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Abrindo a Caixa - Elementos para melhor compreender a anlise das Polticas Pblicas

Eduardo Salomo Conde

Escrever um texto cuja base seja a anlise de polticas pblicas guarda semelhana com um antigo seriado onde um discpulo dirigia-se ao monge e perguntava: e agora, mestre? E o monge respondia: os caminhos so difceis, filho, mas a montanha sempre estar l. Pois assim : como, neste curto espao, tratar, ainda que em linhas gerais, desta montanha? Como no esquecer de algo essencial ou se perder diante das diferentes camadas? Sem garantias, mas recordando que, afinal, a montanha sempre estar l e poderemos voltar a tentar escal-la. Os textos sintticos sobre este tema tem a vantagem da conciso e o desafio em reduzir a desvantagem da simplificao. Para tanto, a estratgia ser considerar, como objetivos, responder s perguntas: como possvel observar uma poltica pblica e seus componentes? O que deve ser considerado quando esse exerccio realizado? Por motivos operacionais, adota-se aqui a perspectiva das fases, tambm conhecida como ciclo de polticas. Para tanto, o texto estar organizado nas seguintes partes: (1) indicaes gerais sobre anlises e suas dimenses; aspectos a considerar sobre (2) agenda, (3) formulao e deciso, (4) implementao e (5) avaliao. Sempre com a ressalva de que no se trata de um roteiro acabado, mas, sim, de indicaes que possam balizar o analista evitando avaliaes ingnuas ou meramente

impressionsticas. Finalmente, uma observao metodolgica. Este texto indica um modelo a considerar em avaliao. Existem outros, claro. O texto depositrio, obviamente, de mltiplas influncias, referenciadas na bibliografia. Na medida do possvel foi evitada a citao literal ou repetitiva, em benefcio do fluxo textual. Mas os autores esto preservados no conjunto, ainda que as interpretaes gerais e seu encadeamento seja de total responsabilidade do autor deste texto.

Professor do Programa de Ps Graduao em Cincias Sociais (ICH/UFJF), do Mestrado Profissional em Gesto da Educao (CAED/UFJF) e Diretor do Instituto de Cincias Humanas (UFJF). mestre em Cincia Poltica (IUPERJ) e Doutor em Economia Aplicada (UNICAMP). eduardosconde@uol.com.br .

1. A Anlise e Suas Dimenses

Por que analisar? Basicamente porque polticas pblicas podem parecer uma caixa preta, fechada a cadeado. No em um sentido metaforicamente tico (ainda que assim, s vezes, possa parecer), mas em questes de desenho, contedo e processos. Portanto, preciso encontrar a chave da entrada. Toda poltica pblica, nunca demais recordar, caracterstica da esfera pblica da sociedade; refere-se a problemas coletivos de espectro amplo e tem carter impositivo, a saber, elas emanam de uma autoridade pblica que tem a legitimidade para sua implantao ou para deleg-la a outrem. As polticas pblicas (policies) tem uma relao direta com a poltica (politics), sendo em grande medida produzida pela ao desta segunda sobre as primeiras. Portanto, nada de neutralidade ou da ausncia de interesses. Este quadro envolve decises onde critrios normativos (envolvendo valores) esto em disputa e compreendem decises e aes relativas alocao de recursos variados. Como sabido, poltica envolve relaes de poder. Segundo a clssica definio de Robert Dhal, poder a capacidade em influenciar algum a fazer algo que de outra maneira este algum no faria (Dhal, 1957). a poltica o meio de, por sua capacidade, resolver conflitos instalados em torno dos problemas coletivos e dos bens pblicos de forma pacfica. Bens pblicos? So aqueles usufrudos por muitos, pela populao em geral independente do indivduo querer ou no utiliz-los. Quem ordena e decide como construir e usufruir desses bens? Como decidir de que forma problemas pblicos podem ser resolvidos? A poltica interfere ento na formao de algo especfico: as polticas pblicas. Cada parte, cada elemento, no automaticamente consensual. Surgem conflitos em torno de valores, de princpios, de perspectiva ideolgica. E tambm dos recursos disponveis. Atores se manifestam, as instituies limitam e interferem, os recursos so disputados em termos financeiros e de poder efetivo. Constrangimentos se manifestam: dificuldades polticas, financeiras, do meio ambiente. A poltica no feita apenas por vontade, ela tambm faz-se sob limitaes. As polticas operam em torno de questes pblicas e em torno de bens pblicos. Mas de onde elas vm? Elas no aparecem se no existe um problema. Qual ele? Como se manifesta? Como torna-se um problema pblico, entra para a agenda? Saber de sua existncia obriga conhec-lo melhor. O que o provoca? O que acontecer se nada for

feito? Ele pode ser resolvido em que tempo - curto, mdio ou longo prazo? Observemos como isto indica a necessidade de um bom diagnstico, um conhecimento efetivo da questo pblica em tela. Se o conhecemos, agora precisamos ensaiar solues, buscar um desenho inicial: qual deve ser a finalidade? Quais sero os objetivos a alcanar? Quais so as alternativas a considerar? Realizar instrumentos de pesquisa seria uma boa medida para ensaiar algumas alternativas. Realizar, por exemplo, projetos piloto (o que nem sempre possvel). Decidida a poltica, ela deve ser monitorada, para o conhecimento sobre se o previsto vem sendo executado e, finalmente, ela pode (ou deveria) ser avaliada ex post, para conhecer seus parmetros e resultados, seus indicadores de eficincia, eficcia e efetividade, por exemplo.

Quadro 1 Polticas Pblicas Fases e Questes: Fases O problema Perguntas Qual? Como se apresenta?

As informaes sobre o Quais os elementos centrais do problema? Qual seu problema alcance? Quais variveis preciso observar? Quais as alternativas a considerar para a soluo? O desenho Qual(is) a alternativa(s) utilizada(s)? Quais os objetivos? Qual a finalidade? Para quem? Com qual financiamento? Com que alcance? O ensaio o ex ante Como se manifestaram as alternativas? A implementao Monitoramento Avaliao ex post Iniciar Acompanhar

O que aconteceu? E como? Quais os resultados no tempo, no custo, na vida das pessoas? Enfim, na implementao em geral? Fonte: Elaborao prpria, mas sob inspirao inicial de Regonini (2001).

Figura 1 Diagramando um esquema analtico geral:

Uma vez realizada a viso geral sobre a questo, cabe refletir um pouco sobre algumas das suas dimenses. Sem dvida, h cinco pontos que devem ser considerados: 1 a dimenso temporal - associada a cada parte do ciclo de polticas (agenda, formulao, deciso, implementao, avaliao); 2 dimenso de contedo o que so as polticas, como elas so desenhadas. A etapa aps o reconhecimento do problema pblico e coletivo que elas pretendem sanar; 3 a dimenso do quem faz- quem so os atores envolvidos, quem ganhaou perde; 4 a dimenso onde, espacial- quais so e como funcionam as instituies envolvidas; 5 a dimenso como, o processo de deciso e suas caractersticas, que guarda relao direta com 3 e 4.

Uma boa partida o ponto apresentado por H. Laswell (1990), na dcada de 30: quem ganha o que, quando e como. Essa definio de poltica pblica resume bem a preocupao do primeiro autor a escrever sobre o que ele denominou policy analysis (anlise de polticas), relacionando aquilo que os governos fazem e nveis de anlise acadmica. Mas ganhar o que, quando e como supe muitos recursos analticos. o que precisamos considerar a partir de agora. Um primeiro recurso analtico o lugar e seu contedo: portanto, as instituies. Na prtica so as agncias, rgos de governo, secretarias, ministrios (instituies governamentais); o Parlamento, as organizaes partidrias (instituies polticas); eventualmente tambm os tribunais (instituies jurdicas), estabelecidos sob o escopo de regras e normatizaes, regulando as interaes entre os indivduos e destes com as diversas formas organizacionais. Portanto, uma vez que o problema a ser solucionado tenha entrado na agenda, o local da formulao das polticas quase sempre no terreno das instituies. sempre positivo recordar que as instituies atuam por diferentes pontos do ciclo: assim, elas esto influindo nas alternativas e escolhas, na formulao em geral, na implementao e na avaliao. As instituies tm capacidades diversas. Algumas tm alto poder decisrio, outras tm menos. Segundo os argumentos de vrios institucionalistas (Pierson, 2000; Skocpol, 1993), esse carter de poder tem relao direta com sua trajetria histrica de onde ela veio, de quando, sob quais parmetros, com quem. Na verdade, decises tomadas no passado agiriam sobre o presente, muitas vezes at limitando aes e caminhos atuais. As foras sociais tendem a se organizar com base em determinados parmetros e hesitam em mudar trajetrias temendo os custos agregados a mudar. Mas instituies no so mquinas automticas que se auto-reproduzem. Dentro delas e buscando exercer influncia sobre elas, esto os atores. Esses tm capacidade e poder de se organizar e mobilizar foras sob o imprio das instituies, mas tambm sob o reino de sua vontade. Atores e instituies interagem nos processos das polticas pblicas. A atuao sobre as polticas exige atores pblicos, com funes pblicas e mobilizadoras dos recursos dessas funes. Neste campo, a burocracia governamental e os polticos so elementos indispensveis de anlise. Os polticos so fortemente influenciados pelo ciclo eleitoral e seus clculos envolvem esse ciclo na maioria das vezes; a burocracia especializada e seus recursos chave envolvem autoridade e informao.

Mas tambm existem atores privados, que podem influenciar polticas pblicas. Aqui se destacam empresrios e trabalhadores e suas organizaes de interesse (sindicatos e associaes). E ainda no s: ainda que em menor escala, organizaes civis como ONGs tambm podem pretender influenciar decises sobre polticas por todo o ciclo. A importncia dos atores precisa incluir dois elementos menos citados, mas igualmente importantes. o caso da mdia, que pretende ser capaz de discutir, mas tambm pretendendo pautar, a agenda e a prpria execuo de polticas. E tambm, em um mundo com maior multilateralidade, pode ocorrer a presena de agncias internacionais, como o Banco Mundial, o Fundo Monetrio, o Banco Interamericano e assemelhados. Sempre devem ter sua influncia observada sem exageros. Por exemplo, dificilmente algum destes rgos impem reformas sem filtros institucionais e atores locais. O que foi possvel aprender at aqui? Primeiro que as vrias dimenses analticas obrigam relacionar atores e instituies por diferentes fases das polticas pblicas. Que esses atores agem em torno da poltica com base em recursos de poder e que as instituies e suas regras limitam, interferem e operam com variados atores. O recurso ao ciclo de polticos (as fases) um mecanismo que pode ser, ao mesmo tempo, descritivo e analtico, desde que compreendido. O quadro abaixo resume o papel de atores e instituies, quem e quais so e quais as questes que precisam ser respondidas.

Quadro 2 Elementos de anlise: instituies e atores:

Elementos

Tipo

Onde agem

Podem influenciar principalmente na: Agenda (menos), formulao, implementao, monitoramento, avaliao Agenda, formulao, deciso implementao Agenda, formulao, deciso implementao Agenda, formulao, deciso implementao Avaliao Agenda, formulao, implementao, monitoramento, avaliao Agenda, formulao, deciso, implementao, Agenda, formulao, implementao e avaliao

Atores e Instituies Ator chave: burocracia

Cabe analisar

Governamentais

Ministrios, Secretarias, rgos administrativos Parlamento Partidos

Como funcionam e se estruturam Como influenciam Dimensionar seu papel

Instituies Polticas

Atores chave: polticos

Jurdicas

Tribunais

Atores chave: juzes, ministrio pblico Atores-chave: Empresrios, trabalhadores, militantes Instituies relacionadas: secretarias, rgos, ministrios Instituies relacionadas: Parlamento, partidos Instituies relacionadas: associaes, sindicatos, Ong,s

Privadas

Associaes, sindicatos, ongs

Burocracia Pblicos

Quem so e como agem Quais efetivamente influenciam e como Quais efetivamente decidem e como Quais efetivamente atuam formulando/ implementando/ avaliando e como

Polticos Atores

Privados

Empresrios Trabalhadores Ongs

Mdia

Jornais, TV, Internet

Principalmente na agenda e secundariamente na formulao

Organismos internacionais

Organismos multilaterais

Agenda, formulao, avaliao (menos)

Instituies relacionadas: Empresas de comunicao pblicas e privadas Instituies relacionadas: Banco Mundial FMI Banco Interamericano

Fonte: Elaborao prpria. As sees a seguir exploram elementos a serem considerados em cada fase do ciclo.

2. A Agenda

Os analistas conhecem este termo pela expresso em ingls agenda setting ou formao da agenda. Em primeiro lugar, agenda (geralmente governamental) uma lista de questes (issues) relevantes e conduzidas pelo poder constitudo. Nem tudo vai para seu domnio. Para ganhar relevncia, o problema a ser solucionado geralmente atende a algumas condies, a saber: seja do interesse do governo eleito e/ou seja capaz de mobilizar aes e grupos externos; resulte de uma crise que demande soluo mais imediata sem aumentar o problema; seja resultado do aproveitamento de uma janela de oportunidade (window oportunity) que pode ser derivada de uma crise, de uma situao dramtica ou da abertura de espao sobre um tema que antes no se apresentava. Seguido Dye (2009), algumas perguntas so pertinentes: quem mobiliza, quem so os empreendedores polticos? O governo? Grupos externos? Quais? Qual a origem? Isso porque a agenda precede os processos de construo das polticas, pois significam problemas percebidos como tal, estimulam o debate e podem provocar interveno da autoridade pblica. Um dado adicional importante considerar o escopo do conflito: se amplo, existe elevada controvrsia e h muita dependncia da fora e capacidade do governo e dos grupos para impor decises; se baixa, atende aos problemas mais rotineiros de grande consenso. Tudo isso significa que no possvel considerar na agenda todas as demandas. Conforme observa Rua (s/data), existem algumas que so recorrentes e, de certa forma, permanecem sempre sobrevoandoa agenda. So atendidas parcialmente ou mal atendidas. Algumas so novas, surgem diante de novos problemas, que no haviam surgido antes. E existem os casos de sobrecarga de demandas (demand overload, na expresso em ingls), onde as presses se acumulam, a agenda cresce, no so encontradas solues de continuidade; seu resultado pode ser uma crise grave de governabilidade. Outro aspecto importante considerar como a agenda se manifesta, algo como um ponto de partida. Novamente Dye (2009) observa que preciso considerar algumas possibilidades relevantes: top/down (de cima para baixo), bottom/up (de baixo para cima) e o papel da mdia. O carter top/down da agenda bastante conhecido, porque deriva, particularmente da fora do poder constitudo, do programa do partido

vencedor. Seu oposto, de baixo para cima, decorre da presso de grupos organizados ou de indivduos fortes e influentes. Aparece ainda o papel da imprensa, oferecendo temas de debate e buscando influenci-lo a partir dos mass media, muitas vezes representando setores da sociedade interessados em interferir no debate pblico1. Finalmente, ainda que mais raro, podem existir agentes externos, multilaterais, interessados em interferir no debate. evidente, por outro lado, que o mundo real das polticas mais complexo: uma agenda no precisa obrigatoriamente ser formada do topo ou a partir de baixo, ou somente pela imprensa. Ainda que seja mais comum o modelo top/down, a mescla de origens pode se aplicar.

Quadro 3 Agenda: elementos a considerar


Demandas/Problemas Origem Perguntas Governo? Como agiu? Qual orientao valorativa? Grupos? Quais? Como? Indivduos? Quais? Como? Quais valores defendem? Qual veculo? Qual empresa? Como agiu? Quais valores oferece? Qual? Como? Quais valores oferecem?

Top/Down

Recorrentes? Novos? Sobrecarga de demandas? Mass Media Bottom/Up

Agentes externos (agncias multilaterais/outras)

Fonte: Elaborao prpria, inspirado em Dye (2009) e Rua (***).

3. Formulao e Deciso

Uma vez que a questo consagrou-se como problema pblico, agora trata-se de considerar as alternativas e formular solues. Evidentemente, existem diferentes arenas de formulao. Apenas para ilustrar, a burocracia estatal (pelas agncias, secretarias, ministrios) um ator

importantssimo nesta fase, no apenas porque ela tem interesses que lhe so
Ainda que no seja este o lugar para este debate, na literatura a perspectiva bottom/up associada ao elitismo (teoria das elites e das classes), enquanto a top/down vincula-se ao pluralismo (organizao de variados grupos de presso). (essa nota de rodap est na pgina errada)
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caractersticos, mas tambm porque ela representa um filtro importante para as propostas externas. Nesse momento, o prprio governo pode recorrer a estudos externos (como universidades, centros de pesquisa, consultorias privadas) contratados, o que representa uma interao s vezes cooperativa, s vezes conflituosa com o prpria burocracia. Eles representam uma influncia externa que pode ser relevante. Mas, no possvel ignorar a repercusso poltica das aes, portanto, os prprios atores polticos podem ser consultados ou mesmo alterar uma formulao original ao longo do processo decisrio. Parece complexo? Pois ainda fica pior. Se sairmos do mbito do setor pblico, grupos de interesse podem se organizar para pressionar o desenho da poltica trabalhadores, empresrios, ongs, trazendo valores e perspectivas para dentro do processo. Tambm o caso dos think tanks, a expresso em ingls (sem traduo realmente precisa) que designa um corpo de experts que oferecem ideias e consultoria para a soluo dos problemas. Geralmente, esto organizados em Institutos de reputao internacional, instituies de pesquisa ou consultorias profissionais advogando capacidade para solucionar questes pblicas. Certamente que os experts podem advogar em defesa de grupos de interesse e/ou defendendo posies ideolgicas. visvel a complexidade do processo de formulao. Certamente que um bom estudo preliminar facilita em muito a futura implementao, mas nem sempre ele realizado. Com tantos atores e instituies envolvidos difcil impor um modelo, particularmente em se tratando de um regime democrtico onde conflitos so canalizados para as instituies e vo sendo resolvidos por debate, acordos e coalizes, expressos no processo decisrio. na formulao onde aparece mais claramente as preferncias dos atores (sua soluo tima para o problema) e seus interesses, onde tambm podem surgir conflitos decorrentes desses mesmos interesses. um passo essencial da anlise. Aqui, trata-se de conhecer o processo e o contedo da futura ao a ser implementada. Cada ator opera com determinado recurso de poder: sua influncia, a capacidade de influir no funcionamento do sistema, meios de persuaso, votos e nvel de organizao. De maneira geral, a formulao a transformao de um problema em alternativas de soluo, conduzidas por diferentes estratgias e levando em conta o processo decisrio sobre as alternativas apresentadas. Envolvem elementos como estudos

tcnicos, conflitos, previso, coordenao, construo de coalizes, propaganda, negociao, jogos polticos. No podem desconsiderar os constrangimentos inerentes vida pblica, os impedimentos reais restries financeiras, polticas de acesso informao, do meio ambiente, das prprias leis e regras. Por isso, decidir reflete a capacidade dos formuladores em compreender o processo, suas restries e os mecanismos de produo de alternativas. Por isso, como j deve ter ficado claro, o processo de formulao/desenho de polticas pblicas nunca meramente tcnico, tambm poltico, refletindo valores e estratgias de quem dele participa. Decidir entre alternativas depende dos constrangimentos, das capacidades dos atores, do formato das instituies, mas tambm da estratgia prtica adotada por quem dele participa. Ao final, a deciso representa escolhas orientadas conforme o processo, produzindo um desenho determinado, com leis e decretos, instrues normativas, normas operacionais. Mas, no existe garantia de vnculo direto entre a deciso tomada e o sucesso na aplicao, com o atendimento das demandas. sempre mais complexo que isto, dados, particularmente, os problemas na etapa de implementao. Mas, voltemos ao processo de formulao. Evidentemente ela tambm pode ser top/down, bottom/up, mais tecnocrtica e insulada (com parentesco top/down). Mas, e o processo em si? O modelo proposto por Simon (1945) considera ser possvel conhecer o problema a fundo para a tomada de decises; os decision makers estabelecem quais os valores a serem maximizados e quais as alternativas se apresentam, sendo a escolha feita considerando a mais ampla anlise de cada uma e suas consequncias. Claro que essa perspectiva destaca-se pela quase ausncia das influncias polticas e pode assumir caractersticas tecnocrticas. Sem contar que tem a iluso do controle das informaes tcnicas, de informao perfeita. Lindblom (1959) props um mtodo confuso, em suas prprias palavras. Acreditando na complexidade e na dificuldade das alternativas, prope que os problemas sejam resolvidos de forma gradual incremental introduzindo mudanas mais lentas, sem grandes rupturas, sem estabelecer objetivos a serem perseguidos de forma definitiva. Isso significa comparar alternativas e estimar quais apresentam melhores resultados, estabelecendo parmetros de negociao em torno das alternativas mais efetivas. O resultado mais negociado e envolve, direta e

indiretamente, as capacidades dos atores. Mas tambm pode ser muito lento e conservador. Etzioni (1967) prope um mtodo de busca mista (mixed scanning), uma terceira abordagem, onde o fundamental que os decision makers estejam voltados para verificar as possibilidades para a deciso, sem se deter fortemente em cada uma delas, como no modelo de Simon. So consideradas decises em longo prazo e definidos os rumos a tomar, para atingir as decises estruturadoras; a partir delas, adota-se um mtodo incremental, onde so consideradas vrias alternativas e estas so detalhadas. um mtodo de duas etapas definio de alternativas com eixo estruturante e detalhamento das aes a partir da estruturao. Seu resultado pode parecer interessante, mas guarda parentesco com uma racionalidade estruturante apriori, negociando em seguida. Por aqui no avanamos muito. Voltemos anlise de motivaes e opes dos autores. Desde 1957, Dhal enfatizava o papel dos conflitos abertos entre os atores em torno do poder; nesse caso, caberia analisar esses conflitos de valores, de perspectivas, e compreender as decises da decorrentes. Poucos anos depois, Bachrach & Baratz (1962) enfatizaram a segunda face do poder, aquele onde o conflito no aberto, mas encoberto. O que significa na prtica? Limitar o alcance da deciso, reforando valores estabelecidos e prticas institucionais do interesse de um dos atores. Isto significa uma no tomada de deciso, quando valores dominantes operam para evitar que determinados problemas venham para a agenda e, portanto, no possam sofrer formulao de polticas. Assim, no basta estudar as decises, como defendia Dhal, mas tambm olhar para a no deciso, que reflete a preferncia de algum(ns) ator(es). Assim ficam preservados determinados interesses, impedindo a formulao de determinadas solues. Se existe deciso (produto da disputa dos atores) e no deciso (encobrir conflitos), existe tambm a situao de conflito latente. Essa a perspectiva de Steve Lukes (1974). Aqui, o conflito no aberto, nem encoberto, mas latente, porque o poder utilizado para manipular interesses e preferncias e aumentar o poder de um sobre outro, com a estratgia de impedir que conflitos abertos e/ou encobertos surjam. Isso impediria que desacordos fortes transformem-se em disputa, o que poderia provocar presses para soluo de problemas. Aqui, o tema nem implica no deciso (e esta a diferena para Bachrach e Baratz), antes, impede simplesmente que algo aparea como problema, tornando-o latente.

Difcil, mas fascinante como mecanismo poltico. No perceptvel como o processo de elaborao formado por meandros, por idas e vindas? So processos de ao conduzidos por pessoas reais, com expectativas e interesses. Por isso que, na formulao e deciso, atores se mobilizam. Mas como podemos esperar que se comportem? H duas formas que so igualmente insatisfatrias interpretativamente: a centralidade na racionalidade objetiva, quase pura; um problema com sua melhorsoluo racional. Estranho e improvvel. Pois supe a informao perfeita, sem dficit. A segunda apresenta centralidade organizacional, as organizaes do governo operando com relativa autonomia, solucionando problemas pelas rotinas e procedimentos prprios. Improvvel e irreal. No existem organizaes neutras nem autnomas desta forma. A poltica fica fora do alcance interpretativo, em um ambiente onde ela opera permanentemente. Por isso, prope-se uma terceira forma analtica. Os atores que operam no cenrio das polticas realizam, buscam atender seus interesses, portanto preciso compreender quais so estes interesses. Eles participam dos jogos da poltica, negociam, calculam. Atores coletivos podem agir ou no em benefcio de suas coletividades, bem como atores institucionais que agem sem identidade imediata instituio que pertence. Assim, embora elas importem na anlise, no so as rotinas organizacionais, as propostas tcnicas ou a competncia a centralidade; cabe considerar o poder, a capacidade, a negociao dos atores nesses ambientes. do resultado desta que as alternativas so escolhidas, que os problemas encontram um leito para sua soluo. Neste jogo, ocorre cooperao ou unio entre elas, produzindo um mix determinado. Segundo Rua (op.cit.), podem surgir situaes especficas para considerao: (a) ocorre a cooperao universal porque todos os atores so solidrios; ou seja, todos acreditam que ganham com uma soluo; (b) no ocorre nenhuma cooperao, porque cada um quer levar vantagem em tudo; (c) alguns atores no cooperam e tiram vantagem do fato de todos os outros atores estarem cooperando; (d) alguns atores cooperam enquanto todos os outros s buscam suas vantagens individuais (Rua, op.cit., p.12). neste contexto complexo e difcil que as decises surgem.

Quadro 4 Questes a serem consideradas na formulao e na deciso sobre poltica pblicas:


A formulao/desenho Burocracia Atores tcnicos externos Atores polticos Grupos de interesse Think tanks Econmicos Polticos Acesso informao Meio ambiente legais O contedo geral do desenho Ministrios/secretarias/etc. Universidades/Centros Pesq. Partidos, Parlamento Associaes, Sindicatos, Ongs Consultores, instituies vrias limites e fontes para financiamento recursos de poder dos atores, capacidade de veto Informaes restritas As condies para implantao Os cdigos e decises judiciais Leis, normas Definio tempo quando Quais caractersticas? Que atores mobilizar? Estgios de implementao Monitoramento e avaliao O processo decisrio Onde a ao se origina? Estratgias de origem Top/Down Bottom/Up Mais insulada? Mais aberta? Quem lidera? Por quais atores? A partir de quais instituies? Analisar as decises explicitamente tomadas Limitar o alcance da deciso, reforando valores Impedir que o problema surja forte na agenda Interao por cooperao entre eles Interao por no cooperao Poucos no cooperam, mas tiram vantagem da cooperao de alguns Poucos cooperam, outros querem vantagens individuais

Atores e instituies envolvidos

Identificar preferncias e interesses Quem so? Como agem? Como se posicionam? Qual sua contribuio?

Constrangimentos principais

Quais so? Como limitam as possibilidades?

Carter tcnico analtico

Quais as alternativa(s) utilizada(s)? Quais os objetivos? Qual a finalidade? Para quem? Com qual financiamento? Com que alcance?

Abertos Nvel do conflito

Com que tipo e grau de conflito sobre as questes? Tomar deciso e quais com valores em disputa No tomar decises

Encobertos

Latentes

Impedir soluo Ao dos atores, caractersticas e resultados Tem diferentes capacidades de ao e interveno Diferentes recursos de poder Diferentes competncias

Atores

Clculo Estratgia Negociao

Fonte: Elaborao prpria, inspirao em Rua (2006), Dhal (1957), Bachrach & Baratz (1962), Lukes (1974). 4. Implementao

Implementao ... Ah, a implementao! O teste da realidade, o lugar da ao. Por que parece to difcil? Primeiro, porque depende de muitas variveis, do gestor adequado ao desenho bem formulado, dos atores engajarem-se aos objetivos e metas. Segundo, porque a hora de verificar o quanto a poltica crvel e como ela vai se rotinizar. E tambm porque ela precisa passar no teste dos usurios finais, os beneficirios de determinada ao. Como observou Arretche (2001), a implementao um campo de incertezas. H muitos nveis de governo, federativos, a autonomia regional, os nveis de capacitao dos gestores, as prprias condies locais. Uma dificuldade tpica a distncia, ou o fato de, muitas vezes, a poltica ser elaborada fora, onde quem est na ponta do sistema precisa ser induzido a implantar algo que eles no formularam. Por isso, importante considerar estruturas de incentivos (diferenciais de ganho monetrio? Diferenciais de status?) para quem atua implementando. Na prtica, quem faz a poltica so os implementadores. Tal como j surgiu antes, podem ser criados dois cenrios de anlise. Um o j conhecido top/down, relativamente comum e originrio da burocracia, dos mecanismos e instncias criados por cima, para serem implementados. Aqui os objetivos esto definidos ex ante e operam como pertencentes a instncias de fora, muitas delas oriundas dos prprios formuladores de polticas. Nesse caso, o principal problema envolve o que esperado por quem determina e a realidade local; o choque entre o centro e o local. As condies para que o modelo top/down obtenha sucesso so muito variadas e envolvem situaes quase ideais. Por isso, claro que nem todas so satisfeitas, o que mostra a complexidade do processo e como surgem as dificuldades. o caso das condies locais e externas, que no deveriam impor muitas restries a quem implementa. O tempo e os recursos devem estar disponveis, o que, como sabido, nem sempre fcil. Imagina-se que estes recursos devem tambm estar presentes para diferentes fases da implementao. Mas ainda no s. Se existem recursos e tempo necessrio, preciso uma competente agncia de implementao, de preferncia uma, mais independente. Se

existem vrias agncias, elas precisam trabalhar coordenadas e com regras claras, o que nem sempre fcil. Como quase sempre h agncia(s) local(is) de implementao, preciso que ocorra um conhecimento muito forte sobre os objetivos e metas do programa (ou do projeto), indicando, fase a fase, quais as tarefas que devero ser cumpridas por quem participa de um programa, por exemplo. Quando o enfoque vem por cima, preciso que ocorram tambm duas condies de comunicao: a primeira a coordenao vertical entre quem ordena e quem implementa por baixo; a outra aquela horizontal, entre os prprios implementadores que operam o programa no dia a dia. O programa, via de regra, distribui competncia no nvel local, entre atores diferentes. O resultado prtico deste ponto seja em sua dimenso vertical, seja na horizontal que exista obedincia autoridade propositora, evitando uma autonomia tal que desrespeite as regras do prprio programa. Finalmente, devem existir rgos de controle e monitoramento vindos de cima, sendo comum a liberao de recursos, por exemplo, apenas mediante etapas cumpridas. Resumindo, se existem objetivos claros, se as metas esto definidas, se os resultados podem ser verificados e os problemas de implementao idem, a anlise top/down ganha relevncia. Mas, se ocorre forte interao entre formulao e interao e interfaces onde atores locais tm forte poder de interveno, existe um enfoque analtico bottom/up disponvel. Sua preocupao traduzida na anlise das redes de atores e decises no ambiente de implementao, reduzindo o impacto das decises por cima na anlise (hierarquia, objetivos pr definidos, causa e efeito, etc.). Uma vez que o processo de formulao apresenta controle imperfeito, alm de conflituoso, ele afeta a implementao. Por isso, preciso considerar o processo de formulao, como ele se relaciona com o contexto e com as organizaes responsveis pela implementao. A lgica analtica bototm/up formulada a partir das restries oriundas da perspectiva oposta. Assim, so ofertadas decises que produzem conflitos, que no enviam recursos, que dificultam a relao entre as vrias organizaes, tornando assim a anlise top/down limitada. Por sua vez, prope a existncia de um continuum entre formulao e implementao, tornando mais difusa a fronteira entre ambas. H um processo interativo de negociao operando entre quem coloca a poltica em ao e quem por ela afetado. Assim, e esta a mensagem principal, a implementao carece da intencionalidade proposta por cima, por quem detm o poder.

Esse o reino da interatividade, uma vez que situaes no previstas na formulao e possvel considerar que invariavelmente elas devero surgir so relevantes. Isso exige que decises sejam tomadas na implementao, conflitos que sero resolvidos nesta fase. So as decises cotidianas que envolvem negociao. Por isso, os implementadores so os agentes ideais para tomar decises e, em certo nvel, formular a poltica. Aqui se manifesta todo um campo de anlise que considera o poder discricionrio do implementador, do agente do cotidiano, o burocrata no nvel da rua (street level bureaucrats) que atua no processo. O resultado prtico que a implementao no pode ser vista como um processo separado da formulao. Independente da perspectiva por cima ou por baixo podemos analisar, em conjunto e/ou em separado, questes organizacionais (considerando os tipos de organizao e como funcionam), o processo em si de implementao (suas fases e etapas envolvendo diferentes aspectos), os conflitos manifestos e latentes (considerando as estratgias dos atores envolvidos) e a dimenso poltica (como se estruturam parmetros de poder nas e entre as organizaes envolvidas, bem como suas relaes com o poder poltico local, regional e/ou federal). Para encerrar a seo, cabe observar que existem grandes dificuldades na implementao, seja por um processo que envolve incertezas, seja porque existem polticas muito complexas. Existem situaes que claramente podem ser previstas. A lista abaixo no pretende ser exaustiva, ela pode e deve ser completada, mas representa um bom esforo sobre problemas de implementao: 1. Excesso de centralizao e controle pelo alto, por insulamento, levando a baixos ndices de compromisso no nvel da rua. Um dos efeitos prticos que o gestor no conhece realmente a poltica e sente-se, muitas vezes, excludo como sujeito ativo. 2. Eventualmente, diretrizes originais no chegam ao alvo, ou seja, a poltica apresentada como pronta e as pessoas envolvidas no sabem exatamente porque esto fazendo aquilo. Essa falha pode ser por excesso tecnocrtico e/ou por falhas de comunicao. Quem implanta precisa conhecer porque faz determinadas coisas e no outras. 3. Relao deficiente com o pblico alvo, tratando-o como depositrio da poltica e no como sujeito ativo para seu sucesso. Regra geral, acredita-se que as pessoas no precisam saber como ou como funciona o programa.

4. Falta, pura e simples, de conhecimento do programa como um todo e suas partes particulares. Pode ser por incompetncia do gestor, por desinteresse, por deciso do prprio em desconhecer o programa (inrcia). 5. Articulao entre problemas 2,3 e 4 o hall do inferno. 6. Falta de capacitao de gestores um problema recorrente. Capacitao envolve muitas coisas: a prpria formao, a atualizao sobre determinado campo e treinamento especfico. Isso afeta a capacidade para decidir e cumprir tarefas. 7. Charivari organizacional, tambm conhecido como baguna: onde no h clara delimitao de competncias, aumentando o grau de conflito. Pode tambm estar baseado em uma relao assimtrica entre os nveis: o rgo A define para B, que reclama de A, que apela a C, que retorna a B, tudo para prevalecer a vontade de A e um descontentamento difuso ou aberto. 8. Seleo deficiente de pblico e inadequao de instrumentos de divulgao. Por exemplo, o programa pretende ser amplo, mas a divulgao restrita em todas ou em alguma da suas fases. 9. Falta de recursos por atraso, inadequao, falta de informao do organismo gestor para o controle do programa. 10. Inadequao de instrumentos para efetivao do programa. Pode faltar, por exemplo, infra-estrutura para realizar aes (energia, gua, etc.). Em nenhuma parte do programa est previsto recurso financeiro para tal. Chegam os computadores, mas falta energia. 11. bvia incapacidade de monitorar, por falta de instrumentos, de capacitao, de ambos. 12. A dimenso da poltica local desejo de controle sobre o programa e/ou suas dimenses (como um cadastro, p.ex.), influncia sobre aes pblicas do programa, interferncia no cotidiano. Essa uma dimenso que precisa ser tratada na anlise. Trata-se do velho problema de Laswell: quem manda, como e por que. Nunca, mas nunca, desprezar este ponto.

Quadro 5 Dimenses analticas para o processo de implementao


Gestores e burocratas Atores envolvidos Polticos Quem so? Com que competncia? Como so selecionados? Quem so? Interferem no dia a dia do programa? Quem so? (se for o caso)

Questo chave como atuam?

Instituies Envolvidas

Nveis envolvidos

Dimenses a observar

Origem analtica

Atores privados Judicirio Atua? (se for o caso) Agncias Qual(is) agncia (s) Organismos implementam? criados Quais as Competncias? Judicirio Federal Quais so? Estadual Municipal Cumprimento de etapas/tempo de aplicao Nveis de competncia gerencial dos gestores Financiamento das instituies implementadoras Adequao dos Recursos fsicos e financeiros Aplicao das regras/leis/normas Como selecionado o pblico-alvo Como opera a publicizao do programa (divulgao/circulao) Como acompanhado Relaes com poder poltico local Origem na burocracia, objetivos ex ante Poucas restries locais Tempo e recursos sejam disponibilizados, inclusive a cada fase prevista Claro reconhecimento sobre a Top/Down agncia implementadora e coordenao entre elas, quando existe mais de uma Que implementao local tenha absoluto conhecimento das metas e objetivos Condies de obedincia de cima para baixo satisfeitas Forte interao formulao/implementao Bottom/Up Processos de negociao inter-atores Anlise de rede de atores e decises no ambiente de implementao Opera pelas dificuldades de implementao, pelos conflitos, ausncia de recursos, etc. Situaes no previstas na

Questo chave Como operam/funcionam?

Questes chave Quais as competncias? Como interagem? Questo chave a responder: adequao ao desenho e dificuldades de implementao

Se existem objetivos claros, as metas esto definidas, se os resultados podem ser verificados e os problemas de implementao idem, esta anlise se aplica mais facilmente

Se existem conflitos e questes abertas na implementao, se h poder discricionrio por baixo. Se exige-se negocia!ao interatores no processos, esta anlise melhor se aplica

formulao e que exigem deciso por baixo Strret level bureaucrats

Fonte: Elaborao prpria. 5. Monitoramento e Avaliao

Esta ser uma sesso mais curta, at porque o universo de acompanhamento e avaliao exige agora mais descries tcnicas, modelos e perspectivas, fugindo do escopo deste texto. Por que monitorar? A resposta mais simples e verdadeira : porque deve-se acompanhar a implementao para verificar o cumprimento das ordenaes e corrigir erros. Por que avaliar? Novamente, a resposta mais direta : porque o investimento pblico realizado em uma poltica deve ser verificado quanto ao atendimento de suas metas, objetivos, alcance, eficincia, eficcia e efetividade. Em ambos os casos, o mais efetivo que monitoramento e avaliao, inclusive com seus instrumentos, estejam previstos e considerados no desenho da poltica (ou do programa, ou do projeto). Como indicao, seria desejvel que a avaliao no seja conduzida pela gesto encarregada de implementao ou um corpo tcnico interno ao processo. Seria muito mais interessante t-la conduzida por fora, por organismo ou agncia que no implementa. Claro, sem ingenuidade, preciso considerar que equipes de avaliao tambm operam com preferncias e interesses. Por isso, muito importante que o desenho da avaliao no seja produzido no momento, entregue aos prprios avaliadores ex post, mas j contenha indicadores claros a conferir e caminhos a considerar. Isto limita, mas no garante, claro, a independncia pura do avaliador. Considerando a avaliao uma etapa essencial para o prprio sucesso das polticas, l onde os resultados esperados e impactos desejados so verificados. Outro dado relevante que os resultados efetivos so bastante independentes, e podem ser diferentes, dos elementos inicialmente previstos. Polticas podem produzir uns elementos muito conhecidos em sociologia os efeitos no esperados. A modulao em um sentido pode produz resultado em outra direo. Uma poltica desenhada para suprir determinada carncia pode produzir na populao efeitos agregados em direo a uma nova carncia. Nesse sentido, teramos um efeito perverso no esperado. O contrrio tambm pode ocorrer, mas os efeitos perversos

podem exigir novas intervenes no desenho e na implementao. tambm ali que a linha entre formulao e implementao se completa, embola ou rompe, onde se verifica a relao entre estas duas fases. Isso produz dois resultados ou confirma o andamento do desenho original, verificando sua fora, ou induz mudanas tanto no desenho quanto na implantao. Uma boa avaliao de polticas policy oriented, ou seja, permite corrigir o andamento do processo. Aponta mudanas e at indica novas aes. Apenas para efeito de conhecimento do leitor, est citado abaixo quadro elaborado a partir de texto de Snia Draibe (2001), com dimenses e indicadores para avaliao. Trata-se de uma boa referncia para conhecimento e um bom ponto de partida para acompanhar a questo.

Quadro 6 Dimenses e Indicadores de Avaliao de Programas Draibe (2001):


Fsicas Proporo de meta atingida pblico-alvo: cobertura/focalizao Metas realizadas x metas previstas Anlise custo/benefcio Sistema gerencial/decisrio Eficcia Verificar sistemas de implementao Sistemas de divulgao/informao Processo seletivo de agentes e beneficirios -

Metas

Financeiras

Competncia gerencial Capacidade de implementar decises Grau descentralizao/descentralizao Qualidade da informao prestada, canais, fluxo Publicizao e competitividade; Qualidade da aferio de mrito Adequao entre selecionados e objetivos do programa Competncia monitores Durao e qualidade cursos Suficincia de recursos, prazos e fluxos Qualidade infra-estrutura Material apoio Regularidade, abrangncia, identificao objetivos Taxas crescimento do fenmeno Intensidade da mudana Avaliao dos usurios Envolvimento da sociedade.civil Grau de adeso dos beneficirios

Eficincia

Recursos x prazos

Capacitao de agentes e beneficirios Sistemas lgico operacionais

Impactos

Avaliao e monitoramento interno da poltica/programa Variaes Mudanas na realidade Efetividade Social (capacidade do programa em afetar o capital social, em especial a rede de

Efetividade Efeitos

parcerias que facilitam sua execuo) Efetividade Institucional (impactos sobre organizaes e instituies envolvidas na implementao)

Satisfao dos agentes Induo para novas atividades Grau de induo a mudanas e inovaes Capacidade da instituio aprender(aprendizagem institucional) Rotinizao de processos Capacidade em transferir metodologia

Fonte: DRAIBE, Snia (2001), p. 38.

6. A Ttulo de Breve Concluso

Este texto terminou sendo um pouco mais ambicioso que seu objetivo inicial. Este campo de estudo no to diferente de um novelo de l: quando comea-se a solt-lo, pontas vo aparecendo e precisam ser comentadas. O recurso utilizado de um quadro ao fim de cada seo tem a finalidade de organizar informaes e servir como um guia para o aprendiz de analista. O conhecimento da complexidade no deve ser visto como um obstculo intransponvel. Antes, a leitura deve proporcionar o contrrio, ser encarada como facilitadora. Certamente que um bom analista tem forte consistncia tericometodolgica, o que no se adquire em curto prazo. Uma breve observao sobre o conjunto de autores citados e as diversas possibilidades que se abrem sobre o tema. Outro dado importante a experincia com pesquisa e a prpria experincia profissional. A primeira tem raiz tanto na consistncia terico-metodolgica quanto na dedicao em atuar considerando problemas reais nas polticas (e/ou projetos/programas). Outra questo a experincia profissional. Esta no , automaticamente, a melhor das credenciais. Ter experincia desejvel desde que exista uma genuna vontade em comparar esta experincia com o rigor terico metodolgico e a capacidade para confront-la com a realidade. Nunca demais lembrar que o analista tambm tem comportamento de ator, carregando vivncia para dentro do que faz. Uma anlise ingnua mas tambm orientada pelos valores deste ator - tenderia quase a absolutizar sua experincia na anlise, impedindo uma viso clara do real. O maior valor da experincia, e que deve ser conduzida para a anlise, v-la como parte do real, mas sem confundi-la com o prpria realidade. Nem sempre isso fcil.

Finalmente, este texto tambm desejou incentivar uma srie de leituras e indicar um meio mais fcil para atravessar a rede de estradas no tema de anlise de polticas. Ele deve ser encarado como facilitador. A tarefa de analista aprender a realidade e dispor de ferramentas adequadas para sua tarefa. Um aspecto ainda em aberto, que o texto no oferece espao para explorar, so os instrumentos de pesquisa variados para algumas fases. Estes vo de instrumental quantitativo como surveys e levantamentos de opinio, dados agregados, ferramentas diagnsticas, at arquivos, tcnicas qualitativas de entrevista e aes de interveno. Esta uma tarefa formativa de mais longo prazo. Mas o objetivo central este escrito atingiu: estabelecer marcos, sinalizaes, indicar perguntas e apontar dimenses de anlise. Ele teve a meta de abrir a caixa e mostrar seu interior. Esta foi cumprida. Exerccios posteriores devem ser considerados pelos prprios leitores.

Bibliografia ARRETCHE, Marta. Uma contribuio para fazermos avaliaes menos ingnuas, In: BARREIRA, M.C. & CARVALHO, M.C. (orgs.), (2001), Tendncias e Perspectivas na Avaliao de Polticas Pblicas. So Paulo: IEE PUC SP, pp. 4453. BACHRACH, P. & BARATZ, M. S. (1962), Two faces of power, In: American Political Science Review, 56. DYE, Thomas (2009), Understanding Public Policy, New York: Prentice-Hall, Englewood Cliffs. DHAL, Robert (1957), The Concept of Power, In: Behavioral Science, 2:3 (1957:July). DRAIBE, Sonia (2001), Avaliao de Implementao: esboo de uma metodologia de trabalho em polticas pblicas, In: BARREIRA, M.C. & CARVALHO, M.C. (orgs.), (2001), Tendncias e Perspectivas na Avaliao de Polticas Pblicas. So Paulo: IEE PUC SP, pp. 13-42. EASTON, David (Org.), (1970), Modalidades de Anlise Poltica, Rio de Janeiro, Zahar. ETIZIONI, A. (1967), "Mixed Scanning: A Third Approach to Decision-Making", Public Administration Review , No. 27, 1967. EVANS,P. (1995), Embedded autonomy: States and industrial transformation. Princeton: Princeton Univ. Press. HAM, C. e HILL, M. (1985), The Policy Process in the Modern Capitalist State. Brighton, Sussex, Wheatsheaf Books. KINGDON J.W. (1984), Agendas, Alternatives, and Public Policies, Boston: Little Brown & Co. LASWELL, H.D., KAPLAN A. (1950), Power and Society, New Haven: Yale University Press. LASWELL H. (1990). Politics: Who gets what when and how?New York: Peter Smith. LOWI, Theodore. "American Business, Public Policy, Case Studies and Political Theory, In: World Politics, vol. XVI, no. 4, pp. 677-715.

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