Revista de Economia Poltica, vol. 27, n 4 (108), pp.

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O que que o reeleito tem? O retorno: o esboo de uma teoria da reeleio no Brasil
CARLOS PEREIRA E LUCIO RENNO*

What does the reelected have? The return: the outline of a reelection theory in Brazil. This article compares the determinants of electoral success in two consecutive Brazilian legislative elections, 1998 and 2002. There is a clear difference between both periods that renders the comparison especially interesting. In 1998 the incumbent president was running for reelection whereas in 2002 it was an open seat contest. We hypothesize that in 1998 the proximity of the Federal Deputy with the president and the allocation of federal monies controlled by the Executive Branch played a more significant role in affecting reelection success than in 2002. Hence, if the President is himself running for reelection is an important intervening contextual variable in understanding reelection success of Federal Deputies. Key-Words: reelection, legislative elections, budgetary amendments. Jel Classication: H00.

INTRODUO O objetivo deste artigo investigar os determinantes do sucesso eleitoral em duas eleies consecutivas para a Cmara dos Deputados, 1998 e 2002. testado se o modelo desenvolvido para as eleies de 1998 (Pereira e Renn, 2001 e 2003) tambm se aplica s eleies de 2002. O estudo comparado de duas eleies consecutivas aumenta a capacidade de produzir generalizaes sobre eleies legislativas no Brasil. Esse um passo necessrio, embora no suciente, para consolidar uma teoria sobre sucesso eleitoral em um sistema proporcional com lista aberta, conjugado com uma extrema preponderncia do executivo na arena legislativa.

* Michigan State University MSU. Escola de Economia de So Paulo EESP/FGV. E-mail: carlospereira@fgvsp.br e University of Arizona. E-mail: lrenno@email.arizona.edu. Submetido: Fevereiro, 2006; aceito: Agosto, 2006.

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A princpio, h uma distino clara entre esses dois episdios eleitorais. Em 1998, o Presidente concorria reeleio. A proximidade do deputado com o executivo, bem como os mecanismos de transferncias de benefcios e polticas locais controlados pelo Presidente, foram decisivos para o sucesso dos deputados que buscavam a reeleio em 1998. J em 2002, no havia um candidato concorrendo reeleio para Presidente. Isso poderia levar a uma reduo do impacto do executivo nas eleies legislativas. Ou seja, uma varivel central em uma teoria sobre o sucesso eleitoral de Deputados Federais no Brasil o fato do Presidente estar concorrendo reeleio. Em tais circunstncias, existe um maior impacto do Presidente nas chances de reeleio de deputados (presidential coattails effect). J em eleies como a presidencial de 2002, consideradas pela literatura americana como open seat, em que no h candidato reeleio, esperado que o efeito do executivo sobre o futuro eleitoral dos legisladores candidatos reeleio deve ser menor.1 A literatura sobre o impacto das eleies presidenciais em eleies para outros cargos no Brasil tende a minorar a inuncia do Presidente. Ames (1994) argumenta que h um efeito reverso, em que o apoio de prefeitos fundamental para a vitria do candidato presidencial. J Samuels (2000b) argumenta que o impacto de governadores mais forte do que o de Presidentes. Ambas essas anlises, contudo, foram desenvolvidas antes da mudana institucional que ocorreu no cenrio poltico brasileiro; ou seja, a regulamentao do direito reeleio para cargos do poder executivo. Portanto, nenhuma das duas abordagens permite a comparao entre uma situao onde a inuncia do Presidente pode ser mais acentuada. Nosso estudo, portanto, testa o impacto do executivo no momento institucional presente e argumenta que a permisso da reeleio para Presidente afetou dramaticamente a forma como disputas eleitorais para o legislativo so conduzidas no Brasil. Estudos anteriores, apesar de sua contribuio terica e metodolgica, esto datados haja vista as mudanas institucionais recentes que ocorreram. Nossa hiptese principal, portanto, que variveis que medem a influncia do poder executivo federal nas chances de reeleio de Deputados Federais tm seu impacto condicionado pelas caractersticas da eleio presidencial, se open seat ou no. No primeiro caso, o impacto de variveis que medem a relao entre o deputado e o Presidente dever ser atenuado. J quando o Presidente concorre reeleio, sua influncia sobre os parlamentares deve ser mais decisiva. Para testar essa hiptese, comparamos o impacto de um modelo explicativo idntico do sucesso eleitoral de Deputados Federais em duas eleies consecutivas no Brasil, 1998 e 2002. Tal hiptese no foi testada anteriormente, pois, esta a primeira tentativa sistemtica de se comparar duas eleies consecutivas em um mesmo ambiente institucional com tais caractersticas no Brasil.

1 Coattails, de forma literal, significa rabo da casaca. Em sentido figurado, significa que o Presidente puxa votos para os candidatos que o apia.

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A BUSCA PELA REELEIO PARA A CMARA DOS DEPUTADOS Nas ltimas quinze eleies2 para a Cmara dos Deputados no Brasil a maioria dos parlamentares se candidatou reeleio, uma mdia de 68% (ver tabela 1). Dos deputados que optaram arriscar sua sobrevivncia eleitoral concorrendo reeleio, 67% em mdia obtiveram sucesso em todos esses episdios eleitorais. Por outro lado, 33% no alcanaram a mesma sorte ao amargaram derrotas diante da escolha de tentar permanecer no legislativo federal. Em outras palavras, a deciso pela ambio esttica, ou seja, concorrer reeleio, tem consistentemente proporcionado retornos eleitorais para a maioria dos parlamentares que a tentam.
Tabela 1 Taxa de Reeleio e Performance eleitoral no Brasil (1950-2002) Reeleio 1950 1954 1958 1962 1966 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 Mdia 186 204 235 235 265 191 237 282 299 311 328 355 373 366 276,21 % 0,61 0,67 0,72 0,72 0,65 0,47 0,76 0,77 0,71 0,65 0,67 0,71 0,73 0,71 0,68 Sucesso 93 140 153 172 190 145 181 204 213 177 179 211 253 268 184,21 % 0,50 0,69 0,65 0,73 0,72 0,76 0,76 0,72 0,71 0,57 0,55 0,59 0,68 0,73 0,67 Fracasso 93 64 82 63 75 46 56 78 86 134 149 144 120 98 92 % 0,50 0,31 0,35 0,27 0,28 0,24 0,24 0,28 0,29 0,43 0,45 0,41 0,32 0,27 0,33

Fonte: Santos (2005), www.ucam.edu.br/leex/

O objetivo deste artigo examinar os determinantes do sucesso eleitoral dos Deputados Federais no Brasil. Pretende-se investigar o que o reeleito tem que os que no se reelegem no tm. Pereira e Renn (2001 e 2003) propuseram um modelo analtico capaz de identicar os fatores que aumentam as probabilidades de

Com exceo das eleies de 1970 quando a mdia de 47% dos deputados foram candidatos reeleio.

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reeleio para a Cmara Federal nas eleies de 1998 no Brasil. Precisamente, foram testados dois conjuntos de hipteses concorrentes que tentam explicar o sucesso eleitoral: o primeiro, que analisa o papel do sistema proporcional de lista aberta nas estratgias de sobrevivncia eleitoral dos candidatos reeleio; o segundo conjunto de hipteses analisa o impacto das regras de funcionamento interno da Cmara dos deputados e os poderes do Presidente no comportamento do parlamentar dentro da Cmara. Especificamente, o primeiro grupo formado pelas variveis que mensuram o impacto de aspectos polticos locais, ou seja, variveis que se referem atuao do candidato em assuntos diretamente relacionados com as suas bases eleitorais. Estas dizem respeito a distribuio de votos do candidato, ao grau de dominao e competio no principal reduto eleitoral, gastos de campanha, caractersticas do municpio, influncia de polticas locais (pork barrel e credit claiming) e os padres de coalizo com os atores polticos regionais e locais. O segundo grupo de variveis formado pelos fatores polticos nacionais e diz respeito a sua participao e performance no Congresso e inuncia do Presidente e dos partidos nas eleies para a Cmara. Ou seja, se refere participao do deputado na arena legislativa, sua posio na hierarquia da Cmara, identificao partidria e posio dentro da hierarquia do partido e, finalmente, o efeito da inuncia do Presidente nas eleies legislativas. Foi demonstrado nas eleies de 1998 que o sistema poltico brasileiro gera vrios incentivos para que os eleitores se preocupem mais com os benefcios locais do que com a performance nacional dos seus representantes. Isto faz com que a participao dos parlamentares no espao nacional, principalmente nas atividades dentro da Cmara dos Deputados, seja orientada pela busca de benefcios que possam ser utilizados no espao local, como forma de alcanarem maiores retornos eleitorais. A distribuio de benefcios locais, assim, proporciona muito mais retornos eleitorais do que as atividades legislativas dentro da Cmara ou as posies de voto assumidas em relao a uma determinada poltica. importante enfatizar que a participao do deputado no processo legislativo bem como seu perl de voto no planrio da Cmara dos Deputados no inuiram diretamente nas suas chances de ser reeleito. Na realidade, os interesses locais prevalecem na arena eleitoral porque as demandas locais parecem ter impacto mais forte no sucesso eleitoral. Mesmo o comportamento partidrio, quando este acontece dentro da Cmara, segue esta lgica, pois so os lderes dos partidos e o executivo que controlam a distribuio de benefcios. Neste artigo, pretendemos re-visitar os nossos argumentos oferecidos na anlise de um nico episdio eleitoral comparando-se agora dois episdios eleitorais, 1998 e 2002. Ainda que o padro predominante de carreira e de maior sucesso eleitoral venha sendo a ambio esttica (reeleio), o ideal seria se tivssemos acesso a uma srie histrica mais ampla que cobrisse de forma consistente o maior nmero de episdios eleitorais para testarmos a consistncia e a robustez dessa teoria. Acreditamos, entretanto, que a anlise comparativa das ltimas duas eleies no Brasil oferece evidncias preliminares para a proposio de um esboo
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de uma teoria da reeleio em um ambiente institucional caracterizado por um sistema eleitoral extremamente permissivo, hiper-representativo e atomista, que combina representao proporcional com lista aberta associada a uma extrema preponderncia do executivo na arena legislativa. A comparao entre as eleies de 1998 e 2002 especialmente interessante porque permite acrescentar um importante elemento explicativo nossa teoria: as caractersticas da eleio presidencial. Nossa hiptese central, como j foi dito, que a capacidade do Presidente de afetar os resultados das eleies legislativas bastante reduzida quando o Presidente um lame duck, quando no concorre reeleio. Ou seja, em eleies onde o Presidente no concorre reeleio, variveis que medem a relao do parlamentar com o poder executivo perdem poder explicativo do sucesso eleitoral dos deputados. Quando um Presidente concorre reeleio, parlamentares que o apiam se beneciam positivamente. Quando isso no ocorre, a proximidade com o poder executivo no faz tanta diferena. Ou seja, o impacto de certas variveis do modelo original de Pereira e Renn (2001 e 2003) condicional s caractersticas da eleio presidencial; se esta open seat ou no. Trabalhar em Braslia ou na base eleitoral: qual a melhor estratgia? Que fatores afetam o clculo dos parlamentares sobre qual problema, assunto ou temtica vale a pena alocar tempo, energia e recursos? Faz sentido um parlamentar se dedicar com mais intensidade s atividades legislativas internas da Cmara dos Deputados em Braslia (work horses) ou s questes relacionadas a sua base eleitoral (show horses)? Qual a melhor estratgia para se obter sucesso eleitoral em um ambiente institucional em que o executivo o principal legislador e onde o processo decisrio extremamente centralizado pelas lideranas partidrias e legislativas? At que ponto votar com o Presidente no plenrio da Cmara traz frutos eleitorais? E se o Presidente no for candidato reeleio (lame-duck), apoi-lo a melhor estratgia para sobreviver eleitoralmente? Em outras palavras, que tipo de benefcios um Deputado Federal que candidato reeleio pode extrair de um Presidente que est fora da prxima disputa eleitoral? Ser que um deputado que beneficiou sua principal base eleitoral com emendas individuais ao oramento federal ter recompensas eleitorais por seus esforos localistas? Ou tero mais retornos eleitorais aqueles parlamentares que dispersarem benefcios oramentrios por todo o seu estado? Estes so dilemas de difcil resoluo. Possveis pistas podem ser encontradas na anlise dos benefcios e restries oferecidos pelo conjunto de regras que regem tanto a forma de alocao e distribuio de poder na arena eleitoral, bem como as instituies que regem o processo decisrio dentro da arena legislativa. Enquanto alguns ambientes institucionais geram mais incentivos para a prossionalizao da atividade legislativa, outros oferecem mais restries para que o parlamentar possa
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inuenciar e afetar o que o legislativo produz, pois este ter mais incentivos para se dedicar aos problemas e questes das suas bases eleitorais. A profissionalizao funcionaria como um pr-requisito para o desenvolvimento de uma legislatura independente, representativa e competente. a partir de dispositivos organizacionais gerados pela profissionalizao que se criam e se desenvolvem condies de institucionalizao de regras e procedimentos que incentivam a estabilizao da carreira e das atividades parlamentares. Uma legislatura prossionalizada fornece incentivos institucionalizao, estabilidade das regras de deciso, especializao e melhor acesso e circulao de informao, bem como independncia do legislativo vis vis o executivo. Polticos que exercem apenas um mandato parlamentar e depois se retiram do legislativo, provavelmente esto muito mais propensos a usufruir o cargo pblico em benefcio particular. Portanto, estruturas parlamentares que estimulem a busca da reeleio podem diminuir a propenso corrupo e aumentar a capacidade dos eleitores de punir os polticos que se desviem das suas preferncias. A profissionalizao do legislativo aumenta o interesse e a capacidade do parlamentar em buscar a reeleio e em procurar um maior engajamento nas atividades legislativas. Alm disso, quanto maior a extenso do horizonte temporal do parlamentar, maiores as chances de especializao e aperfeioamento dos deputados no exerccio de suas funes legislativas. Quais incentivos profissionalizao so produzidos pelo sistema poltico brasileiro para que os parlamentares se sintam motivados a alocar tempo, recursos e energia no seu desempenho legislativo? O dilema do desenvolvimento de uma carreira nacional versus carreira local no exclusivo do sistema poltico brasileiro. Trabalhos como o de Richard Fenno (1978) j analisaram o caso americano: Washington career versus home career. Ter uma carreira nacional signica ocupar posies de poder dentro do legislativo; de outro lado, o foco na dimenso local no pode ser perdido, pois tambm necessria a manuteno e a sustentao da rede local (home network) do legislador. A presso entre fazer crescer o poder exercido na esfera nacional sem perder espao e importncia no reduto eleitoral o equilbrio perfeito perseguido pelo legislador que se v cotidianamente nesta encruzilhada. No caso brasileiro, o exerccio da atividade legislativa em Braslia sofre duas influncias gravitacionais, uma exgena e outra endgena, em outras palavras, uma centrpeta e outra centrfuga. A primeira diz respeito particularmente inuncia decisiva do executivo no dia a dia do Congresso. O Presidente no apenas o principal legislador, mas tambm quem define a agenda legislativa ao determinar o ritmo e contedo do que decidido.3 No mximo, pode-se atribuir

Pela primeira vez na histria recente da democracia brasileira, o Presidente da repblica no foi capaz de eleger o seu candidato presidncia da Cmara dos Deputados, com a eleio do deputado Severino Cavalcanti (PP-PE). No pequeno intervalo de tempo em que o executivo ficou destitudo desse instrumento de controle sobre a agenda legislativa, pde experimentar o valor desse poder.

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um papel meramente reativo do legislativo no processo de formulao e de deciso de leis. Quando o executivo se v ameaado em suas preferncias, pode ainda dispor de uma srie de outros mecanismos de controle e interveno no processo legislativo como: pedido de urgncia,4 veto parcial e total, execuo discricionria do oramento, etc. A segunda influncia, endgena, se refere estrutura interna de alocao de competncias e poderes no legislativo. A Cmara dos Deputados possui um alto grau de centralizao em sua organizao interna e seu processo decisrio. A grande maioria dos parlamentares tem um papel apenas residual nas decises que so tomadas em Braslia. Na realidade, este processo extremamente concentrado nas mos dos lderes partidrios e da Mesa Diretora da Cmara. As comisses permanentes da casa, arena onde os parlamentares poderiam ter uma maior inuncia na produo de leis, so extremamente desaparelhadas e sem mecanismos profissionais e institucionais eficazes para garantir as suas decises vis vis a dominncia do plenrio e do executivo.5 Na realidade, os parlamentares, por no terem mandato nas comisses, podem ser substitudos a qualquer momento pelos lderes das suas respectivas bancadas, diminuindo assim os incentivos especializao e prossionalizao. Diante desse quadro de baixos incentivos e fortes restries para desenvolvimento de uma carreira poltica baseada em atividades legislativas em Braslia, os caminhos para o sucesso eleitoral apontam na direo do reduto eleitoral. Usando a terminologia de Fenno (1978), o que importa para o sucesso eleitoral desenvolvimento de uma home career. Como tornar visveis as atividades internas da casa para potenciais eleitores se o ambiente institucional, no qual os parlamentares esto imersos, os convida a ficar, a maior parte do tempo, nas suas bases eleitorais? A inuncia do Presidente no sucesso eleitoral de Deputados Federais reeleio Sistemas polticos caracterizados por uma grande preponderncia institucional e poltica do executivo nas atividades legislativas tendem a ter uma inuncia direta no sucesso eleitoral dos parlamentares. Como amplamente sabido, o Pre-

Quando um pedido de urgncia feito para uma proposta, a comisso tem somente duas sesses para examin-lo e vot-lo antes de mand-lo para o plenrio. Na prtica, este prazo muito curto e as comisses dificilmente conseguem examinar e se posicionar em relao a uma proposta que tenha recebido um pedido de urgncia. Em geral, quando o Legislativo pede urgncia para uma proposta, isto feito de acordo com os interesses do Executivo. A taxa de aprovao de uma legislao que tenha se originado no Executivo altamente associada ao pedido de urgncia (Pereira e Mueller, 2000).

5 De maneira geral, prerrogativa dos lderes dos partidos nomear, assim como substituir, a qualquer momento, os membros das comisses. No existem restries sobre o tempo de permanncia dos deputados nas comisses. Existem evidncias de que h uma signicativa interferncia por parte dos lderes dos partidos nesse processo. H uma alta rotatividade dos membros nas comisses. Os deputados mudam de comisso freqentemente, no s a cada novo ano legislativo, mas tambm dentro do ano. Alm disso, o Executivo, atravs dos lderes, manipula as nomeaes de certas comisses para colocar nelas nmeros estratgicos de membros is aos seus interesses (Pereira e Mueller, 2003).

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sidente no Brasil exerce uma forte influncia na agenda legislativa e, por conseqncia, em todo seu processo decisrio. O executivo tambm pode emitir Medidas Provisrias, iniciar nova legislao, legislar exclusivamente em matrias oramentrias e administrativas. Um dos componentes decisivos do domnio exercido pelo Executivo sobre o legislativo o processo de execuo das emendas individuais e coletivas dos deputados na Lei oramentria aprovada pelo Congresso e sancionada pelo Presidente.6 Embora os deputados tenham o direito constitucional de formular e aprovar emendas ao projeto de lei previamente elaborado pelo executivo, este ltimo que executa este oramento, pois o oramento no Brasil autorizativo e no mandatrio. Na sua grande maioria, os parlamentares fazem uso dessa prerrogativa apresentando emendas individuais e coletivas com polticas cujo objetivo beneficiar os municpios onde obtiveram maior nmero de votos na eleio anterior suas bases eleitorais como forma de maximizar suas futuras chances eleitorais. O executivo brasileiro tem, sistematicamente, se valido da no sincronizao entre arrecadao efetiva e dispndios previstos na Lei oramentria para contingenciar a execuo oramentria em relao disponibilidade de recursos ou para solicitar crditos adicionais. Isto caracteriza uma situao por demais privilegiada para o Executivo nas suas negociaes com o Legislativo, uma vez que este dispositivo institucional lhe garante alto grau de discricionariedade e exibilidade na execuo do oramento. Existem fortes evidncias (Pereira e Mueller 2002) de que o Executivo tem se utilizado do processo de execuo das emendas na lei oramentria para recompensar ou punir os parlamentares dependendo de suas performances. Em outras palavras, os parlamentares que votam consistentemente de forma favorvel s preferncias do Executivo tm maior probabilidade de verem executadas as suas emendas. Por outro lado, os parlamentares que se comportam consistentemente de forma contrria aos interesses do Executivo tm uma probabilidade menor de verem as suas emendas executadas. Desta forma, apoiar o Presidente na Cmara pode permitir acesso a uma ferramenta extremamente importante para o sucesso eleitoral dos parlamentares. Este, inclusive, foi um dos principais achados que Pereira e Renn demonstraram na anlise dos determinantes do sucesso eleitoral nas eleies de 1998. Entre-

Pereira e Mueller (2002) elaboram um modelo espacial onde explicam o uso estratgico da execuo oramentria por parte do Executivo para fazer valer suas preferncias no Congresso Nacional. Estes autores sugerem que, embora o custo para manter a sua coalizo disciplinada no Congresso no seja muito alto, estes recursos so de fundamental importncia para a sobrevivncia poltica dos parlamentares. importante ressaltar, entretanto, que o executivo no Brasil dispe de outros mecanismos de montagem e manuteno de sua maioria no Congresso como ministrios, cargos na burocracia, recursos no-oramentrios, transferncias voluntrias federais para estados e municpios etc. Contudo, como a unidade de anlise em nosso estudo o deputado individual, a operacionalizao desses outros mecanismos impraticvel j que no h registros oficiais que vinculem deputados individuais alocao de tais recursos.

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tanto, como mencionamos anteriormente, nas eleies de 2002 o Presidente estava impedido constitucionalmente de concorrer a um terceiro mandato consecutivo. Logo, plausvel supor que a interferncia do executivo nesse episdio eleitoral tenha sido menor do que em 1998, quando este era candidato reeleio. Portanto, as caractersticas do pleito para Presidente da Repblica podem condicionar o impacto do modelo explicativo do sucesso eleitoral de Deputados Federais que concorrem reeleio. A principal hiptese que ser testada aqui que as variveis relacionadas capacidade de influncia do poder Executivo nas eleies legislativas tero impacto mais reduzido na sorte eleitoral dos Deputados Federais que concorrem reeleio em 2002. Em 1998, com Fernando Henrique Cardoso competindo para a reeleio, ser um aliado do Presidente deve ter ajudado os deputados em sua busca pela reeleio. Como mencionado anteriormente, existem pelo menos duas interpretaes sobre o impacto eleitoral do Presidente e ambas armam que tal inuncia no decisiva. Barry Ames (1994) sugere a existncia de um efeito reverso do fenmeno chamado coattails. Para ele, a troca de apoio eleitoral de prefeitos por benefcios locais futuros o fator primordial no sucesso eleitoral de candidatos a Presidente. Ele demonstra que os candidatos presidncia apresentaram melhor desempenho eleitoral nos municpios onde o prefeito era do mesmo partido. Ou seja, no seriam os prefeitos os que se beneciariam eleitoralmente ao se aproximar de um Presidente institucionalmente poderoso, mas sim o Presidente; da o efeito reverso. Por outro lado, David Samuels (2000) argumenta que o sistema eleitoral brasileiro oferece fortes incentivos para que os candidatos a cargos no Legislativo federal organizem suas campanhas tendo como referncia o candidato a governador do estado, ao invs do candidato a Presidente. Para ele o que existiria no Brasil seria um efeito coattail do governador, pois os candidatos ao legislativo obteriam maiores frutos eleitorais construindo alianas com poderosos governadores. As inuncias de partidos nacionais e do Presidente seriam assim minoradas. Embora estas duas abordagens apontem para distintos atores que seriam fundamentais no jogo eleitoral no Brasil, prefeitos para Ames e governadores para Samuels, ambas compartilham da posio de que as principais foras eleitorais no Brasil seriam fundamentalmente locais e no nacionais. Ou seja, a inuncia de foras nacionais tais como o Presidente ou partidos polticos seriam minoradas diante de um federalismo robusto e de regras eleitorais que aproximariam em demasia os legisladores de suas bases eleitorais. Contudo, cabe destacar novamente algumas mudanas institucionais que ocorreram no Brasil. A primeira foi a permisso para concorrer reeleio por um mandato consecutivo nos cargos eletivos do poder executivo. Um Presidente concorrendo reeleio aumenta a chance de existncia de um efeito coattails puxado pelo Presidente. Segundo, desde o primeiro mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso, governadores vem progressivamente perdendo poder. Uma outra mudana dramtica foi a reduo da capacidade de endividamento de governadores e prefeitos, atravs da privatizao dos bancos estaduais e da implementao da Lei de Responsabilidade Fiscal. Tais mudanas reduziram em muito a influncia do poder executivo municipal e estadual em eleies legislatiRevista de Economia Poltica 27 (4), 2007

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vas federais. Por outro lado, aumentou ainda mais a influncia de variveis que mensuram a relao entre Presidente e Deputado Federal. Um outro fator que tambm deve ser levado em considerao na caracterizao da eleio presidencial a popularidade do candidato reeleio. Em 1998, Cardoso contava com altos ndices de aprovao popular. Para se ter uma idia, a avaliao positiva do Presidente Cardoso um ms antes da sua reeleio, setembro de 1998, era de 45% menor apenas do que no incio de seu primeiro mandato, fevereiro de 1995, em plena efervescncia do plano Real (ver Figura 1). Seria natural que a maioria dos parlamentares tivesse ainda mais interesse em se aproximar de um Presidente popular com o objetivo de extrair benefcios eleitorais. Em 2002, entretanto, Cardoso j no mais desfrutava da alta popularidade. Na realidade, logo aps ser reeleito, sua popularidade apresentou uma queda drstica, quando a sua avaliao positiva ficou abaixo de 10% em setembro e outubro de 1999. Na segunda metade de seu segundo mandato Cardoso apresentou uma pequena melhora na sua popularidade, entretanto, possivelmente no o suficiente para proporcionar impactos positivos nos seus aliados no Congresso. Quatro meses antes das eleies, junho de 2002, a sua avaliao positiva conseguiu ultrapassar a negativa, mas ficou abaixo dos 30%. Alm do mais, o principal candidato da oposio, Lula, liderou de forma consistente as pesquisas de opinio durante toda campanha eleitoral, e o candidato da situao, Jos Serra, procurou diferenciar a sua candidatura no anexando sua imagem ao governo FHC. A participao do Presidente Cardoso no processo eleitoral para os candidatos a Deputado Federal foi assim muito pequena. Desta forma, os benefcios retirados da proximidade com o Presidente tiveram um impacto reduzido na sorte eleitoral dos que concorreram reeleio em 2002.

Figura 1: Popularidade do Presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002)

avaliao positiva avaliao regular avaliao negativa no sabe/no respondeu

70

60

50

40

30

20

10

20-23.mai.00

17-23.ago.01

23-31.out.01

18-20.mar.00

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15-21.mar.02

19-23.mai.02

10-15.dez.00

13-19.abr.01

15-21.jun.01

0
15-18.jan.00 05.mar.97 01.mar.99 29.ago.95 11.ago.98 09.nov.99 09.dez.97 06.abr.98 20.dez.98 25.abr.99 16.abr.95 20.jun.95 07.fev.95 16.jun.98 05 .jul.99 06.set.99

11-16.fev.01

01-05.out.00

17-24.jan.02

29-31.jul.00

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Em suma, nossa proposta de teoria sobre a reeleio de Deputados Federais leva em conta no apenas as caractersticas pessoais do candidato e da competio eleitoral em seu distrito, mas tambm o contexto mais amplo do ano eleitoral em que ocorre a eleio. Devido centralidade do poder Executivo no Brasil, um elemento-chave a eleio presidencial. Dessa forma, as variveis que medem o impacto da proximidade do deputado com o Presidente devero ter seu efeito atenuado no sucesso eleitoral de deputados quando as eleies presidenciais no apresentem um candidato Presidente popular concorrendo reeleio. No caso especfico das eleies aqui analisadas, o efeito deve ser forte em 1998 e atenuado em 2002.7

IVARIVEIS E HIPTESES Este estudo contm variveis que se referem carreira do parlamentar em Braslia; que tratam das relaes do parlamentar com a sua base eleitoral; e que se referem s caractersticas pessoais do parlamentar. Naturalmente, esta subdiviso segue um critrio meramente analtico, pois algumas das variveis contm elementos que perpassam mais de um sub-conjunto. Um bom exemplo a varivel PORK (discutida abaixo) que, embora tenha um perfil marcadamente eleitoral, sua efetivao, no caso brasileiro, depende essencialmente das interaes e trocas entre o executivo e legislativo. Relao com o Executivo No nosso modelo existem quatro variveis-chave que estimam comparativamente o impacto do poder Executivo nas eleies legislativas de 1998 e 2002. A primeira diz respeito ao carter contingenciado do oramento federal e discricionariedade do poder Executivo de executar ou no emendas oramentrias. EMENDAS uma varivel que mede a proporo das verbas executadas pelo poder Executivo das emendas individuais de cada deputado. A execuo de emendas, conforme argumentam Pereira e Mueller (2003 e 2004) componente central na formao e manuteno de maiorias no plenrio da Cmara. Trata-se de um dos instrumentos de ganhos de troca que proporciona equilbrio do jogo entre Executivo e Legislativo. Em outras palavras, o Presidente ganharia apoio dos deputados s propostas de interesse do executivo na Cmara e os parlamentares seriam recompensados com a execuo de suas demandas especficas no oramento. Portanto, execuo de emendas uma indicao da proximidade do parlamentar com o Executivo.

interessante especular o que pode acontecer nas eleies de 2006, com um candidato reeleio para Presidente. Contudo, tal teste s ser possvel quando os dados estiverem disponveis.

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Uma outra forma de estimar o impacto do Executivo no sucesso eleitoral atravs da distribuio de benefcios particularizados na principal base eleitoral do parlamentar, PORK. Esta varivel indica o valor em Reais do total das emendas executadas no municpio onde o parlamentar recebeu maior nmero de votos na eleio anterior. Nossa hiptese em relao as variveis EMENDAS e PORK que elas afetam positivamente as chances de reeleio. A terceira varivel que mensura a relao entre o deputado e o Presidente PARTIDO DO GOVERNO, que indica se o parlamentar pertence a um partido da base de sustentao do governo. Por ltimo, APOIO AO PRESIDENTE representa um ndice que mede o comportamento favorvel s propostas do interesse do Presidente no plenrio da Cmara dos Deputados. Nossa expectativa a de que, em 1998, essas variveis tenham um impacto estatisticamente significativo e positivo com relao s chances de reeleio de Deputados Federais, devido popularidade do Presidente FHC e ao fato dele estar participando ativamente em busca de sua prpria reeleio. J em 2002, a ausncia de FHC e sua baixa popularidade levam a uma diminuio do impacto das variveis que medem a proximidade do deputado ao Presidente. Aliado a isso, o vigor de uma candidatura de oposio ao Presidente (Lula) atenuou as chances dos seus aliados nas eleies legislativas. A famosa onda vermelha que varreu o pas em 2002 e tornou o PT o maior partido na Cmara dos Deputados, por si s reduziu as chances de reeleio de candidatos governistas. Sendo estes os que mais se beneficiariam da proximidade com o Presidente, razovel supor que as variveis desse grupo no tenham tido o mesmo impacto verificado em 1998. Conseqentemente, esperamos que essas variveis vinculadas ao Presidente no devem ter impacto estatisticamente signicativo em 2002. Performance nos partidos polticos Este conjunto de variveis est relacionado performance do parlamentar dentro do seu partido poltico. J que as regras eleitorais no punem a troca de partido e os partidos no possuem poder sobre os mandatos dos seus parlamentares, mudanas de partido so uma prtica comum entre parlamentares brasileiros. Assim, ns operacionalizamos a varivel NMERO DE MUDANAS de partido de um parlamentar durante cada um dos mandatos. Se ns assumirmos que o partido poltico exerce algum papel informacional aos seus potenciais eleitores facilitando uma maior identicao dos seus candidatos, mudar de partido deve ter um impacto negativo no sucesso eleitoral. Decidimos tambm controlar pela posio hierrquica do parlamentar dentro do seu partido. POSIO NO PARTIDO uma varivel dicotmica com o valor de 1 se o parlamentar exerceu uma posio de liderana no partido durante o seu mandato. Como os lderes partidrios so figuras de destaque e ocupam mais espao de visualizao e identicao dos eleitores, esperamos uma correlao positiva com sucesso eleitoral. Alm disso, os lderes partidrios, principalmente aqueles que fazem parte da coalizo de governo, tm um papel fundamental ao negociarem as demandas dos seus liderados junto ao executivo.
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Performance na Cmara dos Deputados Neste bloco, inclumos no modelo um conjunto de variveis que se referem ao desempenho dos candidatos dentro da Cmara. Pretendemos testar se ocupar posies hierrquicas nas atividades da casa exercem um impacto no sucesso eleitoral, pois tais posies aumentam a visibilidade do parlamentar nos meios de comunicao bem como permite um maior acesso a recursos para os que as ocupam. Fazem parte da equao as seguintes variveis: MESA DIRETORA, COMISSO PERMANENTE, COMISSO ESPECIAL E RELATOR DE COMISSO. Todas elas so variveis dicotmicas com o valor de 1 se o parlamentar exerceu uma dessas funes. Tambm inclumos as variveis HISTRICO LEGISLATIVO e HISTRICO EXECUTIVO para designar o nmero de experincias prvias dos parlamentares em outras esferas legislativas e/ou executivas. SNIOR indica o nmero de mandatos anteriores exercidos pelo parlamentar na Cmara Federal. Por ltimo, inclumos a varivel PROJETOS que indica o nmero de projetos de lei que foram propostos pelo parlamentar e aprovados pelo plenrio da Cmara. Esperamos que essas variveis tenham um impacto reduzido no sucesso eleitoral devido dificuldade e alto custo de monitorao dos eleitores em relao s atividades legislativas. Variveis eleitorais Inclumos quatro variveis estritamente relacionadas performance eleitoral dos parlamentares nas duas ltimas eleies. A primeira varivel VOTAO, que indica o total de votos que o parlamentar recebeu na eleio anterior. Esta varivel uma medida de segurana eleitoral do parlamentar e por isso esperamos que esta tenha um impacto positivo na probabilidade de sucesso eleitoral. Ou seja, quanto maior a quantidade de votos obtidos no ltimo episdio eleitoral, maiores as chances do parlamentar se reeleger, pois ele j desfrutaria de uma quantidade slida de eleitores. CONCENTRAO eleitoral uma varivel que estaria mais diretamente relacionada ao padro de distribuio espacial de votos no estado. O total de votos obtidos no municpio no qual o candidato teve mais votos dividido pelo total de votos que ele obteve em todo estado. Logo, essa varivel estima em que medida estratgias de concetrao/disperso de votos ajudam o candidato a se reeleger. previsto uma correlao negativa entre concentrao de votos e sucesso eleitoral. Parlamentares com alta concentrao de votos tendem a ser mais vulnerveis eleitoralmente com relao possveis competidores. Por outro lado, parlamentares que obtm votos de forma dispersa por todo o distrito eleitoral tentem a ser menos vulnerveis, pois mesmo diante da presena de fortes competidores em alguns redutos estes ainda teriam condies de ser bem votados em outros municpios. Tambm inclumos no modelo uma medida de competio eleitoral no reduto eleitoral do parlamentar, MDIA DE CANDIDATOS. Espera-se que quanto maior o nmero de candidatos que disputam votos no estado do parlamentar, maior ser
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a competio e, conseqentemente, mais difcil ser a sua reeleio. Por outro lado, quanto menor o nmero de competidores, maior a probabilidade de reeleio. A ltima varivel eleitoral no modelo GASTO DE CAMPANHA, que representa o total de gastos que foram declarados pelo candidato ao Tribunal Superior Eleitoral (TSE) nas duas eleies. senso comum considerar-se a probabilidade de vitria eleitoral como uma funo dos gastos de campanha. Samuels (2002) argumenta que esta a varivel central para explicar sucesso eleitoral no Brasil. Caractersticas pessoais Decidimos controlar por algumas caractersticas pessoais como, por exemplo, o fato do parlamentar ter se candidatado a PREFEITO nas eleies de 1996 e 2000. Mesmo perdendo as eleies para prefeito, os parlamentares no perdem seus mandados de Deputado Federal. possvel supor que vrios parlamentares optem por concorrer a Prefeito como uma estratgia para manter seus nomes em evidncia, aumentando assim as suas chances reeleio como Deputado Federal. Por ltimo, controlamos por agrupamento profissional do deputado como, por exemplo, ser empresrio. Desta forma, EMPRESRIO uma varivel dicotmica com o valor de 1 se o parlamentar se auto-identifica com esta denominao prossional em seus currculos. Esperamos que essa apresente um coeciente positivo e estatisticamente significante para as eleies de 1998, dado que a coligao do Presidente Fernando Henrique Cardoso teve um perfil marcadamente de centrodireita com uma maior presena desta categoria profissional. Por outro lado, esperamos o efeito inverso nas eleies de 2002, pois o contexto eleitoral de forte oposio ao governo Cardoso favorecia outras categorias prossionais.

ANLISE DOS RESULTADOS Os dados utilizados para a anlise foram coletados atravs de pesquisa em arquivos do Tribunal Superior Eleitoral e da Cmara dos Deputados. A unidade de anlise o deputado individual que assumiu o mandato, seja como titular seja como suplente, nas legislaturas de 1998 (50 legislatura) e de 2002 (51 legislatura). importante ressaltar que a incluso de suplentes fundamental para evitar vieses de seleo na amostra. H alguns suplentes que exerceram o mandato por mais tempo do que alguns titulares. Tais suplentes tm acesso a todos os benefcios do cargo e exclu-los da amostra seria incorrer em vis de seleo. Do mesmo modo, incluir alguns suplentes e no outros, baseado no perodo de exerccio do mandato, tampouco justicvel e poderia enviesar os resultados. Anal, nosso objetivo avaliar a performance eleitoral daqueles que tiveram acesso aos benefcios do cargo. Contudo, o modelo inclui distines entre suplentes e titulares atravs de uma varivel que mede a porcentagem do tempo total de mandato que cada parlamentar exerceu.8

Seguimos a sugesto de Samuels (2002), que argumenta que titulares tm maiores chances de serem

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O modelo abaixo estimado usando tcnicas de mxima verossimilhana e a varivel dependente modelada seguindo uma distribuio probit. Os coeficientes indicam como a mudana de uma unidade nas variveis independentes altera a probabilidade prevista de sucesso eleitoral. As variveis independentes, por sua vez, foram todas centralizadas na mdia do estado de cada candidato, j que a competio direta do parlamentar se d com outros membros de sua bancada estadual.
Tabela 2 Probit de Sucesso Eleitoral Reeleio para Deputado Federal (1998 e 2002) 1998 Coeciente Controlando por Titular Titular Dias Variveis Eleitorais Votao Concentrao Gastos de Campanha Mdia de Candidatos Performance nos Partidos N. Mudanas Posio no Partido Relao com o Executivo Apoio ao Presidente Emendas Pork Partidos do Governo Performance na Cmara Snior Mesa Diretora C. Permanente C. Especial Hist. Legislativo Hist. Executivo Relator de Com. Projetos Caracterstica Pessoal Empresrio Prefeito N Pseudo R-quadrado Erro Padro Robusto .073 .109 .000 .116 .000 .012 .036 .052 .092 .169 .088 .059 .028 .015 .017 .013 .057 .063 .001 .062 .062 .065 Coeciente 2002 Erro Padro Robusto .108 .114 .000 .166 .000 .010 .016 .0467 .202 .106 .198 .049 .020 .027 .024 .015 .056 .052 .000 .096 .065 .094

.104 -.031 .000*** -.274** .000* -.015 -.083* .041 .010 .249* .047 .096* -.029 .026* .018 -.037** .012 -.047 -.001 .050 -.081 .053 404 0.145

.109 -.082 .000*** -.334* .000 -.018* -.034** .0296 -.003 .006 -.084 .030 .008 .041 -.011 -.004 .082 .081 .000* .161* -.181** .023 425 0.1209

Signicncia estatstica: * signica valor-P < 0.1; ** valor-P < 0.05; *** valor-P < 0.001.

reeleitos que suplentes e controlamos pelo impacto estatstico de ser titular e de passar mais tempo na Cmara durante um nico mandato.

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Os resultados conrmam nossas expectativas. Em 1998, a proximidade com o Presidente teve impacto central no sucesso eleitoral de candidatos reeleio. Quanto maior a execuo oramentria, bem como o fato de ser membro de um partido da base de sustentao do governo, tiveram impacto positivo e estatisticamente signicativo nas chances de vitria eleitoral do Deputado Federal candidato reeleio. J em 2002, nenhuma dessas variveis foi estatisticamente significativa. Alm da proximidade com o Executivo em 1998, outras variveis que afetam o sucesso eleitoral de Deputados Federais so os padres de votao do candidato no estado (concentrao), sua votao anterior, gastos de campanha e nmero de mudanas de partido. Quem gastou mais, obteve mais votos na eleio anterior, concentrou menos votos e mudou menos de partido, tem maior chance de ser reeleito. J em 2002, padro semelhante se repete com relao s variveis locais: quem teve mais votos na eleio passada tem maiores chances de ser reeleito, assim como quem concentra menos seus votos em um nico municpio. Tambm quem mudou mais de partido cou prejudicado nas eleies em 2002.9 As principais diferenas entre esses dois episdios eleitorais indicam que quem enfrentou menos competio em todo o estado em 2002 teve mais chance de ganhar as eleies, assim como quem teve mais projetos aprovados na Cmara. Empresrios tambm tiveram suas chances reduzidas em 2002 e o gasto de campanha teve seu impacto atenuado. Votar a favor dos interesses do executivo na Cmara, por sua vez, no teve qualquer impacto no sucesso eleitoral em nenhum das duas eleies. Na Tabela 3 possvel vericar que o impacto dessa varivel se d de forma indireta, ao afetar a liberao de verbas oramentrias. Por isso, seu impacto direto atenuado quando ambas so colocadas simultaneamente no modelo.
Tabela 3 Regresso Linear de Mnimos Quadrados da Execuo de Emendas Oramentrias (1998 e 2002). 1998 Gastos de Campanha Votao Concentrao Snior Dias Apoio ao Presidente Constante .000 .000 -.256*** -.008 .578*** .306*** .367*** 2002 .000 .000 081 .032** .138** .143 .189***

Signicncia estatstica: * signica valor-P < 0.1; ** valor-P < 0.05; *** valor-P < 0.001.

Esse resultado difere de nossos achados anteriores referentes apenas a 1998 (Pereira e Renn 2001). Naquela ocasio, mudana de partido no tinha um impacto significativo no sucesso eleitoral. A razo para a diferena dos resultados que no modelo anterior tnhamos uma varivel que media a direo da mudana de partido, se saindo ou entrando na coligao de apoio do Presidente. Nesse caso, essa varivel se mostrava significativa, indicando que aqueles que deixavam a coligao do Presidente eram punidos. Infelizmente no temos esta varivel para as eleies de 2002.

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A tabela 3 mostra a execuo de emendas oramentrias no estado (EMENDAS) como varivel dependente em uma regresso linear de mnimos quadrados. O teste estatstico indica que quanto maior o nmero de dias que o deputado exerce o mandato aumenta a probabilidade de execuo de suas emendas. Por outro lado, quanto mais o deputado concentra votos em seu reduto eleitoral, menos emendas individuais so executadas. A mesma tabela tambm aponta para uma diferena importante entre as eleies de 1998 e de 2002: o impacto do ndice de apoio s propostas do executivo. Em 1998, a significncia estatstica da varivel Apoio ao Presidente indica que votar de acordo com as preferncias do Presidente aumentou e muito a chance do deputado ver executadas as suas emendas individuais. J em 2002, esse impacto no significante e bem menor substantivamente. Ou seja, para as eleies de 2002 no houve um critrio to ntido do Presidente na alocao de emendas recompensando mais aqueles que o apoiaram. Esse resultado sugere que o Executivo, em eleies quando o Presidente no concorre reeleio, perde importncia no cenrio Legislativo, tornandose, de fato, um lame duck. A relao entre o Executivo e o Legislativo no segundo mandato de Cardoso, principalmente em seus dois ltimos anos de governo, foi muito mais atribulada do que no primeiro mandato, quando a sua coalizo foi mais estvel. Cabe enfatizar que a mdia geral de execuo de emendas individuais na 50 Legislatura foi de 37% enquanto que na 51 foi de 19%, como demonstrado pela constante na tabela 3. Portanto, no primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso, deputados tiveram mais sucesso em executar suas emendas do que no segundo. Esta diminuio de execuo de emendas individuais talvez explique a perda de poder explicativo desta varivel no sucesso eleitoral dos parlamentares que concorreram reeleio, bem como tambm ajuda a entender o impacto reduzido do executivo nas eleies de 2002. Por fim, vale ressaltar que nosso argumento no nega a importncia do impacto do Presidente e da relao entre deputado e Presidente nas eleies legislativas brasileiras. Sugerimos apenas que esse impacto condicional s caractersticas da eleio presidencial, que no Brasil variam de uma eleio para outra. Chamamos a ateno para duas caractersticas dessas eleies que podem afetar o impacto de variveis que mensuram a relao entre Presidente e Deputado Federal: se h um candidato que concorre reeleio para Presidente e se esse candidato goza de apoio popular. Quando isso ocorre, o impacto da relao Presidente-deputado marcadamente mais acentuado. A tabela 4 mostra os dois perodos e indica que o efeito da mdia da execuo oramentria estatisticamente significante quando ambos os perodos so combinados, o que confirma achados anteriores (Pereira e Renno, 2003 e Ames, 1995). Ou seja, esta varivel apenas tem seu efeito atenuado em momentos eleitorais onde o Presidente se ausenta do processo eleitoral, comprovando assim a principal hiptese deste artigo.

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Tabela 4 Probit de Sucesso Eleitoral Reeleio para Deputado Federal (amostra combinada de 1998 e 2002) Variveis Controlando por Titular Titular Dias Variveis Eleitorais Gastos de Campanha Votao Concentrao Mdia de Candidatos Performance nos Partidos Nmero de Mudanas Posio no Partido Relao com o Executivo Apoio ao Presidente Emendas Pork Partido do Governo Performance no Congresso Snior Mesa Diretora C. Permanente C. Especial Relator de comisso Projetos Variveis de Controle Prefeito Empresrio Ano eleitoral - 2002 N Pseudo Concorrer a Reeleio 0.11* -0.05 0.000 0.001*** -0.33*** -0.02** -0.05** 0.03 -0.02 0.16* 0.03 0.05 -0.01 0.03** 0.006 -0.01 0.000 0.06 0.03 -0.12*** -0.04 829 R-Squared 12%

CONCLUSO Testamos se as caractersticas das eleies presidenciais condicionam o impacto de diversos fatores na sorte eleitoral de Deputados Federais que concorrem reeleio. Quando o Presidente um lame duck, sua capacidade de afetar eleies legislativas reduzida. Em eleies como as de 2002, h mais espao para outros fatores nacionais quando estes so comparados com indicadores que mensuram diretamente a proximidade com o poder Executivo como, por exemplo, investir na aprovao de projetos no Congresso. J nas eleies de 1998, com um
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Presidente popular e candidato reeleio, os deputados que o apoiaram se beneciaram eleitoralmente dessa proximidade com o poder Executivo, tendo mais acesso a recursos. Evidncias apresentadas mostram que a capacidade do executivo de inuenciar eleies legislativas varia e depende fundamentalmente das caractersticas particulares das eleies presidenciais. A conexo eleitoral brasileira condicionada pelo executivo, mas o impacto deste ltimo varia de acordo com as caractersticas daquele que exerce o cargo: Presidentes populares e diretamente envolvidos no processo eleitoral aumentam as chances de reeleio de seus aliados na Cmara. Na ausncia de um Presidente com essas caractersticas, outros fatores, principalmente referentes competitividade das eleies legislativas, passam a ser ainda mais inuentes no sucesso eleitoral dos parlamentares candidatos reeleio. Portanto, uma teoria sobre reeleio para Deputados Federais no Brasil deve tambm levar em considerao as caractersticas das eleies presidenciais.

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