Direito Humano Alimentao Adequada

do
Subsdios para a Replicabilidade

Realizao

e a Experincia Brasileira:

Flavio Luiz Schieck Valente Nathalie Beghin

Brasilia, Setembro 2006

Realizao do Direito Humano Alimentao Adequada e a Experincia Brasileira: Subsdios para a Replicabilidade

Flavio Luiz Schieck Valente Nathalie Beghin

Braslia, Setembro 2006

Edio e reviso de texto: Maysa Provedello Os termos empregados e a apresentao do material contidos neste documento no implicam a manifestao de qualquer opinio por parte da Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao a respeito da condio jurdica ou de desenvolvimento de qualquer pas, territrio, cidade, regio ou de suas autoridades, nem tampouco a delimitao de suas fronteiras ou limites. Todos os direitos reservados. A reproduo e disseminao do material contido neste documento informativo por razes educacionais ou outras de cunho no comerciais so autorizadas sem que haja necessidade de permisso escrita prvia por parte dos detentores dos direitos autorais desde que a fonte seja devidamente citada. A reproduo do material contido neste produto informativo para revenda ou outros motivos comerciais proibida sem o prvio consentimento dos detentores dos direitos autorais. Chief Publishing Management Service Information Division FAO Vialle delle Terme di Caracalla, 00100 Roma, Itlia e-mail: copyright@fao.org

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Sumrio
I - ApRESEntAo II - IntRoDuo ContExtuAlIzAnDo A ExpERInCIA BRASIlEIRA 1. A situao atual 2. Um breve relato da histria recente 3. O consenso em torno dos conceitos: a relevncia do DHAA e da abordagem dos Direitos Humanos. III - AS InICIAtIvAS Do govERno fEDERAl 1. O Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional 2. O Fome Zero 3. O Monitoramento da Situao Alimentar e Nutricional Brasileira Iv - A AtuAo E o monItoRAmEnto DAS InStnCIAS ColEgIADAS E DE RECuRSoS 1. Comisso Permanente de Direito Humano Alimentao Adequada 2. Comisso Nacional de Monitoramento de Violaes do DHAA 3. Grupo de Trabalho Indicadores e Monitoramento da Segurana Alimentar e Nutricional 4. Ministrio Pblico v - A vItAlIDADE DA SoCIEDADE CIvIl oRgAnIzADA 1. Relatoria Nacional para os Direitos Humanos Alimentao Adequada, gua e Terra Rural 3 4 4 6 11 17 17 22 25

28 28 32 34 36 40 40

2. Frum Brasileiro de Segurana Alimentar e Nutricional (FBSAN) 3. Comit Nacional de Implementao do Direito Humano Alimentao Adequada (COMIDhA) 4. Ao Brasileira pela Nutrio e Direitos Humanos vI - ConSIDERAES fInAIS ConCEItoS, gloSSRIo E REfERnCIAS BIBlIogRfICAS

43 45 48 51 56

ApRESEntAo

A sociedade brasileira desencadeou no comeo da dcada de oitenta um processo de debates, definio de conceitos, mobilizao e implementao de polticas e medidas de Segurana Alimentar e Nutricional (SAN), rumo ao Direito Humano Alimentao Adequada (DHAA). Ao longo desses mais de vinte anos de histria, o Brasil conseguiu com criatividade e aes multisetoriais incluir, aos poucos, o tema na agenda pblica nacional. Em que pese a atuao do Poder Pblico ainda no ter cumprido todas as dimenses e princpios do DHAA, avanos indiscutveis foram obtidos nesse perodo. Frente aos resultados encorajadores alcanados, a Organizao das Naes Unidas para Alimentao e Agricultura (FAO) acredita que a melhor maneira de difundir o Direito Humano Alimentao Adequada por meio da divulgao da experincia brasileira. Por isso, preparou esta publicao para documentar as aes realizadas, as ferramentas e mtodos desenvolvidos, alm de lies aprendidas at hoje. A idia que o material sirva como instrumento de replicabilidade para profissionais ligados aos quadros das agncias das Naes Unidas (ONU), gestores pblicos, acadmicos e representantes de movimentos sociais e organizaes no-governamentais e acadmicos de pases interessados em promover a implementao das prticas do DHAA em suas localidades ou reas de atuao.

IntRoDuo ContExtuAlIzAnDo A ExpERInCIA BRASIlEIRA

ii

1. A situao atual O Brasil abriga 180 milhes de habitantes. , hoje, a 11 economia mundial com um Produto Interno Bruto per capita de pouco mais de quatro mil dlares. Convive, contudo, com os inaceitveis dramas da pobreza e da injustia social. o oitavo pas mais desigual do planeta, atrs de naes como, Nambia, Lesoto, Serra Leoa, Suazilndia e Guatemala1. A diferena de renda entre ricos e pobres uma das principais restries reduo da pobreza. Mesmo com a sensvel melhora da situao econmica em tempos recentes, o Brasil conta com um contingente estimado de pobres de 53 milhes de pessoas, o que corresponde 30,1% da populao nacional, segundo dados do Instituto de Pesquisa Econmica e Aplicada (Ipea). O fenmeno da pobreza se agrava quando associado ao da desigualdade de renda: como uma espcie de assimetria perversa, o 1% mais rico da populao se apropria de cerca de 13% do total de rendimentos domiciliares, percentual semelhante ao observado para os 50% mais pobres, de 14%. Ou seja, apenas 1,8 milho de pessoas concentra a mesma proporo da renda que os 80 milhes de brasileiros da base da pirmide social. Ainda, os mais ricos auferem um rendimento, em mdia, 45 vezes maior do que o dos mais pobres. A desigualdade fundante na sociedade brasileira: resultado de um modelo socioeconmico excludente que
1 ONU ver : http://www.bbc.co.uk/portuguese/reporterbbc/story/005/09/050907_ idhrw.shtml

vem funcionando desde o incio do processo de colonizao, no sculo XVI. Ela opera em todos os espaos da vida social, entre brancos e negros, homens e mulheres, o campo e a cidade e entre regies. Em decorrncia disso, o pas se depara com problemas alimentares e nutricionais de magnitude expressiva. O doloroso contraste entre os dois Brasis - o desenvolvido e o subdesenvolvido - se traduz numa questo complexa e mesclada. No campo da alimentao e da nutrio, de um lado, a dificuldade de acesso aos alimentos e aos recursos produtivos para produzi-los ou adquiri-los (segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)2, metade dos brasileiros enfrenta restries para garantir uma alimentao adequada). E, de outro, uma alimentao desbalanceada e de m qualidade que resulta em excesso de peso. Atualmente, cerca de 40 milhes de adultos sofrem de sobrepeso; desses, 10 milhes so obesos, em sua grande maioria proveniente das mesmas famlias que convivem com situaes de carncia alimentar e nutricional. Esse quadro alarmante , sobretudo, decorrente da associao de vida sedentria com uma alimentao rica em acar, gordura e sal e pobre em cereais, frutas, verduras e legumes, agravado por histria de desnutrio nos primeiros anos de vida. As prevalncias elevadas de sobrepeso e de obesidade contribuem para que mais pessoas morram por problemas cardiovasculares, diabetes e cncer, entre outras doenas crnicas no-transmissveis. Ao mesmo tempo, pesquisas e avaliaes realizadas nos ltimos trs anos, que permitem a desagregao de dados por etnia/raa, apontam para um quadro de grave insegurana alimentar e nutricional entre negros e povos indgenas, o que
2 IBGE. Pesquisa de Oramento Familiar (POF), 005. Cerca de 7 milhes de brasileiros vivem em estado de insegurana alimentar, ou seja, tm seu Direito Humano Alimentao Adequada violado, e destes,  milhes vivem em estado de insegurana alimentar grave. Em outras palavras, passam fome ou convivem, de forma rotineira, com o pesadelo da fome.

se configura em uma outra dimenso da violao do Direito Humano Alimentao Adequada. V-se, pois, que a insegurana alimentar e nutricional e a violao do DHAA so questes que continuam centrais na agenda poltica brasileira. Destaque-se, contudo, que avanos significativos foram obtidos nos ltimos 20 anos, em grande medida, como resultado da mobilizao da sociedade civil organizada nacional. 2. Um breve relato da histria recente Em 1986, um passo importante foi dado durante a I Conferncia Nacional de Alimentao e Nutrio, no que diz respeito ao processo de elaborao da nova Constituio. Naquela oportunidade, representantes de organizaes da sociedade civil e do governo federal aprovaram, entre outras medidas, a proposta de criao de Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Sisan), coordenado por um Conselho Nacional de Alimentao e Nutrio. Mesmo perante o no cumprimento da recomendao, a Conferncia teve o grande mrito de trazer o tema a pblico. O ano de 1988 foi essencial: aps 20 anos de ditadura militar o povo brasileiro aprovou uma nova Constituio, reinstalando a democracia e o Estado de Direito. O documento foi resultado de uma intensa seqncia de discusses e mobilizao social, que acabou levando incorporao, no mesmo, de um considervel grupo de componentes de direitos ambientais, culturais, econmicos e sociais. Outra importante conquista foi a institucionalizao de espaos plurais, tais como conferncias e conselhos, por meio dos quais se exerce a democracia participativa. Nesses ambientes, representantes governamentais e no-governamentais se encontram para a formulao, o acompanhamento e a execuo de polticas pblicas. A ttulo de exemplo, em 2006, o governo federal dispunha de pouco mais de 30 Conselhos Nacionais nas mais diversas reas, como por exemplo, a sade, assistncia social,

previdncia, emprego e renda, cidades, igualdade racial, gnero, desenvolvimento agrrio, educao e cultura. E mais: entre 2003 e 2006, foram promovidas, nestas mesmas reas, cerca de 40 Conferncias Nacionais que mobilizaram mais de dois milhes de pessoas em todo o pas. No que concerne questo alimentar e nutricional, mais um passo foi dado nos anos de 1993 e 1994: o governo federal, frente ampla mobilizao social, instaurou uma experincia de participao que se materializou em diversos instrumentos, podendo-se mencionar: A confeco pelo Ipea, do Mapa da Fome. O levantamento, com dados estatsticos e anlises, revelou ao pas a dimenso do problema da fome no Brasil: 32 milhes de pessoas em situao de pobreza extrema. A elaborao do Plano de Combate Fome e Misria como conjunto articulado de compromissos de ao de governo marcado por trs princpios: parceria, solidariedade e descentralizao. A criao do Conselho Nacional de Segurana Alimentar (Consea), cuja funo de consulta, assessoria e indicao de prioridades ao Presidente da Repblica deviam ser exercidas por uma parceria entre ministros de Estado e representantes de vrios setores da sociedade civil. A realizao, em 1994, da I Conferncia Nacional de Segurana Alimentar (I CNSA), que mobilizou milhares de participantes, entre representantes de governos e de organizaes da sociedade civil, para discutir as diretrizes para a elaborao de uma Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. Essa experincia, indita, foi decorrente de um amplo movimento social, auto-intitulado Ao da Cidadania contra a Fome, a Misria e pela Vida, que popularizou a discusso da fome no pas, alm de trazer a pblico o debate sobre a promoo dos Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais (DHESC), entre eles o DHAA.

A gesto do presidente Fernando Henrique Cardoso, com incio em 1995, abandonou a maior parte dessas iniciativas, na medida em que priorizou claramente a implementao da Rodada Uruguai do Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT) e as medidas de reduo do tamanho do Estado inclusas no acordo de ajuste estrutural firmado pelo Brasil com os organismos financeiros internacionais. Contudo, cabe registrar que a partir de ento, sucederam-se fatos relevantes que fortaleceram o assunto perante o Poder Pblico e a sociedade, entre eles: A participao do Brasil na Cpula Mundial de Alimentao (CNMA), promovida pela FAO, em Roma, em 1996. De forma bastante inovadora, a elaborao do documento oficial do governo brasileiro contou com a participao de organizaes da sociedade civil, o que levou incorporao da dimenso do DHAA ao mesmo. A criao, em 1996, da Secretaria de Direitos Humanos, responsvel pela coordenao da elaborao dos I e II Planos Nacionais de Direitos Humanos (PNDH). Destaque-se que o II PNDH incorporou os Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais, em 2002. A aprovao, em 1999, da Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio (PNAN), no mbito do Ministrio da Sade, que incluiu o DHAA como princpio norteador. O que nos ensinou a primeira experincia do Consea?
A experincia do Consea durou dois anos (1993 e 1994) e segundo avaliao realizada pelo Ipea, os avanos obtidos no foram desprezveis, pois possibilitaram: a) a politizao do problema da fome; b) uma mobilizao da sociedade civil que encontrou poucos antecedentes na histria recente; c) uma ampliao da participao cidad na formulao e controle das polticas pblicas;e,

d) a criao de um espao indito para discutir a excluso social. No entanto, as dificuldades encontradas no foram poucas e, certamente, contriburam para a descontinuidade da experincia. Ainda segundo o Ipea, os principais entraves encontrados durante o exerccio da parceria diziam respeito : a) ambigidade e indefinio de papel do Consea; b) precria organizao da sua forma de funcionamento; c) indefinio das atribuies dos parceiros; d) concentrao dos esforos em atividades compensatrias: no se utilizou a mobilizao da sociedade civil e a influncia do Consea na ao governamental, para a formulao de polticas pblicas que gerassem mudanas estruturais que permitissem reduzir a necessidade de polticas compensatrias; e) ausncia de um projeto poltico por parte das organizaes da sociedade civil: o fator de sucesso da parceria Estado/sociedade no combate fome e a excluso social est associado capacidade dos movimentos sociais em superar suas atuais repostas locais e comunitrias por projetos mais amplos, que possam visualizar-se como alternativas de organizao social (Peliano, 1994: 57). O Ipea concluiu sua anlise apresentando uma srie de recomendaes necessrias ao sucesso da parceria a partir de quatro requisitos: (i) a representatividade-legitimidade dos parceiros; (ii) a forma de participao; (iii) o controle sobre a ao do Estado; (iv) a autonomia dos parceiros. Assim, deste ponto de vista, recomendava-se: Assegurar uma heterogeneidade na escolha dos parceiros da sociedade civil de forma a refletir o mximo possvel a diversidade e complexidade

da sociedade (personalidades destacadamente comprometidas com a luta para a superao da pobreza, da fome e para a afirmao da cidadania; entidades civis notoriamente comprometidos em seus programas no combate fome e misria). Delimitar claramente os papis de cada um dos parceiros com atribuies especficas que poderiam ser publicamente acompanhadas e respeitando sua autonomia. Responsabilizar os conselheiros (governamentais e no-governamentais) pelo exerccio da funo pblica. Promover a transparncia das aes. Implementar um projeto econmico, social e poltico inclusivo.

A partir de 2003, a fome volta a integrar as prioridades do governo federal. O recm eleito Presidente Luiz Incio Lula da Silva lana o Programa Fome Zero, que articula vrias iniciativas governamentais e no-governamentais voltadas para a promoo do Direito Humano Alimentao Adequada3 . Ainda em 2003, reinstitudo e empossado o Consea, com a atribuio precpua de assessorar o Presidente da Repblica. No mesmo ano acontece a criao da Secretaria Especial de Direitos Humanos (SEDH), com status de Ministrio e que, por seu turno, instala a Comisso Nacional de Monitoramento de Violaes do DHAA. Em 2004 convocada a II Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional , que reuniu mais de dois mil participantes com o intuito de delinear as diretrizes da uma poltica nacional para o setor. Outro significativo passo dado com a sano, pelo Presidente da Repblica, em setembro de 2006, da Lei Orgnica de
3 Para se ter uma idia da magnitude desse Programa, os recursos do Oramento da Unio que lhe foram destinados cresceram de R$ 5,7 bilhes, em 00, para RS , bilhes, em 005.

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Segurana Alimentar e Nutricional (Losan). O novo marco legal corresponde a uma das principais deliberaes da II Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional e tem suas origens em um amplo processo de participao e discusso com todos os setores da sociedade. 3. O consenso em torno dos conceitos: a relevncia do DHAA e da abordagem dos Direitos Humanos. Como conseqncia dessas medidas e da pujana de organizaes da sociedade civil, aos poucos, se consagraram no Brasil os conceitos de Segurana Alimentar e Nutricional e de Direito Humano a Alimentao Adequada, bem como suas inter-relaes. Assim, segundo os documentos oriundos da II Conferncia4 , bem como a Losan: Segurana Alimentar e Nutricional a realizao do direito de todos ao acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente, sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais, tendo como base prticas alimentares promotoras da sade, que respeitem a diversidade cultural e que sejam social, econmica e ambientalmente sustentveis. O Direito Humano Alimentao Adequada alcanado quando todos os homens, mulheres e crianas, sozinhos, ou em comunidades com outros, tm acesso fsico e econmico, em todos os momentos, alimentao adequada, ou meia para sua obteno. importante destacar que o conceito de adequao refere-se as calorias, protenas e outros nutrientes mas, tambm, as condies sociais, econmicas, culturais, climticas e ecolgicas dentre outras.
4 Consea. II Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, 7 a 0 de maro de 00, Centro de Convenes de Pernambuco/Olinda.



E ainda, conforme dita a Losan: a alimentao adequada um direito fundamental do ser humano, inerente dignidade da pessoa humana e indispensvel realizao dos direitos consagrados na Constituio Federal, devendo o Poder Pblico adotar as polticas e aes que se faam necessrias para promover e garantir a Segurana Alimentar e Nutricional da populao. Mas afinal, qual seria a contribuio que a realizao do DHAA poderia trazer luta contra a fome, a m-nutrio e pela garantia da alimentao adequada para todos? O que h de novo nesta abordagem? Estas so algumas das perguntas que surgem toda vez em que a proposta de promoo do DHAA apresentada a governos, instituies internacionais, organizaes da sociedade civil e mesmo comunidades. Como parte da resposta a estas perguntas, torna-se importante ressaltar que o DHAA est diretamente vinculado aos seguintes princpios: todos os habitantes do Pas tm direito a se alimentar adequadamente. o Estado tem obrigao legal de estabelecer estratgias de erradicao da fome e da m-nutrio, publicamente discutidas, com metas, prazos e indicadores de avaliao conhecidos por todos. todos os indivduos tm o direito de cobrar do Estado medidas garantidoras de condies para a obteno de uma alimentao adequada e para isso. o Poder Pblico precisa cumprir sua obrigao de instituir e garantir o funcionamento adequado de mecanismos pblicos de promoo, de monitoramento e de reclamao, de fcil acesso toda populao. A adoo da perspectiva dos Direitos Humanos permite que os cidados, as famlias e os diversos grupos sociais possam cobrar do Poder Pblico o que lhes de direito, ou seja, SE EMPODEREM. Tambm, o controle social exercido desta maneira compele o setor pblico a atuar de forma condizente



com suas OBRIGAES, monitorando-se o cumprimento das metas, dos prazos e do uso adequado dos recursos pblicos alocados e melhorando seu desempenho. importante notar que a abordagem dos Direitos Humanos questiona os argumentos apresentados pelos pases, durante as Cpulas Mundiais de Alimentao (1996 e 2002, Roma), para o insucesso no cumprimento das metas internacionais de reduo da fome e da m-nutrio, ou seja, as de: falta de vontade poltica e de alocao adequada de recursos. Isto porque, o Poder Pblico no pode recorrer a este tipo de justificativa para explicar o descumprimento de uma obrigao legal assumida frente comunidade internacional e sua populao. O mesmo se aplica no alocao adequada de recursos. Ao no cumprir suas OBRIGAES internacionais, os Estados estariam descumprindo estes tratados e violando os direitos dos habitantes de seu territrio. Dentro desta perspectiva, um governo bem intencionado associado a uma sociedade civil mobilizada, com o apoio da comunidade internacional, pode utilizar-se da abordagem de Direitos Humanos para melhorar o desempenho do aparelho estatal e acelerar o processo de erradicao da fome e da m-nutrio, no contexto da reduo das desigualdades. No Brasil, os esforos, empreendidos nesses ltimos anos pelos governos e pelas organizaes da sociedade civil, vm apresentando resultados concretos na medida em que a fome e a misria esto diminuindo. Segundo dados do IBGE, entre 2003 e 2005, a pobreza recuou em 19,2%5.

5 O nvel de pobreza caiu 9,% nos trs primeiros anos do governo Lula, o maior recuo dos ltimos dez anos. De acordo com os dados da Pnad (Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios) de 005, , milhes de brasileiros viviam abaixo da linha da misria, ,7% da populao do Pas. Em 005, a misria caiu 0,0%. Ver:http://noticias.uol.com.br/uolnews/economia/00/09//ult99u.jhtm (consultado em 9 de setembro de 00)



Pesquisas do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome revelam que a desnutrio infantil caiu significativamente no Semi-rido Nordestino, uma das regies mais pobres do Pas, especialmente desde o ano de 19966 . Entretanto, mesmo perante tais avanos, faz-se necessrio alertar que as condies de vida da populao brasileira esto muito aqum do esperado para uma economia do porte da do Brasil. A implementao de um modelo econmico e social excludente, baseado em uma extrema concentrao de terras e riquezas nas mos de uma minoria, o sistemtico desrespeito as culturas tradicionais e ao meio ambiente, a persistncia do racismo e do sexismo so fenmenos que dificultam o desenvolvimento sustentvel e a consolidao do Estado de Direito. No Brasil, a promoo da cultura de Direitos Humanos ainda se d de forma fragmentada e incipiente, especialmente no que se refere criao de competncias no setor pblico. Estas dramticas constataes reforam a necessidade de aprofundamento do caminho adotado, isto , o de lutar pelo DHAA por meio da formulao, da execuo e do controle social de uma Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. Nunca demais enfatizar que a progressiva incorporao das temticas da SAN e do DHAA na agenda poltica do Brasil resultado tanto da realizao de aes concretas por parte dos governos e de organizaes da sociedade civil, como de uma permanente tenso entre Estado e

6 O estudo realizado pelo MDS (005), encontrou uma prevalncia mdia de ,% de desnutrio em crianas com menos de cinco anos no Semi-rido, frente a uma prevalncia de 7,9% em 99, e 7% em 99. A taxa de reduo anual que foi de ,9% entre 99 e 99 passou para 7,0% ao ano de 99 a 005. In: Anlise do inqurito Chamada Nutricional 005realizado pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome e Ministrio da Sade. Braslia, 00 (Monteiro, C. A.; Conde , W; Konno, S.).



sociedade nessa rea. Ao longo do tempo, pressionados pelas demandas sociais e pelo acmulo de lutas em prol do tema em diversas partes do pas, os governos em especial, o federal - foram, paulatinamente, delineando aquilo que conforma o atual conjunto de iniciativas brasileiras algumas mais institucionalizadas do que outras, porm no menos importantes. De forma gradual, os conceitos e as medidas implementadas foram sendo discutidos, aperfeioados e pactuados. preciso lembrar que o contexto temporal que compe o bero das aes brasileiras contou com um movimento popular forte em diversas reas, porm especialmente sofisticado nos campos dos Direitos Humanos e da Segurana Alimentar e Nutricional. Tambm foi fundamental o momento histrico da reorganizao dos partidos polticos, que cristalizou e se condensou na Constituio de 1988, instrumento esse que colocou em primeiro plano os Direitos Humanos em diversas dimenses do Estado. Ela acabou por funcionar como uma pista bem pavimentada para que as reivindicaes da sociedade civil pudessem ser implementadas futuramente. Por exemplo, ampliou o mandato do Ministrio Pblico, que teve fortalecida sua independncia e autonomia em relao ao poder Executivo e sua capacidade para promover e defender os direitos e a ordem jurdica democrtica de maneira impessoal. Portanto, se percebe a multiplicidade de fatores catalisadores e formadores do atual quadro brasileiro de promoo e enfrentamento das questes relativas SAN e ao DHAA. No bastaria, por exemplo, de forma isolada, a implementao do Programa Fome Zero, a atuao do Ministrio Pblico, a instituio do Consea, ou mesmo a criao da Comisso responsvel por analisar violaes do DHAA. Sozinhas, nenhuma dessas instituies e medidas surtiria o efeito desejado. Os avanos percebidos foram gerados em uma dinmica integradora que, de forma indita, ainda que em processo de consolidao, se observa no Brasil.

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A seguir, detalham-se algumas das principais iniciativas brasileiras implementadas em tempos recentes e que visam fortalecer a promoo e proteo do DHAA. Tais experincias esto apresentadas em funo do ator que as promove, ou seja: o governo federal; as instncias colegiadas de organizaes governamentais e no-governamentais; e, organizaes da sociedade civil.



AS InICIAtIvAS Do govERno fEDERAl

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1. O Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional objetivo Propor a formulao de diretrizes para a poltica, programas e aes de Segurana Alimentar e Nutricional . Instalado em 2003, o Conselho consultivo. Trata-se de um rgo de assessoramento imediato ao Presidente da Repblica para a formulao de polticas e definio de orientaes para que o pas garanta o Direito Humano Alimentao Adequada. Responsvel pela iniciativa Presidncia da Repblica. funcionamento O Conselho vinculado Presidncia da Repblica mas sua secretaria-executiva est instalada no Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome. Os conselheiros so nomeados pelo Presidente da Repblica e so majoritariamente da sociedade civil. O colegiado integrado por 59 conselheiros, dos quais 42 so representantes de organizaes no-governamentais, sindicais e empresariais; os demais 17 so ministros de Estado ou representantes do governo federal. Fazem parte dele, ainda, observadores e convidados, entre estes a Relatoria Nacional para os Direitos Humanos Alimentao Adequada, gua e Terra Rural, da
7 O ttulo da Plataforma, que no incio tinha a sigla DHESC (Direitos Humanos, Econmicos, Sociais e Culturais) passou a ser formado pelas letras DHESCA (Direitos Humanos, Econmicos, Sociais, Culturais e Ambientais).

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Plataforma Brasileira DHESCA7. A presidncia do Conselho exercida por um dos conselheiros da sociedade civil, tambm nomeado pela Presidncia da Repblica. Os trabalhos do Consea so conduzidos por diferentes Cmaras Temticas (Produo e Abastecimento; Nutrio e Sade; e Polticas para Populaes Especficas), Comisses Permanentes (Povos Indgenas; Populaes Negras; Articulao e Mobilizao Social; Direito Humano Alimentao Adequada) e Grupos de Trabalho. As propostas dessas instncias colegiadas so levadas para apreciao do Plenrio, que se rene mensalmente. As resolues aprovadas pela alta coordenao do Conselho (o Pleno) e ento so encaminhadas apreciao do Presidente da Repblica. Na esteira do trabalho desenvolvido pelo Consea em nvel nacional, foram criados Conselhos similares, inclusive com o mesmo nome, em praticamente todos os estados brasileiros e em at alguns municpios. Resultados Organizao e realizao, em 2004, da II Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, que definiu a Soberania Alimentar e o Direito Humano Alimentao Adequada como pilares da SAN e estabeleceu diretrizes para a instituio de um Sistema e formulao de uma Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. Monitoramento do Programa Fome Zero. Formulao de programas inovadores (Programa de Aquisio de Alimentos) e fortalecimento institucional e oramentrio de programas essenciais para a promoo de SAN e DHAA (Programa de Apoio Agricultura Familiar PRONAF; Programa Nacional de Alimentao Escolar - PNAE; Promoo da Alimentao Saudvel; Carteira Indgena de Projetos, dentre outros). Garantia de visibilidade situao de insegurana alimentar e nutricional de populaes tradicionalmente excludas: negros, quilombolas, indgenas, acampados e



coletadores de materiais reciclveis. Elaborao do texto base para discusso e que resultou na Losan, criando o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, com base no marco de referncia da promoo do DHAA. Criao da Comisso Permanente do Direito Humano Alimentao Adequada dentro do Consea, para promover a incorporao de medidas de promoo e exigibilidade do DHAA nas polticas pblicas. Gestes junto Secretaria Especial de Direitos Humanos para a criao da Comisso de Monitoramento das Violaes do DHAA, no mbito do Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana. Instituio do Grupo de Trabalho sobre monitoramento das polticas de SAN, a partir da tica do DHAA, para elaborar proposta de componente de monitoramento do Sisan. Preparao da III Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, a ser realizada em 2007. lies aprendidas A importncia da participao social: como j apresentado anteriormente, os avanos obtidos no Brasil no campo da SAN e do DHAA resultam de uma intensa interao entre organismos governamentais e organizaes da sociedade civil. Tal relao, por vezes tensa e conflituosa, possibilitou o estabelecimento progressivo de consensos. Neste sentido, ressalte-se a importncia do dilogo sem temor do contraditrio, pois os resultados finais so positivos para todos. O respeito diversidade. A experincia do Consea revelou a importncia da presena, no espao de concertao, do conjunto de atores cuja atuao tem impacto na promoo da SAN e do DHAA, isto , governos, setor empresarial, entidades de defesa de direitos, trabalhadores, organizaes religiosas, acadmicos, diferentes etnias, dentre outros. Esta multiplicidade possibilita, uma vez o con-

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senso estabelecido, que as medidas tomadas em conjunto sejam efetivamente implementadas. Este o caso da Losan, aprovada pelo Congresso Nacional em um espao de tempo recorde, dois anos. A necessidade de que uma instncia colegiada, como o Consea, de carter intersetorial, esteja vinculada a uma estrutura supra-ministerial, como por exemplo, Casa Civil da Presidncia da Repblica. Com efeito, a articulao de medidas setoriais diversas somente pode ser exercida a contento por uma organizao que tenha atribuies para tal, pois dispe de instrumentos e mecanismos que lhe permitem a coordenao das aes (i.e., poder convocatrio, oramento). A promoo de uma maior institucionalidade da Segurana Alimentar e Nutricional e do Direito Humano a Alimentao Adequada (ver box).

A progressiva construo de uma Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional

A (re)instalao do Consea, em 2003, e a realizao da II Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, em 2004, foram etapas decisivas para a gradual institucionalizao da SAN e do DHAA no Brasil. A Conferncia, que contou com a participao de centenas de pessoas, entre representantes de organizaes governamentais e no-governamentais de todo o pas, outorgou ao Consea mandato para que o mesmo desencadeasse um processo de implementao do Sistema Nacional de Segurana Alimentar (Sisan). Durante o ano de 2005, um Grupo de Trabalho, coordenado pelo Conselho, preparou um Ante-

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Projeto de Lei a partir de intenso processo de debates e discusses. Tal projeto, que em setembro de 2006 virou lei, alm de definir princpios, diretrizes, objetivos e instncias do Sistema de SAN no Brasil, sancionou importantes conquistas obtidas at ento, podendo-se destacar: (i) a alimentao adequada enquanto direito humano; (ii) a conceituao da Segurana Alimentar e Nutricional de acordo com o estabelecido na II Conferncia; (iii) a intersetorialidade da SAN: sua capacidade de interagir em regime de colaborao com outros sistemas ou polticas pblicas j existentes, e sua instncia de coordenao supra-ministerial; (iv) os espaos plurais de concertao social, formulao e controle das polticas de SAN por intermdio das conferncias e dos conselhos; (v) a reafirmao das obrigaes do Estado de respeitar, proteger, promover e prover o DHAA, e mesmo de instituir instnciasde exigibilidade do mesmo. Outro passo importante foi dado na interao com o Fome Zero. Inicialmente, o Programa foi apresentado pelo governo federal como sinnimo de uma Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional. Tanto na Conferncia quanto no Conselho, as crticas se sucederam uma vez que requisitos essenciais da SAN no estavam sendo atendidos, como a abrangncia, que vai alm do combate fome e a intersetorialidade, que requer a articulao de diversas instncias e polticas governamentais, inclusive as polticas econmicas. Diante disso, o governo federal foi reestruturando o Fome Zero. Atualmente, trata-se de uma estratgia que, por meio da coordenao de um conjunto de programas e aes implementados por diversos ministrios, busca aumentar o acesso aos alimentos dos grupos populacionais mais pobres. Dois grandes avanos foram observados no novo desenho: o Direito



Humano Alimentao Adequada como princpio norteador do Fome Zero e o entendimento de que se trata de um componente de uma Poltica de SAN e no mais da Poltica em si. Como pode ser visto, no Brasil dos dias de hoje, os alicerces esto prontos: doravante, o desafio erguer o prdio. O objetivo da III Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, a ser realizada em 2007, o de avanar na definio do contedo de uma Poltica de SAN como eixo estratgico de desenvolvimento.

2. O Fome Zero objetivo Assegurar o Direito Humano Alimentao Adequada s pessoas e grupos populacionais com dificuldades de acesso aos alimentos, por meio de uma estratgia impulsionada pelo governo federal, em parceria com outros nveis de governo e sociedade civil. Tal estratgia se insere na promoo da Segurana Alimentar e Nutricional no Brasil. Responsvel pela iniciativa Casa Civil da Presidncia da Repblica, sob a coordenao do Grupo de Trabalho Fome Zero9 (GT Fome Zero), com Secretaria-Executiva no Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
9 O GT Fome Zero integrado pelos seguintes Ministrios: Desenvolvimento Social e Combate a Fome; Desenvolvimento Agrrio; Sade; Educao; Agricultura, Pecuria e Abastecimento; Trabalho e Emprego, Integrao Nacional; Fazenda e Planejamento. Participam tambm a Casa Civil, a Secretaria Geral da Presidncia da Repblica e a Assessoria Especial da Presidncia, alm do Consea.



funcionamento O Programa Fome Zero, criado em 2003, articula um conjunto de 31 aes e programas implementados pelos diversos Ministrios membros da Estratgia, em torno de quatro eixos prioritrios: (1) ampliao do acesso alimentos; (2) fortalecimento da agricultura familiar; (3) promoo de processos de gerao de renda; (4) articulao, mobilizao e controle social. Resultados Os recursos destinados ao Fome Zero totalizam mais de R$ 27 bilhes desde sua implantao em 2003. Entre os 31 programas que integram o Fome Zero, merecem meno os seguintes: o Bolsa Famlia, implementado pelo Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate a Fome que repassa, mensalmente, uma renda para famlias em situao de pobreza. Tal benefcio monetrio condicionado freqncia escolar das crianas e participao das famlias nas aes preventivas de sade pblica. Em 2006, o Bolsa Famlia atende a cerca de 12 milhes de famlias. Outra iniciativa o Programa Nacional de Alimentao Escolar, do Ministrio da Educao, que oferece pelo menos uma refeio diria para 37 milhes de escolares. O Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar, do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, procura garantir o acesso ao crdito, bem como o apoio tcnico adequado para a produo de alimentos em regime familiar. Entre os anos de 2003 e 2006, o Pronaf financiou 3,3 milhes de contratos, disponibilizando R$ 12 bilhes em crdito. O Programa Fome Zero incentiva formas diversas de mobilizao de organizaes da sociedade civil que buscam celebrar parcerias com o Poder Pblico, promover mutires, realizar doaes e capacitar agentes sociais para o controle social. Por exemplo, a construo de mais de 100 mil cisternas, beneficiando aproximadamente 430 mil pessoas da regio do



semi-rido nordestino. Essa iniciativa contou com a parceria do MDS, dos estados, dos municpios, da rede de organizaes no-governamentais Articulao para o Semi-rido (ASA) e da Federao Brasileira de Bancos (Febraban). lies aprendidas A (re)introduo do tema da fome na agenda poltica. O grande mrito do Fome Zero foi o de ter chamado a ateno, tanto no Brasil como no resto do mundo, sobre a responsabilidade de todos diante do flagelo da fome. Ainda que a responsabilidade com sua erradicao seja obrigao do Estado, a sociedade tambm deve se mobilizar, quer por meio da sua participao na formulao e no controle das polticas pblicas quer tambm, por meio de aes voluntrias. O progressivo esclarecimento de que o combate fome no esgota a promoo do DHAA e da SAN. Inicialmente, houve o entendimento, em especial por parte do governo federal, de que uma poltica de Segurana Alimentar e Nutricional seria o equivalente a uma poltica de ampliao do acesso aos alimentos s populaes mais pobres (via programas de transferncia de renda, de aumento da pequena produo rural, de ampliao de programas alimentares, entre outros). Este foi o primeiro formato do Fome Zero. A partir da atuao intensa do Consea, com o respaldo das diretrizes da II CNSAN, foi se consolidando a idia de que o Fome Zero seria um componente de uma Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional, mas no toda a Poltica. O desafio da articulao e da integrao de aes. Estratgias e polticas intersetoriais necessitam de mecanismos e de instrumentos para um adequado funcionamento, tais como a clara definio dos papis dos parceiros, sistema aproriado de informaes e de monitoramento e poder convocatrio do coordenador, entre outros. A dificuldade de incorporao efetiva do DHAA. Ainda que o Direito Humano Alimentao Adequada conste dos objetivos do Fome Zero, nem todas as aes governamentais



so norteadas por esse prisma. E mais: os mecanismos de justiciabilidade e de exigibilidade so praticamente inexistentes e h uma clara dificuldade em trabalhar de forma a respeitar a diversidade cultural e tnica. 3. O Monitoramento da Situao Alimentar e Nutricional Brasileira objetivo Conhecer a situao de insegurana alimentar e nutricional da populao, inclusive nos aspectos tnicos, raciais, de gnero e por faixas de idade. Com esse tipo de informao possvel traar, de forma mais eficiente, polticas de Segurana Alimentar e Nutricional e de promoo e monitoramento da realizao do DHAA. Responsvel pela iniciativa Consea, Ministrio da Sade e Ministrio Desenvolvimento Social e Combate Fome10. de

funcionamento Entre as iniciativas desenvolvidas, pode ser destacada a implantao do Sistema de Vigilncia Alimentar e Nutricional, junto ao Sistema nico de Sade (SUS), pela Coordenadoria Geral da Poltica de Alimentao de Nutrio e no mbito do sub-sistema de Sade Indgena, pela Fundao Nacional de Sade. Este ltimo, em especial, tem sido capaz de alertar o Poder Pblico e a sociedade para a gravidade da situao nutricional das crianas indgenas. Outras iniciativas tambm merecem ateno: (1) a Pesquisa de Oramento Familiar
10 Participam tambm os seguintes rgos governamentais: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), Coordenao Geral de Poltica de Alimentao e Nutrio do Ministrio da Sade (CGPAN), Fundao Nacional de Sade (Funasa), Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), entre outras.

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(POF)11, realizada pelo IBGE, para o perodo 2002/2003, que possibilitou a atualizao dos dados nacionais referentes aos gastos com alimentos, bem como o estado nutricional da populao brasileira; (2) a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), tambm do IBGE, que na sua edio de 2004 incorporou um questionrio especial que possibilitou retratar, em carter indito, a situao de insegurana alimentar da populao brasileira12; (3) a Chamada Nutricional, de autoria do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome, em parceria com o Ministrio da Sade, realizada simultaneamente com as campanhas de vacinao, busca conhecer os dados nutricionais das crianas com at cinco anos de idade de grupos populacionais mais vulnerveis e que nem sempre so registrados nas estatsticas oficiais (regies geogrficas muito pobres, populao afrodescendente, populaes indgenas e remanescentes de quilombos). Resultados Os levantamentos at agora realizados tm sido de fundamental importncia para a atualizao das informaes sobre a situao alimentar e nutricional da populao brasileira, que se encontravam defasadas; os dados disponveis datavam de 1996. Ademais, esses levantamentos possibilitam uma melhor identificao dos grupos populacionais bem como das localidades mais gravemente afetados pela insegurana alimentar e nutricional. Com isso, possvel identificar
11 Pesquisa de Oramento Familiar: ver resultados in: http://www.ibge.gov.br/ home/estatistica/populacao/condicaodevida/pof/00/default.shtm (consultado em 9 de setembro de 00). 12 Observao: Escala Brasileira de Insegurana Alimentar. A PNAD de 00 incorporou a aplicao de um instrumento que permite estimar a prevalncia da Insegurana Alimentar entre as famlias brasileiras. Os resultados indicaram que cerca de 7 milhes de brasileiros vivem em insegurana alimentar e que  milhes se encontram em situao de insegurana alimentar grave. Estes dados comprovam as estimativas que apontam para a necessidade de priorizar a promoo da Segurana Alimentar e Nutricional.



e mapear os diversos problemas, planejar e monitorar a interveno. lies Aprendidas A clareza nos conceitos e objetivos. Sistemas de informao so efetivos quando se sabe exatamente para que servem. A experincia brasileira demonstra que parte significativa da fragilidade dos dados na rea de Segurana Alimentar e Nutricional se deve impreciso dos conceitos e dos propsitos da atuao governamental na rea. A necessidade de refletir a diversidade da sociedade. Os sistemas de informao na rea de SAN devem ser capazes de traduzir as mltiplas demandas da sociedade, que se diferenciam em funo de variveis, tais como gnero, raa/etnia, localizao, idade, orientao sexual, origem e cultura. A importncia da regularidade dos levantamentos para fins de monitoramento.

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A AtuAo E o monItoRAmEnto DAS InStnCIAS ColEgIADAS E DE RECuRSoS

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1. Comisso Permanente de Direito Humano Alimentao Adequada objetivo Analisar, no mbito do Consea e sob a tica do DHAA, polticas governamentais da rea de Segurana Alimentar e Nutricional, apresentando recomendaes. Responsvel pela iniciativa Consea13. funcionamento Durante os anos de 2005 e 2006, a Comisso Permanente de DHAA do Consea analisou trs programas-chave para a SAN, em termos de sua relevncia para a promoo do DHAA, de nmeros de beneficirios atingidos e de recursos pblicos alocados: (1) o Programa Nacional de Alimentao Escolar, (2) o Bolsa Famlia, (3) a Estratgia de Sade da Famlia, do Ministrio da Sade, que atende cerca de 40% da populao brasileira. Para a anlise dos Programas, a Comisso, com o apoio da Abrandh, desenvolveu uma metodologia inspirada na experincia da Comisso de Direitos Humanos da frica do Sul para a anlise da realizao dos DHESC naquele pas. A metodologia adotada prev as seguintes etapas: (1) realizao de contatos com os gestores do programa
13 Tambm participam deste esforo: conselheiros, a Relatoria Nacional para os Direitos Humanos Alimentao Adequada, gua e Terra Rural, com o apoio tcnico da Ao Brasileira pela Nutrio e Direitos Humanos, e a Secretaria Especial de Direitos Humanos.



especfico por parte da coordenao da Comisso para propor o processo de avaliao; (2) envio de questionrio aos gestores do Programa; (3) reunio da Comisso para esclarecimentos, apresentao de questionamentos adicionais e anlise preliminar das respostas; (4) anlise tcnica das respostas com a conseqente elaborao de recomendaes aos gestores do programa para a incorporao do DHAA nas rotinas e procedimentos; (5) nova reunio da Comisso para debater as respostas dos gestores s recomendaes; (6) estabelecimento de prazo para realizao de reunio de monitoramento da incorporao das recomendaes (6 meses a um ano) com a Comisso. Resultados A Comisso, em parceria com o Programa Nacional de Alimentao Escolar, elaborou um conjunto de instrumentos que permitir que os escolares e suas famlias possam participar efetivamente no monitoramento da realizao do DHAA no programa. Tais instrumentos informam quais dimenses do DHAA podem ser cobradas e em que instncias podem ser reclamadas. Estabelece tambm os agentes pblicos responsveis por dar respostas s reclamaes e em que prazo. Esta proposta se encontra em fase de teste, para posterior replicao. No mbito da Estratgia Sade da Famlia, ser elaborado um termo de referncia de procedimentos que incorpore a promoo do DHAA na identificao e encaminhamento de casos de crianas desnutridas. Foi estabelecido um intenso debate entre os conselheiros e os gestores pblicos para definir claramente quais as obrigaes dos gestores pblicos e instituio de instrumentos de recurso de fcil acesso aos titulares do Direito Humano Alimentao Adequada.

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lies aprendidas A importncia do trabalho da Comisso como instrumento de promoo e da incorporao do DHAA nas polticas e como metodologia de capacitao dos Conselheiros do Consea, o que permitiu, at certo ponto, a replicao da metodologia em alguns Conseas estaduais. Destaque-se que o trabalho desenvolvido pela Comisso no teria sido possvel sem o apoio da Abrandh.Assim, a continuidade do trabalho com qualidade exige que este colegiado estruture uma equipe tcnica capacitada para desenvolver o trabalho de anlise de modo a subsidiar as discusses da Comisso e, conseqentemente, do Consea. A necessria autonomia de um sistema de monitoramento do cumprimento do DHAA. A experincia da Comisso evidencia os limites de uma instncia de assessoramento do Executivo que no dispe de qualquer instrumento para fazer valer suas recomendaes. A falta de consenso em torno do conceito de Direito Humano Alimentao Adequada. (Ver box).
O Bolsa Famlia e o DHAA: paradoxo? A principal medida do Programa Fome Zero, implementado pelo governo do Presidente Luiz Incio Lula da Silva, corresponde a um programa macio de transferncia de renda, intitulado Bolsa Famlia. Tal programa destinado ao atendimento de doze milhes de famlias em situao de pobreza e tem por objetivo garantir, mensalmente, recursos mnimos para que os beneficirios possam se alimentar bem e como ter acesso aos servios bsicos de educao e sade. O recebimento do benefcio monetrio est condicionado ao cumprimento de determinadas aes: exige-se das famlias que mantenham seus filhos na escola e que freqentem, periodicamente, as unidades de sade.

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Do contrrio, podem vir a ser excludas do programa. Diversas organizaes da sociedade civil, inclusive a Relatoria Nacional para os Direitos Humanos Alimentao Adequada, gua e Terra Rural, j apresentaram severas crticas a este aspecto do Programa, na medida em que entendem que viola o Direito Humano bsico Alimentao Adequada, cujo provimento, em nenhuma circunstncia, deve ser condicionado. E mais: denunciam que esse tipo de exigncia refora a cultura de troca de favores e a relao de tutela entre o Estado e o beneficirio: este ltimo considerado como incapaz e, portanto, o Poder Pblico deve puni-lo se no atender as regras do jogo. A relao corresponde quela existente entre pai e filho, quando o mais velho, num processo pedaggico, corta a mesada porque a criana desobedeceu ou no cumpriu certos acordos. Para os representantes dessas organizaes, por trs do princpio da condicionalidade h uma concepo de que o pobre responsvel pela sua condio: se no tem sade nem educao, no porque o Estado falhou, porque ele no quer. Os organismos governamentais respondem a estes questionamentos ressaltando que a condicionalidade um meio eficaz de ampliar as oportunidades das famlias mais pobres para que possam mudar de condio. Destacam, ainda, que a experincia internacional tem demonstrado que esse tipo de medida permite, justamente, a realizao de direitos sociais, uma vez que promove a ampliao da cobertura dos servios bsicos de sade e educao. O posicionamento das organizaes da sociedade civil questiona o fato de que obrigao do Estado promover as condies necessrias para que os Direitos Humanos educao e sade sejam efetivamente realizados para todos O debate est posto e merece ser aprofundado.



2. Comisso Nacional de Monitoramento de Violaes do DHAA objetivo Captao de denncias, investigao e reparao de violaes do Direito Humano Alimentao Adequada. Trata-se da primeira Comisso que trata especificamente de Direitos Humanos, Econmicos, Sociais e Culturais (DHESC) do Brasil. Responsvel pela iniciativa Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (CDDPH), da Secretaria Especial de Direitos Humanos, Consea, Relatoria Nacional para os Direitos Humanos Alimentao Adequada, gua e Terra Rural e Procuradoria Federal dos Direitos do Cidado/Ministrio Pblico Federal14. funcionamento A Comisso foi criada em maio de 2005, com status de Comisso Especial do Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana, vinculado Secretaria Especial de Direitos Humanos. A Comisso, originalmente, recebeu a atribuio de elaborar uma metodologia de recebimento, investigao e de interveno do Poder Pblico na preveno e reparao de violaes do DHAA. Para desenvolver este trabalho, a Comisso resolveu partir da anlise concreta de denncias de violaes trazidas pela Relatoria e por organizaes da sociedade civil. Um dos problemas centrais enfrentados pela Comisso foi o do seu prprio funcionamento. vinculada ao CDDPH, enfrentou as prprias limitaes daquele Conselho,
14 Outras organizaes participam dessa iniciativa, podendo-se mencionar: a Plataforma DHESC, a Companhia Nacional de Abastecimento do Ministrio da Agricultura (Conab), a Defensoria Pblica da Unio, a Fundao Nacional de Sade (Funasa), o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, o Programa Nacional de Alimentao Escolar (Pnae) e organizaes da sociedade civil representando populaes mais vulnerveis.



ou seja: falta de infra-estrutura administrativa, financeira e de pessoal; falta de agilidade poltica e autonomia restrita em relao ao poder Executivo. Apesar das fragilidades, a Comisso exercepapel fundamental na progressiva construo da metodologia de avaliao de violaes. Sua atuao tambm possibilita a manuteno de um dilogo com o governo brasileiro de modo que at j se considera a hiptese de estruturao de uma Instituio Nacional de Direitos Humanos independente, autnoma e eficaz, capaz de analisar e dar resposta a violaes tanto de Direitos Humanos civis e polticos como ambientais, econmicos, sociais e culturais. Resultados A Comisso facilitou, em parceria com vrios organismos de Estado, a elaborao de alternativas concretas suspenso da transferncia de recursos financeiros do PNAE para estados e municpios que apresentem irregularidades na implementao da merenda escolar. Esta proposta aponta para mecanismos de correo dos problemas de gesto dos executores locais sem qualquer prejuzo para os estudantes, como por exemplo a suspenso das refeies. A Comisso articula uma srie de encaminhamentos para cobrar do Poder Pblico uma articulao mais efetiva das polticas de SAN voltadas para a populao indgena, em consonncia com os princpios da Conveno 169 da Organizao Internacional do Trabalho e das Diretrizes Voluntrias. Est em fase de negociao a continuidade do trabalho da Comisso, no mbito do CDDPH, at a constituio de um Conselho Nacional de Direitos Humanos com maior autonomia e independncia, que incorpore efetivamente o trabalho com Direitos Humanos ambientais, culturais, econmicos e sociais.



lies aprendidas Os trabalhos da Comisso complementam as aes da Comisso Permanente de DHAA e do Consea. Alm disso, por sua proximidade com o Ministro de Direitos Humanos, a Comisso confere mais visibilidade aos casos de violao. A necessidade de infra-estrutura para atuar com efetividade. Desde sua criao, a Comisso funciona apenas com os esforos dos atores envolvidos, sem contar com instrumentos e mecanismos prprios. Tal sistemtica, embora tenha se demonstrado satisfatria no curto prazo graas ao empenho dos parceiros, no sustentvel ao longo do tempo, uma vez que uma organizao voltada para averiguar violaes de Direitos Humanos precisa de recursos adequados (tcnicos, financeiros, organizacionais e institucionais) para dar suporte a suas atividades. Assim, preciso formar, entre os quadros governamentais, especialistas em Direitos Humanos. Parte das resistncias de introduzir a dimenso do DHAA nos programas e aes de setor pblico se deve ao seu desconhecimento por parte dos formuladores de polticas. Esta lacuna pode ser sanada por meio de aes macias de capacitao em todos os nveis de governo (federal, estadual e municipal). 3. Grupo de Trabalho Indicadores e Monitoramento da Segurana Alimentar e Nutricional objetivo Monitorar e avaliar a realizao do Direito Humano Alimentao Adequada no Brasil, no contexto da Segurana Alimentar e Nutricional nacional. Responsvel pela iniciativa Consea15.
15 Integram esse Grupo de Trabalho as seguintes organizaes: Secretaria Executiva do Consea; Abrandh/Relatoria Nacional para os Direitos Humanos Alimentao Adequada, gua e Terra Rural; Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome; Ministrio do Planejamento, Instituto de Pesquisa Econmica e Aplicada



Como funciona O grupo de trabalho foi constitudo em 2006, com o objetivo de elaborar uma proposta de Sistema de Monitoramento de SAN, na tica do DHAA, a ser integrado no Sisan. Esta proposta dever ser apreciada Consea no segundo semestre de 2006 e encaminhada para discusso na III Conferncia Nacional de SAN, em 2007. A elaborao da proposta desenvolvida mediante ampla consulta dos diferentes organismos governamentais envolvidos com a promoo de SAN, bem como de organizaes da sociedade civil ligadas ao tema. Resultados A proposta subsidiar a montagem do Sistema de Monitoramento, no contexto do SISAN, e a regulamentao da Lei Orgnica no que se refere a este tema, inclusive em relao ao contedo, regularidade e institucionalidade. Em 2007, com base na proposta em discusso, ser elaborado um documento com sugestes de monitoramento da realizao do DHAA no prximo Plano Plurianual (PPA) para o perodo 2008-201116 . lies aprendidas Reencontram-se, aqui, lies aprendidas de outras iniciativas, tais como: a necessidade de conceitos precisos, a urgncia de capacitar gestores governamentais em Direitos Humanos e a necessidade de dispor de recursos adequados para o monitoramento. A definio poltica da responsabilidade pelo monitoramento de SAN e do DHAA. Para que o acompanhamento da observncia do DHAA nas polticas pblicas de SAN possa ter efetividade, preciso que a organizao responsvel tenha mandato para tal. A responsabilizao dos gestores com base nos
(Ipea); Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE); e Ministrio da Sade. 16 PPA um mecanismo constitucional de planejamento das aes do governo federal para um quadrinio.

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resultados do monitoramento. Da mesma forma, o sucesso e a credibilidade do acompanhamento depende da sua capacidade de identificar, responsabilizar e resolver eventuais violaes oriundas da ao ou omisso governamental. A expanso para o cenrio internacional da contribuio brasileira. Tendo em vista a experincia acumulada, tanto no campo governamental quanto no da sociedade civil organizada, fundamental, do ponto de vista da solidariedade internacional, que o pas disponibilize para outros povos seu conhecimento e informaes. 4. Ministrio Pblico objetivo Garantir a ordem jurdica do regime democrtico, da moralidade pblica e dos direitos sociais e individuais. funcionamento A instituio independente, ou seja, tem autonomia com relao aos trs poderes - Executivo, Legislativo e Judicirio - e seus funcionrios trabalham como defensores da sociedade perante as trs instncias. A sua principal atribuio a fiscalizao do cumprimento das leis. Tanto o Ministrio Pblico estadual quanto o federal tm se mostrado parceiros fundamentais para o fortalecimento do processo de realizao do DHAA no Brasil, uma vez que possuem poderes de investigao e de encaminhamento de denncias individuais ou aquelas feitas em grupos. Com o crescimento da presso da sociedade civil pela exigibilidade dos DHESCA, o Ministrio Pblico faz uso crescente de instrumentos de recurso, levando a um fortalecimento de seu papel como protetor e promotor da realizao dos Direitos Humanos. Entre os instrumentos existentes atualmente para a promoo do DHAA, pode-se destacar:



 Audincias pblicas e termos de Ajuste de Conduta Quando provocado, qualquer um dos ramos do Ministrio Pblico (federal, estadual, militar e do trabalho) tem a possibilidade de convocar uma Audincia Pblica para discutir uma situao especfica de violao de Direitos Humanos e facilitar a adoo de medidas para superar as mesmas. Para estas audincias, o MP tem a autoridade de convocar governos e outros atores relevantes. Na conduo de uma audincia pblica, ou frente a um conflito identificado entre o Poder Pblico e a sociedade, quando considerado necessrio, o MP pode propor a negociao e assinatura de um Termo de Ajuste de Conduta (TAC). Nele, so definidas aes a serem cumpridas pelas diversas partes, dentro de um prazo determinado, no sentido da superao das violaes identificadas, com poder vinculante. Inqurito Civil pblico Consiste na instituio de um processo de investigao de denncias apresentadas pela sociedade civil, ou mesmo no estabelecimento de processos de monitoramento continuado de programas e polticas pblicas, sem que necessariamente ocorra a judicializao desses processos. Os inquritos podem levar emisso de recomendaes ao Poder Pblico ou elaborao de TAC, quando necessrio. Resultados O envolvimento do Ministrio Pblico com o DHAA crescente e resultado das constantes presses e questionamentos, espalhados por todo o Brasil, sobre os temas de DHAA. Instituio do Grupo de Trabalho do Direito Humano Alimentao Adequada da Procuradoria Federal dos Direitos do Cidado/Ministrio Pblico Federal, com a elaborao de orientaes para os procuradores sobre iniciativas de promoo do DHAA e elaborao de manual sobre a promoo do DHAA.

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 Criao da Comisso de Direitos Humanos do Ministrio Pblico do Brasil, localizada no Conselho Nacional de Procuradores e Promotores de Justia, com o objetivo de promover a troca de experincias e fornecer subsdios para a atuao de profissionais interessados, com especial ateno promoo dos DHESCA. O Ministrio Pblico do Estado de Pernambuco desenvolve atividades voltadas ao acompanhamento de conflitos de posse da terra, centradas na promoo da funo social da terra. Tais atividades apresentam impactos significativos na proteo e promoo do DHAA para populaes acampadas e assentadas na regio. Convnio entre Plataforma DHESCA e diferentes instituies do Ministrio Pblico para a promoo de Direitos Humanos econmicos, sociais e culturais. Sociedade em geral, Conselhos de Polticas Pblicas e de Direitos j comeam a saber utilizar os instrumentos do Ministrio Pblico. lies aprendidas A importncia da divulgao da possibilidade de acionamento do Ministrio para a exigibilidade do DHAA. Somente com informao e interao das diversas dimenses sociais que a sociedade e o prprio MP tero pleno domnio de tais instrumentos e podero garantir sua utilizao para a efetivao do DHAA. A urgncia de ampliar o envolvimento do Ministrio Pblico na promoo e proteo do DHAA. Apesar da defesa e da promoo dos Direitos Humanos estarem claramente includas no mandato do Ministrio Pblico, apenas uma pequena parcela dos procuradores e promotores dedica boa parte de sua atuao ao tema, sobretudo promoo e proteo dos Direitos Humanos, Econmicos, Sociais, Culturais e Ambientais (DHESCA). Somente com uma crescente presso institucional e mobilizao da sociedade civil ser possvel garantir que o MP cumpra efetivamente sua funo constitucional.



 A relevncia da atuao do Ministrio Pblico no Brasil aponta para a necessidade de criao de instituies de recurso de Direitos Humanos que funcionem em consonncia com os Princpios de Paris, da ONU, para a efetivao dos Direitos Humanos.

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A vItAlIDADE DA SoCIEDADE CIvIl oRgAnIzADA

1. Relatoria Nacional para os Direitos Humanos Alimentao Adequada, gua e Terra Rural objetivo Recolher denncias de violaes aos Direitos Humanos ligados ao tema; realizar misses de verificao in loco das situaes-problema; elaborar relatrios, encaminhar recomendaes s autoridades pblicas, a organizaes da sociedade bem como a organismos internacionais promotores dos Direitos Humanos e monitorar o cumprimento das recomendaes. Responsvel pela iniciativa Plataforma Brasileira DHESCA funcionamento A Relatoria, criada em 2002, parte do Projeto Relatores Nacionais DHESC (Direitos Humanos, Econmicos, Sociais e Culturais), coordenado pela Plataforma Brasileira DHESCA, uma rede de entidades e organizaes da sociedade civil que trabalha para a promoo da exigibilidade desses direitos. Os relatores so selecionados por uma Comisso tripartite, composta por representantes da sociedade civil, de organismos governamentais e de agncias do Sistema ONU, a partir de nomes indicados em consulta pblica. O mandato dos relatores similar ao dos Relatores Especiais da ONU, enfatizando-se a independncia e a autonomia, conforme previsto nos princpios de Paris. As recomendaes dos relatores so encaminhadas s autoridades pblicas e aos organismos internacionais de Direitos Humanos.

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Resultados Recebimento, investigao, encaminhamento e monitoramento de denncias. No ano de 2005, foi desenvolvido e testado um procedimento de captao, investigao, encaminhamento e monitoramento de denncias de violaes recebidas. Durante o perodo, foram analisados mais de 40 casos. Alguns se tornaram objeto de visitas e misses. As outras denncias foram investigadas por meio de solicitaes de informaes s autoridades pblicas, sempre em ntima colaborao com representantes do Ministrio Pblico Federal ou Estadual. Realizao de 12 misses de investigao de denncias, o que gerou relatrios descritivos das violaes e suas causas, vivenciadas por trabalhadores rurais acampados, indgenas, quilombolas, populaes vtimas de despejos urbanos, atingidas por barragens, em situao de insegurana alimentar e nutricional grave. Parceria com o Ministrio Pblico: fortalecimento das articulaes e agilizao na utilizao dos instrumentos legais disponveis ao MP, colocando-os a servio da superao de violaes do DHAA, tais como termos de ajustamento de conduta, audincias pblicas e ao civil pblica. Monitoramento das recomendaes do Relator Especial para o DHAA das Naes Unidas. A Relatoria Nacional, em cooperao com a Relatoria Especial da ONU para o Direito Alimentao, realiza desde 2002 o monitoramento do cumprimento das recomendaes emitidas pelo Relator Especial ao governo brasileiro. A Relatoria ocupou espao de liderana no processo de elaborao da Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional, com o apoio da Abrandh. O foco do trabalho foi o de garantir a introduo da perspectiva do DHAA na proposta de lei. A Relatoria tambm desempenhou papel estratgico na criao e implementao da Comisso Especial de Monitoramento de Violaes do DHAA.



lies aprendidas A necessidade de institucionalizao autnoma da Relatoria. A experincia brasileira demonstrou que a efetividade da Relatoria requer uma estrutura mnima a disposio do Relator que contemple, alm de recursos financeiros necessrios para viagens e audincias, uma equipe qualificada de assistentes, pesquisadores e advogados. Somente dessa maneira ser possvel no apenas averiguar violaes mas, tambm, influenciar polticas pblicas e trabalhar no enfrentamento dos problemas de SAN e DHAA. A autonomia do Relator em relao ao Poder Pblico e aos interesses particulares essencial para sua credibilidade e bom funcionamento. A sensibilizao do Poder Judicirio em relao ao DHAA. No Brasil, o Judicirio, se comparado ao Executivo e Legislativo, tem se envolvido de forma incipiente em relao na incorporao do DHAA em suas decises, o que dificulta a implementao de efetivos mecanismos de exigibilidade e justiciabilidade do direito. A importncia do papel da Relatoria ao dar voz e visibilidade a grupos populacionais antes invisveis e em situao de graves violaes do DHAA. Tal fato essencial para garantir que o Poder Pblico seja forado a agir e para legitimar o funcionamento de Conselhos de direitos, instituies e organizaes que trabalhem com Segurana Alimentar e Nutricional. A necessidade de sensibilizar os meios de comunicao em relao ao DHAA e a SAN. Da mesma forma, a efetividade da Relatoria passa pela discusso de suas atribuies e de seus resultados na sociedade. O papel da mdia para alimentar este debate crucial e, para tanto, preciso encontrar caminhos que estimulem envolvimentos neste campo. A relevncia da base social e poltica da Relatoria. A legitimidade do trabalho decorre de suas razes no movimento social, do apoio da ONU e da Procuradoria Federal dos Direitos do Cidado/MPF, e outras parcerias. O respeito alcanado



concede Relatoria um poder de presso poltica sobre o Poder Pblico que impulsiona as aes de exigibilidade desenvolvidas pelo Relator. A importncia da articulao. A experincia brasileira demonstrou que aes em parceria, realizadas com visibilidade internacional, podem fazer valer direitos e impulsionar polticas pblicas, o que no ocorreria, ou pelo menos demoraria mais para acontecer, se estas mudanas estivessem sendo pleiteadas pelas comunidades de maneira isolada. 2. Frum Brasileiro de Segurana Alimentar e Nutricional (FBSAN) objetivos (i) Mobilizar a sociedade em torno do tema da Segurana Alimentar e Nutricional e colaborar para a formao de uma opinio pblica favorvel a esta perspectiva; (ii) Fomentar a elaborao de propostas de polticas pblicas nacionais e internacionais em Segurana Alimentar e DHAA; (iii) Inserir o tema na agenda dos governos nos diferentes nveis; (iv) Estimular o desenvolvimento de aes locais/municipais de promoo da Segurana Alimentar e Nutricional; (iv) Colaborar para a capacitao dos atores da sociedade civil visando otimizar a participao efetiva da sociedade nos diferentes espaos de gesto social; (v) Denunciar e monitorar as respostas governamentais quanto violaes ao direito alimentao. Responsvel pela iniciativa Cerca de 100 organizaes e redes da sociedade civil, movimentos sociais e indivduos ligados aos temas de SAN e DHAA.



funcionamento Criado em 1998, em conseqncia do processo de preparao para a Cpula Mundial de Alimentao, em 1996, o Frum um ambiente de discusso do movimento social voltado para SAN e DHAA. Mensalmente, a coordenaoexecutiva se rene para deliberar os itens administrativos e cotidianos, enquanto que a coordenao-ampliada realiza encontros duas vezes ao ano para definir diretrizes e linhas de ao. Existem Fruns estaduais de SAN em praticamente todos os estados do Pas. O Frum exerceu um papel fundamental na articulao do movimento de SAN, que manteve o tema na agenda poltica e influenciou o governo atual a reinstituir o Consea. Alm disso, o FBSAN tem sido um importante catalisador do processo de participao da sociedade civil no Consea nacional e nos Consea estaduais, e da preparao das conferncias nacionais de SAN. O Frum congrega diferentes setores da sociedade civil (organizaes no-governamentais, movimentos sociais, redes, pesquisadores, militantes) com atuao nas diferentes dimenses da Segurana Alimentar e Nutricional, quais sejam: reforma agrria, comrcio internacional, produo de alimentos, mtodos produtivos, abastecimento, controle de qualidade, economia solidria, gerao de emprego e renda, hbitos e culturas alimentares, nutrio e DHAA. Ao mesmo tempo, o FBSAN tem sido o principal elo entre a sociedade civil brasileira e a sociedade civil global que milita com tema de Soberania e Segurana Alimentar e Nutricional. Resultados O FBSAN, devido a sua composio ampla e intersetorial, colaborou de maneira incisiva para a construo de um conceito nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, que incorpora a dimenso do DHHA. Articulao de um movimento nacional de SAN que teve papel de destaque em momentos, tais como: (i) consolidao



da participao da sociedade civil nos Consea nacional e estaduais; (ii) preparao da II Conferncia Nacional de SAN; (iii) definio do DHAA e da Soberania Alimentar como pilares da SAN; (iv) elaborao de marco legal para o Sistema Nacional de SAN; (v) mobilizao do apoio da sociedade civil aprovao da Losan e ao seu forte contedo de promoo da realizao do DHAA. O FBSAN tem sido uma das redes que tem apoiado efetivamente a atuao da Relatoria Nacional para o DHAA. Realizao de seminrios, encontros, debates, em nvel nacional e estadual, de onde foram retiradas linhas de articulao e atuao da sociedade civil para a promoo e enfrentamento das questes de SAN e DHAA. Construo de um stio da Internet com informaes e troca de experincia sobre o tema. lies aprendidas A importncia de atores coletivos. Organizaes e redes da sociedade civil, como o FBSAN, ao promoverem a aproximao e o debate entre setores relevantes da sociedade envolvidos com SAN, podem cumprir um papel importante em facilitar a incorporao da abordagem de Direitos Humanos no debate pblico da SAN e na elaborao e monitoramento de polticas pblicas bem como no apoio consolidao das instituies necessrias implementao da SAN e do DHAA. 3. Comit Nacional de Implementao do Direito Humano Alimentao Adequada (COMIDhA) objetivo Promover espao permanente de dilogo, articulao e interveno nos processos de promoo e proteo do Direito Humano Alimentao Adequada, gua e Terra Rural. Pretende disponibilizar informaes, resultados de

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pesquisa, artigos, documentos e outros contedos, bem como articular e subsidiar iniciativas das entidades e redes que o compem no sentido de atuar na defesa e promoo do DHAA, estimulando a criao e fortalecimento de instncias de exigibilidade deste direito, em todos os nveis. Responsvel pela iniciativa Organizaes da sociedade civil, redes e movimentos sociais das reas de Segurana Alimentar e Nutricional e do Direito Humano Alimentao Adequada. funcionamento O COMIDhA no se prope a ser uma nova rede, mas sim um comit tcnico e poltico que apie as atividades relacionadas ao DHAA das diferentes redes e entidades que dele participam. As prioridades do trabalho desenvolvido at agora tem sido: (i) articular o apoio s misses de investigao desenvolvidas pela Relatoria Nacional para o DHAA e, em especial, dar suporte ao monitoramento do cumprimento das recomendaes emitidas; (ii) apoiar o trabalho em DHAA desenvolvido pelos Fruns Estaduais de SAN por meio da produo de materiais informativos, da distribuio de informaes e desenvolvimento de debates e reunies sobre o tema; (iii) estimular as entidades e Consea estaduais a institurem instncias de exigibilidade do DHAA em parceria com os Conselhos Estaduais de Direitos Humanos; (iv) difundir a promoo do DHAA junto a outros setores da sociedade, inclusive mediante parcerias com outras iniciativas; (v) promover a Campanha de Divulgao das Diretrizes Voluntrias para a Promoo do DHAA. Resultados Desenvolvimento de Campanha para disseminar informaes sobre a relevncia do conceito de DHAA e sobre os compromissos assumidos pelos pases para operacionaliz-



lo, tanto em mbito nacional quanto internacional. Estimular a adeso do Poder Pblico (nacional, estadual e municipal), de instituies pblicas, organizaes da sociedade civil, movimentos sociais e populares e indivduos a um termo de compromisso para a implementao das diretrizes em seus ramos de atividades. Publicao de materiais de divulgao sobre o DHAA e sobre as Diretrizes Voluntrias. Entre as publicaes realizadas esto folders, cartilhas e a traduo do texto das Diretrizes para o portugus. Manuteno de um stio na Internet sobre o tema, com informaes e materiais relevantes disponveis para impresso. lies aprendidas A relevncia do papel catalisador de um grupo de entidades da sociedade civil tecnicamente capacitado para a promoo da realizao do DHAA. A necessidade de adaptar e adequar a linguagem. Peas de campanha devem ser direcionadas de maneira especfica para diversos pblicos, com linguagens adequadas para cada um deles. Ainda, os materiais de divulgao precisam ser desenvolvidos de forma a evitar falsas expectativas. A mensagem deve ser mais no sentido de informar e apontar o que possvel e necessrio fazer para promover a exigibilidade do DHAA.

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4. Ao Brasileira pela Nutrio e Direitos Humanos

objetivo A Ao Brasileira pela Nutrio e Direitos Humanos (Abrandh) uma Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP)17 constituda em junho de 2002, que tem como misso promover a realizao e a exigibilidade do Direito Humano Alimentao Adequada no Brasil e apoiar o processo de realizao desse Direito Humano Fundamental em outras regies da Amrica Latina e do mundo. principais atores envolvidos A Abrandh foi construda a partir da consolidao de um grupo de trabalho criado em meados da dcada de 90 para fazer um diagnstico sobre a realizao do DHAA no Brasil poca. funcionamento A Abrandh um ponto focal entre as principais organizaes brasileiras para os temas de promoo do Direito Humano a Alimentao Adequada no Brasil. Alm de hospedar a Relatoria Nacional para os Direitos Humanos Alimentao Adequada, gua e Terra Rural, desenvolve atividades nos seguintes eixos temticos: (i) participao de instncias colegiadas e de redes referentes a SAN e ao DHAA; (ii) sensibilizao e capacitao para o DHAA; (iii) apoio ao empoderamento de comunidades com alto grau de violaes do DHAA; (iv) assessoria tcnica a outros pases; e, (v) divulgao do DHAA.
17 Ttulo de OSCIP deferido em 05 de julho de 00 no 005.0050/00-70, Ministrio da Justia. processo n.



A organizao18 trabalha por meio da promoo de oficinas, capacitaes, seminrios nacionais e internacionais para o aprofundamento do debate e divulgao da relevncia da promoo da exigibilidade do DHAA, aproveitando o aprendizado adquirido com o trabalho institucional e, principalmente, com o trabalho desenvolvido junto a comunidades que convivem com graves violaes do DHAA. Resultados Apoio tcnico e operacional preparao e realizao das Misses de Investigao da Relatoria desenvolvidas desde 2002, inclusive elaborao dos Relatrios. Elaborao e implementao de metodologia de captao, investigao, anlise e encaminhamento de violaes ao DHAA. Facilitao e articulao da criao do COMIDhA, e coordenao da Campanha de divulgao das Diretrizes Voluntrias. Produo de cartilhas, folhetos e materiais educativos sobre a promoo da realizao e da exigibilidade do DHAA voltados, especialmente para as entidades do FBSAN, da Plataforma Brasileira DHESCA, do Frum de Entidades Nacionais de DH e conselheiros dos Consea nacional e estaduais. Realizao de seminrios, oficinas e reunies de trabalho nacionais e internacionais sobre o tema, com nfase na promoo da realizao e da exigibilidade do DHAA. Realizao de oficinas de sensibilizao e capacitao junto a comunidades com graves violaes do DHAA, Consea Nacional e unidades estaduais, estudantes de nutrio, pesquisadores, procuradores e promotores do Ministrio Pblico, Encontros Internacionais, etc.
18 Desde sua instituio, a Abrandh, j contou com o apoio financeiro e parceria de Organismos Internacionais (FAO, UNICEF, Comit Permanente de Nutrio da ONU); organismos de cooperao bilateral (GTZ e DED), ONGs Internacionais (CAID e WEMOS) alm de forte parceria com o FBSAN, o Frum de Entidades Nacionais de DH e da Plataforma Brasileira DHESCA.

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 Elaborao e implementao de metodologia de apoio a atividades de empoderamento de comunidades e titulares de direito para a exigibilidade do DHAA, em parceria com o Ministrio Pblico e organizaes da sociedade civil. Apoio tcnico e poltico construo da Comisso Permanente de DHAA do Consea Nacional, incluindo apoio elaborao e implementao da metodologia de anlise de Polticas de SAN, a partir da tica da promoo da realizao do DHAA. Apoio tcnico e poltico construo e funcionamento da Comisso de Monitoramento de Violaes do DHAA, no mbito do CDDPH. Apoio incorporao da dimenso da promoo e exigibilidade do DHAA no trabalho de vrias instncias do Consea Nacional, inclusive Comisso Permanente de SAN dos povos indgenas, elaborao da Losan e da proposta de monitoramento de SAN. lies aprendidas A importncia da articulao e do trabalho conjunto. A Abrandh cumpriu o papel de ponto focal no tema da promoo da realizao e da exigibilidade do DHHA, com forte articulao com centros de excelncia nacionais e internacionais sobre o tema. O impacto do trabalho desenvolvido pela organizao deve ser entendido no contexto da parceria entre a entidade, a Relatoria Nacional para o DHAA e a existncia de espaos pblicos como o Consea encarregado da promoo e monitoramento de SAN - e aberto ao fortalecimento da dimenso da promoo do DHAA no processo e movimentos sociais como o FBSAN, por exemplo. A necessidade de uma instituio com competncia tcnica para a promoo da realizao e da exigibilidade do DHAA nas polticas pblicas e na prpria sociedade.

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ConSIDERAES fInAIS

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Qualquer tentativa de explicar as razes que colocam o Brasil em evidncia na posio de de liderana entre as naes que enfrentam os problemas relativos fome e alimentao inadequada e que buscam incorporar a dimenso do DHAA nestas iniciativas deve trabalhar sempre com a conjuno de mltiplos fatores. Estamos falando de um contexto histrico, da existncia de um movimento social bastante fortalecido e atuante, da criao de mecanismos e instituies que possibilitam a atuao no campo da Segurana Alimentar e Nutricional sob o olhar dos Direitos Humanos. Nenhum desses itens, isoladamente, teria o poder de criar o cenrio observado hoje, mas s fizeram sentido em seu conjunto. Porm, preciso lembrar que o quadro atual de garantia do DHAA ainda incipiente, apesar de alguns avanos significativos na implementao de programas de enfrentamento da fome nos grupos populacionais mais excludos. O momento histrico frtil. O governo federal vem mantendo um dilogo permanente com as organizaes da sociedade civil, por intermdio do Consea e de Conferncias Nacionais, para avanar em direo construo do Sistema Nacional de SAN e da elaborao da Poltica e do Plano Nacional de SAN, fundamentais para a promoo da realizao e exigibilidade do DHAA. A recente aprovao da Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional um largo passo dado no sentido da institucionalizao e efetivao deste processo. Apresentamos neste documento diversas lies aprendidas especificamente ligadas a cada uma das aes apresentadas. Mas tambm possvel definirmos claramente o que podemos chamar de lies gerais, que se encaixam

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de maneira transversal em todo o universo de Segurana Alimentar e Nutricional e DHAA no pas. So elas: O grande avano em direo promoo da realizao e da exigibilidade do DHAA no Brasil nos ltimos anos decorre da interao entre aes governamentais e no governamentais, no contexto de um governo preocupado com o combate ao problema da fome (ver box); O desafio de superar a histrica cultura autoritria, discriminatria e paternalista ainda prevalece. Uma expresso desta a prtica cultural do assistencialismo, que muitas vezes inibe o florescimento de polticas e programas que deixem explcito que sua implementao est vinculada obrigao do Poder Pblico de garantir o DHAA e tragam em seu bojo a instituio de instrumentos que permitam que os titulares de direito possam exercer essa funo; O Sistema Judicirio brasileiro ainda se demonstra praticamente impermevel incorporao dos preceitos dos tratados internacionais de Direitos Humanos em suas decises e na implementao de polticas pblicas. A aprovao da Losan, fortemente ancorada nos tratados internacionais, pode fortalecer a possibilidade de exigibilidade e judiciabilidade do DHAA nos prximos anos; Necessidade de construo de instituies nacionais independentes de Direitos Humanos. A inexistncia de instituies nacionais de Direitos Humanos, que funcionem em consonncia com os princpios de Paris da ONU, e a fragilidade institucional, oramentria, estrutural e operacional da instituio existente ainda so limites claro a um avano efetivo para exigibilidade dos DH, em especial dos DHESCA.Apesar do Ministrio Pblico - nica instituio nacional que funciona com a autonomia e independncia previstas pelos princpios de Paris ter fortalecido sua atuao na rea de promoo e proteo dos DH, no lhes cabe constitucionalmente cumprir as funes de uma Comisso Nacional de Direitos Humanos.

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 A necessidade do desenvolvimento concomitante dos diferentes componentes da estratgia de promoo do DHAA. A deciso do governo federal de promover a realizao do DHAA, mesmo que expressa em Lei e incorporada no texto das polticas pblicas, no redundar na efetiva realizao do DHAA se os outros componentes fundamentais da estratgia de promoo dos DH no estiverem instalados e funcionando, tais como: titulares de direito conscientes de seus direitos e capazes de acionar instrumentos de recurso existentes; instituies independentes de Direitos Humanos e de instrumentos de recursos em funcionamento; sociedade civil organizada e mobilizada em defesa de seus direitos; servidores pblicos conscientes de suas obrigaes pblicas e com condies para cumpri-las, etc. Fica clara a necessidade de desenvolvimento de um esforo integrado de criao de competncias e capacitao continuada em Direitos Humanos para gestores e servidores pblicos de todos os poderes (executivo, judicirio, legislativo e Ministrio Pblico); para organizaes da sociedade civil e populao em geral; para profissionais da rea de comunicao, etc. Tal esforo deve ser desenvolvido por meio de parcerias entre sociedade civil e governo, com recursos pblicos, e utilizar todos os espaos pblicos de comunicao disponveis (jornais, revistas, rdio, TV, Internet, etc.). Apoio internacional e no governamental crucial para a promoo da realizao do DHAA. Durante o perodo preliminar de incorporao e institucionalizao da abordagem de DHAA nas polticas pblicas pode ser necessrio o apoio de organizaes no governamentais ou internacionais at que estas atividades sejam efetivamente incorporadas pelo Poder Pblico. possvel fortalecer a exigibilidade de direitos de populaes em situao de insegurana alimentar e nutricional com instrumentos de promoo do DHAA. As iniciativas de incorporao da dimenso de DHAA s lutas de comunidades que convivem com graves violaes dos

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Direitos Humanos demonstraram que possvel, por meio de uma ao articulada de organizaes comunitrias, entidades da sociedade civil (ONGs, Associaes Profissionais, etc.), instituies pblicas (Universidades, institutos de pesquisa) instrumentos de recurso disponveis (Relatoria, Conselhos de Direitos Humanos, Ministrio Pblico, etc.) podem ser muito teis para incentivar o Poder Pblico a agir e reverter ou prevenir novas violaes do DHAA, inclusive mediante a utilizao de instrumentos como Audincias Pblicas, Termos de Ajustamento de Conduta, inquritos civis pblicos, direito de petio, entre outros. A sustentabilidade dos resultados obtidos por estas aes, no entanto, dependero da institucionalizao das polticas de promoo do DHAA. Grupos intersetoriais de pessoas interessadas na promoo do DHAA podem ser extremamente relevantes para sua promoo e realizao a mdio e longo prazo. A experincia brasileira aponta para a necessidade da criao de um ou mais grupos ou articulaes de pessoas envolvidas com organizaes da sociedade civil, movimentos sociais, entidades governamentais e no governamentais que tenham em comum o interesse de combater a fome e a m alimentao no contexto da promoo de Direitos Humanos. Estes agrupamentos acabam por ter uma grande influncia no debate e na incorporao progressiva destes princpios no trabalho das instituies onde esto inseridos. Em um momento posterior, estes grupos podem levar instituio de pontos focais tcnicos e polticos fundamentais para a efetiva incorporao dos princpios do DHAA nas polticas e na operacionalizao das mesmas.

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Grandes avanos da promoo da realizao do DHAA no Brasil

(1) a aprovao da Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional, elaborada com base nos princpios do DHAA, que institui o SISAN; institucionaliza os mecanismos de participao da sociedade civil na elaborao e implementao da Poltica Nacional de SAN; reafirma as obrigaes do Estado em relao promoo do DHAA e de instituir mecanismos de exigibilidade do mesmo; (2) a implementao da estratgia Fome Zero, dirigida ao provimento do DHAA da parcela da populao brasileira em maior grau de insegurana alimentar e nutricional, com impacto significativo sobre a desigualdade e a pobreza; (3) a consolidao dos Consea nacional e estaduais, a instituio das Comisses Permanente de DHAA no Consea Nacional e Especial de Monitoramento de Violaes do DHAA no CDDPH; (4) fortalecimento da atuao do Ministrio Pblico na rea de promoo e proteo do DHAA; (5) disponibilizao de informaes sobre insegurana alimentar e nutricional desagregadas por raa, etnia, regio geogrfica, faixa etria, etc., permitindo a identificao mais clara das desigualdades e de suas causas, e a implementao de polticas pblicas mais eficazes; (6) a instituio da Relatoria Nacional para os Direitos Humanos Alimentao Adequada, gua e Terra Rural, pela Plataforma DHESCA, a crescente mobilizao do FBSAN e a criao do COMIDhA, entre outras aes da sociedade civil, so peas fundamentais destas conquistas

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ConCEItoS, gloSSRIo E REfERnCIAS BIBlIogRfICAS

ConCEItoS titulares ou portadores do DHAA Todos os seres humanos so titulares do DHAA, inclusive aqueles que no esto cientes dos seus direitos (adultos e crianas). Sujeitos do DHAA Indivduos, grupos sociais ou comunidades cientes de seus Direitos Humanos e que, de alguma foram, participam do processo de promoo, proteo e cobrana destes direitos junto ao Poder Pblico. portadores de obrigao O Estado tem em primeira e ltima instncia a obrigao de respeitar, proteger, promover e prover o DHAA, ou seja, de promover a Justia nesta rea. Assim, todos os agentes pblicos envolvidos com a promoo e implementao de polticas e programas pblicos, de forma direta ou mediante concesso, tm obrigaes de acordo com as delegaes a eles atribudas pelo Estado. Qualquer inadequao no cumprimento destas obrigaes pode ser entendida como uma violao dos Tratados Internacionais relevantes. Justiciabilidade No mbito dos Direitos Humanos, o papel do Estado o de garantir a Justia e a eqidade social, mediante a atuao dos seus diferentes poderes. Desta forma, em linhas gerais obrigao do Estado garantir a Justiciabilidade do DHAA em cada dos trs poderes por meio de polticas pblicas e leis. Exigibilidade Trata-se da garantia dada aos sujeitos de direito de cobrarem o cumprimento das obrigaes do Estado. No conceito de exigibilidade est includo, alm do direito de reclamar, o direito de ter uma resposta e ao em tempo oportuno por

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parte do Poder Pblico. O cumprimento da Exigibilidade pode ser exercido nos seguintes mbitos: 1. Administrativo, junto aos servios e instituies diretamente responsveis pela garantia da dimenso do DHAA em questo, mediante instrumentos administrativos especficos (reclamaes, ombudsman, etc) Para a efetivao da exigibilidade administrativa fundamental a adoo de rotinas e procedimentos que sejam de conhecimento pblico. 2. Poltico-administrativo, junto aos organismos de gesto (executivo) ou organismos de gesto compartilhada (conselhos de polticas pblicas), responsveis pela execuo das polticas em nvel municipal, regional ou nacional. 3. Monitoramento de Violaes de Direitos Humanos junto a conselhos ou mecanismos de monitoramento de violaes de Direitos Humanos locais, municipais, regionais ou nacionais. (Conselhos de Direitos Humanos, Ouvidorias, etc.) 4. Quasi-judicial junto a instrumentos pblicos com capacidade de mediao de negociao entre titulares de direito e portadores de obrigaes, institudos de algum poder de coero, (Ministrio Pblico, Defensores do Povo, etc.) e com mandato para instituir ao judicial, se necessrio. Exemplos de aes aqui so: Termo de Ajuste de Conduta (TAC) e Inqurito Civil Pblico (ICP), disposio do MP. 5. Judicial junto ao poder Judicirio. Empoderamento Neste texto, empoderamento utilizado no sentido de atividades voltadas a:

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1. Informar e capacitar os titulares de direito no sentido apoiar sua transformao em sujeitos de direito, capazes de exigir seus direitos e participar ativamente de organismos de controle social; 2.Informar e capacitar titulares de direito e organizaes da sociedade civil sobre como usar instrumentos de exigibilidade existentes e a lutar pela instituio de outros possveis instrumentos; Instrumentos de recurso So todos os instrumentos e mecanismos a que os titulares/ sujeitos de direito podem recorrer no sentido de verem seus direitos realizados ou violaes investigadas e reparadas. gloSSARY Abrandh Ao Brasileira pela Nutrio e Direitos Humanos ASA Articulao pelo Semi-rido CDDpH - Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana CgpAn Coordenao-Geral da Poltica de Alimentao e Nutrio ComIDhA Comit Nacional de Implementao do Direito Humano Alimentao Adequada Consea Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional DED Servio Alemo de Investimento DH Direitos Humanos DHAA - Direito Humano Alimentao Adequada DHESC Direitos Humanos, Econmicos, Sociais E Culturais DHESCA Direitos Humanos, Econmicos, Sociais, Culturais e Ambientais

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 fAo Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e Alimentao fBSAn Frum Brasileiro de Segurana Alimentar e Nutricional febraban Federao Brasileira de Bancos fnS Food and Nutritional Secutiry funasa Fundao Nacional de Sade gtz Cooperao Tcnica Alem IBgE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica Ipea Instituto de Pesquisa Econmica e Aplicada losan Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional mDS Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome ong Organizao No-Governamental onu Organizao das Naes Unidas pnAE Programa Nacional de Alimentao Escolar pnAn Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio pnDH Plano Nacional de Direitos Humanos ppA Plano Plurianual pRonAf Programa Nacional de Promoo da Agricultura Familiar SISAn Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional tAC Termo de Ajuste de Conduta unicef Fundo das Naes Unidas para a Infncia

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REfERnCIAS publicaes: VALENTE, Flavio Luiz Schieck. Direito Humano Alimentao Desafios e Conquistas. So Paulo: Ed. Cortez, 2002. Ipea, Radar Social 2006. Condies de vida no Brasil. Braslia; diretoria de Estudos Sociais (Disoc) PELIANO, Ana Maria T.M. (coord.). Um balano das aes de Governo no combate fome e misria 1994. Braslia: Ipea, dezembro de 1994. Stios: Ao Brasileira pela Nutrio e Direitos Humanos Abrandh www.abrandh.org.br Comit Nacional de Implementao do Direito Humano Alimentao Adequada COMIDhA www.comidha.org.br Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional www.planalto.gov.br/consea Conveno 169 da OIT -www.ilo.org/public/portugue/ region/ampro/brasilia/info/download/resolucao.pdf Diretrizes Voluntrias - www.abrandh.org.br/downloads/ Diretrizes.pdf Frum Brasileiro de Segurana Alimentar e Nutricional www.fbsan.org.br Plataforma DHESCA Brasil - http://www.dhescbrasil.org. br/_plataforma/index.php



 Princpios de Paris www.unhchr.ch/html/menu6/2/fs19. htm Programa Fome Zero www.fomezero.org.br Texto da Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional www.planalto.gov.br/consea/static/eventos/losan.htm



ElABoRAo

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