares tendo sido divulgados em meados de 2009. para detalhes, consultar o stio na internet do ine, em www.ine.gov.mz. 189 Brazo Mazula (org.), Moambique: Dados Estatsticos do Processo Eleitoral 1994, Maputo, StAe, 1997. 190 StAe, Eleies Gerais 1999, Maputo, 2004. 191 StAe, eleies Gerais 2004, Maputo, 2006. considerando as deficincias do registo eleitoral j apontadas, este nmero oficial deve ser encarado com reserva. De facto a absteno real ter sido inferior, mas situando-se de qualquer modo em um nvel muito alto (prxima dos 55%). para crticas aos nmeros oficiais, ver Lus de Brito, A Democracia prova das urnas: elementos para um programa de pesquisa sobre a absteno eleitoral de Moambique, 2007.
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respectivamente) e outras duas provncias, Tete e Gaza, registaram valores muito inferiores mdia (43,5% e 45,6%, respectivamente).192Tais desvios, alm de revelarem uma dinmica eleitoral com variaes regionais, podem indicar problemas de registo eleitoral nestas regies. A afluncia dos cidados a pleitos eleitorais fornece-nos um dos principais indicadores sobre o grau de importncia e relevncia atribudo por aqueles ao sistema eleitoral e poltico e ao voto. No caso, se o eleitorado percebe as eleies como momentos em que importantes questes nacionais esto em jogo, e, principalmente, que os diversos candidatos possuem diferentes posies acerca destas questes, espera-se uma maior valorizao do pleito eleitoral e uma maior participao.193 Dada a escassez de informaes desagregadas e de anlises sobre o comportamento eleitoral dos moambicanos, -nos difcil determinar as razes para a crescente absteno.194 possvel que ignorncia dos eleitores em relao ao processo eleitoral e seus efeitos (incompetncia eleitoral) possa ter um efeito. O grau de penetrao da imprensa, nomeadamente dos jornais, muito diminuto, e assuntos de carcter regional ou nacional tendem a receber pouca divulgao ao nvel local. Eleies nacionais, sejam elas parlamentares ou maioritrias, podem tratar de assuntos cuja relevncia desconhecida maioria da populao. No entanto, no seu estudo A formao do Voto e Comportamento Eleitoral dos Moambicanos em 2004, Lus de Brito et al. constataram que mais de 60% dos entrevistados interessam-se por assuntos polticos, ao passo que o mesmo autor, baseando-se em dados recolhidos pelo CEDE (Centro de Estudos para o Desenvolvimento e Democracia), verificou que a absteno foi bastante menor entre as mulheres, as quais possuem, de acordo com as estatsticas oficiais e estudos de caso, um menor nvel educacional e mais dificuldades no acesso informao do que os homens, situao que, se verdadeira fosse a hiptese, deveria conduzir as mulheres a comparecerem em menor nmero s urnas.195 A constatao acima, no entanto, no deve transmitir a ideia de que investimentos em educao cvica seriam desperdcio de dinheiro pblico. Num contexto como este, onde o nvel de educao relativamente baixo e a democracia multipartidria recente, a educao cvica deve ser vista como uma necessidade evidente, mesmo se no podemos afirmar que a ignorncia
192 no existe, at ao momento, nenhum estudo satisfatrio sobre a absteno em Moambique. para uma crtica dos estudos existentes e propostas para futuras pesquisas, ver Lus de Brito, A participao eleitoral em Moambique, Maputo, eiSA, comunicao apresentada ao Seminrio de Reflexo sobre o Processo Eleitoral Moambicano, 22 de Junho de 2006, assim como, do mesmo autor, A Democracia prova das urnas: elementos para um programa de pesquisa sobre a absteno eleitoral de Moambique, 2007. 193 para uma discusso sobre o o eleitor social, ou seja, um eleitor que decide acerca de seu voto com base em consideraes de cunho social e no individual, consultar o artigo seminal de Aaron edlin, Andrew Gelman and noah kaplan, voting as a rational choice: why and How people vote to improve the well-Being of Others, Rationality and Society, vol. 19, no. 3, pp.293 314. 194 para uma discusso global e comparativa acerca do fenmeno da absteno eleitoral, consultar o stio na internet da iDeA, http://www.idea.int/vt/index.cfm, acedido em 18 de Setembro de 2008. 195 Lus de Brito, A Democracia prova das urnas: elementos para um programa de pesquisa sobre a absteno eleitoral de Moambique, 2007, p.8, http://www.iese.ac.mz/lib/publication/Brito,Luis%20de_ADemocraciaAprovaDasurnas.pdf, acedido 04 de Julho de 2008.
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cvica explica o fenmeno da absteno.196 De facto, a educao cvica pode ser muito importante para melhorar a qualidade do voto, mostrando ao eleitor as diversas responsabilidades dos governantes e a importncia do voto, mas no factor determinante na quantidade de eleitores que votaro. Cabe destacar que muitas das queixas dos cidados em relao votao, e tambm ao processo de recenseamento eleitoral, dizem respeito a constrangimentos relacionados ao seu dia-a-dia.197 A questo das distncias a percorrer at a zona eleitoral, que nas reas rurais so relativamente grandes, podem estar na origem de uma parte da absteno registada.198 Tambm, a exigncia do carto de eleitor para o exerccio do voto pode ter contribudo para a absteno, uma vez que tal documento facilmente perdido, pois no pode ser usado como documento de identidade, e muitos eleitores podem no ter conseguido votar por no possurem o carto. Ainda, os dias de votao coincidiram, muitas vezes com o perodo de chuvas (afectando as zonas rurais, onde habita a grande maioria da populao, que preferiram dedicar-se agricultura e abster-se do voto.199Assim, os rgos de gesto eleitoral devem buscar ao mximo adequar o calendrio e o processo eleitoral s vidas e s necessidades dos cidados, facilitando o acto do voto. Por fim, importa mencionar a importncia da percepo pelo eleitorado acerca da relevncia de seu voto. Em pases onde processos democrticos so recentes, onde os processos eleitorais no trouxeram alteraes significativas na liderana do pas (ou seja, o mesmo partido governa h anos), e onde h ainda dvidas sobre suas virtudes e potencialidades, os incentivos ao voto so poucos. Numa mesa-redonda organizada em Nampula, na qual a pesquisa para este relatrio foi discutida, muitos participantes destacaram que a sensao de irrelevncia do voto ao resultado final das eleies tem levado muitos eleitores a abster-se. Em verdade, um estudo global da International IDEA (International Institute for Democracy and Electoral Assistance) constatou que, dentre as muitas variveis a afectar os nveis de absteno nos mais diversos pases, uma das mais significativas foi a competitividade do sistema poltico, a absteno aumentando medida que o sistema se mostra menos competitivo.200 Os resultados da terceira rodada do Afrobarmetro201 em Moambique parecem corroborar tal constatao. Segundo eles, os moambicanos esto satisfeitos com o sistema democrtico (dos entrevistados, 59% afirmaram estar satisfeitos ou muito satisfeitos com a democracia moambicana, ao passo que 62% disseram que provvel ou muito provvel que o governo resolver seus problemas nos prximos anos); contudo, tal satisfao no extensiva aos agentes
A lei eleitoral estabelece como uma das competncias da cne a de promover () a educao e o esclarecimento cvicos dos cidados sobre questes de interesse eleitoral. Assim, por exemplo, para as ltimas eleies gerais o StAe formou 1320 agentes de educao cvica que desenvolveram as suas actividades em todas as provncias do pas. para alm do trabalho do StAe nesta rea, muitas organizaes da sociedade civil promovem pequenos projectos de educao cvica nas comunidades. tratando-se de actividades muito dispersas, no existe informao disponvel que permita ter uma ideia sequer aproximada da sua cobertura em termos territoriais e de populao. 197 tal factor foi ressaltado por diversos participantes de mesa-redonda realizada na cidade de nampula, 19.01.2008. 198 eiSA, A Voz do Povo Debates Pblicos sobre a Legislao Eleitoral, Maputo, 2006. 199 ira Baptista Lundin, eleies Gerais 2004 um eleitorado Ausente, pp.9298, em Brazo Mazula (dir) Moambique: Eleies Gerais 2004, Um Olhar do Observatrio Eleitoral. 200 International IDEA, what affects turnout?, http://www.idea.int/vt/survey/voter_turnout8.cfm#27, acedido em 18 de Setembro de 2008. Mesa-redonda realizada na cidade de nampula, 19.01.2008. 201 Afrobarometer, Summary of Results, Round 3 Afrobarometer Survey in Mozambique 2005, p.22.
196
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Grfico 6: Participao nos pleitos eleitorais em alguns pases africanos (ltimas trs eleies gerais ao parlamento)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Botswana Nambia Zmbia Tanznia Uganda Qunia Moambique Lesoto frica do Sul Maurcias Malawi
Fonte: Database on parliamentary elections, international iDeA, disponvel em http://www.idea.int/vt/survey/ voter_turnout8.cfm#27, acedido em 26 de Janeiro de 2009
polticos: 57% dos entrevistados disseram que nunca ou raramente os polticos mantm suas promessas eleitorais depois das eleies, e 60% afirmaram que polticos nunca ou raramente fazem o melhor possvel para desenvolver o pas aps as eleies. As respostas parecem indicar que os moambicanos esto desiludidos com usa elite poltica, o que pode contribuir para as altas taxas de absteno.202
D.
Observao eleitoral
O princpio da Observao Eleitoral est inscrito na legislao eleitoral.203 A Observao Eleitoral tem sido uma constante em Moambique desde as primeiras eleies multipartidrias. O mais recente processo eleitoral nacional, em 2004, contou com a presena de 458 observadores internacionais, para alm de 3.926 observadores nacionais e de 520 jornalistas.204 Embora as misses de observao internacionais, com destaque para as da Unio Europeia (130 observadores), do Carter Centre (60 observadores), da Commonwealth e do EISA (34 observadores), tivessem maior visibilidade, nomeadamente devido aos meios e recursos mobilizados, mas tambm devido ao peso diplomtico que representam, nos ltimos processos eleitorais (2003 e 2004)
202 para um discusso que se aproxima desta viso, na qual o autor enfatiza a crescente alienao poltica das classes mdias urbanas em relao cena poltica do pas, ver Jason Sumich, the illegitimacy of democracy? Democratisation and Alienation in Maputo, Mozambique, Working Paper no. 16, Cities Theme, Crisis States Research Centre, London School of economics and political Science, 2007. 203 Lei no. 7/2007, art. 9 e Lei no. 18/2002, art. 18. 204 Deliberao do conselho constitucional 5/cc/2005, de 19 de Janeiro.
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assistiu-se a um grande crescimento da observao nacional. Dentre os vrios grupos de observadores nacionais, assumiu especial relevo o Observatrio Eleitoral (OE),205 que, para alm da tradicional observao concentrada no momento do voto e nas primeiras contagens feita pela maioria dos grupos de observadores, desenvolveu actividades de monitoria e mediao de conflitos desde o perodo pr-eleitoral e de observao do processo de votao e apuramento. Para obter uma base de avaliao mais fidedigna dos resultados oficiais, o OE realizou tambm uma contagem paralela dos resultados eleitorais.206 A regulamentao sobre a Observao Eleitoral estabelecida pela CNE em 2004 deu origem a grande debate e crtica, motivados por divergncias na sua interpretao. A CNE sustentava que a Observao Eleitoral no abrangia os locais de apuramento e centralizao de resultados ao nvel provincial e nacional, enquanto os observadores nacionais e internacionais defendiam que a Observao Eleitoral devia abranger a integralidade dos actos eleitorais, incluindo o pleno e permanente acesso aos centros de apuramento de resultados, onde feito o processamento informtico dos editais das mesas de voto. Depois de um longo brao-de-ferro, a CNE acabou fazendo algumas cedncias, que no foram consideradas suficientes pelos observadores. O Observatrio Eleitoral produziu um parecer jurdico sobre o acesso dos observadores ao apuramento eleitoral com a seguinte concluso: () no existem quaisquer restries legais ou de princpio que justifiquem o impedimento de acesso dos observadores nacionais e estrangeiros aos locais de apuramento de voto, em todos os nveis.207 A CNE, na Deliberao no. 108/CNE/2008, de 8 de Outubro, aprovou um novo Regulamento de Observao Eleitoral.208 O novo regulamente claro ao facultar aos observadores acesso a todas as fases do processo eleitoral (art. 4): A Observao Eleitoral do sufrgio comea a partir do incio do processo eleitoral e termina com a validao e proclamao dos resultados eleitorais. Ainda, os princpios que regem a Observao Eleitoral so claramente vinculados aos padres internacionais e regionais. Como destacou o Conselho Constitucional, em seu Acrdo que validou os resultados das eleies autrquicas, A CNE, ao retomar agora o princpio constante do artigo 3 (regime de observao), nos termos do qual A observao do processo eleitoral rege-se pelos princpios e regras universalmente estabelecidos e praticados pelos Estados, assumiu que
O Observatrio eleitoral uma parceria formada por vrias organizaes da sociedade civil que juntaram os seus esforos no sentido de contriburem para a melhoria dos processos eleitorais, sendo elas: a Associao Moambicana para o Desenvolvimento da Democracia (AMODe), o conselho cristo de Moambique (ccM), o centro de estudos de Democracia e Desenvolvimento (ceDe), a conferncia episcopal de Moambique (ceM), o conselho islmico de Moambique (ciSLAMO), a Liga dos Direitos Humanos (LDH) e a Organizao para a resoluo de conflitos (Orec). O financiamento das suas actividades foi integralmente assumido por parceiros internacionais. 206 nas eleies municipais de 2003, o Oe fez uma contagem paralela dos resultados em dez das trinta e trs autarquias e, nas eleies gerais de 2004 procedeu, por amostragem, a uma contagem dos resultados presidenciais e legislativos. Os resultados obtidos pelo Oe em 2004 em relao eleio presidencial previam 63% para Armando Guebuza e 32% para Afonso Dhlakama (os resultados oficiais foram de 63,7% e 31,7%, respectivamente). para a eleio legislativa, o Oe previu 60% para a FreLiMO e 29% para a renAMO (os resultados oficiais foram de 62% e 29,7%, respectivamente). em ambos os casos, os resultados obtidos foram transmitidos aos rgos eleitorais, ao conselho constitucional e aos partidos concorrentes antes do anncio oficial dos resultados pela cne. 207 Documento enviado ao presidente da cne a 22 de novembro de 2004. 208 para detalhes, consultar http://www.stae.org.mz/media/cne-%20Del.%20n.ordm%20108%20-%20Observacao%20 eleitoral.pdf, acedido em 27 de Maro de 2009.
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a Observao Eleitoral no uma questo a ser regulada na Lei Eleitoral moambicana, ou a ser regulamentada pela prpria CNE, numa perspectiva de domnio exclusivo. O Acrdo elogia a CNE pelos avanos obtidos na regulamentao da Observao Eleitoral, e recomenda, ainda, que o legislador deveria reflectir sobre a possibilidade de as principais questes relativas Observao Eleitoral serem regulada por lei, e no mais pela CNE, deixando CNE somente a determinao de seus detalhes operacionais.209 A presena da maioria dos observadores nacionais e internacionais no terreno durante o processo eleitoral de 2004 tendeu a concentrar-se nos ltimos dias de campanha eleitoral, nos dias da votao e nos primeiros dias de contagem. Para uma parte da opinio pblica, esta concentrao numa fase restrita do processo eleitoral retira credibilidade s suas concluses.210 No entanto, dentre os grupos de observao internacionais, a Unio Europeia e o Carter Center incluram nas suas misses um nmero de observadores de longo prazo (respectivamente 26 e 9), instalados em diferentes pontos do pas e que ficaram no terreno desde o incio do processo eleitoral at a proclamao final dos resultados. O Observatrio Eleitoral disps igualmente de equipas no terreno desde o incio do processo eleitoral, s quais se juntaram cerca de mil observadores de curto prazo durante o processo de votao.211 No processo eleitoral de 2004, os observadores puderam desenvolver as suas actividades sem obstculos at ao momento do apuramento. As restries feitas observao do processo de apuramento de resultados nos locais em que decorreram essas operaes suscitaram algumas dvidas sobre a iseno, idoneidade e estrita legalidade do apuramento ao nvel provincial e central. A Misso de Observao da Unio Europeia212 salientou no seu relatrio final que o processo eleitoral foi marcado por falhas srias na administrao eleitoral, sobretudo no que respeita ao escrutnio e ao apuramento dos resultados e que globalmente, o nvel de abertura e transparncia na organizao e conduta do processo eleitoral no foi adequado. Apesar da forte crtica ao processo, esta misso considerou que, dada a vantagem inequvoca do partido FRELIMO nos resultados, as falhas no influenciaram o resultado global das eleies, ressaltando, no entanto, se repetidos, eles podem ser desestabilizadores em eleies com resultados mais prximos.213
conselho constitucional, Acrdo no. 02/CC/2009, de 15 de Janeiro de 2009. Quando se aborda esta questo da Observao eleitoral internacional em seminrios, so frequentes as intervenes crticas, chegando mesmo a falar-se de turismo eleitoral. efectivamente, a observao de uma pequena parte do processo dificilmente pode ser aceite como base para uma avaliao da realidade do processo no seu conjunto, sendo sabido que pode haver prticas fraudulentas tanto na fase pr-votao (nomeadamente nos aspectos relativos ao recenseamento eleitoral) como na fase psvotao (particularmente no processo de agregao dos resultados). Sobre o assunto, ver nobre canhanga, Observao Eleitoral em Moambique: Contexto, dilema, boas prticas e desafios, Maputo, eiSA, comunicao apresentada ao Seminrio de reflexo sobre o processo eleitoral Moambicano, 22 de Junho de 2006. 211 Brazo Mazula (dir.) 2006, Moambique: Eleies Gerais 2004, Um olhar do Observatrio Eleitoral, Maputo. 212 european union election Observation Mission, Republic of Mozambique, Presidential and parliamentary Elections 12 December 2004, Final Report, s/d, disponvel em http://www.kas.de/upload/auslandshomepages/election-moza_final-report.pdf, acedido em 15 de Maio de 2008. 213 european union election Observation Mission, Republic of Mozambique, Presidential and parliamentary Elections 12 December 2004, Final Report, s/d, disponvel em http://www.kas.de/upload/auslandshomepages/election-moza_final-report.pdf, acedido em 15 de Maio de 2008.
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A avaliao do Carter Center,214 assim como a da Commonwealth,215 foram muito semelhantes da Unio Europeia. A misso de observao do EISA foi a que formulou menos crticas, mas salientou, entre outros aspectos, a necessidade de rever a composio da CNE no sentido da sua despartidarizao e de reformar o sistema de contagem e apuramento de resultados, por forma a ser mais eficiente, transparente e rpido.216 No entanto, os resultados finais anunciados foram considerados aceitveis por todos os grupos de observao. Dentre os aspectos positivos apontados pelos observadores, ressalta-se o facto de a legislao ser propcia realizao de eleies democrticas, da campanha eleitoral ter sido caracterizada, em geral, por um ambiente pacifico, o nvel de organizao e civismo manifestado pelos cidados no acto de votao, a qualidade da maior parte do pessoal que serviu a administrao eleitoral, o relativo equilbrio de tratamento dos partidos pelos rgos de comunicao social e a presena sem entraves de delegados de listas dos partidos da oposio na maior parte das mesas de voto. Ao validar e proclamar os resultados das eleies gerais, presidenciais e legislativas de 2004, o Conselho Constitucional seguiu a linha adoptada pelos observadores nacionais e internacionais, tendo sido bastante crtico em relao ao processo (Deliberao no. 5/CC/05, de 19 de Janeiro). Em resumo, as principais recomendaes do Conselho e dos observadores e as respostas governamentais a elas foram as seguintes (actualizado at as eleies autrquicas de 2008):
Recomendao
1. reconsiderar a composio da cne, no sentido da sua reduo numrica e despartidarizao.
Aco governamental
A cne manteve estvel seu nmero, mas foi substancialmente alterada na composio. A despartidarizao de jure foi parcialmente obtida, mas ainda resta saber se esta foi obtida de facto. no recenseamento ora em curso (2008), muitos dos problemas parecem se repetir. O prazo para sua realizao, contudo, foi estendido. A conferir.
2. Melhorar o processo de recenseamento eleitoral e a possibilidade da sua verificao. 3. Garantir o acesso de todas as partes interessadas, com a antecedncia devida, lista e localizao das Assembleias de voto, com a indicao dos nmeros dos cadernos eleitorais e o nmero de eleitores. 4. Garantir o acesso dos observadores integralidade dos actos eleitorais, incluindo os centros de apuramento aos vrios nveis 5. Simplificar e tornar mais rpido o processo de contagem e apuramento de resultados.
novo regulamento observao aprovado (Deliberao no. 108/cne/2008), que faculta aos observadores acesso a todas as fases do processo eleitoral. Ainda lento (eleies autrquicas 2008).
the carter center, Observing the 2004 Mozambique Elections, 2005. The Report of the Commonwealth Observer Group: The Parliamentary and Presidential Elections in Mozambique, 12 December 2004. e The Report of the Commonwealth Expert Team on the Results Process: The Parliamentary and Presidential Elections in Mozambique, 12 December 2004. 216 EISA Election Observer Mission Report Mozambique Parliamentary and Presidential Elections, 12 December 2004. www.eisa. org.za/pDF/moz04eomr.pdf, 15 de Maio de 2008.
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Recomendao
6. Melhorar o sistema de resoluo de conflitos eleitorais. 7. reduzir o perodo de votao a um nico dia. 8. A utilizao de um caderno de recenseamento nico e devidamente actualizado (no lugar de vrios cadernos).
Aco governamental
Ainda complexo e moroso (eleies autrquicas 2008). reduzido. Melhorias em relao situao nas eleies anteriores, mas ainda insatisfatrio (eleies autrquicas 2008).
E.
Aceitao dos resultados eleitorais
Desde as primeiras eleies em Moambique, foram poucas as circunstncias em que os candidatos da FRELIMO no obtiveram sucesso nas suas campanhas eleitorais. Quando tal se deu, nas eleies autrquicas de 2003, na qual o partido perdeu o comando de cinco municpios, e nas recentes eleies autrquicas de 2008, quando novamente perdeu em a liderana de um municpio, o partido e seus candidatos souberam respeitar o resultado eleitoral. Na oposio, alguns dos partidos menores tm tambm adoptado uma postura de aceitao dos resultados. Outros, no entanto, tm constantemente contestado o veredicto das urnas, com destaque para a RENAMO. Nas eleies recentes, a RENAMO submeteu vrias reclamaes junto CNE, denunciando diversas irregularidades, desde actos de intimidao at a priso arbitrria de delegados de lista, passando pela substituio de urnas. Algumas destas reclamaes foram aceites e resolvidas, mas muitas delas no foram reconhecidas pela CNE e, posteriormente, muitos dos recursos junto ao Conselho Constitucional tambm acabariam por ser rejeitados, em regra por falta de cumprimento dos procedimentos estabelecidos em lei (intempestividade, falha no atendimento a requisitos preparatrios). As repetidas recusas ao reconhecimento dos resultados oficiais pela RENAMO j se tornaram praxe. Em muitos casos, principalmente naqueles relacionados a questes pontuais (priso ilegal de delegados e candidatos, por exemplo), mas tambm em relao a fraudes em maior escala (como no caso das eleies de 2004), suas reclamaes foram ou aceites pelos rgos competentes ou comprovadas por estudos posteriores.217 Apesar disto, facto que, em muitos casos, o partido tem adoptado uma postura pouco condigna com as regras de um regime democrtico. Ao final do mais recente processo eleitoral (eleies autrquicas de 2008), o lder do partido, Afonso Dhlakama, alegando fraude eleitoral, manifestou publicamente sua vontade de incitar as populaes das diversas autarquias do pas desobedincia civil. Tambm, prometeu a constituio de governos paralelos em vrios municpios do pas, promessa que, at o incio de 2009, no havia sido implementada.218
F.
217
recomendaes
A Constituio de 2004 remete lei ordinria a definio do funcionamento,
Joe Hanlon and Sean Fox, identifying Fraud in Democratic elections: A case Study of the 2004 presidential elections in Mozambique, crisis States research centre, working paper no. 8, December 2006. 218 Governo paralelo: Dhlakama insiste notcias, 21 de Fevereiro de 2009, disponvel em http://www.jornalnoticias.co.mz/pls/ notimz2/getxml/pt/contentx/568568, acedido em 26 de Maro de 2009.
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organizao, composio e competncias da CNE. Em vista das dificuldades que se tm verificado no processo de formulao e aprovao da legislao eleitoral, especificamente nos aspectos referentes CNE, seria razovel que as foras polticas e a sociedade civil discutissem a possibilidade de que tais questes fossem decididas e, ento, constitucionalizadas aquando da prxima reviso constitucional. A constitucionalizao daria maior independncia e estabilidade actuao da CNE, exigindo, tambm, que as principais foras poltica acordassem na sua composio. Em vista do distanciamento existente entre as lideranas polticas e o seu eleitorado, uma mudana pontual do actual sistema eleitoral deveria ser considerada. No caso, a transio de um sistema proporcional de lista fechada para um sistema proporcional de lista aberta, no qual a ordem dos candidatos definida pelo nmero de votos por eles obtidos, poderia acentuar o contacto entre os candidatos e seus eleitores, sem, contudo, retirar aos partidos o protagonismo no processo poltico. As recomendaes feitas pelo Conselho Constitucional e pelos observadores eleitorais em relao aos processos eleitorais devem ser implementadas.
5. eLeieS
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6
Partidos polticos
O multipartidarismo um fenmeno bastante recente em Moambique. De 1975 at a adopo da Constituio de 1990, a FRELIMO, o movimento que liderou a luta pela independncia, dirigiu o pas num sistema de partido nico. Com a Constituio de 1990, ficou aberto o espao poltico, mas este processo s adquiriu verdadeiro contedo aps a celebrao do Acordo Geral de Paz em 1992, altura em que a RENAMO foi reconhecida como movimento legtimo e se iniciaram os preparativos para as primeiras eleies multipartidrias. Ao fim de trs eleies gerais, est claro que o sistema poltico moambicano se caracteriza por uma bipolarizao em torno dos dois ex-beligerantes, apesar de ser cada vez maior o domnio da cena poltica por parte da FRELIMO.219
A.
Quadro legal
A Constituio de 1990 e o Acordo Geral de Paz de 1992 estabeleceram as bases e principais elementos do sistema multipartidrio moambicano.220O antigo texto Constitucional (arts. 31 a 33), estabelecia o estatuto e o papel dos partidos polticos, em tanto que actores privilegiados do jogo poltico.221 Nos termos da Constituio de 2004 (captulo IV Direitos, liberdades e garantias de participao poltica), so explicitamente protegidos os direitos dos cidados de formarem ou aderirem a partidos polticos: os partidos expressam o pluralismo poltico, concorrem para a formao e manifestao da vontade popular e so instrumento fundamental
Denis kadima and Samson Lembani, renAMO-unio eleitoral: understanding the Longevity and challenges of an Opposition party coalition in Mozambique, p.156, in The Politics of Party Coalitions in Africa, 2006. 220 A constituio foi revista por fora do Acordo Geral de paz, assinado em roma em 1992 para incorporar algumas novas disposies, nomeadamente no que se refere ao sistema eleitoral (protocolo iii). 221 Gilles cistac, O Direito Eleitoral Moambicano, Faculdade de Direito da universidade eduardo Mondlane e cooperao Francesa, 1994, p.16.
219
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para a participao democrtica dos cidados na governao do pas.222 O papel privilegiado dos partidos no quadro poltico garantido pelo sistema eleitoral proporcional em listas partidrias fechadas, e tem sido confirmado pelas sucessivas leis eleitorais. Em 1991, aprovou-se a primeira Lei dos Partidos (Lei no. 7/91), posteriormente alterada pela Lei no. 14/1992, regulando a criao e registo dos partidos polticos. A Lei dos Partidos complementada: a) pela Lei Eleitoral, que integra disposies que definem as regras a que devem obedecer os partidos durante os processos eleitorais; b) pela Lei da Imprensa (Lei no. 18/1991, de 10 de Agosto), que rege o acesso das partidos polticos aos meios de comunicao social pblicos; c) a Lei Anti-Corrupo (Lei no. 6/2004, de 17 de Junho), a qual estabelece regras de conduta para o partido no poder, bem como outros textos legais. Tambm relevantes para o livre exerccio da actividade poltica dos cidados e dos partidos so as seguintes leis: a) a Lei da Liberdade de Associao (Lei no. 8/91, de 18 de Julho); b) a Lei da Liberdade de Reunio e de Manifestao (Lei no. 9/91, de 18 de Julho); e c) a Lei da Liberdade de Imprensa (Lei no. 18/91, de 10 de Agosto). Para poderem actuar, os partidos polticos devem registar os seus actos constitutivos junto ao Ministrio da Justia. Depois de feito o seu registo, e uma vez que observem a legislao em vigor, no h, em princpio, nenhuma restrio ao desenvolvimento das suas actividades polticas. A legislao, contudo, estabelece alguns limites actuao e formao dos partidos. A Constituio de 1990 estabeleceu os princpios aos quais os partidos polticos devem submeter suas actividades (art. 32), tendo sido tais princpios confirmados pela constituio ora vigente. Em seu art. 75, no.2, diz a Constituio de 2004: () Na sua formao e na realizao dos seus objectivos os partidos polticos devem, nomeadamente: a) ter mbito nacional; b) defender os interesses nacionais; c) contribuir para a formao da opinio pblica, em particular sobre as grandes questes nacionais; d) reforar o esprito patritico dos cidados e a consolidao da Nao moambicana. No Protocolo II do Acordo geral de Paz estes aspectos so ainda mais explcitos, afirmando-se que os partidos devem visar a prossecuo de fins polticos no regionalistas, tribalistas, separatistas, raciais, tnicos ou religiosos. Outro aspecto a aparecer no Protocolo II e retido nos textos constitucionais posteriores,223 o qual um indicador da importncia dada pelos dois ex-beligerantes questo da dimenso nacional, o que probe os nomes, siglas ou smbolos [dos partidos] que possam ser considerados ofensivos para a populao ou os que incentivem a violncia e os que se prestem a conotaes divisionistas com base na raa, regio, tribo, sexo ou religio.
B.
Os partidos polticos
Depois de cerca de quinze anos de democracia multipartidria, de trs eleies gerais (1994, 1999 e 2004) e trs eleies autrquicas (1998, 2003 e 2008), a vida poltica do pas tem sido dominada por dois partidos, precisamente aqueles que se confrontaram militarmente durante o perodo de guerra civil, ou seja, a FRELIMO e a RENAMO. No entanto, a cena poltica moambicana tambm povoada por muitos pequenos partidos. Em 1994, apenas dez partidos
222 223
Art. 74. ver protocolo ii, ponto 4, alnea a) (Deveres dos partidos) e artigo 76 da actual constituio.
6. pArtiDOS pOLticOS
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estavam oficialmente registados,224 nmero que, em Setembro de 1999, imediatamente antes das eleies, j alcanava 26, sendo actualmente de cerca de 50 partidos. de notar, no entanto, que apenas 14 partidos e coligaes apresentaram listas de candidatos s eleies legislativas de 1994, 12 em 1999 e 20 em 2004. Ainda mais, em 2004, excluindo a FRELIMO e a RENAMOUnio Eleitoral,225 apenas outros oito apresentaram candidaturas na totalidade dos onze crculos eleitorais do territrio nacional. Para alm da evidente ausncia de base social consistente, de referir que disposies do sistema eleitoral, como a barreira de 5% de votos para a obteno de representao parlamentar (j eliminada) e o mtodo dHondt para o clculo de atribuio dos mandatos, criaram algumas dificuldades de acesso dos pequenos partidos representao na Assembleia da Repblica, acabando por reforar a sua fraqueza e reduzir a possibilidade da sua consolidao.226 No actual contexto econmico do pas, bastante difcil para os pequenos partidos obterem fundos, e, no tendo representao parlamentar, eles ficam excludos do acesso ao financiamento pblico. Nas primeiras eleies gerais de 1994, a FRELIMO e a RENAMO arrecadaram, em conjunto, cerca de 82% dos votos vlidos, e apenas uma pequena coligao, a Unio Democrtica (UD), conseguiu ultrapassar a barreira dos 5%, o que se atribui a um provvel engano e confuso de parcela do eleitorado.227 A FRELIMO ficou com 129 deputados, a RENAMO com 112 e a UD com 9 deputados. Nas eleies gerais de 1999, a FRELIMO e a RENAMO-Unio Eleitoral dividiram entre si a totalidade dos assentos no parlamento, demonstrando que o sistema poltico moambicano era basicamente bipartidrio. No s o sistema aparecia como bipartidrio, mas tambm com um razovel equilbrio entre as duas foras polticas, como o indicavam os resultados da eleio presidencial. Nesta eleio concorreram apenas dois candidatos, Joaquim Chissano e Afonso Dhlakama e, segundo os nmeros oficiais, ficaram separados por apenas cerca de 2% dos votos (Chissano 52% e Dhlakama 48%). Este equilbrio tem, no entanto, reduzido bastante com o passar dos anos. Nas eleies gerais de 2004, Afonso Dhlakama obteve somente 32% dos votos.228 Pode-se
224
Segundo o estabelecido pelo protocolo ii do Acordo Geral de paz, um partido, para se registar, devia, entre outras exigncias de carcter burocrtico (estatutos, composio dos rgos de direco, etc.), apresentar uma lista de duas mil assinaturas de cidados. 225 em meados de 2008, a composio actual da coligao a seguinte: renAMO, Frente Democrtica unida (FDu), Frente de Aco patritica (FAp), partido para o progresso do povo de Moambique (pppM), partido de unidade nacional (pun), Frente unida de Moambique/partido de convergncia Democrtica (FuMO/pcD), Movimento nacionalista Moambicano/partido Social Democrata (MOnAMO/pSD), partido da conveno nacional (pcn), Aliana independente de Moambique (ALiMO), partido ecologista de Moambique (peMO), partido de reconciliao Democrtica (pAreDe). 226 para um exerccio prtico sobre os efeitos da barreira e do mtodo de atribuio dos mandatos, ver Lus de Brito, Sobre a Barreira dos 5% e o Mtodo de converso dos votos em Mandatos, in Savana, 23/09/2005, p.22. para uma simulao do mtodo de Hondt, consultar http://icon.cat/util/elections# (em ingls). ver tambm http://www.cne.pt/index.cfm?sec=0501010100. 227 enquanto no boletim da eleio presidencial Joaquim chissano ocupava a ltima posio, a posio correspondente no boletim da eleio legislativa era ocupada pela uD. uma parte dos eleitores que queriam votar na FreLiMO, ter-se- enganado ao marcar tambm a ltima casa no boletim de voto das legislativas. para uma demonstrao desta hiptese, ver Lus de Brito, Cartografia Eleitoral de Moambique, 1994, Maputo, Livraria universitria, 2000, pp.6164. 228 nesta eleio concorreram, para alm de Armando Guebuza e Afonso Dhlakama, mais trs candidatos sados de partidos da oposio. porm, a votao conjunta dos candidatos da oposio (incluindo Dhlakama) foi de apenas 36%.
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argumentar, assim, que Moambique est gradualmente movendo-se de um bipartidarismo de facto para uma situao em que somente uma fora partidria domina a arena poltica.229
Tabela 1: Resultados das eleies legislativas de 1994

Partido FreLiMO renAMO uD (unio Democrtica) Ap (Aliana patritica) SOL (partido Social-Liberal e Democrtico) FuMOpcD (Frente unida de Moambique partido da convergncia Democrtica) pcn (partido da conveno nacional) piMO (partido independente de Moambique) pAcODe (partido do congresso Democrtico) pppM (partido do progresso do povo de Moambique) prD (partido renovador Democrtico) pADeMO (partido Democrtico de Moambique) unAMO (unio nacional de Moambique) pt (partido trabalhista) Total
Fonte: cne, sem data
Nmero de votos 2.115.793 1.803.506 245.793 99.031 79.622 66.527 60.635 58.590 52.446 50.793 48.030 36.689 34.809 26.961 5.402.940
% de votos 44,33 37,78 5,15 1,95 1,67 1,39 1,27 1,23 1,10 1,06 1,01 0,77 0,73 0,56 100.00
Assentos 129 112 9 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 250
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ver Joseph Hanlon A Flawed election process in Mozambique and a Landslide victory for FreLiMO, in Outside the Ballot Box, Preconditions for Elections in Southern Africa 2004/2005. contra esta posio, acreditando que a cena poltica moambicana continua marcada por um bipartidarismo, consultar eduardo Sitoe, Zefanias Matsimbe e Amilcar pereira, Parties and poltical development in Mozambique, eiSA research report no. 22, Johannesburg, 2005.
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Partido FreLiMO renAMO-ue pt pALMO SOL pADeLiMO) piMO pAnAOc uMO) uD ppLM pASOMO Total
Fonte: StAe, 2001
Nmero de votos 2.008.165 1.604.470 111.280 102.115 83.515 33.247 29.456 24.615 64.182 61.276 11.684 2.153 4.136.158
% dos Votos 48,55 38,79 2,68 2,47 2,02 0,80 0,71 0,60 1,55 1,48 0,28 0,05 100.00
Assentos 133 117 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 250

Partido FreLiMO renAMO-ue pDD pAZS pArenA piMO pASOMO pt SOL pec-Mt MBG uD pvM pALMO pAreDe uSAMO FAO pADeLiMO cDu ppD Total
Fonte: conselho constitucional, 2005
Nmero de votos 1.889.289 902.289 60.758 26.686 18.220 17.960 15.740 14.242 13.915 12.285 11.059 10.310 9.950 9.263 9.026 8.661 7.591 3.720 1.252 448 3.321.926
% dos votos 62,03 29,73 2,00 0,88 0,60 0,59 0,52 0,47 0,46 0,40 0,36 0,34 0,33 0,30 0,30 0,29 0,25 0,12 0,04 0,01 100.00
Assentos 160 90 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 250
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A Frente da Libertao de Moambique (FRELIMO)230

A FRELIMO (Frente de Libertao de Moambique) foi fundada como movimento de libertao na Tanznia em 1962. Este movimento desencadeou a luta armada para a independncia em 1964, uma guerra que iria durar at 1974. Nesse ano foi deposto em Lisboa o regime poltico fascista portugus, abrindo-se o caminho para o cessar-fogo e a independncia das colnias portuguesas em frica. A hegemonia da FRELIMO como movimento de libertao permitiu-lhe ser reconhecida internacionalmente e pelo novo governo portugus como nico representante legtimo do povo moambicano, e, aps um curto perodo de transio (Setembro-1974/Junho-1975), instalar um regime de partido nico, com a adopo oficial da orientao marxista-leninista em 1977.231 independncia seguiu-se uma sangrenta e longa guerra civil, na qual confrontaram-se a FRELIMO e guerrilhas armadas que, posteriormente, formariam a RENAMO. A FRELIMO aliara-se aos demais movimentos continentais na luta contra o colonialismo, e, na frica do Sul, contra o regime segregacionista do apartheid. Como reaco a este apoio e s posies polticas de Moambique, os regimes minoritrios brancos da Rodsia e da frica do Sul apoiaram substancialmente as aces da RENAMO. Em 1989, no seu quinto congresso e acompanhando as mudanas nos regimes comunistas no leste Europeu, a FRELIMO deixou de definir-se como partido de vanguarda marxista-leninista. Segundo o seu actual estatuto, o partido representa uma vasta frente que congrega no seu seio moambicanos de todas as classes e camadas sociais que se identificam com o seu Programa e com os Estatutos.232 H, ainda, a referncia ao socialismo, mas tal vem em meio a uma srie de outros princpios (art. 3, no. 2): A FRELIMO assenta o seu projecto nacional de sociedade na unidade nacional, na defesa dos direitos do Homem e do cidado, nos princpios do socialismo democrtico, de liberdade, democracia, justia social, igualdade e de solidariedade (grifo nosso).233 A partir da independncia, dado o sistema de partido nico implantado, a FRELIMO desenvolveu-se e consolidou a sua presena em todo o territrio nacional, acompanhando em paralelo a organizao do Estado. Os seus rgos de base iniciais, os Grupos Dinamizadores, posteriormente substitudos por clulas do partido, foram reconvertidos em rgos administrativos do Estado ao nvel local (1978), cobrindo os bairros, nas cidades, e as aldeias e localidades, nas reas rurais. Com as reformas polticas e a introduo do multipartidarismo na dcada de 90, a estrutura organizativa da FRELIMO foi sendo adaptada no sentido de uma maior distino entre
para detalhes sobre o partido, consultar seu stio na internet: http://www.FreLiMO.org.mz/. Os trs primeiros artigos da constituio de 1975, adoptada pelo comit central da FreLiMO, definem a repblica popular de Moambique como um estado de democracia popular e a FreLiMO como fora dirigente do estado e da Sociedade. no entanto, seria somente em 1977 que a FreLiMO se transformaria oficialmente em partido marxista-leninista no seu iii congresso. 232 Artigo 2, Estatutos (aprovados pelo ix congresso em novembro de 2006). 233 A FreLiMO parte da Socialista Internacional, da qual tambm fazem parte vrios partidos de tendncia socialdemocrata, como o partido trabalhista ingls e o partido Socialista do chile (http://www.socialistinternational.org). ver, tambm, eduardo J. Sitoe, Zefanias Matsimbe e Amilcar F. pereira, Parties and Political Development in Mozambique, Eisa Research Report no. 22, 2005, p.29.
231
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os seus rgos e o Estado. No entanto, o partido continua at hoje a beneficiar-se de sua estreita ligao com os rgos estatais e do facto de jamais ter deixado de governar nacionalmente.234
estado e partido: Quais relaes?

Da independncia at a aprovao da constituio de 1990, estado e partido confundiram-se na administrao do poder poltico em Moambique. nos termos da constituio de 1975, na repblica popular de Moambique o poder pertence aos operrios e camponeses unidos e dirigidos pela FreLiMO, e exercido pelos rgos de poder popular (art. 2 .), e A repblica popular de Moambique orientada pela linha poltica definida pela FreLiMO, que a fora dirigente do estado e da Sociedade. A FreLiMO traa a orientao poltica do estado e dirige e supervisa a aco dos rgos estatais a fim de assegurar a conformidade da poltica do estado com os interesses do povo (art. 3 .) Foram quinze anos. com a constituio de 1990 (art. 2), o poder passou a residir no povo, o qual o exerceria de acordo com a constituio. era o incio do estado democrtico de direito. passados 19 anos desde a transio democracia pluripartidria, na qual o estado e a arena pblica no mais se confundem com o partido no poder, na qual as instituies pblicas devem seguir as regras da iseno poltica, transparncia, imparcialidade e profissionalismo no trato dos bens pblicos, esperar-se-ia que as instituies do estado e os partidos polticos se tivessem ajustado ao novo contexto. contudo, a transio jamais foi fcil, incluindo mesmo no plano da legislao: um ano aps a aprovao da constituio de 1990, a Assembleia da repblica (ainda monopartidria) aprovou a Lei da Segurana do estado (Lei no. 19/91, de 18 de Agosto), em cujo art. 22 (no. 2) protege, igualmente, presidentes e secretrios-gerais de partidos polticos, ao lado de deputados e magistrados. para alm da legislao, certas atitudes e actividades parecem difceis de mudar na prtica, principalmente quando as mudanas contextuais foram mais de forma que de fundo. De facto, a FreLiMO governa o pas desde a independncia, e muitos de seus quadros tm demonstrado certa resistncia s prticas democrticas e noo de separao entre o partido e o estado. trs eventos recentes, ocorridos entre Abril de 2008 e Maro de 2009, bem ilustram o problema. no primeiro, temos a visita do secretrio-geral do partido comunista vietnamita, nong Duc Manh, a Moambique. O secretrio-geral foi tratado como se chefe de estado ele fosse, e a visita, como visita de estado. Durante sua estadia no pas, no s as autoridades governamentais foram visitados por nong, mas tambm os rgos da FreLiMO. nong palestrou para os membros da FreLiMO sobre os desafios enfrentados pelo vietname e as virtudes do estado de direito socialista, tendo ainda doado 50 computadores e impressoras ao partido.
234 assim que, quando a oposio ganhou em 2003 o Municpio de Beira e pretendeu usar as instalaes onde funcionavam os Grupos Dinamizadores (rgos actualmente dependentes do Municpio), descobriu que estas tinham sido pouco tempo antes transferidas para a propriedade do partido FreLiMO.
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O segundo caso dos mais flagrantes abusos da mquina pblica para fins partidrios. em finais de Abril de 2008, o Governo da provncia de inhambane, por meio de sua Direco provincial do plano e Finanas, lanou um concurso para a aquisio de alguns materiais. O anncio do concurso foi publicado na edio de 06.05.2008 do jornal Notcias, e assim descrevia o material a ser fornecido: Lote 1: 3,000 camisetas sem golas, 500 camisetas com golas; Lote 2: 10,000 bandeirolas de mo, sendo 5,000 da repblica de Moambique e 5,000 do partido FreLiMO. vrios jornais noticiaram a situao, tendo avanado que entrevistados disseram ser tal prtica comum. De facto, difcil crer que assim no seja, uma vez que, para se chegar ao ponto de anunciarem publicamente um acto de claro desvio de verbas pblicas, os responsveis possivelmente j o fazem h bastante tempo, ao ponto de considerarem razovel submeter o desvio das verbas a concurso pblico. contactados pelo jornal Savana, os responsveis pelo concurso disseram tratar-se de erro de digitao, e cancelaram-no. por fim, em Fevereiro de 2009, o presidente da repblica, emlio Guebuza, conduziu um retiro do conselho de Ministros na vila da namaacha, a fim de avaliar o grau de implementao do programa Quinquenal do Governo 20052009. O retiro contou com a participao de vrias autoridades estatais, como vice-Ministros e Governadores provinciais. Mas no s: tambm estiveram presentes, e com destaque, quadros do partido FreLiMO. Dentre estes, encontravam-se deputados da Assembleia da repblica, o secretrio-geral do partido, o secretrio para mobilizao e propaganda, e quadros histricos do partido. A participao dos membros da FreLiMO numa reunio de estado foi encarada pelo Governo como de regra, tendo, inclusive, sido abertamente referida no comunicado aos rgos de imprensa divulgado pelo conselho de Ministros.
FOntEs:
Agreement signed between FreLiMO and vietnamese communist party, Magazine Independente, 9 de Abril de 2008, p.12. Abuso de fundos do estado pela FreLiMO: caiu a mscara, Savana, 09 de Maio de 2008, p.5; Fundos do estado para produzir bandeirolas da FreLiMO, O Pas, 09 de Maio de 2008, capa. Comunicado aos rgos de informao, conselho de Ministros, disponvel em http://www.govnet.gov.mz/comunicados/comunicadoretirocM.pdf, acedido em Maro de 2009.
A FRELIMO reivindicava possuir, em Setembro de 2008, 2.268.524 membros.235 O nmero elevado, principalmente se considerarmos que, em todas as eleies legislativas desde 1994, o nmero de votos do partido foi inferior ao seu actual quadro de membros (em 2004, o partido obteve 1.889.289 votos). Ademais, sendo razovel supor que muitos dos eleitores da FRELIMO no so filiados ao partido, pode-se inferir que muitos dos filiados ao partido abstm-se da prtica do voto. A escolha dos membros para os seus rgos internos feita atravs de voto,236 assim como a seleco dos seus candidatos s eleies presidenciais, legislativas e autrquicas. Em termos organizativos, a FRELIMO organiza-se seguindo as divises administrativas do pas, tendo uma estrutura de tipo piramidal, formada pelos rgos locais (compostos na base por
235 236
FreLiMO aposta na massificao, Notcias, 15 de Setembro de 2008. Artigo 16, Estatutos.
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clulas implantadas em locais de residncia ou de trabalho,237 a partir das quais se constri uma rede de conferncias, comits e secretariados definidas em termos espaciais, comeando pelos postos administrativos e prolongando-se pelos distritos e provncias), e pelos rgos centrais (o Congresso, o Comit Central, a Comisso Poltica, o Secretariado do Comit Central e o Comit de Verificao do Comit Central). A democracia interna tem vindo a desenvolver-se no seio da FRELIMO, nomeadamente no processo de escolha de candidatos para as eleies. Assim, para as legislativas, a seleco dos candidatos comea ao nvel da provncia antes de chegar Comisso Poltica, que deve confirmar a lista, tendo tambm a prerrogativa de sugerir 10% dos nomes das listas submetidas pelos rgos provinciais.238 Esta prerrogativa no deixa de ser conflituosa no seio do partido, uma vez que reduz o poder de deciso das bases sobre as suas escolhas dos seus potenciais representantes. Para alm disso, a FRELIMO fixa quotas para a representao de jovens, mulheres e antigos combatentes (respectivamente 20%, 40% e 10%), tendo se comprometido a equilibrar a participao de homens e mulheres nas suas listas de candidatos.239
A Resistncia Nacional Moambicana (RENAMO)240

As origens da RENAMO remontam ao perodo imediatamente posterior independncia de Moambique.241 A formao deste grupo armado de oposio FRELIMO foi promovida e apoiada pelas autoridades rodesianas e, posteriormente, sul-africanas. O aparecimento do MNR inscreveu-se na lgica de confrontao regional que opunha os poderes brancos aos movimentos de libertao e aos Estados que os apoiavam. O MNR, assim como outros movimentos de oposio FRELIMO que existiram poca, no entanto, no pode ser visto somente como um produto de foras externas. Ele foi, em considervel medida, resultado de factores internos, dentre os quais Sitoe et al destacam (traduo nossa): as consequncias do processo violento de descolonizao, a dissidncia da FRELIMO, um frum para ideias polticas e valores diferentes daqueles expressos pelas doutrinas socialistas do Estado, assim como uma plataforma para toda a sorte de vises anti-governo.242 De facto, as mudanas introduzidas pela FRELIMO na governao de Moambique no foram aceites passivamente, e estavam longe de representar
em determinados casos as clulas podem ser agrupadas em crculos. conforme o art. 73 e seguintes dos estatutos da FreLiMO. para alm desta prerrogativa, dada a tradio centralizadora na organizao do partido, que no desapareceu ainda completamente, e a natureza hierarquizada da organizao, acontece por vezes que os rgos dirigentes interfiram directa, ou indirectamente, nos processos de escolha. ver, por exemplo, em relao s eleies municipais de 2003, norinho ernesto, partidos e Grupos na competio eleitoral Municipal, in Lus de Brito, e. Macucua, F. kulipossa e n. ernesto, Partidos, Cidados e Eleies Locais em Moambique 2003, imprensa universitria, Maputo, 2005. 239 Global Database of Quotas for women, iDeA, disponvel em http://www.quotaproject.org/displaycountry. cfm?countrycode=MZ, acedido em 21 de Outubro de 2008; eduardo J. Sitoe, Zetanias Matsimbe e Amilcar F. pereira, Parties and Political Development in Mozambique, eisa research report no. 22, 2005, p.32. 240 para maiores informaes, consultar seu stio na internet: http://www.renAMO.org.mz/. 241 para uma discusso detalhada das origens e evoluo da renAMO, consultar Alex vines, RENAMO, From Terrorism to Democracy in Mozambique?, revised and updated edition, 1996. consultar tambm carrie Maning, constructing Opposition in Mozambique: renAMO as a political party, Journal of Southern African Studies, v. 24, no. 1, Special issue on Mozambique, pp.161189, 1998. 242 eduardo J. Sitoe, Zefanias Matsimbe e Amilcar F. pereira, Parties and Political Development in Mozambique, eisa research report no. 22, 2005, p.11.
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Grfico 7: Estruturas internas da FRELIMO

rgos Centrais 1. congresso 2. comit central 3. comisso poltica 4. Secretariado 5. comit de verificao
rgos Centrais rgos Provinciais 1. conferncia, 2. comit, 3. Secretariado, 4. comit de verificao
rgos Distritais 1. conferncia, 2. comit, 3. Secretariado, 4. comit de verificao rgos de Zona (posto Administrativo). 1. conferncia, 2. comits, 3. Secretariado, 4. comit de verificao Crculos do Partido (circunstanciais). rgos. 1. conferncia do crculo Clulas do Partido (Locais de residncia e trabalho). rgos da clula 1. reunio Geral da clula e 2. Secretariado
Fonte: estatutos da FreLiMO, arts. 29/73
uma viso consensual acerca do futuro do pas. Principalmente as medidas relacionadas s reas rurais e populao camponesa resultaram em oposio desde sua introduo.243 Ademais, o regime monopartidrio excluiu muitas das pessoas que eram crticas ao regime e suas polticas, impedindo que tais pessoas formassem organizaes: poucas das organizaes ainda actuantes nos dias de hoje foram fundadas no perodo de partido nico.244 Gradativamente, portanto, a RENAMO desenvolveu-se como uma verdadeira manifestao de oposio e contestao interna. Na verdade, a implantao interna da RENAMO, particularmente a partir do incio dos anos 1980, traduziu-se pela generalizao da sua actividade militar a todas as provncias (1983),245 o que indica que ela funcionou como catalisador de um processo de
243 Merle L. Bowen, The State against the Peasantry, Rural Struggles in Colonial and PostColonial Mozambique, university press of virginia, 2000. 244 ver, tambm, civicuS, ndice da Sociedade Civil em Moambique 2007, A Sociedade Civil Moambicana por Dentro: Avaliao, desafios, oportunidades e aco, Maputo, 2008 (www.civilsocietyindex.org). 245 A partir de ento, praticamente apenas as zonas urbanas foram poupadas aco militar das foras da renAMO. S nos ltimos anos de guerra a renAMO pde ocupar por perodos relativamente longos algumas capitais distritais.
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contestao das aces e medidas adoptadas pela FRELIMO por parte de segmentos significativos das sociedades rurais, principalmente nas regies do Centro e Norte do pas.246 O combate da RENAMO contra o comunismo e pela liberdade no levou nunca esta organizao, que na sua luta desenvolveu alianas privilegiadas com as autoridades tradicionais, as quais haviam sido particularmente marginalizadas pela FRELIMO, a assumir uma posio clara em favor dum sistema democrtico multipartidrio em Moambique.247 Efectivamente, a questo do multipartidarismo s viria a ser levantada no contexto das negociaes de Roma.248 A partir da assinatura do Acordo Geral de Paz, a RENAMO iniciou o processo da sua transformao em partido poltico. Para tanto, recebeu o apoio financeiro das Naes Unidas, que estabeleceram um fundo de USD 17 milhes para tal fim.249 Se hoje podemos afirmar que o processo foi razoavelmente bem sucedido, importante notar que, como o sublinha Carbone, numa fase inicial as estruturas polticas do ex-movimento rebelde eram ainda frgeis, o funcionamento interno do partido pouco eficiente, a sua presena no terreno bastante desorganizada, o seu programa poltico deficientemente articulado e o seu pessoal totalmente inexperiente em termos de poltica moderna e administrao.250 Passados cerca de 15 anos do Acordo Geral de Paz e da integrao de pleno direito da RENAMO na ordem poltica interna do pas, a sua capacidade parece ainda limitada pela dificuldade que tem em relacionar-se com e mobilizar em seu favor sectores importantes da sociedade urbana, especialmente nas camadas
ver christian Geffray, A Causa das Armas Antropologia da Guerra Contempornea em Moambique, Afrontamento, porto, 1991. 247 A renAMO partido membro-associado da unio internacional Democrtica (international Democrat union (iDu), que congrega mais de 80 partidos polticos de inclinao conservadora, crist-democrata e outros de tendncia ao centro ou centro-direita do espectro poltico. para maiores informaes, ver http://www.idu.org/history.aspx, acedido em 09 de Outubro de 2008. A renAMO tambm integrante da iDc (internacional Democrtica centrista), organizao de carcter democratacristo, na qual Afonso Dhlakama foi recentemente eleito um de seus vice-presidentes (os quais incluem tambm vicente Fox, ex-presidente do Mxico, e Jorge Bornhausen, presidente do Democratas - outrora pFL-, partido brasileiro de centro-direita). Detalhes em http://www.cdi-idc.org/subpagina.php?hoofdmenuiD=1&submenuiD=1, acedido em 10 de Outubro de 2008. 248 Mesmo aqui se pde ver que a renAMO, se por realismo poltico aceitava partilhar o espao poltico com a FreLiMO, no estava na disposio de facilitar a entrada dos outros partidos na cena poltica nacional. Assim se explica que, apesar de ter proposto a alterao do sistema eleitoral maioritrio inscrito na constituio de 1990 para um sistema de representao proporcional, teve ao mesmo tempo a preocupao de propor que houvesse uma barreira (que poderia ir at 20%) condicionando o acesso representao parlamentar. 249 the carter center, Observing the 2004 Mozambique Elections, 2005, p.14, disponvel em http://www.cartercenter.org/ documents/2218.pdf, acedido em 19 de Maio de 2008. 250 Giovanni M. carbone, emerging pluralist politics in Mozambique: the FreLiMO-renAMO party system, em www. crisisstates.com/download/others/SeminarGc131102.pdf , acedido em 26 de novembro de 2008.
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intelectuais, e pela dificuldade em convencer os representantes da comunidade doadora que uma alternativa credvel ao partido no poder.251 De acordo com seus Estatutos, o partido RENAMO se define como (art. 1): um partido poltico constitudo por moambicanos, sem distino de sexo, raa, etnia, crena religiosa, profisso, origem social, lugar de nascimento ou domiclio. Dentre seus objectivos, figura proeminente (art. 4, no. 1) a eliminao total das sequelas do sistema poltico-econmico Marxista-leninista e suas consequncias na vida social. Numa tentativa de evitar a disperso do voto da oposio nas eleies presidenciais, uma vez que j garantira tal situao no plano legislativo por meio da clusula de barreira, a RENAMO optou desde as eleies gerais de 1999 por formar uma coligao, a RENAMO-Unio Eleitoral. Nesse mbito, a RENAMO cedeu 20 lugares considerados elegveis nas listas das eleies legislativas s lideranas dos pequenos partidos da coligao, tendo como base os resultados das eleies anteriores.252 Esta atribuio de lugares aos partidos coligados causou alguma tenso interna na RENAMO, pois muitos dos seus membros eram da opinio que a coligao servia apenas aos interesses da candidatura presidencial do seu lder, sacrificando lugares nas listas em favor de partidos que, de facto, no traziam praticamente nenhum voto coligao.253 Em verdade, tenses entre a bancada parlamentar e o presidente do partido, Afonso Dhlakama, tm sido constantes, e indicam certa fragilidade organizacional da RENAMO. Em termos organizacionais, a RENAMO est muito longe do nvel atingido pela FRELIMO, no dispondo, em vista de sua trajectria histrica, do mesmo tipo de acesso a recursos materiais, financeiros e humanos, e continua a manter a influncia do modelo militar, que se reflecte numa organizao extremamente centralizada, com o poder muito concentrado na figura do presidente. O Congresso o rgo mximo do partido,254 seguido do Conselho Nacional, eleito em conferncias provinciais. O Conselho Nacional elege o Presidente, que por sua vez designa os membros da Comisso Poltica, o rgo executivo do partido. No entanto, tambm aqui os
251 esta continua a ser uma opinio bastante generalizada entre os observadores nacionais da vida poltica nacional, no obstante as declaraes do presidente da renAMO, que datam j de 1998, numa entrevista (Henri vALOt, Lusotopie, 1998, pp.3943) e segundo as quais a renAMO cresceu muito e a imagem da renAMO mudou em Moambique. A renAMO enfrenta vrios problemas, mas ganhou muitos novos membros nas cidades: novos membros formados, licenciados que no conheciam a renAMO em 199394 e que agora apoiam o nosso partido, e apesar do facto da renAMO ter contado com a adeso de alguns quadros universitrios em 2004, os quais viriam a desempenhar um papel de relevo na sua campanha eleitoral e hoje contribuem para uma melhor qualidade da bancada parlamentar. ver tambm Jason Sumich, the illegitimacy of democracy? Democratisation and Alienation in Maputo, Mozambique, Working Paper no. 16, Cities Theme, Crisis States Research Centre, London School of economics and political Science, 2007, p.10. 252 para uma discusso acerca dos elementos envolvendo a coligao renAMO-unio eleitoral, consultar Denis kadima e Zefanias Matsimbe,renAMO-unio eleitoral: understanding the longevity and challenges of an opposition party coalition in Mozambique, The Politics of Party Coalitions in Africa, 2006. 253 A razo da coligao seria, pois, fundamentalmente tentar reduzir o nmero de candidatos presidenciais da oposio para evitar a disperso dos votos. de notar que esta opo quase funcionou em 1999, pois os resultados oficiais foram muito prximos entre os dois candidatos e, para muitos sectores, ainda existem dvidas sobre a justeza do resultado oficial. A coligao pode, no entanto, no durar para as eleies autrquicas de 2008 e as eleies gerais de 2009, de acordo com manifestaes recentes de lderes da renAMO, conforme noticiado em Notcias, unio eleitoral desvaloriza divrcio com a renAMO, 12.02.2008. 254 A realizao dos congressos da renAMO tem sido bastante irregular. em meados de 2009, o partido realizou seu mais recente congresso, um intervalo de oito anos em relao ao congresso anterior, em 2001.
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princpios de democracia interna so invocados (art. 6, Estatutos) e, pelo menos parcialmente, aplicados na escolha dos candidatos s eleies, mesmo se sua prtica parea ser aproximativa. Nas ltimas eleies legislativas, a escolha dos candidatos comeou ao nvel das delegaes provinciais, tendo sido depois as listas provinciais submetidas Comisso Poltica para deciso. O Presidente da RENAMO dispunha da prerrogativa de indicar 30 candidatos e de os colocar em posio de maior probabilidade de serem eleitos. O facto de alguns candidatos sados das primrias terem sido retirados das listas finais pela direco central do partido provocou algum descontentamento.255
Grfico 8: Estruturas internas da RENAMO

rgos Centrais 1. congresso 2. presidente 3. conselho nacional 4. comisso poltica nacional
rgos Centrais rgos Provinciais 1. conferncia provincial 2. conselho provincial 3. comisso poltica
rgos Distritais 1.conferncia, 2. conselho, 3. comisso poltica rgos no Posto Administrativo. 1.conferncia, 2.conselho, 3.comisso poltica rgos na Localidade. 1.conferncia da Localidade 2. conselho da Localidade, 3. comit poltico da Localidade
rgos na Povoao 1. Assembleia-geral dos Membros e Simpatizantes, 2. reunio Geral dos chefes de ncleo, 3. ncleos
Fonte: estatutos da renAMO, arts. 16-80
255 Denis kadima e Zefanias Matsimbe, renAMO-unio eleitoral: understanding the longevity and challenges of an opposition party coalition in Mozambique, The Politics of Party Coalitions in Africa, 2006.
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Contrastes e semelhanas entre a FRELIMO e a RENAMO256

Geografia/Etnicidade
Ambos os partidos tm um suporte eleitoral com diferentes concentraes geogrficas: a FRELIMO, com hegemonia nas trs provncias do Sul e em algumas zonas de Tete, Niassa e Cabo Delgado, e a RENAMO com hegemonia principalmente em zonas das provncias de Manica, Sofala, Zambzia e Nampula257 Depois de trs eleies gerais, evidente que existe um padro claramente regional no voto, e que cada um dos partidos dispe de bases sociais privilegiadas, que coincidem, em parte, com territrios etnolingusticos,258 sendo isto o que leva certos autores a falar em voto tnico.259
Tabela 4: Mandatos obtidos nas eleies legislativas

Crculos Eleitorais 1994 Maputo cidade Sul Maputo provncia Gaza inhambane Sofala centro Manica tete Zambzia nampula norte niassa cabo Delgado frica (a partir de 2004) resto do Mundo (a partir de 2004) Total 129 133 17 12 15 13 3 4 5 18 20 7 15 FRELIMO 1999 14 12 16 13 4 5 8 15 24 6 16 2004 14 12 17 15 6 7 14 19 27 9 18 1 1 160 112 117 1994 1 1 0 3 18 9 9 29 32 4 6 RUE 1999 2 1 0 4 17 10 10 34 26 7 6 2004 2 1 0 1 16 7 4 29 23 3 4 0 0 90
muito provvel, contudo, que tais diferenas regionais no reflictam diferenas de cunho tnico na composio dos partidos. Em seus quadros, ambos os partidos tm buscado integrar
Giovanni M. carbone, continuidade na renovao? ten years of multiparty politics in Mozambique: roots, evolution and stabilization of the FreLiMO-renAMO party system, Journal of Modern African Studies, v. 43, no. 3, pp.417442, 2005; carrie Maning, constructing Opposition in Mozambique: renAMO as a political party, Journal of Southern African Studies, v. 24, no. 1, Special issue on Mozambique, pp.161189, 1998. 257 ver cartografia eleitoral, no stio na internet do instituto de estudos Sociais e econmicos (ieSe), www.iese.ac.mz 258 Lus de Brito, O comportamento eleitoral nas primeiras eleies Multipartidrias em Moambique, in Brazo Mazula (org.), Moambique: Eleies, Democracia e Desenvolvimento, Maputo, 1995, pp.475499; e Lus de Brito, Cartografia Eleitoral de Moambique 1994, Maputo, Livraria universitria, 2000. 259 M. cahen, nationalisms and ethnicities. Lessons from Mozambique, in e. Braathen, M. Bs e G. Sther, Ethnicity Kills? The Politics of War, Peace and Ethnicity in Subsaharian Africa, Londres, MacMillan, new york, St. Martins press, pp.163187.
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membros das diversas regies e etnias do pas.260 Em termos de discurso, a FRELIMO assume, desde a independncia, uma posio abertamente nacionalista, ao passo que a RENAMO tem assumido uma postura mais hesitante, uma vez que, se no encoraja, tambm no desencoraja as identificaes tnicas. Quando em campanha eleitoral, comum que seu lder, Afonso Dhlakama, trate seus potenciais eleitores pelo grupo tnico a que pertencem, e no como moambicanos. Contudo, questes tnicas no tm figurado como partes centrais do programa poltico da RENAMO, sendo apenas parte da retrica poltica de seu lder. O desenvolvimento histrico de foras polticas de carcter nacional e nacionalista, e a inexistncia de foras polticas de carcter tnico, so, provavelmente, no um reflexo das divises sociais e crenas dos moambicanos - as quais, de facto, pouca importncia tiveram na origem dos partidos -, mas da trajectria histrica da formao do Estado em Moambique e da estrutura de incentivos polticos que se desenvolveu em seu entorno. Apesar da identificao da RENAMO com lideranas tradicionais desde a guerra civil, esta teve que transigir em sua posio para consolidar-se como forca poltica, tanto em relao a FRELIMO quanto aos doadores internacionais. Nesta rea, os ideais modernizadores da FRELIMO quando da independncia, e o aparato estatal por ela herdado do perodo colonial, parecem ter tido uma duradoura influncia. A FRELIMO constituiu-se como movimento de libertao nacional, mais do que como movimento revolucionrio, e a RENAMO, herdeira das clivagens sociais e polticas que se manifestaram no seio da FRELIMO durante a luta pela independncia, desenvolveu-se como a sua anttese, mas dentro do mesmo quadro de referncia nacionalista. A identificao tnica , no entanto, parte a vida quotidiana dos moambicanos. Quando perguntados pelo Afrobarometer acerca de sua tribo, apenas 2% afirmaram no saber, ao passo que ningum respondeu ser somente moambicano ou no pensar em si prprio nestes termos, embora 40% dos entrevistados sentiam-se to moambicanos quanto parte de seu grupo tnico. Ademais, quando perguntados se confiavam em moambicanos de outros grupos tnicos, 19% disseram no confiar, 23% confiarem um pouco e 26% afirmaram confiar razoavelmente, com somente 29% respondendo que confiavam bastante em membros de diferentes grupos tnicos.261 Alis, se questes tnicas ainda no chegaram a marcar decisivamente os processos polticos moambicanos recentes, estas foram parte de vrios momentos da histria do pas, e ainda hoje fazem parte do jogo poltico. Aquando da sua formao, a FRELIMO viu-se envolvida em constantes conflitos internos, os quais, na opinio de muitos historiadores, tiveram origem em discordncias entre membros de grupos tnicos do norte de Moambique, nomeadamente os Makondes, e membros de grupos tnicos do sul do pas. Para aqueles, os principais cargos e benefcios dentro da FRELIMO estariam sendo distribudos somente entre sulistas. O apogeu
260 ira Lundin, political parties: A reading of the ethnic and regional factor in the democratization process, em Brazo Mazula (ed.), Mozambique: Elections, Democracy and Development, 1996. 261 Afrobarometer, Summary of Results, Round 3 Afrobarometer Survey in Mozambique 2005, p.22. no entanto, tambm a h que se ter cuidado nas concluses, pois deve-se ponderar que o grau de confiana , em geral, bastante baixo em Moambique, com 66% dos entrevistados afirmando que se deve ser muito cuidadoso nas relaes com outras pessoas, e somente 22% dizendo que a maioria das pessoas confivel. Mesmo dentro do prprio grupo tnico a confiana baixa, com 21% dos entrevistados com pouca confiana nos membros da mesma etnia, e somente 40% depositando bastante confiana.
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do conflito deu-se com a expulso da FRELIMO de Uria Simango. Simango, vice-presidente do movimento de libertao aquando da morte de Eduardo Mondlane, era visto como seu sucessor natural, mas foi preterido na sucesso presidencial. Na sequncia, Simango publicou um artigo intitulado Triste situao na FRELIMO, no qual afirmava que os sulistas teriam tomado conta do partido, no permitindo a participao de pessoas de outras tribos e regies na conduo do movimento, o que resultou na sua expulso da FRELIMO.262 Foi, contudo, em 2005 que os riscos de instrumentalizao de identidades tnicas para fins polticos ficaram claros. Nas eleies intercalares na autarquia de Mocmboa da Praia, a disputa para o cargo de edil foi bastante acirrada, tendo sido ganha pelo candidato da FRELIMO, Amadeu Pedro, com 52% dos votos. O segundo lugar, com 47% dos votos, foi para Assane Saide, da RENAMO. Logo aps a proclamao do resultado, iniciaram-se as contestaes pela RENAMO, que reclamava da justeza do processo, e conflitos eclodiram. Para muitos, o conflito foi logo transformado de conflito poltico em conflito tnico pelos partidos polticos, que se valeram do facto dos candidatos pertencerem a diferentes grupos tnicos (Amadeu Pedro, um Makonde; Assane Saide, um Kimwane), para acirrar os nimos dos eleitores.263 Mais recentemente, em meados de 2008, alegaes de tribalizao na administrao da provncia de Niassa foram reportadas na imprensa. Segundo noticiado, o governador provincial estaria favorecendo membros de determinadas tribos, oferecendo-lhes posies de prestgio na administrao da provncia.264 Embora a natureza regional muito marcada no voto pelos dois principais partidos no tenha at hoje tido nenhum efeito negativo persistente na vida poltica nacional, limitando-se a problemas localizados, em caso de conflito agudo entre os partidos esta situao pode facilitar a radicalizao e aumentar o risco de violncia se as diferentes regies do pas seguirem processos de desenvolvimento muito diversos, ou caso algum recurso natural (como petrleo) seja encontrado em alguma regio.
Programas polticos
Em termos dos programas polticos apresentados pelos dois partidos nas ltimas campanhas eleitorais, pode-se constatar que no existem entre eles diferenas fundamentais.265 Basicamente, com a converso de facto da FRELIMO economia de mercado, e com ambos os partidos abraando o sistema de democracia multipartidria, deixou praticamente de haver diferena ideolgica fundamental entre a RENAMO e a FRELIMO. Mesmo em aspectos particulares, como o reconhecimento da importncia das autoridades tradicionais, que sempre foi um ponto
Malyn newitt, Mozambique, p.189 em patrick chabal et al., A History of Postocolonial Lusophone Africa, Hurst & company, London, 2002; Srgio chichava, por uma leitura scio-histrica da etnicidade em Moambique, Discussion paper no. 1/2008, ieSe, p.8, disponvel em http://www.iese.ac.mz/lib/publication/dp_2008/Dp_01_por_uma_Leitura_Socio_Historica_da_ etnicidade_em_Mocambique.pdf, acedido em 17 de Outubro de 2008. 263 Sergio chichava, por uma leitura scio-histrica da etnicidade em Moambique, Discussion paper no. 1/2008, ieSe, p.17, disponvel em http://www.iese.ac.mz/lib/publication/dp_2008/Dp_01_por_uma_Leitura_Socio_Historica_da_etnicidade_em_ Mocambique.pdf, acedido em 17 de Outubro de 2008. 264 Governador tribaliza niassa, Magazine Independente, 12de Maro de 2008. 265 ira Baptista Lundin, eleies Gerais 2004 um eleitorado Ausente, pp.6869, in Brazo Mazula (org.) Moambique: Eleies Gerais 2004, Um Olhar do Observatrio Eleitoral, Maputo, 2006.
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bsico na actuao e ideologia da RENAMO, a FRELIMO alinhou a sua nova posio pelo mesmo princpio.
Partidos menores
Se o domnio da cena poltico-partidria moambicana mostra-se solidamente dividido entre a FRELIMO e a RENAMO, a remoo da clusula de barreira de 5% facilitar que pequenos partidos obtenham assentos junto Assembleia da Repblica nas prximas eleies gerais, e pode contribuir para que, gradualmente, partidos menores comecem a consolidar suas posies polticas. No momento, contudo, os partidos extra-parlamentares so bastante instveis na sua organizao e mobilizao, possuindo muito baixa penetrao social e capacidade de mobilizao. Em geral, tais partidos permanecem silenciosos durante perodos no eleitorais, reaparecendo, contudo, s vsperas dos pleitos eleitorais, impulsionados pelos recursos que lhes tm sido facultados pela comunidade internacional (nas ltimas eleies, estes equivaleram a aproximadamente 2 milhes de dlares). Nas palavras do lder de um dos partidos extraparlamentares, Ycubo Sibindy, do PIMO, estes partidos seriam como cogumelos polticos, a aparecer na presena de recursos para, logo em seguida, desaparecerem.266 Em verdade, conforme destacou o jornalista Salomo Moyana em evento realizado pelo Observatrio Eleitoral,267 a maioria dos pequenos partidos no agem como partidos polticos, mas sim como organizaes da sociedade civil. Para Moyana, falta-lhes um plano para a conquista do poder poltico, assim como programas e propostas de governo claras e articuladas. Ademais, carecem de apelo popular, visto que muito pouco realizam em termos de mobilizao e manifestao poltica. Ao invs, trabalham com vagos slogans, com plataformas amplas (desenvolvimento, luta contra o HIV-SIDA) mas sem programas. Ainda, dentre os partidos extra-parlamentares, alguns tm vindo a apoiar a FRELIMO nos processos eleitorais, no que pouco acrescentam s alternativas de governao. Muitos dos partidos menores foram formados por dissidentes ou ex-membros da FRELIMO e da RENAMO. No segundo grupo, cabe destacar o Partido para a Paz, Democracia e Desenvolvimento (PDD),268 e o recm-criado Movimento Democrtico de Moambique (MDM).269 O lder do PDD, Ral Domingos,270 foi expulso da RENAMO aps desentendimentos com Afonso Dhlakama em 2000, ao passo que Deviz Simango, lder do MDM, foi expulso da RENAMO aps discordar da liderana do partido e decidir candidatar-se como independente na cidade da Beira em 2008.271 s vsperas das eleies de 2004, grandes expectativas rondavam a candidatura de Domingos Presidncia, assim como a votao do PDD Assembleia da Repblica. Contudo, os resultados foram pouco animadores aos seus apoiantes, tendo o PDD obtido somente 2% dos
Seminrio acerca do processo de recenseamento eleitoral, centro de conferncias Joaquim chissano, Maputo, 29.11.2007. Seminrio acerca do processo de recenseamento eleitoral, centro de conferncias Joaquim chissano, Maputo, 29.11.2007. 268 para detalhes, consultar o stio do partido na internet, www.pdd.org.mz. 269 para detalhes sobre o partido, consultar http://mdmwiki.wetpaint.com/?t=anon, acedido em 27 de Maro de 2009. 270 ral Domingos foi o negociador da renAMO, ento ainda guerrilha, aquando das discusses em roma acerca do acordo de paz. 271 eneas comiche e Daviz Simango: por que caram?, Srgio chichava, O pas, p.9, 26 de Setembro de 2008; ral Domingos espera mais vtimas de Dhlakama, emdio Bela, Savana, p.16, 26 de Setembro de 2008.
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votos nas eleies legislativas, e Domingos, nas presidenciais, 2,73% dos votos.272 Apesar destes resultados, o PDD continua activo na cena poltica nacional, mesmo que as expectativas em torno de seu potencial eleitoral tenham diminudo. Disputas internas e discordncias pblicas caracterizaram a campanha eleitoral autrquica da RENAMO em 2008. Vrios membros do partido fizeram declaraes pblicas contraditrias acerca das propostas e posicionamentos da RENAMO, e vrios desentendimentos sucederam-se. No caso mais emblemtico, o candidato da RENAMO reeleio na Beira, Deviz Simango, foi substitudo por outro candidato s vsperas do pleito, apesar da existncia de fortes indcios acerca da alta popularidade de Simango na cidade. Simango, insatisfeito, resolveu concorrer como independente, ao que foi expulso da RENAMO. Tendo sido reeleito com larga vantagem sobre os candidatos da FRELIMO e RENAMO (61% dos votos), o edil capitaneou o processo de criao de um novo partido, o Movimento Democrtico de Moambique (MDM), fundado em Fevereiro de 2009. Nos quadros do partido, h vrios ex-membros da RENAMO. De maneira semelhante ao PDD, existem grandes expectativas em relao ao potencial eleitoral do MDM; contudo, diferentemente do PDD, o MDM inicia sua vida poltica com a vantagem de seu lder ser j o edil da segunda maior cidade do pas, e de ter ele angariado muitos simpatizantes, tanto dentro como fora da autarquia, aquando da sua disputa com a liderana da RENAMO e durante sua campanha eleitoral ao municpio.
C.
Financiamento dos partidos e campanhas eleitorais
O financiamento dos partidos polticos regulado pelo disposto no Acordo Geral de Paz, na Lei dos Partidos Polticos (Lei no. 7/91) e na legislao eleitoral em vigor, a qual tambm comporta disposies sobre financiamento poltico dirigidas especialmente ao financiamento da campanha eleitoral. De acordo com a Lei dos Partidos Polticos, no captulo dedicado s disposies financeiras,273 h poucas restries ao financiamento dos partidos, o qual pode ser feito atravs de: a) quotizaes, b) doaes, c) verbas do Oramento do Estado; d) de outras fontes, devendo todas as receitas e despesas dos partidos serem contabilizadas anualmente e publicadas no Boletim da Repblica e num jornal de grande circulao.274 Para alm de uma contabilidade organizada, a lei exige que os partidos tenham um inventrio dos seus bens mveis e imveis. No que concerne ao financiamento das campanhas eleitorais, o art. 35 da Lei Eleitoral (Lei no. 7/2007, de 26 de Fevereiro) determina que estas podem ser financiada por: a) contribuio dos prprios candidatos e dos partidos polticos ou coligaes de partidos; b) contribuio voluntria dos cidados nacionais e estrangeiros; c) produto da actividade das campanhas eleitorais; d) contribuio dos partidos amigos nacionais e estrangeiros; e) contribuio de organizaes no governamentais nacionais ou estrangeiras. Ainda de acordo com o mesmo artigo, o Oramento do Estado deve prever uma verba para o financiamento da campanha eleitoral.275
Deliberao no. 5/cc/05, de 19 de Janeiro, conselho constitucional. Arts. 17 a 21 da Lei no. 7/91. 274 At data, nenhum partido respeita esta disposio legal. 275 cabe cne definir os critrios de distribuio desta verba, mas tambm a responsabilidade de apreciar a regularidade das receitas e despesas de campanha (art. 39 da Lei no. 07/2007).
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Como ressaltado, os partidos com assento parlamentar tm direito a financiamento pblico. O montante a que estes tm direito proporcional ao nmero de mandatos de cada um. Dos partidos com representao parlamentar, somente a FRELIMO e a RENAMO teriam recebido, cada um, na legislatura de 19992004, cerca de 1,5 milho de dlares americanos por ano provenientes do Oramento do Estado. Ainda, de acordo com o Oramento de Estado de 2009, as verbas constantes da rubrica Partidos Polticos somavam mais de 200 milhes de meticais (aproximadamente 8 milhes de dlares).276 Para os anos anteriores, os dados disponveis no esto detalhados ao ponto de especificarem o montante destinado aos partidos polticos. Contudo, para mesma categoria em que os partidos polticos so enquadrados no Oramento de Estado de 2009 (isto , E.G.E Transferncias s Administraes Privadas), na qual so responsveis por mais de 80% dos valores listados, os Oramentos de Estado de 2007 e de 2008 tambm destinam aproximadamente 200 milhes de meticais anuais.277 Se, nos anos de 2007 e 2008 a proporo destinada aos partidos polticos na categoria foi semelhante ao ano de 2009 (isto , 80%), podemos inferir que estes receberam, em conjunto, mais de 160 milhes de meticais/ano (aproximadamente 6 milhes de dlares). Em seu relatrio sobre as eleies de 2004, o Carter Center discutiu o financiamento das campanhas eleitorais. Nele, so destacados, entre outros, os seguintes pontos: a) que poucos candidatos tm recursos suficientes para patrocinar suas campanhas eleitorais individualmente; b) que a FRELIMO o nico partido a angariar quantia considervel de recursos via contribuio dos seus membros; c) que a FRELIMO o nico partido com significativo acesso a investidores privados, uma vez que, em vista da tnue separao entre partido e Estado, a FRELIMO beneficia-se do poder estatal de conferir licenas, subsdios e crditos (valendo-se do que a literatura no assunto convencionou chamar rent-seeking practices), pois os investidores tm conscincia da influncia partidria sobre o sucesso ou fracasso de seus investimentos privados.278 Assim, para alm das quotas dos seus militantes, dos subsdios atribudos pelo Estado em funo da sua representao no parlamento, do financiamento directo do Estado atravs da CNE nos perodos eleitorais e das doaes de partidos irmos, a FRELIMO dispe de outros recursos menos convencionais para assegurar o seu financiamento. O facto das direces das empresas pblicas serem nomeadas pelo governo, tradicionalmente com base na confiana partidria, faz com que o partido no poder possa valer-se desta via para ter acesso a recursos pblicos para as suas actividades polticas e eleitorais. Ademais, o uso de recursos pblicos para actividades supostamente pblicas, mas com uma agenda poltico-partidria a preench-las, comum. O relatrio do Carter Center menciona a Viagem de Despedida do ex-Presidente Joaquim Chissano, na qual este visitou todas as provncias e,
Oramento do estado para 2009, Despesa segundo a clula oramental, mbito central, p.112. Oramento do estado para 2008, Despesas para Funcionamento Segundo a classificao Orgnica e de Grupo; de Despesa, mbito central, p.6; Oramento do estado para 2007, Despesas para Funcionamento Segundo a classificao Orgnica e de Grupo, mbito central, p.5. 278 Sobre o assunto, consultar Jason Sumich, the illegitimacy of democracy? Democratisation and Alienation in Maputo, Mozambique, Working Paper no. 16, Cities Theme, Crisis States Research Centre, London School of economics and political Science, 2007, p.10. Dentre os entrevistados por Sumich, um deles resumiu o cenrio poltico moambicano com as seguintes palavras (traduo nossa): A diferena entre o teu pas e o meu que no teu dinheiro compra poder, enquanto aqui poder compra dinheiro, p.4.
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dentre outras actividades, aproveitou a oportunidade para apresentar seu candidato s eleies presidenciais, Armando Guebuza, como seu sucessor natural.279 Outra forma de financiamento pblico indirecto a importao em regime de iseno fiscal. A lei isenta (art. 15, Lei no. 7/91) os partidos polticos dos direitos alfandegrios para os bens de equipamento necessrios ao seu prprio funcionamento, mas estes, especialmente o partido no poder, fazem uso desta iseno para outras finalidades, valendo-se dela para negociar com empresas importadoras, permitindolhes a importao em termos vantajosos de mercadorias (desde peas de viaturas, material de construo at bens perecveis) em troca de prestaes financeiras. Para Bruno Speck, que redigiu o captulo referente ao financiamento eleitoral no relatrio do Carter Center,280 trata-se de uma forma de legalizao do contrabando, com efeitos negativos tambm em termos do princpio de concorrncia livre e leal que deve reger o mercado.281 A angariao de fundos junto da comunidade empresarial ou em campanhas de porta a porta nas zonas rurais, deixa, por vezes, um sentimento de se tratar de uma espcie de imposto poltico.282 De acordo com o Carter Center, a FRELIMO arrecada aproximadamente $1.5 milhes por ano com a contribuio de seus membros. No seu nono Congresso, a FRELIMO reportou ter recebido, em espcie ou dinheiro, 41.322.936 Mt em contribuies, o que equivalia a USD 1.646.988,00.283 A RENAMO, que nunca teve o controle do aparelho estatal ao nvel central e que tambm no pde beneficiar de vantagens como, por exemplo, a alienao de bens imveis do Estado de que beneficiou a FRELIMO, dispe de muito menos recursos. Basicamente por estas razes, este partido desenvolveu ligaes muito mais fracas com o mundo empresarial. Assim, a RENAMO, para alm do que recebe do Estado e de alguns parceiros durante os perodos eleitorais, vive fundamentalmente do financiamento pblico correspondente sua representao parlamentar. A prestao de contas acerca do financiamento poltico, embora seja uma obrigao legal, no respeitada pelos partidos, a no ser no que concerne s primeiras tranches atribudas pela CNE, pois essa a condio para se ter acesso s tranches subsequentes. O financiamento por via parlamentar no tem sido justificado por nenhum dos partidos beneficirios, e nenhum respeita a obrigao de publicao das suas contas anuais.
D.
cdigos de conduta
Em Maio de 2004, no incio do ltimo processo eleitoral, realizou-se uma Conferncia Alargada de Partidos Polticos Nacionais, onde foi aprovado e subscrito um cdigo de conduta eleitoral por 22
the carter center, Observing the 2004 Mozambique Elections, 2005, p.34. the carter center, Observing the 2004 Mozambique Elections, 2005, p.34. 281 the carter center, Observing the 2004 Mozambique Elections, 2005, p.34. 282 este fenmeno foi particularmente detectado nas provncias do norte, com destaque para nampula, no mbito dum estudo de diagnstico sobre governao e corrupo promovido pela unidade tcnica para a reforma do Sector pblico. utreSp, Pesquisa Nacional de Base Sobre Governao e Corrupo Relatrio Final, Maputo, 2005, pp.3839. 283 para detalhes, ver a informao disponvel no website da FreLiMO, http://www.FreLiMO.org.mz/document.php?args=0 2f5f8e2400000000a717565727900000004653454c454354207064662046524f4d2061727469636c652057484552452069643d313 40000000087479706500000001e6170706c69636174696f6e2f706466, acedido Maio 2009. Da leitura do documento, no possvel saber o perodo a que tais contribuies se referiam.
280
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127
partidos e coligaes, incluindo a FRELIMO e a RENAMO.284 Este cdigo teve essencialmente um valor de compromisso tico. A CNE, por outro lado, tambm aprovou um cdigo de conduta em Setembro de 2004. Embora ambos os cdigos estabelecessem uma srie de condutas proibidas e que deveriam ser desencorajadas por todos os partidos, no foram estabelecidos mecanismos para fiscalizar o cumprimento do acordado assim como aquilo que deveria ser feito em caso de infraces. Ademais, a sua divulgao entre os membros dos partidos foi bastante precria, o que fez de seu estabelecimento pouco mais que um exerccio de valor simblico.285 Espera-se que, para as prximas eleies, o exposto em cdigos de conduta seja visto com a devida seriedade pelos partidos polticos, com a sua disseminao dentre seus partidrios e simpatizantes.
E.
recomendaes
As regras acerca das auditorias e transparncia dos fundos recebidos pelos partidos polticos devem ser reforadas e implementadas. Em particular: A fiscalizao das finanas dos partidos polticos de superior relevncia, e deve a Inspeco Geral das Finanas levar a efeito as auditorias s contas dos partidos. O uso das verbas pblicas atribudas aos partidos durante a campanha eleitoral deve ser escrupulosamente justificado perante Comisso Nacional de Eleies aps as eleies e, em se verificando alguma irregularidade no justificada pelo partido, esta deve ser reportada ao Ministrio Pblico para que este decida as medidas a serem tomadas. A CNE deve disseminar e monitorar o cumprimento do cdigo de conduta pelos partidos polticos durante o perodo eleitoral. A CNE deveria receber poderes para sancionar aqueles partidos que no seguem o estabelecido no cdigo, o que poderia incluir reprimendas, multas e, em casos mais srios, a desqualificao dos candidatos, com o respectivo recurso aos tribunais. O governo deve introduzir e a sociedade civil deve lutar por legislao a ser adoptada pela Assembleia da Repblica que estabelea regras acerca da democracia interna dos partidos, incluindo em relao seleco dos candidatos.
este cdigo, com a divisa pela tolerncia e convivncia Democrtica Durante as eleies, foi amplamente divulgado atravs de um folheto produzido pelo iMD. 285 cne, Cdigo de Conduta dos Candidatos, Partidos Polticos, Coligaes de partidos e Grupos de Cidados Concorrentes s Eleies Gerais de 2004, Deliberao no. 34/2004, de 23 de Setembro. tambm, the carter center, Observing the 2004 Mozambique Elections, 2005, pp.38/39, disponvel em http://www.cartercenter.org/documents/2218.pdf, acedido em 19 de Maio de 2008.
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7
Assembleia da Repblica
A Assembleia da Repblica (AR) tem uma relevncia especial democracia em Moambique, uma vez que, alm de ser o lugar do debate poltico por excelncia, ela das poucas instituies nacionais a incluir as duas principais foras polticas do pas.286 Porm, o facto de a FRELIMO ter sempre possudo uma maioria absoluta no Parlamento, assim como a existncia de praticamente s duas bancadas, tm limitado o pleno desenvolvimento dum debate poltico aberto, inovativo e construtivo. Tambm, as carncias em termos de capacidade tcnica e a falta de vontade poltica fazem com que a Assembleia tenha um papel pouco activo em termos legislativos e na anlise crtica de polticas pblicas.
A.
composio da Assembleia
A Assembleia da Repblica composta por duzentos e cinquenta deputados, dos quais duzentos e quarenta e oito so eleitos num sistema proporcional atravs de listas partidrias fechadas em onze crculos eleitorais no territrio nacional (correspondentes s dez provncias e cidade capital, Maputo), e dois o so atravs de um sistema maioritrio simples em dois crculos eleitorais no exterior (frica e Resto do Mundo), que elegem um deputado cada. A legislao em vigor no limita o nmero de mandatos que um deputado pode exercer. Tratando-se de um sistema de lista partidria fechada, a continuidade dos deputados ao longo de vrios mandatos depende essencialmente da vontade dos partidos. Na primeira legislatura (1994-1999), a AR contou com trs bancadas parlamentares: a bancada da FRELIMO, composta por 129 deputados, a bancada da RENAMO, com 112 deputados, e a bancada da Unio Democrtica (UD), uma coligao que conseguiu obter uma votao
286 As duas outras instituies inclusivas so o conselho constitucional e o recentemente formado conselho de estado. contudo, este ltimo tem tido pouca relevncia no debate poltico moambicano.
7. ASSeMBLeiA DA repBLicA
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ligeiramente superior ento vigente barreira de 5% dos votos, elegendo 9 deputados. Nas segundas eleies gerais (1999), a RENAMO formou uma coligao com uma srie de pequenos partidos, denominada RENAMO-Unio Eleitoral (RUE). Nesta legislatura (1999-2004), houve apenas duas bancadas constitudas: a da FRELIMO, que conseguiu novamente uma maioria absoluta, com 132 deputados, e a da RUE, com 118 deputados. Na presente legislatura (20042009), existem novamente apenas duas bancadas parlamentares. A FRELIMO reforou a sua maioria absoluta, obtendo 160 mandatos, ficando a bancada da RUE reduzida a 90 deputados. No s o sistema claramente bipartidrio, mas tambm a hegemonia da FRELIMO tem-se acentuado gradualmente, tendo esta quase atingido os dois teros dos mandatos parlamentares, situao que lhe daria a possibilidade de alterar unilateralmente a Constituio, retirando oposio o seu maior trunfo poltico e tornando o futuro da democracia moambicana altamente dependente do grau de democracia interna na FRELIMO.
Mulheres na Assembleia da Repblica

Moambique um dos pases africanos onde a representao parlamentar das mais equilibradas em relao ao gnero, sendo as mulheres responsveis por 35% (90 vagas) dos mandatos na Assembleia da Repblica (em comparao com, por exemplo, 10% no Zimbabwe, 12% em Botswana, e 17% nas Ilhas Maurcias).287 Apesar de no existir nenhuma exigncia legal determinando a igualdade de gnero dentro das agremiaes partidrias, os grandes partidos polticos tm feito um esforo no sentido de garantir a presena de mulheres em lugares elegveis nas suas listas. Embora em geral as mulheres tenham uma participao menos activa nos trabalhos da Assembleia, de notar que algumas ocupam lugares de destaque, como a VicePresidncia da Assembleia e, at o incio de 2009, a chefia da bancada da RUE, ao passo que outras assumem cargos de chefia nas comisses parlamentares.288
Tabela 5: Representatividade feminina nas bancadas partidrias

19941999 Total FreLiMO renAMO 129 112 Mulheres 48 12 % 37,2 10,7 Total 133 117 19992004 Mulheres 55 23 % 41,4 19,7 Total 160 90 20042009 Mulheres 69 20 % 43 22
No obstante os avanos constatados, um estudo recente ponderou que no que se refere ao acesso ao campo poltico, constatou-se que a lgica da incluso das mulheres continua a poder ser explicada pela necessidade poltica de visibilidade, no se entendendo () a participao das mulheres como factor de aprofundamento do exerccio democrtico do poder.289
iDeA, Political Parties in Southern Africa: The State of Parties and Their Role in Democratization, 2007, p.53; collen Lowe Morna, Beyond numbers: Quotas in practice, iDeA, 2003. 288 ver Lei no. 17/2007 (regimento da Assembleia da repblica) e conceio Osrio, Subvertendo o poder poltico? Anlise de Gnero das Eleies Legislativas em Moambique, 2004, Maputo, wLSA Moambique, 2005. 289 conceio Osrio, Subvertendo o poder poltico? Anlise de Gnero das Eleies Legislativas em Moambique, 2004, Maputo, wLSA Moambique, 2005, p.147.
287
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B.
comisses parlamentares
A Assembleia da Repblica dispe de uma Comisso Permanente e de oito comisses de trabalho estabelecidas pelo seu Regimento.290 1) Comisso dos Assuntos Constitucionais, Direitos Humanos e de Legalidade, 2) Comisso do Plano e Oramento, 3) Comisso da Agricultura, Desenvolvimento Rural, Administrao Pblica e Poder Local, 4) Comisso dos Assuntos Sociais, do Gnero e Ambientais, 5) Comisso de Actividades Econmicas e Servios, 6) Comisso de Relaes Internacionais, 7) Comisso da Defesa e Ordem Pblica, e 8) Comisso de Peties. Para alm destas comisses, a Assembleia pode criar comisses para a discusso de assuntos especficos, as comisses ad-hoc e de inqurito. No caso das primeiras, so exemplos a comisso constituda para a reviso da Constituio e da legislao eleitoral. As comisses de inqurito, por sua vez, destinam-se a averiguar o respeito da legalidade e do interesse nacional no funcionamento das instituies, nos termos do art. 80, no. 1, do Regimento, gozando de poderes de investigao prprios das autoridades judiciais. Considerando as carncias tcnicas das comisses, nas quais apenas um pequeno nmero de parlamentares dispe da qualificao necessria para uma anlise rigorosa das propostas governamentais e o recurso assistncia tcnica muito limitado, pode-se compreender que a sua capacidade de influenciar as propostas seja reduzida, da mesma forma que a sua capacidade para controlar as actividades do governo na sua rea de especialidade. As concluses e recomendaes das comisses de especialidade so apresentadas na sesso plenria quando a proposta do governo apresentada para debate e votao. Como a FRELIMO dispe da maioria em todas as comisses, os pareceres tendem a ser favorveis s propostas. Se verdade que o governo presta contas, ao menos formalmente, Assembleia, tambm verdade que, provavelmente por efeito do sistema de disciplina partidria e da primazia histrica do executivo (porque sempre foi dele que dependeram directamente as capacidades tcnicas, e no do aparelho partidrio), as diversas comisses no tm o papel de controle e tutela sobre as actividades ministeriais que seria de esperar, apesar do Regimento da Assembleia estabelecer como prerrogativas das comisses: a) convocar membros do governo e outros representantes de rgos oficiais, b) de visitar organismos estatais civis e militares, c) ter acesso a documentos confidenciais mediante requerimento, e d) contratar especialistas na matria.291 A Comisso responsvel por examinar as propostas governamentais para o Oramento do Estado a Comisso do Plano e Oramento. Porm, a sua capacidade para fazer uma anlise aprofundada e suscitar um verdadeiro debate sobre as opes oramentais fraca. Em parte, isto decorre do pouco tempo disponvel para o seu trabalho. A proposta do Oramento do Estado elaborada pelo executivo, que define as necessidades e identifica as fontes internas de receita, antes de negociar com os parceiros externos a cobertura do dfice, procurando primeiro obter donativos e, em seguida, definir o recurso a crdito. Depois de se conseguir obter a cobertura do dfice, a proposta do oramento submetida comisso parlamentar, que dispe de um prazo relativamente curto para analisar e votar o oramento.
290 291
regimento da Assembleia da repblica, Lei no. 17/2007, arts. 4584. regimento da Assembleia da repblica, Lei no. 17/2007, art. 58.
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C.
remunerao, assistncia e formao dos deputados
As remuneraes dos deputados so compostas por salrio e subsdios. De acordo com o disposto nas Normas de Execuo do Oramento da Assembleia da Repblica para 2007 (Normas), um documento adoptado pela Comisso Permanente da Assembleia da Repblica, assim se estruturavam os salrios:
Tabela 6: Salrios para deputados e outros na Assembleia

Funo vice-presidente da Assembleia da repblica chefe da Bancada parlamentar Membro da comisso permanente vice-chefe de Bancada parlamentar presidente de comisso relator de Bancada parlamentar relator de comisso Membro de comisso Deputado Salrio mensal (Mt) 51.239,02 51.239,02 47.752,64 47.752,64 44.037,12 44.037,12 41.703,35 37.845,63 31.262,27 USD 2.037,00 2.037,00 1.898,00 1.898,00 1.751,00 1.751,00 1.658,00 1.504,00 1.242,00
Somando-se aos seus salrios, os deputados tm direito a diversos subsdios, os quais relacionam-se aos vrios encargos e responsabilidades a eles atribudas. Por exemplo, queles que a) participam das comisses ad-hoc e de inqurito, e b) ocupam funes nos Conselhos Consultivos de Administrao so dispensados subsdios para o seu trabalho. Ainda, concedido um subsdio de representao para quem ocupa postos de responsabilidade nas comisses de trabalho (relator e presidente), aos membros da comisso permanente, cabeas de listas do crculo eleitoral e chefe, vice-presidente e relator das bancadas parlamentares. Para a realizao de actividades nos seus crculos eleitorais, tambm se concede um subsdio de crculo eleitoral aos deputados.292 Alm dos subsdios, os deputados recebem tambm ajudas de custo (art.11), para que possam efectuar ao pagamento das despesas de alojamento e alimentao quando em misso de servio fora do municpio de Maputo. Por fim, tambm atribuda uma verba anual para cobrir as despesas de funcionamento das bancadas parlamentares (art.32). Em 2007, tal verba atingia 800.000,00 Mt (USD 31.225,6, em 31.01.2007), sendo dividida entre as bancadas segundo o critrio da representatividade (na actual composio, 64% FRELIMO, 36% RENAMO).
292 Os deputados tm, ainda, outras vantagens, como, por exemplo, a possibilidade de adquirirem uma viatura com iseno de impostos, ou o direito reforma aps o cumprimento de um nico mandato. Joo pereira e carlos Shenga, Strengthening parliamentary democracy in SADC countries Mozambique country report, SAiiA, cape town, 2005.
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Tabela 7: Subsdios dos membros da Assembleia

Subsdios dos membros das Comisses Ad-hoc e de Inqurito (art. 3) presidente da comisso relator da comisso Membro da comisso Subsdios dos membros dos conselhos consultivos de Administrao (art. 4) presidente do conselho Membro do conselho Subsdio de representao (art. 6) vice-presidente da Assembleia da repblica chefe da Bancada parlamentar Membro da comisso permanente vice-chefe de Bancada parlamentar presidente de comisso relator de Bancada parlamentar relator de comisso Membro de comisso Subsdio de Crculo Eleitoral (art. 7) 13.591,78 13.591,78 10.116,98 10.116,98 6.532,19 6.532,19 4.132,25 4.132,25
(Dirio, num limite de 35 dias -ano)
Valor Mensal (Mt) 12.774,86 10.441,07 6.583,36
USD 507,00 415,00 261,00
8.000,00 6.000,00
319,00 238,00
540,00 540,00 402,00 402,00 259,00 259,00 164,00 164,00 119,00
3.000
(Dirio, num limite de 35 dias -ano), se residente fora do crculo eleitoral
4.080
162,00
Tabela 8: Ajudas de Custo para membros da Assembleia

Funo vice-presidente da Assembleia da repblica chefe da Bancada parlamentar Membro da comisso permanente vice-chefe de Bancada parlamentar presidente de comisso relator de Bancada parlamentar relator de comisso Membro de comisso Deputado Valor da Ajuda de Custo em Moambique (Mt dia) 4.000,00 4.000,00 3.600,00 3.600,00 3.300,00 3.300,00 3.200,00 3.100,00 3.000,00 USD 159,00 159,00 143,00 143,00 131,00 131,00 127,00 123,00 119,00
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Em termos de assessoria, os benefcios e vantagens do deputado no incluem nenhum subsdio para a contratao de assistncia administrativa ou tcnica no mbito do seu mandato. Existe um pequeno corpo de assistentes parlamentares que apoiam o trabalho das comisses e um gabinete tcnico, cuja misso principal oferecer consultoria tcnica s bancadas e aos deputados no seu trabalho de produo e avaliao de propostas de legislao. Este gabinete tem a capacidade de contratar consultoria tcnica exterior Assembleia para apoiar o processo legislativo com base em financiamento proveniente de projectos internacionais (USAID/State University of New York (SUNY), do PNUD, e da Associao dos Parlamentares Europeus pela frica, AWEPA). Entre 2007 e o final de 2009, a Assembleia deve receber fundos do PNUD, que se comprometeu a alocar USD 2,7 milhes para reforar a fiscalizao parlamentar em Moambique; at Janeiro de 2009, contudo, menos de USD 500 mil tinham sido desembolsados. Em realidade, a maioria dos deputados sofre com a carncia de assistncia tcnica.293
D.
processo legislativo
De acordo com o texto constitucional vigente, so actos legislativos as leis e os decretos-leis.294 O Governo (Conselho de Ministros) tambm emite decretos, por meio dos quais regulamenta matrias j aprovadas em lei (art. 143). A iniciativa de lei pertence aos deputados, s bancadas parlamentares,295 s comisses da Assembleia da Repblica,296 ao Presidente da Repblica, e ao Governo (ar.t 183, 1). Com a devida autorizao da Assembleia da Repblica (Constituio, art. 179, no. 3, e art. 180), na qual devem constar o objecto, o sentido, a extenso e a durao da autorizao, pode tambm o Governo (isto , o Conselho de Ministros) exercer o poder legislativo na forma de decretos-lei, excludas as matrias de competncia exclusiva da Assembleia da Repblica (art. 179, no. 3). O processo de reviso e alterao do texto constitucional de iniciativa do Presidente da Repblica ou de um tero ou mais dos deputados, sendo que as alteraes esto sujeitas aprovao por maioria qualificada (no mnimo dois teros dos deputados da Assembleia da Repblica). Em seu art. 292, a Constituio estabelece limites materiais ao processo de reviso constitucional, sujeitando determinadas alteraes a referendo. Dentre os limites materiais ao poder de reviso, cabe destacar: 1) os direitos, liberdades e garantias fundamentais; 2) o pluralismo de expresso e de organizao poltica, incluindo partidos polticos e o direito de oposio democrtica; 3) a independncia dos juzes; 4) a autonomia das autarquias locais; 5) os direitos dos trabalhadores e das associaes sindicais. Para alm da sua competncia legislativa geral, a Assembleia tem competncia exclusiva numa srie de matrias, nomeadamente: leis constitucionais, definio de fronteiras e diviso
293
parlamento moambicano beneficia de apoio para melhorar desempenho, Domingo, 10 de Fevereiro de 2008. A figura do decreto-lei foi introduzida pela constituio de 2004. Anteriormente, na constituio de 1990, ao conselho de Ministros era concedida maior autonomia legislativa, sendo que aquele rgo poderia publicar actos normativos (decretos) acerca de variados assuntos sem a necessria autorizao da Assembleia da repblica. 295 nos termos do art. 39, no. 2, do regimento da Assembleia da repblica (Lei no. 17/2007), O estatuto de Bancada parlamentar reconhecido sempre que um partido ou coligao de partidos tenha feito eleger pelo menos onze Deputados. 296 nos termos do art. 48, no. 2, do regimento da Assembleia da repblica (Lei no. 17/2007), As comisses da Assembleia da repblica so constitudas por um mnimo de 5 e mximo de 15 deputados eleitos para a durao da legislatura, observando-se o princpio da representatividade parlamentar.
294
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territorial, legislao eleitoral e referendos, aprovao do oramento do Estado, definio da poltica de defesa e segurana, bases da poltica fiscal e bases da administrao pblica.297 Em Moambique, a Assembleia da Repblica no possui poderes para o destituir ou substituir o presidente. Pelo contrrio, este pode dissolver a Assembleia em alguns casos. Ademais, no h previso de impeachment298 na legislao moambicana, tal qual existente em outros pases de tradio presidencialista. Depois de seguidos os ritos procedimentais, a lei aprovada pela Assembleia da Repblica remetida ao Presidente da Repblica, o qual tem 30 dias para decidir acerca de sua promulgao. Para alm de decidir pela promulgao do texto legal, o Presidente da Repblica tem outras duas possibilidades: pode requerer a verificao preventiva da constitucionalidade da lei, remetendo-a, para tanto, ao Conselho Constitucional, ou decidir aplicar o seu direito de veto. No caso de veto, depois de verificados os prazos legais, a Assembleia da Repblica pode voltar a apreciar e votar a lei. Se esta for aprovada novamente, mas agora por uma maioria de dois teros, o Presidente da Repblica obrigado a promulg-la (art. 163, no. 4).299 A concesso de extenso poder legislativo ao rgo executivo por meio do sistema de decretoslei, ao que se adiciona o poder de veto do Presidente da Repblica, levanta srias questes sobre a estrutura poltica em Moambique. Ao aprovarem o texto constitucional, os deputados essencialmente reduziram sua prpria agncia poltica, talvez porque, ao constatarem a diferena em termos de capacitao tcnica entre o executivo e legislativo, estes tenham decidido abrir mo de sua funo legislativa em favor do executivo por motivos de convenincia, ou, numa apreciao mais cnica, pois preferiram manter os benefcios inerentes funo de deputado sem a necessidade de aprimorarem seus conhecimentos e sua capacidade para propor e revisar peas legislativas. No actual quadro poltico, os deputados no possuem, individualmente ou como grupo, incentivos para reforar suas obrigaes, uma vez que seus salrios dependem de sua actuao parlamentar, e uma actuao limitada pode, em verdade, facilitar sua reeleio ao parlamento, a qual depende essencialmente do partido. A alterao desta dinmica, na qual os parlamentares tm um papel reduzido nas definies dos rumos da nao, , obviamente, tarefa bastante complicada. Entretanto, tal mudana provavelmente passaria por uma maior aproximao e dependncia dos deputados em relao aos seus eleitores, os quais poderiam exigir daqueles uma postura mais activa, com a proposta de legislao atacando problemas locais e sectoriais. No presente, tal relao no encorajada,
nas restantes reas o governo pode legislar por autorizao legislativa em forma de decretos-lei. O instituto do impeachment tem suas razes na inglaterra, e previsto na legislao de vrios pases. em regra, ele diz respeito remoo de autoridades, dentre as quais o presidente da repblica, por deciso dos membros do parlamento. Dentre as razes para a remoo, a corrupo figura com proeminncia. 299 no Brasil, nos termos do art. 66, pargrafo 4, da constituio de 1988, o veto pode ser derrubado se, reapreciando a legislao, a maioria absoluta (50% mais um) dos membros das duas casas do parlamento (cmara dos Deputados e Senado Federal) votar novamente pela sua aprovao. em portugal, de acordo com o art. 136, no. 2, da constituio de portugal, em caso de veto, a Assembleia da repblica poder votar novamente a legislao e, caso confirme sua aprovao por maioria absoluta dos deputados em efectividade de funes, derruba o veto (ressalvadas as excepes do no. 3 e alneas), a mesma regra valendo para cabo verde (constituio de cabo verde, art. 136). em Guin-Bissau, o veto somente ser derrubado por maioria de dois teros dos deputados na efectividade de suas funes (art. 69, no. 2, constituio da Guin-Bissau), o mesmo se verificando em So tom e prncipe (art. 83, no. 2, da constituio de So tom e prncipe).
298 297
135
principalmente em face do sistema eleitoral em vigor, o qual privilegia a prestao de contas aos partidos em relao aos eleitores.
E.
Debate e elaborao de leis
A Assembleia da Repblica rene-se ordinariamente duas vezes por ano, tendo cada uma das sesses uma durao mxima de 45 dias.300 O processo de produo das leis inclui como fase fundamental o debate poltico e a confrontao de ideias entre as diferentes foras polticas. Porm, a hegemonia parlamentar da FRELIMO desde as primeiras eleies multipartidrias e a bipolarizao partidria no tm favorecido o debate poltico, muito menos o dilogo. Na primeira legislatura, por exemplo, a reviso da Constituio no foi concluda devido impossibilidade de se alcanar consenso para garantir o mnimo de dois teros dos votos necessrio para a sua aprovao. A reviso viria a ser finalmente aprovada apenas no termo da segunda legislatura em 2004. Outro exemplo caracterstico da dificuldade de funcionamento da AR o que se refere s revises da legislao eleitoral. Tais revises foram, por anos, negociadas entre os grupos parlamentares e as lideranas partidrias fora da Assembleia, para, ento, serem aprovadas por consenso. Discusses, divergncias e impasses se prolongavam por longos meses e anos nas comisses ad hoc, acabando depois por se chegar a um consenso construdo num ou dois dias atravs de negociaes polticas entre as direces partidrias, por via extra-parlamentar. No entanto, tal no ocorreu aquando da ltima reviso eleitoral: depois de muito debate e desentendimento, principalmente no tocante composio da Comisso Nacional das Eleies, a Assembleia votou a legislao eleitoral, a qual foi aprovada somente por parlamentares da FRELIMO.301 A inexistncia de um clima poltico propcio a um debate construtivo mais um dos factores que contribuem para a escassez de iniciativas de lei por parte da Assembleia. Por exemplo, entre Outubro de 2001 e Maio de 2003, em quatro sesses ordinrias, foram aprovadas 24 leis, das quais 18 foram de iniciativa do Conselho de Ministros e apenas 6 de iniciativa parlamentar. Numa entrevista recente, o deputado Mximo Dias, lder do Monamo, um dos partidos que fazem parte da coligao RENAMO-Unio Eleitoral, disse a propsito da iniciativa de lei dos deputados: A iniciativa de lei dos deputados nula. No se trabalha, no se estuda com rigor. Levamos muito tempo a discutir no o interesse nacional, mas pelo interesse partidrio.302 Em vista da carncia tcnica da AR, tal situao no , de facto, surpreendente. Sem assessores qualificados, assuntos que vo alm da competncia dos parlamentares tendem a ser transferidos ao Executivo, restando aos parlamentares os debates de cunho poltico-partidrio. A aprovao ou no de peas legislativas tende, assim, a ser decidida com base em critrios antes atinentes sobrevivncia poltica do que a divergncias em termos de orientao dos programas e polticas pblicas de governo.
300 A Ar pode reunir-se extraordinariamente, o que tem sido excepcional, se convocada pelo presidente da repblica, pela sua comisso permanente ou por um tero dos deputados, nos termos do art. 168 da constituio da repblica de Moambique. 301 para os prximos pleitos: Ar aprova alteraes legislao eleitoral, Notcias, 21 de Dezembro 2006. 302 Domingo, 7 de Maio de 2006, p.2.
136
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F.
Fiscalizao do poder executivo
Praticamente as nicas ocasies constitucionalmente definidas em que a Assembleia da Repblica chamada a manifestar-se para aprovar ou recusar propostas do Executivo so: 1) o debate e votao do Programa de Governo no incio de cada mandato (art. 179, no.2, alnea j); 2) a ratificao de tratados internacionais (art. 179, no. 2, alneas e, t, u); 3) a ratificao da nomeao do Presidente do Tribunal Supremo, do Presidente do Conselho Constitucional, do Presidente do Tribunal Administrativo e do Vice-Presidente do Tribunal Supremo (art. 179, no. 2, alnea h); 4) a aprovao do Oramento do Estado (art. 179, no. 2, alnea m); 5) a autorizao do governo a contrair ou conceder emprstimos e a realizar outras operaes de crdito por perodo superior a um exerccio econmico (art. 179, no. 2, alnea p).303 A Constituio estabelece, tambm, que o Presidente da Repblica informa a Assembleia da Repblica sobre a situao geral da nao anualmente (art. 159, alnea b: Compete ao Chefe do Estado no exerccio da sua funo: informar anualmente a Assembleia da Repblica sobre a situao geral da Nao). O dispositivo constitucional no claro sobre a possibilidade de debates e pedido de esclarecimentos aquando da manifestao do Presidente, o que deu origem a divergncias sobre a interpretao do artigo entre parlamentares da base do governo e parlamentares da oposio. Tal divergncia, contudo, veio a ser esclarecida pelo Regimento da Assembleia da Repblica,304 aps um perodo de alguma celeuma, uma vez que a oposio assim no o entendia, considerando que nessa disposio constitucional estava implcita a possibilidade de interpelar o Presidente da Repblica aps a apresentao da sua informao. Actualmente, somente facultada aos deputados a possibilidade de tecerem comentrios de ordem geral. O governo tem prestado contas regularmente das suas actividades Assembleia da Repblica. Em sesso plenria da Assembleia, o governo faz sua apresentao e responde pelo relatrio de cumprimento das actividades do Plano Econmico e Social (PES) anual, ou pelo relatrio de matrias relacionadas com o Oramento do Estado. Nessas ocasies, as bancadas tm a oportunidade de questionar o governo. Para alm desta oportunidade, acontece por vezes que membros do Conselho de Ministros participem em reunies de algumas das comisses de trabalho para exporem propostas, posies ou relatrios do governo. Normalmente, a bancada da oposio tem sido muito crtica do desempenho governamental, levantando questes relativas a problemas relacionados com as privatizaes, a adjudicao de grandes empreendimentos, o uso de fundos do Oramento do Estado, a administrao de justia, a reforma do sector pblico e tambm a questes de corrupo e aos resultados das eleies. J aconteceu que a bancada da RUE apresentasse uma moo de censura, mas este foi um exerccio de pouco impacto prtico, em vista da bipolarizao da Assembleia e do facto da FRELIMO dispor de uma confortvel maioria absoluta.
tambm compete Ar a ratificao dos decretos-lei do conselho de Ministros, mas a sua nao implica a ratificao, no sendo, portanto, necessrio seu pronunciamento acerca dos decretos (arts. 179, no. 2, alnea s, art. 181). 304 vide o artigo 21, no. 2, do antigo regimento da Assembleia da repblica A informao anual do presidente da repblica no submetida a debate., Lei no. 6/2001, de 30 de Abril de 2001, e o artigo 25, no. 2, do actual regimento (Lei no. 17/2007), A informao anual do presidente no sujeita a debate.
303
137
G.
Oramento da Assembleia da repblica
A existncia de uma Assembleia da Repblica activa e propositiva deve ser prioridade em pases democrticos, e tal prioridade deve reflectir-se em sua organizao e recursos. Em termos de recursos, uma rpida passagem pelo oramento do Estado moambicano mostra algumas peculiaridades acerca da posio da Assembleia da Repblica. Para o ano de 2008, o oramento da Assembleia foi fixado em 392.162.110,00 Mt (USD 16.151.652,00), dos quais 260.421.610,00 (USD 10.725.766,00) sero usados para despesas com pessoal. Para o ano de 2009, o oramento da AR foi incrementado, passando para 457.252.000,00 (aproximadamente USD 17.396.000,00), dos quais 314.228.000 (aproximadamente USD 11.961.477,00) sero usados para despesa com pessoal. Quando comparada, no Oramento de 2009, com os recursos destinados ao Servio de Informao e Segurana do Estado (473.372,150,00 Mt, USD 18.019.496) ou com os recursos destinados Presidncia da Repblica, 455.249.320,00 Mt (USD 17.329.628,00), constata-se que a quantia destinada Assembleia baixa, principalmente se levarmos em considerao a sua importncia ao regime democrtico e suas carncias institucionais. Ademais, se comparado com o oramento do parlamento de muitos pases democrticos, o oramento destinado Assembleia da Repblica moambicana est claramente deficitrio. Recentemente, a organizao no-governamental brasileira Transparncia Brasil conduziu um estudo comparando os oramentos dos legislativos de diversos parlamentos ao redor do mundo. Obviamente, os dados abaixo referem-se a pases cujo nvel de desenvolvimento bastante superior ao atingido por Moambique, mas ilustram as dificuldades que os parlamentares moambicanos enfrentam para desempenhar suas actividades. No estudo da Transparncia Brasil, a Cmara dos Deputados brasileira (uma das duas casas legislativas do pas) consome quase USD 2 mil milhes anuais para financiar o trabalho de seus 594 deputados (de facto, o estudo comprovou ser o poder legislativo brasileiro um dos mais custosos do mundo), o parlamento mexicano mais de USD 600 milhes (para 628 deputados), o chileno aproximadamente USD 100 milhes (para 158 deputados) e o argentino mais de USD 250 milhes (para 329 deputados).305 Ainda, se olharmos para o parlamento da vizinha frica do Sul, temos um oramento anual para 2008 ao redor de USD 115.851.100,00 para seus 400 deputados (taxa de cmbio de 07/12/07, equivalente a R 1.158.511.000,00), com a Presidncia sul-africana recebendo USD 43.226.224,00 (valores de 07/12/07, R 292.495.000,00), o oramento do Parlamento sendo, portanto, quase trs vezes maior que o oramento da Presidncia.306 Na opinio pblica, prevalece o sentimento que os deputados tm salrios e vantagens muito
congresso brasileiro o que mais pesa no bolso da populao na comparao com os parlamentos de onze pases, disponvel em http://www.transparencia.org.br/docs/parlamentos.pdf, acedido em 23 de Maio de 2008. 306 Estimates of National Expenditure 2008, parliament, disponvel em http://www.treasury.gov.za/documents/national%20 budget/2008/ene/2%20parliament.pdf, e presidency, disponvel em http://www.treasury.gov.za/documents/national%20 budget/2008/ene/1%20pres.pdf, ambos acedidos em 23 de Maio de 2008.
305
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superiores aos cidados comuns, e que o seu trabalho no as justificaria.307,308 Aqui, interessante verificar a correspondncia que existe entre o salrio mnimo e o salrio dos deputados. Em Moambique, o salrio mnimo oscila de acordo com os diferentes sectores da economia, variando, em Maio de 2008, entre um mnimo de 1.315 Mt (aproximadamente 54 USD para o sector da agricultura, pecuria e silvicultura) e um mximo de 2.345 Mt (aproximadamente 97 USD para os agentes da Polcia Militar).309Se adoptamos a mdia aritmtica entre ambos extremos salariais (1.830 Mt, aproximadamente 73 USD), verificamos que o salrio de um deputado sem os subsdios (31.262,27 Mt, USD 1.220,22) equivaleria a dezassete destes salrios mnimos. A ttulo comparativo, na frica do Sul um deputado recebe, no mnimo, R 28.845,00 mensais (USD 4.262,84),310 enquanto que o salrio mnimo311 de trabalhadores domsticos (em zonas urbanas) de R 1.166,05 mensais (USD 172,00).312 Ou seja, o salrio dos deputados equivaleria a 25 destes salrios mnimos. Se olharmos Europa, no Reino Unido os membros da Cmara dos Comuns (cmara baixa do legislativo britnico) recebem um salrio de 5.151,00 libras (USD 10.179,00, em 23/05/2008) mensais, ao qual se somam vrios subsdios e recursos para contratao de assessoria tcnica.313Com um salrio mnimo de 5,52 libras por hora (trabalhando-se 8h por dia, 26 dias ao ms, temos 1.140,16 libras por ms, ou USD 2.268,60), no pas o salrio-base do deputado equivale a pouco menos de 5 vezes o salrio mnimo.314 Se tais comparaes servem para algo, elas ilustram que os deputados moambicanos no so os nicos a receberem salrios bastante acima daqueles recebidos pela maioria de seus compatriotas. Contudo, as diferenas entre o mnimo recebido pelos cidados e por aqueles que os representam varia consideravelmente de pas para pas. Em termos das diferenas existentes, temos que estas acabam por reflectir as desigualdades j existentes na sociedade e suas instituies. Se nos valemos do coeficiente de desigualdade de renda Gini,315 que estabelece uma escala da desigualdade que varia entre 0 (totalmente igual) a 100 (totalmente desigual), para medir os nveis de desigualdade de renda existentes nos trs pases mencionados, vemos que a frica do Sul possui um ndice bastante elevado (57,8), Moambique sendo menos
307 Os deputados tm, ainda, outras vantagens, como, por exemplo, a possibilidade de adquirirem uma viatura com iseno de impostos, ou o direito reforma aps o cumprimento de um nico mandato. Joo pereira e carlos Shenga, Strengthening parliamentary democracy in SADC countries Mozambique country report, SAiiA, cape town, 2005. 308 Deputados moambicanos querem aumento, BBCpara Africa.com, 5 de Setembro de 2006,http://www.bbc.co.uk/ portugueseafrica/forum/story/2006/09/printable/060905_mozambiquesalarympfil.html, acedido em 2 de novembro de 2007. 309 para detalhes sobre os salrios mnimos vigentes, ver http://www.govnet.gov.mz/noticias/governacao/nots_go_251_mai_08, acedido em 07 de Maio de 2008. 310 South Africa, Democracy and Political Participation, AfriMAp and Open Society Foundation for South Africa, 2006, p.129 311 na frica do Sul, no h um salrio mnimo fixado em lei, mas este pode ser fixado pelo Ministrio do trabalho de acordo com a categoria laboral. 312 South African Department of Labor, new Minimum wages for Domestic workers, disponvel em http://www.labour.gov.za/ media/statement.jsp?statementdisplay_id=12796, acedido em 23 de Maio de 2008. 313 informao disponvel no stio na internet do parlamento Britnico, http://www.parliament.uk/documents/upload/M05.pdf, acedido em 23 de Maio de 2008. 314 HM revenue & customs, national Minimum wage, disponvel em http://www.hmrc.gov.uk/nmw/, acedido em 23 de Maio de 2008. 315 Gini index, Human Development Reports, disponvel em http://hdrstats.undp.org/indicators/147.html, acedido em 27 de Maio de 2008. O coeficiente Gini avalia a distribuio da populao em relao renda.
139
desigual (47,3) e o Reino Unido ainda menos (36,0). Em termos ideais, deveramos verificar os deputados lutando para dar cabo das desigualdades sociais, combate que deveria comear pelos seus prprios vencimentos. Neste caso, tais recursos poderiam ser redireccionados para a prpria Assembleia, desta vez no como rendimento privado, mas como bem pblico, com investimentos no reforo da actividade parlamentar, seja via investimentos em infra-estrutura (informatizao, melhoria da biblioteca), seja via contratao de assessoria tcnica.
H.
participao pblica no trabalho do parlamento
Relao com os eleitores

O contacto dos parlamentares com seus eleitores pouco frequente: um dos aspectos mais salientes e recorrentes que foi evocado pelos participantes numa srie de debates a propsito da legislao eleitoral realizados em todas as provncias foi o facto de os candidatos aparecerem em tempo de campanha para pedir o voto dos cidados para, depois, s voltarem a aparecer nas eleies seguintes, quando h calamidades naturais, ou em momentos de conflitos de grande envergadura entre simpatizantes dos dois principais partidos polticos.316 Uma outra crtica refere que o problema decorre tambm do facto de um bom nmero de eleitos por um determinado crculo eleitoral no serem da oriundos, ou, em o sendo, de no serem de facto ali residentes. No obstante este facto, aos investigadores do Afrobarometer, 56% dos entrevistados afirmaram confiar muito na Assembleia da Repblica. Quando respondendo a outras perguntas, contudo, 31% afirmaram que os polticos nunca cumprem suas promessas aps a campanha eleitoral, 26% dizendo que eles o fazem raramente, 32% tambm acreditando que os polticos nunca fazem seu melhor para o desenvolvimento do pas, com 28% expressando que eles o fazem raramente. Para completar, 74% acreditam que os polticos sempre ou frequentemente fazem promessas somente para se eleger. Destas opinies, parece emergir um sentimento que, enquanto instituio a Assembleia respeitada, os seus integrantes no o so. Na verdade, como discutido acima, o sistema eleitoral de representao proporcional com listas fechadas de crculos eleitorais de grande dimenso (correspondendo s provncias) contribui naturalmente para uma grande distncia entre os deputados e o eleitorado. Do ponto de vista dos parlamentares, existe um contra-argumento: a falta de meios materiais e financeiros, que torna a sua aco pouco eficaz, pois nem sempre conseguem chegar aos locais onde ocorrem os problemas que preocupam os eleitores, nem onde estejam a decorrer projectos de seu interesse. E, nos casos em que conseguem visitar os locais em referncia, o tempo de estadia tem de ser curto. Conforme visto acima, os deputados recebem, anualmente, um subsdio de crculo eleitoral, o qual varia entre Mt 3.000,00 e Mt 4.080,00 dirios para um mximo de 35 dias, para auxili-los financeiramente nas suas relaes com seus eleitores. Tais valores so, de facto, reduzidos em vista dos custos envolvidos (combustvel, acomodao, alimentao) para deslocamentos nos vastos territrios que formam os crculos eleitorais. Um aumento no subsdio de crculo eleitoral deve ser seriamente considerado, assim como deve ser a proviso de meios que facilitem o deslocamento territorial dos deputados.
316
ver eiSA, A Voz do Povo Debates Pblicos sobre a Legislao Eleitoral, Maputo, 2006.
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Acesso informao sobre o trabalho da Assembleia e participao da sociedade civil

A agenda das sesses da Assembleia da Repblica normalmente anunciada atravs dos rgos de comunicao social, sendo conhecidos os assuntos que vo ser debatidos e as horas das sesses. Os documentos submetidos ao debate so colocados disposio para consulta na biblioteca da Assembleia, ou, nalguns casos, so difundidos atravs dos jornais e da rdio. O tipo de cobertura dado pela maior parte dos meios de comunicao ao trabalho parlamentar essencialmente de natureza informativa, com a descrio das actividades e dos pontos de discrdia. Por vezes, as discusses na Assembleia servem como ponto de partida de debates pblicos, principalmente da parte dos jornais semanais, mas tal a excepo, no a regra. Ainda no frequente que esses debates sejam alimentados por um verdadeiro esforo de investigao e elaborao jornalstica, principalmente no que toca aos meios de comunicao social pblicos.
um debate a portas-fechadas acerca das peties Assembleia

As sesses da Assembleia da repblica, assim como as reunies das comisses de trabalho, so, em princpio, pblicas. porm, estes rgos podem deliberar no sentido de realizarem sesses sem acesso do pblico.317tal foi o caso recentemente, quando a Assembleia, apesar do voto contra da oposio, decidiu que o relatrio da comisso de peties seria apresentado e discutido portas fechadas, situao que tem sido mantida at o presente momento (Maio 2009). no caso, o argumento da bancada da FreLiMO foi de que um debate aberto poderia ser lesivo honra e reputao dos peticionrios. no foram poucas as vozes contrrias posio da FreLiMO. O jornalista toms vieira Mrio, por exemplo, publicou artigo criticando veementemente a posio da bancada, alegando que o argumento no s era falacioso (ao final, as questes passveis de petio eram de cunho geral e no pessoal, e os peticionrios s teriam a ganhar com a publicidade que suas reclamaes receberiam aquando do debate pblico) como tambm inconstitucional, uma vez que, em havendo conflito na aplicao de direitos fundamentais (direito honra e direito informao), o legislador deve guiar sua interpretao pelo princpio da proporcionalidade, sopesando os bens jurdicos em jogo. Ora, a deciso de se fechar as portas ao debate sacrificou completamente o direito informao em favor do direito honra, o que, em face do carcter no-pessoal das questes em debate, fugiu completamente ao princpio da proporcionalidade. em facto, como tambm destaca vieira Mrio, parece claro que as nicas pessoas em risco de terem suas reputaes lesadas eram os destinatrios das crticas, parlamentares mas no s.
FOntEs:
Notcias, peties da discrdia Ar porta fechada, 25 de Abril de 2007. A honra da dissoluta, toms vieira Mrio.
317
regimento da Assembleia da repblica, Lei no. 17/2007, artigo 14.
141
Uma das formas privilegiadas de permitir a participao dos cidados no trabalho da Assembleia a organizao de audincias pblicas. Neste captulo cabe salientar que estas so, por um lado, raras e, por outro, organizadas em geral para apresentar propostas j elaboradas e que s ligeiramente podero ser transformadas, e no como forma de verdadeira auscultao das demandas e preocupaes dos cidados para tom-las em considerao na elaborao das propostas. Existem, claro, alguns casos de auscultao das partes interessadas ainda numa fase inicial de debate sobre determinadas matrias, como aconteceu, por exemplo, durante os processos de elaborao da Lei de Terras ou da Lei do Trabalho, mas eles so menos frequentes que o esperado.318 Uma anlise da tabela seguinte mostra que as audincias pblicas promovidas entre 1994 e 2001 foram poucas. Note-se que cerca de um tero das audincias corresponde a uma srie de reunies promovidas pela Comisso ad hoc para a Reviso da Constituio, mas que tiveram mais um carcter de divulgao do que de verdadeira consulta.
Tabela 9: Audincias da Assembleia da Repblica com a Sociedade Civil

Comisses cpO cASGA cADrAppL cAeS cDOp cri cAJDHL Ad hoc constituio Ad hoc Hino Total 1994 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1995 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1996 1 0 3 2 3 0 1 0 0 10 1997 1 4 3 2 0 0 2 0 2 14 1998 0 7 2 0 2 2 2 0 0 26 1999 0 0 3 6 0 0 0 11 0 37 2000 28 5 2001 0 7 0 3 0 0 0 3 13 Total 2 18 11 13 5 2 5 39 5 105
Fonte: Joo pereira e carlos Shenga, Fortalecimento da Democracia Parlamentar nos Pases da SADC Moambique: Relatrio do pas, SAiiA, cape town, 2005
Embora do ponto de vista formal existam condies para a participao da sociedade civil nos trabalhos da Assembleia da Repblica, na realidade a possibilidade de influncia dos cidados e das organizaes da sociedade civil na orientao dos debates e nas decises dos deputados extremamente limitada, ao que contribui, tambm, as muitas carncias tcnicas das prprias organizaes da sociedade civil.
318 ver Joo pereira e carlos Shenga, Fortalecimento da Democracia Parlamentar nos Pases da SADC Moambique: Relatrio do pas, SAiiA, cape town, 2005, pp.5257. So exemplos das organizaes consultadas na elaborao da Lei de terras: a unio nacional de camponeses (unAc), a unio Geral das cooperativas (uGc), a Organizao rural de Assistncia de Moambique (OrAM), vida nova, instituies religiosas, advogados e acadmicos. em relao Lei do trabalho, foram consultados os sindicatos de trabalhadores, a Organizao nacional dos professores (Onp), a Associao de empresrios privados de Moambique (AepriMO), a confederao das Associaes econmicas de Moambique (ctA), entre outras.
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I.
controle e auditoria das finanas da Assembleia da repblica
O oramento da Assembleia da Repblica aprovado em sesso plenria depois de apreciado pelas bancadas parlamentares e pela Comisso Permanente, e as normas para a sua execuo so as mesmas que regem a execuo oramental em todo o aparelho do Estado. A prestao de contas da execuo oramental aos fundos atribudos pelo Oramento do Estado feita mensalmente, atravs de balancetes que so submetidos ao Ministrio da Finanas; trimestralmente, so elaborados relatrios de contas, que so posteriormente submetidos ao Conselho Consultivo da Administrao e Finanas, para, em ltima instncia, serem apresentados Comisso Permanente da Assembleia da Repblica. No fim do exerccio financeiro, elabora-se o relatrio de balano de gerncia da conta, que canalizado para apreciao e pronunciamento do Tribunal Administrativo.
J.
recomendaes
Os deputados deveriam assumir uma postura mais actuante e propositiva em termos legislativos, demonstrando seu interesse em tornarem-se protagonistas na definio dos rumos do pas. A alocao de verbas Assembleia no Oramento Geral de Estado deve ser incrementada, permitindo, assim, melhorias em termos de assessoria e formao aos deputados. A existncia de um bom relacionamento entre os parlamentares e organizaes da sociedade civil essencial. Estas tendem a especializar suas actividades em determinadas reas (sade, educao, direito), e so portadoras de conhecimento e experincias valiosos ao trabalho das lideranas poltica. Em vista dos actuais constrangimentos em termos de assessoria tcnica ao trabalho dos deputados, estes poderiam valer-se do trabalho das organizaes da sociedade civil como um substituto gratuito e qualificado. essencial, portanto, que os membros da Assembleia da Repblica vejam a sociedade civil como parceira. Os deputados devem exercer uma mais atenta e activa fiscalizao do poder executivo, assim como deve ser mais prxima a relao com os eleitores. Os constrangimentos financeiros a dificultar que tal ocorra so evidentes, mas no so intransponveis. Os relatrios da Comisso de Peties devem ser apresentados e discutidos sem restries de acesso ao pblico interessado.
143
8
Governao local
Os processos de descentralizao poltica (devoluo) e desconcentrao administrativa em Moambique esto ainda numa fase embrionria. A sua implementao foi acelerada pela democratizao do pas, iniciada efectivamente com as eleies legislativas e presidenciais de 1994.319 A implementao de ambos processos, ademais, tem sido reticente e marcada por mudanas legislativas, o que tem feito da governao local moambicana um sistema complexo, marcado por lacunas, incongruncias e ambiguidades. Como veremos na sequncia, estas mostram-se patentes quando so discutidas as estruturas, funes e competncias: a) das autarquias locais (poder local), a face descentralizadora do Estado moambicano, as quais gozam de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, sendo dotadas de poderes executivo e legislativo democraticamente eleitos (art. 7, no. 1, Lei no. 2/97), e b) dos rgos locais do Estado (poder central, Lei no. 8/2003),320 a face desconcentradora do Estado, os quais subordinam-se ao governo central (art. 3), tendo sua estrutura orgnica nos governos provincial e distrital definida pelo Conselho de Ministros ao nvel central (art. 8, Lei no. 8/2003). A Constituio de 2004 dedicou um de seus captulos ao Poder Local (arts. 271/281) e outro administrao desconcentrada (arts. 262/264), reforando o lastro constitucional para a srie de medidas legislativas que precederam o texto constitucional e para aquelas que se seguiriam a ele.
carlos Machili, unity and Diversity: centralisation and decentralization in the 1994 Mozambican elections, em Brazao Mazula (org.) Mozambique: elections, Democracy and Development, 1996. 320 Lei no. 8/2003, art. 2, no. 1: Os rgos locais do estado tem a funo de representao do estado ao nvel local para a administrao do desenvolvimento do respectivo territorio e contribuem para a unidade e integrao nacionais e art. 3, no. 2: Os rgos locais do estado observam o principio da estrutura integrada verticalmente hierarquizada.
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A.
O processo de desconcentrao administrativa e os rgos locais de estado
Um dos princpios fundamentais de organizao e funcionamento da administrao pblica moambicana a desconcentrao das funes administrativas (artigo 250, no. 1, da Constituio). A Lei no. 8/2003321 j estabelecia, anteriormente ao texto constitucional, que (art. 3) a organizao e funcionamento dos rgos locais do Estado (OLE) obedecem aos princpios da desconcentrao e da desburocratizao administrativas, visando o descongestionamento do escalo central e a aproximao dos servios pblicos s populaes, de modo a garantir a celeridade e a adequao das decises s realidades locais. Isto significa que Moambique pretende reduzir os poderes administrativos dos rgos centrais, facilitando a tomada de decises por parte dos escales inferiores.322 Os governos provinciais e distritais em Moambique, dirigidos, respectivamente, por governadores e administradores, so representantes da autoridade administrativa central do Estado ao nvel local,323 e so encarregues de garantir a execuo, no escalo da provncia ou do distrito, da poltica governamental centralmente definida.324 Em termos organizativos, o advento da Lei no. 8/2003 e a consequente transferncia de competncias aos nveis inferiores do escalo governamental concederam maior autonomia administrativa a estes governos. Os rgos locais de Estado, no entanto, continuam a dever obedincia aos rgos superiores, uma vez que devem observar o princpio da estrutura verticalmente hierarquizada (art. 3, no. 2, Lei no. 8/2003).
Governos Provinciais
A composio do Governo Provincial inclui, para alm do Governador Provincial, um Secretrio Permanente e os Directores Provinciais, sendo o aparelho do Estado a este nvel constitudo por uma Secretaria Provincial, um Gabinete de Governador e pelas Direces e Servios Provinciais. A estrutura orgnica mnima do Governo Provincial deve ser composta por uma secretaria
321 A actual diviso administrativa de Moambique data do perodo ps-colonial, mas inspirou-se na diviso administrativa existente durante a fase final da dominao colonial portuguesa. Antes de sua independncia, Moambique era considerado uma provncia de portugal. A Lei Orgnica do Ultramar de 1972 assim esquadrinhava a provncia de Moambique: distritos, concelhos, circunscries, freguesias e postos administrativos. Os distritos eram a maior unidade administrativa, e eram formados pelo agrupamento de concelhos. estes eram, por vezes, divididos em freguesias. em outros locais, nos quais a freguesia no pudesse ser constituda, existiam os postos administrativos no seu lugar. por fim, nas regies tidas por menos desenvolvidas, ao invs de concelhos havia circunscries administrativas, as quais subdividiam-se em postos administrativos. tambm, havia regedorias, estruturas tradicionais que ligavam a populao administrao (ao nvel do posto administrativo). Aps a independncia, a constituio de 1975 (art. 55) disps que Moambique dividir-se-ia em provncias, distritos e localidades. na 3 reviso da constituio (Lei no. 11/78), a diviso administrativa foi modificada para provncia, distrito, cidade e localidade (art. 42). na 5 reviso da constituio de 1975 (Lei no. 4/86), definiu-se nova diviso: provncia, distrito, posto administrativo e localidade. Definiu-se, ainda, que as zonas urbanas dividiriam-se em cidades e vilas. (art. 42). A constituio de 1990 manteve tal diviso (art. 4), sendo que a constituio de 2004 (art. 7) alterou-a novamente: provncias, distritos, postos administrativos, localidades e povoaes, mantendo as zonas urbanas dividas em cidades e vilas. para maiores detalhes sobre a diviso administrativa no perodo colonial, consultar Amlia neves de Souto, Caetano e o ocaso do Imprio, Administrao e Guerra Colonial em Moambique durante o Marcelismo (19681974), edies Afrontamento, porto, 2007, pp.79126. 322 tambm a constituio de portugal de 1974 dedica um de seus captulos ao poder Local (ttulo viii, art. 225, e seguintes). A organizao do poder local em Moambique muito similar organizao prevista na constituio portuguesa. 323 Artigos 17 e 34 da Lei no. 8/2003. 324 Artigos 18/1 e 36 da Lei no. 8/2003.
8. GOvernAO LOcAL
145
provincial e, pelo menos, sete direces provncias.325 A estrutura mxima no deve exceder doze direces provinciais.326 Todos os oficiais provinciais so apontados pelo governo central: o governador pelo Presidente da Repblica, o secretrio pelo Primeiro-ministro, e os directores provinciais pelo ministro responsvel pela respectiva pasta. Em termos de atribuies, cabe ao Governo Provincial, dentre outras, aprovar a proposta do plano e oramento provincial, supervisar a sua execuo e supervisionar os rgos locais do Estado dos escales de distrito, posto administrativo e localidade. 327
Grfico 9: Estrutura dos rgos Locais de Estado Provncia
chefe de Governo (central)
Assemblia provincial (eleita/primeira eleio a ser realizada at 2009)
Governo provincial (nomeado)
Governador provincial (nomeado pelo presidente da repblica)
Secretrio pemanente provincial (nomeado pelo primeiroministro)
Directores provinciais (nomeados centralmente pelos ministros das respectivas pastas)
Governos Distritais
Os funcionrios bsicos da administrao pblica do distrito so o administrador distrital, a secretaria distrital e de quatro a seis servios distritais, chefiados por directores.328 Segundo o Decreto no. 6/2006,329 o Governo Distrital tem a seguinte estrutura tipo: Secretaria Distrital; Servio Distrital de Planeamento e Infra-estruturas;
325 Artigo 24, no. 2 do Decreto do conselho de Ministros no. 11/2005. esta estrutura mnima deve assegurar a realizao de funes bsicas que garantam a prestao de servios essenciais s populaes. 326 Artigo 24, no. 4 do Decreto do conselho de Ministros no. 11/2005. 327 Artigo 19 da Lei no. 8/2003, de 19 de Maio de 2003. estas competncias so detalhadas e estruturadas em reas pelo artigo 22 do Decreto no. 11/2005, onde por exemplo, se fala de competncia no mbito da administrao geral, no mbito do plano e oramento, no mbito de programas de desenvolvimento, no mbito de obras pblicas, no mbito do planeamento e desenvolvimento e mbito da governao. 328 Artigo 47, no. 1. Decreto no. 11/2005. esta estrutura mnima deve assegurar a realizao de funes bsicas que garantam a prestao de servios essenciais s populaes. Artigo 47, no. 4 Decreto no. 11/2005. 329 Decreto no. 6/2006.
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Servio Distrital de Educao, Juventude e Tecnologia; Servio Distrital de Sade, Mulher e Aco Social; Servio Distrital de Actividades Econmicas; Gabinete do Administrador Distrital.
Na rea das competncias, so algumas das mais relevantes competncias do Governo Distrital:330 produzir, submeter e implementar as propostas do plano de desenvolvimento, plano de actividades e do oramento do distrito; Aprovar as propostas do plano de estrutura, do ordenamento do territrio; Estabelecer as reservas distritais de terra; Fixar as taxas e tarifas de receitas no fiscais na sua rea de competncia. Unidades menores, as quais prestam contas aos governos distritais, so os postos administrativos e, abaixo, as localidades. O chefe do posto administrativo indicado pelo ministro da administrao local de Estado, e o chefe da localidade pelo governador provincial.
O Distrito como base de desenvolvimento, seu significado e implicaes

Em vrios pronunciamentos recentes, o Presidente Armando Guebuza tem destacado a importncia do distrito como estrutura administrativa central ao desenvolvimento do pas.331 O sentido de distrito como base de desenvolvimento pode ser extrado da legislao sobre os rgos Locais de Estado. Com efeito, tanto a Lei no. 8/2003 (art. 12) quanto o Decreto no. 11/2005 (art. 10) estabelecem que o distrito a unidade territorial principal da organizao e funcionamento da administrao local do Estado e a base da planificao do desenvolvimento, econmico, social e cultural da Repblica de Moambique. Tal opo poltica deveria implicar numa considervel alocao de recursos ao governo distrital. Contudo, nota-se que o distrito, se comparado provncia e ao governo central, continua recebendo menos recursos, apesar das crescentes responsabilidades. Ademais, a desconcentrao administrativa no implica a devoluo de poder poltico da esfera central local, mesmo se o aparelho de Estado ao nvel local torne-se mais atento s demandas naquela esfera. Como destacou o jornalista Salomo Moyana, o distrito pode at ser a base do desenvolvimento, mas est longe de ser a base do desenvolvimento democrtico.332
330
vide artigo 39 da Lei no. 8/2003, de 19 de Maio e o artigo 46 do Decreto do conselho de Ministros no. 11/2005, de 10 de Junho. este ltimo artigo concretiza e estruturadas em reas as competncias do Governo Distrital, destacando, a competncia no mbito da administrao em geral, no mbito da emergncia, no mbito da preservao do ambiente, no mbito do comrcio e indstria, abastecimento de gua, no mbito da educao, no mbito da gesto dos recursos naturais e faunsticos, no mbito dos recursos energticos, entre outros. 331 entrevista televiso de Moambique, 27.01.2008, por exemplo. 332 Seminrio acerca do processo de recenseamento eleitoral organizado pelo Observatrio eleitoral, centro de conferncias Joaquim chissano, Maputo, 29.11.2007.
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Grfico 10: Estrutura dos rgos Locais de Estado Distrito, Posto Administrativo, Localidade
Governo Distrital Subordinado ao Governo provincial
Administrador Distrital (nomeado pelo ministro da Administrao Local de estado)
Secretrio pemanente Distrital (nomeado pelo governador provincial)
Posto Administrativo Subordinado ao Distrito
Directores de Servio Distritais (nomeados pelo administrador distrital)
chefe do posto Administrativo (nomeado pelo ministro da Administrao Local de estado)
Localidade Subordinada ao posto Administrativo
chefe da Localidade (nomeado pelo governador provincial)
B.
O processo de descentralizao: contexto e evoluo
As Assembleias Provinciais
Moambique tem avanado de forma bastante tmida na descentralizao do poder poltico para as estruturas administrativas de escalo mais baixo. A Constituio de 2004 estabeleceu Assembleias Provinciais eleitas ao nvel provincial (art. 142, para. 1). No entanto, nos termos da Constituio, as Assembleias Provinciais no tm poder legislativo local, poder regulamentar, e poder de aprovar e fiscalizar o oramento local. As suas competncias constitucionais limitam-se, relativamente respectiva provncia, fiscalizao e controle da observncia dos princpios e normas estabelecidos na Constituio e nas leis pelo Executivo, bem como das decises do Conselho de Ministros, assim como a aprovar, fiscalizar e controlar o programa do Governo Provincial.
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Grfico 11: Alocao de recursos por escalo administrativo/Despesa e Investimento

Central 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Lei 2007 Lei 2008 Plan0 2009 Lei 2007 Lei 2008 Plano 2009 61% 62% 62% 77% 87% 71% 36% 33% 32% 3% 5% 6% Provincial Distrital 4% 9%
14% 9%
15% 14%
Despesas de Funcionamento
Despesas de Investimento
Fonte: Oramento de estado para 2008, Fundamentao, pp. 39/43; Oramento do estado para 2009, Mapa c
Somente em 2007 a Assembleia da Repblica aprovou a Lei no. 5/2007,333 que estabeleceu o quadro jurdico das Assembleias provinciais, assim como sua composio, organizao, funcionamento e competncias. Nesta, ficou claro a quem estaro os deputados eleitos representando: eles representaro, simultaneamente, a provncia e seu crculo eleitoral, qual seja, o distrito (art. 5). No caso, portanto, em sendo o distrito o crculo eleitoral, os assentos na Assembleia provincial sero distribudos de acordo com a populao recenseada de cada distrito. A distribuio seguir as mesmas regras que guiam a distribuio dos lugares na Assembleia da Repblica (mtodo Hondt). (art. 151, Lei no. 10/2007). Contudo, ainda no foram estabelecidas assembleias provinciais: as primeiras eleies para estas novas estruturas sero realizadas em 2009.
Autarquias locais
A Constituio de 2004 prev tambm a descentralizao do poder poltico s autarquias locais,334 que concretizam o que a Constituio designa por poder local (em oposio ao poder central desconcentrado nos rgos locais de Estado) e cujos objectivos so organizar a participao
333 A Lei no. 5/2007, de 09 de Fevereiro de 2007, foi publicada no Boletim da repblica, i Srie, no. 6, Suplemento, de 09 de Fevereiro de 2007. 334 As autarquias locais so os municpios e as povoaes(), nos termos do art. 273, no. 1 da constituio 2004.
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dos cidados na soluo dos problemas prprios da sua comunidade local e contribuir para o aprofundamento e a consolidao da democracia (Constituio, arts. 271 e 272).335 A primeira grande iniciativa infraconstitucional no sentido de organizar a descentralizao do Estado moambicano data da promulgao de Lei no. 3/94, a qual estabeleceu a criao de distritos municipais, rurais e urbanos, em todo o pas, os quais seriam dotados de rgos representativos eleitos localmente.336 No entanto, antes mesmo de sua implementao, na sequncia das eleies gerais realizadas em Outubro de 1994, as disposies da lei no. 3/94 foram substancialmente alteradas. Ao invs de se proceder sua aplicao, o que teria levado ao estabelecimento de um poder local eleito em todo o territrio nacional (ou seja, nos chamados distritos municipais), iniciou-se um processo que, atravs da emenda constitucional no. 9/96, de 22 de Novembro, e da aprovao da Lei no. 2/97 (que expressamente revogou a Lei no. 3/94), determinaria novos rumos ao processo de descentralizao e democratizao ao nvel local em Moambique. Daquele ponto em diante, a instalao do poder local no mais se daria em um s momento, mas passaria a ser guiada pelo princpio do gradualismo. O princpio do gradualismo introduziu a noo de um processo de descentralizao com diferentes tempos e no-uniforme nacionalmente. Portanto, da categoria nica anteriormente estabelecida na Lei no. 3/94, o distrito municipal, cuja implementao se fundava na diviso administrativa j existente (os distritos) e era simples corolrio da aprovao e regulamentao da Lei no. 3/94, passou-se a falar em duas categorias de autarquias locais, os municpios e as povoaes, categorias estas cuja existncia no se faria sentir imediatamente aps a aprovao da nova legislao, mas, nos termos da Lei no. 10/97, dependeria de posterior concesso legislativa, concesso esta, por sua vez, que seria decidida de acordo com critrios definidos em lei. Em vista da mudana, ademais, teve-se de definir que parcelas do territrio poderiam ser qualificadas administrativamente como municpios e aquelas que poderiam ser enquadradas na categoria de povoao. No caso, cidades e vilas (zonas urbanas e semi-urbanas) seriam enquadradas administrativamente como municpios, ao passo que as sedes de posto administrativo (zona rural) enquadrar-se-iam na categoria de povoao.337 O princpio do gradualismo que guia a extenso do status de autarquia local a outras unidades territoriais tambm se aplica na expanso das competncias das autarquias locais j existentes, e parece ser o princpio-chave do processo de descentralizao em Moambique. Com efeito, a Lei no. 11/97 (revogada pela Lei no. 1/2008, mas sem alteraes neste aspecto) especificava que (..) a transferncia para as autarquias locais de funes actualmente exercidas por qualquer dos rgos do Estado deve operar-se de forma gradual, de modo a permitir a criao e consolidao dos necessrios requisitos de capacitao tcnica, humana e financeira dos rgos autrquicos.338 A Lei no. 1/2008, art. 28, segue a mesma linha: (...) o exerccio pelas
tambm a constituio portuguesa de 1974 (ora vigente) dedica um de seus ttulos ao poder Local (ttulo viii,, art. 225 e ss.), sendo que a organizao do poder local em Moambique guarda grandes semelhanas com o esquema organizativo deitado na constituio portuguesa. 336 Lei no. 3/94, de 13 de Setembro de 1994, Aprova o quadro institucional dos distritos municipais. 337 A nomenclatura, neste caso, pode gerar confuses, uma vez que povoaes so, para alm de categorias administrativas, divises territoriais. 338 Artigo 12 da Lei no. 11/97, de 31 de Maio.
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autarquias de novas competncias em matrias de investimento pblico... progressivo, devendo o Oramento do Estado indicar, em cada ano, as responsabilidades a transferir (...). A Lei no. 2/97, no no. 2 do art. 5, avana os critrios para a criao de cada tipo de autarquia pela Assembleia da Repblica, incluindo: a) factores geogrficos, demogrficos, econmicos, sociais, culturais, e administrativos; b) interesses de ordem nacional ou local em causa; c) razes de ordem histrica e cultural; d) avaliao da capacidade financeira para a prossecuo das atribuies que lhe estiverem cometidas. De incio, 23 cidades e 10 vilas foram consideradas aptas a receber o status de municpio, ao passo que nenhuma sede de posto administrativo, ou seja, a quase totalidade da zona rural, qualificou-se ao ttulo de povoao. Comentando tal deciso, Ira Lundin destacava que, ao discutir a abrangncia do processo de descentralizao democrtica no pas, o Ministro de Administrao Estatal assim manifestou-se a proposta de seleccionar-se apenas 10 das 60 vilas baseada no princpio do gradualismo que se justifica no facto de inexistirem ou serem insuficientes as condies econmicas e sociais necessrias e indispensveis para a implementao de municpios em vilas em geral (grifo nosso).339 O poder local foi inicialmente estendido a somente 10% do territrio nacional, sendo que aproximadamente 75% dos moambicanos ficaram privados do direito de eleger seus representantes ao nvel local. 340 Em Abril de 2008, adicionaram-se mais 10 municpios aos 33 j existentes (a cidade capital, Maputo, mais todas as capitais provinciais e outras cidades e vilas escolhidas de acordo com os critrios definidos em lei). Actualmente, cerca de 30% dos moambicanos votam localmente.341 As autarquias locais so providas de um rgo executivo, constitudo pelo Presidente do Conselho Municipal e o Conselho Municipal,342 e por um rgo representativo e deliberativo corporizado pela Assembleia Municipal. O Conselho um rgo executivo, composto por vereadores designados pelo Presidente para dirigirem os vrios pelouros do Conselho Municipal. A presidncia uma posio em tempo inteiro, mas os vereadores podem servir tanto em tempo inteiro como parcial. Ao presidente e aos vereadores em tempo inteiro no permitida a realizao de outros trabalhos remunerados, sendo seu regime de dedicao exclusiva. O Presidente do Conselho Municipal e a Assembleia Municipal so eleitos simultaneamente, por sufrgio universal, directo, igual, secreto, pessoal e peridico por eleitores residentes na respectiva rea (Constituio, art. 275, no.s 23) e ambos cumprem um mandato de cinco anos.343 Trata-se quase de uma rplica do alinhamento dos poderes centrais, incluindo o seu modo de eleio, aqui com a importante variante de que no s os partidos polticos podem concorrer s Assembleias Municipais mas tambm cidados independentes ou representantes de organizaes civis, desde que promovidas por cidados inscritos na rea da respectiva autarquia local em nmero no
ira Baptista Lundin, Towards Stable Electoral Laws in Mozambique, p.108, nota de rodap no. 8. einar Braathen, Democratic Decentralization in Mozambique?, Background paper for the LPD workshop, Local Politics and Development-Focus on Mozambique, 20 May 2003, Oslo. 341 Misso internacional de Observao eleitoral, Moambique, eleies Autrquicas, 19 de novembro de 2008, relatrio, p.4, disponvel em http://www.integridadepublica.org.mz/pub2008/ndoc2008/162_relat%c3%B3rio%20de%20 observa%c3%A7%c3%B5%20internacional_port.pdf, acedido em 25 de Maro de 2009. 342 O conselho Municipal formado por vereadores responsveis pela gesto das diferentes reas de aco da autarquia e nomeados pelo presidente eleito. Lei no. 2/97, de 18/02: Aprova o quadro jurdico para a implantao das autarquias locais. 343 ver artigo 94 da Lei no. 6/97, Lei eleitoral dos rgos Autrquicos, de 28 de Maio.
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inferior a 1% do universo dos cidados locais, o que se pode considerar como uma nota positiva em termos de alargamento da participao popular na governao.344
Tabela 10: Distribuio provincial das autarquias locais

Provncia cabo Delgado niassa nampula Zambzia Manica Sofala tete inhambane Gaza Maputo cidade de Maputo Cidades e vilas pemba (capital provincial), Montepuez (cidade), Mocmboa da praia (vila), Mueda (vila). Lichinga (capital provincial), cuamba (cidade), Metangula (vila), Marrupa (vila) nampula (capital provincial), Angoche, ilha de Moambique, nacala porto (cidades) Monapo ( vila), ribau (vila) Quelimane (capital provincial), Guru, Mocuba (cidades), Milange (vila), Alto Molcue (vila) chimoio (capital provincial), Manica (cidade), catandica (vila), Gondola (vila) Beira (capital provincial), Dondo (cidade), Marromeu (vila), Gorongosa (vila) tete (capital provincial), Moatize (vila), ulngu (vila) inhambane (capital provincial), Maxixe (cidade), vilankulo (vila), Massinga (vila) xai-xai (capital provincial), chibuto , chokw (cidades), Mandlakazi (vila), Macia (vila) Matola (capital provincial), Manhia (vila), namaacha (vila) Maputo (capital do pas)
A lei estabelece as seguintes reas de competncia (atribuies) para as autarquias (art. 6, no. 1, Lei no. 2/97): a) desenvolvimento econmico e social local; b) meio ambiente, saneamento bsico e qualidade de vida; c) abastecimento pblico; d) sade; e) educao; f) cultura, tempos livres e desporto; g) polcia da autarquia; h) urbanizao, construo e habitao. Apesar da amplitude das atribuies, at o momento, so poucas as competncias de relevo estendidas s autarquias e seus rgos. Afora as actividades inerentes ao seu funcionamento administrativo e execuo de suas actividades, a nica rea cujas competncias foram descritas explicitamente no texto legislativo a gesto ambiental (art. 46). Nas demais, h um vazio legislativo, e o poder local tende a agir como se rgo local de estado ele fosse, celebrando contractos de prestao de servios com o poder central, uma vez que a vocao autrquica de investimento nas reas indicadas no prejudica iniciativas de investimento nas mesmas reas por parte do Estado.345
As eleies autrquicas
H duas reas principais de preocupao relacionadas com as eleies locais em Moambique: as altas taxas de absteno e a desorganizao dos processos eleitorais.
344 345
Art. 108 da Lei no. 6/97, de 28 de Maio. Artigo 29 da Lei no. 01/2008.
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Grfico 12: Autarquias locais

chefe de Governo (central)
Municpios (cidades e vilas)
provoaes (Sedes dos postos Administrativos)
presidente do conselho de
Assemblia de
conselho Municpal
escolhido pela presidente do conselho presidente do conselho de provoae Assemblia de provoae
Municpal (eleito/1 a eleo em 1998)
Municpal (eleito/1 a eleo em 1998)
Municpal
conselho de provoae (escolhido pela presidente do conselho)
As primeiras eleies autrquicas tiveram lugar em 1998, mas foram boicotadas pela RENAMO e pela maioria dos pequenos partidos da oposio na sequncia de controvrsias sobre a preparao e a administrao das mesmas, nomeadamente em relao regularidade do processo de registo eleitoral e escolha das cidades e vilas que se iriam tornar municpios. A participao eleitoral mdia foi de apenas 14,6%. A FRELIMO, concorrendo sozinha na maioria das autarquias, ganhou todos os mandatos em 27 dos 33 municpios, e a maioria deles nos restantes seis, onde alguns pequenos partidos e grupos independentes tambm participaram, nomeadamente na capital Maputo. A situao pouco mudou nas eleies seguintes, em 2003, apesar de no ter havido, neste caso, nenhum boicote da oposio, tendo esta, inclusive, obtido importantes vitrias em algumas autarquias (notadamente, na cidade da Beira). Nas eleies havidas em Novembro de 2003, seis partidos polticos, incluindo a RENAMO, concorreram para 890 assentos em 33 municpios. A taxa mdia de participao foi de cerca de 24%, sendo que a participao eleitoral mais alta registou-se no municpio de Dondo (47%), e a mais baixa no municpio de Nampula (15%). A desorganizao observada no processo eleitoral autrquico de 2003 ilustrou a crise que se vinha desenhando no sistema de direco e administrao das eleies, em grande parte devido partidarizao dos rgos de gesto eleitoral. Contrariamente ao que seria de esperar em processos de amadurecimento democrtico, estas eleies foram as mais desorganizadas na curta histria eleitoral do pas, marcadas por um grande nmero de cadernos eleitorais trocados, por falta de correspondncia entre os dados manuais e os informatizados, pela
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existncia de vrios cadernos eleitorais numa mesma mesa eleitoral. Em consequncia disso, muitas pessoas ficaram sem poder votar. Assim, no s o fenmeno de absteno eleitoral foi engrandecido pela desorganizao, como ficaram dvidas sobre se essa desorganizao era de natureza simplesmente tcnica, ou se provocada para prejudicar a oposio, cujo candidato presidencial obtivera praticamente a mesma votao que o presidente eleito em 1999. O processo de apuramento dos resultados eleitorais foi confuso e houve claras dificuldades na proclamao dos resultados da Beira, onde finalmente foi reconhecida a vitria da RENAMO. Nas mais recentes eleies autrquicas, em Novembro de 2008, vrios dos problemas observados em pleitos anteriores foram resolvidos, principalmente ao nvel da Observao Eleitoral, e a organizao do processo foi aprimorada. Contudo, vrias situaes dignas de preocupao se mantiveram. Os nveis de absteno baixaram, mas continuam elevados: aproximadamente 51% dos eleitores recenseados no compareceram para depositar seu voto. O uso de bens pblicos e do poder pblico para fins partidrios foi novamente reportado.346 Particularmente preocupante neste ltimo processo eleitoral autrquico foram os eventos relacionados ao maior partido de oposio, a RENAMO, sejam eles internos ao partido, sejam eles na sua relao com os rgos de Estado. Internamente, a RENAMO mostrou-se desorganizada, com diferentes membros do partido aparecendo em pblico com declaraes diversas, e at mesmo contraditrias, sobre o mesmo assunto, com rusgas pblicas entre o lder e os membros do partido, e com a troca de um candidato reeleio na Beira quando a campanha j ia em curso.347 Os mecanismos democrticos internos ao partido e suas estruturas organizacionais parecem estar longe de consolidar-se, contrariamente s expectativas de muitos observadores e analistas. Tambm, a desconfiana da RENAMO e de seus candidatos em relao lisura do processo e independncia dos rgos eleitorais novamente se fez presente. Na verdade, o lder da RENAMO manifestou-se contraditoriamente em relao ao assunto. No dia seguinte votao (20 de Novembro de 2008), Afonso Dhlakama manifestou-se pela importncia de todos
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Governo ameaa cortar investimentos se o candidato da FreLiMO perder, Boletim sobre o Processo Politico em Moambique, Boletim eleitoral no. 27b, 11 de Fevereiro de 2009. http://www.integridadepublica.org.mz/pub2008/ndoc2008/150_Boletim%20 eleitoral%2027b%20-%20campanha%20eleitoral%20-11Fev09.pdf/, acedido em 26 de Maro de 2009; Administradores abandonam posto para apoiarem campanha eleitoral, Boletim sobre o Processo Politico em Moambique, http://www. integridadepublica.org.mz/pub2008/ndoc2008/100_MAiS%20sobre%20Administradores%20abandonam%20postos.pdf, acedido em 26 de Maro de 2009; campanha eleitoral calma, cvica e materialmente pobre, Boletim sobre o processo politico em Moambique, Boletim eleitoral no. 5, 13 de novembro de 2008, disponvel em http://www.integridadepublica.org.mz/ pub2008/ndoc2008/40_Boletim%20eleitoral%205%20-%2013%20de%20nov%20%e2%80%93%20MAiS%20sobre%20 campanha%20calma.pdf, acedido em 26 de Maro de 2009. 347 na discusso acerca dos seus candidatos s eleies, a renAMO havia afirmado que todos os edis seriam candidatos reeleio. no entanto, dois meses antes do pleito (em Setembro 2008), o edil da Beira, Deviz Simango, foi informado que no seria mais o candidato do partido. A deciso foi imputada s bases do partido, mas logo ficou claro que tais bases no foram sequer consultadas, ou a consulta se deu de maneira pouco transparente e participativa. com o avanar dos dias, ficou cada vez mais evidente que a deciso pelo afastamento de Simango tinha partido do presidente da renAMO, Afonso Dhlakama. O novo candidato, Manuel pereira, confirmou o facto peremptoriamente. O facto causou espanto, no s pela maneira pouco transparente e democrtica com que a deciso havia sido tomada, mas por ter recado sobre tal edil. Deviz Simango um poltico bastante respeitado no pas, tendo tambm recebido prmios internacionais pela sua actuao no comando da municipalidade da Beira. na sequncia de sua excluso como candidato da renamo, Deviz Simango decidiu candidatar-se independentemente, facto que no foi bem recebido dentro da renAMO, tendo sido Simango, ento, expulso do partido.
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respeitaram as regras do jogo democrtico, e elogiou o trabalho da CNE e do seu presidente (eleito dentre os representantes da sociedade civil).348 Contudo, medida que os resultados das eleies eram divulgados, Afonso Dhlakama e o porta-voz da RENAMO, o deputado Fernando Mazanga, mudaram o tom do discurso, e passaram a criticar o processo e os rgos eleitorais. Foram ditas inmeras vezes aos rgos de imprensa que no existe sociedade civil em Moambique, que a sociedade civil no seria autnoma em relao ao Estado e FRELIMO, e que a CNE deveria ser formada somente por membros dos partidos polticos, sendo metade dos membros nomeados pela FRELIMO, e os restantes pelos demais partidos polticos, tal qual aconteceu em 1994. Segundo Mazanga, No vale a pena nos iludirmos com a sociedade civil. Moambique no est preparado para usar a sociedade civil para intermediar os processos eleitorais. Este um processo dos polticos e tm que ser os polticos, eles prprios, a ver como esse processo est a ser preparado, l de dentro.349 Ao final do processo eleitoral, em que a RENAMO restou derrotada em todas as autarquias, tendo perdido os cinco municpios que governava, Afonso Dhlakama ameaou incitar as populaes das diversas autarquias do pas desobedincia civil, assim como que iria constituir governos paralelos em vrios municpios do pas.350 A esta proposta opuseram-se vrios integrantes do partido, inclusive a porta-voz da bancada da RENAMO na Assembleia da Repblica.351 Ao final, todos os candidatos da RENAMO eleitos s Assembleias Municipais assumiram seus cargos sem contratempos, e at o incio de 2009, nenhum governo paralelo havia sido instalado.
Fiscalizao administrativa dos executivos provinciais e locais

A autonomia concedida s autarquias no implica que estas estaro livres da tutela administrativa. A fiscalizao administrativa do Estado foi expressamente determinada no art. 277 da Constituio, e consiste na verificao da legalidade de todos os actos administrativos dos rgos autrquicos. Para evitar ingerncia indevida dos rgos tutelares na conduo das polticas governamentais autrquica e interferir na autonomia das autarquias, esclarece o referido artigo: O exerccio do poder tutelar pode ainda ser aplicado sobre o mrito dos actos administrativos, apenas nos casos e nos termos expressamente previstos na lei; e A dissoluo dos rgos autrquicos, ainda que resultante de eleies directas, s pode ter lugar em consequncia de aces ou omisses legais graves, previstas na lei e nos termos por ela estabelecidos. At a introduo das recentes alteraes legislativas (Lei no.. 6/07), cabia exclusivamente ao Ministrio da Administrao Estatal (MAE) operacionalizar a tutela administrativa das autarquias locais, e
eLeieS AutrQuicAS Dhlakama apela ao respeito pelos resultados do pleito, notcias, 20 de novembro de 2008, disponvel em http://www.jornalnoticias.co.mz/pls/notimz2/getxml/pt/contentx/281909, acedido em 26 de Maro de 2008. 349 nos rgos eleitorais: renamo contra incluso de membros da sociedade civil, notcias, 17 Janeiro 2009, disponvel em http://www.jornalnoticias.co.mz/pls/notimz2/getxml/pt/contentx/440971, acedido 26 de Maro 2009. 350 Governo paralelo: Dhlakama insiste, Notcias, 21 de Fevereiro de 2009, disponvel em http://www.jornalnoticias.co.mz/pls/ notimz2/getxml/pt/contentx/568568, acedido em 26 de Maro de 2009. 351 posse paralela: Maria Moreno distancia-se da posio de Afonso Dhlakama, notcias, 29 de Janeiro 2009, disponvel em http://www.jornalnoticias.co.mz/pls/notimz2/getxml/pt/contentx/490404, acedido 26 de Maro 2009; tomada de posse paralela: eduardo namburete contra posio de Dhlakama, Notcias, http://www.jornalnoticias.co.mz/pls/notimz2/berwsea0. simples, acedido 26 de Maro 2009.
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ao Ministrio das Finanas (MF) realizar a tutela de natureza financeira.352 Na estrutura orgnica do MAE, est presente a Direco Nacional do Desenvolvimento Autrquico, a qual compete prosseguir e desenvolver o processo de autarcizao, assim como oferecer apoio s autoridades locais.353 Actualmente, o MAE e o MF esto dentro daquilo que o art. 8 da Lei no. 6/07 designa por rgos centrais da tutela administrativa, mas estes perderam sua exclusividade tutelar, uma vez que actuaro em cooperao com rgos locais de tutela administrativa. O novo quadro jurdico exige a definio clara das competncias tanto dos rgos centrais quanto dos rgos locais (Governador Provincial e Governos Provinciais). Porm, enquanto no se determinar pelo Conselho de Ministros os termos exactos do poder tutelar dos novos rgos locais, entende-se que o MAE e o MF continuam a exerc-los na sua totalidade. Dentre os poderes ora consagrados no MAE est a autoridade de aceitar ou recusar o oramento municipal, os planos de desenvolvimento e provimento de recursos humanos, assim como manifestar-se acerca dos emprstimos que uma autarquia pode incorrer por um ano ou mais. Nesta matria no existe a possibilidade de modificao: as propostas das autarquias locais quanto a oramentos devem ser ou aceites ou rejeitadas. A rejeio s possvel quando o plano, o oramento ou o emprstimo estiver ferido de ilegalidades ou for de encontro a programas j existentes. As autarquias com categoria de municpio devem ser inspeccionadas ordinariamente por, ao menos, duas vezes no perodo de cada mandato. Se uma inspeco revelar irregularidades, ou se tiver havido uma denncia fundada, poder realizar-se um inqurito ou uma sindicncia. A sindicncia consiste na indagao profunda e global da actividade dos rgos e servios da autarquia local.354 At o momento, a tutela administrativa do Estado sobre as autarquias parece no ter afectado a sua autonomia. De maneira semelhante a outras estruturas estatais, os maiores constrangimentos a afectar o seu desempenho no dizem respeito excessiva fiscalizao de suas actividades, mas carncia de recursos matrias e humanos para o seu funcionamento efectivo.
Controvrsia na implementao do processo de descentralizao poltica

Crticos da implementao do princpio do gradualismo tm reclamado que o grau de arbitrariedade existente na criao de autarquias tem permitido a politicizao do processo pelo partido no poder. Na prtica, no difcil ao legislador, ao decidir um pedido de criao de
352
De acordo com estatuto Orgnico do MAe, esta instituio est organizada de acordo com as seguintes reas de actividade: administrao local do estado; funo pblica; inspeco administrativa; administrao eleitoral e documentao e arquivo do estado. vide tambm o Decreto presidencial no. 11/2000, de 28 de Junho 2000, Define as atribuies e competncias do Ministrio da Administrao estatal. O Decreto presidencial no. 3/2006, de 07de Julho, concernente a reviso do Decreto presidencial no. 11/2000, de 28 de Junho, que define as atribuies e competncias do Ministrio da Administrao estatal. este Decreto presidencial justifica a reviso nos seguintes termos no seu prembulo havendo a necessidade de aperfeioar, desenvolver e adequar as atribuies e competncias do MAe, ao quadro institucional legal definido pela constituio da repblica e com a criao da Autoridade nacional da Funo pblica. neste quadro, o aludido Decreto retirou das atribuies e competncias do MAe a matria relativa Funo pblica. 353 estatuto Orgnico do Ministrio da Administrao estatal. 354 Art. 5 da Lei no. 7/97, de 31 de Maio 1997, e art. 80 da Lei no. 01/2008, de 16 de Janeiro de 2008.
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municpio ou povoao, esconder motivaes pouco nobres (perseguio poltica, por exemplo) por detrs de nobres princpios (razes de ordem cultural, interesses de ordem nacional). De facto, a muitos resta claro que a deciso de restringir e limitar o processo de descentralizao deveu-se ao receio de membros da FRELIMO de que tal processo concederia maior espao poltico RENAMO, uma vez que, nas eleies de 1994, nas zonas urbanas a FRELIMO obtivera 59% dos votos contra 29% da RENAMO, enquanto que, nas reas rurais, a RENAMO angariara 41% dos eleitores contra 40% da FRELIMO. Alis, as mudanas introduzidas pela Lei no. 2/97 foram aprovadas somente pela bancada da FRELIMO, que possua maioria na Assembleia da Repblica.355 Seguindo as discusses recentes acerca da implementao do princpio do gradualismo pelo Governo, parece-nos que este busca salvaguardar-se principalmente em a) limitaes oramentrias, b) carncia de recursos humanos e materiais das cidades, vilas e povoaes pleiteando autarcizao.356 Aquando da recente expanso autrquica, o Ministrio da Administrao Estatal referiu-se com frequncia s limitaes oramentrias que tal processo padece, uma vez que as autarquias existentes tm tido dificuldades em colectar receitas prprias (nos termos da Lei das Finanas Autrquicas, Lei no. 01/2008) para se sustentarem (no caso, o Ministro mencionou que as autarquias deveriam financiar, no mnimo, 30%357 do seu oramento com receitas prprias, o governo complementando o dfice com o Fundo de Compensao Autrquico) e, portanto, sua expanso imporia um exagerado fardo ao oramento do Estado. Ademais, o Fundo de Compensao Autrquico no pode, por lei, ultrapassar 1,5% das receitas fiscais do respectivo ano econmico (art. 43, no. 2). H, aqui, uma argumentao correcta, pois as limitaes oramentrias existem e esto fixadas em lei, e h carncia de recursos humanos e matrias nas autarquias. Da maneira como as finanas do Estado se organizam actualmente, os recursos autrquicos so bastante limitados, uma vez que o poder central ainda concentra grande parte das receitas tributrias. No entanto, parece-nos que este discurso do Ministrio da Administrao Estatal pouco convincente, uma vez que, se um verdadeiro esforo descentralizador estivesse sendo posto em prtica, este deveria alterar tambm a distribuio das receitas e as competncias tributrias, assim como esforar-se na capacitao dos quadros ao nvel local. Por exemplo, das receitas fiscais previstas para 2008, quase 1/3 advir do Imposto sobre Valor Acrescentado, um imposto de recolhimento simples e de competncia do poder central.358 s autarquias resta uma gama de outros tributos, a maioria deles, contudo, de difcil operacionalizao. Por exemplo, o Imposto Predial Autrquico depende de um sistema de titulao de propriedade extenso e eficiente, o que est longe de ser o caso em
355
Salvador cadete Forquilha, O paradoxo da Articulao dos rgos locais do estado com as Autoridades comunitrias em Moambique: Do Discurso sobre a Descentralizao conquista dos espaos polticos a nvel Local, trabalho apresentado junto ao grupo de pesquisa Democracia e Governao, ieSe, 26 de Maio de 2008. 356 entrevista do Ministro da Administrao estatal, Lucas chomera, Bordina Muala, Stv, reproduzida no jornal O Pas. Governo vai ter que adiar alguns projectos, O pas, pp.23, 9 de Maio de 2008. 357 tal limite soa estranho quando de conhecimento de todos que o prprio estado moambicano altamente dependente de auxlio externo para financiar seu oramento, sendo capaz de financiar menos de 50% do Oramento com receitas prprias. 358 Oramento do Estado para 2008, pp.1518.
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Moambique.359 A criao de receitas prprias pelas autarquias possvel, mas depende de uma vigorosa descentralizao fiscal. Alm das cautelas demonstradas pelo governo, muitos crticos dos processos descentralizadores tm argumentado que, em circunstncias em que os nveis de educao entre os habitantes so baixos e so altos os nveis de coeso entre as elites locais, os recursos e funes descentralizadas podem ser capturados por estas elites, e, ao final, a prestao dos servios pblicos poder tornar-se menos inclusiva, aumentando, tambm, a incidncia de prticas corruptas. Estando perante uma hiptese, esta deve ser verificada e no simplesmente suposta. Testando-a, Arajo et al verificaram que, no Equador, muitos dos projectos administrados de maneira descentralizada tm, de facto, sido capturados por elites locais, as quais tendem a escolher projectos que lhes beneficiam ao invs daqueles que beneficiariam aos mais pobres.360 No estudo, contudo, os autores destacam que a captura por elites locais no ocorre independentemente do contexto, sendo bastante dependente do nvel de desigualdade existente dentro das comunidades, assim como das dinmicas polticas locais. Nas comunidades menos desiguais, o uso dos recursos descentralizados foi benfico aos mais pobres, enquanto que, naquelas em que a desigualdade era elevada, os recursos foram investidos em projectos mais teis s elites locais. Ao conclurem seu artigo, os autores no se opem a processos de descentralizao e envolvimento comunitrio na administrao de recursos, mas destacam que tais polticas pblicas devem ser desenhadas com cautela. Neste aspecto, instituies democrticas locais podem mitigar as chances de captura, uma vez que transferem poder maioria da populao. Claro, se est perante uma hiptese problemtica em Moambique, uma vez que o presente relatrio abunda em casos em que instituies formalmente democrticas no funcionam democraticamente na prtica. Neste caso, outro estudo, desta vez em vilas rurais na ndia, verificou que, em localidades nas quais existiam instituies democrticas ao nvel local em operao, as polticas pblicas representaram de facto o interesse da maioria local, a qual, no estudo, era representada por trabalhadores sem-terra.361 Reforando os argumentos contrrios aos receios do Governo, e concedendo fora queles que vem num processo de descentralizao democrtica bem desenhado uma forma efectiva de se combater a pobreza, pode-se tambm mencionar o estudo realizado por Jean-Paul Faguet na Bolvia, um dos pases mais empobrecidos e, at recentemente, com um dos mais
Antnio Francisco e Margarida paulo, Impacto da Economia Informal na Proteco Social, Pobreza e Excluso: A Dimenso Oculta da Informalidade em Moambique, centro de estudos Africanos, 2005, pp.667. 360 para uma discusso recente sobre a captura dos recursos descentralizados por elites locais, consultar, Local inequality and project choice, World Bank Research Digest, disponvel em http://siteresources.worldbank.org/Dec/resources/847971154354760266/2807421-1194369100631/4361465-1202937271771/Local-inequality-and-project-choice.pdf, acedido em 22 de Maio de 2008. O artigo completo est disponvel em http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=927140, acedido em 22 de Maio de 2008. 361 Andrew Foster, Mark rosenzweig, 2004, Democratization and the Distribution of Local public Goods in a poor rural economy, disponvel em http://adfdell.pstc.brown.edu/papers/democ.pdf, acedido em 22 de Maio de 2008.
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centralizados governos da Amrica Latina.362 Diferentemente de Moambique,363 o processo de descentralizao no pas foi implementado com vigor (at 20% das receitas tributrias do Estado so, agora, retidas ao nvel local) e em larga escala, e tem melhorado consideravelmente a prestao de servios pblicos, tornando-os melhor atrelados s necessidades locais, com maiores investimentos em reas prioritrias aos cidados, tais quais educao, saneamento, e sade.364 Claro, Faguet cauteloso nas suas concluses, e destaca que o sucesso do processo vincula-se a sua extenso, com ampla descentralizao fiscal aos municpios. Ademais, o sucesso no tem sido total, com diferentes resultados em diferentes localidades, dependendo dos contextos polticos, econmicos e sociais. Interessantemente, as reas rurais e mais pobres foram, muitas vezes, aquelas em que o processo foi mais bem-sucedido, com a integrao e a activa participao nos assuntos pblicos de grupos sociais at ento amplamente marginalizados das discusses. Aplicando a discusso do caso boliviano Moambique, um aspecto crtico identificado pelo autor mostra-se delicado: a abertura e a competitividade da arena poltica. Em contextos nos quais a arena poltica dominada por um s partido ou uma pequena elite local e nos quais h baixa competitividade e pluralismo poltico, os cidados podem carecer de opes na escolha de seus candidatos, e o processo de descentralizao pode significar pouco mais que a transferncia de poder entre elites (do centro para as localidades).365A competio por votos e o empoderamento dos cidados ao nvel local so aspectos essenciais para que os candidatos esforcem-se para compreender as verdadeiras necessidades dos seus eleitores, e, caso no o faam, possam ser substitudos por uma outra fora local credvel. O pluralismo poltico, a participao popular fortalecida e a existncia de um sistema eleitoral justo ganham, assim, renovada importncia ao sucesso das iniciativas descentralizadoras. O sucesso do processo de descentralizao poltica em Moambique depender fundamentalmente, portanto, da participao e do envolvimento popular na gesto autrquica. As experincias dos municpios j implementados, contudo, mostram que tal processo est ainda pouco desenvolvido. Em estudo encomendado pela USAID, Lus de Brito et al verificaram as dinmicas polticas locais em cinco municpios. Da anlise, os autores constataram a) que h rarefeita interaco entre as autoridades locais e seus cidados, assim como destes com os partidos polticos, uma vez que as pessoas preferem buscar solues para os seus problemas junto a lderes comunitrios e autoridades religiosas, e b) h uma frequente falta de informao
362 para detalhes sobre a Bolvia, consultar http://hdrstats.undp.org/countries/country_fact_sheets/cty_fs_BOL.html, acedido em 18 de Fevereiro de 2008. ver, tambm, Jean-paul Faguet, Decentralization and Local Government in Bolivia: An Overview from the Bottom up, Crisis State Programme, Working Paper no. 29, London School of economics and political Science, 2003. 363 curiosamente, o processo boliviano iniciou-se em 1994, mesmo ano em que Moambique aprovou sua primeira lei de descentralizao a, Lei no. 3/94. tambm semelhana da legislao boliviana, a Lei no. 3/94 previa um processo abrangente e extensivo. no entanto, diferentemente da Bolvia, Moambique alterou profundamente sua legislao, adoptou o princpio do gradualismo e limitou o alcance do processo consideravelmente. 364 Jean-paul Faguet, Does Decentralization increase responsiveness to Local needs? evidence from Bolvia; Jean-paul Faguet, the Determinants of central vs. Local Government investment: institutions and politics Matter, Development Studies Institute, Working Paper Series no. 02-38, London School of economics and political Science, 2002. 365 pranab Bardhan, Descentralization of Governance and Development, The Journal of Economic Perspectives, vol. 16, no. 4, 2002, pp.185205.
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novas autarquias: Quem escolhe? Quais os critrios?

como discutido acima, o pacote autrquico e as leis que a ele se seguiram estabelecem uma longa lista de critrios cujo cumprimento pr-requisito para a concesso do status de autarquia a cidades, vilas e sedes de postos administrativos. Os crticos do princpio do gradualismo e dos critrios constantes da legislao temiam que estes conduziriam o processo de descentralizao partidarizao, com a ampliao do nmero de autarquias fugindo aos critrios cunhados em lei e concentrando-se na importncia e caractersticas poltico-partidrias das reas. recentemente, em meados de Abril de 2008, o conselho de Ministros props a criao de dez novas autarquias, permitindo que os crticos tivessem a oportunidade de testar a hiptese de partidarizao da descentralizao. primeiramente, cabe mencionar que a escolha das dez novas autarquias foi marcada por grande secretismo, com a quase total ausncia de transparncia da parte do Governo (e do Ministrio da Administrao estatal, entidade competente para assuntos de governao local), o qual no divulgou os estudos que conduziram escolha das novas autarquias e a no viabilidade da autarcizao de outras vilas. tambm, a participao da sociedade civil foi um elemento ausente do processo. pouco se disse acerca das caractersticas das dez autarquias que as diferenciariam das demais 48 vilas e 393 sedes de postos administrativos ainda no autarcizadas. De acordo com o jornal SAvAnA, o Ministro da Administrao estatal, Lucas chomera, somente disse que, para serem elevadas categoria de municpio, as vilas tiveram de provar possurem capacidade de gerar pelo menos 30% de suas receitas localmente, assim como possuir um mnimo de 10.000 habitantes. tambm, critrios territoriais teriam sido obedecidos, com cada provncia, independentemente de sua populao total e do nmero de vilas e sedes de postos administrativos nela existentes, tendo uma de suas vilas autarcizada. Ainda de acordo com o SAvAnA, trinta vilas teriam sido consideradas, mas no foram fornecidas razes para o preterimento das demais vinte vilas. na ausncia de informaes por parte do governo acerca dos estudos de viabilidade conduzidos, se tais, de facto, o foram, e das razes para a no incluso de vilas tidas por muitos como preparadas para a autarcizao, restou aos analistas e cidados testarem a hiptese de que tais vilas teriam sido escolhidas de acordo com critrios partidrios. e tal parece ter sido o caso. como destacado pelos jornais Savana e Zambeze, em cinco das vilas escolhidas, a FreLiMO obteve mais de 80% dos votos nas eleies gerais de 2004, obtendo mais de 60% em outras trs e 51% em uma delas. Somente na vila de Gorongosa, provncia de Sofala, a renAMO obteve maioria dos votos (48,4% contra 36,8% da FreLiMO). A elevada correlao entre a quantidade de votos obtidos pela FreLiMO e a elevao das vilas categoria de autarquia parece deixar pouco espao para que creditemos tal situao mera coincidncia ou acaso. Ainda, a hiptese reforada quando muitos afirmam existirem vrias outras vilas em condies de tornarem-se autarquias, pesando contra elas, contudo, o facto de a oposio l ter obtido a maioria dos votos nas eleies gerais de 2004.
FOntEs:
nas 10 autarquias criadas pelo Governo, renAMO s apanha prmio de consolao, jornal Savana, 04 de Abril de 2008, p.20. As 10 autarquias minadas, eduardo namburete, jornal Zambeze, Opinio, 10 de Abril de 2008, p.6. programa televisivo pontos de vista, Stv, 13 de Abril de 2008, Moderador: Jeremias Langa, painelistas: Amorin Bila, eduardo namburete, venncio Mondlane.
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sobre os servios municipais, e muito baixo contacto popular com os departamentos e servios municipais.366
C.
Autoridades comunitrias e consulta popular ao nvel local367
As estruturas partidrias e grupos dinamizadores foram, por um longo tempo, um espao privilegiado para a participao dos cidados na esfera pblica e na discusso de problemas locais. As estruturas de bairro, que eram parte dos grupos dinamizadores, so, ainda hoje, a primeira instncia de interaco entre as autoridades autrquicas e as comunidades vivendo na autarquia, e o mais imediato elo de ligao entre o Estado e os cidados. No entanto, os histricos vnculos poltico-partidrios destes rgos, assim como seu controle por membros da FRELIMO, so vistos como obstculos participao cidad em situaes nas quais a populao de determinado local composta de simpatizantes da RENAMO.368 Em 2000, no contexto do processo de descentralizao, o Decreto no. 15/2000 (suplementado pelo Diploma Ministerial no. 107-A/2000), definiu formalmente, pela primeira vez, os princpios que deveriam guiar a interaco dos rgos locais de Estado com aquilo que o Decreto chamou autoridades comunitrias, que incluam lderes tradicionais, secretrios de bairro ou aldeia, e outras lderes legtimos.369 Depois de terem sido legitimados pelas suas comunidades (em uma reunio na qual os membros so escolhidos ou rejeitados pelos habitantes do local), as autoridades comunitrias devem ser reconhecidas por um representante do Estado. Em retorno por seu papel na colecta de tributos, o Estado deveria pagar s autoridades comunitrias um subsdio (art. 6, Ministerial Diploma). Ao nvel simblico, sua respeitabilidade e distino dos demais membros da comunidade so reconhecidos (as autoridades recebem uniformes prprios).370Em 2003, os Ministros da Administrao Estatal o Ministro do Plano e Finanas publicaram um Guio para a Participao e Consulta Comunitria na Planificao Distrital), o qual oferecia orientaes acerca das Instituies de Participao e Consulta Comunitria, IPCCs. Em 2003, foi aprovada a Lei no. 8/2003. Tal lei estabeleceu, em termos gerais, como o processo de desconcentrao teria lugar, como os rgos locais seriam organizados e como eles funcionariam. Ela tambm estabeleceu regras acerca da participao das autoridades comunitrias nos Conselhos Consultivos (depois renomeados para Conselhos Locais). Em 2005, o Decreto no. 11/2005 detalhou o quadro legal de implementao da Lei no. 8/2003. O Decreto
366 Luis de Brito, Joao G. pereira and Salvador Forquilha, Municipal Survey for 2006 Baseline Data, Chimoio, Gurue, Nacala-Porto, Monapo and Vilankulo, Report on Survey Results, January 2007. 367 este captulo faz extenso uso da recente publicao da Foprosa (Frum provincial das OnGs de Sofala) acerca da participao da sociedade civil na governao local. para detalhes, consultar eduardo chiziane, Participao da Sociedade Civil no Processo de Governao e Desenvolvimento Local, Foprosa, 2007. para uma discusso acerca da ressurgncia na cena poltica dos pases africanos das lideranas tradicionais desde meados do dcada de 1990, consultar pierre englebert, patterns and theories of traditional resurgence in tropical Africa, Mondes en Development, 2002, tome 30:5164, disponvel em http://www.cairn.info/ article.php?iD_revue=MeD&iD_nuMpuBLie=MeD_118&iD_ArticLe=MeD_118_0051, acedido em 06 de Abril de 2008.
Joaquim Fumo, Da poltica do guarda-chuva ao reconhecimento minimalista das autoridades comunitrias, em Helene Maria kyed, Lars Buur and terezinha da Silva, O reconhecimento pelo Estado das Autoridades Locais e da Participao Pblica, Experincias, obstculos e possibilidades em Moambique, Ministrio da Justia, Maputo, 2007, p.121.
369 370
368
Decreto no. 15/2000, art. 4. Lars Buurs and Helen Maria kyed contested Sources of Authority: re-claiming State Sovereignty by Formalizing traditional Authority in Mozambique, Development and Change, 37(4), 2006, pp.847869.
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especifica em detalhes normas acerca das autoridades comunitrias e sua interaco com os rgos de Estado. Em facto, estas normas no eram novas, uma vez que o Guio de 2003 j havia estabelecido as instituies que seriam posteriormente reconhecidas pelo Decreto no. 11/2005: isto , conselhos consultivos locais, fruns locais, e comits de desenvolvimento comunitrio. dever dos rgos locais de Estado, seja ao nvel distrital, do posto administrativo, localidade ou povoao, assegurar a participao dos cidados nos seus processos decisrios, individualmente e via autoridades comunitrias.371 O decreto no. 11/2005 estabeleceu quatro formas bsicas de organizao comunitria destinadas a estruturar a actuao dos cidados e ajudar na interaco daqueles e dos rgos de Estado. So elas: a) Conselho local; b) Frum local; c) Comits comunitrios; d) Fundos comunitrios (arts. 110-120). As quatro tm suas funes e composio vagamente definidas no Decreto. O conselho local formado por autoridades da administrao local (entre 14% e 23% dos membros), membros da sociedade civil escolhidos pelo administrador do distrito (entre 8% e 26% dos membros), representantes dos conselhos locais dos postos administrativos (entre 40% e 66% dos membros), sendo que, dentre os ltimos, esto includos os membros seleccionados pela sociedade civil (ao menos 2/3 dos representantes dos postos administrativos) e as autoridades comunitrias (no mais de 1/3 dos membros provenientes dos postos administrativos), que se renem para resolver problemas locais considerados essenciais ao bem-estar das comunidades, ao passo que o frum local rene organizaes da sociedade civil em busca da definio de prioridades locais, os comits comunitrios devem organizar-se para buscar solues a problemas especficos, e os fundos comunitrios so fundos criados pelas comunidades para o enfrentamento de problemas prprios comunidade. As estruturas acima delineadas articulam-se entre si e com os rgos locais de Estado para compor a governao local. Dentre elas, especial relevo deve ser dado aos conselhos locais, que so o ponto culminante da participao comunitria. Coordenados pelo administrador distrital, que o responsvel pela institucionalizao dos conselhos locais nos nveis territoriais inferiores, os conselhos locais actuam em vrias reas.372 Nestas reas, espera-se que os conselhos locais participem, apreciem, discutam e opinem na formulao das propostas de polticas governamentais no plano local, organizando a participao popular na sua implementao. Tambm devem interagir com as organizaes no governamentais que trabalhem ao nvel local. O Decreto no. 11/2005 institucionalizou um verdadeiro sistema de prestao de contas s comunidades. Exemplo disto, na confeco dos Planos de Desenvolvimento Distrital, que so elaborados para complementar o Plano de Governo e actualizados de acordo com mudanas nos programas quinquenais do governo, os conselhos consultivos locais devem ser chamados a participar activamente. O processo ainda embrionrio e, mesmo se promissor, j existam dvidas acerca da efectiva participao dos membros dos conselhos locais na elaborao dos referidos planos, em vista, dentre outros, do seu baixo nvel de escolaridade e formao.373 A interaco entre a sociedade civil e o governo provincial institucionalmente mais restrita
371
Decreto no. 11/2005, arts. 100 a 103. tais quais: a) paz, justia e harmonia social; b) recenseamento e registo das populaes; c) educao cvica e elevao do esprito patritico; d) uso e aproveitamento da terra; e) emprego; f) segurana alimentar; g) habitao prpria; h) sade pblica; i) educao e cultura; j) meio ambiente; k) abertura e manuteno de vias de acesso. 373 conselhos consultivos com dfice de formao, Notcias, 29 de Janeiro de 2008.
372
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Grfico 13: Funcionamento das Instituies de Participao e Consulta Comunitria (IPCCs)374
conselho Local Distrital
conselho Local do posto Administrativo
conselho Local da Localidade
Frum Local comite de Desenvolvimento comunitrio
Frum Local comite de Desenvolvimento comunitrio
Frum Local
se comparada existente ao nvel distrital. Compete ao governador tomar a iniciativa de instalar organismos consultivos ou organizar fruns de consulta sobre assuntos temticos de interesse provincial.375
D.
Acesso informao e capacidade da sociedade civil ao nvel local
O advento da liberdade de imprensa e de expresso permitiu a existncia de um maior pluralismo nos meios de informao, e algumas iniciativas editoriais locais tm sido desenvolvidas.376 A criao do Frum Nacional das Rdios Comunitrias (FORCOM) um importante exemplo em termos da disseminao da informao ao nvel local. O prprio processo de descentralizao tem incutido uma maior dinmica para o surgimento de novos meios de comunicao social ao nvel local, criando assim um espao de divulgao e debate dos problemas locais, e, ao mesmo tempo, uma maior possibilidade de fiscalizao das aces dos novos governos locais e das suas respectivas Assembleias. Do ponto de vista da informao disponibilizada pelos rgos de
374 em conformidade com o organograma encontrado em eduardo chiziane, Participao da Sociedade Civil no Processo de Governao e Desenvolvimento Local, Foprosa, 2007, p.67. 375 vide artigo 20 do Decreto-lei no. 11/2005, de 10 de Junho. 376 tal no tem impedido que os moambicanos informem-se por outros meios, tais quais vizinhos, autoridades comunitrias e religiosas e redes sociais. para uma discusso, consultar Joo c. G. pereira, 2007, Onde que os moambicanos adquirem suas informaes polticas, instituto de estudos Sociais e econmicos, p.24.
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comunicao social, pode-se dizer que existe hoje uma maior disponibilidade, mas do ponto de vista de qualidade e de equilbrio ainda h um longo caminho a percorrer. Os cidados podem ter acesso a uma parte da informao relativa governao municipal atravs das sesses da Assembleias Municipais, que so pblicas. De facto, uma das formas de prestao de contas do Conselho Municipal a apresentao de relatrios Assembleia Municipal. Porm, este processo ainda essencialmente terico.
E.
Financiamento das estruturais de governao local
As autarquias recebem do governo central os fundos de compensao autrquica (at 1,5% das receitas fiscais previstas para o ano econmico) e os fundos de investimento. Nos termos do art. 44 da Lei das Finanas Autrquicas (Lei no. 01/2008), a diviso destes fundos entre as autarquias realizada levando-se em conta dois factores: 1) o nmero de habitantes da correspondente autarquia; 2) a respectiva rea territorial.377 Os governos locais gozam de autonomia financeira, o que significa que eles tm o poder de decidir sem interferncia poltica sobre a gesto e administrao dos seus recursos financeiros com vista prossecuo dos seus fins.378 Eis o quadro de receitas das autarquias para os anos 2007/2008/2009:
Tabela 11: Receitas Totais das Autarquias 2007/2008/2009 Mil MT/Mil USD379
Descrio
1. receitas correntes 1.1 receitas Fiscais 1.2 receitas no Fiscais 1.3 receitas consignadas 2. receitas de capital 2.1 rendimentos de Bens Mveis e imveis 2.2 rendimentos de Servios 2.3 Outras receitas de capital 3. transferncias do Oramento do estado 3.1 Fundo de compensao Autrquica 3.2. Fundo de investimento de iniciativa Autrquica 4. Outros Receitas Totais
2007
495.020,04 / 20.388,00 134.839,82 / 5.553,53 317.008,61 / 13.056,4 43.171,60/ 1.778,07 46.470,98/ 1.913,96 770/ 31,7 26.953,41/ 1.110,11 18.747,57/ 772,14 490.676,99 / 20.209,1 290.676,99 / 11.971,9 200.000,00 / 8.237,23 122.953,93 / 5.064,00 1.155.121,94 / 47.575,0
2008
623.190,34/26.451,20 172.244,68/7.310,89 386.633,18/16.410,57 64.312,48/2.729,73 171.903,65/7.296,42 2.993,00/127,03 16.569,92/703,30 152.340,73/6.466,07 697.983,32/29.625.77 472,912.50/20.072,68 225.070,82/9.553,09 125.419,42/5.323,40 1.618.496,73/68.696,80
2009
800.388,31/31.598,43 210.598,94/8.314,21 486.838,97/19.219,85 102.950,40/4.064,36 72.140,99/2.848,04 6.409,75/253,05 17.376,54/686,00 48.354,70/1.908,98 767.360,84/3.029,45 558.020,64/22.030,02 279.010,32/11.015,01 742.420,99/29.309,94 2.451.980,70/96.801,44
Fonte: Oramento 2008, informao Financeira das Autarquias; Oramento 2009, mbito Autrquico
377 para definio do montante a ser transferido, a seguinte frmula usada: FcAa = nHa/nHt x 75%FcA + Ata/Att x 25%FcA, sendo FcAa o Fundo de compensao autrquica para cada autarquia, nHa o nmero de habitantes da autarquia, nHt o nmero de habitantes total de todas as autarquias, FcA o Fundo de compensao autrquica, Ata a rea territorial da autarquia, e Att a rea territorial de todas as autarquias. 378 Lei no. 01/2008, art. 3. 379 taxas de cmbio referentes ao ms de Janeiro do respectivo ano.
164
pArte ii
O oramento autrquico possui, portanto, vrias fontes de recursos. Nos termos da Lei das Finanas Autrquicas (art. 17, Lei no. 01/2008), as autarquias locais possuem oramento prprio, elaborados e geridos de acordo com os princpios do Oramento Geral do Estado. Os fundos transferidos pelo Estado devem complementar aquilo que as autarquias colectarem localmente, atravs da cobrana dos tributos estabelecidos nos termos da referida lei. De acordo com o sistema tributrio autrquico, os impostos e taxas autrquicos compreendem (art. 51, no. 1): a) Imposto Pessoal Autrquico; b) Imposto Predial Autrquico; c) Imposto Autrquico de Veculos; d) Imposto Autrquico de Sisa; e) contribuio de melhorias; f) Taxas por Licenas concedidas por actividade econmica; g) tarifas e Taxas pela prestao de servios. vedada expressamente a dupla tributao (ou seja, a incidncia de dois tributos em relao a mesma actividade-objecto, por exemplo, no pode o Estado tributar actividade j tributada pela autarquia) (art. 51, no. 2). O imposto pessoal autrquico substitui o imposto de reconstruo nacional, e seus valores (taxas) so fixados anualmente (para cobrana no ano seguinte) pela assembleia autrquica, no podendo a taxa exceder a 4% sobre o maior valor de salrio mnimo nacional em vigor em 30 de Junho do ano anterior.380 A lei estabelece algumas isenes a sua cobrana (art. 53). O imposto predial autrquico incide sobre o valor patrimonial dos prdios urbanos daquela autarquia, sendo de 0,4% para prdios destinados habitao, e 0,7% para aqueles destinados a actividades comerciais, industriais ou profissionais (art. 58). O imposto autrquico da SISA incide sobre transmisses onerosas do direito de propriedade sobre bens imveis, equivalendo a 2% do valor patrimonial. O imposto autrquico de veculos incide sobre os veculos listados na lei. A Contribuio de Melhoria tributo pago pelo proprietrio de imvel que, em razo da realizao de obra pblica (iluminao de vias pblicas, construo de parques), teve sua propriedade valorizada indirectamente, no podendo seu valor exceder a despesa realizada com a obra (art. 69). O sistema tributrio autrquico inclui outras receitas tributrias, como taxas por licenas concedidas e por actividade econmica (num total de dezanove, detalhadas no art. 73, no. 1) e tarifas pela prestao de servios pblicos (art. 74, no. 1), tais quais abastecimento de gua e energia elctrica, recolhimento de lixo, transportes urbanos colectivos, utilizao de matadouros, manuteno de jardins e mercados e manuteno de vias. Pelo seu lado, os rgos locais do Estado so financiados principalmente pelo Oramento do Estado. No caso das provncias e distrito, ambas estruturas com oramento prprio, as fontes de financiamento so (art. 133, Decreto no. 11/2005): a) transferncias ou dotaes oramentais provenientes dos fundos centrais; b) receitas fiscais consignadas; c) taxas cobradas pelas licenas e servios prestados pelo aparelho de Estado ao nvel local; d) donativos. Neste contexto, importa realar que cada vez mais alguns governos provinciais esto a conseguir obter fundos directamente de doadores internacionais.
F.
Fiscalizao das autarquias locais
A tutela das autarquias locais contempla duas reas: a tutela administrativa, que feita pelo Ministrio da Administrao Estatal (MAE), e a tutela financeira, que realizada pelo Ministrio das Finanas.
380
O salrio mnimo nacional varia de acordo com as diferentes categorias de trabalhadores.
8. GOvernAO LOcAL
165
As atribuies do Tribunal Administrativo esto previstas no Ttulo IX da nova Constituio da Repblica de Moambique. O Tribunal Administrativo a entidade mxima de fiscalizao externa das contas do Estado em Moambique, incluindo as das autarquias locais.381 No entanto, essa fiscalizao no muito eficiente, e dois factores podem ser apontados: por um lado, uma falta de capacidade material, financeira e humana382 e, por outro, uma falta de vontade poltica (ou uma interferncia poltica, dependendo da forma de se olhar para o problema. Tal como o Tribunal Administrativo, a entidade encarregada da tutela financeira das autarquias locais, a Inspeco Geral de Finanas (IGF), tambm apresenta muitas carncias em termos de recursos materiais, financeiros e recursos humanos devidamente treinados, apesar de estar bem estruturada.383 A Inspeco Geral de Finanas conduz auditorias s empresas pblicas, s provncias e aos projectos financiados pelos fundos externos. Existe um cronograma de auditorias para as empresas pblicas (numa mdia de quatro por ano) e s 33 autarquias locais, as quais devem ser visitadas pelo menos duas vezes durante um mandato de 5 anos. Os relatrios de auditoria devem ser enviados para os Ministros de cada rea, dos quais se espera que emitam recomendaes. Este cenrio o que est patente na lei, mas no o que, na prtica, acontece.
G.
recomendaes
O processo de autarcizao tem sido bastante moroso. No caso, importante que o princpio do gradualismo tenha sua aplicao detalhada numa Poltica de Descentralizao, a qual deve ser aprovada com urgncia pelo Governo. De maneira semelhante ao Governo central, cujo oramento dependente de auxlioexterno, as autarquias tambm possuem dificuldades em sustentar seus oramentos com receitas prprias, principalmente em vista das dificuldades em operacionalizar as suas competncias tributrias, dependendo, assim, de verbas do governo central. No caso, seria importante que os deputados e o governo buscassem transferir s autarquias competncias tributrias cuja operacionalizao seja mais simples, ou, ainda, uma parcela maior das verbas recolhidas com os impostos ao nvel central. A distribuio dos recursos entre as esferas central, provincial e distrital continua exageradamente desigual, apesar de muitas competncias j terem sido transferida s administraes distritais. Portanto, paralelamente expanso do processo de autarcizao, o governo deve melhorar a alocao de recursos aos distritos. A participao popular na governao local, seja nas eleies autrquicas, seja nas Instituies de Participao e Consulta Comunitria, ainda baixa. A relativa escassez
nos termos da alnea b) do artigo 2 da Lei no. 7/97, de 10 de Julho, estabelece o regime jurdico da fiscalizao prvia das despesas pblicas. esta Lei atribui ao tribunal Administrativo a responsabilidade de realizar a fiscalizao prvia a determinados actos e contas das autarquias locais. 382 embora no faa referncia s autarquias, um relatrio produzido sobre a gesto das finanas pblicas em Moambique, reala que o tribunal Administrativo no tem capacidade suficiente. Scanteam, Public Management Assessment Mozambique Final Report, Oslo, 2004. 383 Scanteam, Public Management Assessment Mozambique Final Report, Oslo, 2004.
381
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de recursos e servios prestados ao nvel local explica boa parte desta apatia; contudo, a relao entre as administraes distritais e os governos municipais com os cidados ainda precisa de ser melhorada, com uma maior divulgao das actividades realizadas e um contacto mais intenso dos vereadores e deputados das Assembleias Municipais com os eleitores.
8. GOvernAO LOcAL
167
9
Autoridades tradicionais
As autoridades tradicionais tm um importante papel na sociedade moambicana, assim como em outros pases africanos, apesar de terem sido marginalizadas pelo governo da FRELIMO por quase 20 anos aps a independncia. A Constituio de 1990 e o Acordo de Roma trouxeram um maior aceitao dos lderes tradicionais, os quais haviam, em muitos casos, auxiliado os esforos da RENAMO durante a guerra civil, e a Constituio de 2004 formalmente reconhece as autoridades tradicionais em Moambique. Os lderes tradicionais desempenham uma importante funo na gesto da terra, mobilizao popular para vrias campanhas nacionais e para as eleies, assim como na aplicao do direito costumeiro.
A.
reconhecimento das autoridades tradicionais no Moambique ps-colonial
No contexto da primeira Repblica (19751992), as autoridades tradicionais eram tidas como contrrias ao esprito da construo do homem novo, estruturas scio-polticas remanescentes do perodo colonial que no deveriam escapar ao processo de escangalhamento do Estado colonial.384 Ademais, a sua presena no colaborava com o projecto de Estado-nao buscado pela FRELIMO.385 Com efeito, o primeiro texto constitucional ps-colonial, a Constituio da
Maria paula Meneses, Joaquim Fumo, Guilherme Mbilana, conceio Gomes, As Autoridades tradicionais no contexto do pluralismo Jurdico, em Boaventura de Sousa Santos e Joo carlos trindade (org.) Conflito e Transformao Social: Uma Paisagem das Justias em Moambique, 2003, v. 2, p.350. 385 carlos Machili, unity and Diversity: centralisation and decentralization in the 1994 Mozambican elections, p.377, em Brazo Mazula (org.) Mozambique: Elections, Democracy and Development, 1996.
384
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Repblica Popular de Moambique de 1975,386 praticamente ignorava as autoridades tradicionais e religiosas, e nenhuma lei ou medida administrativa especfica foi ento tomada para conferir um papel formal a essas autoridades.387 Pelo contrrio, sua autoridade foi combatida por meio da criao dos grupos dinamizadores, secretrios de bairro e aldeia, instituies promovidas durante o regime monopartidrio precisamente para substituir as autoridades tradicionais e elimin-las da cena scio-poltica moambicana.388 Na prtica, contudo, as autoridades tradicionais frequentemente continuaram a deter poder e legitimidade nas suas comunidades, particularmente na resoluo de conflitos e na reintegrao de membros da comunidade aps a guerra civil. Nas eleies de 1994 e 1999, a RENAMO apelou muito e, ao que tudo indica, beneficiou grandemente da sua ligao com as autoridades tradicionais, sobretudo na mobilizao do eleitorado rural. Nessa ligao, a RENAMO teve que oferecer alguns lugares na Assembleia da Repblica a alguns lderes tradicionais influentes. A Constituio da Repblica de 1990 foi a portadora da reintroduo formal das lideranas tradicionais na estrutura legal do pas. Esta fazia meno a valores tradicionais, apontando como um dos objectivos fundamentais da Repblica de Moambique a afirmao da personalidade moambicana, das suas tradies e demais valores scio-culturais (art. 6, alnea g). A Constituio de 1990 no era, no entanto, especfica sobre a integrao das autoridades tradicionais no sistema poltico do pas. O Acordo Geral de Paz de 1992 continuou o processo de acomodao das autoridades tradicionais, tendo o Governo se comprometido a respeit-las.389 O seu reconhecimento posterior, durante a segunda Repblica (1992-), tem sido gradual. Este contexto, e a abertura constitucional, proporcionaram espao para que se iniciasse a consagrao legal do papel das autoridades tradicionais, com a aprovao de um conjunto de leis ordinrias, em particular a legislao ligada ao acesso, administrao e gesto dos recursos naturais, que comearam a delinear o papel das autoridades tradicionais nesse mbito. Tal foi o caso da Lei de Terras, aprovada em 1997,390 que reconheceu o papel das autoridades tradicionais e priorizou a sua participao no processo de consulta s comunidades e antes da atribuio do Direito de Uso e Aproveitamento da Terra. Tambm a Lei de Florestas e Fauna Bravia, de 1999,391 reconheceu e valorizou o papel das autoridades tradicionais, ao permitir a participao
386 constituio da repblica popular de Moambique, aprovada a 20 de Junho de 1975, publicada no Boletim da Repblica, i Srie, no. 1, de 25 de Junho de 1975. 387 Mesmo que no faa meno expressa a autoridades tradicionais, a constituio de 1975 afirma, em seu art. 4, que um dos objectivos fundamentais da repblica popular de Moambique a eliminao das estruturas de opresso e explorao coloniais e tradicionais e da mentalidade que lhes est subjacente (grifo nosso). 388 Maria paula Meneses, Joaquim Fumo, Guilherme Mbilana, conceio Gomes, As Autoridades tradicionais no contexto do pluralismo Jurdico, in Boaventura de Sousa Santos and Joo carlos trindade (org.) Conflito e Transformao Social: Uma Paisagem das Justias em Moambique, 2003, v. 2, p.351. 389 protocolo v (Garantias), ponto iii (Garantia especficas para o perodo que vai do cessar-fogo realizao das eleies), alnea e): O governo compromete-se a respeitar e a no antagonizar as estruturas e as autoridades tradicionais onde elas estejam actualmente de facto exercendo tal autoridade, permitindo a sua substituio apenas nos casos exigidos pelos prprios procedimentos da tradio local. 390 Lei no. 19/97, aprova a Lei de terras, de 1 de Outubro 1997, publicada no Boletim da Repblica, i Srie, n 40, de 07 de Outubro de 1997. 391 Lei no. 10/99, de 07 de Julho de 1999, estabelece os princpios e normas bsicas sobre a proteco, conservao e utilizao sustentvel dos recursos florestais e faunsticos, publicada no Boletim da Repblica, I Srie, no. 27, de 12 de Julho de 1999.
9. AutOriDADeS trADiciOnAiS
169
destas na gesto dos recursos naturais por meio dos conselhos locais de gesto.392 Por sua vez, a Lei das Autarquias Locais aborda a questo dos lderes tradicionais,393 atribuindo ao ministro responsvel pela Administrao Local do Estado a tarefa de coordenar as polticas de enquadramento das autoridades tradicionais, afirmando que os rgos locais podero auscultar a opinio das autoridades tradicionais se assim o entenderem necessrio. A reintroduo do reconhecimento estatal das autoridades tradicionais deve ser vista como um indicativo das mudanas estruturais pelas quais o pas e a regio passavam aos finais da dcada de 1980, as quais trouxeram tona a revalorizao das tradies.394 Tal revalorizao foi resultado de muitos factores, de cunho nacional e internacional, dentre os quais podemos destacar: a) o contexto ps-guerra fria e a terceira vaga de democratizaes, os quais deram mpeto renovado a actores sociais vistos como desvinculados do Estado, menos burocrticos e com potencial para fazer florescer a democracia desde baixo; b) as profundas consequncias da longa e penosa guerra civil que afectou o pas, a qual debilitou profundamente a capacidade do Estado de levar adiante seu projecto de transformao social a despeito das estruturas tradicionais; c) o reconhecimento da importncia das autoridades tradicionais por agncias e organizaes internacionais, e a sua incluso em projectos de descentralizao; d) regionalmente, o fim do regime segregacionista do apartheid na frica do Sul e as mudanas democrticas naquele pas.395
B.
Autoridades tradicionais aps a constituio de 2004
A Constituio de 2004 reconhece as estruturas de liderana tradicional, s quais reserva um artigo especfico (art. 118). De acordo com este artigo, o Estado reconhece e valoriza a autoridade tradicional legitimada pelas populaes e segundo o direito consuetudinrio. Este reconhecimento marca a ruptura definitiva com o quadro constitucional e infraconstitucional que se seguiu independncia do pas. Deve-se sublinhar, no entanto, que o tratamento jurdico das autoridades tradicionais no tem sido, em regra, feito de forma directa, mas indirectamente, atravs do conceito mais amplo de autoridades comunitrias, com as quais os agentes pblicos devem consultar nos termos do Decreto no. 15/2000 e do Decreto-lei no. 11/2005. O Decreto no. 15/2000 define alguns dos mecanismos para a relao entre o governo e as autoridades comunitrias, dentre as quais as autoridades tradicionais so explicitamente includas. O processo de reconhecimento dos representantes das comunidades significa que os rgulos devem ser reconhecidos pelo Estado, o que tem aberto certo espao para a manifestao de divises locais em termos de legitimidade dos requerentes. Contudo, o novo sistema tem grande significado poltico, uma vez que ele permite que cidados historicamente vinculados
Artigo 31 da Lei no. 10/99, de 7 de Julho. Artigo 28 da Lei no. 2/97, de 18 de Fevereiro. 394 pierre englebert, patterns and theories of traditional resurgence in tropical Africa, Mondes en Development, 2002, tome 30:5164; Lars Buurs and Helene Maria kyed, State Recognition of Traditional Authority in Mozambique, The Nexus of Community Representation and State Assistance, uppsala, 2005, disponvel em http://www.nai.uu.se/publications/books/book.xml?id=25115, acedido em 06 de Abril de 2008. 395 pierre englebert, patterns and theories of traditional resurgence in tropical Africa, Mondes en Development, 2002, tome 30:5164.
393 392
170
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FRELIMO e hostis ao conceito de autoridade tradicional dividam o espao poltico local com as autoridades locais em p de igualdade. Ou, como comentou um chefe de posto administrativo: O Decreto uma bno para ns. Com ele, ns podemos formalmente trabalhar com os rgulos e alcanar a populao dispersa. Sem a colaborao dos rgulos, desenvolvimento impossvel, tributao impossvel, a construo de estradas, o censo populacional, no so possveis.396 O Decreto-lei no. 11/2005, por sua vez, define as autoridades comunitrias as pessoas que exercem certa forma de autoridade sobre uma comunidade ou grupo social, tais como chefes tradicionais, secretrios de bairro e aldeia, ou outros lderes legitimados pela suas respectivas comunidades ou grupos sociais. (art. 105, Decreto no. 11/2005). H cinco grandes reas nas quais a interveno das lideranas tradicionais tem tido impacto directo: 1. Na administrao e gesto de terras e outros recursos naturais, incluindo a resoluo dos conflitos da decorrentes. As autoridades tradicionais atribuem direitos de terra (direito de uso e aproveitamento da terra), usando as normas e prticas costumeiras locais conforme reconhecido na Lei de Terras e, quando o direito da terra deva ser adquirido junto do Estado, as autoridades tradicionais e outras autoridades comunitrias so consultadas para dizer se a terra est livre e no tem ocupante, cabendo-lhes intermediar ou decidir sobre a forma de parceria entre o antigo ocupante ou a comunidade e o novo requerente. Tambm intervm na gesto dos recursos florestais e faunsticos locais atravs da sua participao nos Conselhos de Gesto Participativa dos Recursos Naturais que funcionam a nvel do Distrito (integrando como outros actores o Governo, empresrios privados e ONGs) e, mais precisamente, atravs dos chamados comits comunitrios de gesto dos recursos naturais. 2. Na mobilizao dos cidados locais para as grandes campanhas e movimentos nacionais sociais, como os ligados ao combate ao HIV/SIDA, ao engajamento das crianas na educao, s campanhas de vacinao, na mitigao de efeitos da seca ou cheias, assim como nos esforos de paz e segurana pblica. 3. Na mobilizao e enquadramento dos cidados locais para a participao nos esforos nacionais e locais de desenvolvimento e de combate pobreza, em particular atravs de sua participao no processo de planificao e oramentao descentralizada distrital nos locais onde esse processo j comeou a ser implementado. 4. Na mobilizao dos cidados locais para engajamento nos processos eleitorais, incluindo o recenseamento eleitoral, embora neste domnio seja de apontar a tendncia dos partidos polticos para tentarem instrumentaliz-las para os seus fins de luta pelo poder. 5. Na administrao da justia tradicional e, dentro de um contexto mais amplo, de justia no formal.397
396
Helene Maria kyed, the intricacy of Boundary Making: traditional Leaders role in policing and Justice enforcement, in Helene Maria kyed, Lars Buur and terezinha da Silva (orgs.), O reconhecimento pelo Estado das Autoridades Locais e da participao pblica, 2007, p.125. 397 ver Moambique: O Sector da Justia e o Estado de Direito, Open Society initiative for Southern Africa e AfriMAp, 2006, p.113.
9. AutOriDADeS trADiciOnAiS
171
C.
recomendao
O papel das autoridades tradicionais dentro das comunidades moambicanas tem uma histria complexa e diversa. No tocante s suas relaes com o poder poltico, estas tm transitado entre os extremos da cooptao e da marginalizao. Desde 2004, o Governo moambicano busca integr-las na governao nacional de uma maneira mais participativa e colaborativa. Neste processo, essencial que o governo no perpetue diferenciaes na forma com que as comunidades rurais e urbanas so governadas, valendo-se das autoridades tradicionais (comunitrias) como um substituto aos representantes eleitos que existem nos centros urbanos.
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10
Assistncia ao desenvolvimento
Moambique bastante dependente da ajuda externa ao desenvolvimento para financiar seu oramento e seus investimentos pblicos, e diversas estratgias inovadoras tm sido implementadas para enfrentar os desafios de lidar com volumosas quantias de ajuda externa. No entanto, pode-se dizer que a real apropriao (ownership) das polticas de desenvolvimento financiadas com apoio externo est ainda distante.
A.
O apoio externo: caractersticas e dinmica
Moambique tem recebido substancial apoio da comunidade da internacional, quer por via de donativos, quer por via de crditos. Como coloca Sarah Lucas (traduo nossa) Moambique est se afogando em assistncia externa. Doadores esto competindo entre si para participar no processo.398O grande volume da ajuda externa permitiu que o Governo aumentasse substancialmente a despesa ao longo da ltima dcada, o que contribuiu para a recuperao econmica e social aps o fim da guerra civil em 1992. O apoio externo a Moambique no um fenmeno recente. H muitos anos o pas recebe quantias substanciais de ajuda externa. Conforme ressaltam Arndt et al., na ltima dcada Moambique teria recebido, de acordo com estatsticas do Comit de Assistncia ao Desenvolvimento (DAC, Development Assistance Commitee), uma mdia de 65.6 dlares americanos per capita em apoio.399 Entre 2005 e 2006, a ajuda externa pode ter alcanado 25% do Produto Interno Bruto (PIB) do pas, o que coloca Moambique entre os 10 pases
Sarah Lucas, Mozambique: Field report, Center for Global Development, December 2005, http://www.cgdev.org/section/ initiatives/_active/mcamonitor/fieldreports/mozambiquefield#sing, acedido em 26 de novembro de 2008. 399 para uma discusso detalhada acerca do histrico de Moambique em relao ajuda externa seus possveis efeitos sobre o desenvolvimento do pas, consultar channing Arndt, Sam Jones, and Finn tarp, Aid and Development: the Mozambican case, 2006, working paper no. 27e, Ministry of planning and Development.
398
1 0 . A S S i S t n c i A A O D e S e n v O Lv i M e n t O
173
mais dependentes de ajuda no mundo.400 Para os prximos anos, de acordo com previses do Oramento do Estado para 2008, a ajuda deve representar entre 20,5% do PIB (em 2008) e 15,9% (em 2010).401 Nas palavras de Castel-Branco a dependncia em relao ajuda externa j penetrou todos os poros das esferas poltica, econmica e social.402 Neste contexto, no de surpreender que Moambique abrigue projectos de dezenas de doadores. De acordo com Hanlon e Renzio,403 provvel que existam projectos de mais de 60 doadores bilaterais e multilaterais, incluindo as agncias das Naes Unidas, e 150 organizaes no governamentais internacionais em implementao no pas no momento.404 Actualmente, a maioria da ajuda bilateral acontece por via de doaes (grants), enquanto os crditos multilaterais continuam a ser feitos em termos concessionais (concessional loans).405 Alm de mltiplos doadores, o pas tambm alberga diferentes formas de ajuda, ou seja, diferentes formas de canalizar e utilizar o apoio externo. O cenrio de ajuda externa em Moambique assim descrito por Sarah Lucas (traduo nossa) Moambique praticamente um laboratrio para diferentes tipos de ajuda externa. Todo modelo de prestao de ajuda est sendo implementado no pas de apoio a projectos a auxlio directo ao oramento, de programas que concedem recursos directamente atravs do governo contra aqueles que trabalham totalmente afastados do governo, de investimentos em sade e educao para investimentos no desenvolvimento do sector privado e capacitao em negociaes comercias.406 A maior fonte de recursos continua a ser a Associao Internacional de Desenvolvimento
carlos nuno castel-Branco, Aid Dependency and Development: A Question of Ownership? A critical view, working paper no. 1, 2008, ieSe, p.13, footnote 10, http://www.iese.ac.mz/lib/publication/AidDevelopmentOwnership.pdf, acedido 22 Fevereiro 2008; Joseph Hanlon and paolo de renzio, contested Sovereignity in Mozambique: the Dilemmas of Aid Dependence, Global Economic Governance Programme Working Paper, no.25, Oxford university, 2007, p. 401 Oramento do estado para 2008, p.10. 402 carlos nuno castel-Branco, Aid Dependency and Development: A Question of Ownership? A critical view, working paper no. 1, 2008, ieSe, p.13, footnote 9, http://www.iese.ac.mz/lib/publication/AidDevelopmentOwnership.pdf, acedido 22 Fevereiro 2008. 403 Joseph Hanlon and paolo de renzio, contested Sovereignity in Mozambique: the Dilemmas of Aid Dependence, Global Economic Governance Programme Working Paper, no. 25, Oxford university, 2007, footnote 3, p.21. 404 Organizaes internacionais que agem no mbito da ajuda ao desenvolvimento: Onu e suas organizaes especializadas (ex. FAO, uneScO, Oit, etc.), a cnuceD (ou unctAD), o pnuD, o conselho econmico e Social da Onu, as Organizaes de Bretton woods, o Banco Mundial, o Grupo do Banco Mundial - Associao internacional para o Desenvolvimento; Sociedade Financeira internacional; Agncia Multilateral para a Garantia dos investimentos; o centro internacional para a resoluo de Diferendos (investimentos), o Fundo Monetrio internacional, Organizao Mundial do comrcio (apesar do seu fraco papel relativamente ao desenvolvimento). A Ajuda pblica ao desenvolvimento pode ser bilateral ou canalizada atravs de organismos internacionais, ex.: a Onu, o Banco Africano para o Desenvolvimento, o Fundo europeu de Desenvolvimento, a unio europeia. 405 Os crditos concessionais oferecidos pela iDA (International Development Assistance) so emprstimos isentos de juros para investimento em determinadas reas e projectos, cujo prazo para pagamento pode estender-se por dcadas (20-45 anos). para detalhes, consultar http://web.worldbank.org/wBSite/externAL/extABOutuS/iDA/0,,contentMDk:21206704~menupk:83 991~pagepk:51236175~pipk:437394~theSitepk:73154,00.html, acedido em 22 de novembro de 2008. 406 Sarah Lucas, Mozambique: Field report, Center for Global Development, December 2005, http://www.cgdev.org/section/ initiatives/_active/mcamonitor/fieldreports/mozambiquefield#sing, acedido em 25 de novembro de 2008.
400
174
pArte ii
(International Development Association, IDA) do Banco Mundial, enquanto a Unio Europeia aparece em segundo lugar. O Oramento Geral do Estado tem sido amplamente financiado por auxlio-externo. Para o ano econmico 2009, eis a composio do Oramento de Estado: Financiamento interno, constitudo por receitas ordinrias do Estado (fiscais, no fiscais, de capital), receitas consignadas e prprias cobradas pelas instituies do Estado e crditos internos, perfazendo cerca de 47% do total de recursos previstos para financiar as despesas e investimentos do Estado; Financiamento externo, donativos e crditos externos disponibilizados pelos parceiros de cooperao internacional via Tesouro do Estado em forma de apoio directo ao Oramento do Estado (General Budget Support, GBS), crditos e donativos consignados aos projectos de investimento sectoriais, que contribuem em cerca de 53% do total dos recursos oramentrios.407 Para o ano 2009, portanto, o Estado moambicano obteve somente 47% do seu oramento internamente, tendo de buscar auxlio externo para cobrir o dfice oramental. Para alm das verbas investidas directamente no Oramento, as actividades estatais em todos os nveis e esferas administrativas funcionam com considerveis quantias provenientes de auxlio externo que no so registados no oramento de Estado, ou seja, verbas no contabilizadas pelas estatsticas oramentrias (off-budget). Ministrios e departamentos governamentais obtm regularmente fundos de doadores para o financiamento de suas actividades alm de investimentos vrios, os quais contribuem, por vezes, para a criao de verdadeiras ilhas de excelncia dentro do aparelho estatal, rgos cujo funcionamento e financiamento diferem grandemente dos demais. Nos ltimos quatro anos, o peso da ajuda externa no Oramento moambicano tem representado, em mdia, 51%% do total, sendo a maior fatia ocupada por doaes, com um peso mdio de 66,8% do montante total do financiamento externo no perodo. Dadas as condies da economia nacional, parece claro que o pas continuar a necessitar de apoio da comunidade internacional por um razovel perodo, quer para o financiamento do aparelho estatal quer para o apoio directo a projectos que contribuam para a reduo dos nveis da pobreza e combate ao HIVSIDA, malria e outras enfermidades que tm contribudo para os altos ndices de mortalidade no pas. Conforme dado compilados no ODAmoz,408 so os seguintes os fundos j transferidos nos ltimos anos e a serem transferidos nos prximos anos para Moambique.409
Oramento de estado para 2009, Mapa de equilbrio Oramental. A ODAmoz (Official Development Assistance to Mozambique) uma base de dados que rene informaes sobre a ajuda oficial ao desenvolvimento (ODA) recebida por Moambique, permitindo a consulta aos programas e recursos dos pases e instituies doadoras. para detalhes, consultar http://www.odamoz.org.mz/ptreports/indexsub.asp, acedido em 22 de novembro de 2008. 409 Os dados constantes do ODAmoz devem ser usados com cautela, uma vez que sua preciso ainda necessita ser apurada. por exemplo, os dados de 2007, quando comparados com os dados fornecidos pelos pAps constantes da Performance Review de 2007, divergem consideravelmente, variando at 4050%. no somatrio, as diferenas parecem se anular, e o resultado final semelhante ao constante da ODAmoz. em 2007, os pAps ofereceram uSD 1.312.435.768 Moambique de acordo a Performance Review, e aproximadamente uSD 1.270.000.000 segundo a ODAmoz.
408
407
175
Tabela 12: Projectos de Doadores / Agncias NU por Ano (em USD) 1615 projectos actuais410
Doador
African Development Bank AuStriA BLGicA cAnAD DinAMArcA cOMiSSO eurOpeiA FinLnDiA FrAncA ALeMAnHA irLAnDA itLiA JApO HOLAnDA nOrueGA pOrtuGAL eSpAnHA SuciA SuicA Gr-BretAniA euA BAncO MunDiAL GrAnDe tOtAL Agncias nu FAO pnuD uneScO FnuAp unHABitAt Acnur uniceF uniDO pMA OMS GRANDE TOTAL 3.993.806 11.277.916 38.100.514 45.469.339 186.916.227 26.856.633 18.855.399 32.172.569 28.588.640 26.378.347 406.204 56.725.643 60.255.507 25.916.560 23.166.330 78.971.158 22.286.121 74.786.941 58.348.343 240.820.000 1.228.350.405 2005 4.388.713 5.121.052 0 0 442.992 0 7.466.660 101.212 27.248.000 0 44.768.629 6.975.931 12.973.256 43.669.447 42.211.622 168.656.710 28.905.197 20.137.863 44.891.219 29.247.559 31.953.296 13.742.935 66.809.387 60.713.672 24.695.199 27.272.416 95.688.006 22.753.076 99.838.380 79.337.636 223.405.000 1.269.440.331 2006 8.340.096 6.866.157 333.431 0 161.581 0 8.110.257 1.874.700 28.784.000 2.283.509 56.753.731 4.538.819 14.635.714 43.802.397 46.783.610 237.125.591 28.515.844 18.922.903 70.775.194 53.142.754 41.093.580 28.789.336 85.554.611 64.521.176 8.645.150 27.338.211 100.257.206 20.223.968 117.010.225 103.400.140 218.410.000 1.405.125.238 2007 9.260.050 15.876.134 3.028.147 18.535.922 0 450.750 25.946.393 1.283.000 19.303.241 7.198.493 100.882.130 168.058.209 125.562.524 71.638.806
2005
2006
2007
2008
156.752.555 5.662.893 10.128.571 43.733.798 68.959.436 216.326.639 40.686.244 21.268.571 82.654.474 68.535.714 50.838.786 26.394.330 105.489.627 70.451.560 2.200.000 30.875.669 125.069.484 16.170.814 118.850.000 0 208.280.000 1.469.329.166 2008 3.106.737 11.189.633 2.792.098 0 0 0 27.808.000 1.528.447 14.326.000 4.433.500 65.184.415
2009
2010
Total
197.361.194
112.582.090
831.955.378
410 note-se que os totais das Agncias das naes unidas podem incluir financiamento bilateral de doadores j includos no lado Doador em ODAmoz. Fonte: ODAmoz, http://www.odamoz.org.mz/ ptreports/indexsub.asp, acessado em 21 novembro 2007.
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pArte ii
3.474.830 5.571.429 28.998.691 60.194.004 0 47.243.461 22.583.267 81.785.714 0 41.614.439 25.592.799 58.297.500 71.749.983 0 22.241.441 76.040.317 15.182.783 119.970.588 0 117.320.000 995.222.440 2009 991.728 6.690.000 1.025.739 0 0 0 27.995.000 600.000 13.029.000 4.433.500 54.764.967
3.153.160 4.000.000 1.818.182 60.282.187 0 714.286 13.414.196 69.171.667 0 31.809.524 3.946.270 21.703.000 86.283.471 0 12.466.897 44.964.596 7.427.886 127.764.706 0 105.130.000 706.632.117 2010 0 0 0 0 0 0 250.000 600.000 0 0 850.000
27.799.439 58.586.886 200.123.029 323.900.198 809.025.167 172.921.666 115.182.199 381.450.837 179.514.667 223.687.971 98.871.874 394.579.769 413.975.369 61.456.909 143.360.964 520.990.767 104.044.649 658.220.841 241.086.119 1.113.365.000 7.074.099.697 total 26.087.324 45.742.976 7.179.415 18.535.922 604.573 450.750 97.576.310 5.987.359 102.690.241 18.349.002 323.203.872
Para alm dos fundos referidos no quadro acima, Moambique est entre os pases eleitos pela Millenium Challenge Corporation (Corporao para o Desenvolvimento do Milnio) do governo dos Estados Unidos para receber recursos destinados reduo da pobreza e promoo do crescimento econmico.411 No perodo 20072011, o pas receber USD 506.924.053,00 para investimentos nas reas de saneamento, estradas e agricultura.412 Embora o essencial do apoio externo seja dirigido aos sectores sociais e econmicos, existe uma multiplicidade de financiamentos e projectos dirigidos a outros sectores. Ainda segundo os dados do ODAmoz, desde 1999 mais de 228 projectos envolvendo governao e sociedade civil foram iniciados no pas,413 tendo sido desembolsados US$ 297.349.743,00 para tais projectos. Destes, a maioria relaciona-se a melhorias e reformas no sector pblico, com vrios projectos focando tambm o processo de descentralizao e governao local e o fortalecimento da sociedade civil. A Assembleia da Repblica, especialmente durante as duas primeiras legislaturas, beneficiou de projectos de capacitao, por meio dos quais recursos financeiros e humanos foram postos sua disposio.414
B.
iniciativas para aprimorar a efectividade da ajuda ao desenvolvimento em Moambique
A extenso da ajuda a Moambique traz consigo uma srie de problemas, os quais so comuns aos pases dependentes de ajuda externa. Tais problemas relacionam-se tanto com a forma em a ajuda prestada como com o seu uso pelo Governo. Do lado dos doadores, o grande nmero de actores contribui para a falta de transparncia, fragmentao e disperso dos recursos, custos operacionais, imprevisibilidade e volatilidade da ajuda, problemas de coordenao, com a duplicidade de esforos e a necessidade de uma constante prestao de contas governamental acerca dos projectos aos doadores, com o uso dos j escassos recursos humanos na preparao de uma mirade de relatrios.415 Tambm, a existncia de recursos no includos no Oramento (off-budget) tem sido um srio problema, uma vez que complica a coordenao e harmonizao das actividades, prejudica o planeamento estatal e retira ao Estado o controle sobre tais verbas.416 Contudo, Moambique e seus parceiros de cooperao tm tambm sido pioneiros na
para detalhes, consultar http://www.mcc.gov/countries/mozambique/index.php http://www.mcc.gov/press/releases/2007/release-071307-mozcompactsigning.php, acedido em 26 de novembro de 2008. 413 http://www.odamoz.org.mz/reports/rpt_sector1.asp?sector=1166. A seco Governo e Sociedade civil inclui tambm questes referentes ao sector da justia.
412 414 nomeadamente, um projecto financiado pela uSAiD e outro pelo pnuD. Outros projectos de menor escala tm sido desenvolvidos com o parlamento por algumas organizaes internacionais como a AwepA, por exemplo. para o perodo 2007-2009, o pnuD pretende investir uSD 2.700.000 no aprimoramento tcnico da Assembleia da repblica, http://www.odamoz.org.mz/reports/rpt_sector1.asp?sector=1166. 411
para uma discusso sobre a implementao de melhores prticas entre os doadores, consultar william easterly and tobias pfutze, where does the money go? Best and worst practices in Foreign Aid, Journal of Economic Perspectives, vol. 22, no. 2, 2008, disponvel em http://www.nyu.edu/fas/institute/dri/easterly/File/where_Does_Money_Go.pdf, acedido em Dezembro de 2008. ver tambm, nancy Birdsall, Seven Deadly Sins: reflections on Donor Failings, Working paper no. 50, Center for Global Development, 2004 (revised 2005). 416 para uma introduo s principais iniciativas referentes harmonizao da assistncia externa, consultar o stio http://www. aidharmonization.org/.
415
177
implementao das alternativas planejadas para resolver tais problemas, muitas das quais identificadas nas Declaraes de Roma e Paris (2005) sobre ajuda externa, e elaboradas na Agenda para Aco de Acra (2008). Por exemplo, muitos doadores tm canalizado recursos directamente para o oramento de determinados sectores previamente definidos pelo Estado como prioritrios, ao invs de identificarem as prioridades eles prprios. Exemplos destes programas so o PROAGRI, um programa de investimento pblico no sector agrcola e o PROSade, alm de fundos destinados especificamente para medicamentos, HIV-SIDA, UTRESP (Unidade Tcnica de Reforma do Sector Pblico) e sade provincial.417 Tabela 13 oferece uma lista dos demais projectos. Moambique tem tambm implementado uma das mais ambiciosas propostas dentre os pases em desenvolvimento para redireccionar o suporte externo directamente ao oramento geral do Estado, sem a prvia estipulao de sua destinao pelos doadores (General Budget Support, GBS). A atribuio do destino da ajuda passa, ento, a ser de responsabilidade e propriedade do Governo.418 A implementao deste tipo de ajuda iniciou em Moambique na segunda metade da dcada de 1990419 sob a forma de apoio Balana de Pagamentos, ento por iniciativa de quatro doadores bilaterais (Dinamarca, Noruega, Sucia, e Sua). Posteriormente, tal mecanismo de apoio foi consagrado com a criao do Programa Conjunto de Doadores para Apoio Macrofinanceiro, no ano de 2000.420 Desde ento, o apoio directo ao oramento geral e balana de pagamentos tem sido mantido e expandido, ainda que gradualmente, uma vez que mesmo autoridades governamentais reconhecem que as estruturas estatais ainda carecem de melhorias para absorverem os recursos, administrarem o oramento e implementarem as consequentes polticas pblicas.421 Em 2004, Moambique assinou com 15 doadores um Memorando de Entendimento (MoE) destinado a consolidar uma parceria de financiamento externo directo ao oramento do Estado e balana de pagamentos, o qual foi implementado entre 2004 e 2009.422 Os PAPs (Programme Aid Partners), Parceiros de Apoio Programtico, tm, desde ento, representado uma importante iniciativa em termos de coordenao, harmonizao e monitoria do uso e aproveitamento do auxlio externo pelo governo. Actualmente, o grupo de parceiros composto por 19 membros (G-19) (Alemanha, Banco Africano de Desenvolvimento, Banco Mundial, Blgica, Canad, Comisso Europeia, Dinamarca, Espanha, Finlndia, Frana, Holanda, Irlanda, Itlia, Noruega,
para informaes detalhadas, consultar Mozambique country Donor Atlas 2006, Forecasts 2007-2010, Oficial Development Assistance to Mozambique Database (ODAmoz). 418 para uma crtica ideia de apropriao no uso das doaes pelos pases recipientes da ajuda, com foco no caso de Moambique, consultar carlos nuno castel-Branco, Aid Dependency and Development: A Question of Ownership? A critical view, Working Paper no. 1, IESE, 2008. http://www.iese.ac.mz/lib/publication/AidDevelopmentOwnership.pdf, acedido 22 Fevereiro 2008. 419 em meados dos anos 80, Moambique j experimentara uma forma de apoio conjunto ao ajustamento estrutural. 420 tony Hodges and roberto tibana, Political Economy of the Budget in Mozambique, 2004, p.61. para uma discusso crtica do livro, ver a anlise de Antnio Alberto da Silva Francisco, the political economy of the Budget in Mozambique, disponvel em http://www.codesria.org/Links/publications/arb_dec05/franscisco.pdf. 421 tony killick, carlos n. castel-Branco, richard Gester, Perfect Partners? The Performance of Programme Aid Partners in Mozambique, 2004, Maio 2005, pp.33/34. 422 http://www.pap.org.mz/downloads/mou.pdf, acedido em 21 de novembro de 2008.
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Tabela 13. Doaes recebidas (e a receber) de acordo com o tipo de fundo (20052010), em USD423
2005 242.140.119 12.060.000 55.449.703 5.014.934 14.075.885 5.113.636 8.168.485 42.646.607 3.711.364 3.208.253 578.185.016 1.180.075 65.521.062 16.094.826 28.183 56.650.691 51.355.210 1.158.713.653 54.505 20.832.702 42.370.469 3.982.552 4.630.908 34.468.976 32.121.235 0 46.127.538 1.250.242.934 522.875.133 557.543.711 14.125.030 13.069.083 3.087.500 1.496.591 45.253.868 44.078.143 12.334.724 22.013.297 38.463.040 71.803.552 0 16.110.030 558.069.749 3.702.522 13.523.871 38.721.512 0 10.198.808 1.255.219.880 4.241.902 4.261.364 0 25.062.488 23.292.772 22.189.045 23.701.848 46.736.048 71.249.218 46.736.048 35.302.761 17.695235 10.646.147 62.359.962 8.795.821 0 12.327.263 34.978.212 0 8.790.808 491.680.048 1.641.772 13.120.343 33.004.685 0 1.477.273 868.309.874 16.500.000 33.987.852 7.681.034 2.431.034 326.199.674 351.365.230 385.812.264 187.056.506 2006 2007 2008 2009 2010 165.643.922 2.431.034 4.802.018 23.667.712 7.905.645 0 3.683.447 24.539.655 0 1.982.069 308.712.494 0 8.341.243 26.764.982 0 909.091 579.383.312
Suporte ao Oramento
guas
estradas
Fase
Hiv-SiDA
Medicamentos
prOAGri
prOSAuDe
Sade provincial
utreSp
projectos
estudos
SwAp (Sector- wide Approach)
Assistncia tcnica
cooperao tcnica
no especificado
Total
1.109.248.839
179
423
Mozambique country Donor Atlas 2006, Forecasts 2007-2010, Oficial Development Assistance to Mozambique Database (ODAmoz), p.31.
Portugal, Sucia, Sua, Reino Unido e ustria), sendo um dos maiores grupos de apoio oramental geral a operar em frica.424 Em Maro de 2009, foi assinado um novo Memorando de Entendimento entre o Governo de Moambique e os PAPs, o qual ser igualmente vlido por 5 anos. Nele, foram reforados os compromissos, princpios bsicos, e objectivos constantes do documento anterior, tendo sido, tambm, adicionados novos elementos. Acima de tudo, o novo Memorando mais preciso nas suas disposies, detalhando as formas e mecanismos de interaco entre o Governo de Moambique e seus parceiros de ajuda programtica. No Memorando de Entendimento esto definidos os objectivos e procedimentos de apoio ao oramental geral. O objectivo global do Memorando contribuir para a reduo da pobreza em todas as suas dimenses, e os PAPs comprometeram-se a apoiar os planos de reduo de pobreza constantes no PARPA (e seu eventual sucessor). No caso, o Memorando busca garantir que o apoio ao oramento servir para, entre outros objectivos especficos: a) apoiar o governo no seu plano operacional multi-anualactualmente, o PARPA; b) melhorar a eficcia da ajuda e a apropriao pelo pas do seu processo de desenvolvimento; c) reduzir os custos de transaco; d) garantir a eficcia, a transparncia e a prestao de contas no uso da despesa pblica e a previsibilidade no fluxo do apoio externo; e) reforar a a prestao de contas do Governo perante a Assembleia da Repblica e o povo. Tambm, os signatrios do Memorando comprometeram-se a, aquando da sua avaliao, fazer uso dos instrumentos de planificao e interaco usados pelo Governo para prestar contas aos cidados; no caso, destacam-se o Balano do Plano Econmico e Social (Balano do PES), e os Relatrios de Execuo Oramental (produzidos pelo Tribunal Administrativo). Em termos procedimentais, ambas as partes, Governo e Parceiros, sero avaliados em relao ao seu desempenho no cumprimento dos objectivos estabelecidos no Memorando. Para tanto, existe um Quadro de Avaliao do Desempenho (QAD) (Performance Assessment Framework, PAF), o qual consiste numa matriz com os indicadores prioritrios para cada uma das partes. Para o QAD do Governo, os indicadores so todos retirados das metas estabelecidas no PARPA, ao passo que, para o QAD dos PAPs, os indicadores so retirados dos compromissos assumidos no Memorando, assim como naqueles assumidos na Declarao de Paris e Agenda para a Aco de Acra. O Memorando tambm estabelece uma srie de princpios bsicos concesso da ajuda. Dentre estes, o governo de Moambique deve empenhar-se para: a) salvaguardar a paz e promover processos polticos democrticos, a independncia do judicirio, o Estado de Direito, o respeito pelos direitos humanos, a boa governao, e a probidade na vida pblica, incluindo a luta contra a corrupo; b) dar prioridade luta contra a pobreza; c) prosseguir com polticas macroeconmicas slidas425 e sistemas eficazes de gesto das finanas pblicas. Caso qualquer desses princpios seja violado pelo Governo, os PAPs podem suspender seu apoio; no Memorando, contudo, todos os parceiros comprometeram-se a, anteriormente qualquer tomada de deciso, discutir entre si e, depois, com o Governo os meios para lidar com a situao.
para detalhes sobre os pAps, consultar http://www.pap.org.mz, acedido 21 de novembro de 2008. nos termos do Memorando, a avaliao acerca da robustez das polticas macroeconmicas ser feita tendo como base o desempenho do Governo na implementao de programa acordado com o Fundo Monetrio internacional, ou um julgamento equivalente sobre gesto macroeconmica.
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Nos casos em que tal dilogo no surtir efeito, os PAPs reservam-se o direito de, em conjunto ou unilateralmente, suspender o desembolso de fundos. Neste processo entre Governo e PAPS, ambas as partes afirmaram que facilitaro uma maior participao da sociedade civil na sua implementao. Para tanto, o Governo dever manter seu apoio manuteno e criao de Observatrios do Desenvolvimento, tanto ao nvel central como ao nvel provincial. O mecanismo de financiamento do Governo pelos PAPs funciona, portanto, em paralelo com um dilogo conjunto entre o Governo, os parceiros e a sociedade civil. O Governo de Moambique e os PAPs concordaram em submeter-se constante monitoria por meio do Quadro para a Avaliao de Desempenho (QAD), um mecanismo de prestao de contas mtua (mutual accountability).426 Neste contexto, o Memorando determina a realizao de dois encontros de reviso conjunta anuais (Joint Review Meetings), os quais se alinham ao ciclo de oramentao, planificao e monitoria do Governo. Entre Maro e Abril, haver uma Reviso Anual do Desempenho do Governo e dos PAPs, que dever ser realizada logo aps a produo do Balano do PES. Em Setembro, anteriormente submisso do PES e do Oramento de Estado ao Parlamento, haver outra reunio para que sejam acordados os indicadores e as metas que constaro no QAD para o ano seguinte, assim como as metas indicativas para os prximos trs anos. Na Reviso Anual, busca-se obter uma viso geral sobre o desempenho do Governo e dos PAPs no ano anterior. Nesta avaliao, renem-se grupos de trabalho divididos por sector, sendo compostos de membros do Governo, dos PAPs e da sociedade civil; ao final, cada grupo produz um relatrio do sector. Para alm dos relatrios de cada sector, a Reviso vale-se de uma srie do outro instrumentos para efectuar sua avaliao. Dentre eles, menciona-se: o Balano do PES e o Relatrio de Execuo Oramental, o Relatrio Anual da Sociedade Civil sobre a Pobreza (RAP), as actas dos Observatrio do Desenvolvimento. No Memorando, os PAPs afirmaram que, ao avaliarem o Governo, prestaro ateno nas tendncias e na direco da mudana revelados pelos indicadores, considerando at que ponto os problemas esto a ser enfrentados. Ao final do processo de reviso e do dilogo entre governo e PAPs, ser produzido um Aide Memoire com os relatrios e aces acordados na Reviso. O Memorando tambm inclui um mecanismo de resposta, que constitui a ligao entre o desempenho do Governo e os compromissos e desembolsos dos PAP para o ano seguinte. Com o mecanismo de resposta busca-se elevar os nveis de eficincia e eficcia das polticas pblicas que contribuam para a reduo da pobreza e a apropriao do Governo no uso dos recursos. No caso, os PAPs oferecem ao Governo seu compromisso de financiamento ao Oramento para os prximos trs anos, e baseiam suas decises na avaliao constante da Reviso Anual. Em especfico, os PAPs podem oferecer uma posio conjunta, que, ento, guiar o desembolso de todos os parceiros, ou uma posio em partes, sendo uma parcela referente a certos sectores e relacionada posio conjunta, e parte relacionada a outros sectores, e vinculada posio individual do parceiro. No Memorando, a Dinamarca, a Sucia, a Sua e a Comisso Europeia
426
carlos nuno castel-Branco, carlos vicente e nelsa Massingue, Mozambique programme Aid partners performance review 2007, Final report, 2008, instituto de estudos Sociais e econmicos, p.1, disponvel em http://www.iese.ac.mz/lib/publication/ outras/pAps_pAF_2007.pdf, acedido em 15 de Abril de 2008.
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adoptaram o mecanismo de resposta em partes. A Dinamarca, por exemplo, ter 20% de seu apoio condicionado a trs indicadores: 1) colecta do rendimento de impostos; 2) desenvolvimento do e-SISTAFE; 3) cobertura de auditorias externas.427 No tocante aos parceiros e seu cumprimento do acordado com o Governo, na Reviso Anual realizada em Abril de 2007, para a qual contriburam 29 grupos de trabalho, concluiu-se, dentre outros, que no houve progressos significativos dos PAPs com vista a uma maior proporo de auxlio directo ao Oramento (GBS) e de Ajuda Programtica.428 Da meta estabelecida de 40% da ajuda total em GBS, alcanou-se somente 34% em 2006, ao passo que, da meta de 70% da ajuda total dos PAPs em ajuda programtica, obteve-se somente 55%.429 Na Reviso Anual do ano de 2008 pode-se constatar que a percentagem de ajuda directamente ao Oramento (GBS) aumentou para 36% da ajuda total ao Governo de Moambique, enquanto a percentagem de ajuda programtica foi de 61%. Aqui, deve-se ressaltar que h grandes variaes entre os doadores. O DfID, por exemplo, destinava 68% de sua ajuda total ao Oramento do Estado (GBS), no que era seguido por Sucia (55%), Banco Africano do Desenvolvimento (40%), Holanda (40%), Noruega (40%) e Unio Europeia (39%). Dentre aqueles que destinavam uma menor percentagem de ajuda directamente ao Oramento do Estado, encontravam-se Frana (15%), Canad (13%) e Portugal (11%). No mesmo trabalho, podemos consultar a classificao dos pases em termos de efectividade da assistncia prestada no ano de 2007 (efectividade medida de acordo com no cumprimento dos critrios e objectivos acordados no QAD). De um mximo de 36 pontos, o G-19 enquanto grupo recebeu somente 15, o Reino Unido e a Sua obtiveram o melhor resultado, com 36 pontos, seguido da Holanda com 33, Blgica com 32, Noruega com 31, Irlanda e Espanha 29. Entre os doadores com piores resultados, estavam o Banco Mundial (17), Portugal (15) e o Banco Africano de Desenvolvimento (19).430 O desempenho pouco satisfatrio de muitos doadores integrantes dos PAPs em honrar seus compromissos deveria ser objecto de maior crtica, principalmente em face das constantes reclamaes que estes avanam em relao aos agentes governamentais. De facto, William Easterly, em recente trabalho, ressaltou os medocres avanos de pases e organizaes multilaterais na soluo de problemas relacionados ao auxlio-externo, os quais, geralmente, vinculam-se a problemas internos das organizaes.431 Muitos doadores, apesar de endossarem publicamente a necessidade de uma maior apropriao (ownership) das doaes pelos pases receptores e comprometerem-se a envidar esforos nesta direco, parecem guardar suspeitas acerca dos riscos desta modalidade de ajuda nas estruturas de Estado. A concentrao dos recursos no Governo facilita, sem dvida, a gesto
Memorando de entendimento entre o Governo da repblica de Moambique e os parceiros de Apoio programtico sobre a concesso de Apoio Geral ao Oramento, Anexo 5. 428 reviso conjunta 2007. Aide-Mmoire. 31 de Abril de 2007, p.8. 429 reviso conjunta 2007. Aide-Mmoire. 31 de Abril de 2007, anexo 2. 430 carlos nuno castel-Branco, carlos vicente e nelsa Massingue, Mozambique programme Aid partners performance review 2007, Final report, 2008, instituto de estudos Sociais e econmicos, disponvel em http://www.iese.ac.mz/lib/publication/ outras/pAps_pAF_2007.pdf, acedido em 15 de Abril de 2008. tambm, entrevista com carlos vicente, em 15 de Abril de 2008. 431 william easterly, Are Aid Agencies Improving?, 2006, disponvel em http://www.nyu.edu/fas/institute/dri/Driwp/Driwp25. pdf, acedido em 20 de Maro de 2008.
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e harmonizao destes por parte das autoridades estatais, mas as carncias tcnicas e de recursos humanos do Estado moambicano continuam sendo vistas com receio por alguns doadores.432 Nestas circunstncias, apropriado, como bem frisou um recente relatrio financiado pela CAFOD e outras entidades, que se adoptem diferentes, mas coordenadas, formas de apoio, com mudanas de acordo com a capacidade de gesto do Estado, principalmente de cariz programtico.433 Toda a ajuda deve constar no Oramento (com o fim das ajudas off-budget), e a ajuda baseada em projectos deve ser reduzida. A ajuda de cariz programtico e o suporte ao oramento geral do Estado, como mencionado, no so sem problemas. Tendncias centralizao poltica podem ser exacerbadas com a concentrao de recursos no oramento geral. Tal centralizao, num contexto em que o Estado importante actor social e fonte de recursos aco social de outros grupos, pode reduzir o espao para o pluralismo poltico, podendo dificultar, dentre outros, o surgimento de uma sociedade civil autnoma do Estado e actuante. Ademais, desvios dos recursos pblicos e enriquecimento pessoal (corrupo), compra de votos, aquiescncia e colaborao poltica (clientelismo-patronagem) so prticas que podem ser mais difceis de verificar em relao ao suporte dado oramento geral do Estado.434 Num contexto poltico em que as diferenas entre o Estado e o partido no poder tendem a ser tnues, no qual o partido vencedor das eleies tende a concentrar muitos benefcios polticos e econmicos, ao passo que os partidos de oposio carecem de espao e recursos para articularem suas demandas, a alocao de recursos externos ao Estado independentemente de sua capacidade de mobiliz-los internamente (via tributos) pode bloquear as mudanas sociais e polticas que frequentemente acompanham o fortalecimento e expanso das estruturas estatais, criando-se um Estado forte mas intransigente em face de sua sociedade.435 Ainda no tocante questo da apropriao, um dos princpios-guia da ajuda programtica, cabe finalizar seguindo a provocao de Castel-Branco,436 discutindo at que ponto a ideia de apropriao no uso da ajuda-externa possui o alcance que muitos lhe do. Nesta linha de anlise, uma questo se faz central: 1) quem, de facto, exerce a a propriedade na definio do uso dos fundos externos? Para muitos, os agentes externos definem o que acontece no pas, e o Governo, por mais que se esforce, pouco consegue fazer em vista da superioridade econmica dos doadores. Tal afirmao, contudo, problemtica. Mesmo que reconheamos a influncia externa na definio dos rumos do pas, tal influncia jamais se dar sem a participao e intermediao dos agentes do Governo. Em Moambique, onde a fora dos doadores considervel, os agentes governamentais podem considerar mais sensato, e simples, concordar com os
432 richard Batley, Liv Bjornestad, Amelia cumbi, Joint Evaluation of General Budget Support 1994-2004, Mozambique Country Report, 2006, p.52, acedido 28 Fevereiro 2008, http://www.oecd.org/dataoecd/41/57/36685764.pdf. 433 cAFOD, trOcAire, eurODAD, An independent analysis of ownership and accountability in the development aid system, p.xii. ver tambm tony Hodges and roberto tibana, political economy of the budget in Mozambique, 2004, p.105. 434 tony Hodges and roberto tibana, Political Economy of the Budget in Mozambique, 2004, p.106; channing Arndt, Sam Jones, and Finn tarp, Aid and Development: the Mozambican case, 2006, working paper no. 27e, Ministry of planning and Development, p.73. 435 elisio Macamo, Political Governance in Mozambique, Final Report, DfiD, 2006, p.13. 436 carlos nuno castel-Branco, Aid Dependency and Development: A Question of Ownership? A critical view, Working Paper no. 1, IESE, 2008. http://www.iese.ac.mz/lib/publication/AidDevelopmentOwnership.pdf, acedido 22 Fevereiro 2008.
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doadores. Na eventualidade de problemas surgirem, a responsabilidade pode ser direccionada ao exterior. Como os doadores no respondem perante populao moambicana, estes tendem a sair ilesos das crticas, ao passo que os agentes governamentais conseguem eximir-se de qualquer responsabilidade. Os riscos e danos, ao final, so transferidos para a maioria dos moambicanos. Tal ponto de vista no implica na existncia de alguma teoria conspiratria, a unir governo e doadores, mas somente o reconhecimento de que, infelizmente, as lideranas responsveis pela definio dos rumos do pas nem sempre o fazem para o benefcio da maioria, mas agem movidas por interesses pessoais e imediatos. A reverso de tal situao depende, essencialmente, do surgimento de grupos de presso, partidos polticos e organizaes da sociedade civil moambicanas suficientemente fortes para discutir e criticar as polticas defendidas pelo Governo e por doadores. Em termos de poltica governamental, imperioso que o governo produza uma nota estratgica mais clara e contundente, a indicar as modalidades de ajuda preferidas e a escala e velocidade de transio entre a situao actual e a desejada pelo Governo; impe-se, tambm, que tal documento seja explcito acerca das actividades que se pretende implementar nos prximos anos para a reduo da dependncia do pas em relao ajuda externa.437 Desde h anos, o Governo tem estado a elaborar uma Poltica de Cooperao Internacional, e espera-se que esta venha a ser divulgada ainda em 2009. No Memorando de Entendimento recentemente assinando entre o Governo e os PAPs, faz-se meno Poltica e a um eventual Cdigo de Conduta para os parceiros de desenvolvimento em Moambique.
C.
Ajuda externa e participao
At recentemente, o debate entre o governo e doadores em questes acerca de desenvolvimento tinha pouca participao interna. A situao actual um tanto melhor, mas h ainda muitos desafios. As organizaes da sociedade civil moambicana tm conseguido participar mais activamente, por exemplo, nas reunies anuais de consulta entre o Governo e seus parceiros de cooperao (Reunies de Reviso Conjunta, Joint Review Meetings). Nestas reunies, nas quais se discutem os principais aspectos ligados ao processo de desenvolvimento, tm vindo a aumentar o seu nvel de conhecimento sobre as questes-chave da governao e, nessa perspectiva, podemos considerar que j existe alguma capacidade para discutir com o Governo ao mais alto nvel. Tambm, a implementao dos Observatrios do Desenvolvimento ofereceu uma nova oportunidade participao das organizaes da sociedade civil em questes de ajuda-externa e desenvolvimento. No entanto, a participao social tem ainda srios limites. Aos membros de organizaes da sociedade civil permitida a participao nos grupos de trabalho e nas discusses acerca dos principais problemas a serem enfrentados na Reviso Conjunta/Reviso Anual, mas, aquando da discusso final, de cunho eminentemente poltico, na qual definido o formato definitivo do Aide Mmoire, a participao limitada ao Governo e aos doadores.438 Contudo, a questo mais preocupante nesta rea a quase inexistncia de ligao entre as
437
tony killick, carlos n. castel-Branco, richard Gester, Perfect Partners? The Performance of Programme Aid Partners in Mozambique, 2004, May 2005, pp.2, 51/52. 438 reviso conjunta 2007 da parceria de Apoio programtico, Termos de Referncia, p.2.
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discusses travadas pelo Governo e seus parceiros de desenvolvimento, de um lado, e os debates levados a cabo na Assembleia da Repblica, de outro. O baixo envolvimento de parlamentares e da Assembleia da Repblica nas discusses referentes ao apoio externo representam um srio dfice democrtico, principalmente quando se tem em conta que mais da metade do Oramento do Estado provm do apoio externo. O envolvimento da sociedade civil certamente representa um avano em termos de participao, mas no se deve descurar da importncia do envolvimento da Assembleia da Repblica em qualquer debate de importncia nacional, uma vez que ela alberga os representantes eleitos pelos moambicanos para discutirem os assuntos de interesse do pas. Curiosamente, o Memorando de Entendimento no contexto dos PAPs menciona, entre seus principais objectivos, reforar a responsabilidade do Governo perante Assembleia da Repblica e o povo, mas silente em relao aos mecanismos de interaco entre a Assembleia e as discusses em torno do apoio ao Oramento do Estado. O prprio Memorando no foi sequer levado discusso no Parlamento. Por fim, a maior coordenao dos parceiros de desenvolvimento traz consigo ganhos em termos de custos de transaco e previsibilidade no desembolso do apoio. Contudo, em termos polticos, conforme pondera um relatrio da Christian Aid, opinio que ecoada pelo Banco Mundial,439 vrias organizaes da sociedade civil sentem que uma maior coordenao dos doadores volta da ajuda oramental ao Governo moambicano pode prejudicar o desenvolvimento de estruturas democrticas ao invs de refor-las. O apoio programtico e ao oramento podem levar o governo a preocupar-se mais com a chamada external accountability, relegando para um plano secundrio, ou mesmo irrelevncia, a prestao de contas aos seus parceiros domsticos e eleitores.440
D.
recomendaes
Os doadores internacionais tm-se comprometido a guiar sua poltica de cooperao com base numa srie de princpios: transparncia, coordenao com o governo e demais doadores, previsibilidade da ajuda, harmonizao da ajuda, liderana do pas recipiente no uso da ajuda, prestao de contas mtua. Em Moambique, muitos destes compromissos constam do Memorando de Entendimento dos Parceiros de Ajuda Programtica. Contudo, h ainda muitos doadores relutantes em juntar-se ao grupo dos PAPs, os quais, contudo, deveriam faz-lo o mais rpido possvel. A ajuda programtica tem crescido no pas, e espera-se que esta tendncia seja reforada nos prximos anos. Os parceiros de desenvolvimento e o governo moambicano devem envidar todos seus esforos no sentido de integrar a Assembleia da Repblica nos debates acerca do apoio externo.
world Bank, Beating the Odds: Sustaining Inclusion in a Growing Economy, A Mozambique Poverty, Gender, and Social Assessment, 2007, p.241. 440 christian Aid, Aid effectiveness report, Maputo, 2005. ver tambm Jason Sumich, the illegitimacy of democracy? Democratisation and Alienation in Maputo, Mozambique, Working Paper no. 16, Cities Theme, Crisis States Research Centre, London School of economics and political Science, 2007, p.7, disponvel em http://www.crisisstates.com/download/wp/ wpSeries2/wp16.2.pdf, acedido em 31 de Maro de 2008.
439
185
A dependncia do governo moambicano em relao ajuda externa traz consigo uma srie de consequncias perversas, dentre as quais uma maior prestao de contas do governo aos parceiros externos do que aos seus cidados. No caso, dever de ambas as partes, doadores e governo, assegurar que o principal actor no jogo poltico seja o cidado, e no os actores externos. Seria de extrema relevncia a finalizao e aprovao de uma Poltica de Cooperao Internacional, a qual permitiria ao Governo uma melhor coordenao de suas actividades com o imenso nmero de doadores de existem no pas. Nesta, deveriam ser traadas as linhas-mestras da ajudaexterna ao pas, assim como as estratgias que esto sendo adoptadas pelo Governo para reduzir os nveis de dependncia externa.
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Democracia e participao poltica: Documento para discusso introduo

Precedentes histricos Quadro constitucional e direito internacional

Participao no processo poltico

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RM STAE TVM UD NU UNDP UNHCR UTREL MARP USD

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Grfico 2: Taxas de crescimento do Produto Interno Bruto (19802008)

8 ,5% 6 ,2 % 7,0 % 7,0 %

Fonte: iMF Data Mapper, http://www.imf.org/external/datamapper/index.php

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