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Estado, Instituies e Democracia: democracia

Livro 9 | Volume 2

Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

Estado, Instituies e Democracia: democracia


Livro 9 Volume 2

Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto

Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Fernando Ferreira Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Mrio Lisboa Theodoro Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Joo Sics Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

Estado, Instituies e Democracia: democracia


Livro 9 Volume 2

Braslia, 2010

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010


Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro Srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro Livro 9 Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia Organizadores/Editores Fabio de S e Silva Felix Garcia Lopez Roberto Rocha C. Pires Equipe Tcnica Jos Celso Cardoso Jr. (Coordenao-Geral) Alexandre dos Santos Cunha Bernardo Abreu de Medeiros Carlos Henrique R. de Siqueira Eduardo Costa Pinto Fabio de S e Silva Felix Garcia Lopez Jos Carlos dos Santos Luseni Maria C. de Aquino Paulo de Tarso Linhares Roberto Rocha C. Pires

Estado, instituies e democracia : democracia / Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Braslia : Ipea, 2010. v.2 (556 p.) : grfs., mapas, tabs. (Srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro ; Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia ; Livro 9) Inclui bibliografia. Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. ISBN 978-85-7811-057-4 1. Estado. 2. Democracia. I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. II. Srie. CDD 320.1

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

SUMRIO
APRESENTAO ................................................................................9 AGRADECIMENTOS ..........................................................................13 INTRODUO A DEMOCRACIA NO DESENVOLVIMENTO E O DESENVOLVIMENTO DA DEMOCRACIA ......................................................................................17 PARTE I DEMOCRACIA E DESENvOlvIMENTO NO BRASIl CONTEMPORNEO: SITUANDO O DEBATE CAPTUlO 1 DEMOCRACIA, REPRESENTAO E DESENVOLVIMENTO.............................47 PARTE II A ExPERINCIA DEMOCRTICA BRASIlEIRA: DIMENSES E CARACTERSTICAS SEO IIa CONqUISTAS: CONSOlIDAO DOS SISTEMAS REPRESENTATIvO E PARTICIPATIvO E DOS MECANISMOS DE CONTROlE DA BUROCRACIA CAPTUlO 2 RESPONSIVIDADE E QUALIDADE DA DEMOCRACIA: ELEITORES E REPRESENTANTES NO NVEL FEDERAL ..........................................89 CAPTUlO 3 SISTEMA POLTICO, DINMICA PARTIDRIA E A LGICA DE COALIZES .........................................................................................127 CAPTUlO 4 O PAPEL DA PARTICIPAO NAS POLTICAS SOCIAIS DO GOVERNO FEDERAL ...........................................................................161 CAPTUlO 5 ACCOUNTABILITY E CONTROLE SOCIAL NA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL ...................................................................................185

CAPTUlO 6 OUVIDORIAS PBLICAS E DEMOCRACIA ..................................................211 SEO IIb DIlEMAS E DESAfIOS: NOvAS DIREES PARA O DEBATE SOBRE AS INSTITUIES DEMOCRTICAS BRASIlEIRAS CAPTUlO 7 MECANISMOS DE DEMOCRACIA DIRETA E SEUS USOS: 1988-2008 .........229 CAPTUlO 8 REPRESENTAO DE INTERESSES NOS CONSELHOS NACIONAIS DE POLTICAS PBLICAS ..........................................................................259 CAPTUlO 9 PARTICIPAO, BUZZWORDS E PODER ....................................................285 CAPTUlO 10 DEMOCRACIA E POLTICAS PBLICAS: O PAPEL DA BUROCRACIA E DOS PARTIDOS POLTICOS .....................................................................305 CAPTUlO 11 POSSVEL, MAS AGORA NO: A DEMOCRATIZAO DA JUSTIA NO COTIDIANO DOS ADVOGADOS POPULARES........................................337 PARTE III A DEMOCRATIzAO DA DEMOCRACIA BRASIlEIRA: CONDIES E POSSIBIlIDADES CAPTUlO 12 CIDADOS E POLTICA: ADESO DEMOCRTICA, COMPORTAMENTOS E VALORES...............................................................367 CAPTUlO 13 MDIA E PODER: INTERESSES PRIVADOS NA ESFERA PBLICA E ALTERNATIVAS PARA SUA DEMOCRATIZAO ......................................403 CAPTUlO 14 VALORES SOCIAIS E DEMOCRACIA: DESAFIOS CONSTRUO DE UMA CULTURA SENSVEL AOS DIREITOS HUMANOS ............................445

CAPTUlO 15 ESTADO, SOCIEDADE CIVIL E INSTITUCIONALIZAO DA PARTICIPAO NO BRASIL: AVANOS E DILEMAS ............................................................485 CAPTUlO 16 O ESTATUTO POLTICO DA SOCIEDADE CIVIL: EVIDNCIAS DA CIDADE DO MXICO E DE SO PAULO ..................................................................505 NOTAS BIOGRfICAS .....................................................................539 GlOSSRIO DE SIGlAS .................................................................547

APRESENTAO

com imensa satisfao e com sentimento de misso cumprida que o Ipea entrega ao governo e sociedade brasileira este conjunto amplo, mas obviamente no exaustivo de estudos sobre o que tem sido chamado, na instituio, de Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro. Nascido de um grande projeto denominado Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, este objetivava aglutinar e organizar um conjunto amplo de aes e iniciativas em quatro grandes dimenses: i) estudos e pesquisas aplicadas; ii) assessoramento governamental, acompanhamento e avaliao de polticas pblicas; iii) treinamento e capacitao; e iv) oficinas, seminrios e debates. O projeto se cumpre agora plenamente com a publicao desta srie de dez livros apresentados em 15 volumes independentes , listados a seguir: Livro 1 Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro: contribuies do Conselho de Orientao do Ipea publicado em 2009 Livro 2 Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experincias internacionais selecionadas publicado em 2009 Livro 3 Insero Internacional Brasileira Soberana Volume 1 Insero Internacional Brasileira: temas de poltica internacional Volume 2 Insero Internacional Brasileira: temas de economia internacional Volume nico Macroeconomia para o Desenvolvimento: crescimento, estabilidade e emprego

Livro 4 Macroeconomia para o Desenvolvimento -

Livro 5 Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regionalmente Integrada Volume 1 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: desafios do desenvolvimento produtivo brasileiro Volume 2 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: diagnstico e polticas de reduo das desigualdades regionais

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volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia

Livro 6 Infraestrutura Econmica, Social e Urbana Volume 1 Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025 Volume 2 Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas Volume nico Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano Volume nico Perspectivas da Poltica Social no Brasil Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia Volume 3 Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento

Livro 7 Sustentabilidade Ambiental -

Livro 8 Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades Livro 9 Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia

Livro 10 Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

Organizar e realizar tamanho esforo de reflexo e de produo editorial apenas foi possvel, em to curto espao de tempo aproximadamente dois anos de intenso trabalho contnuo , por meio da competncia e da dedicao institucional dos servidores do Ipea (seus pesquisadores e todo seu corpo funcional administrativo), em uma empreitada que envolveu todas as reas da Casa, sem exceo, em diversos estgios de todo o processo que sempre vem na base de um trabalho deste porte. , portanto, a estes dedicados servidores que a Diretoria Colegiada do Ipea primeiramente se dirige em reconhecimento e gratido pela demonstrao de esprito pblico e interesse incomum na tarefa sabidamente complexa que lhes foi confiada, por meio da qual o Ipea vem cumprindo sua misso institucional de produzir, articular e disseminar conhecimento para o aperfeioamento das polticas pblicas nacionais e para o planejamento do desenvolvimento brasileiro. Em segundo lugar, a instituio torna pblico, tambm, seu agradecimento a todos os professores, consultores, bolsistas e estagirios contratados para o projeto, bem como a todos os demais colaboradores externos voluntrios e/ou servidores de outros rgos e outras instncias de governo, convidados a compor cada um dos documentos, os quais, por meio do arsenal de viagens, reunies, seminrios, debates, textos de apoio e idas e vindas da reviso editorial, enfim puderam chegar a bom termo com todos os documentos agora publicados.

Apresentao

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Estiveram envolvidas na produo direta de captulos para os livros que tratam explicitamente dos sete eixos do desenvolvimento mais de duas centenas de pessoas. Para este esforo, contriburam ao menos 230 pessoas, mais de uma centena de pesquisadores do prprio Ipea e outras tantas pertencentes a mais de 50 instituies diferentes, entre universidades, centros de pesquisa, rgos de governo, agncias internacionais etc. A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) slida parceira do Ipea em inmeros projetos foi aliada da primeira ltima hora nesta tarefa, e ao convnio que com esta mantemos devemos especial gratido, certos de que os temas do planejamento e das polticas para o desenvolvimento temas estes to caros a nossas tradies institucionais esto de volta ao centro do debate nacional e dos circuitos de deciso poltica governamental. Temos muito ainda que avanar rumo ao desenvolvimento que se quer para o Brasil neste sculo XXI, mas estamos convictos e confiantes de que o material que j temos em mos e as ideias que j temos em mente se constituem em ponto de partida fundamental para a construo deste futuro. Boa leitura e reflexo a todos!

Marcio Pochmann Presidente do Ipea Diretoria Colegiada Fernando Ferreira Joo Sics Jorge Abraho Jos Celso Cardoso Jr. Liana Carleial Mrcio Wohlers Mrio Theodoro

AGRADECIMENTOS

Este livro (Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia), nos trs volumes que o compem (Repblica, Democracia e Desenvolvimento), nasceu sob o signo da ousadia. A bem da verdade, uma dupla ousadia, em torno da qual se torna imperativo registrar os respectivos agradecimentos. Em primeiro lugar, o livro jamais existiria sem a deciso, instigada pelo prprio presidente do Ipea, Marcio Pochmann, ainda em fins de 2007, e compartilhada por seus diretores e assessores mais diretos, os Srs. Fernando Ferreira, Mrcio Wohlers, Mrio Theodoro, Joo Sics, Jorge Abraho, Jos Celso Cardoso Jr. e a Sra. Liana Carleial, de inaugurar um processo de revitalizao institucional no instituto, por meio do qual viria a se instalar intenso e salutar debate interno Casa, acerca de sua razo de ser, de suas capacidades instaladas, de suas potencialidades institucionais, enfim, de sua misso institucional, seus desafios e algumas estratgias possveis e necessrias de ao para o futuro imediato. A este conjunto de profissionais, responsveis pela conduo de aes significativas ao longo desta gesto, devemos nosso reconhecimento, por ter garantido a institucionalidade e as condies objetivas para que este trabalho chegasse a termo neste momento. Em segundo lugar, devemos agradecer ao conjunto de autores e demais colaboradores que ousaram participar do projeto que resultou neste livro, seja elaborando diretamente os captulos, seja debatendo-os, revisando-os e garantindo o suporte tcnico e logstico necessrio a tal empreitada. Considerando, em particular, o mtodo adotado para a construo do projeto/livro, mtodo este que contou com uma srie de etapas intermedirias de produo, debate, reviso e validao dos textos de cada autor, em processo que durou em torno de dois anos de trabalho intensivo, a presena e a participao ativa do nosso grupo de apoio administrativo foram fundamentais. Este grupo foi formado, no geral, pelos colegas Elidiana Brando, Gustavo Alves, Manoel Moraes, Rosane Silveira, Tania Monteiro e Vernica Lima. Carlos Henrique R. de Siqueira e Jos Carlos dos Santos foram assessores da primeira ltima hora, responsveis por resolver todos os contratempos que so inerentes a um projeto com estas dimenses tanto montante junto aos autores como jusante junto ao editorial. Sem eles, este trabalho, definitivamente, estaria ainda longe do fim. No processo propriamente editorial, registrem-se nossos ntegros agradecimentos aos colegas Daniel Castro, Iranilde Rego, Jane Fagundes, Cida Taboza e suas prestimosas equipes de revisores e diagramadores das mais de mil pginas

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que compem os trs volumes deste livro. E a Robson Poleto dos Santos, aluno de Economia da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e bolsista da Promoo de Intercmbio de Estudantes de Graduao (PROING) do Ipea, que com dedicao e zelo elaborou o glossrio de siglas deste livro. No mbito administrativo e financeiro, no podemos deixar de mencionar a atual Diretoria de Desenvolvimento Institucional (Dides) do Ipea, que mobilizou esforos no desprezveis para garantir toda a logstica das atividades que suportaram a realizao do projeto, bem como as bolsas de pesquisa do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea, com as quais foram financiadas algumas das pesquisas cujos relatrios esto reunidos nos volumes deste livro. Tampouco podemos deixar de mencionar a participao tcnica dos colegas da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), Carlos Mussi, Renato Baumann e Ricardo Bielschovsky, os quais, por meio do convnio Ipea/Cepal, ajudaram no s a financiar outra parte dos estudos destinados ao livro, como tambm a debater e formatar os roteiros finais de praticamente todos os documentos do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, do qual este volume, em particular, parte integrante. Finalmente, mas no menos importante, cumpre conceder crditos aos 68 autores que participaram do projeto e efetivamente colaboraram para que os captulos fossem escritos no esprito geral do livro, vale dizer, visando servir tanto como veculo informativo a respeito das grandes questes nacionais priorizadas em cada um dos trs volumes (Repblica, Democracia e Desenvolvimento), quanto como ponto de partida analtico, de teor aberto e marcadamente crtico, para o debate pblico com o governo, a academia e a sociedade brasileira. No que diz respeito aos captulos deste volume, o captulo 1, Democracia, representao e desenvolvimento, que integra a Parte I, Democracia e desenvolvimento no Brasil contemporneo: situando o debate, foi escrito por Renato Lessa, professor titular da Universidade Federal Fluminense (UFF) e diretor-presidente do Instituto Cincia Hoje. A Parte II, A experincia democrtica brasileira: dimenses e caractersticas, est dividida em dois blocos. A seo IIa, Conquistas: consolidao dos sistemas representativo e participativo e dos mecanismos de controle da burocracia, envolve cinco captulos, assim produzidos: o captulo 2, Responsividade e qualidade da democracia: eleitores e representantes no nvel federal, foi escrito por Lucio Renn, PhD em Cincia Poltica pela University of Pittsburgh e professor adjunto do Centro de Pesquisa e Ps-graduao sobre as Amricas (CEPPAC) da Universidade de Braslia (UnB). O captulo 3, Sistema poltico, dinmica partidria e a lgica de coalizes, foi escrito por Rachel Meneguello, professora livre-docente do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP)

Agradecimentos

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e diretora do Centro de Estudos de Opinio Pblica (CESOP) desta universidade. O captulo 4, O papel da participao nas polticas sociais do governo federal, foi escrito por Leonardo Avritzer, PhD em Cincia Poltica pela New School for Social Research, Estados Unidos, e professor-associado da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). O captulo 5, Accountability e controle social na administrao pblica federal, foi escrito por Felix Garcia Lopez, doutor em Sociologia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Por fim, o captulo 6, Ouvidorias pblicas e democracia, foi escrito por Antonio Rito Semeraro Cardoso, que, alm de mestre em Administrao Pblica pela Fundao Getulio Vargas do Rio de Janeiro (FGV/RJ), tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea e atual ouvidor da instituio. A seo IIb, Dilemas e desafios: novas direes para o debate sobre as instituies democrticas brasileiras, envolve outros cinco captulos assim produzidos. O captulo 7, Mecanismos de democracia direta e seus usos: 1988-2008, foi escrito por Mariana Lopes Alves, mestre em Cincias Sociais pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) e, atualmente, ps-graduanda em Processos Polticos Contemporneos rea de Cincia Poltica da Universidade de Salamanca (Usal), Espanha. O captulo 8, Representao de interesses nos conselhos nacionais de polticas pblicas, foi escrito pela tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea Maria Aparecida Azevedo Abreu, graduada em Direito, mestre e doutora em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo (USP). O captulo 9, Participao, buzzwords e poder, foi escrito pelo tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea Igor Ferraz da Fonseca, socilogo, mestre e doutorando em Desenvolvimento Sustentvel pela UnB. O captulo 10, Democracia e polticas pblicas: o papel da burocracia e dos partidos polticos, foi escrito por Maria Rita Loureiro, professora titular da Fundao Getulio Vargas de So Paulo (FGV/SP) e da Faculdade de Economia e Administrao (FEA) da USP. Por fim, o captulo 11, possvel, mas agora no: a democratizao da Justia no cotidiano dos advogados populares, foi escrito por Fabio de S e Silva, que, alm de bacharel pela USP e mestre em Direito pela UnB, doutorando em Direito, Poltica e Sociedade pela Northeastern University, Estados Unidos, tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea e atual coordenador de Estudos sobre Estado e Democracia na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea. A Parte III, A democratizao da democracia brasileira: condies e possibilidades, rene os ltimos cinco captulos. O captulo 12, Cidados e poltica: adeso democrtica, comportamentos e valores, foi igualmente escrito por Rachel Meneguello. O captulo 13, Mdia e poder: interesses privados na esfera pblica e alternativas para sua democratizao, foi escrito por Francisco Fonseca, mestre em Cincia Poltica pela UNICAMP, doutor em Histria pela USP e, atualmente, professor de Cincia Poltica na FGV/SP. O captulo 14, Valores sociais e democracia: desafios construo

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de uma cultura sensvel aos direitos humanos, foi escrito pelo especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) Marco Antonio Carvalho Natalino, socilogo com mestrado pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). O captulo 15, Estado, sociedade civil e institucionalizao da participao no Brasil: avanos e dilemas, foi escrito por Amlia Cohn, sociloga, docente do Mestrado em Sade Coletiva da Universidade Catlica de Santos (Unisantos), professora aposentada da USP e pesquisadora do Centro de Estudos de Cultura Contempornea (CEDEC). Por fim, o captulo 16, O estatuto poltico da sociedade civil: evidncias da Cidade do Mxico e de So Paulo, foi escrito por Adrin Gurza Lavalle, professor doutor do Departamento de Cincia Poltica da Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas (FFLCH) da USP e diretor cientfico e pesquisador do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (CEBRAP) em So Paulo. Todos os captulos integrantes deste volume 2, Estado, Instituies e Democracia: democracia, foram lidos, relidos, debatidos e editados pelos tcnicos de Planejamento e Pesquisa do Ipea Fabio de S e Silva, Felix Garcia Lopez e Roberto Rocha C. Pires, editores do presente volume, os quais escreveram tambm a introduo, A democracia no desenvolvimento e o desenvolvimento da democracia, texto que, alm de apresentar seu sumrio analtico, prope-se a indicar novas agendas de pesquisa no mbito do tema democracia e desenvolvimento. A todos os autores e os colaboradores, reiteramos nossos mais profundos e sinceros agradecimentos, certos de que suas contribuies, sempre crticas e instigantes, compem, de forma sequenciada ao longo deste volume, um roteiro profcuo retomada do debate sobre as perspectivas do desenvolvimento brasileiro. Os Editores

INTRODUO

A DEMOCRACIA NO DESENvOlvIMENTO E O DESENvOlvIMENTO DA DEMOCRACIA

A existncia de um volume dedicado ao tema democracia em uma srie de livros que discute perspectivas para o desenvolvimento brasileiro sugere uma aproximao at certo ponto original, tanto em nosso pensamento social quanto em nossa prxis poltica. A tarefa de construo de um projeto para o desenvolvimento de longo prazo, diante da qual o pas mais uma vez se v colocado, sempre teve foco em dois grandes temas: o crescimento econmico e a distribuio de renda. Os elementos polticos e institucionais que organizam as relaes sociais e ajudam a promover um sentido comum de cidadania raramente tiveram espao nessa agenda. A democracia, em particular, s pde entrar em cena como possvel resultante do desenvolvimento, na tica da teoria da modernizao ou como um de seus pressupostos abstratos, na viso mais recente de que, com a consolidao de instituies democrticas, j no se pode mais pensar o desenvolvimento nos mesmos termos e condies do perodo autoritrio. Ao colocar a democracia no centro do debate sobre desenvolvimento, este volume abre possibilidades para reconsiderar essas relaes e, no limite, reconhecer na democracia um elemento catalisador do desenvolvimento. Sob esse enfoque, este volume oferece um amplo quadro descritivo e analtico da experincia democrtica contempornea no Brasil, com base na contribuio de especialistas empenhados em debat-la a partir de vrios ngulos. Os textos assim produzidos abordam tanto as conquistas alcanadas nestas mais de duas dcadas quanto os desafios e as perspectivas que se colocam para o futuro. Assim, o volume configura uma tentativa de organizar e sistematizar uma agenda de pesquisa voltada compreenso das possibilidades e das alternativas para o aprofundamento da nossa democracia e de sua articulao com o desenvolvimento. Esta introduo busca oferecer uma sntese das partes e dos captulos que compem o volume, bem como identificar os temas e os problemas cruciais que emergem desse conjunto de reflexes. Para tanto, o texto est dividido em duas sees principais. A primeira detalha as discusses e os argumentos contidos nos captulos com os quais o leitor mais adiante se defrontar. A segunda apresenta o que, ao longo desses captulos e no processo de construo deste volume, despontou como trs proposies centrais para a anlise contempornea da democracia brasileira.

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1 ORGANIzAO DO vOlUME

Este volume encontra-se dividido em trs partes, que organizam os debates e a relao entre os captulos em torno de trs questes: a relao entre democracia e desenvolvimento; as dimenses e as caractersticas da experincia democrtica no pas; e as condies e os entraves para a democratizao da democracia no Brasil. Aps situar as discusses sobre a democracia no contexto de suas relaes com o desenvolvimento, o volume aborda a dimenso mais propriamente institucional da democracia brasileira para, em seguida, completar o quadro analtico com reflexes sobre o processo pelo qual ela ganha ou perde substncia, em meio s relaes entre Estado, sociedade e mercado. A Parte I, Democracia e desenvolvimento no Brasil contemporneo: situando o debate, consiste de nico texto, o captulo 1, Democracia, representao e desenvolvimento, cujo argumento central est estruturado em duas partes relativamente distintas. A primeira estabelece uma aproximao bastante original entre democracia e desenvolvimento. Resgatando uma antiga contribuio do filsofo brasileiro lvaro Vieira Pinto, cujos termos sero explorados em maior profundidade ao final desta introduo, o texto avalia que a crescente presena das massas na vida poltica (a democratizao fundamental, nas palavras de Vieira Pinto) um elemento indispensvel a quaisquer processos de desenvolvimento nacional. A segunda poro do texto parte dessa proposta para avaliar a representao poltica no Brasil em sua relao com os processos de democratizao. Nesse sentido, o texto considera o caso brasileiro um experimento de governo representativo, com incluso formal de adultos como eleitores, mas com baixa escuta para o tema da democratizao, j que as identidades que constituem o corpo da representao definem-se de modo distinto e independente das que esto no corpo do demos. O pressuposto terico o de que a continuidade das eleies e a ausncia de impedimentos participao eleitoral no cumprem os requisitos bsicos e suficientes da representao, pois podem estar presentes em cenrio de descolamento entre o corpo de representantes e o de eleitores. As razes para que isso ocorra no Brasil, sustenta, enfim, o texto, no estariam tanto em desenhos institucionais, mas sim no modo pelo qual o eleitorado se configurou historicamente no pas. Embora o captulo 1 limite seu campo de anlise ao tema da representao, ele oferece uma contribuio da qual todo este volume se beneficiar: ele sugere avaliar as instituies e os processos democrticos a partir das possibilidades que estes criam para que as massas exprimam suas demandas e, com isso, formulem publicamente a exigncia de um projeto de desenvolvimento. Assim, e sobretudo a partir das contribuies da Parte II, pode-se pensar em uma agenda de pesquisa sobre democracia e desenvolvimento que discuta se

A Democracia no Desenvolvimento e o Desenvolvimento da Democracia

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e como a representao, os vnculos do decisionismo com a participao e as possveis combinaes entre energias participativas, decisionismo reformista e representao podem ensejar os processos de democratizao fundamental reclamados por Vieira Pinto. A Parte II, A experincia democrtica brasileira: dimenses e caractersticas, rene textos que delineiam os contornos tomados pela democracia brasileira em sua dimenso mais propriamente institucional e avaliam as conquistas alcanadas e os desafios a serem enfrentados para ampli-la. Nesta parte, nossa institucionalidade democrtica retratada a partir de trs dimenses no estanques, mas que interagem umas com as outras: o sistema representativo, o sistema participativo e o sistema de controles da burocracia. A compreenso da morfologia institucional de nossa democracia nessas trs dimenses e em suas interaes recprocas expressa uma percepo que emerge do volume como um todo, segundo a qual o regime poltico atualmente vigente no Brasil no pode ser reduzido a nenhuma destas trs dimenses especficas. Trata-se de um mosaico, ou um sistema multidimensional, que se alicera em: i) procedimentos eleitorais e regras que organizam a atuao dos partidos polticos e de representantes eleitos; ii) nas instituies participativas e em seus vnculos com a formulao e o controle de polticas pblicas; e iii) nos instrumentos de monitoramento e fiscalizao da atuao de burocracias pblicas. Em virtude dessa compreenso, este volume adota uma forma que pode soar pouco convencional a alguns leitores. Enquanto a maior parte dos trabalhos nesta rea segmenta a anlise e se debrua apenas sobre uma ou outra das dimenses constitutivas da morfologia institucional da democracia brasileira, aqui a estratgia deliberada foi de justapor e aproximar reflexes a respeito de cada uma delas no interior de duas sees que contemplam, todavia: i) os avanos alcanados nas duas ltimas dcadas; e ii) os desafios a serem ainda enfrentados no quadro geral da nossa democracia. Os avanos a consolidao dos sistemas representativo (captulos 2 e 3) e participativo (captulo 4) e o aprimoramento dos instrumentos de controle da burocracia (captulos 5 e 6) compem, assim, a seo IIa, Conquistas: consolidao dos sistemas representativo e participativo e dos mecanismos de controle da burocracia. O captulo 2, Responsividade e qualidade da democracia: eleitores e representantes no nvel federal, avalia o grau de responsividade de nosso sistema poltico, em particular, do Legislativo federal. Nesse sentido, analisa se e em que medida este sistema responde de fato s demandas de seus eleitores em trs momentos diferentes: no processo de distribuio das cadeiras por unidades da Federao (UFs), na alocao das cadeiras do Parlamento aps o processo eleitoral e na formulao das polticas pblicas.

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volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia

O texto dialoga com parte da literatura recente sobre os estudos legislativos e apresenta um balano positivo do nvel de responsividade do Parlamento e, de forma geral, do sistema poltico brasileiro. Por outro lado, a discusso insere-se em um debate mais amplo e promissor, que procura avaliar a qualidade dos sistemas democrticos vigentes em uma perspectiva que pretenda ir alm dos estudos que se circunscrevem avaliao das regras formais que conformam o Poder Legislativo. O captulo 3, Sistema poltico, dinmica partidria e a lgica de coalizes, ainda detido dimenso eleitoral/representativa de nossa experincia democrtica, analisa os efeitos que a presidencializao das disputas eleitorais produz sobre a dinmica das coligaes e das disputas eleitorais em nvel subnacional. O texto apresenta evidncias que apontam baixos retornos imediatos para grande parte dos partidos que integra as coligaes em pleitos para cargos majoritrios e proporcionais. O texto revela, ainda, que parcela bastante expressiva dos partidos pequenos ganha pouco ou, primeira vista, nada ao integrarem coligaes para cargos majoritrios, o que impe um desafio para novas pesquisas que compreendam e expliquem melhor a racionalidade que orienta esses partidos na arena poltico-eleitoral. Talvez sejam outros os ganhos esperados a mdio e longo prazos, e no apenas as cadeiras legislativas disputadas a cada eleio. Em termos mais gerais, o captulo sublinha que as coligaes eleitorais majoritrias no so bons preditores das coalizes polticas de governo que se formaro, o que se evidencia na disparidade entre estas coligaes e a distribuio das cadeiras nas assembleias estaduais. Como o prprio texto ressalta as possibilidades de governabilidade nos estados no sistema no se realizam de forma tima por meio dos ganhos legislativos dessas coalizes vencedoras. Esta anlise sobre as coalizes no nvel subnacional indicam, de outro lado, que uma das dimenses da responsividade do sistema, que a converso dos votos em cadeiras parlamentares, est abaixo do desejvel e, em certa medida, estabelece um contraponto avaliao positiva apresentada ao Legislativo federal no captulo 2. O captulo 4, O papel da participao nas polticas sociais do governo federal, introduz a discusso sobre o componente participativo e trata do crescimento e da consolidao da participao na formulao de polticas pblicas. Para tanto, so apresentados dados que corroboram os efeitos pressupostos na literatura normativa j disponvel sobre os impactos positivos da participao social na gesto das polticas, em particular a ampliao da oferta de servios. Sem desconhecer a necessidade de evidncias mais slidas sobre a relao de causalidade entre participao e oferta/qualidade dos servios pblicos, o texto apresenta um tema central para a agenda futura de pesquisas e ainda lacunar na literatura especializada, qual seja: a efetividade das instituies participativas e sua relao com o aprimoramento das polticas pblicas governamentais.

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O captulo tambm faz um balano dos dois governos Lula quanto adoo ou ampliao dos mecanismos de participao social na gesto das polticas pblicas federais, ressaltando o forte avano obtido nesse campo. Uma nota de precauo, que demanda controle atento dos analistas e da sociedade organizada, em que medida o governo de fato responsivo s deliberaes nas novas instncias participativas conselhos e conferncias, em especial e em que medida a pauta de deliberao dessas instncias resulta de demandas dos movimentos sociais e da sociedade civil organizada ou reflete apenas interesses e demandas governamentais. Os captulos 5 e 6 agregam seo IIa a necessria discusso sobre a dimenso do controle das burocracias pblicas. O captulo 5, Accountability e controle social na administrao pblica federal, analisa as mudanas ocorridas na administrao pblica brasileira desde a promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/88) a partir dos dois conceitos que enuncia em seu ttulo. O texto avalia os avanos e os retrocessos luz destes conceitos e delineia sugestes para a reforma da gesto pblica brasileira. Em particular, o captulo destaca algumas continuidades e diferenas entre as gestes FHC e Lula e destaca obstculos a superar e mudanas necessrias para aprofundar as reformas em favor da incorporao de mecanismos de accountability adequados a uma gesto pblica mais eficiente e efetiva na obteno de resultados. O captulo 6, Ouvidorias pblicas e democracia, avalia o recente desenvolvimento deste importante mecanismo na ampliao do controle social e da responsividade dos rgos pblicos na conduo das polticas. Em particular, o texto retoma a trajetria de institucionalizao deste mecanismo e indica em que arcabouo formal e lgica institucional ele se insere para potencializar sua capacidade de democratizar e aprimorar o controle da burocracia e a entrega de servios de qualidade ao cidado. Uma vez discutidas algumas das principais conquistas na consolidao de um arcabouo democrtico no Brasil ao longo das ltimas duas dcadas, a seo IIb, Dilemas e desafios: novas direes para o debate sobre as instituies democrticas brasileiras, retoma a perspectiva analtica que conduz a um exame da institucionalidade democrtica brasileira a partir de suas trs dimenses constitutivas (o sistema representativo, o sistema participativo e o sistema de controles da burocracia). Porm, nesta seo, diferentemente da anterior, os captulos enfatizam os dilemas e os desafios para o aperfeioamento das instituies democrticas no pas. O captulo 7, Mecanismos de democracia direta e seus usos: 1988-2008, retoma as reflexes sobre a atuao do Parlamento e dos parlamentares, examinando os usos, por parte desses atores, dos mecanismos de democracia direta no Brasil

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no perodo destacado em seu ttulo. A CF/88, j no seu primeiro artigo, consagrou de forma inovadora o modelo misto de democracia representativa e direta que deveria vigorar no pas. Os efeitos positivos dos mecanismos de democracia direta como referendos, plebiscitos e iniciativa popular , em termos da ampliao da responsividade e da confiana nos governos, subsidiando a tomada de decises mais eficazes e prximas vontade popular, j foram amplamente apontados pela literatura internacional. Porm, no caso brasileiro, mesmo aps mais de 20 anos da promulgao da atual Constituio, percebe-se que a utilizao de mecanismos de democracia direta permanece pouco explorada, no tendo recebido a mesma ateno dedicada ao aprimoramento dos instrumentos representativos por exemplo: urnas eletrnicas, ampliao de zonas eleitorais, alteraes no sistema partidrio etc. Nesse sentido, o captulo descreve a forma pela qual os instrumentos de democracia direta foram criados e regulamentados, resgatando o intenso debate sobre o tema no perodo da Assembleia Constituinte (1987-1988) e explorando um conjunto de dados inditos sobre como e sob que condies esses instrumentos vm sendo utilizados no Brasil nos ltimos anos por exemplo: quais os principais partidos polticos envolvidos, qual a distribuio regional da representao e quais os principais temas das propostas de consulta. Assim, este captulo aponta para as potencialidades e os desafios relacionados implementao de instrumentos de participao da sociedade por parte dos representantes democraticamente eleitos. Com base na anlise das propostas de convocao de mecanismos de participao direta por parte do Congresso Nacional e tambm das duas experincias concretas de realizao de plebiscito e referendo , conclui-se que, apesar dos efeitos positivos que o uso de tais mecanismos pode acarretar, os resultados encontrados no Brasil indicam incipincia na mobilizao destes mais da metade das propostas de consulta se refere a processos de modificao territorial, para os quais a utilizao de mecanismos de consulta exigida pela prpria Constituio. Entretanto, as perspectivas de longo prazo apontam para possibilidades de maior desenvolvimento institucional e consequente maior utilizao desses instrumentos na esteira do aperfeioamento das prticas representativas. O captulo 8, Representao de interesses nos conselhos nacionais de polticas pblicas, aprofunda as reflexes sobre a dimenso participativa da democracia brasileira. No contexto da ampla disseminao de instituies participativas, como os conselhos, e de sua integrao cada vez mais orgnica no ciclo de formulao, implementao e controle das polticas pblicas, o texto retoma o dilema entre representao e participao e analisa a forma pela qual se configura a representao de interesses no interior de instncias de participao, como o Conselho Nacional de Sade (CNS), Conselho Nacional de Educao (CNE), Conselho das Cidades (ConCidades) e o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM).

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Por meio da anlise das atas de reunies, das estruturas organizacionais e dos regulamentos que condicionam a operao e a atuao dos conselhos e de seus conselheiros, o estudo prope que estes primeiros devem ser vistos como instituies representativas e investiga a natureza e as condies sob as quais tal representao constituda e operada no interior e por intermdio dos conselhos. O argumento de que estruturas institucionais por exemplo: forma de escolha do presidente do conselho, mtodos de indicao de representantes, existncia de cmara tcnica, formas de gesto de recursos etc. importam na organizao da representao de interesses, impactando a distribuio do poder de agenda, a composio dos setores representados e a expresso dos conflitos sociais nessas instncias participativas. Por isso, preciso questionar se, em cada caso, essas estruturas so adequadas ao tipo de poltica que se pretende implementar. O captulo 9, Participao, buzzwords e poder, ainda na discusso da dimenso participativa da democracia, constri uma crtica forma pela qual esta vem se disseminando globalmente, por meio da atuao de agncias internacionais de desenvolvimento, uma verso padronizada (replicao do Manual da Boa Governana) do fomento da participao e do controle social na elaborao de projetos e, consequentemente, na implementao de polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento local. A hiptese desenvolvida no texto a de que o uso atual do conceito de participao tpico de uma buzzword,1 sendo retoricamente bem-sucedido enquanto sua aplicao na realidade frequentemente descontextualizada, acrtica e, por vezes, pouco til ao aumento tanto da eficcia e da eficincia de projetos de desenvolvimento quanto da cidadania e da democracia. Esse captulo descreve como os conceitos de governana e participao passaram a ser elementos-chave da agenda de implantao de projetos em pases perifricos, por parte de agncias como o Banco Mundial (BIRD) e o Fundo Monetrio Internacional (FMI), em confluncia com a disseminao de prticas neoliberais e em resposta ao relativo fracasso das polticas de desenvolvimento dos anos 1980. Por meio da reviso de estudos sobre uma srie de experincias de participao no Brasil desde conselhos de desenvolvimento rural e conselhos municipais de assistncia social at comits de bacia hidrogrfica e conselhos de gesto de recursos hdricos , o texto argumenta que, frequentemente, a disseminao de abordagens participativas se d de forma insensvel s desigualdades locais. Assim, ela promove o obscurecimento das relaes de poder e cria condies para a elitizao ou dominao do espao, seja por parte do Estado, seja por parte de outros atores proficientes no conhecimento e na linguagem tcnica envolvidos. O texto prope que a contextualizao da participao, por meio de
1. Buzzword uma expresso em lngua inglesa que representa uma palavra ou expresso que estaria na moda, mas cujo significado original foi perdido e seu uso corrente se banalizou. Sua utilizao tem mais efeito no nvel da retrica do que no da aplicao prtica.

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desenhos institucionais sensveis s especificidades locais e s relaes de poder, bem como pautados por uma maior flexibilidade metodolgica, pode contribuir para que o conceito de participao seja no apenas uma retrica bem-sucedida, mas tambm um elemento ativo na formulao e na implementao de polticas de desenvolvimento local. O captulo 10, Democracia e polticas pblicas: o papel da burocracia e dos partidos polticos, retoma a discusso sobre a burocracia e os mecanismos de controle democrtico do aparato administrativo do Estado. Neste captulo, porm, problematizam-se a relao entre burocracia e partidos polticos e os vnculos entre polticos e burocratas na produo de polticas pblicas. Aps a sistematizao das principais perspectivas na literatura sobre as relaes entre burocracia e poltica, o argumento desenvolvido no texto ressalta o dficit do controle democrtico da burocracia brasileira. Esta, em boa parte do sculo XX, tem exercido papel de destaque na definio e na conduo das polticas pblicas, seja em perodos autoritrios, seja em perodos democrticos, criando arenas decisrias restritas, nas quais partidos polticos e demais atores sociais tendem a se apresentar como meros coadjuvantes. Contrrio s concepes que consideram necessria a proteo do ncleo decisrio governamental face ao temor de presses polticas clientelsticas por parte dos partidos ou do Legislativo, o texto advoga que tal insulamento decisrio tem efeitos negativos para o aprofundamento da democracia. Ao proteger a burocracia da poltica, esses arranjos instituem um dilema desnecessrio entre efetividade e apoio poltico, alm de esvaziar os partidos de sua capacidade de formular e implementar polticas pblicas. Nesse sentido, por meio de um esforo normativo-terico, o captulo recupera o papel dos partidos polticos como instituies por excelncia de mediao entre Estado e sociedade e resoluo pacfica de conflitos, potencialmente capazes de reconciliar os desideratos da representatividade e da efetividade na produo de polticas pblicas. O captulo 11, possvel, mas agora no: a democratizao da Justia no cotidiano dos advogados populares, fecha a seo sobre os dilemas e os desafios para o aprimoramento das instituies democrticas brasileiras. Aps as reflexes dos captulos anteriores sobre participao, representao e burocracia, ele dialoga com as expectativas de que a Justia participe no fortalecimento da democracia, argumentando que isso no ser possvel sem que a prpria Justia se torne democrtica, ou seja, se torne capaz de receber e processar as demandas dos mais variados grupos sociais, sobretudo os mais vulnerveis. Para examinar, assim, a qualidade democrtica da Justia no Brasil contemporneo, o captulo toma como unidade de anlise a experincia cotidiana dos advogados populares no trato com essa instituio. Por meio da identificao e da anlise dos

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temas salientes e comuns na experincia desses profissionais, o estudo revela os obstculos e os desafios pendentes para a construo de um sistema de justia receptivo e atrativo s demandas dos pobres e dos desfavorecidos. Com base em uma descrio do surgimento e da atuao dos advogados populares no Brasil e nos relatos da experincia destes operadores do direito, que se veem concreta e cotidianamente atuando na fronteira da relao entre o Estado e a sociedade, so identificadas trs principais tenses emergentes na relao entre esses atores e a Justia: i) uma em torno da definio do direito aplicvel e da indiferena da Justia diante de mudanas relevantes e bastante concretas no arcabouo normativo do pas em favor dos setores populares, como os quilombolas; ii) uma tenso em torno dos vnculos entre a Justia e as estruturas de poder, os quais comprometem sua parcialidade, como o que se verifica nas razes rurais e agrrias do Judicirio brasileiro; e iii) uma tenso associada a estratificaes e hierarquias que subsistem nas prprias profisses jurdicas e se traduzem em preconceito contra os advogados populares. O enfrentamento dessas tenses sugere possveis caminhos no sentido de uma democratizao mais profunda da Justia no Brasil. Por fim, a Parte III, A democratizao da democracia brasileira: condies e possibilidades, indica alguns dos elementos da realidade brasileira, no mbito do Estado, do mercado e da sociedade, que interagem com o desenvolvimento da democracia e a direo que ele toma se de democratizao ou, ao contrrio, de desdemocratizao. Para alm da discusso sobre a estrutura institucional da democracia brasileira, os captulos que integram esta parte tematizam casos crticos nos quais as idas e vindas de nossa vivncia democrtica ganham substncia, como no da formao de valores, atitudes e comportamentos (captulos 12 e 14), no da reproduo de assimetrias de poder (captulo 13) e no da relao entre atores coletivos e o aparato do Estado (captulos 15 e 16). O captulo 12, Cidados e poltica: adeso democrtica, comportamentos e valores, chama ateno para a capacidade de mobilizao democrtica do Estado e das polticas pblicas com carter distributivo. Examinando os resultados de pesquisas de opinio com carter longitudinal que incluem questes sobre adeso e apoio ao regime democrtico e s instituies representativas, o texto constri seu argumento em trs etapas. Em primeiro lugar, ele indica que os cidados brasileiros apresentam uma postura ambgua em relao democracia. De um lado, h grande preferncia normativa por este regime poltico em 2006, 70% dos entrevistados em pesquisa de opinio julgavam ser a democracia o melhor regime de governo, um crescimento de 21 pontos em relao a 1989. De outro lado, h grande desconfiana em relao s instituies democrticas mais tpicas, como os partidos polticos. Em segundo lugar, mostra que essa avaliao

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negativa pode ser moderada por um bom desempenho do regime democrtico, sobretudo no campo econmico. Por fim, o texto examina em que medida os programas sociais do governo federal atuam como intermedirios na percepo e na avaliao do desempenho do regime. Nessa ltima tarefa, o texto verifica que a presena do referencial dos programas sociais, medida pela condio de beneficirio direto ou de conhecedor de terceiros beneficirios de programas sociais federais como o Programa Bolsa Famlia (PBF), tem impacto sobre as orientaes dos cidados na definio das bases da legitimidade democrtica, pois associa as referncias de confiana institucional, satisfao com o regime no pas, da avaliao da economia e do desempenho do Presidente. Em outras palavras, os que figuram como beneficirios diretos ou conhecem beneficirios desses programas tendem a apresentar melhor avaliao do desempenho do regime e maiores grau de confiana nas instituies e apoio democracia. Abre-se neste ponto, portanto, um espao importante para se discutir em que condies o Estado atua como fora democratizante. O captulo 13, Mdia e poder: interesses privados na esfera pblica e alternativas para sua democratizao, volta os olhos para as estruturas de mercado e questiona em que medida elas so capazes de orientar a produo de bens pblicos com conotao democrtica e democratizante. O campo de anlise o de produo e circulao da informao, o que, como sustenta o texto, adquire especial importncia em sociedades de contornos altamente miditicos. O captulo aponta evidncias de elevado grau de concentrao da propriedade dos meios de comunicao no Brasil, discutindo em que medida, para usar uma noo de Tilly (2007) que mais adiante ser trabalhada em profundidade, isso leva configurao de centros autnomos de poder no estatais que operam fora do controle pblico, com capacidade de alterar significativamente a distribuio dos recursos e, por vezes, ajudando a preservar estruturas de poder revelia de amplos segmentos organizados da sociedade, em coalizo, at mesmo, com a autoridade estatal.2 Alm de fazer essa anlise mais geral, o texto ainda examina o exemplo mais especfico da postura dos grandes jornais nos debates sobre direitos sociais da Assembleia Constituinte. Baseando-se em extensa pesquisa de arquivos, o texto resgata editoriais e reportagens que no apenas faziam aberta oposio s reivindicaes dos trabalhadores, mas tambm tratavam estas em tom de grande pnico. Por fim, o captulo discute alternativas para a democratizao da mdia. Alm de chamar ateno para as movimentaes j orientadas a esse fim no mbito da sociedade civil e do prprio mercado, bem como para experincias internacionais bem-sucedidas, o texto relaciona sugestes, tanto no domnio
2. A existncia desses grupos autnomos no estatais, particularmente na esfera econmica, tambm discutida em captulos do volume 3 deste livro, ainda que de outra perspectiva.

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poltico-legal, o qual inclui medidas como a participao da sociedade organizada no processo de concesso ou a proibio efetiva de concentrao e propriedade cruzada, quanto no domnio econmico, o qual inclui medidas como a publicizao de dvidas das empresas com o Estado, o financiamento pblico sistemtico a rdios, TVs e peridicos comunitrios, alternativos e independentes, ou o estabelecimento de contrapartidas democratizantes a benefcios governamentais concedidos a empresas de comunicao, por exemplo, a obrigatoriedade de implantao de uma ouvidoria independente. O captulo 14, Valores sociais e democracia: desafios construo de uma cultura sensvel aos direitos humanos, examina narrativas clssicas sobre a sociedade brasileira, tomando como base dados oriundos de pesquisas de opinio em relao a temas como violncia e corrupo. O ponto de partida o resgate das formulaes tericas que imputam aos brasileiros um baixo grau de identidade com ideais modernos associados democracia um bloqueio cultural que nos condenaria eterna distncia entre um sistema jurdico repleto de direitos e garantias e uma realidade social marcada por violaes diuturnas de direitos humanos. Em particular, o texto discute criticamente as teses sobre os dois Brasis, as quais, interpretando esses dados, enxergam nas classes mais abastadas um segmento com alto grau de adeso a valores democrticos e, em contrapartida, nas classes despossudas um segmento autoritrio. Para colocar essas narrativas prova, o texto distingue entre dois tipos de questes nas pesquisas de opinio: aquelas que abordam os valores democrticos em perspectiva mais abstrata e aquelas que traduzem esses valores para fatos ou situaes mais cotidianos. Utilizando-se desse artifcio analtico, o texto revela que, embora os ricos tendem a dar respostas mais adequadas aos padres democrticos diante de questes mais abstratas, em questes mais concretas essa diferena perde significncia e, em alguns casos, at revertida em favor dos mais pobres. Assim, o texto sugere que o fundamento para as narrativas sobre os dois Brasis pode ser simplesmente a capacidade de dar a resposta correta, a qual os mais ricos, porque mais escolarizados, apresentariam. Isso no quer dizer que se deva ser indiferente s respostas incorretas dos pobres, mas sim que se deva, por um lado, buscar promover o pleno acesso destes ao direito educao e, por outro, enfrentar os fantasmas daquele nico Brasil, no qual valores contrrios democracia no apenas ainda circulam, mas tambm indicam um risco potencial de desdemocratizao. Com efeito, a dimenso dos valores tem sido vista como fundamental para o avano da democratizao no Brasil (BAQUERO, 2000, 2008). Valores contrrios aos direitos humanos permitem a introduo ou a reproduo de medidas que reincorporam desigualdades categricas nas polticas pblicas. Veja-se o que o captulo 14 diz sobre a proteo dos cidados, uma das quatro variveis importantes a definir a

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democracia na leitura de Tilly (2007): a garantia do devido processo legal, no bastasse ser dbil para parcelas importantes da sociedade, no universalmente defendida pela populao. Da a importncia, tambm, diz o texto, de uma slida poltica para a educao em direitos humanos. Os captulos 15 e 16 seguem examinando fatores sociais que interagem com o desenvolvimento da democracia. Partindo de uma crtica institucionalizao da participao social no Brasil, sobretudo no interior dos chamados conselhos de polticas pblicas, o captulo 15, Estado, sociedade civil e institucionalizao da participao no Brasil: avanos e dilemas, estabelece um contraponto entre a fora democratizante e promissora da sociedade civil e o que se vislumbra hoje como o carter despolitizador das estruturas participativas construdas no mbito do Estado. Percorrendo vrias dimenses da experincia dos conselhos, o texto identifica uma srie de pontos problemticos na forma pela qual a sociedade civil tem operado nessas instncias, tais como: a fragmentao das lutas, com a perda de centralidade dos movimentos sociais; a elitizao da representao; a burocratizao dos procedimentos; e o abandono da noo de direitos em favor da noo de bens e servios. Assim, o captulo conclui indicando ser necessrio fugir do caminho fcil da elegia de uma sociedade democrtica contra um Estado autoritrio ainda que hoje regulado por instituies democrticas para se construir uma sociedade mais democrtica e igualitria, com um Estado que lhe faa jus, o que, reconhecidamente, uma tarefa complexa. O captulo 16, O estatuto poltico da sociedade civil: evidncias da Cidade do Mxico e de So Paulo, por fim, encerra essas discusses, abordando uma profunda mudana ocorrida na realidade brasileira contempornea: a emergncia das organizaes da sociedade civil como atores fundamentais para se compreender a formao de redes de confiana e a incorporao destas na esfera pblica nas prprias decises alocativas de (re)distribuio de recursos pblicos operados pelo Estado.3 Nesse sentido, o captulo permite compreender que a presena de elementos democratizantes na sociedade civil brasileira, que tanto animou analistas e militantes a partir dos anos 1980, no algo natural e nem obra do acaso. Ela reflete um histrico de investimento por parte de organizaes e atores em determinada forma de fazer poltica. Isso fica claro quando se contrastam as experincias de constituio da sociedade civil em So Paulo e na Cidade do Mxico: embora esses processos tenham gerado resultados que, na aparncia, so muito semelhantes, uma anlise detalhada de quem investe na fundao e na manuteno das organizaes sociais, bem como da capacidade de atuao e do
3. Para muitos autores, este processo denota a emergncia da solidariedade, caracterstica fundamental da ao social na esfera civil, como princpio organizativo determinante na definio dos arranjos que hoje definem as polticas pblicas, ao lado dos domnios da autoridade, na esfera estatal, e dos interesses, na esfera do mercado (REIS, 2009; NAJAM, 1996; WOLFE, 1986; SCHMITTER; STREECK, 1985).

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perfil vocacional destas nas duas localidades, deixa ver diferenas importantes. Para dar apenas um exemplo: quando se trata de fazer presso poltica sobre os executivos, as organizaes civis paulistanas acusam cifras sensivelmente superiores s da Cidade do Mxico nos trs nveis da estrutura federativa: 78% dirigem reivindicaes e reclamos prefeitura (49% na Cidade do Mxico); 72%, ao Executivo estadual (59% na Cidade do Mxico); e 62%, ao governo federal (45% na Cidade do Mxico). Dessa forma, o texto reclama uma compreenso mais realista desta esfera diversa e complexa que, em ltima anlise, permite falar em muitas sociedades civis, todas elas construdas politicamente. Se, por um lado, como destacou Clark (1991), ao investigar-se de perto a magia das organizaes no governamentais (ONGs), corre-se o risco de se desvendar sua seduo e diminuir seu encanto, por outro, o texto indica ser esse o movimento necessrio para se compreender de forma mais refinada o impacto efetivo que o crescimento deste setor produziu, se que isso ocorreu, na difuso de virtudes cvicas e no aprimoramento da execuo das policies. Conhecer melhor as diferentes configuraes da sociedade civil e sua relao mutuamente constitutiva com os processos polticos especficos ao Estado um passo necessrio para vislumbrar o sentido do processo de democratizao da sociedade brasileira e (re)definir os rumos da interao entre Estado e terceiro setor no contexto de uma sociedade civil notoriamente mais ativa atualmente.4
2 TRS PROPOSIES PARA SE PENSAR A DEMOCRACIA BRASIlEIRA

Do conjunto de argumentos e discusses sintetizados na seo anterior, emergem importantes sugestes de leitura sobre a democracia brasileira na atualidade. A seguir, estas so apresentadas na forma de trs proposies para se pensar a democracia brasileira.
2.1 Pensar o desenvolvimento a partir da democracia

A primeira proposio a de que a democratizao do pas oferece novas e promissoras oportunidades para se pensar e se produzir desenvolvimento e a tarefa analtica e poltica com a qual as novas geraes se defrontam consiste exatamente em exercitar essas oportunidades, algo que, como j dito, desafia tanto o nosso pensamento social quanto nossa prxis poltica. A experincia histrica dos pases perifricos ou de capitalismo tardio sempre colocou
4. A nfase nesse sentido no terceiro setor porque esse o objeto de anlise deste autor e do captulo 16, mas o desafio aplicar esta postura crtica ao estudo das sucessivas formas organizacionais pelas quais a sociedade civil tem se apresentado na experincia democrtica brasileira. So includos nessa agenda, portanto, desde os movimentos sociais, predominantes na dcada de 1980 e cujo aparente declnio motiva tanto as inquietaes no captulo 15 quanto as recentes colocaes de Vianna (2007, 2009), at as formas que, eventualmente, venham a suceder o terceiro setor.

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democracia e desenvolvimento em polos opostos, estabelecendo entre eles uma relao de autntico trade-off. Para se desenvolver, alegaram muitos, seria preciso abrir mo da democracia e dos inmeros pontos de estrangulamento que ela cria para os processos decisrios, na medida em que isso leva incluso de amplos contingentes da populao na vida social e poltica e traz a necessidade de se lidar com as mltiplas e quase sempre conflituosas expectativas destes em relao aos negcios pblicos. Como um possvel dado da nossa cultura poltica, a viso de antagonismo na relao entre democracia e desenvolvimento tem imprimido marcas nada desprezveis nos debates sobre os destinos do pas. comum, por exemplo, que mesmo em crculos presididos pela mais absoluta boaf, atores dedicados a pensar ou planejar o desenvolvimento mostrem algum nvel de desconforto diante de interpelaes baseadas no argumento democrtico seja porque vislumbram a busca do desenvolvimento como tarefa de ordem eminentemente tcnica, por isso insuscetvel de ser submetida a um processo deliberativo mais ampliado, seja porque entendem que a instaurao desse tipo de processo dificilmente permitiria chegar a algum resultado desejvel com a urgncia que nosso histrico de subdesenvolvimento requer. bem verdade que, a partir da dcada de 1990, tem emergido um forte discurso em favor da aproximao entre democracia e desenvolvimento algo que Santos (2007a) observou intrigado, indagando como era possvel que a democracia, antes considerada um artigo de luxo, acessvel apenas a um conjunto restrito de experincias nacionais, houvesse se transformado em pr-requisito para a sobrevivncia e o desenvolvimento de todos os pases do globo. bem verdade, ainda, que a emergncia desse discurso teve o mrito de galvanizar expectativas por liberdades civis represadas ao longo de toda a ditadura e com raras excees, como em Honduras de ajudar a garantir a permanncia do regime democrtico no Brasil e na Amrica Latina. No entanto, como Santos (2007a) sugere, essa tentativa de aproximao entre democracia e desenvolvimento, carreada por organismos multilaterais, como o BIRD, teve como custo uma reduo do significado tanto da democracia quanto do desenvolvimento. A primeira deixou de ser considerada como um contnuo processo de incluso social, econmica e poltica e passou a ser entendida como a mera manuteno de um regime poltico estvel. O segundo deixou de ser compreendido como crescimento econmico em ritmo de marcha forada, baseado em um esforo decisivo de industrializao e de investimento em infraestrutura, e passou a ser entendido como insero em reificado mercado global, em muitos casos em condio que acentuava

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a relao de dependncia perante as economias centrais. Sob este enfoque, portanto, a relao entre democracia e desenvolvimento estava articulada pela tentativa de se garantir certeza e previsibilidade na circulao internacional de mercadorias, servios e capital financeiro. Ainda que tenha vindo a desfrutar de hegemonia em muitos contextos nacionais, essa forma especfica de aproximao entre democracia e desenvolvimento mostrou-se insuficiente em tempos mais recentes. Um importante levantamento sobre a democracia na Amrica Latina, coordenado pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) (2004), por exemplo, verificou que mais de 54% dos entrevistados nesta regio, que acabara de enfrentar um perodo de redemocratizao com ajuste estrutural, apoiariam um governo autoritrio que resolvesse problemas econmicos.5 Isso que, para muitos, foi tomado como um sinal de baixo enraizamento da democracia na regio, pode tambm ser compreendido como um sinal de que, quando entendida apenas como um conjunto de regras estveis que facilite os fluxos mercantis e permita a participao em um mercado global, a democracia encontra baixssimo grau de ressonncia junto ao povo e ostentar nveis sempre precrios de institucionalizao.6 Da que, embora seja importante seguir abordando democracia e desenvolvimento em tenso recproca se no por outra razo, porque isso cria um escudo de proteo frente aos impulsos autoritrios que eventualmente ainda circulem no pas ou na regio , fundamental construir uma viso mais complexa para cada um deles e para a relao entre ambos. Nesse aspecto, nossa compreenso avana a passos mais lentos que o desejvel. O enquadramento proporcionado pela teoria da modernizao, que orientou os debates a partir de meados do sculo XX, j no responde mais aos desafios com os quais nos defrontamos. Ao mesmo tempo, ainda no dispomos de uma narrativa capaz de substitu-lo, quer no plano terico, quer, sobretudo, no sociopoltico. Resta, portanto, a tarefa de construir alternativas, quer ao modelo de trade-off, quer ao modelo de sntese minimalista.
5. Estes nmeros resultam de pesquisa de opinio realizada pelo Latinobarmetro em 2002, a qual incluiu 19.508 casos para uma populao de aproximadamente 400 milhes de habitantes nos 18 pases compreendidos no relatrio. A incluso desta pergunta tinha em mente uma distino entre preferncia pela democracia e firme apoio deste tipo de regime poltico. Os mais de 54% mencionados correspondem ao total da amostra. Entre os que haviam declarado preferncia pela democracia em relao a qualquer outra forma de governo; todavia, as estatsticas no so mais animadoras: 44,9% afirmaram que apoiariam um governo autoritrio que resolvesse problemas econmicos. Para mais informaes, ver PNUD (2004). 6. Isso no quer dizer que a luta social por uma noo ampliada de democracia tenha de se dar necessariamente contra a democracia ou em prejuzo desta. Assim que, como verificam Cummings e Trubek (2009), embora tivesse como principal objetivo garantir a propriedade e a circulao de capital, a difuso internacional do paradigma minimalista do Estado de direito criou novas oportunidades para a confrontao das estruturas de poder local em contextos de transio democrtica na anlise destes autores, por meio da mobilizao jurdica e da afirmao do direito contra o poder. No mesmo sentido, ver Santos (2007b).

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Uma boa sugesto de abordagem, como se v no captulo 1 deste volume, Democracia, representao e desenvolvimento, foi forjada no Brasil h cerca de 50 anos pelo filsofo lvaro Vieira Pinto. Para ele, a crescente presena das massas na vida poltica do pas no seria um impeditivo ao desenvolvimento. Ao contrrio, avaliava o autor, esse era um elemento fundamental para a formao de uma ideologia do desenvolvimento uma ideia luz da qual o processo do desenvolvimento compreendido e interpretado. Isso porque os elementos dessa ideologia s poderiam vir da conscincia das massas tal como, na viso de Vieira Pinto, estava a ocorrer nas manifestaes sociais de teor reivindicativo tpicas dos anos 1950. Ao fim e ao cabo, diz o texto que resgata as lies deste autor, o desenvolvimento uma consequncia necessria da democratizao fundamental do pas. Como resultado, tem-se a configurao de duas teorias. Uma a respeito dos requisitos democrticos do desenvolvimento, outra sobre as exigncias desenvolvimentistas da democracia. Essa proposio adquire atualidade quando se percebe que, ao longo das ltimas dcadas, a expresso desenvolvimento raramente tem sido mobilizada de maneira isolada e, tampouco, no sentido estrito de crescimento econmico em ritmo de marcha forada que lhe foi to caracterstico na dcada de 1970. Ao contrrio, ela tem sido qualificada por inmeros adjetivos, como sustentvel, inclusivo ou soberano. Mais que nunca, portanto, v-se que as solues para o desenvolvimento devem conciliar mltiplas demandas da cidadania dialogar com a conscincia das camadas populares, para usar, mais uma vez, uma expresso de Vieira Pinto. E a existncia de um vigoroso arcabouo democrtico que pode garantir, em primeiro lugar, que essas demandas possam ganhar expresso na cena poltica e, em segundo lugar, que a partir delas se possa construir uma nova sntese para o desenvolvimento um projeto que seja no apenas programaticamente audacioso, mas tambm e, sobretudo, politicamente legtimo.
2.2 Pensar a democracia em perspectiva de multidimensionalidade

A segunda proposio a de que preciso analisar a arquitetura institucional da democracia brasileira sob uma perspectiva de multidimensionalidade. Com isso, pretende-se destacar que a experincia democrtica vivenciada hoje no pas se constitui a partir de um conjunto variado de processos, procedimentos e espaos institucionais reciprocamente constitutivos, que, por isso mesmo, no podem mais ser reduzidos a nenhuma das dimenses e terminologias especficas que comumente so mobilizadas para descrever sistemas democrticos. De um lado, as crticas s limitaes dos mecanismos representativos no que diz respeito a legitimidade dos processos de deciso e formao de vontade coletiva tm repercutido em esforos de maior aproximao entre representantes e representados e na mobilizao direta ou na ateno

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aos resultados de instrumentos de natureza participativa pelas instituies do sistema representativo. De outro lado, a disseminao e a expanso de prerrogativas de processos e instituies de participao cidad na definio de polticas pblicas tm chamado bastante ateno para a questo das relaes de representao que se constituem nesses espaos e, ao mesmo tempo, ajudam a constitu-los. Em meio a esses movimentos, observa-se tambm o processo de consolidao de um conjunto de mecanismos de controle da burocracia por parte de cidados, seus representantes polticos e rgos do prprio Estado, com vista ao combate corrupo e garantia de direitos civis, polticos e sociais no contexto de implementao de polticas pblicas. Nesse sentido, as anlises constantes deste volume atestam a necessidade de pensar-se a institucionalidade que d base vivncia da democracia no Brasil a partir de trs dimenses. Cada uma delas dispe de princpios, formas organizacionais e mecanismos operativos especficos que, no entanto, informam e so informados pelos demais medida que a experincia democrtica se desenvolve historicamente. A primeira dimenso, a do sistema representativo, concentra as instituies que regem o funcionamento das eleies e os procedimentos para a competio entre as elites polticas, bem como para a formao e a atuao dos partidos polticos e a traduo de resultados eleitorais na formao de governos. Assim, esta dimenso remete ao encadeamento entre formao de preferncias individuais e coletivas no eleitorado, as quais so transpostas para o mundo da poltica, por meio de mecanismos de representao de interesses, e culminam no processo de tomada de deciso sobre polticas pblicas. A segunda dimenso envolve as chamadas instituies participativas, incluindo as conferncias e os conselhos gestores de polticas pblicas nos trs nveis de governo, as experincias de oramento participativo e outras formas institucionais de participao. Tendo vivido uma expressiva disseminao desde que suas bases foram lanadas, na CF/88, estas instituies tm hoje inegvel importncia na realidade dos governos. Na gesto 2005-2008, por exemplo, municpios com mais de 100 mil habitantes possuam, em mdia, nada menos que 19 conselhos (PIRES; VAZ, 2010). Em algumas reas, como sade, assistncia social e direitos da criana e do adolescente, mais de 80% dos municpios no pas possuem conselhos. Em outras reas, como poltica urbana, meio ambiente e educao, verifica-se igualmente ampla disseminao dessas instituies. Ademais, as diversas instituies participativas concebidas na experincia democrtica brasileira tm sido integradas ao processo de concepo, execuo e controle de polticas pblicas de forma cada vez mais orgnica e

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padronizada, por meio da estruturao de sistemas que articulam instncias locais, estaduais e nacionais e so baseados na existncia de conselhos, na realizao de conferncias, na criao de instrumentos de financiamento como fundos setoriais etc. Nos ltimos oito anos, o governo federal reforou conselhos j existentes, criou novos em reas de menor tradio de participao e realizou um conjunto de conferncias que ajudou a estabelecer prioridades para os diferentes ministrios. Assim, o processo de participao no Brasil se encontra de tal forma institucionalizado7 que se pode falar na existncia de um autntico sistema participativo, que envolve formas normativas, organizacionais e institucionais desenhadas estruturalmente para promover-se a participao dos cidados nas decises sobre polticas. Por fim, a terceira dimenso da arquitetura institucional da democracia brasileira o que se poderia chamar de sistema de controles da burocracia. Tal como nas outras dimenses, mudanas promovidas pela CF/88 e reformas subsequentes vm gerando um processo cumulativo de adoo de mecanismos de responsabilizao, transparncia e prestao de contas por parte da administrao, os quais so comumente chamados de instrumentos de accountability. Tais mecanismos visam prevenir formas de corrupo e garantir direitos na efetivao de polticas pblicas, bem como contrapor-se ao insulamento e prevalncia da especializao e do discurso tcnico tpicos das burocracias modernas, por meio da ampliao do escrutnio destas por parte de atores da sociedade e do prprio Estado.8 Eles envolvem: o controle de procedimentos e da atuao dos agentes administrativos, por meio do direito administrativo e do aparato de controle interno, com a Controladoria-Geral da Unio (CGU), Advocacia-Geral da Unio (AGU), Polcia Federal (PF) etc.; o controle de resultados, facilitado pela revitalizao do planejamento e introduo de metas, pela gratificao por desempenho e pela competio interna no setor pblico; o controle parlamentar e judicial, com a operao dos freios e dos contrapesos advindos da atuao do Congresso Nacional, do Tribunal de Contas da Unio (TCU), do Ministrio Pblico (MP) e da Justia etc.; e, por fim, mas no de somenos importncia, o controle social, com a ampla disseminao de ouvidorias, comits de usurios de servios, conselhos, parcerias com ONGs etc.9
7. Avritzer (2009) descreve esse processo em maior detalhe, situando o debate e provendo o devido embasamento terico ao termo instituies participativas. 8. A consolidao bem-sucedida do sistema de controles nas ltimas dcadas o que envolveu o empoderamento dos rgos de controle e regulao, o fortalecimento de carreiras e a recomposio de quadros, alm de novas legislaes ou reformas normativas coloca hoje um importante dilema para a democracia brasileira: como compatibilizar o avano dos mecanismos de controle com a necessidade de autonomia e ampliao da capacidade de execuo e inovao por parte do Estado. Para uma abordagem deste dilema, ver Pires (2009). 9. O volume 1 desta publicao inclui anlises e discusses interessantes sobre o aparato institucional e organizacional do controle no Brasil.

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Essa compreenso de multidimensionalidade da democracia brasileira remete quilo que Santos e Avritzer (2002) denominaram demodiversidade: nesta viso, a democracia opera por meio de distintos formatos e a multiplicidade de formatos no s enriquece, mas tambm representa sinal da consolidao de relaes mais democrticas entre Estado e sociedade. A percepo dessas trs dimenses como bases da arquitetura institucional da democracia brasileira no s expande perspectivas analticas anteriores, mas tambm cria espao para a identificao e a problematizao daquilo que tende a ser uma importante agenda de pesquisa para as prximas dcadas: as vrias interaes entre cada uma das trs dimenses e seus elementos constitutivos, as quais so reveladoras de entrelaamentos, tenses, complementaridades ou incomunicabilidades, mas, sobretudo, de ricas possibilidades para um experimentalismo institucional.10 Nos textos deste volume, bem como em outros trabalhos de ponta da academia, essa perspectiva de multidimensionalidade tem aparecido sob vrias maneiras e proporcionado vrias contribuies relevantes para a melhor compreenso da nossa democracia. Para alguns autores, por exemplo, pensar o sistema representativo no Brasil hoje tem significado compreender como, e sob que condies, seus operadores tpicos parlamentares, partidos polticos etc. mobilizam ou no instituies do sistema participativo. Assim, descortinam-se potencialidades para um maior uso dos mecanismos de democracia direta (referendo, plebiscito ou iniciativa popular) por parte do Congresso Nacional (captulo 7), ou discutemse os efeitos (presses e oportunidades) que decises tomadas em espaos tpicos de participao, como as conferncias nacionais, podem ter sobre a dinmica e a produo legislativa (POGREBINSCHI; SANTOS, 2010). Em outros casos, a reflexo sobre o sistema participativo no Brasil tem consistido em problematizar questes nativas dos debates sobre o sistema representativo, como a constituio de lideranas, grupos e mecanismos de representao de interesses. Assim que estudos sobre a dinmica interna dos espaos de participao (regras do jogo, estruturas organizacionais e dinmicas de interao) tm recorrido em boa medida aos insights, s experincias e s avaliaes do funcionamento de casas legislativas e suas instituies representativas (FARIA; RIBEIRO, 2010; ALMEIDA, 2010; captulo 8 deste volume). Portanto, ainda que consagrada no debate terico da literatura nacional e internacional e devidamente refletida nas contribuies que compem este volume, a polarizao
10. O termo experimentalismo institucional retoma argumentos desenvolvidos por Dorf e Sabel (1998) e Unger (1998), no qual elementos como a multidemensionalidade e a descentralizao de processos ampliam as oportunidades para que atores e organizaes combinem diretrizes gerais de um sistema jurdico com seu conhecimento local/contextualizado no desenho de instituies e procedimentos adequados para a soluo dos mais diversos problemas. Trata-se de um processo que reconhece e enfatiza oportunidades de aprendizagem coletiva e inovao, lastreadas na prtica e na atuao dos envolvidos, enfatizando assim o envolvimento de mltiplos atores em diversos espaos como elemento de contnua reflexo e aprimoramento da democracia.

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entre a representao e a participao torna-se consideravelmente relativizada no contexto brasileiro, quando a nossa experincia democrtica examinada em perspectiva de multidimensionalidade.11 Mas essa forma de anlise no tem se restringido apenas relao entre representao e participao. A reflexo sobre a operao das instituies que compem o sistema de controles da burocracia tem mostrado uma significativa aproximao da dimenso da participao, tendo em vista a proliferao, na gesto pblica, de mecanismos de controle social, como comits de usurios, ouvidorias etc. J o exame da relao entre o sistema de controles da burocracia e o sistema representativo tem gerado provocativos diagnsticos de incomunicabilidades, em alguns casos, e tenses, em outros: se, por um lado, o controle congressional da burocracia frequente fonte de conflito e paralisia, por outro, a participao substantiva dos operadores do sistema representativo parlamentares e partidos, em especial na formulao de polticas pblicas ainda incipiente ou pouco explorada (captulo 10). Em suma, com a consolidao gradual dos dispositivos constitucionais e o amadurecimento das anlises sobre as dimenses e as caractersticas da atual experincia democrtica brasileira, pode-se afirmar que esta marcada por uma arquitetura institucional, ainda em construo, assentada em um conjunto variado de processos, procedimentos e espaos institucionais que podem ser resumidos em trs dimenses especficas, mas que interagem reciprocamente: o sistema representativo, o sistema participativo e o sistema de controles da burocracia. A compreenso de tal multidimensionalidade oferece oportunidades para uma nova compreenso sobre a vivncia da democracia no pas e para uma promissora agenda de pesquisa.
11. Nesse ponto, importante fazer duas ressalvas. Em primeiro lugar, talvez essas sinergias entre representao e participao no sejam comuns a toda a experincia democrtica latino-americana. No caso dos pases andinos e na Venezuela, por exemplo, a convivncia entre mecanismos representativos e participativos tem seguido uma lgica dual e conflituosa (ver captulo 2). Em segundo lugar, interessante notar o movimento reverso que vem caracterizando as literaturas especficas sobre representao legislativa e participao. Partindo do diagnstico pessimista (ingovernabilidade e instabilidade) sobre a combinao de presidencialismo, federalismo e multipartidarismo no sistema poltico brasileiro que prevaleceu no perodo logo posterior promulgao da CF/88, os estudos sobre o sistema representativo vm gradualmente atestando a estabilidade do sistema partidrio, o desempenho relativamente satisfatrio do Congresso Nacional e de sua produo legislativa, alm de uma interao harmnica entre os Poderes Legislativo e Executivo (ver captulos 2 e 3 deste volume; FIGUEIREDO; LIMONGI, 2000; MENEGUELLO, 1998; MELO, 2006). Em outras palavras, a trajetria de prognsticos pessimistas para avaliaes otimistas. Diferentemente, os estudos sobre participao estiveram inicialmente dominados por discursos terico-normativos que suscitaram elevadas expectativas sobre o potencial efetivo das instituies participativas. Atualmente, percebe-se que talvez haja limitaes estruturais que impeam estas instituies de responder s expectativas que lhes so inicialmente atribudas de transformao da sociedade e de suas relaes com o Estado. Da antev-se dois movimentos necessrios. Por um lado, devem-se dar passos mais largos na direo da avaliao do efetivo impacto e do desempenho das instituies participativas para que se possa determinar a contribuio e como ampli-la desses construtos para o aprimoramento da gesto e das polticas pblicas. Por outro lado, o recente diagnstico positivo sobre o desempenho do sistema representativo, em particular do Legislativo federal, no deve ofuscar a necessidade de se tratar de importantes dficits no papel desempenhado pelas casas legislativas brasileiras, por seus membros e pelos partidos polticos, espelhados nos baixos nveis de legitimidade apontados repetidamente em pesquisas de opinio pblica.

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2.3 Pensar os processos de democratizao e desdemocratizao na relao entre Estado e sociedade

A terceira proposio a de que a democracia deve ser pensada/analisada segundo uma perspectiva processual e contingente, a qual enfatiza uma dinmica permanente de movimentos de democratizao e suas possibilidades de retrocesso, de desdemocratizao. Nesse sentido, os textos deste volume ensejam a anlise a respeito da medida do avano produzido e dos riscos de retrocesso na democratizao das relaes entre Estado e sociedade, ou, prximo terminologia de Tilly (2007), dos obstculos que se impem ao aprofundamento da democracia brasileira e deixam espreita processos de desdemocratizao. Ao retomar a discusso de um tema cannico das cincias sociais, esse autor considera ser mais democrtica uma sociedade quanto mais as relaes polticas entre Estado e seus cidados caracterizarem-se por serem: i) amplas; ii) igualitrias; iii) protegidas; e iv) mutuamente comprometidas. A amplitude retrata o grau em que parcelas da sociedade tm acesso aos direitos de cidadania. A igualdade referese ao grau em que os cidados tm acesso indiferenciado aos direitos de cidadania, sem distines tnicas, raciais, de gnero ou quaisquer outras. A proteo retrata a garantia dada aos cidados de que no sofrero aes arbitrrias do Estado.12 O mtuo comprometimento indica o grau de confiana entre Estado e cidados na fora executria de decises pblicas.13 Democratizao e desdemocratizao so processos decorrentes do avano ou retrocesso nessas quatro variveis e se refletem em mudanas nos padres de interao entre Estado e sociedade. O processo de democratizao das relaes entre Estado e sociedade tem relao intrnseca com trs processos fundamentais, indispensveis para compreender as idas e vindas da democracia em cada Estado nacional: a formao de redes de confiana na esfera pblica, o insulamento da poltica das desigualdades categricas e a inexistncia de centros de poder autnomos. Quando estes trs processos dominantes avanam, amplia-se a democratizao. Quando o sinal desses processos se inverte, ocorrem retrocessos democrticos. A formao de redes de confiana na esfera pblica expressa a integrao de grupos de confiana como redes de parentesco, grupos religiosos, redes de crdito pessoal, organizaes econmicas, grupos polticos e outros esfera pblica, bem como sua submisso consentida s decises definidas no mbito estatal, conectando os diferentes grupos sociais em uma comunidade poltica que reconhece o Estado como ator que faz valer os compromissos, os direitos e as obrigaes destes.
12. Em um extremo, esto os pases em que o Estado utiliza seu poder para punir inimigos e recompensar os amigos; e no outro extremo, esto Estados em que os cidados so sempre julgados com o devido processo legal. (TILLY, 2007, p. 15). 13. Soma-se a essas quatro variveis uma varivel neutra: a capacidade de o Estado fazer valer as regras definidas, a capacidade de enforcement.

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O insulamento da poltica das desigualdades categricas refere-se (in)existncia de obstculos concesso de direitos e obrigaes pblicas em decorrncia de diferenciaes adscritas ou atribudas (raa, gnero, classe social, nacionalidade e religio). Aspectos que contribuem para ampliar a igualdade de acesso a direitos bsicos so: a reduo do controle do poder estatal por grupos que representem interesses privados e a adoo de procedimentos que evitem que mecanismos de diferenciao sejam operantes na sociedade, tais como voto secreto, democratizao do acesso mdia, mecanismos de impessoalidade administrativa, entre outros. Os centros autnomos de poder indicam a existncia de grupos com poder poltico que operam fora do controle ou da regulao da esfera pblica e dos canais formais de interao entre Estado e cidados. Exemplos de grupos autnomos de poder so grupos paramilitares, linhagens com poder paralelo ao Estado, chefes polticos que atuam revelia do Estado e grupos de mdia. O enfraquecimento de centros de poder autnomo resulta e reflete na ampliao da participao poltica, na equalizao dos recursos polticos e das oportunidades fora do aparato estatal e na conteno do poder coercitivo de grupos ou setores no estatais. Se esta introduo se deteve por algum momento na tipologia de Tilly (2007), porque ela apresenta grande ressonncia com dado bloco de anlises contido neste volume. Em primeiro lugar, ele aponta, bem ao modo do que se pretende ressaltar neste volume, que, para alm da implementao de eleies livres, justas e competitivas, na contnua relao que se estabelece entre o Estado e a sociedade que reside o problema fundamental da democracia.14 Em segundo lugar, se entendidos como ilustrativos de um processo de longo prazo e, neste processo, da forma pela qual se estrutura a relao da democracia com a confiana, a desigualdade e os centros autnomos de poder, os diferentes textos deste volume no s denotam importantes avanos alcanados, mas tambm apontam obstculos cruciais que ainda no foram superados. Com efeito, a ampliao do controle da burocracia pblica, a maior responsividade do Poder Legislativo frente s demandas sociais15 e a consolidao de um sistema participativo aparecem ao longo deste volume como indicativos de mudanas positivas nos trs movimentos que permitem maior democratizao, quais sejam: a excluso de desigualdades categricas na capacidade de deliberao pblica, a incorporao das redes de confiana na esfera pblica e a reduo de centros de poder autnomos que sejam obstculos redistribuio de recursos pblicos. A proliferao de instituies participativas, por exemplo, sugere importante avano na reduo de centros autnomos de poder e na incluso de grupos
14. Para Tilly (2007, p. 13), um regime democrtico na medida em que as relaes polticas entre o Estado e seus cidados so amplas, igualitrias, protegidas e mutuamente comprometidas. 15. Atestados pela incorporao por parte deste das deliberaes produzidas nas instncias participativas.

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at ento ausentes da esfera poltica, por conta de desigualdades categricas. A reduo dos nveis de desigualdade e, em particular, a realizao de direitos de cidadania de uma frao antes excluda deste universo parecem igualmente representar a incorporao de redes de confiana na esfera pblica, na medida em que amplia a legitimidade do regime democrtico e das decises por ele produzidas entre os cidados (captulo 12). O mesmo tem ocorrido com a disseminao dos conselhos de polticas pblicas em todos os nveis de governo e nas diferentes reas destas polticas, na medida em que isso tem estimulado os cidados a se integrarem na arena pblica para deliberar sobre policies setoriais. Retomando-se a trajetria poltica desde 1988, portanto, possvel afirmar que o regime poltico permitiu a um nmero maior de grupos sociais dirigir suas demandas ao Estado, obter maior probabilidade de resposta estatal para suas demandas o processo de reconhecimento de identidades e garantias bsicas exemplo e vocalizar suas demandas com maior nvel de segurana contra a represso estatal ou de grupos no estatais que detenham instrumentos de coero. Alm disso, o poder de veto de grupos de elite tem sido constrangido pela incorporao de novos grupos ao processo decisrio, ao passo que o comprometimento do Estado com decises tomadas em conjunto com os cidados restou fortalecido ante ampliao do controle social. Todavia, vrios outros textos do volume permitem notar uma srie de limites e desafios ainda colocados a esse processo de democratizao e que, no limite, representam riscos efetivos de retrocesso ou desdemocratizao. No que diz respeito ao sistema representativo, por exemplo, verifica-se uma crtica no apenas trajetria de hiperdistino entre representao parlamentar e identidades coletivas (captulo 1), mas tambm uma resistncia do Parlamento em mobilizar ferramentas, como os mecanismos de democracia direta, as quais poderiam reduzir esse fosso e ampliar a legitimidade das decises e do sistema poltico (captulo 7). No que diz respeito ao sistema participativo, verificam-se questionamentos sobre diversos aspectos, como o excessivo poder de agenda do governo, a supremacia da tcnica em relao poltica, a burocratizao das instituies e dos processos participativos, ou a existncia de motivaes particularistas e de distanciamento das bases quando da atuao dos conselheiros, de maneira incompatvel com o ideal de democratizao que orientou a formao destes espaos de deliberao (captulos 8, 9 e 15). O debate sobre o insulamento da burocracia em relao ao sistema poltico (captulo 10) serve, no fundo, de crtica a ambos. Por um lado, ele chama ateno para a persistncia de concepes tecnocrticas no Executivo. Por outro lado, suscita um questionamento sobre um possvel dficit de legitimidade dos partidos polticos na proposio de solues de poltica pblica, trazendo, ainda que de maneira remota, um debate sobre como reformar o sistema poltico e criar

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incentivos para o fortalecimento da consistncia programtica destes partidos. O debate sobre a dificuldade do sistema de justia para incorporar demandas e direitos de diferentes movimentos sociais, indicada na anlise da atuao dos advogados populares (captulo 11), por fim, coloca um desafio duplamente instigante para os analistas e os cidados: considerar o sistema de justia como mais uma arena relevante na democratizao das relaes sociais e polticas, de um lado, mas questionar sobre o grau de permeabilidade democrtica deste sistema, por outro. bom notar, em todo caso, que o desenvolvimento da democracia (a consolidao das vrias dimenses da democracia, que interagem umas com as outras e geram produtos com significado prprio, seja de democratizao, seja de desdemocratizao) no se d no vazio, mas sim em meio a uma realidade social, poltica, econmica e cultural que a influencia. A Parte III deste volume d alguns exemplos indicirios desse campo de pesquisa, no mbito do Estado (polticas pblicas de distribuio), do mercado (concentrao de propriedade dos meios de comunicao) e da sociedade (padres problemticos de atuao nos conselhos de polticas pblicas). tarefa das anlises e das pesquisas vindouras compreender melhor esses fatores e como eles impactam nossa democracia. Nesse particular, um processo que parece merecer especial ateno o das formas de produo e disseminao de valores democrticos junto populao, pois, como se nota no captulo 14, sem isso a consolidao e o funcionamento de instituies formais resultam em democracia de fachada. Valores democrticos podem e de fato coexistem no Brasil com inmeros outros valores que desafiam a institucionalidade democrtica. Ao fomentar prticas deliberativas e o engajamento dos cidados em processos decisrios, a institucionalidade democrtica pode atuar na produo desses valores, sendo componente fundamental para estimular e sedimentar novas atitudes e prticas que gradualmente vo se consolidando na cultura poltica. Por outro lado, prticas sociais produzidas externamente s instituies democrticas podem interpelar concepes autoritrias que eventualmente circulem nestas ltimas, forando-as a um processo de democratizao (SOUSA JR., 2002). As formas pelas quais instituies democrticas, prticas sociais e cultura poltica se combinam e interagem, fortalecendo ou minando as possibilidades de avano da democratizao so, portanto, relevantes e, talvez, no tenham sido devidamente exploradas neste livro. Em suma, a compreenso da democracia sob um enfoque processual e contingente ou seja, como tarefa sempre inacabada, inserida em contexto social amplo e cujos resultados nunca tm sentidos inequvocos introduz um componente crtico fundamental em um debate sobre perspectivas do desenvolvimento brasileiro. Ainda que se tenha muito a comemorar nesta que frequentemente mencionada como a mais longeva experincia democrtica

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brasileira, tambm certo que deve haver vigilncia e investimento de energia poltica no apenas para o aperfeioamento das instituies democrticas, mas tambm para a prpria manuteno da democracia no horizonte das formas possveis e desejveis de governana no pas.

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PARTE I

DEMOCRACIA E DESENvOlvIMENTO NO BRASIl CONTEMPORNEO: SITUANDO O DEBATE

CAPTULO 1

DEMOCRACIA, REPRESENTAO E DESENvOlvIMENTO

1 INTRODUO

Do Encilhamento, nos primrdios do regime republicano no Brasil, ao Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), lanado pelo governo federal em 2008, possvel afirmar que a agenda do desenvolvimento, qualquer que ela seja, tem sido um atributo do Poder Executivo. Mesmo sem a devida escavao conceitual, para indicar significados possveis e precisos para o termo desenvolvimento, no parece ser legtimo desconsiderar a precedncia do Poder Executivo na elaborao e na aplicao de iniciativas que, com alcances e direes distintas, produzem alteraes na dinmica da sociedade brasileira. Na verdade, o juzo anteriormente formulado no deveria soar surpreendente. A tradio presidencialista brasileira invariante, entre tantos experimentos institucionais ocorridos ao longo da histria republicana dificilmente poderia configurar quadro distinto. Uma primeira observao, a olho nu, revela-nos, sem qualquer opacidade, que desde os seus tempos iniciais, com a instalao, em 1889, do governo provisrio chefiado por Marechal Deodoro da Fonseca, a Repblica encerra um forte componente decisionista. Tal componente manifesta-se na separao entre as esferas da deciso poltica e estratgica e da representao. Em outras palavras, mais que uma tradio presidencialista, em abstrato, o decisionismo aqui indicado fala da concentrao de atributos decisrios na esfera do Poder Executivo, sem contrapesos significativos no campo da representao poltica. Se fosse o caso de iniciar uma avaliao histrica com horizontes temporais mais dilatados, seria mesmo necessrio fazer que o argumento retrocedesse no tempo e inclusse a experincia do Imprio na pintura geral. Mesmo com a devida reserva ctica, que recomenda conteno diante da postulao de invariantes de longa durao como se eles fossem sempre causa de todas as causas , no constitui exagero atentar para a presena de um animus decisionista j nos primeiros momentos da errtica construo nacional. Nunca demais recordar que a primeira e a mais duradoura das constituies brasileiras, a de 1824, resultou no que poderamos designar como um ato decisionista originrio, qual seja, o da outorga imperial da Carta Constitucional, antecedida pela dissoluo da Assembleia Constituinte, eleita em 1823.1
1. Ver a respeito, Rodrigues (1974, 1975). Para uma viso do que se passava esquerda, ver Leite (2000).

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No se trata de sugerir o desenho de um argumento essencialista e fatalista, moda de uma maldio faoriana, algo que pudesse soar como indicao de um trao inamovvel, intemporal e atemporal, a projetar-se, como clusula ptrea, sobre qualquer desenho de futuro para o pas.2 Mais que invariante cultural ou estrutural, o decisionismo pode ser percebido como recurso cognitivo, institucional e poltico disposio das diferentes elites que tm estado a dirigir o pas. Elites, elas mesmas, em grande medida socializadas em suas crenas e hbitos segundo os valores e os procedimentos de uma tradio decisionista. Quer isto dizer que o trao em questo pode ser percebido como escolha macropoltica intertemporal dotada de fortes razes, fincadas na inrcia e na compulso repetio, da mesma forma dotada de lastro fornecido por larga atividade de interpretao do pas.3 Tal escolha reside, ainda, na atribuio ao Poder Executivo de capacidade operativa e precedncia simblica para a fixao dos objetivos nacionais e dos programas de ao apropriados sua consecuo, em detrimento dos demais poderes e atores institucionais ou configuraes sociais. Mais que indicar a presena de uma funda continuidade na tradio brasileira, ou do imperativo de uma maldio, importa neste texto utilizar o mote fornecido pela revisitao corrente do tema do desenvolvimento para uma aproximao com o tema da representao e de seu lugar no processo de democratizao da sociedade brasileira. Uma das ideias que percorrero este ensaio a de que, embora a expresso democracia representativa seja de uso corrente e no problematizada, importante estabelecer uma distino analtica e histrica entre os termos que a compem distino, por certo, j feita por diversos estudiosos do assunto.4 Neste ensaio, a sugesto da distino prestar-se- menos apresentao de condenaes aos princpios representativos, supostamente fundados em valores democrticos, e mais a um esforo de desnaturalizao do nexo entre aqueles termos. Em outras palavras, parte-se da recusa de que haja algo ontolgica e doutrinariamente definvel como democracia representativa, como se o segundo termo da expresso fosse um atributo do primeiro. No se trata de instituir uma novilngua e sugerir a interdio do uso da referida expresso, de larga aceitao entre analistas da poltica, mas de sustentar que as relaes entre democracia e representao podem ser interpretadas por ngulo distinto do de uma suposio de que seus termos so naturalmente convergentes.
2. Refere-se, aqui, monumental obra de Faoro (2003) e a sua tese central, a do predomnio do estamento burocrtico ao longo do processo histrico brasileiro, e na tradio romano-ibrica que o precedeu. 3. Alude-se, aqui, presena de uma tradio intelectual decisionista no Brasil. Tal tradio esteve no centro da reflexo poltica no Segundo Reinado, em torno do debate sobre atribuies do poder moderador. O momento mais notvel da querela pode ser encontrado na principal obra de Souza (1862). O pensamento republicano no ficou imune a esta influncia, tal como pode ser depreendido da obra de autores tais como Alberto Torres, Oliveira Vianna, Azevedo Amaral, entre outros. 4. Remete-se o leitor a dois textos incontornveis: Manin (1997) e Vieira e Runciman (2008).

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Para tal fim, possvel tomar a representao ou, de modo mais preciso, o governo representativo como modo possvel de instituio de um sistema poltico e considerar a democracia como processo social mais amplo e de expresso de demandas difusas, por vezes igualitrias, por vezes predatrias. Em todo caso, um conjunto claramente percebido na clssica avaliao feita por Tocqueville a respeito do que poderamos designar como a emergncia da ordem social e poltica contempornea.5 Tal emergncia teria como um de seus principais operadores a presena de um imparvel processo de democratizao, devorador da fixidez dos papis sociais e das normas de estratificao do antigo regime europeu. O prognstico de Tocqueville bastante conhecido: a forma da sociedade que resultar da presso igualitria depender da operao de modos de canalizao e rotinizao das novas energias participativas. As sociedades europeias do sculo XIX, atravessadas pela presso igualitria, tero, naquilo que Madison (1993a, 1993b) definiu como o esquema da representao, um recurso mpar para lidar com a questo. Mais que fazer a denncia de um ardil oligrquico no inteiramente ausente no processo , importa, sobretudo, compreender que as caractersticas inerentes ideia de representao tornaram factvel a sua generalizao, a ponto de fazer que ela passasse a ser pensada como uma variante da prpria democracia. Os regimes polticos que resultaram da generalizao do esquema de Madison (1993a, 1993b) podem ser definidos como governos representativos, com bases eleitorais crescentemente ampliadas. No limite, totalidade dos adultos ser conferida a prerrogativa de escolher representantes e governos. A presso democrtica e igualitria acabar canalizada por meio de mecanismos representativos, ao passo que estes, por natureza oligrquica, tendero, em um processo longo e que se completar no sculo XX, a incorporar em seu mbito a totalidade dos adultos. importante notar que, nesta chave, define-se um conjunto de sujeitos dotados de direitos polticos precisos e individualizados. Ao mesmo tempo em que se democratiza pela extenso do nmero de representados, o governo representativo configura um demos de uma forma precisa e adaptada a seu modo bsico de operao. No levar isto em considerao importaria tomar populaes como naturalmente constitudas por eleitores. Ao contrrio, trata-se de considerar que a identidade eleitor um artifcio atribudo por uma experincia particular, qual seja, a do progressivo alargamento dos governos representativos. mesmo uma das supersties bsicas da cincia poltica supor que todos sejam naturalmente eleitores e portadores de preferncias e que isto constitua a mais independente das variveis para compreender a dinmica da poltica.
5. Refere-se tese bsica e conhecida de Tocqueville a respeito do processo aluvional de imposio da igualdade sobre sociedades egressas do antigo regime. O argumento apresenta-se em suas obras mais importantes (TOCQUEVILLE, 1979, 2005). Para um depoimento, do mesmo autor, a respeito da experincia existencial com os efeitos da demanda por igualdade, ver Tocqueville (1991).

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Planos de desenvolvimento, se tomados a srio, podem ser pensados como processos que alteram a configurao fundamental da sociedade. Nesse sentido, fala-se de experimentos que modificam potencialmente a estrutura de presses do demos sobre o sistema de poder, na medida em que alteram suas identidades bsicas. No outra a impresso que resulta da observao a respeito do processo de desenvolvimento brasileiro dos anos 1950 e de sua capacidade de afetar a estrutura bsica da sociedade. O mesmo pode ser afirmado para os anos do regime de 1964, nos quais a reconfigurao da sociedade foi perversamente acompanhada pela asfixia poltica e institucional. Sobretudo se acelerados, tais processos alteram a forma de organizao da sociedade, afetando a configurao das identidades coletivas, os valores sociais e a estrutura mais geral de interesses. O impacto possvel destes processos sobre a poltica aparece como grande incgnita. A tradio do pas, quando se fala em desenvolvimento, a de pens-lo independentemente dos efeitos mais gerais de configurao social e poltica que podem ser gerados. Se estivermos, de fato, sob a perspectiva de um desenvolvimento acelerado e auto-sustentvel para incorrer no jargo oficial h, desde j, um imperativo a ser considerado: pensar o desenvolvimento como parte de um processo mais amplo de democratizao da sociedade brasileira. Pensar, ao mesmo tempo, o rebatimento institucional destes processos combinados, para que a expanso da democracia no se efetue sem o necessrio e o concomitante alargamento do mbito da representao. Os passos dos argumentos deste ensaio so os seguintes: 1. Revisitao da reflexo de Vieira Pinto a respeito do tema do desenvolvimento. Mais que reconhecimento de uma precedncia, trata-se de trazer para o debate algumas das exigncias conceituais e polticas deste autor, sobretudo a que associa desenvolvimento e democratizao fundamental da sociedade brasileira. Considerao do tema da representao e de suas relaes com os processos de democratizao. Discusso a respeito do tema da distino, como trao indelvel da representao poltica, e sobre a ideia de hiperdistino, ou de processos de autarquizao da representao. Com base nos argumentos de Dahl (1971) a respeito das condies necessrias poliarquia (ou democracia representativa), o argumento pretende sugerir que as dimenses da institucionalizao e da incorporao so requisitos fracos para um sistema representativo com escuta para o tema da democratizao.

2. 3.

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4.

O lado oculto da representao: uma histria natural dos eleitorados, ou uma considerao a respeito de diferentes modos de configurao do demos e suas implicaes para o tema da representao. Notas finais: distino, decisionismo, representao e os desafios de um desenvolvimentismo associado ao tema da democratizao fundamental.

5.

2 DESENvOlvIMENTO E DINMICA DEMOCRTICA: lvARO vIEIRA PINTO E O PONTO DE vISTA DO INfINITO

H mais de meio sculo, debateu-se o pas, pela primeira vez de forma mais evidente e reflexiva, com o tema do desenvolvimento. bem verdade que a Repblica, em sentido largo, nunca deixou de ser em alguma medida desenvolvimentista, juzo que pode ser estendido at mesmo aos, nem sempre to sonolentos assim, dias da Primeira Repblica. Mas, de qualquer modo, dcada de 1950 cabe o mrito indisputado de ter estabelecido a imagem do desenvolvimento como chave de interpretao do ento presente e do que se imaginava, na altura, devesse ser o futuro do pas. Um dos textos mais notveis para atestar a centralidade da ideia de desenvolvimento como categoria chave para o entendimento do pas foi elaborado, nos anos 1950, pelo filsofo lvaro Vieira Pinto. Por sua qualidade invulgar e por tocar em questes perenes no campo da assim chamada teoria poltica democrtica, o texto de Vieira Pinto (1956) constitui excelente via de entrada para o nada trivial tema das relaes entre desenvolvimento e democracia. Em aula inaugural proferida no Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB), em 1956, Vieira Pinto apresentou um texto, cuja relevncia pode ser atestada em, pelo menos, trs dimenses.6 Antes de tudo, pela possibilidade de acesso ao clima intelectual e a alguns dos termos do debate travado nos anos 1950. Para alm de uma chave historiogrfica, contudo, h no texto deste autor um esforo conceitual exemplar, voltado para o esclarecimento da categoria desenvolvimento e, pela via da demonstrao e ordem das razes, de suas implicaes de natureza prtica. Por fim, e de modo mais convergente com as finalidades deste ensaio, o mesmo autor indica a necessidade de considerar as questes postas pela associao entre desenvolvimento e democracia. Tal associao fez-se no texto por duas indicaes analticas que merecem recuperao e reconsiderao. A primeira delas sugere a presena no pas de um processo de democratizao fundamental no sentido antes definido por Mannheim (1974) , materializado na emergncia das massas como sujeitos sociais e histricos e no adensamento de
6. Trata-se da aula inaugural do curso regular do Instituto Superior de Estudos Brasileiros, pronunciada em 14 de maio de 1956. Ver Vieira Pinto (1956).

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seu processo de tomada de conscincia. O ngulo adotado, nesse aspecto, por Vieira Pinto, sugere um modo de enquadramento da democracia que a percebe como fenmeno pr-poltico, anterior, portanto, sua captura e configurao institucional contingentes. A segunda indicao fala da ento indita coincidncia, para os padres brasileiros, entre desenvolvimento nacional e presena de instituies democrticas. Neste registro, o tema da democracia comparece no mais como processo fundamental, mas como regime dotado de algumas caractersticas institucionais, entre elas a da representao poltica. Este ponto ser retomado adiante, quando da considerao das implicaes lgico-conceituais da ideia de desenvolvimento. O ponto de partida da anlise de Vieira Pinto pode ser definido como constitudo por uma perspectiva de segunda ordem. Apesar dos avanos cognitivos realizados por diferentes disciplinas em seu esforo de entendimento do processo histrico do pas, faltaria, segundo o autor citado, em nossa incipiente conscincia, uma concepo universalisadora. Tal lacuna teria impedido perceber o fenmeno desenvolvimento em sua verdadeira realidade (VIEIRA PINTO, 1956, p. 11). A introduo de uma perspectiva filosfica o ponto de vista do infinito, termo glosado de Leibniz aparece, ento, como imperativo:
Nosso ponto de vista sempre foi o do finito, ou porque o observador no se interessava seno por um aspecto parcial da nossa realidade, e nele esgotava a sua capacidade de anlise e compreenso, ou porque, e isso mais grave mesmo quando tentava abranger o conjunto da realidade brasileira no espao mundial e no tempo histrico, o fazia segundo a simples e elementar perspectiva das correlaes geogrficas e a da historia meramente descritiva. Faltou o instrumento conceitual indispensvel, que s uma compreenso filosfica poderia ter proporcionado, permitindo transcender o plano em que se situavam e ultrapassar o finitismo de sua viso (LEIBNIZ apud VIEIRA PINTO, 1956, p. 11).

O exerccio filosfico proposto acaba por percorrer duas direes claras: uma de ordem ontolgica e outra de ordem lgica e conceitual. Ambas so apresentadas como necessrias para a elaborao de uma viso histrica segura e global. A petio ontolgica sustenta-se na urgncia de superar a incompreenso do papel das grandes e obscuras massas humanas que constituem o corpo nacional (op. cit., p. 11). O mesmo autor citado introduz, nesse passo da anlise, o tema povo brasileiro, como dimenso ontolgica e categoria de anlise. Trata-se de ngulo novo, distinto das principais verses presentes na reflexo social brasileira. No h aqui, por exemplo, os sinais da dendrofilia que, segundo Oliveira (1975), teria constitudo a experincia a um s tempo originria e indelvel da histria do povo brasileiro. A presena da raa quer em chave negativa ou positiva tampouco se apresenta como chave de

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elucidao, da mesma forma que marcadores de classe social, j indicados por anlises de persuaso marxista, com forte circulao na altura, esto ausentes (VIEIRA PINTO, 1956, p. 11). O passo inicial para a introduo do tema povo brasileiro dispensa metafsicas. Tudo toma como ponto de partida uma dimenso que poderia ser designada como demogrfica. de uma histria natural do povo brasileiro, portanto, que se trata. No h nela registro de inclinaes substantivas a montante, como indicadoras de destinos pr-figurveis. Ao contrrio, trata-se, partida, de um contingente humano, cujo ndice de crescimento excepcionalmente alto, e que est ocupando reas cada vez mais amplas de nosso espao (op. cit., p. 13). A abordagem demogrfica e naturalista do povo brasileiro, na sequncia do argumento, aparece como um marcador de urgncia: (...) ou tomamos o rumo do desenvolvimento, o que se dar na medida em que fomos capazes de utilizar os dados da cincia e os instrumentos da tcnica, a servio de uma ideologia do progresso; ou, se no o fizermos, enveredaremos pela estrada do pauperismo, que nos conduziria condio das grandes massas asiticas (op. cit., p. 13). Ainda como historiador natural, Vieira Pinto observa o pas antes de tudo, um corpo em crescimento e prepara o salto da anlise, de uma dimenso quantitativa, para a considerao de efeitos qualitativos e, poder-se-ia dizer, pr-substantivos. que a proliferao quantitativa traduz-se em uma presso ascendente das massas. No plano da descrio de fenmenos sociolgicos, trata-se, de acordo com Vieira Pinto, do ingresso de um nmero cada vez maior de indivduos no que poderamos chamar de rea culturalmente iluminada da sociedade. A viso a de um processo imparvel de emergncia de uma multido. O termo multido, cuja lavra e implicaes no poderiam ser desconhecidos do autor citado anteriormente , comparece de modo explcito anlise: ainda mais numerosa a multido dos que se vo colocando em torno dela (a rea culturalmente iluminada), assediando-a, numa presso crescente para nela penetrar. Em um plano ontolgico mais fundamental que o dos fenmenos sociolgicos, Vieira Pinto constri uma imagem da dinmica social como afetada necessariamente por movimentos tectnicos e ascendentes, protagonizados por uma multido em movimento permanente, cuja fisionomia no parece ser estranha a certa retratstica spinosiana. No algo configurado pela trama das instituies, como resultado de um desenho institucional bem concebido. Melhor juzo far quem considerar este lugar o das instituies como o do estabelecimento de limites e canalizaes, com fluxos e inclinaes previsveis, para um processo cuja

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gnese lhe escapa por inteiro. O processo indicado por Vieira Pinto, nesse sentido, claramente pr-poltico. Mais que isso, trata-se do ncleo vinculante do real, a partir do qual a perspectiva universalisadora da filosofia o ponto de vista do infinito poder indicar corolrios de ordem prtica e existencial. O agregado originariamente demogrfico, ao impor o alargamento quantitativo da rea da cultura, faz-se acompanhar por um movimento qualitativo de transformao de conscincia. Este fato, para Vieira Pinto, de importncia decisiva. neste ponto preciso que a teoria vieiriana da democracia salta da observao da natureza dos processos demogrficos para a considerao de um mundo expressivo. Por um efeito de acumulao, estabelece-se um processo de tomada de conscincia das massas. Rompe-se, de passagem, com um paradigma de cariz conservador que afirmava a necessria exclusividade da sede da conscincia social nas elites, algo a configurar um alargamento do nmero de sujeitos reflexivos. No entanto, o processo de tomada de conscincia no significa tanto progresso social ou perspectiva de acesso a um clube fechado. A metfora surrada da incluso no parece ser aqui bem-vinda. Trata-se antes de transformao, se alguma metfora for necessria, pela indicao dos efeitos especficos da tomada de conscincia, quando praticada pelas massas: Fazendo o descobrimento da prpria voz, o homem do povo vai utiliz-la naturalmente para exprimir a misria de sua condio e reclamar contra ela. (op. cit., p. 16). Vieira Pinto postula, ainda, a presena de uma proto conscincia, definida como um mpeto interno a desenvolver-se, a iluminar-se a si mesma, pela produo ou recepo de ideias, e a passar a formas mais altas e mais claras (...). Em outros termos, este autor est a indicar a passagem do ser sensitivo para o ser expressivo, sujeito de uma exigncia consciente. Tal passagem, mais que fato de ordem psicolgica, pode ser concebida como dotada de atributos metafsicos, com decisiva significao histrica e social (op. cit., p. 16). Com efeito, pela passagem, opera-se uma distino entre o homem que sofre e o homem que sabe por que sofre. A promoo existencial e cognitiva resulta da presena de um novo operador: a ideia. pela presena da ideia, segundo Vieira Pinto, que a distino se estabelece: do reconhecimento ftico do sofrimento, o processo de tomada de conscincia permite representar e exprimir as razes do prprio sofrimento. Mas h mais a ser revelado nesse processo. A ideia no apenas condio para a elucidao do que existe, mas passo necessrio para a modelagem do futuro. O homem que possui uma ideia , ao mesmo tempo, um homem possudo por essa ideia (op. cit., p. 16). A posse de uma ideia revela a presena de um processo psicolgico, enquanto que a posse de um indivduo por parte de uma ideia configura um aspecto sociolgico, posto que vinculado esfera da ao. Pela complementaridade destes processos, Vieira Pinto est a indicar o que designa

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como o duplo aspecto das ideologias. A fuso desses aspectos necessria para a emergncia de uma ideia fundamental, a de projeto: O projeto igualmente uma ideia, ainda no realizada, mas pensada em funo das representaes atuais, e s possvel em razo delas. (op. cit., p. 18). O argumento ontolgico de Vieira Pinto parte do reconhecimento naturalstico e demogrfico de um povo sem metafsica, para resultar na demonstrao de que a prpria ativao imparvel do demos acaba por criar as condies para a reflexividade e a afirmao de projetos. Nesse sentido, a ideia de desenvolvimento um corolrio perfeito tanto do autodesenvolvimento permanente desse sujeito histrico agora revelado, como da democratizao da qual este mesmo sujeito o elemento propulsor. No por outra razo que quando Vieira Pinto pe-se a destrinar as implicaes lgicas e conceituais da ideia de desenvolvimento nacional comea por defini-lo como um processo, algo que implica derivao de um estado de outro (op. cit., p. 20). O no desenvolvimento ou o subdesenvolvimento nessa perspectiva , antes de tudo, um absurdo ontolgico. A faceta lgico-conceitual do texto de Vieira Pinto igualmente notvel. Ela subordina-se seguinte mxima: no h interpretao sem categorias prvias de interpretao. Assim, a categoria principal posta por este autor para lidar com o tema do desenvolvimento nacional a de processo: o desenvolvimento nacional um processo (op. cit., p. 19). Mais que um juzo emprico, trata-se de indicar as implicaes do uso de um termo processo a um objeto determinado desenvolvimento nacional. Operao nada inocente, por certo, j que atribui ao objeto especfico os movimentos da categoria bsica que funda a interpretao. Em outras palavras, a aplicao do termo processo, como toda operao metafrica, traz consigo uma srie de mecanismos operadores que devero estar presentes na construo do significado do objeto em questo. Todo e qualquer atributo lgico contido na ideia de processo ter seu rebatimento especfico quando tratar-se- do tema desenvolvimento, desde que visto sob esta perspectiva particular a respeito do que significa processo. Os aspectos inerentes categoria processo, e que agora passam a impregnar a ideia de desenvolvimento, so os seguintes: finalidade, unidade, especificidade e ideia de diretriz que resume todos os anteriores. A natureza de um processo implica a referncia a um fim. Esse aspecto da finalidade, por sua vez, apresenta-se atado ao da unidade. Se a finalidade a condio de possibilidade de algum trajeto e direo, a unidade o que faz que todos os momentos pertenam a um mesmo movimento. Pode-se dizer que a finalidade estabelece uma clusula de orientao, enquanto a unidade o faz com relao a uma clusula de consistncia.

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O tema da especificidade parece dizer respeito s condies particulares nas quais um determinado processo tem lugar. Na aplicao do termo processo ao tema do desenvolvimento, Vieira Pinto seleciona como aspecto especfico o que denomina de antinomia democrtica. Em seus prprios termos, trata-se dos riscos da desconexo das aes motoras do desenvolvimento, efeito da presena de agentes livres, seres tpicos das sociedades politicamente democrticas. As bases da antinomia encontram-se na seguinte disjuntiva: se verdade que um atributo do poder pblico a faculdade de planejar o desenvolvimento, necessrio, por outro lado, conquistar consentimento por parte de agentes livres. A antinomia democrtica define o processo de desenvolvimento em uma democracia poltica. A unidade desse processo depender de sua capacidade de obter a somao de decises voluntrias convergentes (op. cit., p. 22). O tema da democracia retorna anlise de Vieira Pinto. Desta feita no mais como processo fundamental, mas como ambiente poltico e institucional povoado por agentes livres. O risco da disperso das opinies pode ser desfeito por uma espcie de otimismo da evidncia. Nos termos do mesmo autor, a unidade ameaada pela antinomia pode ser obtida por uma ideia que: pelas suas caractersticas lgicas, pela sua clareza, exatido e fora sugestiva, uma vez apresentada apreciao individual, penetra na conscincia de cada cidado, dos que dirigem e dos que executam (...) e passa a comandar a sua ao (op. cit., p. 23). So as dificuldades postas pela antinomia democrtica que enfatizam a importncia do ltimo atributo da ideia de processo: o de ideia diretriz. Trata-se da ideia luz da qual o processo compreendido e interpretado. O desenvolvimento nacional decorre, portanto, de uma ideia com tais atributos. A posse coletiva e compartilhada desta define uma ideologia, a do desenvolvimento, sem a qual no h desenvolvimento nacional (op. cit., p. 27). O argumento de Vieira Pinto associa dois momentos distintos. No plano ontolgico, a emergncia das massas pe como exigncia objetiva o desenvolvimento. Por outro lado, a ideia que d sentido completo ao desenvolvimento sustenta-se em sua prpria evidncia. Trata-se de uma dupla ncora, tanto de ordem ontolgica como de ordem lgica. Na verdade, entre a ontologia e a ideia que revela suas exigncias, a relao que se estabelece a de continuidade. de um ser em movimento permanente, portanto, que se trata. A adequao da ideia a este ser se d por uma adequao s suas consequncias. Da a centralidade da ideia de projeto, para este autor. A ncora realista desse projeto reside no fato de que, como ideologia do desenvolvimento nacional, sua eficcia s pode ser garantida se o seu sustentculo social residir na conscincia das camadas populares (op. cit., p. 29). Na lgica

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fina de Vieira Pinto, o processo de desenvolvimento funo da conscincia das massas. A democracia poltica, portanto, consiste na criao de um ambiente propiciador para a emergncia daquela conscincia. Vieira Pinto escreve em uma poca em que j conhecia vasta literatura pessimista e minimalista a respeito do que deve significar a democracia. Com efeito, o cenrio dos anos 1950 foi frtil incubador para as teorias da ingovernabilidade e do excesso de participao. Ainda que as teses de Vieira Pinto (1956) sejam vulnerveis crtica, pelo seu fidesmo ontolgico e pelo seu otimismo da evidncia, h nelas o mrito indisputado da ausncia de demofobia. Uma sntese muito compacta da reflexo de Vieira Pinto a respeito da democracia brasileira poderia ser disposta nos seguintes pontos: 1. O fenmeno indiscutvel do ingresso precipitado das massas no plano poltico explica-se pelo ndice quantitativo a que chegou o processo nacional ( op. cit., p. 31). Tal ingresso se expressa pelo aumento da claridade da conscincia popular. O ingresso das massas, associado ao aumento da claridade da conscincia, por sua vez, traduz-se numa exigncia de desenvolvimento. As manifestaes sociais, de teor reivindicativo tpicas do perodo so expresso da exigncia de desenvolvimento.

2. 3. 4.

Mesmo precipitado, o ingresso das massas o propulsor de um processo positivo. No h qualquer travo huntingtoniano na imagem de Vieira Pinto, a precipitao no configura excesso a ser corrigido, mas fecundidade e expresso direta de uma exigncia. Ao fim e ao cabo, o desenvolvimento uma consequncia necessria da democratizao fundamental do pas. Como resultado, tem-se a configurao de duas teorias. Uma a respeito dos requisitos democrticos do desenvolvimento, outra, sobre as exigncias desenvolvimentistas da democracia. Importa verificar em que medida as exigncias do desenvolvimento e da democratizao fundamental interagem com o que se poderia designar como o fato dos sistemas representativos.
3 A REPRESENTAO E SEU (DES)ENCONTRO COM A DEMOCRACIA

No lxico poltico contemporneo, democracia e representao parecem pertencer a um mesmo campo semntico. Com efeito, sem qualquer dificuldade de ordem conceitual, cidados de repblicas realmente existentes podem propugnar por mais democracia por meio da exigncia de maior qualidade no exerccio da representao. No sendo, com certeza, a nica modalidade de exigncia ao alcance dos cidados, no se pode dizer que ela seja de todo infrequente. De qualquer modo, tem sido, ao menos, possvel exprimir adeso democracia por meio da

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linguagem da representao. Pitkin, em texto clssico, indicou a forte pregnncia do tema para os tempos modernos: Nos tempos modernos, quase todo mundo quer ser governado por representantes () todo grupo ou causa poltica quer representao () todo governo reivindica ser representativo. (1972, p. 2).7 Mesmo observadores profissionais da poltica, por conforto nominalista ou por crena, utilizam de modo corrente a expresso democracia representativa para designar as formas polticas e institucionais que se generalizaram sobre mais da metade do globo, durante o sculo XX. Nesse amlgama, democracia e representao aparecem como partes de um nexo necessrio e de uma grande convergncia. No entanto, nem sempre foi assim. Houve momentos na histria do pensamento poltico e na histria da poltica propriamente dita nos quais os campos semnticos das duas ideias mencionadas, assim como as suas implicaes existenciais, foram cuidadosamente distinguidos. Lembrar tais episdios no visa tanto a exortar o leitor a aderir de modo nostlgico a projetos de refundao democrtica, com base em uma improvvel re-helenizao da poltica, quanto a indicar o carter artificial, sensvel ao engenho humano, portanto, mutante e, no limite, perecvel da associao terica e prtica entre democracia e representao. Se verdade que a democracia no nasceu representativa, a representao, por sua vez, no veio ao mundo como expresso natural da democracia. A convergncia entre ambos os princpios s foi possvel em sociedades nas quais a presso democrtica no sentido espinosiano e tocquevilleano do termo foi canalizada na direo de instituies e prticas representativas. Ainda que o termo no tenha sido de sua lavra, Madison (1993a, 1993b), no sculo XVIII, pode ser hoje apresentado como um dos inventores daquilo que se segue a nomear de modo um tanto imperito como democracia representativa.8 A seu juzo havia uma clara distino conceitual entre o que deveria ser uma repblica moderna e uma repblica democrtica antiga. Tal diferena dar-se-ia pela presena, no desenho moderno de repblica que ele props, daquilo que designou como o esquema da representao (MADISON, 1993a). A democracia, ao contrrio, poderia ser definida como uma sociedade formada por um pequeno nmero de cidados que se unem e administram pessoalmente o governo (op. cit.). Algo distinto, pois, da repblica, caracterizada, segundo seu juzo, pela delegao do governo a um pequeno nmero de cidados eleitos pelos demais (op. cit.). A histria dos significados possveis
7. In modern times almost everyone wants to be governed by representatives (...) every political group or cause wants representation (...) every government claims to represent. 8. Devemos a expresso a Paine (1989), para quem a representao no se constitui como meio para barrar a ameaa democrtica, e sim como possibilidade de alargamento da prpria democracia. Em seu contexto imediato, e no do sculo XIX, Paine foi um perdedor. De qualquer forma, seus textos so teis para quem pretende avaliar o estado da representao a partir das interpelaes que a presso democratizante acaba por lhe impor.

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da expresso democracia representativa diz, pois, do trajeto percorrido entre a primeira concepo cidados que administram pessoalmente o governo e a segunda o governo de um pequeno nmero de cidados eleitos. Por meio do artifcio da representao, a operao daquilo que o prprio Madison definiu como um filtro institui uma no transitividade entre o universo dos cidados em estado bruto e o domnio da deciso legislativa. Ao defender o mecanismo, Madison, mais que se distanciar teoricamente dos fundamentos da democracia clssica, preocupava-se com a disperso de concepes alternativas no prprio contexto norte-americano de fins do sculo XVIII, marcadas por forte componente libertrio e, por assim dizer, acrtico. Nos tempos que antecederam Conveno da Filadlfia, predominara o que alguns analistas denominam como poltica de liberdade, marcada por resoluta desconfiana com relao a qualquer ideia de governo no submetido a controle popular direto.9 O prprio Madison, no Federalista # 63, reflete a respeito dos abusos da liberdade, a seu juzo to nefastos quanto os abusos do poder (1993b). Na formulao madisoniana, a representao age como mecanismo alternativo a outras modalidades de organizao institucional, tais como o acesso direto do pblico s decises e feitura de leis, a escolha por sorteio e, o que evidente, a monarquia hereditria. A crena de Madison (1993a, 1993b) na virtude da representao e de seu filtro residia na expectativa de que instituies representativas, ao mesmo tempo em que fundam a autoridade necessria para que o governo governe, garantem que o exerccio da representao orienta-se para o bem pblico. Tratava-se, a seu juzo, de escolher homens cuja sabedoria lhes permitiria discernir o interesse pblico, algo impossvel em cenrio no qual a potncia da soberania se apresentaria dispersa e de modo isonmico entre todos os cidados, que a exerceriam de modo direto. A concepo desenvolvida por Madison (op. cit.) esteve longe de adquirir adeso consensual. Em meio ao debate entre federalistas e antifederalistas, que se seguiu independncia norte-americana, vozes distintas tambm se fizeram ouvir. Foi o caso de Brutus, um dos expoentes do segundo grupo, fincado no campo da poltica de liberdade, que assim se referiu ao tema da representao: o prprio termo representao implica que a pessoa ou o corpo escolhido para esse fim deve assemelhar-se queles que o escolhem uma representao do povo da Amrica, se ela autntica, deve ser como o povo (BRUTUS apud AURELIO, 2009). No se trata, no caso de Brutus (apud AURELIO, 2009), de propugnar pela necessidade de um filtro, que acabaria por atribuir a uma aristocracia homens de virtude e discernimento o exerccio da representao. Ao contrrio, o mximo
9. Para uma til e vvida reconstituio do debate pr-constitucional norte-americano, ver o excelente ensaio de Kramnick, em Apresentao aos Federalist Papers, includo na edio brasileira (1993). Ver, ainda, o timo artigo de Wood (1987).

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de mimetismo aparece como principal virtude a ser buscada. O debate a respeito dos significados da representao, da em diante, nunca mais poderia desconhecer a polarizao entre as duas concepes aqui indicadas. Mas, na verdade, possvel retroceder no tempo e detectar o quanto a antinomia entre as imagens de filtro e de mimesis estiveram presentes no processo de inveno da representao poltica. Tanto a concepo de Madison quanto a de Brutus possuam j, no sculo XVIII, uma histria e, por assim ser, puderam encontrar na tradio precedente de elaborao dos princpios da representao, alguma inspirao. A defesa antifederalista de uma representao mimeticamente correspondente vontade dos representados pode ser encontrada, por exemplo, em gente como Overton, um dos mais destacados lderes dos Niveladores, uma espcie de ala da esquerda nos conturbados anos que antecederam a Revoluo Gloriosa, no sculo XVII ingls.10 Overton, diante da perspectiva de uso tirnico do poder por parte do Parlamento Longo (1640-1660), que, por sua vez, se opunha ao uso tirnico do poder por parte do rei, faz saber, em 1647, nos clebres Putney debates, aos membros daquele corpo: ns somos os seus dirigentes, e vocs so os nossos agentes11 (OVERTON apud VIEIRA; RUNCIMAN, 2008, p. 22). O argumento nivelador, a par da defesa do sufrgio masculino generalizado, subordinava a ideia de representao a um movimento mais fundo de democratizao geral da sociedade. Como bem indicou Hill (1971), em livro clssico, os Niveladores e outros movimentos radicais a eles contemporneos visavam virar o mundo de ponta cabea.12 Em outros termos, tratava-se de fazer da base da sociedade a sede da soberania e, a partir dessa radical inverso, reconfigurar o mapa poltico e institucional. O parlamento, em luta aberta contra o poder real, e na chave introduzida pelos Niveladores, s poderia ser pensado como expresso direta e mimtica de algo que lhe exterior e, sobretudo, anterior. Qualquer descontinuidade entre a vontade do autor e o comportamento do ator aparece, em tal perspectiva, como usurpao tirnica. Ainda que derrotados, h um mrito inequvoco na interveno dos Niveladores: o da defesa de uma associao necessria entre presso democratizante e exerccio da representao.13

10. Para uma til introduo ao universo dos Niveladores, ver Aylmer (1975). 11. () we are your principals, and you are our agents. interessante, ainda, notar que o uso feito por adeptos da rational choice dos termos agent e principal nada tem a ver com os usos originrios praticados pelos revolucionrios igualitaristas da Revoluo Inglesa. O uso contemporneo assptico de ambos os termos no faz justia atmosfera de politizao e conflito social, presente na linguagem dos Niveladores. 12. Ver o excelente e incontornvel livro de Hill (1971). Igualmente obrigatrio, para uma viso geral do debate poltico durante a Revoluo Inglesa, o livro de Zagorin (1954). 13. A soluo inglesa, encaminhada a partir da Revoluo Gloriosa (1688), implicou a associao entre representao poltica e oligarquizao. Durante cerca de dois sculos, tal associao apareceu como natural para os defensores do que viria a ser designado como governo representativo.

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Madison, quando imaginou o esquema da representao, tinha, como j foi indicado, outra coisa em mente. Se a imagem mimtica do espelho pode ser aplicada aos argumentos de Overton e Brutus, a de filtro adequa-se perfeio ao esquema do pensador norte-americano. Da mesma forma que seus oponentes, sua inovao possui uma histria e pode recolher em certa tradio sinais de confirmao. Em um movimento na direo do ainda mais remoto, a distino proposta por Madison entre representados e representantes remonta inovao introduzida por Tertuliano (155-230 DC), telogo romano e um dos primeiros apologistas cristos, pela qual o uso do termo repraesentare passou a denotar um nexo entre coisas distintas. O carter remoto da referncia no possui aqui qualquer pretenso de antiquarismo, mas to somente a de indicar a extrema fertilidade, digamos, civilizatria de uma inovao intelectual.14 No mesmo o caso aqui de proceder a uma histria da ideia e dos princpios prticos da representao,15 mas to somente de indicar algumas marcas que estaro sempre presentes no debate a respeito. Em pleno debate teolgico, no contexto do pensamento cristo em seus primeiros movimentos, apresenta-se a ideia de uma relao entre entidades que no se assemelham, tal como aparece na discusso a respeito da Trindade, na qual o Filho definido como persona representativa (representat) do Pai. O mesmo nexo misterioso, no redutvel aos mecanismos da semelhana e da contiguidade, estabelecido entre o corpo de Cristo e o po, na ltima ceia. O que h de interessante nessa ideia de representao a presena de um nexo especial, no redutvel observao a olho nu de algum cenrio no qual, de modo explcito, algo se faz representar por meio de uma passagem desprovida de opacidade. Este seria o caso, por exemplo, da procurao jurdica pela qual algum age em meu nome, segundo algo previamente prescrito, ou mesmo de uma representao pictrica mimtica, na qual a viso direta da coisa representada a prpria condio de inteligibilidade de sua cpia. Ambas as modalidades jurdica ou esttica aparecem como inteligveis do ponto de vista de uma terceira parte, que ocuparia a posio de observador do nexo e da adequao entre a fonte original e a sua projeo artificial. Na representao por diferena, outro fenmeno se passa, o qual faz que aquilo que se representa aparea de forma a um s tempo distinto e atribuidor de significados retrospectivos, naquilo que o representa. H mesmo aqui a suposio implcita de um abismo, no qual o que se faz representar dissolve-se em algo
14. A aproximao entre os universos teolgico e poltico, no tratamento do tema da representao, pode ser vista, ainda, como algo que se aproxima do juzo de Schmitt, segundo o qual os conceitos fundamentais no mbito da filosofia poltica podem ser percebidos como secularizaes de concepes teolgicas. Para o argumento original, ver Schmitt (1988). 15. Para um tratamento histrico e analtico do tema da representao, remete-se o leitor ao recente e timo livro, aqui j referido, de Vieira e Runciman (2008).

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misterioso, para aparecer, ao fim do processo, constitudo por sua representao. Nesse sentido, a representao como transfigurao e reapresentao aparece como condio de presena. o que transparece em belo exemplo retirado de um discurso de um membro do parlamento ingls William Hakewell , ainda nos tempos de Elizabeth I:
Devemos minimizar o respeito que temos por ns mesmos e transferi-lo para as pessoas e os sentimentos daqueles por quem falamos: porque eles falam por ns. Se o assunto sobre o qual se fala est relacionado aos pobres, ento pense em mim como um homem pobre. Aquele que fala pode ser s vezes um advogado, s vezes um pintor, s vezes um comerciante, s vezes um arteso comum.16

Mesmo se levarmos em conta o fato de que, em tempos elizabetanos, o que se designava por parlamento pouco tem a ver com os significados contemporneos do termo, h no exemplo de Hakewell (apud VIEIRA; RUNCIMAN, 2008, p. 19) dois aspectos que se apresentaro de modo forte no processo futuro de definio e consolidao da representao poltica. O primeiro deles refere-se j mencionada presena de uma ideia de representao por diferena, a ela acrescentando, contudo, uma clara dimenso ficcional. O exerccio da representao de natureza hipottica: h mesmo aqui a enunciao de um imperativo que, como tal, deve partir de uma suposio no empiricamente fundada. o que transparece na belssima sentena, antes mencionada: Se o assunto sobre o qual se fala est relacionado aos pobres, ento pense em mim como um homem pobre. esta exigncia, a de que o autor do discurso seja tomado como um homem pobre, no sendo ele de modo algum um homem pobre, que introduz o aspecto ficcional mencionado. Por tal exigncia manifestam-se, ainda, de modo claro, os j mencionados mecanismos da transfigurao e da reapresentao. H, contudo, outro aspecto crucial presente no fragmento do discurso de Hakewell (apud VIEIRA; RUNCIMAN, 2008, p. 19), que estar inscrito nos debates posteriores a respeito do tema da representao. Trata-se da pretenso de universalidade do exerccio da representao. Pobres, pintores, comerciantes, artfices e mesmo advogados no estavam includos nas franquias eleitorais. No obstante, o exerccio da representao os inclui como sujeitos passveis de serem representados, mesmo que no tenham a prerrogativa de indicar os agentes dotados de funes representativas. Apesar de oligrquica, do ponto de vista de sua extrao emprica e sociolgica, a representao ali pensada como forma de
16. We must lay down the respect for our persons, and put on others, and their affections for whom we speak: for they speak by us. If the matter which is spoken touchet the poor, then think me a poor man. He that speaks sometimes must be a Lawyer, sometimes a Painter, sometimes a Merchant, sometimes a mean Artificer. Cf. Sir Edmond DEwes, The Journals of All Parliaments during the Reign of Queen Elizabeth, London, 1682, p. 667 (apud VIEIRA; RUNCIMAN, 2008, p. 19).

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repor no parlamento a nao inteira. Menos de um sculo depois, os Niveladores procuraram extrair consequncias democratizantes dessa pretenso universalidade: se o parlamento a transfigurao da nao, o sufrgio no pode ser menos que o generalizado. Eis, portanto, um componente alucinatrio, que nunca mais ir se desgarrar da ideia de representao: crer em algo que, por meio de um nexo especial, se apresenta como efeito que a um s tempo resulta e distingue-se daquilo que lhe d origem. Em grande medida, e em claro contraponto, a defesa de um padro representativo fundado no modo da presena por exemplo, Overton (apud VIEIRA; RUNCIMAN, 2008) e Brutus (apud AURELIO, 2009) indica uma vontade de suprimir tal componente alucinatrio. Caber a Hobbes (1996), ainda no confuso sculo XVII, fixar a questo da representao em bases distintas das sustentadas pela tradio mimtica. Um de seus problemas a suposio da existncia indisputada de um ator, cuja constituio independe e antecede aquilo que podemos designar como o fato da representao. Em certa medida, Hobbes acrescenta um componente acessrio de mistrio na histria: justamente o nexo misterioso que faz derivar do autor um ator distinto que constitui o mistrio originrio de toda comunidade poltica. o representante que constitui o representado como pessoa coletiva, como um agregado que produz representao. Algo totalmente contraintuitivo, mas assim mesmo pleno de sentido.17 Em outros termos, o povo poltico distinto de uma multido dispersa algo que se forma no ato ficcional originrio que constitui a prpria soberania. No se trata ali de constituir apenas o soberano, mas pela via da criao deste ltimo o que se institui uma unidade poltica real. A passagem de um agregado demogrfico bruto para um conjunto de autores que se fazem representar pressupe a presena de mecanismos que instituem esta ltima pessoa artificial. Neste sentido, o soberano que resulta do artifcio do contrato to artifical quanto as pessoas que o instituem. No so mais partes naturais, mas sujeitos constitudos por um grande artifcio. A clareza dos termos de Hobbes merece transcrio: Uma multido de homens se transforma em uma Pessoa nica, quando eles so Representados por um homem, ou uma Pessoa () Porque a Unidade do Representante, no a Unidade dos Representados, que faz aquela Pessoa nica.18 (1996, p. 114).

17. Mistrio tambm em Burke: o ato individual e emprico da escolha eleitoral dissolve-se na totalizao de um eleitorado abstrato e numrico que jamais poder se constituir como contraponto real para o exerccio do representante. H mesmo aqui uma impossibilidade lgica, que anda ao par com outra de natureza ontolgica. 18. A Multitude of men are made One Person, when they are by one man, or one Person, Represented () For it is the Unity of the Representer, not the Unity of the Represented, that maketh the Person One.

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Os termos da reflexo de Hobbes obrigam-se a levar a srio a ideia de que a instituio do prprio corpo poltico se trata de um artifcio. um animal artificial que est a ser criado, e este ato condio necessria para a instituio do experimento social e poltico. Por artificial, tal animal s poder ter a sua gnese configurada a partir da operao de atos ficcionais bsicos e originrios. Tais atos, do ponto de vista de Hobbes, esto contidos nas fices que instituem a pessoa nica (one person), como sucedneo artificial da multido, assim como as personas dos representantes e dos representados. No que diz respeito ao corpo poltico, ele institudo pelo prprio arranjo do qual ele o ponto de partida como sua causa eficiente.19 A representao poltica, portanto, no depende da extenso do nmero de representados, mas da presena de um nexo especial entre estes e seus representantes. esta a razo pela qual, independentemente da extenso dos direitos de sufrgio, o ncleo duro da ideia de representao permanece posto. A natureza do nexo permanece, independentemente dos termos da franquia eleitoral. Argumentos pela extenso ou reduo da franquia so, portanto, de natureza poltica e contingente, no incidindo sobre a natureza mesma do artifcio da representao. Conclui-se esta seo, com uma srie de comentrios: 1. O tema da representao est presente, de modo compulsrio, no prprio ato ficcional de instituio de um domnio pblico. Independente da forma adotada, sociedades representam-se como um corpo no natural e dotado de identidade. O ato ficcional inicial, mais que fundamental, necessrio, e Hobbes foi o primeiro a apresent-lo como tal. Sem tal ato, as coletividades humanas no ultrapassariam uma dimenso puramente natural e demogrfica. O prprio demos ateniense, por exemplo, embora no estruturado segundo princpios representativos modernos, configura o modo pelo qual a sociedade ateniense representa-se a si mesma como corpo poltico. Em tal representao, os cidados, pelo princpio da isonomia, constituem-se como um demos dotado da prerrogativa do exerccio direto da potncia poltica coletiva. H, portanto, que distinguir a ideia de representao, como condio originria de instituio da sociedade poltica, da de representao poltica ou de governo representativo , uma de suas modalidades possveis e contingentes. Chama-se de forma representao um modo particular de constituio de uma experincia compartilhada do social, fundada nos mecanismos do governo representativo. Tais mecanismos podem ser descritos com nfase em seus aspectos oligrquicos, derivados tanto de razes

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19. Para um timo tratamento do tema da representao em Hobbes, ver o excelente livro de Jaume (1986).

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sociolgicas como tambm de fatores macropolticos por exemplo, extenso do direito de voto. Em sociedades marcadas por forte presso democratizante, os aspectos inerentemente oligrquicos do modelo convivem com a necessria extenso do acesso representao. Tais experimentos do azo expresso democracia representativa. 3. Mas, h algo de inerente forma representao que a qualifica para a tarefa de abrigar institucionalmente a crescente presso democratizante. Trata-se de uma inerncia que lhe permite configurar um demos composto por eleitores, com a consequente naturalizao do voto e das rotinas eleitorais como forma e espao, igualmente naturalizados, de participao pblica. Em outros termos, o que se pretende sugerir que a vitria da forma representao sobre modalidades presenciais diretas ou participativas de configurao do demos no pode ser debitada apenas s inclinaes oligrquicas ou s demofbicas. Tais orientaes, por certo, sempre estiveram presentes e operativas no longo (des) encontro entre democracia e representao. Um mnimo de realismo exige o reconhecimento de sua presena na configurao das assim designadas sociedades democrticas. Mas, h que considerar uma caracterstica prpria e inerente do ardil se assim se puder denomin-lo: a da pretenso universalidade. Tal pretenso, como antes indicado, resulta de uma fico, e no poderia deixar de ser assim. Mesmo que o corpo do povo no se faa presente por meio da generalizao emprica do direito representao, os representantes falam por todos e legislam para todos. H um como se na base do arranjo, condio para que o mesmo possa ser apresentado como um artifcio. esta fico que opera como fundamento tanto da teoria da representao esposada por Hakewell (apud VIEIRA; RUNCIMAN, 2008, p. 19), no sculo XVI, como na clssica defesa, feita por Burke, da independncia do detentor do mandato, com relao a presses particularistas. No primeiro caso, aristocratas falam por todos, no segundo, a conscincia do representante configura o interesse pblico. A pretenso universalidade, por ardilosa e inautntica que seja, faz da representao uma fico cujas consequncias podem ser universalizveis. Com efeito, universalizao hipottica, praticada por aristocratas altrustas, a tradio democrtica via Niveladores, antifederalistas e seus sucessores pode apresentar como alternativa uma universalizao histrica e imperativa. A presena de uma forma universalizvel, partida, foi fundamental para a sua generalizao prtica. Esta a vantagem funcional da forma representao, diante de modalidades de constituio de espaos

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polticos, fundados no modo da presena. Tal modo tem como aspecto inerente o fato de, por recusar a universalizao hipottica, fixar-se na imediaticidade dos seus efeitos. Quer isto dizer que tal modo de representao do espao pblico, no fundado nos termos da forma representao, possui carter local, restrito aos envolvidos na ocasio participativa. o preo a pagar pela recusa em aceitar o ato ficcional inscrito na pretenso universalidade, em troca da busca de imediaticidade. 6. O carter universalizvel da forma representao fez que toda extenso do direito de eleger representantes, no sentido da incluso de todos os adultos, exercesse sobre a sociedade um efeito de vinculao a um espao comum. Para o estabelecimento desse tipo de vnculo, o filtro de Madison (1993a, 1993b) que pode ser descrito como um deflator de uma energia participativa originria, cumpriu papel decisivo. Ao mesmo tempo em que institui uma distino entre representados e representantes, ele reconhece uma jurisdio ampliada e supra- local, ainda que suas bases sejam de natureza paroquial. O voto, nesse enquadramento, pode ser percebido como um mnimo de energia cvica comum, necessria para por o mecanismo em operao. essa ideia de um mnimo comum, por oposio a mximos particularistas e locais, que faz do modelo algo de generalizvel, ao mesmo tempo em que d contedo real sua pretenso de universalizao. A pretenso universalizao traz consigo a sensibilidade para o tema da variabilidade da opinio. Este o tema de Mill (1975), por excelncia: como garantir a universalidade da representao e, ao faz-lo, garantir a expresso de mltiplas vozes, com especial ateno s condies de expresso de minorias. O tema, como se depreende com facilidade, crucial e esteve na raiz das primeiras defesas de sistemas eleitorais proporcionais. Mas mesmo em pases que acabaram por adotar modelos majoritrios, houve preocupao em criar mecanismos para garantir alguma dissonncia, por meio de garantias mnimas a oposies. Em todo caso, no se trata de considerar distines entre majoritaristas e proporcionalistas, mas de sustentar que a forma representao, ao contrrio de formas sustentadas no modo da presena, no produz resultados necessariamente majoritaristas. Em outros termos, o modo da presena evocado em experimentos deliberativos e de participao direta possui, alm de caractersticas locais, um componente majoritrio forte. certo que tal componente pode ser encontrado em corpos polticos que resultam da forma representao, sobretudo se organizados segundo procedimentos majoritrios e no proporcionais. No entanto, parece ser inerente ao modo da presena a associao entre participao genuna no mediada e deciso majoritria.

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A fico da universalidade e da distino no abole o fato da demanda por presena. No se trata, pois, de um debate doutrinrio, entre adeptos da democracia direta e da democracia representativa. A democratizao est associada a processos fundamentais de expresso do demos e no a formas institucionais especficas. O encontro da presso democratizante com a preexistncia de instituies representativas constituiu um animal artificial com duas facetas, a da democratizao da representao e a da captura institucional da democracia por parte da representao. Como resultado, tem-se um experimento especfico, o da assim chamada democracia representativa, ou do governo representativo com base eleitoral alargada. O experimento afetado por uma tenso, que lhe constitutiva, entre um exterior que aparece sob a forma de exigncia de presena e um interior sustentado nas fices da universalizao e da distino. Se o interior a causa formal do experimento, sua substncia reside em seu exterior. Por mais bem-sucedida que seja, a fico da universalizao e da distino incapaz de eliminar tal tenso. A forma representao , portanto, coextensiva s razes que fazem a consider-la em crise. Em outros termos, tal forma, por resultar da tenso mencionada no pode ser reduzida a termos doutrinrios que a suponham dotada de fatores de estabilidade ontolgica. No h como confundir regularidade institucional com estabilidade ontolgica. O risco, ao faz-lo, ter da democracia representativa uma concepo, a um s tempo, institucionalista e doutrinria.

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A qualidade do experimento no depende de suas caractersticas intrnsecas, mas do modo pelo qual e da intensidade pela qual ele afetado pelo seu exterior. So as exigncias de presena por mais localistas e majoritaristas que sejam que podem qualificar as pretenses de universalidade e distino. H, por certo, dialtica na coisa. Mas nada de surpreendente para uma histria que tem em seu ponto de partida um mistrio.
4 SOBRE A DISTINO, A lACUNA DA POlIARqUIA E A POSSIBIlIDADE DE UMA zONA DA HIPERDISTINO

O politlogo francs Manin, em seu livro seminal, Princpios do governo representativo, demonstrou que o mecanismo da representao poltica est sempre associado ao estabelecimento de um princpio de distino: o governo representativo foi institudo com a plena conscincia de que os representantes eleitos seriam e deveriam ser cidados proeminentes e socialmente diferenciados daqueles que os elegeram (...) a isso chamaremos de princpio da distino (1997, p. 94). Nesse sentido, mesmo quando se democratiza, com o processo de constituio de eleitorados de massa fundados no sufrgio universal, tal regime mantm sua marca de origem: trata-se, para Manin, de

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um sistema aristocrtico.20 Se aplicar-se- critrios aristotlicos, poder-se-ia falar de um regime oligrquico. No foi outra a sensibilidade dos clssicos Michels (1949) ao sugerir o imperativo prtico da oligarquizao de processos democrticos e Schumpeter (1984) ao definir a democracia como um regime de oligarquias competitivas.21 Os segredos do governo representativo quer em sua verso restrita, quer em sua manifestao democratizada residem em dois tipos de relao que ele necessariamente encerra, e que se estabelecem entre: i) os representantes e os representados; e ii) os representantes e o governo. Em ambos os tipos opera um princpio de distino. da natureza do regime representativo, qualquer que seja a extenso de sua base eleitoral, que os representantes se distingam dos representados. O esquema da representao no decorre apenas de imperativos de escala, mas de uma crena precisa: a qualidade da deliberao a respeito do interesse pblico decorre de um afastamento entre o exerccio refletido da representao e a espontaneidade e rusticidade da expresso dos cidados. Nesse sentido, a busca de uma representao no mediada, na qual o princpio da distino no opere, aparece como demanda logicamente inconsistente, ainda que existencialmente compreensvel. Outra faceta da distino opera nas relaes entre representantes e governo. Sendo funo da representao o controle do governo, a distino entre ambos os termos algo necessrio. Mesmo em formatos parlamentaristas, o componente executivo deve estar claramente demarcado com relao expresso parlamentar. Do at agora exposto, pode-se depreender que a associao entre representao e democracia de ordem contingente. Trata-se de um nexo que poder, ou no, ocorrer. Se tal relao contingente, a que se estabelece entre representao e distino de ordem necessria. Quer isto dizer que representao e distino so coextensivas: a eliminao de qualquer uma implica o mesmo efeito para a outra. Mas, embora a distino seja um corolrio lgico do princpio da representao, pela sua materialidade vale dizer, por sua inscrio prtica e contingente que ela pode ser detectada e analisada. possvel, pois, imaginar uma variedade institucional e normativa de formas de distino. Do mesmo modo, e esse o ponto mais importante, pode-se especular a respeito de diferentes extenses do princpio da distino. No limite, a questo pode ser posta nos seguintes termos: em que medida o excesso de distino desconfigura o princpio da representao?
20. H um sentido indelevelmente aristocrtico nas escolhas eleitorais, mesmo as que ocorrem em contextos nos quais no h restries participao e dotados de forte competitividade. Na medida em que cada eleitor escolhe a melhor alternativa por exemplo, o melhor candidato o resultado agregado a seleo de uma assembleia de melhores. Em termos gregos, uma assembleia de aristoi. Logo, uma aristocracia. 21. Tal sensibilidade servir, ainda, de base para as formulaes de Dahl (1971), que sero tratadas adiante de modo mais pormenorizado. H edio brasileira pela EDUSP com timo estudo introdutrio de Fernando Limongi.

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Antes que se imaginem pirotecnias modelsticas, voltadas para a deteco de um ponto timo de saturao, o problema que se pretende considerar diz respeito ao trnsito da distino para a autarquia. Enquanto o primeiro princpio pressupe lgica e existencialmente a alteridade e o nexo com o que lhe distinto, posto que a distino exige o distinguir-se de algo, o segundo index sui. Um universo autrquico, tal como na definio dada por Aristteles, na metafsica, aos processos naturais, um domnio que contm de modo autnomo os princpios de seu movimento. Suas conexes com o que lhe exterior so errticas e contingentes. Pode-se dizer que elas obedecem aos caprichos de seu insulamento e no se constituem como sua substncia. Sendo index sui, a substncia de uma entidade autrquica reside nela prpria.22 O rebatimento emprico dessa considerao permite colocar sob foco situaes nas quais, para alm da distino ordinria com o corpo dos representados, o mundo da representao age segundo uma lgica autrquica. Ainda que no se esteja disposto a subscrever que o princpio da distino contm, de forma larvar, o princpio da autarquia, como se este fosse seu corolrio, a prpria rationale da assim chamada democracia representativa que indica o lugar ou a lacuna a ser preenchido por experimentos autrquicos. Em outros termos, a filosofia pblica oficial da democracia representativa a chamada teoria descritiva da democracia ou teoria da poliarquia , ciosa da necessidade da distino como norma e mecanismo institucional, abriga a possibilidade de ocorrncia de cenrios autrquicos, como desdobramentos do princpio da distino. Pensa-se poder demonstrar essa hiptese, a partir da formulao que, desde a dcada de 1950, vem operando como a filosofia pblica hegemnica do sistema representativo. A demonstrao, cujos termos podem ser trazidos para o debate brasileiro contemporneo, toma como ponto de partida uma insatisfao com o modelo desenvolvido por Dahl (1971), tal como apresentado em seu texto clssico Poliarchy: participation and opposition, e uma discusso dirigida a alguns desdobramentos de sua teoria. Os termos do modelo dahlsiano so por demais conhecidos, o que torna sua apresentao um tanto tediosa e suprflua. No entanto, para que o argumento neste texto articulado tenha um mnimo de sentido, importante marcar os passos principais que constituem o paradigma em questo, ainda que de modo breve. O primeiro passo do argumento dahlsiano consistiu na indicao e diferenciao, de inspirao huntingtoniana, de duas variveis que compem os processos de democratizao ou de trnsito para a poliarquia , designadas como liberalizao
22. O sempre providencial lxico de Liddell e Scott (1999, p. 133), registra como significado para a palavra grega autarkeia as expresses sufficient in oneself, independence.

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(liberalization) e incorporao (inclusiveness). Mais que fatores presentes em processos de transio para a democracia, tais aspectos podem ser tomados como dimenses macropolticas necessrias a qualquer sistema poltico. Em outros termos, a pretenso a de avaliar os diferentes sistemas polticos de acordo com o grau de liberalizao e de incorporao que contm. A primeira dimenso liberalizao , de acordo com Dahl (1971), diz respeito institucionalizao do conflito interelites e aceitao pacfica de sua pluralidade. Tal institucionalizao diz respeito ao estabelecimento de regras no jogo e aceitao dos resultados da competio poltica por todos os participantes. Em outros termos, a liberalizao tem por foco as interaes no interior da polis, esta compreendida como o conjunto dos atores que pelo exerccio do governo ou da representao exercem controle sobre a agenda pblica. A segunda dimenso incorporao incide sobre a extenso do demos, ou seja, o grau de incorporao da populao adulta ao eleitorado e, por tal via, aos espaos de participao poltica. O argumento prossegue com a atribuio de valores (+) e (-) a cada uma daquelas dimenses, disto resultando a definio ideal de quatro combinaes, cada uma a configurar um tipo distinto de regime, a saber: 1. Hegemonias fechadas: marcadas pela combinao entre reduzida incorporao (-) e baixa liberalizao e/ou institucionalizao da competio entre as elites (-). Hegemonias includentes: dotadas de grande incorporao (+) em contraste com a baixa institucionalizao (-). Oligarquias competitivas: definidas pela existncia de alto grau de pluralismo e aceitao das regras de competio (+), por parte da polis, mas com reduzida incorporao popular (-). Poliarquias: ou, nos termos deste ensaio, democracias representativas, embora a expresso no aparea no livro de Dahl (1971), nas quais ocorreria o desempenho timo das duas dimenses: plena institucionalizao (+) com mxima incorporao (+).

2. 3.

4.

O movimento que se segue aos passos indicados, ainda no mbito da formulao dahlsiana, procura distinguir trajetos possveis de transio da situao 1 caracterizada pelo par (-) (-) para a situao 4 caracterizada pela combinao (+) (+). Em outros termos, trata-se de indicar trajetrias possveis de democratizao, ou de poliarquizao, na perspectiva de detectar trajetos mais seguros e consistentes. Independentemente da trajetria indicada por Dahl (1971) como a mais plausvel para obteno de sucesso no percurso polirquico a que obedece a sequncia 1, 2, 3 e 4 , importante notar que opera no argumento um macrorrequisito fundamental, a saber, o de que regimes polticos so combinaes

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entre as duas variveis indicadas. Quer isto dizer que, no limite, no h desempenho autnomo de qualquer uma delas, j que o que se passa em uma afetaria, de forma necessria a outra. Ao comentar tal requisito ontolgico de fundo, tendo em vista a experincia dos primeiros anos da Nova Repblica governo Sarney , observou-se que:
Se esta suposio for plausvel, o que dizer, ento, de experincias polticas caracterizadas pela disjuno entre o que se passa tanto no eixo vertical como no eixo horizontal? Situaes nas quais as mudanas no conflito inter elites e a maior incorporao parecem seguir caminhos autnomos e exteriores ao domnio acima configurado. A pergunta, como pode ser depreendida com facilidade, tem por objetivo colocar sob foco a experincia brasileira recente, representada como de disjuno entre a maior coextensividade obtida entre polis e governo e a existncia de amplas franquias de incorporao eleitoral (LESSA, 1989, p. 169).

Em outros termos, a suspeita revelada na altura indicava a possibilidade de um efeito de ocultao. Mesmo sob a vigncia das condies bsicas para a poliarquia por exemplo, institucionalizao com incorporao , um cenrio perverso pode apresentar-se, marcado pela disjuno entre o que se passa no universo da polis e o que vai pelo mundo do demos. Mas, mais que uma peculiaridade da cena brasileira dos anos 1980, essa hiptese est a sugerir dois desdobramentos mais srios. O primeiro deles, diz respeito aos limites da filosofia pblica hegemnica da democracia representativa, restrita s dimenses da institucionalizao e da generalizao das franquias eleitorais. O segundo, indica um processo, seno permanente, ao menos de longo curso na constituio do campo poltico e institucional brasileiro posterior a 1985, com efeitos presentes at os dias que correm. Com relao ao debate terico propriamente dito, cabe sustentar que a plena vigncia das chamadas condies polirquicas pode encobrir situaes nas quais o mundo das instituies e o domnio dos cidados mantm escassas e errticas relaes. Para levar adiante tal suposio, necessrio proceder a duas operaes analticas, tendo como foco o modelo original desenvolvido por Dahl. Em primeiro lugar, trata-se de diferenciar na primeira dimenso do esquema dahlsiano liberalizao duas subdimenses distintas: i) o grau de pluralismo e a institucionalizao do conflito entre as elites, tal como na definio original; e ii) o que pode ser designado como o grau de coextensividade entre polis e governo ou em que medida o mundo da representao coextensivo ao governo. Tal procedimento de diferenciao diz, portanto, respeito s relaes entre representantes entre si e com o governo. Em seguida, preciso distinguir, da mesma forma, na segunda dimenso incorporao tambm duas subdimenses distintas: i) a incorporao do demos ao processo eleitoral; e ii) a coextensividade entre demos e polis grau de

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correspondncia entre as identidades que se constituem nos corpos do demos e da polis. Esta segunda distino repe a questo bsica da representao, ao introduzir o tema das relaes entre representantes e representados. Aplicando-se valores mximos (+) e baixos (-) s subdimenses da varivel liberalizao coextensividade entre polis e governo e pluralismo e institucionalizao do conflito entre elites, possvel detectar entre quatro combinaes possveis uma associao de tipo (+) (+), ou seja, entre alto pluralismo e institucionalizao e alta coextensividade. Aplicando-se o mesmo procedimento s subdimenses da varivel incorporao do modelo dahlsiano incorporao do demos ao processo eleitoral e coextensividade entre demos e polis , entre as quatro combinaes possveis encontra-se uma de tipo (+) (-). Em outros termos, trata-se de uma associao entre alta incorporao pela extenso do direito de voto a todos os adultos e baixa coextensividade entre o demos e sua representao. Em suma, o conjunto das subdimenses mencionadas, com os respectivos valores, poderia configurar um estado de coisas dotado dos seguintes atributos: alto grau de pluralismo e institucionalizao do conflito entre elites; alto grau de coextensividade entre representao (polis) e governo; alto grau de incorporao do demos ao processo eleitoral; e baixa coextensividade entre demos e representao (polis).

O desenho delineado por essas subdimenses configura um experimento de governo representativo, com incluso formal dos adultos como eleitores, mas com baixa escuta para o tema da democratizao, j que as identidades que constituem o corpo da representao definem-se de modo distinto e independente das que esto presentes no corpo do demos. Em outros termos, trata-se de lacuna na chamada teoria da poliarquia capaz de abrigar uma zona de hiperdistino, ou de autarquizao, agravada pela coextensividade entre representao e governo. Sem sugerir que a distino possa ser suprimida, como condio de um exerccio julgado mais denso e real da representao, ainda assim parece ser possvel imaginar requisitos mais fortes no que diz respeito s relaes entre demos e representao. A suposio de que a continuidade das eleies e a ausncia de impedimentos participao eleitoral cumprem os requisitos bsicos e suficientes para a representao dbil. Tais requisitos, como foi visto, podem estar presentes em um cenrio de descolamento da representao, para alm dos contornos ordinrios do princpio da distino. Em tal movimento, no cabe mais falar em distino, mas sim em hiperdistino, ou autarquizao. O que a lacuna indicada est a revelar a possibilidade terica e o fundamento prtico da autarquia, como forma de organizao institucional.

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O princpio da distino, ao levar a srio a associao entre democracia e representao, pode ser submetido a um requisito mais forte, na direo de maior conexo entre demos e representao. O aspecto necessrio da distino, como condio para a representao, no contm em si o desenho preciso do mbito de sua extenso. razovel, pois, imaginar variaes, tanto na direo de maior alheamento quanto em sentido contrrio. Nesse sentido, um requisito mais forte poderia exigir a presena de uma combinao entre plena incorporao eleitoral e presena de vnculos significativos entre representantes e representados. Se tal requisito for julgado como inessencial ao funcionamento de um sistema representativo, o limiar ficcional da representao dar lugar outra modalidade de inveno do espao pblico. Em tal modalidade, a alucinao da autoinstituio de um corpo dotado da prerrogativa de definir o interesse pblico, ainda que submetida a rodadas de captura de sufrgio, d passagem a experimentos de hiper-distino. Se este for o caso, talvez seja preciso considerar, de modo mais crtico e cuidadoso, a pertinncia de utilizar a expresso democracia representativa. Para alm desse percurso um tanto rido, faz-se importante sugerir, tendo como referente a experincia brasileira, que as razes da autarquia no dependem tanto de desenhos institucionais adotados pelo pas, mas podem ser afetadas pelo prprio modo histrico de configurao do demos. Se este resulta do artifcio de constituio de uma sociedade poltica, ele pode ser tomado como um objeto dotado de histria. Uma histria que pode ser concebida moda de uma histria natural.
5 POR UMA HISTRIA NATURAl DOS ElEITORADOS: DOIS PARADIGMAS23

Os processos de incorporao popular poltica representativa configuraram um dos principais desafios na constituio das modernas ordens democrticas. Em termos bsicos, tais processos estabelecem mecanismos de transformao de agregados demogrficos brutos em conjuntos de sujeitos dotados da prerrogativa de exercer escolhas pblicas, via voto. Se a chamada crise distributiva resultou em um processo de atribuio de direitos sociais, a crise de incorporao teve como resultado a configurao de critrios para a definio de direitos polticos, bem como a delimitao do alcance destes ltimos com relao populao global problema das fronteiras da democracia. Tal crise de incorporao poderia, ainda, ser percebida como dimenso linear dos processos de incorporao poltica, a exibir to somente a extenso dos direitos polticos sobre o conjunto da populao. Direitos, por sua vez, percebidos como requisitos mnimos de constituio do demos.24
23. Esta seo toma por base parte de ensaio j publicado por Lessa (2006). 24. Para uma avaliaco do impacto dessas crises sobre os processos de institucionalizao poltica, ver Binder (1971). Ainda que datado em vrios de seus pressupostos, o livro evoca os bons tempos nos quais se praticava boa sociologia poltica e histrica.

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Outra dimenso relevante, e no linear, dos processos de incorporao poltica, diz respeito relao entre constituio do demos e a configurao de identidades coletivas. Estas podem preceder a incorporao eleitoral ou seguir-se a ela sem nexo significativo com a extenso linear dos direitos polticos. Enquanto no primeiro aspecto a dimenso linear importa saber o nmero de pessoas politicamente incorporadas, bem como as regras para que isto se efetive, no segundo trata-se de saber se existe associao relevante entre constituio do demos e configurao de identidades coletivas. Essas premissas podem sustentar um quadro bidimensional de incorporao poltica apoiado nas seguintes oposies: i) incorporao sequencial versus incorporao automtica; e ii) presena de nexos entre incorporao e constituio de identidades coletivas versus ausncia de tais nexos. O desenho pode ser representado da seguinte forma (tabela 1).
TABELA 1
Relaes entre incorporao e constituio de identidades
Identidades coletivas Ritmo da incorporao Sequencial Automtico Presentes 1 3 Ausentes 2 4

Como resultado, so configuradas quatro possibilidades lgicas: 1. 2. 3. 4. Incorporao sequencial conectada emergncia de identidades coletivas. Incorporao sequencial sem a conexo antes referida. Incorporao automtica conectada a identidades coletivas. Incorporao automtica sem relao com a constituio de identidades.

Para os fins dessa reflexo, convm explorar particularmente as situaes 1 e 4. Antes, contudo, importante esclarecer o que significam as expresses sequencial e automtica, utilizadas para diferenciar os processos de incorporao. Sequenciais so os processos de incorporao que, alm de graduais e dilatados no tempo, procedem titulao poltica da populao incorporando parcelas sociais dotadas de alguma nitidez. o caso, por exemplo, dos processos de incorporao caracterizados pela ampliao de franquias censitrias, comuns maior parte da experincia democrtica europeia. A cada onda de incorporao tem-se, ao mesmo tempo, uma extenso quantitativa do demos e uma introduo no sistema poltico de categorias sociais dotadas de alguma nitidez. Alguns exemplos desse modelo sequencial sero dados adiante.

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Os processos neste estudo definidos como automticos apresentam um padro difuso de configurao do demos. Por meio de uma norma jurdica universal, so definidos os critrios de incorporao, sem que estes contenham de modo explcito a definio dos alvos precisos a serem includos ou excludos. A eventual lentido na generalizao de direitos de participao, em tais processos, deve-se ao ritmo de adaptao da sociedade s regras de incluso. A diferena entre processos sequenciais e automticos pode ser percebida quando se compara, por exemplo, a excluso explcita da classe operria inglesa, e dos pobres em geral, no ato de reforma eleitoral de 1832, com a interdio da franquia eleitoral aos analfabetos no Brasil da Primeira Repblica. Nesse ltimo caso, embora possam ser inferidos com facilidade os setores sociais excludos, o contingente de analfabetos no configurava, assim como o dos menores de 21 anos, os loucos, os mendigos e as mulheres, um coletivo social dotado de experincias significativas comuns ou laos internos de solidariedade. No primeiro caso, portanto, so definidos processos de incorporao que estabelecem direitos polticos para segmentos sociais inteiros. No segundo, a definio de uma norma jurdica universal transforma a aquisio de direitos polticos em um processo de adequao de cada indivduo aos requisitos estabelecidos por lei. As propriedades presentes na situao 4 podem ser encontradas na experincia republicana brasileira. Esta, ao contrrio do perodo que a antecedeu Imprio , no qual vigorou um padro sequencial de incorporao eleitoral, caracterizou-se pela definio de uma norma jurdica abrangente e de aplicao automtica.25 O padro de incorporao brasileiro, durante a Repblica, pode ser caracterizado como de predomnio da norma jurdica sobre os processos sociais reais. Independentemente da constituio das identidades sociais, de seus conflitos e acomodaes, o direito eleitoral fez da obteno de direitos polticos um aspecto de adequao individual e nunca coletivo aos requisitos legais, tanto no que concerne alfabetizao como no que diz respeito idade mnima para votar. A literatura especializada no registra na histria republicana a presena significativa, por parte da assim chamada sociedade civil, de presses pela incorporao dos analfabetos ou pela reduo do limite de idade para a titulao poltica. No que diz respeito incorporao dos analfabetos, as propostas favorveis a essa ampliao da franquia parecem circunscritas a debates parlamentares ou subjetividade de componentes ilustrados da polis.26
25. Na verdade, o Imprio caracterizou-se pela adoo de um processo de incorporao que poderia ser denominado como sequencial inverso. Entre a franquia estabelecida pela Constituio de 1824 e a ltima reforma eleitoral do Imprio a Lei Saraiva, de 1881 houve, de fato, desincorporao, j que ocorreu uma drstica diminuio no tamanho do eleitorado. Ver a esse respeito Carvalho (1988), especialmente o captulo 5, e Lessa (1999), especialmente o captulo 1. 26. A esse respeito ver Rodrigues (1965). A confinao, nos limites da polis ilustrada de propostas de incluso eleitoral dos analfabetos foi atestada, ainda, por Hollanda (1972).

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O atributo automtico, emprestado ao processo de incorporao brasileiro, diz respeito, pois, ao estabelecimento sumrio de uma franquia abrangente, fazendo que os mecanismos de titulao deixem de depender de decises polticas substantivas a respeito de que identidades sociais incorporar ou excluir. A dinmica, por assim dizer, natural da vida social se encarregaria de estabelecer estas titulaes. Do ponto de vista da constituio de identidades coletivas, o processo de incorporao brasileiro parece no ter sido fundamental para a definio de padres de gerao de identidade e solidariedade sociais. Dito de outra forma, a extenso de atributos polticos no apresentou correspondncia com modos de organizao dos atores sociais, enquanto tais. A fratura entre a titulariedade de direitos polticos e a aquisio de identidade coletiva introduz na ordem brasileira uma dupla lgica de gerao de coalizes, afinidades e averses. No plano da poltica formal a formao de coalizes circunscreve-se ao domnio da polis, sem que isto implique a considerao estruturada de identidades extracongressuais. No plano das identidades sociais, a formao de coalizes ocorre sem referncia necessria ao mundo da poltica polirquica e representativa. Os processos de constituio do demos resumidos na situao 1, anteriormente apresentada, possuem sequncia e dinmica diferentes. A primeira diferena bsica diz respeito constituio sequencial do eleitorado. O caso ingls, como de hbito, aparece aqui como paradigmtico. A primeira reforma eleitoral inglesa (Reform Act de 1832) pode ser percebida como exemplo de incorporao caracterstica dos processos sequenciais. Em primeiro lugar, tratou-se da extenso das franquias eleitorais que resultou em duplicao do eleitorado existente, ainda que este permanecesse diminuto. Alm disso, esta extenso seguiu-se emancipao catlica que dois anos antes eliminou parte importante das restries participao poltica movidas por critrios religiosos.27 O mais importante, contudo, foi o fato de que a reforma eleitoral de 1832 prefigurou o padro das reformas subsequentes. Em 1867 e 1881 o eleitorado ingls seria consideravelmente alargado segundo um modelo j presente em 1832 e poderia ser sumarizado do seguinte modo: 1. Incorporao de segmentos da populao que correspondiam a recortes sociais ntidos. Por exemplo, as chamadas classes mdias industriais, em 1832, as classes mdias urbanas e at mesmo os segmentos dos operrios, em 1867, os trabalhadores rurais e mineiros, em 1881 e, por fim, as mulheres, em 1928.

27. Sobre Reform Act de 1832, ver o excelente estudo de Powell Jr. (1933). Sobre Reform Act de 1867, ver Walton (1987). Para uma viso de conjunto a respeito do tema da reforma, na Gr-Bretanha do sculo XIX e incio do sculo XX, ver Pearce e Stearn (1994).

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2.

A presena de coalizes pela reforma eleitoral, anteriores definio parlamentar da lei eleitoral. Trata-se da mobilizao combinada de identidades sociais associaes operrias, clubs radicais, suffragetes etc. que j possuem formas internas de solidariedade e padres de ao coletiva estabelecidos previamente sua incorporao eleitoral.28

A combinao desses dois atributos define um padro de incorporao no qual segmentos sociais dotados de identidade prpria demandam incluso na comunidade poltica nacional. A posse de direitos polticos pode, ento, ser representada como projeo das identidades sociais sobre o mundo da poltica, com suas consequncias clssicas: interveno na definio da agenda pblica e introjeo, no corpo da polis, de verses da sociedade at ento excludas. Com variaes, tal padro parece ter predominado na experincia poltica europeia. Mesmo em pases nos quais a incorporao das classes baixas se deu tardiamente para os parmetros europeus , como por exemplo na Alemanha, a sua incluso dependeu de uma deciso poltica ntida por agreg-las comunidade poltica nacional. O caso alemo ainda ilustrativo do fato de que a mobilizao poltica das classes baixas, bem como a definio de suas identidades polticas e formas de ao coletiva antecederam a sua titulao poltica formal. Por outro lado, essa antecipao no implicou a busca de um tipo de ao poltica que dispensasse a conquista dos direitos polticos ditos formais. Como demonstraram brilhantemente Schorke (1983) e Gay (1970), a mobilizao poltica e social do operariado alemo, cuja identidade poltica foi configurada pela tradio social-democrata, incidiu sobre a exigncia de incluso nos direitos de cidadania poltica.29 O caso noruegus, analisado por Rokkan (1966), apresenta algumas similaridades em relao ao padro anteriormente descrito. As peculiaridades referemse ao fato de que a constituio de identidades sociais tem por substrato a configurao plural da sociedade norueguesa. Alm disso, o prprio sistema partidrio posterior definio destas identidades. Estas, portanto, so anteriores tanto incorporao quanto estruturao do sistema partidrio. Os partidos, na verdade, tendero a expressar estas identidades e a lhes dar forma institucional. Essas consideraes impressionistas e sumrias a respeito dos padres de incorporao sequencial, marcados por uma associao forte entre presena de identidades sociais e titulao poltica, so suficientes para sustentar o seguinte juzo: os processos sequenciais podem ter como resultado agregado e no antecipado a transitividade entre lgica representativa e lgica social.
28. Sobre a tradio radical e a formao de coalizes visando a reforma eleitoral, o trabalho clssico o de Thompson (1968). 29. Refere-se, aqui, ao timo livro de Schorke (1983) e biografia de Berstein escrita por Gay (1970).

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Pelo fato das identidades sociais bsicas se definirem por antecedncia, o sistema representativo ter parte significativa de seu desempenho substantivo marcado pelo enraizamento social de seus diferentes atores polticos. Da mesma forma, a performance associativa e os modos de articulao de interesses e identidades sociais, por terem alguma correspondncia com o domnio da poltica formal, podem habitar o cenrio institucional que contm os atores do mundo da representao. Mesmo que a chamada crise da representao tenha se abatido, tambm, sobre sociedades em cuja histria verificaram-se experimentos de aproximao forte entre representao e identidades sociais, o fato de terem tido tal experincia no constitui aspecto desprovido de relevncia. Em outros termos, faz diferena enfrentar a crise dos mecanismos representativos com um ativo histrico no qual a representao cumpriu papel relevante na manufatura da ordem social. O cenrio oposto o da presena de um passivo histrico, caracterizado pelo baixo enraizamento da representao. Uma experincia histrica marcada pela incorporao de eleitores, identificando o acesso cidadania poltica a um atributo jurdico, cria condies propiciadoras para que agendas substantivas, e o conflito que se estabelece entre elas, sejam formadas fora do mundo da representao poltica. No se trata de sustentar a presena de um impedimento histrico e inamovvel para a perspectiva de um sistema representativo com escuta para o tema da democratizao fundamental, mas de indicar a fora de um poderoso desafio. A no convergncia entre processo de formao de identidades fundamentais e incorporao poltico-eleitoral define uma forma especfica de configurao do demos. O processo pode ser agravado pelo efeito de atrao exercido pelo Poder Executivo sobre a polis, aqui definida como o mundo da representao. que o Poder Executivo, embora institudo e legitimado por meio de manifestao eleitoral do demos, faz da polis o locus prioritrio para a obteno de governabilidade e sustentao. Neste sentido, a polis o demos, para quem detm o governo. So estes os elementos da coextensividade entre governo e representao. Na medida em que os partidos so seres da coextensividade, a politizao do social errtica e tender a seguir o que poderia ser designado como um modelo, ou cultura, de captura. Em tal modelo, o que importa a afirmao de demandas particularistas, com a expectativa de resposta direta no plano pblico. natural, na falha de mecanismos de universalizao da poltica, que o modelo da captura oriente-se preferencialmente por modalidades de ao direta, dado o aspecto majoritrio que lhes inerente. Muito do que se est a designar como crise da representao resulta da presena de um processo de constituio de identidades e presses sociais com baixa ressonncia no plano da poltica representativa. Isto tanto tem a ver com uma tendncia autarquizao das instituies representativas, acentuada a partir dos anos 1980 no Brasil, como com uma relativa inessencialidade dos mecanismos representativos na configurao das identidades sociais.

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6 DA DISTINO BRASIlEIRA, SUA DERIvA AUTRqUICA E A SOMBRA DO DECISIONISMO

A prtica regular do regime representativo no Brasil uma das mais antigas entre os pases hoje submetidos aos princpios que lhe so peculiares. Ela foi iniciada antes mesmo da Independncia, com a escolha de representantes brasileiros, em 1820, para as cortes portuguesas. No entanto, foi a partir de 1823, com a eleio para a Assembleia Constituinte, que a histria da representao poltica no Brasil teve seu momento inaugural. Sob a vigncia da Constituio de 1824, o pas teve, at 1889, um longo experimento na matria. Por meio de distintas formas eleitorais, o trao indelvel da prtica da representao no Brasil monrquico foi o da subordinao dos representantes ao governo e ao poder moderador, este uma atribuio exclusiva do Imperador, segundo a letra da Constituio de 1824. Apesar de alteraes constantes nos mecanismos eleitorais ou reformas polticas, para adotarmos expresso corrente um trao constante do modelo foi o da presena de um diminuto corpo eleitoral, sobre o qual os governos exerciam forte controle.30 Um modo pouco ortodoxo de caracterizar as prticas representativas no Brasil do sculo XIX poder tomar como ponto de partida uma doutrina estabelecida pelo estadista liberal brasileiro Manuel Alves Branco, chefe de governo na primeira metade dos anos 1940. Segundo ele, as derrotas eleitorais que os governos, na altura, invariavelmente impunham oposio, no resultavam de violncias e fraudes. Ele assegurava que estas derrotas resultavam da formao de maiorias artificiais, sustentadas no princpio da lealdade por compresso. Nosso liberal antepassado estava convicto de que o caso brasileiro teria outras caractersticas: aqui so as maiorias de amor que sustentam os governos, definidas a partir de um princpio de lealdade por gratido. O contedo por assim dizer amoroso dessa poltica dizia respeito relao entre o governo e sua base parlamentar. Em tempos imperiais, e tambm nos idos da Primeira Repblica (1889-1930), a obteno da aquiescncia amorosa dos representantes fundava-se em dois mecanismos fundamentais: a limitao do nmero dos representados e a coao e fraude no alistamento e no processo eleitoral. Neste sentido, pode-se dizer que o problema da convergncia entre Executivo e Legislativo, para por o problema de modo assptico, resolvia-se na prpria origem do processo representativo, isto , no prprio ato eleitoral. Nos tempos do presidente Campos Sales (1898-1902), no incio da vida republicana, eventuais vitrias de deputados no oficiais eram tratadas pela clebre guilhotina Montenegro em homenagem ao seu operador, o deputado paraense
30. Sobre a legislao eleitoral do Imprio, ver Lyra (1981), Pereira (1983) e Souza (1979).

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e presidente da Cmara de Deputados, Augusto Montenegro , que cuidava do no reconhecimento dos diplomas eleitorais oposicionistas. De Campos Sales tudo pode ser dito, exceto que ocultava as intenes de seus atos polticos: de seu prprio punho, em carta a Rodrigues Alves seu sucessor (1902-1906) , reconheceu que na dvida sobre a validade de diplomas eleitorais concorrentes, a presuno de legitimidade deveria pertencer, por princpio, ao candidato da situao.31 Esses foram tempos com poucos eleitores e marcados por rgido controle, por parte dos governos federal e estaduais , sobre o processo eleitoral. Ao mesmo tempo, por fora da descentralizao republicana, as oligarquias estaduais gozavam de forte autonomia para exercer controle poltico sobre as parcelas do demos sob suas jurisdies. O princpio da no interveno do presidente da Repblica em questes estaduais constituiu-se em um dos mais caros dogmas institucionais da Primeira Repblica brasileira. Como contrapartida, as bancadas estaduais no Congresso conferiam ao presidente confortvel maioria parlamentar.32 Nesse sentido, mesmo em um contexto de descentralizao e de reduzida capacidade operacional do Estado, possvel falar na presena de uma reserva decisionista no corao da Repblica. Tal reserva foi fundamental, durante o quatrinio Campos Salles (1898-1902), para estabelecer as bases da rotinizao da ordem oligrquica da Primeira Repblica. Em tempos democrticos, inaugurados com a Constituio de 1946 marcados pelo crescimento do eleitorado e pela multiplicao dos atos eleitorais, ambos associados forte competio poltico-partidria , as formas de obteno de aquiescncia amorosa dos representantes no podem depender exclusivamente da coao e da fraude sobre os representados, ainda que estas subsistissem em currais eleitorais. Dada a impossibilidade do controle generalizado sobre os representados, a operao dos princpios do amor e da gratido, de acordo com os termos adotados por Alves Branco, deve incidir sobre o corpo dos representantes. Vale dizer que, na Repblica de 1946, isto no era tarefa trivial, dado o maior peso que o Legislativo possua diante do Executivo. A experincia perdida da Repblica de 1946 est espera, ainda, de um revisionismo analtico, capaz de destacar sua dinmica representativa. Acusaes de populismo e corporativismo, como gramticas subjacentes representao, devem ser revistas com cuidado. Tais gramticas podem, de modo alternativo, ser percebidas como formas de organizao substantiva do demos a exigir correspondncia e interlocuo no campo institucional e representativo.

31. Para uma considerao mais detida do modelo Campos Sales, ver Lessa (2000). 32. Para uma anlise mais detida das interaes entre Congresso e Poder Executivo, ver Lessa (2000).

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Na experincia brasileira posterior a 1964, a busca de aquiescncia parlamentar por parte do governo acabou por ganhar contornos prprios. Os atos iniciais do governo revolucionrio resultaram em um processo de dizimao da polis configurada pela Repblica de 1946. Seus partidos, assim como seus principais operadores, foram suprimidos. Da mesma forma, organizaes ligadas a setores sociais subalternos, com vnculos significativos com o mundo da representao, foram destrudas ou radicalmente desconfiguradas. O Congresso Nacional, no entanto, permaneceu na maior parte do perodo em funcionamento, apesar das graves restries vida poltica. Mas o fato que, por limitada, a atividade poltico-partidria ficou confinada ao mbito congressual. Pelo arbtrio e pela inrcia, os nexos entre a vida congressual e o mundo exterior tiveram menos peso que as escaramuas institucionais estritamente internalistas. A classe poltica, na altura, aprendeu as artes de uma poltica insulada e, no limite, irrelevante. O prprio campo da oposio consentida sempre esteve restrito arena congressual. como se o preo a pagar pela existncia de alguma poltica fosse o no estabelecimento de nexos entre os mundos da representao e o dos representados. Essa ltima dimenso grave, j que nos anos autoritrios a sociedade brasileira experimentou uma srie significativa de transformaes em sua estrutura. Foram anos de vertiginoso crescimento econmico, de deslocamentos sociais e espaciais, de predao ambiental desenfreada e de redefinio de vrias identidades sociais.33 Em resumo, foram tempos nos quais uma sociedade viveu mutaes fundamentais, as quais, todavia, ocorreram sem nexo com a atividade poltica formal. legtimo sustentar que no perodo ocorreu uma dissociao entre o processo social e o processo poltico do pas. Tal distino constitui o legado do autoritarismo. Deve-se a isto acrescentar o fato de que, sob a concordata da atividade poltica, o eleitorado brasileiro cresceu de forma significativa: de cerca de 22 milhes de eleitores em 1966 para aproximadamente 58 milhes em 1982. Tal acrscimo superou as taxas de crescimento demogrfico de cerca de 84 milhes em 1966 para mais de 126 milhes estimados em 1982. Mesmo quando o Congresso vocalizou, nos anos 1980, o sentimento geral de repulsa ao regime autoritrio, ao acolher demandas da sociedade, a forma insulada acabou por domesticar a substncia democratizante. Em outros termos, o processo social e o processo poltico seguiam cursos especficos e em grande medida independentes. importante, a respeito, considerar a singularidade do processo brasileiro de superao do autoritarismo. Em relao aos demais casos internacionais das chamadas transies democrticas, o Brasil foi o nico pas que se pautou pelo estrito cumprimento das regras institucionais estabelecidas pelo regime autoritrio. O presidente Tancredo Neves,
33. Para uma avaliao da magnitude das transformaes estruturais ocorridas durante os anos do regime de 1964, ver Santos (1985).

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lder de uma coalizo oposicionista, foi eleito pelo colgio eleitoral, em 1985, de forma ortodoxa, segundo os cnones do regime cessante. Vale dizer que, em tal processo, o Congresso apareceu como ator decisivo. Foi neste espao que se estabeleceram os protocolos de encerramento da ordem autoritria. um Congresso devotado sua forma e a seu insulamento, pois, que deflagra a transio democracia e em seus primeiros anos estabelece com o Executivo uma relao fortemente amorosa, para retomarmos os termos do ministro Alves Branco. Os idos do governo Sarney (1985-1990) foram, neste aspecto, notveis. A captao de apoio parlamentar por parte do governo revestiu-se em privilegiado laboratrio para se observar as artes do chamado presidencialismo de coalizo. Ali esteve em jogo no apenas a durao do prprio mandato do presidente em exerccio, mas, o que mais grave, a prpria conduo do processo constituinte. Os anos iniciais da democracia, a partir de 1985, estabeleceram um padro de relacionamento entre o Congresso e o Executivo que ainda est presente na cena brasileira. A transio brasileira para a democracia pode, nessa chave, ser interpretada como um processo de aproximao e de indistino entre o mundo da representao e o do governo. Aspectos centrais da ordem constitucional da Repblica de 1988 permitiram que o Executivo tivesse forte ingerncia na dinmica do Legislativo. Com efeito, o presidente da Repblica detm um conjunto de prerrogativas que o definem como o principal ator no processo legislativo. A nova ordem constitucional, ao mesmo tempo, ps disposio dos diversos atores sociais dispositivos modernos e geis de acesso ao Judicirio, cada vez mais percebido como arena que, mais que aplicar a lei, indica o que justo e o que deve ser feito. Os governos que se seguiram experincia de instalao da Repblica de 1988 sucumbiram a essa tradio. O que, de um ponto de vista puramente formal, pode ser percebido como continuidade na aplicao do modelo do presidencialismo de coalizo, de um ponto de vista menos formalista exibe a continuidade de uma forma de complementaridade entre parlamento e governo. Em tal forma, o vnculo da representao isto , o nexo entre representantes e representados aparece como remoto, litrgico e restrito a temporadas regulares de captura de sufrgio.
7 CONSIDERAES fINAIS

No se ignoram, em todo este debate, argumentos que defendem a inevitabilidade de tais artes de aproximao entre Executivo e Legislativo como modo de obteno de maiorias para viabilizar decises importantes para o pas. Em tal chave, no entanto, inverte-se a clebre prescrio de La Rochefoucauld: trata-se da homenagem que a virtude presta ao vcio, a supor, claro, que as intenes sejam virtuosas. De qualquer modo, o que est em jogo a dissipao de qualquer vestgio representativo. a prpria ideia de governo representativo que acaba erodida, pela passagem a um regime de hiperdistino.

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A vigncia de um regime de hiperdistino no dispensa, contudo, a ideia de representao, sobretudo em cenrio no qual a expresso eleitoral da multido tem efeito real sobre a distribuio do poder poltico. A forma dessa representao, no entanto, estar to afastada das modalidades representativas clssicas quanto maior for a profundidade do processo de autarquizao a que estas estiveram submetidas. Em casos extremos, no caberia mais falar em representao por via da distino, mas de um lao simblico no qual algum agente condensa em si a ideia seno a extenso do corpo social e poltico. Tal parece ser a rationale de uma forma poltica na qual cabe ao presidente o papel de animador geral da Repblica, de erradicador de expectativas de fracasso e de pessimismo e de fiador da esperana. Supor que, para alm do vnculo simblico, prticas diretas e deliberativas sejam capazes de refazer os nexos entre a dinmica social e a vida pblica, significa abdicar da ideia de uma representao compreensiva do social. A repblica no surgir da fragmentao do demos e da expresso de suas partes por meio de procedimentos majoritrios e locais. o tema da representao poltica que deve ser reposto, a partir de exigncias mais rigorosas quanto sua capacidade de escuta e vinculao com o que lhe distinto e exterior. Resta, ainda, saber se o tema do desenvolvimento, em sua reemergncia contempornea, aparecer como associado, de algum modo, ao tema da democratizao fundamental da sociedade brasileira. Se este for o caso, o processo no poder limitar-se a sucesses de espasmos decisionistas, afetados pontualmente, aqui e ali, por atos de guerrilha parlamentar. Em termos mais diretos, fundamental romper com o atavismo da coextensividade. Este parece ser o caminho para uma alternativa democrtica, que supere o marco de uma repblica fundada no decisionismo do Executivo, na heteronomia legislativa e no ativismo judicirio.

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PARTE II

A ExPERINCIA DEMOCRTICA BRASIlEIRA: DIMENSES E CARACTERSTICAS

SEO IIa

CONqUISTAS: CONSOlIDAO DOS SISTEMAS REPRESENTATIvO E PARTICIPATIvO E DOS MECANISMOS DE CONTROlE DA BUROCRACIA

CAPTULO 2

RESPONSIvIDADE E qUAlIDADE DA DEMOCRACIA: ElEITORES E REPRESENTANTES NO NvEl fEDERAl

1 INTRODUO

Passadas mais de duas dcadas da reinaugurao de um regime democrtico no Brasil, a questo hoje parece ser menos a de risco de reveses autoritrios e mais a de avaliao e balano sobre como a democracia representativa tem funcionado no pas e na Amrica Latina. Possivelmente aliadas a uma frustrao com o desempenho da democracia representativa, existem vozes cada vez mais audveis pleiteando ampliao dos espaos de participao popular nas decises sobre polticas pblicas. Aparentemente, a democracia no continente latino-americano depara-se com uma nova bifurcao em sua trajetria: a manuteno de padres tradicionais da democracia representativa ou a ampliao de espaos participativos diretos, principalmente nos pases da regio Andina (MAINWARING; BEJARANO; LEONGMEZ, 2006). Se se acreditar que as propostas de reforma profunda da democracia representativa passam por frustrao com o desempenho desta, ento algumas questes bvias emergem desse debate: quais so os resultados prticos, na forma de polticas pblicas, ofertados pelo sistema democrtico representativo? As instituies eleitorais e partidrias permitem a formao de preferncias e decises coletivas? Mais importante, as decises coletivas, na forma de polticas pblicas, refletem as preferncias da maioria dos eleitores e atenuam os graves problemas econmicos e sociais que assolam a regio? Na verdade, essas questes so centrais na discusso sobre a qualidade da democracia em qualquer pas, no s nos de democratizao recente e em vias de desenvolvimento econmico. Mas, sem sombra de dvida, so mais prementes nestes, ainda mais frente s vises oposicionistas que surgem na Amrica Latina continuidade do regime democrtico representativo e sua substituio por formatos outros, baseados menos na competio entre elites e mais na participao popular direta. Por outro lado, a partir de um ponto de vista mais terico, as questes citadas anteriormente so importantes para se esmiuar como instituies polticas influenciam, condicionam o comportamento poltico dos atores centrais do regime poltico e configuram o dinmico jogo de implementao de polticas pblicas. Assim, ao tentar-se fazer uma avaliao de como interesses dos diversos setores da populao

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se refletem nas polticas pblicas adotadas pelo sistema poltico, pode-se avaliar como instituies afetam o comportamento poltico de eleitores e representantes. Dessa forma, as discusses sobre a qualidade da representao democrtica (POWELL, 2004; HAGOPIAN, 2004; MAINWARING; BEJARANO; LEONGMEZ, 2006), a qualidade do voto e das eleies (AMES; BAKER; RENN, 2008) e a qualidade do processo decisrio oramentrio e das polticas pblicas (HALLERBERG; SCARTASCINI; STEIN, 2009) tm ganhado cada vez mais destaque no debate sobre o funcionamento dos sistemas polticos latino-americanos. Em parte, essa literatura se insere em abordagens de pesquisa mais amplas, sobre o desempenho do regime democrtico (DIAMOND; MORLINO, 2004; ODONNELL; CULLELL; IAZZETTA, 2004), e deriva diretamente de um debate anterior sobre os desafios de transio e consolidao da democracia, principalmente na Amrica do Sul (LEVINE; MOLINA, 2007). Mais importante, oferece um arcabouo terico e de anlise emprica das distintas dimenses do funcionamento de instituies democrticas existentes hoje. Dimenses estas que remetem ao encadeamento entre formao de preferncias individuais e coletivas no eleitorado, passando pela transposio dessas preferncias para o mundo da poltica, por meio de mecanismos de representao de interesses, e culminando no processo de tomada de deciso e implementao de polticas pblicas. A metfora proposta por Easton (1965), comparando sistemas polticos com maquinarias que transformam insumos em produtos por intermdio de processos complexos oportuna. No caso de sistemas polticos, os insumos so as demandas do eleitorado e da sociedade civil organizada. Estas adentram o sistema poltico, composto por atores e instituies que tomam decises, vocalizadas por representantes eleitos, e transformam as demandas em produtos, na forma de polticas pblicas. A literatura sobre a qualidade da democracia, principalmente em sua dimenso voltada para a representao de interesses, oferece esquemas analticos e avaliativos do funcionamento da democracia no Brasil que permitem investigar como demandas transformam-se em polticas pblicas. Com base nisso, pode-se avanar na discusso de ideias e propostas que aprimorem o sistema, caso ocorra o convencimento da necessidade de mudanas.1 Alm disso, esse exerccio pode auxiliar a pensar a dita crise de representatividade das instituies democrticas na regio, que afeta a credibilidade do sistema perante a populao (MAINWARING; BEJARANO; LEONGMEZ, 2006; BOOTH; SELIGSON, 2009). possvel especular, inclusive, que o
1. Cabe destacar neste estudo que no h consensos necessrios mnimos para propostas de reforma poltica no Brasil (RENN, 2007a). Essa uma das razes para a dificuldade de realizao de reformas que vm sendo discutidas no Congresso Nacional h muito tempo.

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fortalecido discurso contrrio democracia representativa, principalmente na regio Andina da Amrica do Sul, e os esforos de ampliao institucionais de fruns participativos, consultivos e deliberativos em diversos pases do continente, sejam consequncia direta da frustrao com o desempenho da democracia representativa nesses pases.2 Dessa forma, avaliaes sobre a qualidade da democracia, principalmente em sua dimenso representativa, podem explicar a consolidao de propostas mais participativas. Inclusive, para alguns, tais propostas abrem espao para a construo de alternativas socialistas ou iliberais democracia representativa nas Amricas caso declarado do modelo bolivariano de Hugo Chaves.3 Por outro lado, um bom funcionamento das instituies de representao de interesses no significa necessariamente que no haja oportunidades de aprimoramento e complementaridade entre tais mecanismos e instrumentos de democracia direta, desde que institucionalmente regidos. Portanto, uma democracia representativa robusta, que oferea resultados polticos eficazes ou de qualidade, pode ainda se abrir para inovaes institucionais ou mecanismos participativos sem que tais inovaes ameacem seu funcionamento (AVRITZER, 2002). Uma pergunta relevante, para os interesses imediatos voltados para o caso brasileiro, como ocorre esse processo de convivncia e/ou conflito entre mecanismos representativos e participativos no Brasil: a lgica a seguir-se a dual e conflitiva, que aparentemente se apresenta na Venezuela, ou pode-se pensar em compatibilidade entre ampliao de espaos participativos sem colocar em cheque a democracia representativa? A resposta para essa pergunta passa por uma avaliao da qualidade da representao democrtica no Brasil. Ser argumentado que, no nvel federal, as escolhas dos eleitores e a atuao dos representantes tm, de forma geral e vislumbrando a histria recente, levado a resultados mais positivos do que negativos das polticas pblicas adotadas no que concerne melhoria da qualidade de vida da populao. Essa situao evita o questionamento profundo das regras da democracia representativa e aumenta a estabilidade institucional do sistema poltico, mas sem com isso abafar possibilidades de inovao de mecanismos participativos, de carter principalmente consultivo. Neste captulo, aplicar-se- o arcabouo terico desenvolvido por estes distintos ramos da literatura sobre qualidade da democracia, da representao poltica e do processo decisrio no estudo do caso brasileiro, principalmente no que tange ao processo de representao poltica em suas distintas etapas. Seguir-se- o modelo
2. Para um mapeamento dos fruns participativos nas Amricas, ver Cabannes (2004). 3. O conceito de democracia iliberal foi desenvolvido para diferenciar regimes que mantm eleies e instrumentos de consulta popular, mas enfraquecem ou limitam a possibilidade de oposio, controle e fiscalizao do governo. Portanto, um regime que privilegia a dimenso da participao, mas restringe a de separao de poderes, de pesos e contrapesos do modelo madisoniano de democracia. Para uma discusso terica e conceitual sobre democracia iliberal, ver Zakaria (1997).

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proposto por Powell (2004) para identificar os momentos distintos do processo de responsividade do governo s demandas populares e como o arcabouo institucional afeta a continuidade e a fluidez da representao de interesses no Brasil. As inferncias sero baseadas em estudos anteriores sobre cada momento desse processo, nos quais se revisitaro dados e achados, principalmente de outros estudos. Portanto, no sero utilizados neste trabalho dados primrios. A unidade de anlise ser composta por estudos temticos sobre cada dimenso do processo representativo. O captulo est dividido em duas grandes partes. Na primeira, sero discutidos os principais pontos do debate sobre a qualidade da representao democrtica, articulando os distintos enfoques mencionados anteriormente. O objetivo dessa primeira seo isolar as dimenses envolvidas na avaliao da qualidade da representao democrtica. Na segunda parte do captulo, passar a ser discutido o caso emprico do Brasil, enfocando os referentes empricos relacionados s diferentes etapas do processo de representao democrtica, remetendo a textos que estudaram essas distintas dimenses.
2 qUAlIDADE DA DEMOCRACIA, DA REPRESENTAO DEMOCRTICA E DAS POlTICAS PBlICAS

A base terica utilizada neste estudo para se pensar a questo da qualidade da democracia o j clssico Assessing the Quality of Democracy, organizado por Diamond e Morlino (2004). Comear-se- identificando as implicaes mais gerais deste debate e, posteriormente, ser afunilada a discusso para a dimenso especfica da representao poltica, que a que interessa diretamente para este estudo. Nesse segundo momento, a nfase recair sobre a abordagem de Powell e sua discusso sobre representao e responsividade democrtica, na qual ele aponta para os diferentes estgios do processo de representao de interesses que se iniciam com a formulao de preferncias no eleitorado e culmina na oferta de polticas pblicas pelo governo. Esse processo, como aponta Powell, encontra entraves em seu percurso, gerados por fatores diversos como desenho institucional e limitaes estruturais do Estado, tais como escassez de recursos e ineficincia burocrtica. Em ltima instncia, pretende-se aventar concluses mais gerais sobre se os produtos do sistema poltico (polticas pblicas, decises oramentrias e leis) refletem os interesses do eleitorado.
2.1 qualidade da democracia: dimenses gerais

Pensar em qualidade da democracia exige, antes de tudo, algumas definies, principalmente sobre os dois conceitos centrais dessa literatura: qualidade e democracia. Assim, cabe iniciar esta discusso definindo qual a ideia de qualidade que utilizaremos neste trabalho e como ela se aplica discusso sobre regimes e sistemas polticos.

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Definir a qualidade de algo no tarefa fcil; Diamond e Morlino (2004) propem um caminho. Segundo eles, aps revisarem o uso do termo pelas reas de marketing e avaliao industrial, h trs diferentes aplicaes do conceito de qualidade que podem ser adequadas ao estudo da poltica e da democracia. A primeira refere-se qualidade na forma de respeito a procedimentos. A qualidade de um produto o resultado de um processo conduzido de forma metdica e controlada. O respeito ao processo, a observncia correta de seu andamento, portanto, passa a ser importante para avaliar a qualidade do produto. O segundo uso do conceito de qualidade refere-se ao contedo: a qualidade de um produto definida por suas caractersticas estruturais, como desenho, material e funcionamento. A estrutura interna do produto, seus atributos particulares, que deve ser o foco da avaliao de sua qualidade. Por ltimo, qualidade pode ser avaliada por meio dos resultados, enfocando no produto ofertado. Mais especificamente, qualidade pode ser medida pela satisfao do consumidor, independentemente de avaliaes sobre as caractersticas de contedo do produto ou como este produzido, seus aspectos estrutural e procedimental (DIAMOND; MORLINO, 2004, p. XI). Assim, a avaliao da qualidade de produtos pode enfocar os procedimentos, o contedo e os resultados. Para aplicar-se essa lgica anlise de regimes polticos, precisar-se- antes concordar sobre quais so as caractersticas que definem o regime que queremos avaliar. Primeiramente, preciso concordar que o regime sendo avaliado , de fato e de direito, uma democracia. No possvel falar de qualidade da democracia em um regime que no considerado, de forma minimamente consensual, como democrtico. Define-se a democracia como sendo esta formada de critrios procedimentais minimalistas. Uma democracia exige: i) sufrgio universal para adultos; ii) eleies livres, competitivas e recorrentes; iii) existncia de competio entre mais de um partido poltico; e iv) fontes alternativas de informao (DIAMOND; MORLINO, 2004, p. X-XI). Esses procedimentos asseguram ou visam assegurar o objetivo maior de conciliar liberdade e igualdade poltica, que seriam os fins ltimos a que um regime democrtico se destina. Uma democracia de qualidade, portanto, tem que cumprir com os requisitos procedimentais, de contedo e de resultados. Dessa forma, uma democracia de qualidade deve prover a seus cidados um alto grau de liberdade, igualdade poltica e controle popular sobre os tomadores de deciso e as polticas pblicas, por meio do funcionamento legtimo e legal de instituies estveis (DIAMOND; MORLINO, 2004, p. XI). Portanto, no que tange avaliao da qualidade como resultado, uma boa democracia satisfaz as expectativas de governana dos cidados. Um regime democrtico deve responder s

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demandas dos cidados, expressas, principalmente, mas no exclusivamente, por meio do voto. No que se refere ao contedo, uma boa democracia aquela que garante liberdade e igualdade poltica. O objetivo final do regime limitar a privao de oportunidades de expresso da vontade poltica, principalmente as contrrias ao governo, e assegurar que as oportunidades para expresso das vontades polticas no privilegiem certos grupos em detrimento de outros. Finalmente, o quesito baseado nos procedimentos volta-se para uma democracia que oferea amplos mecanismos e recursos para que o governo seja controlado e responsabilizado por seus atos trata-se de um regime que tenha uma rede de prestao de contas estabelecida, incluindo nesse arcabouo institucional eleies livres, justas e recorrentes e agncias de controle e fiscalizao independentes (DIAMOND; MORLINO, 2004, p. XII). A partir desse quadro conceitual mais amplo, a discusso sobre a qualidade da democracia procede para o esclarecimento das distintas dimenses concretas de regimes democrticos que devem ser avaliadas. Cinco delas, segundo Diamond e Morlino (2004), so procedimentais: existncia de um estado de direito, participao poltica, competio poltica e accountability democrtica horizontal e vertical.4 As prximas duas categorias analticas concernem a questes substantivas: o respeito s liberdades civis e polticas e a implementao de igualdade poltica e progressiva igualdade social e econmica. Por ltimo, a dimenso da responsividade liga as dimenses procedimentais e substantivas, enfocando os produtos oferecidos pelo sistema poltico na forma de polticas pblicas e leis e como eles refletem os interesses dos cidados. Assim, essa ltima categoria enfoca, de forma complexa, os resultados oferecidos pelo sistema. Deve ficar claro desde j que h uma sobreposio de algumas dessas dimenses, por um lado, e, por outro, algumas destas esto em conflito. Por exemplo, a garantia dos fundamentos procedimentais da democracia tem como objetivo assegurar o mximo de liberdade poltica e igualdade. Portanto, os referentes empricos da qualidade do contedo do regime (liberdade e igualdade) s podem ser observados indiretamente, por meio da anlise do funcionamento dos procedimentos que visam maximizar o carter democrtico do regime (eleies livres, justas e competitivas). Por outro lado, algumas dimenses podem estar em conflito. Uma proliferao de atores com capacidade de vetar decises polticas, que ocorre quando o sistema aberto representao de todos os interesses na sociedade, pode levar a maiores dificuldades no processo decisrio, restringindo a margem para formao de consensos.

4. As categorias de accountability democrtica horizontal e vertical so desenvolvidas mais a fundo por ODonnell (1997). Controle horizontal refere-se relao entre poderes. Controle vertical diz respeito relao entre eleitores e representantes.

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O desafio seguinte definir quais so os referentes empricos dessas categorias analticas. As diferentes dimenses, portanto, podem ser avaliadas concretamente na realidade dos distintos casos estudados usando tanto dados quantitativos quanto qualitativos. Assim, cada dimenso apresenta um grande nmero de referentes empricos de variveis que podem ser analisados e no h consenso mnimo sobre quais so mais adequados ou expressam melhor os aspectos fundamentais da dimenso em questo. Por exemplo, a discusso sobre o Estado de direito pode incluir anlises enfocando as mais diversas questes, como existncia de impunidade para certos setores da sociedade, reas no territrio de um pas que sejam controladas por grupos no estatais como o crime organizado ou grupos terroristas , nveis de corrupo, profissionalizao da fora policial, acesso justia, eficincia do sistema judicirio em solucionar conflitos, independncia do judicirio de influncia poltica, entre outras. Portanto, cada uma das dimenses pode ser observada por diversos ngulos. At por isso, estudos que tentam avaliar distintas dimenses incorrem em maior risco de fazer uma anlise superficial sobre cada uma, em vez de explorar a riqueza de interpretaes internas a cada dimenso. Assim, concentrar-se- este trabalho em apenas uma das dimenses: a da responsividade, que analisa a qualidade da democracia com base nos produtos oferecidos pelo sistema e como esses produtos remetem aos interesses e s demandas dos eleitores. Assim, a dimenso da responsividade, como ser visto adiante, toca em questes procedimentais, substantivas e sobre resultados. Ela liga os mecanismos de funcionamento da democracia a questes substantivas sobre como o sistema assegura maior liberdade e igualdade e responde s demandas dos eleitores.5 Essa discusso articula os resultados, os produtos, oferecidos pelo sistema poltico com as preferncias dos eleitores e como estes so agregados via instituies polticas e transitam pelo sistema poltico at chegar ao formato apresentado sociedade, na forma de leis e polticas pblicas.
2.2 A dimenso da responsividade e sua relao com a representao de interesses

Segundo Powell (2004, p. 62), um governo democrtico responsivo quando implementa polticas que os cidados querem. Ao definir responsividade dessa forma to simples fica claro que sua anlise exige, obrigatoriamente, a identificao de alguns fatores-chave, que so um tanto quanto mais complicados de se mapear.
5. Deve ficar claro, portanto, que a proposta deste captulo no de apresentar um diagnstico amplo da qualidade da democracia em cada uma de suas dimenses. Tal diagnstico pode ser atingido com um esforo coletivo e de colaborao entre vrios pesquisadores, que envolva a coordenao de pesquisas em diversas frentes. Esforo desse tipo pode, inclusive, chegar a concluses interessantes sobre como o progresso em certas frentes relaciona-se com outras, e como ganhos em uma dimenso podem gerar retrocessos em outras. Mas essas questes mais complexas ficam para estudos futuros. O objetivo deste trabalho aprofundar a anlise da dimenso da responsividade.

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Primeiro, preciso identificar o que os cidados querem. necessrio, assim, identificar as preferncias dos cidados e como estas passam do nvel individual para o agregado, representando interesses de coletividades. Segundo, preciso analisar como essas preferncias adentram o sistema poltico e so debatidas no seio do processo decisrio. Nesse momento, disserta-se especificamente sobre como votos so traduzidos na formao de governos. Por ltimo, importante verificar qual a semelhana entre o produto final do processo decisrio e os interesses originais dos cidados. Assim, de todas as dimenses da democracia analisadas, o debate sobre responsividade o que mais claramente se aproxima da discusso sobre representao de interesses, que lida com questes muito similares. Na verdade, a discusso sobre responsividade e representao de interesses longa e perpassa diversos estudos importantes da cincia poltica (PITKIN, 1967; PRZEWORSKI; STOKES; MANIN, 1999; STOKES, 1999, 2001). Por exemplo, para Przeworski, Stokes e Manin (1999) e Stokes (1999, 2001), responsividade refere-se capacidade de resposta dos polticos e sistemas polticos s demandas por distribuio e redistribuio vindas da sociedade. Dessa forma, o sistema mais responsivo quando ele retorna ao eleitor exatamente o que este expressou por meio do voto ou da comunicao de seus interesses aos representantes durante o exerccio de seus mandatos.6 Mas, na viso desses autores, responsividade no equivale plenamente ao processo, mais complexo, de representao poltica. Por exemplo, uma situao de responsividade perfeita, pode levar ineficincia administrativa e irresponsabilidade fiscal. Ou seja, para responder todas as demandas de todos os setores da sociedade, o sistema poltico deveria ter recursos infinitos, e isso est muito longe da realidade de qualquer pas, principalmente nos mercados emergentes e pases subdesenvolvidos que marcam significativa parte do mundo. Portanto, regimes polticos jamais sero completamente responsivos. Se fossem, fatalmente incorreriam em irresponsabilidade fiscal e em distores dos interesses dos eleitores no longo prazo, resultando em falhas no processo de representao. Representao de interesses engloba uma variedade de aes que vo alm da questo da responsividade. Abarcam tambm decises sobre responsabilidade acerca de questes fiscais por parte dos governantes e referem-se, em grande medida, capacidade dos governantes de poderem explicar aos eleitores por que tomaram certas decises, mesmo que contrrias a seus interesses iniciais (STOKES, 2001). Ou seja, h tambm um componente inegvel de comunicao entre eleitor e eleito que perpassa a ideia de representao. Stokes (2001) usa essa definio mais ampla de representao para entender o processo de tomada de deciso acerca de polticas neoliberais na Argentina e no Peru.
6. Convenciona-se chamar essa segunda forma de expresso de interesses e demandas de lobby.

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Segundo ela, apesar de fazerem campanhas com propostas de polticas econmicas heterodoxas, Fujimori e Menem, ao assumirem o governo no Peru e na Argentina, respectivamente, adotaram polticas liberais, contrrias s suas promessas de campanha. No obstante, foram reeleitos ao trmino de seus primeiros mandatos. Stokes se pergunta: essa sequncia de eventos representa uma ruptura no processo de representao de interesses? Representa quebra nos mandatos recebidos pelo voto, que foram baseados em promessas de campanha que acabaram no sendo cumpridas? Para Stokes (2001), no h quebra do processo de representao, apesar dos polticos no terem sido responsivos diretamente s demandas dos eleitores expressas por meio do voto nas eleies anteriores. Os motivos para a mudana de posio frente ao que foi prometido podem ser vrios. Por exemplo, os polticos, ao chegarem ao poder, se deparam com circunstncias novas, que exigem decises que podem contrariar o interesse imediato do eleitor, mas fazem isso pensando no longo prazo. Ou seja, tomam decises consideradas responsveis quanto a objetivos de longo prazo, mas no responsivas aos interesses imediatos dos eleitores que no respondem s demandas diretas dos eleitores. Esse tipo de situao ainda mais clara em pases que lutam pela estabilizao da economia, na forma de combate inflao, em que solues de curto prazo tendem a ser, em geral, amargas, j que resultam em desacelerao do crescimento e at recesso. Mas, para a autora, desde que os polticos possam explicar aos eleitores por que tomaram as medidas drsticas, contrrias, inclusive, aos interesses imediatos do eleitorado, mas, pensando em seu bem-estar no longo prazo, no h ruptura no processo de representao de interesses, se os eleitores, posteriormente, puderem definir se querem manter os governantes no poder por meio de eleies. Powell (2004, p. 67) reconhece a existncia de contradies e de disparidades entre os conceitos de responsividade e representao de interesses ao indicar, exatamente, os pontos defendidos por Stokes. No entanto, a nica tentativa de conciliao que Powell faz desses dois conceitos, se que pode-se dizer isso, que responsividade no a nica virtude pblica. Essa posio, contudo, parece insuficiente para avaliar quando responsividade e representao de interesses podem no estar em contradio. Aqui se v o processo de responsividade como um dos componentes da representao de interesse e que pode haver quebras nesse processo sem que haja rupturas no de representao de interesses. Por outro lado, a busca pela responsividade perfeita responder a todas as demandas de todos os setores do eleitorado invivel em qualquer sistema poltico. Isso se torna ainda mais agudo na situao de os recursos serem escassos e as demandas estarem em competio. Ento, preciso ter em mente outra questo: quem, a quais interesses, o governo mais responsivo? Entram na questo, assim, discusses sobre quais so os

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instrumentos e os recursos que os diferentes grupos sociais tm para pressionar o governo para fazer lobby e se infiltrar no Estado, levando mais ganhos para os setores dos quais fazem parte.7 Contudo, argumenta-se neste estudo que h momentos nos quais as respostas s demandas dos eleitores, que esto na essncia do processo de responsividade, no acarretam, necessariamente, rupturas no processo de representao de interesses. Ou seja, h momentos quando a responsividade aos interesses dos eleitores pode fortalecer o processo de representao de interesses. Isso tende a ocorrer principalmente aps a estabilizao econmica de um pas e quando a preocupao central dos polticos passa a ser a promoo do crescimento econmico e o investimento em infraestrutura e no combate desigualdade. Em tais momentos, quando as demandas por distribuio e redistribuio passam a ser centrais para os eleitores e no levam necessariamente irresponsabilidade fiscal, responsividade e representao de interesses caminham de mos dadas. Porque ser enfocado em nossa anlise o Brasil ps-1994, ou seja, ps-estabilizao da economia, adotar-se- uma postura mais simples, tratando responsividade como uma das formas em que o processo de representao de interesses se desenrola. Utilizar-se- principalmente o primeiro conceito no transcorrer desse texto, mas, para evitar repetio exagerada da palavra, eventualmente referir-se- responsividade como representao de interesses, representao ou processo representativo. Isso ser feito, todavia, sem perder de vista que o eleitorado tem preferncias heterogneas e que h disputa entre os setores sobre quais demandas so atendidas.
2.3 O processo de representao de interesses: estgios, estruturas de ligao e subverses

Para Powell (2004), o processo que torna o sistema poltico responsivo aos interesses de seus cidados progride em estgios sucessivos. Primeiro, as escolhas so estruturadas de tal forma que a variedade e a diversidade de interesses dos cidados so transformadas em escolhas coletivas nacionais mais amplas, principalmente pela atuao de partidos polticos e outras coletividades organizadas. O segundo momento de agregao das preferncias sociais por meio de mecanismos institucionais especficos visando gerar governos. Dessa forma, o segundo momento de transformao de votos em cadeiras parlamentares; de alocao dos postos de poder em um sistema seguindo a deciso dos eleitores. O terceiro momento de traduo, pelos eleitos, das vontades e dos interesses dos eleitores em decises polticas que resultam em outputs concretos do sistema poltico: polticas pblicas e leis. As polticas pblicas e
7. A discusso sobre autonomia relativa do Estado interessante e bastante til pode orientar estudos sobre a relao entre burocratas, polticos e atores econmicos e sociais no Brasil contemporneo (PRZEWORSKI, 1995; CARDOSO JR., 2007).

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as leis, por sua vez, so o pice de um processo de disputa e conflito sobre a alocao dos recursos e bens coletivos e pblicos, na forma de distribuio de benefcios materiais e simblicos. Alm dos trs estgios apontados, Powell (2004) fala de estruturas de concatenao, de ligao, entre os estgios. A ruptura dessas ligaes ou falhas em seu funcionamento coloca em risco a relao entre os distintos momentos do processo. Para o autor, as estruturas de ligao so tambm trs: escolhas estruturantes, agregao institucional e produo de polticas.8 Esses elos no processo de responsividade do governo so, na sua maioria, configurados pelo arcabouo institucional do desenho democrtico de um pas. Nessa viso, uma democracia responsiva quando o arranjo institucional existente produz incentivos para o bom funcionamento das diferentes etapas do processo de representao (POWELL, 2004, p. 63). Portanto, o impacto do quadro institucional no comportamento dos atores polticos desempenha um papel central na construo terica do autor. Assim, como mencionado no incio do texto, o modelo proposto tem a vantagem de claramente articular como instituies e comportamentos polticos se entrelaam na formao de polticas pblicas. A primeira estrutura de ligao, portanto, conecta as preferncias dos eleitores com as alternativas eleitorais concretas, gerando preferncias coletivas. Essa ligao envolve, assim, tanto os desejos e as preferncias dos eleitores como as caractersticas das alternativas de escolha, que o conjunto de opes e propostas que o sistema poltico disponibiliza para os eleitores. O conjunto de opes e alternativas oferecidas aos eleitores , em grande medida, definido pelos partidos polticos que competem pelo voto popular. Esse primeiro momento extremamente complexo e lida com diversas questes que a cincia poltica, a economia poltica e a sociologia poltica tm tratado h muito tempo. Por exemplo, a primeira como eleitores formam suas preferncias e qual o grau de certeza que estes tm sobre essas preferncias? A questo inspira uma das mais ricas e exploradas tradies de estudo na cincia poltica, a que analisa os motivos do voto e qual o papel que os nveis informacionais dos eleitores tm em suas escolhas polticas. Nenhuma dessas questes trivial. Dezenas, seno centenas de pesquisadores, j se debruaram sobre elas, sem chegarem a consensos amplos. Portanto, o estudo do processo de responsividade de um sistema poltico depara-se desde logo com imensos desafios. Essas dificuldades acumulam-se na anlise dos demais momentos do processo de representao. Por exemplo, no temos critrios universalmente aceitos para avaliar sistemas partidrios, algo essencial no primeiro elo, o de escolhas
8. Traduo do autor para structuring choices, institutional aggregation e policy making.

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estruturantes. Claro, h propostas de caracterizao de sistemas partidrios, como o proposto por Sartori (1976), Laakso e Taagepera (1979) e Mainwaring e Scully (1995), mas no h consenso sobre qual o melhor esquema classificatrio e como cada um destes esquemas ajuda a explicar o funcionamento dos distintos aspectos do sistema poltico e do processo representativo. O caso brasileiro paradigmtico nesse sentido. Nosso sistema partidrio j foi classificado por prestigiosos cientistas polticos como catico, principalmente pelo alto nmero de partidos e suas ambivalncias ideolgicas e programticas.9 Mais recentemente, esse consenso foi questionado por Figueiredo e Limongi (1999), que apontam para um papel de coordenao dos partidos na esfera legislativa e nas disputas eleitorais majoritrias. Ou seja, fica-se ainda sem saber, apesar das contribuies tericas existentes, o que de fato constitui um sistema partidrio forte, composto por partidos fortes. Portanto, no s difcil identificar o que eleitores querem, mas tambm captar como partidos atuam para estruturar as escolhas eleitorais. O desafio deste estudo ser identificar pesquisas que, quando articuladas, possam auxiliar a compreender melhor esses elementos. J a segunda ligao, a de agregao de preferncias, embora tambm complexa, resume-se a dois debates principais da cincia poltica que j encontram maior nvel de consenso na literatura: qual o efeito de sistemas eleitorais majoritrios e proporcionais e qual o efeito da diferena entre parlamentarismo e presidencialismo. Nessa perspectiva, claramente, o debate sobre o quadro institucional e sua influncia na transformao de votos em governo. Sistemas eleitorais majoritrios so vistos como mais propensos para a formao de maiorias e o enxugamento do quadro partidrio. J sistemas proporcionais privilegiam a representao da diversidade de interesses na sociedade de forma mais equnime, em relao aos seus respectivos pesos na populao. Por outro lado, a formao de maiorias no governo mais difcil em sistemas proporcionais. Sistemas parlamentaristas tendem a ser vistos como mais flexveis e estveis do que regimes presidencialistas e menos propensos a conflitos entre poderes. A lgica dual da representao poltica em sistemas presidencialistas, nos quais os representantes do Poder Executivo so eleitos independentemente do Poder Legislativo, vista como motivo de maior frico entre os poderes. Tambm a regra de mandatos fixos no presidencialismo criticada por sua rigidez. No obstante essas crticas, o debate sobre presidencialismo e parlamentarismo no Brasil j no conta com tantos adeptos como a discusso sobre qual sistema eleitoral prefervel. Em outras palavras, no h questionamentos viveis de mudana do sistema de governo, mas h debates mais acirrados e aprofundados sobre reformas no sistema eleitoral.
9. Ver os trabalhos de Sartori (1976), Lamounier (1987, 1990), Ames (2001) e Mainwaring (1999).

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O ltimo elo da corrente de responsividade o que liga os tomadores de deciso, os polticos eleitos, s polticas pblicas implementadas. Nesse momento, podemos retomar a metfora de Easton (1965), mencionada no incio deste captulo, de que o Estado o local onde os insumos, as demandas ao sistema, so transformados em outputs, os produtos, na forma de leis e polticas pblicas. O ltimo elo o que transforma preferncia em deciso e depois em implementao so as instituies que regulamentam o processo de formulao de polticas pblicas, de tomada de deciso e de implementao de polticas e que marcado pela interface entre os trs poderes constitudos: o Executivo, o Legislativo e o Judicirio. Nessa perspectiva, as questes tambm so muito variadas e os resultados do processo decisrio bastante incertos. Pode-se, por exemplo, retomar a discusso de Kingdon (1995) sobre a burocracia e argumentar que o processo decisrio composto pela competio entre polticos e burocratas que j tm diversas solues em mente aguardando apenas que os problemas surjam para que possam aplicar suas solues. So como surfistas que ficam esperando a onda certa. Ou seja, disputas internas na burocracia e na elite poltica condicionam fortemente a agenda de debates pblicos e a proposio de solues, levando, possivelmente, a um distanciamento entre estas e os interesses populares. Alm das disputas intraelite pela agenda e pela soluo de problemas, vrias outras questes podem afetar a transformao das preferncias dos polticos em polticas pblicas. Fatores exgenos ao processo decisrio e externos ao controle de burocratas e polticos podem moldar o processo deliberativo. Por exemplo, uma crise econmica internacional pode restringir em muito os recursos pblicos e dificultar as decises de alocao de bens. As limitaes de infraestrutura e as logsticas do prprio Estado podem tambm dificultar as transformaes de preferncias em polticas pblicas. Outro exemplo a incapacidade da burocracia de obter dados atualizados sobre certa realidade, o que pode atravancar o processo decisrio. A corrupo de membros da burocracia estatal e de polticos outro fator que pode redundar na reduo de verbas pblicas disponveis para investimentos do governo. Portanto, fica claro que os estgios do processo de responsividade e as estruturas de concatenao so marcados por potenciais obstculos para sua concretizao, que podem resultar em vis no processo de responsividade do governo ao eleitorado. O esforo na anlise da qualidade desse processo justamente identificar os possveis entraves para a transformao de preferncias dos cidados em polticas pblicas e a eventual criao de distores nesse processo que beneficie certos interesses mais do que a outros. Para sistematizar ainda mais a anlise, Powell (2004) denomina as possveis rupturas nos elos do processo representativo como subverses nas estruturas de ligao. As subverses mais comuns em cada etapa, algumas j

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mencionadas anteriormente, so momentos em que h potencial para deturpaes do processo de responsividade. Na ligao entre preferncias dos eleitores e escolhas eleitorais, as subverses podem ser de trs tipos. Primeiro, podem ocorrer problemas na aquisio e no processamento de informaes polticas por parte dos eleitores. Isso pode ser decorrente de questes institucionais, que interferem na transparncia e na clareza na atribuio de responsabilidades. O segundo problema nessa etapa pode estar relacionado complexidade do sistema partidrio e incoerncia dos partidos. O problema, nesse caso, est na apresentao das propostas dos partidos e na distino de suas posies pelos eleitores. A ausncia de clareza programtica entre partidos dificulta as escolhas dos eleitores. Assim, nveis informacionais dos eleitores esto intimamente ligados aos incentivos de aprendizado e de acesso a informaes oferecidas pelo sistema partidrio. Eleitores tm poucas informaes porque o sistema partidrio no auxilia o eleitor a diferenciar as alternativas disponveis. Por ltimo, o terceiro obstculo possvel a limitao nas alternativas de escolha disponveis. Eleitores podem no se sentirem representados por nenhum partido ou poltico por que o sistema poltico insuficientemente aberto para a incluso de pontos de vista variados. As subverses na ligao que provm da agregao institucional so de tipo diferente, embora, em parte, tambm tenham reflexo sobre os desvios no primeiro elo, aquele entre preferncias de eleitores e alternativas eleitorais. O principal debate nesse sentido sobre como as regras eleitorais condicionam a formao de governos e os atributos dos governantes. Sistemas majoritrios privilegiam a governabilidade: menos partidos ganham assentos e os governos so compostos por coalizes menores ou por apenas um partido. Esse caso tanto do Reino Unido quanto do presidencialismo bipartidrio norte-americano. J o sistema proporcional e sua enorme varincia interna geram uma representao mais fidedigna da variedade de interesses da sociedade, mas, at por isso, aumenta o nmero de partidos polticos e interesses no processo decisrio, dificultando a tomada de deciso, a formao de maiorias e a governabilidade do sistema. Muito da coordenao intraelite em sistemas polticos com regras proporcionais ocorre aps as eleies, e no antes. Os governos e as coalizes polticas que governam podem no ser iguais aos que concorreram nas eleies, o que gera problemas de inteligibilidade do sistema para o eleitor e opacidade do processo decisrio. Ou seja, as subverses de agregao institucional podem tambm se refletir no processo seguinte, de transformao das preferncias dos polticos eleitos em polticas pblicas. Por ltimo, as subverses do processo decisrio podem incluir problemas de corrupo e de excessiva influncia de grupos de poder por meio de lobby e

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limitaes derivadas de baixa qualificao tcnica da burocracia. Quando os recursos so desviados pela prevaricao, formao de quadrilha e corrupo ativa e passiva, restringi-se o total de dinheiro que o governo pode mobilizar na implementao de polticas pblicas. Quando h lobbies poderosos de certos grupos econmicos, pode ocorrer vis na alocao de recursos, beneficiando esses grupos e prejudicando a maioria da populao. Por ltimo, quando a burocracia mal remunerada e treinada, as decises tomadas podem no atingir os beneficirios por incompetncia do corpo burocrtico. Todos esses fatores condicionam a transformao das preferncias dos polticos em resultados concretos do sistema poltico, piorando a qualidade do processo de responsividade. Em suma, a contribuio terica do modelo de responsividade de Powell (2004) que ele claramente aponta os estgios do processo de transformao de preferncias dos cidados e polticos em escolhas eleitorais e de polticas pblicas, em cada momento do processo decisrio democrtico. No primeiro momento, a questo como preferncias dos eleitores se transformam em escolhas eleitorais, em votos. Esse processo intermediado pelo sistema partidrio e eleitoral. O segundo momento, sobre como as escolhas eleitorais transformamse em formao de governo, remete a de que forma as instituies eleitorais e o tipo de governo influenciam a distribuio de poder entre os atores polticos eleitos. O segundo momento, portanto, enfoca o velho problema de como votos se transformam em assentos parlamentares. Concluindo, o momento final do processo de responsividade enfoca como as preferncias dos polticos eleitos se cristalizam em polticas pblicas. Portanto, o modelo se prope a identificar e analisar momentos sucessivos de transformao de preferncias em escolhas, processo esse moldado pelo arcabouo institucional. esse modelo que ser aplicado ao estudo do caso brasileiro.
3 A qUAlIDADE DA RESPONSIvIDADE NO BRASIl

Em estudo pioneiro sobre o tema no Brasil, e em comparao com o Chile, Hagopian (2004) prope alguns referentes empricos para a discusso sobre responsividade e representao. Em seu estudo comparado, essa autora contrasta a situao de duas dimenses da qualidade da democracia no Brasil e no Chile e conclui que os dois pases apresentam caractersticas opostas em cada dimenso. No Brasil, h ganhos mais acelerados no processo de representao de interesses e de responsividade do sistema poltico nos ltimos anos leia-se aps o governo Fernando Henrique Cardoso e avanos muito tmidos na esfera do funcionamento do Estado de direito. No Chile, ocorre exatamente o oposto. Os avanos na esfera de garantia do pleno funcionamento do Estado de direito tm sido bem maiores do que na responsividade do sistema.

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Hagopian (2004) tira vantagem de diversos referentes empricos para a avaliao da dimenso da responsividade no Brasil e no Chile. No entanto, cabe destacar que ela no segue de forma prxima, como ser feito neste trabalho, o sistema classificatrio de Powell (2004). Na verdade, Hagopian inclui um nmero exagerado de referentes para cada dimenso, aumentando desnecessariamente a complexidade de sua avaliao. Alm disso, os referentes pouco dialogam entre si e com um modelo mais abrangente sobre como o processo de representao de interesses e responsividade se d nos casos estudados. Ou seja, falta a devida articulao terica entre os diferentes referentes empricos. Se no, veja-se. Os principais indicadores usados por Hagopian para aferir responsividade so posicionamentos ideolgicos e preferncias sobre polticas especficas da populao, mensuradas por intermdio de pesquisas de opinio pblica, preferncia declarada da populao acerca do regime democrtico, satisfao com a democracia e confiana nas instituies. Alm desses dados de opinio pblica, a autora usa dados de participao dos eleitores em eleies, medido por comparecimento e nmero de votos vlidos. Por ltimo, ela avalia o distanciamento ideolgico dos partidos polticos, medido pelas preferncias expressas de polticos em pesquisas de opinio pblica com elites. Ou seja, sua anlise peca por que no relaciona esses diversos fatores com um esquema terico claro, que facilite a compreenso dos diferentes estgios do processo de responsividade. O modelo proposto por Powell (2004) nos d essa possibilidade. Assim, partir-se- para a anlise da dimenso da representao de interesses no Brasil, explorando cada um dos estgios apontados por esse autor e destacando as possveis subverses geradas por nossas regras eleitorais no funcionamento de cada estrutura de concatenao. medida que for feita a anlise, apontar-se- para quais referentes empricos do comportamento de eleitores, polticos e burocratas melhor representam cada estgio do processo de transformao de insumos (demandas) em produtos (polticas pblicas no sistema poltico brasileiro).
3.1 As preferncias dos eleitores e as escolhas estruturantes

O primeiro estgio do processo de responsividade apontado por Powell (2004) enfoca como as preferncias dos eleitores so traduzidas em escolhas eleitorais condicionadas pelas caractersticas do sistema partidrio e das alternativas eleitorais, que refletem a funo de ligao baseada em escolhas estruturantes. Ou seja, no primeiro momento do processo de responsividade do sistema poltico, o foco da anlise so os eleitores e o funcionamento dos partidos na esfera eleitoral. Alm disso, preciso investigar essa relao com olho no efeito que o sistema eleitoral tem sobre as escolhas dos eleitores.

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Comear-se- por esse ltimo fator, com uma descrio do arcabouo institucional eleitoral, j que ele condiciona em muito o funcionamento do sistema partidrio e tambm a formao de preferncias coletivas com base nas preferncias do eleitor e nas alternativas de escolha existentes. No Brasil, por conta do sistema presidencialista, tm-se eleies diretas e separadas para os Poderes Executivo e Legislativo. Em razo do sistema federalista, ocorrem eleies para esses dois poderes nos trs entes da Federao: Unio, estados e municpios. As eleies so concomitantes para ambos os poderes, mas no concomitantes para as eleies gerais que abrangem a Unio e os estados e municipais. Assim, as eleies gerais so intercaladas por eleies municipais, cada uma com ciclos fixos de quatro anos. Essa caracterstica das regras eleitorais e do sistema de governo, com eleies concomitantes para os dois poderes, visa aumentar a correlao de foras polticas nos Poderes Executivo e Legislativo, ampliando o espao para que as mesmas foras ou coalizes polticas tenham poder similar nos dois poderes. Portanto, eleies concomitantes facilitam a governabilidade do sistema. Contudo, as regras eleitorais que definem a alocao de cadeiras nos Poderes Executivo e Legislativo so distintas no Brasil. Para as eleies legislativas, em todos os nveis da Federao, representantes do Poder Legislativo, em sua cmara baixa na Unio (Cmara dos Deputados) e em suas cmaras nicas nos estados (Assembleias Legislativas) e municpios (Cmaras de Vereadores), so eleitos pelo sistema proporcional de lista aberta, com mtodo DHondt de alocao de sobras.10 J as eleies para o Poder Executivo so majoritrias, com sistema de ballotage (dois turnos e que exigem maiorias absolutas) para os municpios acima de 200 mil habitantes, os estados e a Unio. Portanto, o presidente da Repblica, os governadores e os prefeitos de municpios grandes so eleitos por esse sistema. Senadores e prefeitos de municpios pequenos, por sua vez, so eleitos com sistemas majoritrios que no exigem maiorias qualificadas, sendo que nas eleies para o Senado em um ciclo eleitoral h a alocao de dois assentos por estado e em outro, apenas de um. Essa variao nas regras eleitorais em eleies presidenciais e legislativas gera uma lgica ambivalente no sistema, que, por um lado, concentra poderes no presidente e no Executivo e, por outro, fragmenta o poder no Legislativo (PEREIRA; MUELLER, 2000). Essa fragmentao indicada claramente pelo fato de o partido do presidente deter apenas 20% das cadeiras em mdia nas ltimas administraes do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) e do Partido dos Trabalhadores (PT). Ou seja, para governar, preciso formar coalizes. Esse elemento ser central para entender-se o desempenho do ltimo estgio do processo de responsividade (a produo de polticas pblicas e a tomada de deciso no governo).
10. Para maiores explicaes sobre sistemas eleitorais, ver Nicolau (2004).

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Mas a questo mais imediata como as regras eleitorais afetam o funcionamento dos partidos na esfera eleitoral. Primeiro, evidente que o nmero de partidos no Brasil alto em comparao com a maioria dos pases do mundo. Isso resultado direto das regras proporcionais nas eleies legislativas e de baixas restries entrada de partidos na disputa eleitoral. O resultado prtico que os eleitores tm muitas alternativas de escolha nas eleies legislativas. Alm disso, a ocorrncia concomitante de eleies legislativas e executivas pode reduzir a visibilidade das primeiras, dificultando a difuso de informao sobre os candidatos a deputado federal. Um ltimo fator institucional digno de nota a generosidade da lei eleitoral no que tange ao nmero de candidatos que cada partido e cada coalizo podem lanar, o que dificulta ainda mais a possibilidade de comparao e avaliao dos concorrentes Cmara dos Deputados (RENN, 2006b). A pergunta que se tentar responder agora se essa variedade de escolhas auxilia ou complica a tarefa do eleitor de obter informaes sobre seus representantes e de escolher um candidato. Ficar claro mais adiante, baseado nos achados de Ames, Baker e Renn (2008), que h diferenas claras no processo de escolha eleitoral nas eleies para os Poderes Executivo e Legislativo e em eleies municipais, estaduais e federais. H, principalmente, uma grande variao no grau de informao que os eleitores tm sobre seus representantes e candidatos nas eleies legislativas e para o Poder Executivo. Mas, a despeito disso, os eleitores tm conseguido obter tanto informaes relevantes sobre seus representantes quanto transformar essas informaes em escolhas eleitorais que seguem padres discernveis em eleies legislativas e para o Executivo. Ames, Baker e Renn (2008, p. 144) definem a qualidade de uma eleio baseada no grau em que resultados eleitorais refletem escolhas informadas e pensadas por eleitores preocupados em influenciar as decises governamentais sobre bens coletivos. Nesse sentido, os autores investigam se as escolhas eleitorais no Brasil so baseadas em polticas clientelistas ou questes nacionais, nas caractersticas pessoais dos candidatos, em sua atuao no exerccio do mandato ou em preferncias sobre polticas pblicas. Ao contrrio do senso comum e de estudos anteriores, os autores concluem que os eleitores utilizam todos esses critrios quando avaliam candidatos, incluindo questes nacionais e preferncias sobre polticas pblicas, e tanto para cargos do Executivo quanto do Legislativo. O achado especialmente inovador nessa discusso que tambm nas eleies legislativas, embora em menor intensidade do que nas eleies para o Executivo, eleitores levam em considerao preferncias sobre polticas pblicas no voto para deputado federal.

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Em primeiro lugar, importante destacar que os eleitores tm maior dificuldade para lembrar em quem votaram para deputado federal nas eleies anteriores e saber o nome de candidatos na eleio corrente; uma porcentagem em torno de 20% a 30% no consegue desempenhar qualquer dessas duas tarefas (AMES; BAKER; RENN, 2008). Esses valores so irrisrios em eleies para o Poder Executivo, principalmente para presidente da Repblica. Aparentemente, bem mais difcil para o eleitorado identificar os candidatos e os representantes nas eleies legislativas, marcadas pelo sistema proporcional de lista aberta, do que nas eleies presidenciais e para governador. Nestas ltimas duas, os eleitores conseguem identificar os diversos candidatos e lembrar em quem votaram no passado. Esse achado esperado, dado que as regras para as eleies legislativas levam a uma multiplicao dos candidatos e, consequentemente, a uma possvel sobrecarga de informaes (RENN, 2009). Mas, contrrio s expectativas, os determinantes das escolhas eleitorais para deputado federal no so to distintos de outras escolhas eleitorais. Aspectos da poltica nacional, relacionados a propostas concretas de polticas pblicas, tambm influenciam as escolhas para deputado federal, principalmente quando se contrasta candidatos do PT frente aos demais partidos. Assim, o voto para deputado no se mostra totalmente distinto daquele que ocorre nas eleies para o Executivo. Os dados de Ames, Baker e Renn (2008), portanto, apontam para uma qualidade bastante elevada das escolhas eleitorais dos brasileiros. Apesar das regras eleitorais aumentarem a dificuldade para se conhecer mais candidatos e lembrar do voto nas eleies para a Cmara dos Deputados, os eleitores levam em considerao diversos aspectos, no s polticas distributivistas, em suas escolhas eleitorais. Assim, a formulao de preferncias dos eleitores, a despeito da complexidade dos sistemas partidrio e eleitoral, leva a escolhas eleitorais que refletem aquisio e processamento de informaes polticas na formulao de decises pensadas e informadas, independentemente das regras eleitorais. Em suma, apesar de existir um nmero alto de partidos, o que confunde o funcionamento de ligao entre preferncias dos eleitores e voto, eleitores conseguem expressar suas demandas por meio da escolha de candidatos que representam suas vises sobre polticas pblicas. Pode-se concluir, mesmo que ainda de forma preliminar e atentos necessidade de mais pesquisas sobre o tema, que o primeiro estgio do processo de responsividade ocorre sem maiores distores no Brasil, apesar dos vieses que o sistema eleitoral e partidrio poderiam gerar. Eleitores conseguem navegar pelo complexo sistema eleitoral e escolher candidatos para deputado federal, governador e presidente da Repblica, baseados em critrios objetivos, que envolvem dimenses da poltica local e nacional, atributos pessoais dos candidatos e seu desempenho no exerccio do mandato. Eleitores tm conseguido realizar escolhas eleitorais que podem ser vistas como razoveis e pensadas. No se vota ao acaso no Brasil.

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3.2 Agregao de preferncias e formao de governo

O segundo estgio do processo de responsividade passa pela transformao das escolhas eleitorais feitas por eleitores na formao de governos. Nesse estgio, entram em atuao, mais uma vez, as instituies eleitorais, s que com efeitos um pouco distintos dos discutidos na seo anterior. O enfoque agora no nos efeitos que o sistema eleitoral produz no sistema partidrio ou no comportamento do eleitor, como discutiu-se anteriormente, mas nas possveis distores e desproporcionalidades que as regras eleitorais criam ao distriburem poder entre as distintas foras polticas, baseadas no resultado das eleies. Portanto, o que se analisa neste estudo como as instituies eleitorais exercem um papel de ligao, por meio da agregao de preferncias, entre resultados eleitorais e distribuio de posies de poder, cargos eletivos, no sistema poltico. Ser abordado neste estudo duas distores que podem ocorrer no nosso sistema: o vis causado pela desproporcionalidade do tamanho das bancadas estaduais na Cmara dos Deputados frente s populaes das circunscries eleitorais e o vis causado pelo clculo do coeficiente eleitoral com base na votao total das coligaes eleitorais, e no na dos partidos. Segundo Nicolau (1997), uma das principais patologias dos sistemas representativos das democracias contemporneas a no proporcionalidade entre a populao (ou eleitorado) de uma determinada circunscrio eleitoral e seu nmero de representantes na Cmara dos Deputados. Isso se refere ao primeiro problema mencionado anteriormente. J o segundo problema toca na questo, ainda mais complexa e de difcil avaliao, de transferncia de votos na coligao, que pode resultar no voto em candidato de certo partido levar vitria de candidato de outro partido, desde que da mesma coligao. Em ltima instncia, essas distores afetam a igualdade de influncia poltica entre eleitores e a distribuio justa de cadeiras por partidos. No primeiro caso, se a proporo de votos para eleger um representante em um Estado muito diferente daquela em outro, esses votos no tm peso igual. J se se vota em um partido e se elege um representante de outro partido, h uma distoro na distribuio de foras entre os partidos. Isso se torna um problema ainda mais agudo se as coalizes so heterodoxas ideologicamente. Portanto, explorar-se- em nossa anlise como as regras eleitorais podem levar s distores no contedo da democracia, tais como questes referentes igualdade poltica entre eleitores de diferentes distritos ou aspectos procedimentais, remetendo ao impacto do voto na formao do governo.
3.2.1 Desproporcionalidade entre populao e cadeiras

O debate sobre o vis na distribuio de cadeiras por bancada estadual remete diferena de peso que um voto pode ter em cada estado. Assim, o problema passa a ser como comparar os votos de um eleitor em So Paulo e outro no Acre ou no Distrito Federal.

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Mas qual exatamente a gravidade deste problema? Primeiro, parece que a distoro, segundo Nicolau (1997), no to acentuada assim. Ele apresenta alguns nmeros interessantes. Por exemplo, a desproporcionalidade total em vrias legislaturas de aproximadamente 10% das cadeiras que foram alocadas fora de lugar, ou seja, para estados em que no deveriam ter sido contemplados com essas vagas, caso se tivesse uma representao perfeita entre cadeiras e populao dos estados (NICOLAU, 1997). Em todas as legislaturas, a regio Sudeste foi sub-representada. Mas, a partir de 1945, So Paulo passa a representar quase que toda a distoro encontrada na regio. Por outro lado, as regies Norte e Centro-Oeste sempre tiveram uma representao maior do que deveriam, principalmente a primeira. O Nordeste e o Sul, por sua vez, no apresentam padres consistentes no tempo, ora sendo sub, ora sobrerrepresentados. De qualquer forma, nenhuma dessas duas regies beneficiou-se necessariamente de uma possvel sobrerrepresentao. Assim, o problema no parece ser to agudo nacionalmente, beneficiando principalmente os pequenos estados da regio Norte e prejudicando exclusivamente So Paulo. Uma correo simples seria aumentar o nmero de representantes em So Paulo. Mas o que se ganharia necessariamente com isso no que tange atuao dos representantes no Congresso Nacional? Podemos afirmar que h diferenas no comportamento entre representantes de So Paulo e das regies sobrerrepresentadas (Norte e Centro-Oeste) no exerccio do mandato? Na tabela 1, baseada em dados de pesquisa sobre o desempenho de deputados federais na 52a legislatura (2003-2007), encontram-se algumas diferenas quando se comparam os dois grupos por intermdio de teste-t simples para diferenas entre mdia. Esse teste avalia se h diferenas estatisticamente significativas entre os dois grupos, deputados das regies Norte e Centro-Oeste e deputados de So Paulo, em diversas variveis que medem a atuao dos parlamentares no exerccio do mandato. So elas: nmero de escndalos em que se envolveram na 52a legislatura, gastos de campanha em 2006, porcentagem do valor total de execuo das emendas oramentrias individuais apresentadas, projetos de lei apresentados, propostas de legislao (proposta de emenda Constituo PEC, projeto de lei PL e projeto de lei complementar PLC) apresentadas e aprovadas e atuao em fiscalizao e controle.11 Fica claro que h algumas diferenas, mas nem todas favorveis atuao de deputados paulistas. Por exemplo, deputados de So Paulo estiveram mais envolvidos em escndalos de corrupo do que aqueles que representam os estado da regio Norte e Centro-Oeste. Representantes de So Paulo tambm gastaram mais para serem eleitos. Por outro lado, tiveram mais propostas de legislao aprovadas. Nos demais itens, no h diferenas significativas na atuao dos deputados das
11. Para maiores detalhes sobre o que compe cada uma dessas categorias, ver Renn (2009).

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distintas regies. Ou seja, preciso avaliar melhor qual a necessidade prtica de mudana na legislao sobre a desproporcionalidade de representao entre regies nos resultados oferecidos pelo Legislativo. Aparentemente, haveria um ganho de produtividade legislativa, mas no em outras reas.
TABELA 1
Diferenas de atuao entre deputados do Norte e do Centro-Oeste e de So Paulo
Varivel Envolvimento em escndalos Gastos de campanha Execuo de emendas oramentrias Propostas de legislao apresentadas Propostas de legislao aprovadas Fiscalizao e controle Fontes: Banco de Dados sobre Deputados Federais e Pereira e Renn (2007). Elaborao: Pereira e Renn (2007). Notas: (1) Significante a 0.05. (2) Significante a 0.01. Diferena entre mdias (teste-t simples) 0.13(1) 92435(1) -0.017 3.31 0.44 (2) 3.75

Nessa mesma linha, Bohn (2006) pergunta quais foram os efeitos da desproporcionalidade entre populao da circunscrio eleitoral e nmero de cadeiras para alguns importantes aspectos do funcionamento do sistema poltico brasileiro. Primeiro, a autora indica que os pequenos partidos polticos tm sofrido com a desproporcionalidade. Esses partidos polticos arregimentam mais votos nas regies que so sub-representadas do Sudeste, do que nas sobrerrepresentadas do Norte, Centro-Oeste e Nordeste. Entre os partidos grandes no Brasil, o PT e o Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB) tm sido, at 2002, os que mais perdem com a desproporcionalidade. O Partido da Frente Liberal PFL (atual Democratas DEM) , o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) e o Partido Progressista (PP) so os que mais ganham. Alm disso, a autora avalia na prtica quais foram as posies de parlamentares das diferentes regies em votaes importantes durante a Assembleia Constituinte de 1986. Com isso, a autora avalia se deputados de regies sobrerrepresentadas e menos desenvolvidas economicamente serviram como atores com capacidade de veto nas propostas de reforma do Estado orientadas racionalizao da administrao pblica, bem como de reforma poltica. Segundo ela, os resultados so mistos, apontando ora para votaes em bloco nas regies, ora para rupturas dos padres de votao nas regies. Ou seja, no h evidncias fortes de que os parlamentares das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste sempre atuam da mesma forma e de maneira distinta de deputados das regies Sul e Sudeste.

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Finalmente, Bohn (2006) se pergunta se alguns partidos tendem a concentrar sua fora eleitoral em alguma regio ou se esto distribudos por todas. Essa constatao ajudaria a entender se a sobrerrepresentao de certas regies leva a uma distoro na representao de algum partido. O nico caso de partido que concentra exageradamente sua votao em alguma regio, at as eleies de 2002, o DEM, antigo PFL, na regio Nordeste. Todos os demais partidos distribuemse pelas regies de forma bastante homognea. Portanto, no possvel afirmar que a desproporcionalidade beneficia certos grupos polticos frente outros.
3.2.2 Coligao como unidade de clculo do quociente eleitoral

J o segundo problema, de transferncia de votos na coligao e uso do total de votos desta para clculo do nmero de deputados eleitos por coligao, gera problemas que afetam a todos os partidos e que podem criar distores muito srias no que tange transformao de votos em cadeiras parlamentares. O problema resta no fato de que a coligao, e no o partido, a unidade de agregao do total de votos para cotejamento do nmero de cadeiras alocadas. Ou seja, o nmero de cadeiras pode ser distribudo por coligao. Dessa forma, deve ficar claro que so dois os fatores que levam eleio de um candidato para a Cmara dos Deputados: o total dos votos da coligao ou partido, que assegura o nmero de cadeiras a serem distribudas para essa coligao ou partido, e o nmero de votos individuais do candidato, que define sua posio no ordenamento dos candidatos na lista da coligao.12 Assim, caso a coligao atinja votos suficientes para obter trs cadeiras, os trs candidatos mais votados da coligao sero os eleitos. Pois bem, em uma coligao com dois partidos que so bastante distintos em suas trajetrias polticas e posies ideolgicas, o voto em candidato de um partido pode ajudar a eleger um deputado federal do outro partido. Isso ocorre caso o eleitor tenha votado para um candidato do primeiro partido, mas esse candidato no tenha sido bem votado e no esteja entre os primeiros da lista da coligao. Caso algum candidato do outro partido da coligao esteja nessas primeiras colocaes, ele ser beneficiado pelos votos dados a candidatos dos outros partidos que compem a coligao. Ou seja, um eleitor de um partido ter contribudo para a eleio de um candidato de outro partido, que esse eleitor pode nem conhecer e, possivelmente, at considerar uma opo indesejvel. Em coligaes ideologicamente coesas, isso pode no ser um problema. Ou seja, ajudar a eleger um candidato da mesma coligao, quando os partidos no tm propostas ou trajetrias to diferentes, pode no representar uma distoro grave. Mas em coligaes heterogneas, quando as diferenas entre os partidos e os candidatos que se associam na coligao so grandes, as distores podem ser grandes.
12. Partidos polticos podem concorrer em eleies isoladamente ou em coligaes com outros partidos.

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Como Carreiro (2006) aponta que a tendncia tem sido de aumento de coligaes ideologicamente heterodoxas nas duas ltimas eleies, 2002 e 2006, principalmente pelo fato de o PT ter expandido seu leque de parcerias, incluindo partidos considerados de direita, o problema deve se acentuar cada vez mais. Sem um mecanismo de atribuio de cadeiras para partidos, e em casos de coligaes heterogneas, as distores causadas por essa regra eleitoral podem ser grandes. Braga (2006) contribui para esse debate lembrando que a permisso para formao de coligaes nas eleies proporcionais brasileiras pode favorecer partidos que no conseguiriam, isoladamente, atingir o quociente eleitoral. Assim, as coligaes nas eleies para vereadores, deputados estaduais, distritais e federais poderiam facilitar o acesso s cadeiras de representantes de partidos que no tm grande respaldo eleitoral. Conforme a autora, a prtica de coligaes parlamentares estaria associada fragmentao partidria-parlamentar, sobrevivncia de partidos pequenos e fraca inteligibilidade do eleitor sobre o processo eleitoral, o que, por sua vez, dificultaria a formao de identidades partidrias razoavelmente definidas (BRAGA, 2006, p. 228). Em seu trabalho sobre as eleies de 1998, Braga (2006) transforma essas suposies em hipteses e as testa usando dados sobre distribuio de cadeiras e votao total recebida por partidos. Os resultados so interessantes. Segundo a autora, em simulaes acerca do tamanho das bancadas partidrias, caso as coligaes fossem proibidas, e em comparao com o tamanho das bancadas partidrias eleitas segundo a regra vigente, as diferenas entre os cenrios so pequenas. A distribuio de cadeiras na Cmara dos Deputados, na legislatura eleita em 1998, no mudaria muito, estando ainda concentrada em apenas cinco partidos. Haveria uma mudana no que tange ao nmero de cadeiras desses partidos, passando de 79% para 87%, caso as coligaes no fossem permitidas, mas o quadro geral no mudaria drasticamente. Ou seja, a fragmentao partidria no seria atenuada de forma dramtica com a mudana na regra de coligaes. Mas, ao avaliar-se o nmero de cadeiras que so transferidas entre partidos na coligao, comparando-o com a transferncia entre partidos de diferentes coligaes, devido ao quociente eleitoral, fica claro que a distoro do mecanismo de coligao relevante: 43 cadeiras foram transferidas entre partidos na mesma coligao em 1998, enquanto 27 foram transferidas por conta de no se atingir o quociente eleitoral. Portanto, sugere Braga (2006), pensar em algum mecanismo de correo da distribuio de cadeiras nas coligaes com base nas votaes dos partidos que a compem seria uma alternativa bastante til de reforma. Por outro lado, a autora ressalta uma consequncia negativa da proibio de coalizes, mantendo-se a exigncia de um quociente eleitoral. Os votos recebidos pelos pequenos partidos que no atingissem o quociente seriam descartados, pois

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no contribuiriam para a eleio de nenhum candidato. Braga (2006) indica que, sem coligaes, 42% dos votos vlidos no Distrito Federal, 55% em Alagoas e 53% no Amap seriam descartados. Assim, tambm na etapa de agregao de interesses e de transformao de votos em assentos parlamentares, as distores existentes em nosso sistema poltico no parecem ter efeito dramtico no funcionamento do Poder Legislativo e na distribuio de foras entre partidos polticos. As desproporcionalidades causadas pela sobrerrepresentao de algumas regies e pelas coligaes eleitorais, aparentemente, no mudariam em muita coisa o funcionamento do sistema poltico brasileiro caso fossem revistas. Portanto, os vieses causados pelas regras institucionais nos comportamentos dos atores envolvidos no processo no tm efeitos to drsticos quanto os crticos do sistema poltico brasileiro argumentam.
3.3 As preferncias dos polticos e a produo de polticas pblicas

O ltimo estgio do processo de responsividade descrito por Powell (2004) envolve a transformao das preferncias dos polticos em decises sobre leis e polticas pblicas que mudem o status quo. Essa parte da literatura, obviamente, leva em considerao questes sobre o desenho do sistema de governo, no caso brasileiro o presidencialismo baseado em coalizes entre mltiplos partidos polticos, assim como elementos externos ao ordenamento do sistema poltico, como o ambiente internacional ou as limitaes estruturais do Estado. Os incentivos que o sistema poltico brasileiro gera para os comportamentos de legisladores e membros da burocracia e para a atuao do Poder Executivo tm sido foco de extensos e ricos debates nos ltimos anos. Esse debate tem se voltado, em grande medida, para desvendar qual o papel que o Poder Legislativo tem ocupado no processo decisrio brasileiro, sempre muito concentrado e dominado pelo Poder Executivo. Em grande medida, as investigaes sobre o papel do Poder Legislativo na tomada de deciso esto no cerne de uma preocupao maior que norteia essa discusso: afinal, o Brasil governvel ou no? Consegue-se tomar decises no Brasil ou o processo to fragmentado que leva paralisia decisria? No epicentro desse debate est o papel que os legisladores eleitos por meio de regras proporcionais, de lista aberta, jogam no processo decisrio. O argumento do senso comum, e esposado por diversos analistas do nosso sistema, simples: no se governa o pas, o sistema catico, porque as regras eleitorais estimulam um comportamento personalista dos legisladores, de pouca cooperao com lderes partidrios e com polticas pblicas de escopo local. Prevalecem aes voltadas para a localidade e para as polticas distributivistas, com ganhos concentrados e custos difusos. Essa posio foi adotada por Ames (2001), Mainwaring (1999) e Samuels (2003), que apontavam para a natureza pouco

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institucionalizada dos partidos polticos brasileiros, a orientao localista e voltada para o executivo do Poder Legislativo e a dificuldade em se construir maiorias no Congresso Nacional. Contra esse consenso, emergiu o trabalho pioneiro de Figueiredo e Limongi (1999), que apresentaram dados enfocando exatamente o papel dos partidos polticos no processo decisrio interno do Poder Legislativo e a influncia do Poder Executivo no controle da agenda do Legislativo. Seus dados levantaram evidncias de que o sistema centrado no executivo produz um padro cooperativo entre os poderes, levando a decises, em grande parte, intermediadas pelos partidos que compem a base do governo no Congresso Nacional. A maior parte dos estudos mais recentes coloca-se a meio-termo nesse debate, apontando para aspectos do sistema que geram fragmentao do poder e outros que ocasionam concentrao. O debate passou a explorar diversos elementos do sistema poltico, como a migrao partidria (MELO, 2000; DESPOSATO, 2006), o papel das comisses (PEREIRA; MUELLER, 2000; SANTOS 2002; SANTOS; RENN, 2004; ALMEIDA; SANTOS, 2005), os padres de carreira e sucesso eleitoral de deputados federais (PEREIRA; RENN, 2003, 2007; LEONI; PEREIRA; RENN, 2004), o uso de medidas provisrias (REICH, 2002; PEREIRA; POWER; RENN, 2005, 2008; AMORIM NETO; COX; MCCUBBINS, 2003) entre outros. Esse novo debate incorporou e mesclou as vises de Ames (2001), Mainwaring (1999), Samuels (2003, 2006) e Limongi e Figueiredo (2005), buscando, at certo ponto, uma postura conciliatria entre as posies dspares. Quais as concluses dessa literatura? H consenso de que o Poder Executivo o principal ator do processo decisrio no Brasil. O Poder Executivo tem diversos recursos de poder que lhe permitem construir coalizes, controlar a agenda do legislativo e aprovar medidas com certo grau de sucesso. H tambm um crescente consenso de que partidos polticos so importantes mecanismos de coordenao e conduo dos trabalhos legislativos. O que no h consenso sobre os custos de se construir alianas polticas no Brasil e, principalmente, de como projetos so mudados e influenciados pelas preferncias dos legisladores brasileiros. Quanto aos custos de se governar, tanto Limongi e Figueiredo (2005) quanto Alston et al. (2009), embora adotando posies aparentemente em contradio, chegam concluso que o custo de se negociar maiorias, em termos de gastos oramentrios, baixo. Ambos enfocam quanto do oramento gasto com emendas parlamentares e concluem que a porcentagem pequena. Alm disso, ambos apontam para as amarras que existem para a realizao de gastos pblicos, embora o Poder Executivo tenha encontrado formas de flexibilizar o carter mandatrio de alguns trechos do oramento. A desvinculao das receitas da Unio (DRU) e as variaes entre as estimativas de arrecadao

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e a arrecadao de fato so mecanismos que permitem ao Poder Executivo ampliar sua margem de manobra no oramento. Assim, muitos recursos que so gastos de forma contingenciada podem ser usados para construir alianas e para premiar e punir aliados. Portanto, a anlise baseada apenas nos gastos oramentrios de emendas parlamentares pode encobrir o uso de outras fontes para fins de construo e gerenciamento de coalizes. O que ainda mais difcil na tentativa de avaliar a transformao das preferncias dos polticos em decises sobre polticas pblicas descobrir como exatamente parlamentares influenciam a agenda do Legislativo e o contedo de polticas pblicas adotadas. Obviamente que no sistema presidencialista, de legitimidade dupla, os parlamentares no so os nicos interlocutores da vontade popular. O presidente, eleito diretamente, tambm um representante do interesse do eleitor brasileiro. Assim, decises polticas que favorecem os interesses do Executivo tambm podem contribuir para que as demandas da populao venham a ser respondidas. Basta ver que, segundo apontam as pesquisas de comportamento eleitoral, o eleitor utiliza critrios claros para punir e premiar os presidentes que se candidatam reeleio, baseados em seus desempenhos no cargo (CAMARGOS, 2001; CARREIRO, 2007; RENN, 2007b; LICIO; RENN; CASTRO, 2009). Mas, em um sistema democrtico, a diversidade de opinies, principalmente a variao de interesses que pode ocorrer entre distintas regies do pas, melhor representada pelas vozes dos representantes eleitos para o Poder Legislativo. Assim, o poder legislativo passa a ser o lcus da formao de maiorias que cheguem a decises que reflitam a diversidade de interesses da nao. Saber se os legisladores influenciam o contedo da legislao passa a ser fundamental para avaliar a qualidade do processo de responsividade. Mas o que sabemos sobre isso? Como se d o processo de produo legal no Brasil? O Poder Legislativo desempenha um papel significativo nas decises sobre polticas pblicas ou estas so fruto da preponderncia do Poder Executivo e seus interesses no processo legislativo? H algumas pesquisas que enfocam essa questo, apontando para nveis de atuao do Poder Legislativo maiores que o esperado pelo senso comum. Por exemplo, levantamentos feitos por Santos (1997), Ricci (2003) e Lemos (2001), e depois por Ricci e Lemos (2004), indicam que a Cmara dos Deputados tem discutido temas diversos, relacionados com temticas como questes sociais. Alm disso, pesquisas como as de Diniz (2005) indicam que projetos advindos do Poder Executivo so bastante emendados por legisladores, que alteram e incrementam o contedo de leis aprovadas, as quais tm tramitao que segue padres institucionais. Esse mesmo processo parece estar ocorrendo agora com medidas provisrias, que tm sido frequentemente emendadas por deputados federais, embora ainda se necessite de mais dados sobre isso.

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O que parece ser, realmente, um problema nesse estgio do processo de representao a existncia, ainda, de amplos esquemas de corrupo que deturpam a alocao de recursos oramentrios. Ou seja, parece que eventos at certo ponto exgenos ao processo decisrio na Cmara dos Deputados, mas com a complacncia e, s vezes, a participao de deputados, tm dificultado que decises tomadas surtam os efeitos esperados, alm de minar a legitimidade das instituies democrticas (SELIGSON, 2002; POWER; GONZALEZ, 2003). A questo da corrupo, assim, continua a ser um srio problema no funcionamento do sistema poltico brasileiro. Felizmente, h pesquisas que mostram que os eleitores esto atentos a isso e punem os representantes envolvidos em escndalos (RENN, 2007b, 2008). Outro srio problema que podemos identificar no momento de tomada de deciso um possvel vis favorvel a grupos de lobby com grande poder de influncia. Samuels (2006) mostra que h grande concentrao nos valores de doaes de campanha eleitoral em torno de poucas corporaes, o que d indcios de que essas empresas podem ter acesso mais facilitado aos polticos que ajudam a eleger. A concentrao de doaes de campanha em corporaes, mais do que em indivduos, tambm contribui para supormos que esses grupos teriam maior probabilidade de terem suas demandas respondidas do que a da maioria do eleitorado. No entanto, precisamos de mais estudos sobre o lobby e a influncia de grupos de presso no processo de tomada de deciso. O trabalho desse autor permite levantar a hiptese de que certos setores, principalmente os com grande poder econmico, teriam acesso e influncia privilegiada na produo legal. Ou seja, se a questo for, como colocado anteriormente, quem se beneficia do processo de responsividade, qual setor da sociedade ganha mais; ento, fundamental cruzarmos os resultados das polticas aprovadas com as diferentes demandas dos diversos segmentos da sociedade e verificar quem mais beneficiado. Dados de financiamento de campanha demonstram haver forte influncia das grandes corporaes no funcionamento do sistema poltico brasileiro. Por ltimo, cabe tambm questionar, como fazem Renn (2006a) e Diniz (2005), se os processos j descritos so dependentes das capacidades dos atores individuais ou se so institucionalmente conscritos e dirigidos. A pergunta ento : toma-se deciso sobre polticas pblicas por conta da habilidade dos polticos nos Poderes Executivo e Legislativo, a despeito do emaranhado institucional, ou por que as instituies de nosso presidencialismo de coalizo propiciam a produo de polticas pblicas? Esses debates continuam abertos.

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4 CONSIDERAES fINAIS

Finda a discusso j referida, que revisitou diversos estudos sobre as diferentes dimenses do processo de responsividade, tentando concaten-los por meio das orientaes tericas extradas dos trabalhos de Powell (2004), chegamos, como fez Hagopian (2004), a um saldo positivo da avaliao do processo de responsividade no Brasil, com poucas ressalvas. A maioria dos estudos mencionados anteriormente no retrata o caso brasileiro como catico e ingovernvel. Tampouco o v como restringindo a participao e a representao de interesses. Por ltimo, h uma viso, principalmente nos estgios iniciais do processo de responsividade (de formao e agregao de preferncias) que as instituies eleitorais no geram distores graves. No ltimo momento do processo, o de produo de polticas, quando surgem mais discordncias sobre os entraves criados pelo arcabouo institucional: vale destacar, no entanto, que as vises negativas tm sido minoritrias no debate sobre o funcionamento do Poder Legislativo e sua relao com o Executivo no Brasil. Parece que em aspectos procedimentais, de contedo e de resultados, a qualidade do processo de representao de interesses no Brasil alta e a responsividade s demandas de diversos setores tem sido contemplada. Ser que se pode aventar que o sistema poltico brasileiro, ao combinar regras que ampliam a representao de interesses nas eleies legislativas, mas concentram poder no Executivo, tambm eleito diretamente, leva a resultados positivos na produo de polticas pblicas que combatem problemas crnicos do pas como a desigualdade de renda, a pobreza e a excluso social e poltica? As indicaes j referidas apontam nessa direo. Claro, h ainda questes que requerem mais estudos e que so preocupantes. O financiamento de campanha, que pode distorcer a responsividade, levando o governo a privilegiar certos setores, e a corrupo so temas que podem enviesar o processo de responsividade e que ainda no foram suficientemente analisados. Essas questes no so triviais, mas tampouco esto sendo ignoradas por polticos e pela sociedade civil, que tem discutido o tema e pensando em aprimoramentos institucionais por intermdio de reformas no sistema poltico. Nesse sentido, a campanha recente com participao ativa de diversos movimentos sociais, organizaes no governamentais (ONGs), entidades de classe e religiosas, como a Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), que resultou na proposta legislativa de iniciativa popular determinando que cidados considerados culpados em primeira instncia sejam proibidos de se candidatar a cargos pblicos eletivos, um exemplo bastante interessante de tal situao. Pode-se aventar que os recorrentes escndalos de corrupo tm gerado, cada vez mais, reaes contundentes da sociedade civil e das instituies de fiscalizao

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e controle. possvel tambm especular que a corrupo tem se tornado mais evidente no Brasil por que h mais instncias de vigilncia com mais recursos materiais e humanos. Assim, apesar de ser ainda um problema central do Brasil, h avanos claros no combate corrupo. Este captulo tambm tem duas limitaes propositais: fala apenas de representao e responsividade. Assim, outras dimenses da qualidade da democracia, como o funcionamento do Estado de direito, no foram mencionadas. Segundo Hagopian (2004), esse o dito calcanhar de Aquiles do sistema poltico brasileiro. Uma explorao semelhante feita que se apresentou neste estudo, nessa dimenso, poderia terminar em um quadro bem mais sombrio e negativo do que ora apresentado. A segunda limitao espacial: o enfoque restringe-se ao nvel federal. Dessa forma, possvel supor que as inferncias feitas no so generalizveis para a representao e a responsividade em nvel estadual ou municipal. Estudos futuros podero contribuir mais em ambas as direes. Tambm deve ficar claro que a discusso antes realizada aponta para algumas limitaes institucionais que, se no criam barreiras intransponveis para a formulao de polticas pblicas que so do interesse da populao, podem ampliar enormemente o leque de autonomia que o Poder Executivo tem sobre o processo decisrio. Se o sistema funciona, em parte, por que concentra poderes no Executivo, possvel, portanto, que a qualidade das polticas pblicas aprovadas dependa, em grande medida, de quem exera a presidncia da Repblica. Portanto, os resultados positivos alcanados nos ltimos anos podem ser atribudos ao desempenho de alguns atores-chaves desse processo. Volta-se, consequentemente, discusso sobre quem guia os processos polticos no Brasil, se as instituies, que matizam o espao para decises, ou se os indivduos que ocupam papis centrais nesse espao. O ponto em questo que o sistema poltico brasileiro coloca destaque central em dois atores muito importantes no processo poltico: eleitores e presidentes. Nesse sentido, tanto a habilidade de presidentes quanto a perspiccia de eleitores passam a ser fundamentais para entendermos os resultados produzidos pelo sistema poltico brasileiro. As lies de Neustadt (1960), que nos chamam a ateno para a relevncia da personalidade e do estilo de governar dos governantes, no podem ser ignoradas em um regime que to centrado na presidncia.13 Mas, antes, fundamental apontar o papel que o eleitor brasileiro tem tido.14 Este foi muito feliz em sua leitura sobre o que o Brasil precisava a cada momento
13. Nesse sentido, nossas concluses diferem do tom mais institucional defendido por Diniz (2005). 14. Obviamente, a volta das eleies diretas para presidente da Repblica, em 1989, importante fator institucional para o sucesso atual do regime poltico brasileiro. Sem dvida, essa uma mudana institucional que no pode ser descartada.

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de nossa histria recente e em punir e premiar seus representantes. Nas eleies presidenciais e, sobretudo, legislativas de 2006 h, inclusive, evidncias claras de voto baseado em avaliaes retrospectivas do desempenho de polticos, punindo os que se envolveram em escndalos de corrupo (RENN, 2007b, 2008). O segundo componente dessa equao diz respeito capacidade individual daqueles que controlam o Poder Executivo e, principalmente, a capacidade de aprendizado institucional dos governantes. Lula aprendeu com os erros de Fernando Henrique Cardoso, que aprendeu com os erros de Fernando Collor de Mello, que errou por que temia se tornar o que Jos Sarney havia sido no final de seu mandato. Isso se chama aprendizado poltico, que resulta em aprimoramentos sequenciais na conduo da poltica e em consequentes resultados substantivos positivos. O PSDB e o PT aprenderam que no se governa sozinho o Brasil, que so necessrias coalizes com repartio mais igual e proporcional de recursos entre seus membros para que se possa implementar uma agenda, um programa de governo. Alm disso, essas foras polticas construram reputaes que os diferenciam, mas que tornam suas agendas mais complementares do que conflitivas. O PSDB prope responsabilidade administrativa e eficincia. O PT avana com a expanso das polticas sociais e do emprego e o aumento no acesso a crdito. A alternncia no poder entre partidos como o PSDB e o PT pode muito bem sinalizar o incio de processo normal de funcionamento da democracia representativa no Brasil, similar ao que ocorre em pases com democracias mais antigas. Claro, nada disso ocorre sem seus sobressaltos e reveses, haja vista os grandes escndalos de corrupo, alguns diretamente ligados relao entre o Executivo e o Legislativo. Assim, no que tange qualidade e ao contedo dos produtos do sistema representativo no Brasil, a situao bem mais consensual e positiva do que na discusso sobre os procedimentos e instituies. Eleitores tm conseguido tomar decises conscientes e instrudas por diversos fatores de avaliao dos polticos. Alm disso, o sistema poltico tem se revelado capaz de gerar polticas pblicas consistentes e com durabilidade no tempo, com efeitos muito positivos em termos de estabilidade econmica, reduo da desigualdade e promoo de desenvolvimento sustentvel. Em suma, o sistema poltico brasileiro tem sido marcado por ampla liberdade de escolha, participao e controle sobre representantes e vem promovendo crescente igualdade poltica. At por isso, e conclui-se o captulo com esse argumento, opes radicais de reforma poltica, como as experimentadas principalmente na Venezuela, no tem encontrado ressonncia no Brasil. Assim, uma hiptese plausvel para estudos futuros a de que alternativas radicais de reforma poltica s se tornam viveis quando um ciclo virtuoso de competio poltica, principalmente para o principal cargo do sistema presidencialista (presidente da Repblica)

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no ocorre. Propostas radicais de enfraquecimento dos mecanismos de accountability democrtica horizontal, limitao da oposio e fragilizao do Congresso Nacional no esto em nossa agenda e no so endossadas por atores polticos importantes no Brasil. No pas, a agenda de ampliao de espaos participativos no se contrape e no enfraquece os mecanismos tradicionais de representao poltica: os complementa. Conselhos, audincias pblicas, propostas legislativas de iniciativa popular, todas previstas legalmente, e oramentos participativos, ainda no institucionalizados na forma de lei, tm ampliado em muito o escopo da participao poltica direta sem, com isso, enfraquecer a democracia representativa no pas. Portanto, podemos concluir que uma democracia representativa com um processo de responsividade de qualidade, principalmente no que diz respeito ao seu contedo e aos resultados oferecidos pelo sistema poltico, reduz o espao para propostas radicais de reforma poltica, que podem, inclusive, mascarar tentativas de enfraquecimento da prpria democracia representativa.

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CAPTULO 3

SISTEMA POlTICO, DINMICA PARTIDRIA E A lGICA DE COAlIzES

1 INTRODUO

Este trabalho analisa a lgica que orienta os arranjos polticos eleitorais e governamentais e avalia seu impacto sobre a dinmica partidria. As possibilidades representativas contidas nas regras do sistema, por um lado, e a capacidade de governo gerada pelos variados arranjos constitudos pela dinmica competitiva nos vrios nveis, por outro, so pontos centrais para compreender as perspectivas de desenvolvimento nacional e regional, pois implicam nos parmetros de relacionamento entre os Poderes Executivo e Legislativo e entre governo e populao. A combinao de presidencialismo, federalismo e multipartidarismo tem sido apontada pela literatura especializada como uma combinao imprudente, que condiciona os nveis de governabilidade e estabilidade do sistema poltico (MAINWARING, 1993, 1997; LINZ; VALENZUELA, 1994). No entanto, na Amrica Latina em geral e no Brasil em especfico, esta tem sido uma combinao estvel e dominante e, sob a lgica da formao de coalizes governamentais, tem tido impacto positivo sobre as relaes entre os Poderes Executivo e Legislativo e as formaes partidrias (FIGUEIREDO; LIMONGI, 2000; MENEGUELLO, 1998; MALAMUD, 2001). No caso brasileiro, desde que as regras do sistema foram consagradas pela Constituio Federal (CF) de 1988, vrios indicadores apontam para a estabilizao do sistema partidrio. No plano da representao poltica, em uma dinmica que se torna visvel a partir das eleies de 1994, o fluxo de partidos efetivos, da fragmentao parlamentar e do ndice de volatilidade traduzem esse processo (MELO, 2006). Em nvel federal, possvel observar que o movimento de presidencializao da poltica partidria tem uma clara evoluo a partir de meados dos anos 1990. O poder atrativo dos recursos de poder contidos nas chefias do Executivo, os nveis de autonomia embutidos no sistema e, finalmente, a personalizao do processo eleitoral que se estabelece para as lideranas fazem da dinmica eleitoral presidencialista o eixo da formatao do sistema partidrio.

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o que afirma Melo (2006), ao identificar a supremacia de alguns partidos no interior do quadro partidrio como produto direto de seu posicionamento nas competies presidenciais. A literatura aponta tambm a importncia do contexto federativo e das regras hbridas de escolha e competio para compreender os arranjos polticos estaduais, que produzem distintas formaes partidrias, de contextos bipolarizados a multipartidrios fragmentados, e refletem a ausncia de constrangimentos organizacionais e de articulao entre as foras polticas (KINZO; BRAGA, 2007). Ao estudar os padres de competies estaduais, Kinzo e Braga (2007) mostram que, a partir da ocorrncia das eleies executivas em dois turnos em 1990, as disputas majoritrias definiram um padro de competio concentrado em poucas foras polticas trs no mximo enquanto as eleies legislativas, sob a dinmica da representao proporcional e de formao de alianas, aprofundaram o multipartidarismo. Assim, o recurso coligao parlamentar veio a assumir papel central na definio dos quadros partidrios estaduais e das suas muitas distines observadas no decorrer do perodo. Alm disso, a consequente dinmica competitiva hbrida estadual e nacional, imposta pela lgica presidencialista, faz das coligaes um recurso importante de sobrevivncia partidria nos distintos nveis de disputa, seja ampliando o potencial de representao parlamentar, seja viabilizando maiorias necessrias para os governos. O que se quer mostrar como a lgica eleitoral majoritria se articula com o federalismo por meio de seu mecanismo mais efetivo (as coligaes), resultando em arranjos polticos especficos. Por outro lado, ser revelado que a lgica de coalizes majoritrias produz ganhos limitados, sobretudo para os pequenos partidos.
2 REGRAS DO JOGO: OS EfEITOS DO PRESIDENCIAlISMO SOBRE AS CONfIGURAES PARTIDRIAS A lGICA DAS ElEIES PRESIDENCIAIS E DE fORMAO DOS GOvERNOS

O sistema poltico funciona sob o efeito de trs vetores que, desde o incio do perodo democrtico, conduzem a composio e o funcionamento dos Poderes Legislativo e Executivo, bem como condicionam o formato do sistema partidrio: o presidencialismo, o federalismo e o multipartidarismo. Alm disso, o sistema representativo eleitoral regido por normas hbridas, combinando arranjos majoritrios e consociativos, que promovem diferenas importantes nos subsistemas partidrios estaduais. Estruturado sobre eleies diretas em todos os nveis, possvel estimar o quo significativa a influncia do eleitorado

Sistema Poltico, Dinmica Partidria e a lgica de Coalizes

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na composio do sistema poltico nas suas instncias legislativa e executiva e, portanto, nas caractersticas dos governos constitudos. Partimos do suposto que a governabilidade tem se estruturado a partir dos laos entre os Poderes Legislativo e Executivo, por meio da formao de maiorias parlamentares, luz do presidencialismo de coalizo. No mbito federal, sabe-se que trs fatores caracterizam o funcionamento dessa dinmica: uma lgica partidrio-parlamentar, que orienta a presena dos partidos no executivo federal segundo seu peso no congresso; a influncia da composio poltica da estrutura federativa na definio das equipes de governo, de forma a possibilitar nveis de cooperao entre os governos estaduais e federais; e a presena dos grandes partidos em todas as composies de governo do perodo, traduzindo tanto os arranjos eleitorais vencedores quanto as principais foras polticas alinhadas com a coalizo governante (MENEGUELLO, 1998). A tabela 1 mostra as coligaes e os partidos participantes dos pleitos presidenciais a partir de 1989, a tabela 2 mostra como essa dinmica se traduziu nos governos do perodo. A tabela 1 apresenta como os arranjos polticos nacionais entram em equilbrio a partir de 1994, o que fica evidente ao observar os dados das candidaturas constitudas no pleito de 1989. Na primeira eleio presidencial do perodo democrtico, o excessivo nmero de 21 candidatos a presidente, a ausncia de coligaes, a realizao de uma eleio solteira, que potencializou a distncia entre os tamanhos das organizaes partidrias e as orientaes de voto, no tiveram continuidade nas eleies posteriores, mesmo havendo a ocupao do espao poltico por vrios contendores. A tabela 2 mostra, pela composio das equipes ministeriais desde o incio do perodo, a hegemonia de certos arranjos polticos nacionais que, em boa medida, passaram a orientar a movimentao do quadro partidrio. Os dados tambm mostram como cada governo incorporou a dinmica de coalizes na busca de representao no Legislativo; as variaes no tamanho dos apoios parlamentares so claras, e sempre cabe destacar a peculiaridade do primeiro perodo do governo Collor que, com seu carter apartidrio, funciona como contraprova para demonstrar a lgica da governabilidade mencionada.

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TABELA 1
1989 (1o turno) PRN (PST-PSl) PT (PSB- PCdoB) PDT PSDB PDS PL (PDC) PMDB PCB PFL PSD(PDN) PTB Prona PSP PP PCN PN PLP PV PMN PPB PDCdoB

Coligaes e partidos concorrentes nas eleies presidenciais 1989-2006


1994 PSDB/ Pfl PT/PSB/PCdoB/PPS/PV/PSTU PMDB/PSD Prona PDT PPR PRN PSC 1998 PSDB/Pfl/PPB/PTB/PSD PT/PDT/PSB/PCB/PCdoB PPS/PL/PAN PTdoB PMN PSDC PSN PTN PSC PSN Prona PV 2002 (1o turno) PSDB/PMDB PT/Pl/PCdoB/PMN/PCB PPS/PDT/PTB PSB/PGT/PTC PSTU PCO 2006 (1o turno) PSDB/PFL (PPS)1 PT/PRB/PCdoB (Pl,PSB, PRTB)1 PSOL/PCB/PSTU PSL PDT PSDC

Fonte: <http://jaironicolau.iuperj.br>. Nota: 1 Partidos em apoio informal. Obs.: Em negrito, as coligaes vencedoras.

TABELA 2

Composio de governos e apoio respectivo na Cmara dos Deputados 1985-2006


Coligaes de governo partidos representados nas equipes ministeriais Tancredo Neves/ Sarney - 1 (1985/1986) Sarney - 2 (1987) Sarney - 3 (1989) Collor - 1 (1990) Collor - 2 (1992) Itamar - 1 (1992) PMDB/PFL PMDB/PFL PMDB/PFL PRN/PFL/PDS PRN/PFL/PDS/PTB/PL PMDB/PFL/PSDB/PTB/PSB Apoio na Cmara dos Deputados (%) 56,6 77,6 53,4 28,7 43,6 55,4 (Continua)

Sistema Poltico, Dinmica Partidria e a lgica de Coalizes


(Continuao) Coligaes de governo partidos representados nas equipes ministeriais Itamar - 2 (1993) Itamar - 3 (1994) FHC I - 1 (1995) FHC I - 2 (1996) FHC I - 3 (1997) FHC I - 4 (1998) FHC II - 1 (1999) FHC II - 2 (2001) FHC II - 3 (2002) FHC II - 4 (2002) Lula I - 1 (2003) Lula I - 2 (2005) Lula I - 3 (2005) Lula I - 4 (2005) Lula I - 5 (2006) Lula I - 6 (2006) PMDB/PFL/PSDB/PP PMDB/PFL/PSDB/PP PSDB/PFL/PTB/PMDB PSDB/PFL/PMDB/PPB PSDB/PFL/PMDB/PPB PSDB/PFL/PMDB/PPB/PPS/PTB PSDB/PFL/PMDB/PPB/PPS/PTB PSDB/PFL/PMDB/PPB/PPS PSDB/PFL/PMDB/PPB PSDB/PMDB/PPB PT/PSB/PDT/PPS/PCdoB/PV/PL/PTB PT/PSB/PPS/PCdoB/PV/PL/PTB/PMDB PT/PSB/PCdoB/PV/PL/PTB/PMDB PT/PSB/PCdoB/PV/PL/PTB/PMDB PT/PSB/PCdoB/PV/PTB/PMDB/PP/PRB PT/PSB/PCdoB/PV/PTB/PMDB/PP Apoio na Cmara dos Deputados (%) 52,5 52,5 56,4 77,0 78,0 76,6 74,3 68,2 62,0 45,1 49,3 62,0 59,8 69,0 69,0 58,4

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Fontes: Meneguello (1998, p. 76) e Amorim Neto (2007, p. 134).

Assim, a partir de 1994, possvel identificar um movimento na direo de uma maior estabilidade no multipartidarismo estabelecido, entendida como o nmero de partidos efetivos em torno dos quais o sistema foi se organizando. Melo (2006) aponta, igualmente, que as eleies presidenciais do perodo tiveram influncia nessa movimentao; afinal, as disputas nacionais a partir de 1994 adquiriram estabilidade e vrios dos maiores partidos se orientaram pela lgica dos arranjos, sem lanamento de candidaturas prprias. Um ponto especfico da relao entre os governos central e estaduais de interesse deste estudo, pois as condies sob as quais funciona o federalismo afetam diretamente essa relao. Trata-se do entrecruzamento do sistema partidrio e da administrao poltica, que sofre o impacto das dinmicas polticopartidrias heterogneas estabelecidas nos estados e que produzem padres de negociao e acomodao de interesses especficos. A combinao entre federalismo e regionalismo uma singularidade do Estado brasileiro, e as condies de governabilidade, em parte, dependem da traduo nos estados dos arranjos polticos nacionais (ABRUCIO, 1998; MENEGUELLO, 1998). Dessa forma, uma anlise de como os arranjos estaduais foram se adequando aos arranjos dominantes nacionais no perodo d uma ideia de como o sistema partidrio veio se estabilizando em sua multiplicidade. A anlise permite, igualmente, dimensionar o papel das coalizes nessa adequao.

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3 O IMPACTO DOS ARRANJOS POlTICOS SOBRE A ESTRUTURA PARTIDRIA: A OUTRA fACE DA lGICA DE COAlIzES

A anlise dos arranjos polticos d indicaes sobre o funcionamento do sistema. A primeira delas aponta que a relativa estabilidade do quadro de coligaes e candidatos observado para as eleies presidenciais a partir de 1994 se reproduz nos estados, indicando um padro de adeso dinmica de coligaes como uma estratgia prefervel de ganhos eleitorais, assumida inclusive por partidos importantes. Em estudo sobre o papel do presidencialismo na conformao do sistema partidrio, Melo (2006) sugere que a queda sensvel do nmero de concorrentes nas eleies presidenciais entre 1989 e 1994 e nas subsequentes resulta de uma avaliao feita pelas foras polticas sobre a competitividade das candidaturas, definindo uma conduta reproduzida nos estados para as eleies e os governos. De fato, as tabelas 3 a 61 apresentam as coligaes vencedoras nos estados da Federao nas eleies de 1994 a 2006, mostram que as lideranas partidrias estaduais assumem um clculo de competio e definem arranjos muitas vezes numericamente surpreendentes, chegando em alguns casos a 14 ou 16 organizaes coligadas. As diferenas entre os subsistemas estaduais so substantivas, alguns estados percorrem o perodo apresentando coligaes numerosas com 10 a 12 partidos, indicando que se a coligao uma estratgia prefervel de ganhos polticos, ela, por outro lado, no parece ter impacto no volume do quadro partidrio. Alguns casos indicam claramente que a lgica da reeleio que d durabilidade s composies partidrias numerosas, como o caso do estado do Mato Grosso, entre 2002 e 2006 e do Acre, entre 1998, 2002 e 2006. Mas o que parece importante destacar que as variadas coligaes estaduais vencedoras traduzem o arranjo competitivo presidencial, ou seja, as principais coligaes concorrentes, sugerindo o efeito da presidencializao da competio. No caso do Executivo federal, identifica-se que se as coalizes de governo refletem as coligaes eleitorais, elas necessitam ainda de apoio parlamentar para responder s imposies das maiorias mnimas do presidencialismo de coalizo. Dessa forma, a composio de equipes de governo traduz uma lgica de proporcionalidade entre a composio de foras partidrias no Legislativo e a composio da coalizo. No nvel estadual, essa lgica repete-se. Embora este trabalho no analise a composio partidria de cada equipe de governo a cada pleito, os dados permitem estimar as possibilidades de governabilidade nos estados a partir dos ganhos no Legislativo da coalizo vencedora. Nesse aspecto, os dados mostram grandes variaes entre os estados. Alm disso, esse indicador de governabilidade
1. As tabelas 3 a 8 encontram-se no anexo.

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potencial tambm um indicador de congruncia entre os arranjos majoritrio e proporcional. Veja-se o que mostram as tabelas 3 a 6. Com relao governabilidade potencial, os resultados eleitorais mostram, inicialmente, como a organizao de maiorias parlamentares resulta de diferenas em tamanho e natureza entre os vrios subsistemas. Mais importante, os dados das quatro eleies apresentadas apontam que a lgica das coalizes eleitorais colabora menos do que se poderia esperar para obteno de maiorias imediatas de governo estabelecidas na composio das assembleias legislativas. Nos quatro pleitos, no mais que nove estados constituram maiorias parlamentares a partir das coligaes vencedoras. Alm disso, em alguns estados, os cenrios partidrios se contrapem: coligaes numerosas de 10 a 13 partidos constituem maiorias mnimas ou, ento, coligaes moderadas de cinco partidos constituem maiorias mais tranquilas. Mesmo resultando de duas lgicas no to dependentes a de coalizes entre partidos e a de congruncia entre arranjos produzidos por regras eleitorais distintas , os cenrios de governabilidade estiveram condicionados, em alguma medida, aos diferentes marcos legais que regularam os pleitos do perodo. Assim, para a eleio de 1994, a Lei no 8.713/1993 abriu a possibilidade a coligaes majoritrias e proporcionais, desde que iguais no estado; para a eleio de 1998, a Lei no 9.504/1997 flexibilizou a regulamentao existente e liberou a formao de alianas distintas para os pleitos majoritrios e proporcionais, inclusive no mesmo estado. Alm disso, a incorporao da possibilidade de reeleio nas eleies majoritrias introduziu um poderoso componente para a formao de coalizes, tanto eleitorais quanto de governo. Finalmente, na eleio de 2002, a Lei de Verticalizao condicionou os partidos coligados para o pleito presidencial a repetirem a mesma coligao nos demais pleitos majoritrios e proporcionais, uma medida reafirmada para a eleio de 2006.2 Dessa forma, as regras da eleio de 1998 parecem ter propiciado possibilidades maiores de congruncia, conforme sugerem os cenrios estaduais. Alguns exemplos merecem destaque: em 1994, em Sergipe, a coligao vencedora de 11 partidos obteve maioria parlamentar de 71%; no Mato Grosso, a coligao de dez partidos obteve 54% na Assembleia Legislativa, o que contrasta com o Amazonas, com uma coligao de cinco partidos que produziu maioria de 54,2%. Em 1998, o caso do Amazonas se destaca novamente e mostra como o novo cenrio de possibilidades orienta o movimento entre partidos no estado: a coligao vencedora que uma coligao pela reeleio agrega ento 12 partidos e obtm quase a totalidade das cadeiras da Assembleia Legislativa (91,6%). A obteno de maiorias parlamentares
2. A verticalizao resultou de uma interpretao da Lei no 9.504/1997 pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE), a partir da consulta do deputado Miro Teixeira (PDT/RJ) e definida por meio de resposta pelo tribunal em maro de 2002 (Resoluo no 21.002/2002) (FLEISHER, 2007). Em maro de 2006, o TSE reafirmou a medida para a eleio desse ano.

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muito amplas a partir de coligaes numerosas em 1998 tambm ocorreu para a Paraba e a Bahia, respectivamente 89% e 73% das Assembleias Legislativas, ambas as porcentagens constituindo cenrios de reeleio de governos (tabela 6). No pleito de 2002 e 2006, as condies institucionais foram distintas, definidas pela verticalizao das coligaes e, como mostram alguns estudos, alm de no surtir em todos os estados o efeito estimado de repetio das coligaes nacionais, praticamente dobrou o nmero de coligaes nos estados e aumentou o de coligaes para a Cmara dos Deputados (FLEISHER, 2007). Em 2002 e 2006, apenas cinco e seis estados, respectivamente, constituem maiorias parlamentares estaduais a partir das coligaes vencedoras, e, com exceo do Tocantins em 2002 e do Mato Grosso em 2006, estas maiorias so mnimas e moderadas, entre 54% e 62% das Assembleias Legislativas (tabelas 5 e 6). Na verdade, cabe sublinhar que as condies de governabilidade potencial no foram constitudas na grande maioria dos estados nas quatro eleies. Assim, em 1994, 21 dos 27 governos eleitos no contaram com maiorias nas suas Assembleias Legislativas; em 1998, o nmero de estados com bases parlamentares aumentou, apenas 16 dos 27 estados no contavam com elas, mas em 2002 e 2006 o nmero de governos constitudos sem apoio parlamentar voltou a aumentar, sendo 22 dos 27 estados com menos de 51% de apoio em 2002 e 21 de 27 estados, em 2006. digno de nota que os intuitos da verticalizao de coligaes reduzir o quadro partidrio e evitar coligaes esdrxulas no tiveram resultados nos estados. A composio das coligaes vencedoras chega a 14 partidos em 2002 e 13 em 2006 e, na maioria desses casos, com a presena de legendas muito inexpressivas. Os dados sobre as condies de governabilidade revelam os limites da estratgia de coalizo, pois elas apenas importam quando as foras participantes produzem apoio. Mas, alm disso, indicam aspectos importantes para a questo dos ganhos polticos, pois o clculo estratgico bvio dos participantes diz respeito aos benefcios em participar da coalizo. A anlise da participao dos partidos pequenos nas coligaes vencedoras mostra algumas consequncias importantes do sistema eleitoral. Se Melo (2006) est correto ao indicar como possvel explicao do fluxo de coligaes a preferncia das lideranas partidrias em garantir antecipadamente um espao na futura coalizo governista, os dados sobre ganhos imediatos sugerem um efeito diferente. Por partidos pequenos definimos neste trabalho as agremiaes que no obtm no perodo 5% da representao na Cmara de Deputados e que, no conjunto de cadeiras das Assembleias Legislativas, no conseguem mais que 25 cadeiras em todo o pas em cada pleito (aproximadamente 2,5%). Essas condies do um conjunto

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de 20 partidos no perodo analisado: Partido Comunista do Brasil (PCdoB), Partido Republicano Progressista (PRP), Partido Verde (PV), Partido Popular Socialista (PPS), Partido de Reedificao da Ordem Nacional (Prona), Partido da Renovao Nacional (PRN), Partido Renovador Trabalhista Brasileiro (PRTB), Partido Socialista dos Trabalhadores Unificado (PSTU), Partido da Causa Operria (PCO), Partido Comunista Brasileiro (PCB), Partido Social Cristo (PSC), Partido da Mobilizao Nacional (PMN), Partido Trabalhista do Brasil (PTdoB), Partido Geral dos Trabalhadores (PGT), Partido Humanista da Solidariedade (PHS), Partido dos Aposentados da Nao (PAN), Partido Trabalhista Cristo (PTC), Partido Social Liberal (PSL), Partido Social Trabalhista (PST), Partido Socialismo e Liberdade (PSOL). Uma anlise de cada coligao vencedora, de cada estado, a cada eleio, segundo a obteno de cadeiras legislativas estaduais nos pleitos concomitantes, mostra um cenrio menos positivo para o conjunto dos partidos participantes. Os dados indicam que boa parte dos partidos pequenos ganham muito pouco com a participao em coligaes para cargos majoritrios. Para dar uma dimenso dessa dinmica, nas tabelas 3 a 6, as coligaes partidrias vencedoras para os cargos de governador apresentam, em formato sombreado, os partidos que no tiveram ganhos imediatos, ou seja, no obtiveram cadeiras nas respectivas assembleias legislativas nos pleitos simultneos. Cabe sublinhar que se est tratando de vantagens organizacionais. H outros ganhos imediatos em negociaes partidrias que advm da prpria lgica de coalizes eleitorais para governos e que podem significar cargos e nomeaes para as equipes de primeiro escalo nos vrios nveis em disputa, bem como cargos para os demais nveis da burocracia pblica e vantagens variadas. No objeto deste trabalho apontar a composio partidria das equipes de governos estaduais, tampouco perseguir a trajetria de nomeaes partidrias nos vrios escales de modo a comprovar benefcios objetivos da estratgia de coligao, o que exigiria um esforo de pesquisa maior que o dimensionado para este trabalho. Assim, a natureza dos ganhos est limitada pelos cargos eletivos, que so, certamente, objetivos de primeira ordem dos partidos. Os dados gerais mostram que as coligaes para cargos majoritrios no trazem vantagens esperadas imediatas para todos os participantes e, na maior parte das vezes, tambm no oferecem as vantagens de mdio prazo para esses partidos. Por vantagens esperadas imediatas, no que respeita circunscrio eleitoral analisada os estados entende-se os ganhos no pleito legislativo simultneo. Assim, a participao na coalizo eleitoral para o cargo majoritrio de governador do estado teria como ganho estimado algum sucesso para obteno de cadeiras na Assembleia Legislativa respectiva; por ganho de mdio prazo, e em funo do calendrio bienal alternado entre eleies municipal e estadual, entende-se a obteno de prefeituras e cadeiras de vereana.

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Assim, observadas as cadeiras obtidas por cada partido da coligao vencedora nas Assembleias Legislativas de cada estado, temos casos de coligaes com, em mdia, 75% dos partidos participantes sem qualquer ganho no pleito, ou seja, sem cadeira estadual. Destacam-se os casos de Santa Catarina, em 1994, no qual cinco dos seis partidos no obtiveram cadeiras naquele pleito; do Tocantins, em 1998, com 12 dos 16 partidos da coligao sem ganhos; do Esprito Santo, em 2002, com sete dos nove partidos sem ganhos e do Rio Grande do Sul em 2006, com oito partidos sem obteno de cadeiras, em uma coligao de 11 partidos. H certamente casos positivos em que todos os partidos de uma coligao, ou a sua maioria, conseguem ganhos parlamentares no pleito respectivo. Os casos de ganho completo ao menos uma cadeira na Assembleia Legislativa referem-se a coligaes pequenas de dois a trs partidos, ou, ainda, tratam de partidos nicos vencedores, mas h alguns casos a destacar, por exemplo, Pernambuco, com ganhos completos em uma coligao vencedora composta por quatro partidos em 2002 e por cinco partidos em 2006, e o Amazonas, tambm em 2006, com uma coligao de cinco partidos, todos exemplos de coligaes numericamente moderadas. Para as coligaes maiores, o ganho completo mais difcil, pois elas trazem conjuntos de pequenas agremiaes com menos recursos polticos para obteno de votos. Mesmo assim, destacam-se os estados do Maranho, em 1998, com ganhos para oito dos 12 partidos da coligao; de Mato Grosso do Sul, com ganhos para seis dos oito partidos em 2002; e, finalmente, de Minas Gerais, com ganhos para nove dos dez partidos da coligao vencedora em 2006. At aqui os dados sugerem que a estratgia de coalizo para os pequenos partidos nos estados no resulta em ganhos partidrios legislativos e deve acompanhar um clculo de vantagens variadas, como cargos e nomeaes nos executivos. De qualquer forma, se os ganhos so limitados em termos imediatos nos pleitos simultneos, seria plausvel estimar ganhos na circunscrio estadual obtidos nos pleitos municipais subsequentes aos estaduais, respondendo ao clculo do que se poderia chamar de otimizao das vantagens da organizao e da exposio polticas. Para analisar essa possibilidade, apresentamos dois casos os estados de So Paulo e do Acre em que buscamos os ganhos dos partidos obtidos nas eleies municipais de 1996, 2000, 2004 e 2008, os pleitos subsequentes s eleies majoritrias analisadas. As tabelas 7A a 7D, para o Acre, e 8A a 8D, para So Paulo, mostram as composies das coligaes vencedoras e perdedoras para as eleies presidenciais e de governos estaduais e o acompanhamento dos ganhos dos partidos participantes nas eleies legislativas estaduais, bem como para prefeituras e cmaras municipais dos pleitos ocorridos no perodo. Novamente, para nosso propsito, interessa

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apenas investigar os pequenos partidos. Os dois estados analisados mostram diferenas importantes no papel das estratgias de coalizo para os pequenos partidos, devidas, em boa parte, s especificidades dos ambientes de competio.
3.1 Estudo de caso: pequenos partidos no Acre

O estado do Acre um ambiente competitivo com coligaes que refletem em parte os arranjos nacionais para a eleio presidencial. No nvel do estado, duas a trs coligaes ou partidos maiores concentram as votaes majoritrias em todo o perodo. Os pequenos partidos presentes no Acre no perodo estudado so PCdoB, PPS, PV, PSC, PMN, PSL, Partido Social Democrata Cristo (PSDC), Prona e PTdoB. Nas eleies de 1994 e 1996, interessa investigar a trajetria de ganhos dos seguintes partidos: PSTU, Prona, PMN, Partido Liberal (PL), PSL e PTdoB. Entre esses partidos, o PMN, o PTdoB e o PSTU apresentaram candidatos a prefeito; o PL e o PSL no participaram de coligaes anteriores e no lanaram candidatos a prefeito em 1996; o PSTU e o Prona apenas lanaram candidatos ou participaram de coalizes para eleies majoritrias de 1994 para presidente e governador. As informaes mostram que apenas o PMN, que no participou de qualquer coligao majoritria em 1994, obteve o ganho imediato de duas cadeiras na Assembleia Legislativa e ganhos posteriores de nvel municipal mais substantivos, uma prefeitura e 12 vereadores. Alm desse partido, o PL e o PSL, que no estiveram em nenhuma coligao anterior e no lanaram candidatos a prefeito, obtiveram respectivamente um e dois vereadores no estado em 1996. O PSTU, que participou das coligaes encabeadas pelo Partido dos Trabalhadores (PT) em 1994, nos nveis federal e estadual, alm de apresentar candidato a prefeito, no obteve nenhuma cadeira de vereador. Com exceo do PMN, os demais partidos no obtiveram nenhum ganho na assembleia do estado. No perodo 1998-2000, interessa analisar o PMN, o PSL, o PL, o PTdoB, o Prona e o PRTB. No ano 2000, o nmero de partidos realmente pequenos tem participao mais reduzida para o cargo majoritrio de prefeito, apenas o PMN e o PRTB apresentam candidatos. Todos os partidos analisados nesse perodo no Acre, PMN, PSL, PL, PRTB, Prona e PTdoB, participaram de coligaes para o governo ou lanaram candidatos em 1998; PL e PMN foram os que obtiveram ganhos imediatos, ou seja, cadeiras na assembleia, duas e quatro, respectivamente. Em 2000, o PL e o PMN, junto ao PRTB e ao PTdoB, obtiveram ganhos de nvel municipal 14 vereadores para o PMN, trs para o PTdoB, um para o PRTB e um para o PL. O Prona no obteve qualquer ganho estadual em 1998 ou municipal em 2000 e o PSTU, presente em 1994, saiu da disputa estadual e municipal nesses dois pleitos no estado.

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Em 2002 e 2004, o PST surge no cenrio do Acre, participando da coligao ao governo; o partido no obteve nenhum ganho na assembleia em 2002, tampouco na eleio municipal de 2004. Tambm no obtiveram ganhos em 2002 e 2004 o PRTB e o PTdoB, e o PSC surge pela primeira e nica vez em 2004 com um vereador. Os partidos com ganhos mais substantivos nesses dois pleitos so o PCdoB, o PMN e o PL. As coligaes para governo so adicionadas de novos participantes pequenos, o PSDC e o PST, o PRTB e o PSL lanam candidatos prprios e o PMN e o PL figuram nas coligaes encabeadas pelo PT nos nveis federal e estadual. Nesse pleito o PL e o PMN obtm ganhos imediatos, cada qual com duas cadeiras na Assembleia Legislativa. O PSTU manteve-se ausente das disputas no estado e o Prona no figura nesse pleito. Em 2006, os partidos que obtm cadeiras na Assembleia Legislativa do Acre esto em todas as situaes possveis: figuram nas coalizes majoritrias (PCdoB e PMN) em candidatura prpria ao governo (PPS) ou no figuram no pleito majoritrio PTdoB e Partido Trabalhista Nacional (PTN). H partido que mesmo em coalizo em 2006 no obteve cadeira na Assembleia Legislativa, nem ganhos locais em 2008 o caso do PRTB. Esse partido aparece no estado na coligao para governo em 1998 e veio a ganhar um vereador em 2000; em 2002, lanou candidato prprio ao governo, e no obteve ganho algum, participou da coligao vencedora para governo em 2006, mas tambm no obteve nenhum ganho. Finalmente, h partidos que no figuram nos pleitos de mbito estadual, mas obtm ganhos locais, como o PTN, o PHS, o PTC e o PV. Os dados sobre a trajetria dos pequenos partidos no Acre sugerem alguns aspectos interessantes sobre o papel das coalizes. Em primeiro lugar, mesmo com o relativo limitado tamanho poltico institucional do estado oito cadeiras na Cmara dos Deputados, 24 na Assembleia Legislativa, 22 nas prefeituras e 204 vereadores os arranjos polticos dominantes atraem a presena de pequenos partidos, mas os ganhos objetivos em cadeiras na assembleia, nas prefeituras e vereadores no respondem diretamente presena nesses arranjos. Alis, h partidos que se estruturam de fato no estado a partir das duas estratgias, tanto sem quanto com o estmulo inicial da coalizo como o caso do PMN. Assim como h partidos membros de coalizes dominantes que nada obtm, caso do PSTU em 1994-1996. Entretanto, muito residual o caso de partido sem participao em pleitos majoritrios, coligado ou no, que consegue obter ganhos parlamentares estaduais; assim como tambm residual o ganho de partido que apenas figura no pleito municipal. Trs pequenos partidos estruturam-se efetivamente no estado no perodo. O PCdoB quem mais se destaca nesse sentido, com um deputado estadual em 1994 e seis vereadores em 1996; um deputado estadual em 1998 e sete vereadores

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em 2000; dois deputados estaduais em 2002 e 22 vereadores em 2004; e dois deputados estaduais em 2006 e 21 vereadores em 2008. Em seguida, quem se estrutura o PMN, que aparece j em 1994 com dois deputados estaduais sem participar de coligao e com um prefeito e 12 vereadores em 1996; como membro de coalizo dominante, o partido consegue quatro deputados estaduais em 1998 e 14 vereadores em 2000; dois deputados estaduais em 2002 e 12 vereadores em 2004 e dois deputados estaduais em 2006 e nove vereadores em 2008. Finalmente, o PPS aparece nas coligaes estaduais em 1994 e 1998, mas apenas em 2002 que obteve ganhos, com um deputado estadual, e em 2004, com dois prefeitos e 12 vereadores; em seguida, em 2006, obteve trs deputados estaduais e, em 2008, seis vereadores. O resumo das posies dos pequenos partidos no Acre ao longo do perodo est a seguir. 1994 e 1996 (tabela 7A) Pequeno partido membro de coligaes em 1994 com ganhos estaduais e municipais em 1996: PCdoB. Pequeno partido fora de coligao com ganhos parlamentares na Assembleia Legislativa em 1994 e ganhos locais em 1996: PMN. Pequenos partidos com presena e ganhos apenas na eleio municipal de 1996: PL e PSL. Pequeno partido em coligaes que apenas teve ganhos municipais em 1996: PV. Pequeno partido com candidaturas majoritrias, com ganhos em 1996: nenhum. O Prona lanou candidatura prpria ao governo e no teve ganhos. O PSTU e o PPS estavam em coligao e no tiveram nenhum ganho. Pequenos partidos em coligaes que obtiveram ganhos na Assembleia Legislativa em 1998 e no nvel local em 2000: PCdoB, PL e PMN. Pequenos partidos membros de coligaes em 1998, e com ganhos apenas nas eleies municipais em 2000: PPS, PTdoB e PRTB. Pequeno partido com candidaturas majoritrias, sem ganhos estaduais e locais: Prona. Pequeno partido membro de coligao sem nenhum ganho em 1998 e 2000: PV.

1998 e 2000 (tabela 7B)

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2002 e 2004 (tabela 7C) Pequenos partidos em coligaes que obtiveram ganhos na Assembleia Legislativa em 2002: PL, PMN, PCdoB e PPS. Pequenos partidos membros de coligaes em 2002, e com ganhos apenas nas eleies municipais em 2004: PV e PSDC. Pequenos partidos com candidaturas majoritrias, sem ganhos estaduais e locais: PRTB e PSL. Pequeno partido em coligao em 2002, sem ganho algum em 2002 e 2004: PST. Pequenos partidos com presena e ganhos apenas na eleio municipal de 2004: PSC. Pequenos partidos em coligaes que obtiveram ganhos na Assembleia Legislativa em 2006 e no nvel local em 2008: PCdoB, PMN e PPS. Pequenos partidos fora de coligaes e sem candidaturas majoritrias, com ganhos na Assembleia Legislativa em 2006 e no nvel local em 2008: PTdoB e PTN. Pequenos partidos membros de coligaes em 2006 e com ganhos apenas nas eleies municipais em 2008: PL e o Partido da Repblica (PR). Pequenos partidos com candidaturas majoritrias em 2006, sem ganhos em 2006 na Assembleia Legislativa, mas com ganhos mnimos em 2008: PSOL e PSDC. Pequenos partidos com candidaturas majoritrias, sem ganhos estaduais e locais: Prona e PAN. Pequenos partidos com presena e ganhos mnimos apenas na eleio municipal de 2008: PTC, PHS e PRP presentes em candidatura majoritria para presidente em 2006 , PSL presente em candidatura majoritria para presidente em 2006 e PV.

2006 e 2008 (tabela 7D)

3.2 Estudo de caso: pequenos partidos em So Paulo

As coligaes formadas para as eleies majoritrias no estado de So Paulo no perodo refletem claramente as coligaes nacionais, tanto por fora de lei quanto por fora poltica. A presena no cenrio federal de foras de base paulista, polarizando a competio em todo o perodo, encabeada pelo PSDB e pelo PT, teve reflexo certo nos arranjos dominantes e na composio das coalizes.

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No entanto, a competitividade interna do estado abre espao para a presena de novas coligaes ou partidos isolados lanarem candidatos ao governo nas vrias eleies. So os casos do PSC e do PRN em 1994; a coligao encabeada pelo PMDB, pelo PRTB em 1998; a coligao encabeada pelo Partido Parlamentarista Brasileiro (PPB) e pelo Prona e os candidatos do PRTB, do PV e do PSL em 2002; e as candidaturas do PMDB, PSB, PV, PSC, PSL, PAN, PSDC, PTN, PTC e PCO em 2006. Em todos os casos, com as excees do PMDB e do PPB, todos so partidos pequenos. Se, por um lado, esse quadro multipartidrio estadual reflete a alta complexidade estrutural, socioeconmica e cultural que sustenta as variadas tendncias e clivagens polticas, certo tambm que as possibilidades legais de organizao partidria potencializam as estratgias localizadas e pessoais, levando a que o espao poltico seja tambm ocupado por foras polticas inexpressivas. A dinmica da competio, no entanto, parece dar conta de organizar essa multiplicao de organizaes, empurrando as agremiaes frgeis para o canto do sistema eleitoral, por meio de fuses e incorporaes. O tamanho poltico institucional do estado 70 cadeiras na Cmara dos Deputados, 94 cadeiras na Assembleia Legislativa, 646 nas prefeituras e 6.270 na Cmara dos Vereadores em 2008 abre espao para a presena de vrios partidos e arranjos polticos para as eleies majoritrias estaduais, de oito em 1994, com cinco coalizes, a 14 em 2006, dos quais seis so coalizes. As coalizes tm tamanho moderado, de dois a seis partidos em todo o perodo, e, no caso de So Paulo, elas importam para obteno de ganhos parlamentares estaduais. Nas eleies de 1994 e 1998, apenas o Prona obteve cadeira na Assembleia figurando em candidaturas prprias majoritrias; e em 1998, tambm foi esse o caso do PV. Em 2008, apenas o PV, o Prona e o PSC conseguiram cadeiras estaduais fora de coligaes, mas j ao fim do perodo, competindo em todos os pleitos, esses partidos mostravam estruturas locais substantivas, entendidas como a presena de vereadores e prefeituras, o que certamente potencializou as possibilidades de sucesso eleitoral. Nessa direo, os dados de So Paulo sugerem que as estruturas partidrias locais tambm dividem a importncia com a formao de coalizes no conjunto de subsdios para sobrevivncia dos pequenos partidos. Assim, os dados das tabelas 8A a 8D, que mapeiam para So Paulo os ganhos dos partidos a partir das estratgias a cada eleio para governo, mostram que, ao fim do perodo analisado, mesmo com um espao grande no estado para ganhos partidrios, a presena de pequenos partidos nas eleies majoritrias governamentais, tanto pelas candidaturas isoladas quanto pelas coalizes, resulta na obteno de maiores ganhos, seja na Assembleia Legislativa, seja no nvel local para as prefeituras e cmaras.

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volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia

Por outro lado, mesmo com o crescimento local de suas estruturas, a lgica da competio entre os pequenos partidos, por sofrer o impacto das imposies legais de restrio da representao a clusula de barreira tambm tem influncia sobre as suas chances de sobrevivncia, podendo levar ao enxugamento natural. o que ocorreu em 2000 com a incorporao do Partido da Solidariedade Nacional (PSN) ao Partido Humanista da Solidariedade (PHS), na fuso em 2006 do Prona, do PL, do PGT e do PST em Partido da Repblica (PR), e na incorporao do PAN ao Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) em 2006, todos esses partidos com presena no estado nesse perodo. O resumo das posies dos pequenos partidos no estado de So Paulo ao longo do perodo est a seguir. 1994 e 1996 (tabela 8A) Pequenos partidos em coligaes que obtiveram ganhos na Assembleia Legislativa em 1994 e ganhos locais em 1996: PCdoB, PMN, Partido Social Democrtico (PSD), PL e PRP. Apenas partidos pequenos coligados ganharam cadeiras na Assembleia Legislativa. Pequenos partidos membros de coligaes em 1994 com ganhos apenas nas eleies municipais em 1996: PPS e PV. Pequenos partidos com candidaturas majoritrias, com ganhos em 1996: PSC e PRN. Pequenos partidos com presena e com ganhos apenas na eleio municipal de 1996: PSL, PSDC, PTN, PST e PRTB. Pequenos partidos membros de coligaes em 1998, com ganhos estaduais na Assembleia Legislativa de 1998 e ganhos na eleio de 2000: PL, PCdoB, PRTB e PPS. Pequenos partidos membros de coligaes em 1998, e com ganhos apenas na eleio de 2000: PST, PRN, PSL, PTN, PAN, PMN, PTdoB, PGT, PRP e PHS. Pequeno partido com candidatura majoritria em 1998, com ganhos em 1998 e 2000: Prona. Pequenos partidos com candidaturas majoritrias em 1998, com ganhos apenas em 2000: PSDC e PSC. PSTU: sem ganho algum.

1998 e 2000 (tabela 8B)

Sistema Poltico, Dinmica Partidria e a lgica de Coalizes

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2002 e 2004 (tabela 8C) Pequenos partidos membros de coligaes em 2002 com ganhos na Assembleia Legislativa: PCdoB, PGT e PPS. O PGT no figurou no quadro partidrio em 2004. Somente ganharam cadeiras na Assembleia Legislativa quem esteve em coalizo majoritria. Pequenos partidos membros de coligaes em 2002, com ganhos na eleio de 2004: PCdoB, PSD, PHS, PPS, PSN, PSDC, PTN, PTdoB, PSC, PRP e PTC. Pequenos partidos com candidaturas majoritrias em 2002, com ganhos apenas locais em 2004: Prona, PRTB, PV, PSL e PAN. Pequenos partidos membros de coalizes que tiveram ganhos na Assembleia Legislativa em 2006: PPS, PL, PSOL, PV e PSC. Pequenos partidos membros de coligaes em 2006, com ganhos na eleio de 2008: Partido Republicano Brasileiro (PRB), PCdoB, PTN, PTdoB, PHS e PSL. Partido isolado com ganhos na Assembleia Legislativa: Prona. Pequenos partidos com candidaturas majoritrias em 2006, com ganhos em 2008: PV, PSC, PTC, PSDC e PRP. PCO, PSTU e PCB nada ganham em 2008 e 2006. Partidos somente com presena municipal e ganhos municipais em 2008: PMN e PRTB.

2006 e 2008 (tabela 8D)

4 CONSIDERAES fINAIS

A complexidade do ambiente institucional que acolhe a competio democrtica dificulta a clara identificao de seus efeitos sobre o sistema partidrio. Em uma estrutura de poder presidencialista e federativa, funcionam lgicas eleitorais distintas, sistema majoritrio, sistema proporcional e coalizes partidrias. Sabemos que desde 1994 algum equilbrio vem ocorrendo, controlando a movimentao partidria luz dos arranjos polticos nacionais dominantes. Mas sabemos tambm que os espaos polticos estaduais e as estruturas de incentivos nestes estabelecidos promovem cenrios mltiplos, distintos, com partidos de tamanhos variados que buscam sobrevivncia em estratgias variadas. Os dados do perodo analisado mostram que as coligaes estaduais vencedoras traduzem os arranjos das competies presidenciais, sugerindo que

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volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia

o equilbrio observado resulta da presidencializao da competio poltica. Mas os dados tambm indicam que as coalizes majoritrias so estratgias limitadas e contribuem menos do que se poderia estimar para a definio de maiorias de governo. Da tica dos que encabeam coligaes eleitorais majoritrias, podem significar ganhos de voto importantes, ainda que mnimos; da tica dos demais participantes, significam clculos estimados e incertos de ganhos no futuro governo, bem como ganhos em termos de organizao partidria. De qualquer forma, as possibilidades de governabilidade nos estados no sistema no se realizam de forma tima por meio dos ganhos legislativos dessas coalizes vencedoras. Como foi visto as condies de governabilidade potencial no foram constitudas na grande maioria dos estados nas quatro eleies abordadas entre 1994 e 2006, revelando uma dinmica que parece responder incongruncia dominante entre os arranjos majoritrio e proporcional. Com relao ao impacto sobre a organizao do sistema partidrio, os dados indicaram que os ganhos advindos da participao em coalizes majoritrias e traduzidos em cadeiras no Legislativo estadual nas eleies simultneas, ou os ganhos nas eleies locais subsequentes, por meio de prefeituras e cadeiras de vereador, tambm so limitados. Para os pequenos partidos, em especfico, participar de coalizes majoritrias resulta em muito pouco. Em boa parte dos estados, os pequenos partidos no obtm ganhos partidrios e plausvel supor que suas estratgias eleitorais respondem a um clculo de vantagens de natureza distinta. Ainda assim, as diferenas entre os vrios ambientes polticos estaduais abrem espao para que, para esses partidos, as coalizes funcionem como um subsdio para a organizao partidria.

Sistema Poltico, Dinmica Partidria e a lgica de Coalizes

145

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Sistema Poltico, Dinmica Partidria e a lgica de Coalizes

147

ANExO TABELA 3

Cadeiras partidrias obtidas nas assembleias estaduais pelas coligaes a governador vencedoras 1994
Estados Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Coligaes partidrias vencedoras 1994 PMDB (PSB/PSDB) PPR (PP) PPR(PFL/PTB/PP/PDT) PTB(PSC/PRN) PSDB (PDT/PTB/PCB/ PPS/PFL/PSB) PSB (PDT/PT/PV/ PCdoB) PPR (PTB/PFL/PMN/ PP/PV) PFL PMDB (PDT/PPS/ PMN/PSDB/PCdoB) PSDB (PDT/PTB) PMDB PMDB(PSC/PPS/PP/ PSD/PRP/PSDB) PSB (PDT/PT/PPS/ PMN/PV/PCdoB) PMDB (PSB/PTB/PL/ PCdoB/PSD) PSDB (PMDB/PFL/ PPR/PRP/PPS/PL/PTB/ PTdoB/PSC/PSD) PFL (PTB/PSC/PL) PSDB (PTB/PL) PT (PSB/PCdoB) PSDB PSDB (PFL) PDT PMDB (PTRB/PMN/ PSD/PV/PRP) 5/6 4/6 Partidos sem ganhos/ total coalizo 1/3 1/2 1/5 1/3 3/7 2/5 3/6 1o turno (%) 42,5 46,8 62,3 44,6 37,2 48,2 58,7 47,2 37,4 55,3 52,7 50,6 55,8 58,5 62,7 54,9 2o turno (%) 63,1 53,7 Cadeiras obtidas na Assembleia Legislativa 4+0+2=6 8+0=8 7+2+3+1+ 0 = 13 5+2+0=7 2+3+2+0+ 0 + 3 + 0 = 10 1+1+1+0+ 0=3 9+0+5+0+ 1 + 0 = 15 10 5+0+0+0+ 1+0=6 20 + 4 + 1 = 25 8 19 + 0 + 0 + 1+0+0+0 = 20 16 + 4 + 2 + 0+0+0+0 = 22 6+2+1+0+ 0 + 0 = 10 51,7 1+4+7+4+ 0+0+0+1+ 0 + 0 + 0 = 17 19 + 4 + 0 + 7 = 30 8 + 10 + 4 = 22 4+2+0=6 14 17 + 5 = 22 9 50,8 10 + 0 + 0 + 0 + 0 + 0 = 10 Coalizo na Assembleia Legislativa1 (%) 25,0 33,3 54,2 41,2 24,4 5,9 62,5 23,8 16,7 54,4 33,3

5/7

46,6

58,3

55,6

Pernambuco

4/7

54,1

45,0

Alagoas

3/6

79,4

33,6

Sergipe

6/11

47,6

71,0

Bahia Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Paran Santa Catarina

1/4 1/3

49,3 27,2 46,6 37,2 46,8 54,8 34,0

58,6 58,7 63,0 56,1 56,1

47,6 28,6 20,0 20,0 23,4 16,7 25,0 (Continua)

148 (Continuao) Estados Rio Grande do Sul Mato Grosso do Sul Mato Grosso Coligaes partidrias vencedoras 1994 PMDB (PL/PSDB) PMDB (PL/PSB/PSD/ PV/PSDB/PCdoB) PDT (PT/PMDB/PSDB/ PSC/PMN/ PCdoB/PPS/PSB/PV) PMDB (PL/PRN/PRP) PT (PSTU/PPS/PSB/ PCdoB)

volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia

Partidos sem ganhos/ total coalizo

1o turno (%) 49,2

2o turno (%) 52,2

Cadeiras obtidas na Assembleia Legislativa 10 + 1 + 1 = 12 5+1+0+0+ 0+2+0=8 5+1+3+1+ 0+2+0+0+ 1 + 0 = 13

Coalizo na Assembleia Legislativa1 (%) 21,8 33,3

4/7

53,7

4/10

71,3

54,0

Gois Distrito Federal

1/4 3/6

42,5 37,2

56,4 53,9

11 + 5 + 0 + 3 = 19 7+0+1+0+ 0=8

39,0 33,4

Fontes: TSE, Ipeadata e <http://jaironicolau.iuperj.br>. Nota: 1 Os dados sublinhados indicam que o percentual de cadeiras legislativas obtidas pela coalizo superior a 50%. Obs.: As agremiaes em itlico so as que no obtiveram cadeiras na Assembleia Legislativa.

TABELA 4

votao das coligaes a governador vencedoras, cadeiras e votaes partidrias obtidas nas assembleias estaduais e ganhos 1998
Estados Rondnia Acre Coligaes partidrias vencedoras 1998 PFL PT (PDT/PTB/PSL/PL/ PPS/PMN/PSB/PV/PSDB/ PCdoB/PTdoB) PFL (PTB/PMDB/PST/ PSC/PL/PFL/PSDC/PRTB/ PRP/PSDB/PTdoB) PPB (PDT/PSL/PST/PTN/ PL/PAN/PGT/PSD) PSDB (PPB/PTB/PSC/PL/ PPS/PMN/PSD/PV/ PTdoB) PSB (PT/PPS/PAN/PSB/ PV/PRP/PCdoB) PFL (PPB/PDT/PTB/PST/ PTN/PSC/PL/PSDC/PRTB/ PGT/PSB/PV/PRP/PSDB/ PTdoB) PFL (PTB/PMDB/PSL/ PST/PSC/PL/PSDC/PRTB/ PSD/PRP/PCdoB) PMDB (PDT/PTB/PL/PPS/ PSDC/Prona/PCdoB) PSDB (PPB/PTB/PPS/PSD) 7/12 Partidos sem ganhos/ total coalizo 1o turno (%) 35,3 57,7 2o turno (%) 53,6 Cadeiras obtidas na Assembleia Legislativa 3 3+0+0+0+2+0 +4+0+0+2+1+ 0 = 12 4+5+1+0+0+5 +4+2+0+0+1+ 0 = 22 54,2 5+5+4+0+0+0+ 0 + 0 + 0 = 14 8+4+3+0+3+1+ 0 + 2 + 0 + 0 = 21 3+3+0+0+3+0+ 0+0=9 10 + 6 + 0 + 1 + 0 + 0 +0+1+0+0+0+0 + 0 + 0 + 0 + 0 = 18 9+1+4+0+1+1 +3+0+2+7+2+ 0 = 30 51,0 9+2+0+0+0+0+ 0 + 0 = 11 21 + 2 + 2 + 4 + 0 = 29 Coalizo na Assembleia Legislativa1 (%) 12,5 50,0

Amazonas

5/12

51,1

91,6

Roraima

6/9

47,5

58,3

Par

4/10

44,5

53,9

51,2

Amap

5/8

43,0

53,6

37,5

Tocantins

12/16

61,7

75,0

Maranho

3/12

66,0

71,4

Piau Cear

6/8 1/5

40,6 62,7

36,6 63,0 (Continua)

Sistema Poltico, Dinmica Partidria e a lgica de Coalizes


(Continuao) Estados Coligaes partidrias vencedoras 1998 PMDB (PPB/PPS/PAN/ PRTB/PMN/PRN/PSD/ PTdoB) PMDB (PPB/PDT/PTB/ PSL/PST/PSC/PL/PFL/ PSDB) PMDB (PPB/PST/PTN/PL/ PFL/PSDC/PV) PSB (PDT/PT/PST/PTN/ PPS/PSN/PMN/PV/PRP/ Prona/PCdoB/PTdoB) PSDB (PPB/PMDB/PSC/ PL/PPS/PMN/PV) PFL (PPB/PTB/PMDB/ PST/PSC/PL/PRN/PTdoB) PMDB (PSL/PST/PTN/ PSC/PL/PPS/PAN/PRTB/ PMN/PTdoB) PSDB (PPB/PL/PFL/ PSDC/PV) PDT (PT/PCB/PSB/ PCdoB) PSDB (PTB/PSD) PFL (PPB/PTB/PSL/PST/ PTN/PSC/PL/PPS/PRN/ PSB/PSD/PRP/PTdoB) PPB (PTB/PSL/PST/PL/ PFL/PAN/PSDC/PRTB/ PGT/PRN/PSDB/PTdoB) PT (PCB/PSB/PCdoB) PT (PDT/PPS/PAN/PSB/ PCdoB) PSDB (PMN/PSB/PV) PSDB (PPB/PTB/PFL/ PSDC) PMDB (PPB/PST/PRN/ PSD/PRP/Prona/PTdoB) Partidos sem ganhos/ total coalizo 7/9 1o turno (%) 2o turno (%) Cadeiras obtidas na Assembleia Legislativa 8+4+0+0+0+0+ 0 + 0 + 0 = 12 18 + 1 + 2 + 0 + 1 + 0 + 0 + 0 + 5 + 5 = 32 4 + 3 + 0 + 0 + 1 + 12 + 1 + 0 = 21 3+0+2+0+0+0 +0+0+0+0+0+ 0+1=6 54,4 4+2+5+1+0+1+ 2 + 0 = 15 23 + 6 + 5 + 4 + 0 + 3 + 4 + 0 + 1 = 46 57,6 9+0+1+0+1+3+ 2 + 0 + 0 + 3 + 0 = 19 4+1+0+6+0+ 0 = 11 58,0 55,4 3 + 7 + 0 + 3 + 1 = 14 21 + 5 + 0 = 26 13 + 8 + 9 + 0 + 0 + 0 +1+0+0+0+2+0 + 0 + 0 = 33 10 + 1 + 0 + 0 + 0 + 9 +0+0+0+0+0+3 + 0 = 23 50,8 61,3 12 + 0 + 1 + 0 = 13 1+3+2+0+0+ 0=6 6+0+1+0=7 53,3 51,7 6 + 3 + 0 + 2 + 0 = 11 5+1+0+0+1+0+ 0+0=7

149

Coalizo na Assembleia Legislativa1 (%) 50,0

Rio Grande do Norte

50,2

Paraba

4/10

80,7

88,8

Pernambuco

3/8

64,1

42,8

Alagoas

10/13

58,6

22,2

Sergipe Bahia

2/8 2/9

40,2 69,9

62,5 73,0

Minas Gerais

6/11

44,3

24,6

Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Paran

2/6 1/5 1/3 9/14

61,3 46,9 23,0 52,2

36,6 20,0 27,6 62,2

Santa Catarina Rio Grande do Sul Mato Grande do Sul Mato Grosso Gois Distrito Federal

9/13

58,9

57,5

2/4 3/6 2/4 2/5 5/8

45,9 32,8 53,9 48,6 39,2

23,6 25,0 29,1 26,8 29,1

Fontes: TSE, Ipeadata e <http://jaironicolau.iuperj.br>. Nota: 1 Os dados sublinhados indicam que o percentual de cadeiras legislativas obtidas pela coalizo superior a 50%. Obs.: As agremiaes em itlico so as que no obtiveram cadeiras na Assembleia Legislativa.

150

volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia

TABELA 5

votao das coligaes a governador vencedoras, cadeiras e votaes partidrias obtidas nas assembleias estaduais e ganhos 2002
Estados Rondnia Acre Coligaes partidrias vencedoras 2002 PSDB PT (PV/PTdoB/PMN/ PCdoB/PL/PSDC) PPS (PFL/PTB/PDT/PSL/ PTN/PSC/PSD/PSDC/ PRP/PHS/PAN/Prona) PSL (PT/PST/PTN/PL/PFL/ PAN/PSDC/PHS/ PMN/PRP/Prona/PCdoB/ PTdoB) PSDB (PRP/PPB/PTdoB/ PSD/PV/PST/PFL/PRTB/ Prona/PSDC) PDT (PPB/PTB/PPS/PSD/ PTdoB/PAN/PSL/PRTB) PFL (PPB/PSL/PST/PAN/ PRTB/PRP/Prona/ PTdoB/PSD/PSDB) PFL (PST/PSDC/PSC/ PMDB/PSD/PV) PT (PTN/PCdoB/PL/ PTdoB/PAN/PCB/PMN) PSDB (PPB/PSD/PV) PSB (PGT/PST) PSDB (PFL/PST/PSD/ PV/PRTB) PMDB (PFL/PPB/PSDB) PSB (PST/PAN/PHS/PSC/ PTC/PSDC/PV/Prona/ PRP/PGT/PTdoB/PSL) PFL (PPB/PDT/PST/PPS/ PHS/PSD/PTdoB) PFL (PPB/PTB/PTN/PST ) PSDB (PPB/PSL/PTN/PFL/ PAN /PRTB/PHS/PV) PSB (PSD/PSC/Prona/ PTdoB/PV/PAN/PSL/PHS) PSB (PPB/PST/PTC/PSC/ PRP/PSD/PGT) PSDB (PFL/PSD) PMDB 8/13 2/7 Partidos sem ganhos/ total coalizo 1o turno (%) 29,6 63,6 2o turno (%) 59,1 Cadeiras obtidas na Assembleia Legislativa 3 5+0+0+2+2+2 + 2 = 13 1+5+2+1+0+0+ 1+0+2+0+0+0 + 0 = 12 3+1+2+2+0+2+ 1+0+0+0+1+0+ 0 + 0 = 12 7+0+2+0+2+0+ 2 + 0 + 0 + 0 + 0 = 13 3+0+1+2+2+0+ 0+0=8 7+4+0+0+0+0+ 0 + 0 + 0 + 0 + 4 = 15 14 + 0 + 0 + 1 + 3 + 6 + 0 = 24 3+0+0+1+0+0+ 0+0=4 50,0 61,0 51,4 17 + 2 + 1 + 0 = 20 2+0+0=2 10 + 4 + 0 + 0 + 0 + 0 = 14 7 + 7 + 3 + 6 = 23 4+0+0+0+0+0 +0+0+1+1+0+ 2+1=9 55,0 3+1+3+0+3+0+ 0 + 0 = 10 18 + 7 + 4 + 0 + 4 = 33 11 + 6 + 0 + 0 + 5 + 0 + 2 + 0 + 1 = 25 2+0+1+0+0+0+ 0+0+0=3 12 + 6 + 0 + 0 + 3 + 0 + 0 + 0 = 21 58,6 55,2 18 + 6 + 0 = 24 8 Coalizo na Assembleia Legislativa1 (%) 12,5 54,1

Amazonas

7/13

52,4

50,0

Roraima

7/14

48,7

53,5

50,0

Par

7/11

34,5

51,7

31,7

Amap

4/9

36,8

54,6

33,3

Tocantins

7/11

60,6

62,5

Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas

3/7 6/8 1/4 2/3 4/6

51,1 51,0 49,8 37,6 47,2 60,4 52,9

57,1 13,3 43,4 8,3 38,8 46,9 33,3

Sergipe Bahia Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Paran

4/8 1/5 3/8 7/9 5/8 1/3

43,6 53,7 57,7 54,0 51,3 38,3 26,2

41,6 52,3 32,4 10,0 30,0 25,5 14,8 (Continua)

Sistema Poltico, Dinmica Partidria e a lgica de Coalizes


(Continuao) Estados Santa Catarina Rio Grande do Sul Mato Grosso do Sul Mato Grosso Coligaes partidrias vencedoras 2002 PMDB (PSDB) PMDB (PHS/PSDB) PT (PSL/PTN/PSC/PL/ PSDC/PSD/PCdoB) 1/3 2/8 Partidos sem ganhos/ total coalizo 1o turno (%) 30,1 41,2 48,3 2o turno (%) 50,3 52,7 53,7 Cadeiras obtidas na Assembleia Legislativa 7 + 3 = 10 9 + 0 + 3 = 12 3+2+0+0+3+0+ 0+1+0+0+0=9 2+1+0+0+3+0 +0+0+0+0+0 +0=6 12 + 4 + 0 + 1 + 0 + 3 +0+1+0+1+0+ 1 = 23 50,6 5+2+0+2+2+0 + 0 = 11

151

Coalizo na Assembleia Legislativa1 (%) 25,0 21,8 37,5

PPS (PPB/PTN/PSC/PFL/ PAN/PSDC/PRTB/PSD/ PV/PRP/PTdoB)


PSDB (PPB/PSL/PST/PSC/ PFL/PAN/PSDC/PRTB/ PHS/PSD/PRP) PMDB (PFL/PRP/PSD/ PSDB/PSL/PST)

9/12

50,7

25,0

Gois Distrito Federal

5/12

51,2

56,0

3/7

43,0

45,8

Fontes: TSE, Ipeadata e <http://jaironicolau.iuperj.br>. Nota: 1 Os dados sublinhados indicam que o percentual de cadeiras legislativas obtidas pela coalizo superior a 50%. Obs.: As agremiaes em itlico so as que no obtiveram cadeiras na Assembleia Legislativa.

152

volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia

TABELA 6

Cadeiras partidrias obtidas nas assembleias estaduais pelas coligaes a governador vencedoras 2006
Estados Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Minas Gerais Coligaes partidrias vencedoras 2006 PPS (PTN/PFL/PAN/PV/Prona) PT (PP/PL/PRTB/PMN/PSB/ PCdoB) PMDB (PP/PTB/PRTB/PMN) PSDB (PP/PTB/PL/PFL) PT (PRB/PTN/PSB/PCdoB) PDT (PP/PMDB/PV/PSC/Prona) PMDB (PPS/PFL) PDT (PPS/PAN) PT (PSB/PTB/PCdoB/PL) PSB (PT/PCdoB/PMDB/PRB/ PP/PHS/PMN/PV) PSB (PTB/PT/PL/PPS/PHS/ PMN/PCdoB/PTdoB) PSDB (PP/PTB/PTN/PL/PFL/ PTC/PTdoB) PSB (PP/PDT/PSC/PL) PSDB (PMDB/PPS/PTdoB) PT (PTB/PMDB/PL/PSB/ PCdoB) PT (PMDB/PCdoB/PSB/PPS/ PV/PTB/PMN/PRB) PSDB (PP/PTB/PSC/PL/PPS/ PFL/PAN/PHS/PSB) PMDB (PTB/PP/PSC/PL/PAN/ PMN/PTC/Prona) PSDB (PFL/PTB/PPS) PMDB (PSC) PMDB (PFL/PSDB/PPS/PRTB/ PTdoB/PAN/PHS) PSDB (PSC/PL/PPS/PFL/PAN/ PRTB/PHS/PTC/Prona/PTdoB) 1/2 4/8 8/11 5/11 8/13 1/6 4/9 1/10 3/8 4/9 4/8 1/3 2/5 2/5 2/6 Partidos sem ganhos/ total coalizo 3/6 2/7 1o turno (%) 54,1 53,1 50,6 62,4 37,5 53,7 51,5 34,4 61,7 62,4 49,6 49,7 33,8 55,9 52,5 52,9 77,0 77,3 41,4 57,9 42,8 48,9 32,9 61,3 65,4 50,1 52,7 53,9 68,0 52,4 51,4 65,4 51,8 54,9 2o turno (%) Cadeiras obtidas na Assembleia Legislativa 2+2+0+0+2+ 0=6 7+1+0+0+2+2 + 2 = 14 4 + 3 + 1 + 1 + 2 = 11 4 + 0 + 0 + 3 + 3 = 10 6+1+0+1+0=8 3+0+3+2+1+ 0=9 6 + 1 + 4 = 11 6+1+0=7 5 + 2 + 2 + 1 + 1 = 11 8+3+1+7+0+0+ 2 + 0 + 2 = 23 4+0+1+0+1+1+ 5 + 0 + 0 = 12 9+1+1+0+0+6+ 0 + 0 = 17 7 + 1 + 2 + 2 + 1 = 13 2+1+1+2=6 4+1+1+1+1+ 0=8 10 + 6 + 3 + 1 + 0 + 0 + 0 + 1 + 0 = 21 16 + 4 + 3 + 3 + 3 + 4 + 7 + 0 + 1 + 1 = 42 3 + 4 + 3 + 1 = 11 17 + 1 + 2 + 5 + 2 + 2 + 2 + 1 + 1 = 33 24 + 11 + 4 + 5 = 44 17 + 0 = 17 11 + 6 + 6 + 1 + 0 + 0 + 0 + 0 = 24 5+0+0+4+3+0+ 0 + 0 + 0 + 0 + 0 = 12 7+0+3+0+1+0+ 1 + 0 + 0 + 2 + 1 = 15 5+1+4+4+0+5 +0+0+0+0+0+ 0 = 19 57,1 2+4+0+4+0+0+ 0 + 0 + 0 + 0 + 0 + 10 + 2 = 22 4+1+0+0+1+1+ 1+1=9 Coalizo na Assembleia Legislativa1 (%) 25,0 58,3 45,8 41,6 19,5 37,5 45,8 16,6 36,6 50,0 50,0 47,2 26,5 22,2 33,3 33,3 54,5 36,6 47,1 46,8 31,4 60,0 21,8 62,5 79,1

Esprito Santo PMDB(PTB/PFL/PSDB) Rio de Janeiro So Paulo Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul

Mato Grosso PMDB (PSC/PL/PPS/PFL/PAN/ PRTB/PMN/PTC/PSDB/PTdoB) do Sul Mato Grosso PPS (PTB/PP/PMDB/PTN/PL/ PFL/PAN/PRTB/PMN/PTC PSB/PV ) PP (PTB/PTN/PL/PPS/PAN/ PRTB/PHS/PMN/PV/PRP/ PSDB/PTdoB) PFL (PP/PTN/PSC/PL/PPS/ PMN/Prona)

Gois Distrito Federal

8/13 2/8

48,2 50,4

53,6 37,5

Fontes: TSE, Ipeadata e <http://jaironicolau.iuperj.br>. Nota: 1 Os dados sublinhados indicam que o percentual de cadeiras legislativas obtidas pela coalizo superior a 50%. Obs.: As agremiaes em itlico so as que no obtiveram cadeiras na Assembleia Legislativa.

Sistema Poltico, Dinmica Partidria e a lgica de Coalizes

153

TABELA 7A

Dados para as eleies para a Presidncia da Repblica, o governo estadual, o Senado federal, a Cmara dos Deputados, a Assembleia legislativa, as prefeituras e a Cmara dos vereadores Acre, 1994 e 1996
Presidente Coligao PSDB PFL PTB PMDB 4,4 PSD PDT PT PSB PCdoB 27,0 PV PSTU 23,8 PV PSTU PPS Prona PPR 7,4 2,7 7,6 1,3 Prona PPR1 46,8 PP PMN PL PSL 53,7 1 2 1 12 1 2 1,2 3,3 33,7 3 8 5 61 3,2 1,3 PDT PT PSB PCdoB 24,7 1 1 6 21,4 2 3 2 19 10,6 PMDB 27,3 46,3 37,6 4 6 9 57 54,3 54,0 Governador 2o turno Senador Votao Deputados Deputados federais estaduais Cadeiras Cadeiras 19962 Prefeitos/ cadeiras Vereadores/ cadeiras 2 5 4 46

Votao Votao Coligao 1o turno nacional estadual PSDB

Fontes: TSE, Ipeadata e <http://jaironicolau.iuperj.br>. Notas: 1 Em 1995 o Partido Progressista Renovador (PPR) fundiu-se com o Partido Progressista (PP) formando o Partido Progressista Brasileiro (PPB). 2 O PTdoB tambm apresentou candidato a prefeito em 1996. Obs.: Em negrito, partidos que lideram coalizes e/ou que tiveram candidato prprio no primeiro turno.

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volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia

TABELA 7B

Dados para as eleies para a Presidncia da Repblica, o governo estadual, o Senado federal, a Cmara dos Deputados, a Assembleia legislativa, as prefeituras e a Cmara dos vereadores Acre, 1998 e 2000
Presidente Votao nacional 1o turno Votao estadual 1o turno Governador Senador Deputados federais Cadeiras 3 18 1 Deputados estaduais Cadeiras 3 5 Prefeitos/ cadeiras 2 5 2000 Vereadores/ cadeiras 32 25

Coligao PFL PPB PSD PTB PSDB PT PDT PSB PCdoB PCB

Coligao Pfl PPB

1o turno

Votao

26,3

53,1

46,8 PTB PSDB PT 52,9 2 1 2 3 3 7 24 46 2 3 1 7

31,7

30,9

PDT PSB PCdoB

PSL PL PMN PPS PL PAN Pv 0,3 0,4 PV PTdoB Prona PSTU PTdoB PSDC PTN PSC PSN 2,1 0,3 0,3 0,3 0,2 0,2 0,2 5,4 0,3 0,5 0,3 0,2 0,1 0,3 PMDB PRTB Prona 0,4 11 0,8 13,9 PMN PPS

57,7 2 4 1 14 10

3 1,3

14,7

29,1

41 1

Fontes: TSE, Ipeadata e <http://jaironicolau.iuperj.br>. Obs.: Em negrito, partidos que lideram coalizes e/ou que tiveram candidato prprio no primeiro turno.

Sistema Poltico, Dinmica Partidria e a lgica de Coalizes

155

TABELA 7C

Dados para as eleies para a Presidncia da Repblica, o governo estadual, o Senado federal, a Cmara dos Deputados, a Assembleia legislativa, as prefeituras e a Cmara dos vereadores Acre, 2002 e 2004
Presidente Votao Coligao nacional 1o turno PT PCB PL PMN PCdoB PL PMN PCdoB PV PTdoB PSDC 1 7 1 2 2 2 2 11 12 22 3 46,4 Votao nacional 2o turno 60,3 Governador Senador Deputados Deputados federais estaduais Cadeiras 5 Partido 2004 Prefeitos/ Vereadores/ cadeiras cadeiras 10 57

Votao 1o estadual Coligao Votao Cadeiras turno o 1 turno 46,8 PT 63,6 32,3 3

PSDB PMDB

23,2

39,7

19

PSDB PMDB PPB/PP PFL PST 33,6 1

2 2

2 1 1

9 16 12 19

PSB PGT PTC

17,9

17,5

21,5

15

PPS PDT PTB 12 16,6

PPS PDT PTB

2,3

1 1

12 3

PSTU PCO

0,5 0

0,1 0 PRTB PSl 0,2 0,2 PSC 1

Fontes: TSE, Ipeadata e <http://jaironicolau.iuperj.br>. Obs.: Em negrito, partidos que lideram coalizes e/ou que tiveram candidato prprio no primeiro turno.

156

volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia

TABELA 7D

Dados para as eleies para a Presidncia da Repblica, o governo estadual, o Senado federal, a Cmara dos Deputados, a Assembleia legislativa, as prefeituras e a Cmara dos vereadores Acre, 2006 e 2008
Presidente Coligao PSDB PFL Nacional 1o turno 41,6 Estadual 1o turno 51,2 Nacional 2o turno 52,3 Governador Coligao PSDB PFL
1

Senador Votao

Deputados Deputados federais estaduais Cadeiras Cadeiras 2

2008 Prefeito/ Vereadores/ cadeiras cadeiras 1 13 4 1

1o turno 11,1

9,7

PTB PT PRB PCdoB 48,6 42,6 47,7 PCdoB PP PL/PR PRTB PMN PSB PSOl PSTU PCB PDT 2,6 1,2 PMDB PPS PTdoB PTN PHS PRP PSDC PSl 0,1 0,1 0,1 0,2 0,1 0 PRP PSDC PSL PTC PV Prona PAN 0,1 0,2 0,1 35,1 1 1 1 2 3 1 1 4 6,8 4,2 PSOl 0,3 1,1 1 2 2 1 1 1 2 1 3 1 PT 53,1 88,8 3 7 12

52

21 30 5

9 20 2

2 24 6 2 5 1 2 1 1 1 1

Fontes: TSE, Ipeadata e <http://jaironicolau.iuperj.br>. Nota: 1 O Partido da Frente Liberal (PFL) mudou seu nome para Democratas (DEM) em 2007. Obs.: Em negrito, partidos que lideram coalizes e/ou que tiveram candidato prprio no primeiro turno.

Sistema Poltico, Dinmica Partidria e a lgica de Coalizes

157

Dados para as eleies para a Presidncia da Repblica, governo estadual, o Senado federal, a Cmara do Deputados, a Assembleia legislativa, as prefeituras e a Cmara dos vereadores So Paulo, 1994 e 1996
Presidente Coligao PSDB PFL PTB PT PSB PCdoB PV PSTU PSTU PMN PPS Prona PMDB PSD 7,4 4,4 8,9 5,8 Prona PMDB PSD PL PDT 3,2 0,4 PDT PV PRP PPR 2,7 1,6 PPR1 PP1 PSL PSDC PTN PSC PST PTdoB PRN PRTB Fontes: TSE, Ipeadata e <http://jaironicolau.iuperj.br>. Nota: 1 Em 1995, o PPR fundiu-se com o PP formando o PPB. Obs.: Em negrito, partidos que lideram coalizes e/ou que tiveram candidato prprio no primeiro turno. 0,5 1,0 2,3 22,6 0,8 1,5 1 8 1 2 9 54 3 1 1 876 94 23 9 33 31 20 12 2 11,3 23,1 0,8 1,0 5,1 1,5 3,5 14 2 5 2 1 23 2 5 3 109 19 22 26,0 6 11 1 2 3 39 45 9 1.757 233 370 352 74 104 27,0 27,0 PT PSB PCdoB 14,9 43,9 18,0 54,3 55,7 Votao nacional Votao estadual Governador Coligao 1o turno PSDB PFL 46,8 2o turno 56,1 Senador Votao 27,7 12,3 Deputados Deputados federais estaduais Cadeiras 15 3 3 14 1 1 Cadeiras 17 5 7 16 1 2 1996 Prefeitos/ Vereadores/ cadeiras cadeiras 221 105 41 12 9 1.631 1.331 617 284 103 12

TABELA 8A

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volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia

TABELA 8B

Dados para as eleies para a Presidncia da Repblica, o governo estadual, o Senado federal, a Cmara dos Deputados, a Assembleia legislativa, as prefeituras e a Cmara dos vereadores So Paulo, 1998 e 2000
Presidente Coligao PSDB PTB PSD PFL PPB 53,1 59,9 Nacional 1o turno Estadual 1o turno Governador Coligao PSDB PTB PSD PFL PPB PST PL PRN PSL PTN PSN PDT PCB PSB PT PCdoB PPS PAN PL PMN Prona PV PSTU PSDC PSC PTdoB 0,4 2,1 0,3 0,3 0,3 0,2 0,3 0,2 2,4 0,3 0,2 0,3 0,1 0,2 PSTU PSDC PSC PTdoB PMDB PGT PRP PRTB PHS1 0,1 1 4,3 1,9 0,1 4 5 8 111 0,2 0,1 0,1 PMN Prona 0,4 0,7 0,3 0,2 0,6 1 24 40 10 1.221 12 76 18 17 1 3 1 4 1 36 6 138 11 7,4 31,7 28,8 PT PCdoB PCB PPS 22,5 1 3 32 556 43,1 0,2 0,2 0,2 0,1 PTN PSN1 PDT PAN 2 14 1 2 14 2 38 17,1 4 7 21 2 32,2 44,6 36,9 8 12 2 11 11 5 23 55,4 14,8 1o turno 2o turno Votao Deputados Deputados federais estaduais Cadeiras 15 5 Cadeiras 21 5 Prefeito/ cadeiras 178 72 13 89 34 1 32 2000 Vereadores/ cadeiras 1.469 866 170 1.034 696 68 384 2 37 17 424 1 225 430 18

Fontes: TSE, Ipeadata e <http://jaironicolau.iuperj.br>. Nota: 1 O PSN se incorporou ao PHS em janeiro de 2000. Obs.: Em negrito, partidos que lideram coalizes e/ou que tiveram candidato prprio no primeiro turno.

Sistema Poltico, Dinmica Partidria e a lgica de Coalizes

159

TABELA 8C

Dados para as eleies para a Presidncia da Repblica, o governo estadual, o Senado federal, a Cmara dos Deputados, a Assembleia legislativa, as prefeituras e a Cmara dos vereadores So Paulo, 2002 e 2004
Presidente Coligao Governador Senador Deputados Deputados federais estaduais Cadeiras 18 3 PCdoB 23,2 28,5 44,6 2 11 38,3 58,6 1,3 1,1 4 5 4 5 1 4 3 1 0,2 0,02 0,02 PP 21,4 1 28 34 1 29 17 0,2 1 1 8 12 0,09 39 47 13 0,04 0,3 0,04 16 3 25 189 40 4 356 1 5 5 4 6 36 23 65 44 475 330 681 89 16 738 256 20,7 Cadeiras 23 2 2 18 6 Partido 2004 Prefeitos/ Vereadores/ cadeiras cadeiras 57 34 1 1 195 74 516 451 29 22 1.164 763

Nacional Estadual Nacional Coligao 1o turno 2o turno Votao 1o turno 1o turno 2o turno 46,4 46,1 55,4

PT
PCB PL PMN PCdoB

PT
PCB

32,4

41,4

29,9

PSDB

PSDB
PFL PSD1

PMDB

PMDB
17,9 14,1

PSB
PTC PGT

PSB
PGT2 PHS PST2

3,6

PPS

PPS 12 0,5 0 10,6 0,7 0 PDT

PDT
PTB

PTB PSTU
PCO PAN

PSTU
PCO

PPB
PL2 PSDC PTN

Prona
PTdoB PSC PRP

PTC PRTB Pv PSl

Fontes: TSE, Ipeadata e <http://jaironicolau.iuperj.br>. Notas: 1 O PSD foi incorporado ao PTB em 2002, aps a eleio. 2 O PGT e PST fundiram-se ao PL em 2003. Obs.: Em negrito, partidos que lideram coalizes e/ou que tiveram candidato prprio no primeiro turno.

160

volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia

TABELA 8D

Dados para as eleies para a Presidncia da Repblica, o governo estadual, o Senado federal, a Cmara dos Deputados, a Assembleia legislativa, as prefeituras e a Cmara dos vereadores So Paulo, 2006 e 2008
Presidente Coligao Nacional 1o turno 41,6 Estadual 1o turno 54,2 Nacional 2o turno 52,3 Estadual 2o turno 39,2 Governador Senador Deputados Deputados federais estaduais Cadeiras 18 57,9 43,7 5 4 2 47,8 31,7 1 2 1 2,5 2 2 PR 25 0 0 0 2,0 4,6 0,18 0,87 0,08 0,03 0,03 0,03 0,02 0,03 2 1 0 0 0,03 0 1 1 1 PRTB PMN 0 3 6 26 15 31 35 8 12 32 1,0 5 3 4 5 1 1 5 2 4 4 8 2 28 25 70 26 23 6 0 0 356 354 699 362 335 126 7 0 14 Cadeiras 24 11 4 5 20 PTB+PAN 2008 Prefeito/ cadeiras 205 75 61 29 63 2 Vereadores/ cadeiras 1.120 708 645 419 515 77 35 343 4 0

Coligao 1o Turno Votao

PSDB
PFL

PSDB
PFL
1

PTB PPS

PT
PRB PCdoB 48,6 36,8 47,7 60,8

PT
PRB PCdoB PL

PSOl
PSTU PCB 6,8 7,1

PSOl PSTU PCB 2,6 1,7 PDT PP PMDB PSB PV PSC PTC PCO PAN PHS
3

PDT

PSL PSDC

0,1 0,1

0,1 0,1

PSL PSDC PTdoB PTN

PRP

0,1

0,1

PRP Prona2

Fontes: TSE, Ipeadata e <http://jaironicolau.iuperj.br>. Notas: 1 O PFL mudou seu nome em 2007, passando a ser identificado como DEM. 2 Em outubro de 2006, o Prona, o PL, o PST e o PGT fundiram-se no PR. 3 O PAN foi incorporado ao PTB em outubro de 2006. Obs.: Em negrito, partidos que lideram coalizes e/ou que tiveram candidato prprio no primeiro turno.

CAPTULO 4

O PAPEl DA PARTICIPAO NAS POlTICAS SOCIAIS DO GOvERNO fEDERAl

1 INTRODUO

A produo acadmica sobre participao social no Brasil j completa mais de duas dcadas, levando-se em conta os primeiros trabalhos empricos sobre associaes de bairro, realizados no comeo da redemocratizao (BOSCHI, 1987; JACOBI, 1993). O incio destes estudos j apontava para algumas caractersticas de longo prazo da participao, tais como a dinmica mais horizontal da relao entre os atores sociais e uma relao de autonomia e dependncia em relao ao estado. Tal relao se expressava na maneira como os atores da sociedade civil realizavam demandas por bens pblicos, mas tambm defendiam a autonomia das suas organizaes em relao ao Estado (AVRITZER, 2004). Estes estudos apontavam na direo de duas questes que marcariam a participao social no Brasil ps-1988: a sua dimenso democratizante e a preocupao em ampliar o acesso da populao de baixa renda a bens pblicos geridos pelo Estado. Os estudos sobre participao se sofisticaram nos ltimos dez anos, a partir de um conjunto de mudanas importantes. A primeira delas foi a implementao de diversas formas de participao local a partir do surgimento das legislaes locais sobre conselhos no comeo dos anos 1990, e, em 2000, com a aprovao do Estatuto das Cidades (AVRITZER, 2003, 2004, 2007; TATAGIBA, 2002; SAULE, 2005). Essas inovaes legislativas ampliaram fortemente a presena da participao no Brasil para alm das grandes capitais das regies Sul e Sudeste que, de toda maneira, j no concentravam a totalidade das experincias de participao. Vrias dimenses foram adicionadas participao com a proliferao dos conselhos. A implantao de conselhos em diversas reas de polticas pblicas, tais como sade, assistncia social, criana e adolescente, trouxe significativa variao temtica. Alm disso, a questo regional adquiriu outra relevncia com a expanso dos conselhos para mdias e pequenas cidades do Brasil. O problema da escala adquiriu relevncia (FARIA, 2005), assim como a comparao da participao nas pequenas e nas mdias cidades e nas diferentes regies do Brasil. Com esta expanso, passou-se tambm a questionar a hiptese de regies participativas versus regies no participativas no Brasil, com trabalhos mostrando uma dinmica bastante complexa da participao, especialmente na regio Nordeste do pas (AVRITZER, 2007).

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volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia

Esses trabalhos enfocam a variao de desenhos na participao entre cidades das diferentes regies, complexificando o argumento dual da participao versus no participao. O trabalho que ser aqui desenvolvido continuar explorando este veio investigativo, buscando apresentar resultados de pesquisas em todas as regies do Brasil e realizar comparaes entre cidades de diferentes regies do pas. Outra questo a ser explorada no texto refere-se a duas grandes preocupaes analticas que vm marcando a literatura sobre participao social: i) os efeitos democrticos da participao dos atores da sociedade civil nas polticas sociais; e ii) os efeitos distributivos da participao social. A literatura sobre movimentos sociais e participao do comeo dos anos 1990 postulava uma relao quase que automtica entre participao e melhoria da qualidade da democracia (PUTNAM, 1993; ALVAREZ; ESCOBAR, 1998; AVRITZER, 2000). Grande parte destes estudos tomava a simples presena dos atores de baixa renda ou o nmero de associaes civis envolvidas nas polticas participativas como evidncia de seus efeitos democratizantes. Mas tais estudos, em geral, dispensavam do requisito da demonstrao de uma relao entre as prticas implantadas em uma determinada forma de participao e os seus efeitos democratizantes. Estudos originados na academia norte-americana sobre um marco genrico de democracia deliberativa foram introduzidos no Brasil a partir de 2000 e passaram a auxiliar na complexificao dos efeitos democrticos da participao. Um conjunto de categorias foi incorporado aos estudos sobre participao, entre elas o conceito de efetividade deliberativa (AVRITZER, 2007). Ao mesmo tempo, a grande variao dos resultados dos processos participativos tornou possvel perceber que no apenas o empoderamento ou a democratizao, mas tambm a cooptao, constituam efeitos possveis da participao (WAMPLER, 2008). Assim, tornou-se clara a necessidade de avanar na direo de refinar o marco analtico empregado nos estudos sobre participao. Uma segunda questo tambm preocupou diversos tericos da participao, qual seja, a capacidade das formas de participao de aumentar o acesso da populao de baixa renda a bens pblicos, aspecto este que remete questo dos efeitos distributivos da participao social. Mais uma vez, seria importante apontar que os primeiros textos sobre participao pressupunham uma quase automaticidade entre participao e maior acesso da populao de baixa renda a bens pblicos. Para muitos autores, bastava mostrar a condio socioeconmica dos participantes para corroborar tal suposio (BAIERLE, 1998; SANTOS, 1998; AVRITZER, 2002c). O primeiro texto a avanar metodologicamente na identificao da relao entre participao e acesso a bens pblicos foi de Marquetti (2003). Neste artigo, o autor estabeleceu uma correlao entre os planos de investimentos gerados pelo oramento participativo (OP) e a incidncia da pobreza na cidade de Porto Alegre, mostrando forte correlao entre OP e acesso da

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populao de baixa renda a bens pblicos.1 No entanto, Marquetti (2003) ainda enfrenta um problema de causalidade na medida em que o seu trabalho no foi capaz de mostrar que todos os bens pblicos distribudos pelos planos de investimentos foram deliberados pelo oramento participativo. Uma segunda metodologia para identificar efeitos distributivos das polticas participativas foi desenvolvida por Coelho (2006). A autora diferenciou as regies de So Paulo de acordo com o ndice de Desenvolvimento Humano-Municipal (IDH-M) e mostrou a diferena no acesso aos servios de sade nas diferentes regies da cidade (COELHO, 2006). No entanto, da mesma maneira que Marquetti, a autora no demonstrou a relao de causalidade entre as decises tomadas em conselhos de sade e os aportes financeiros s diferentes regies. Resta, assim, um problema metodolgico de identificao das correlaes entre decises de distribuio de recursos em reas como a sade, as polticas urbanas, a criana e o adolescente, realizadas em instituies como os conselhos, o OP e a distribuio posterior destes recursos. Em suma, diante das questes anteriormente levantadas, este captulo buscar abordar as seguintes dimenses de anlise: 1. Discusso mais aprofundada sobre a natureza, as caractersticas e os principais dilemas enfrentados pelo tema da participao social no Brasil, na atualidade, cotejando tal discusso com resultados de pesquisas em todas as regies do Brasil e comparando entre cidades de diferentes regies do pas. A rpida demarcao histrico-conceitual a respeito da problemtica da participao social no Brasil, em especial no que toca s polticas sociais de mbito federal apontando para as principais formas de participao no nvel nacional. Outra questo a ser explorada no texto vai tratar de duas grandes preocupaes analticas que vm marcando a literatura sobre participao social: i) a com os efeitos democrticos da participao dos atores da sociedade civil nas polticas sociais; e ii) a com os efeitos distributivos da participao social.

2.

3.

2 A ExPANSO E A HOMOGENEIzAO DA PARTICIPAO lOCAl NO BRASIl

A partir do incio dos anos 1990 houve forte proliferao de formas de participao local no Brasil. A experincia de oramento participativo surge em Porto Alegre e posteriormente expandida para 192 cidades (AVRITZER ; WAMPLER, 2008).
1. Em 2008, essas estratgias de avaliao dos efeitos distributivos do oramento participativo foram aplicadas a cinco outros casos para alm do OP de Porto Alegre , incluindo: Belo Horizonte, So Paulo, Belm, Pelotas e a experincia do zoneamento ecolgico no estado do Acre. Ver Marquetti, Campos e Pires (2008).

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Ao mesmo tempo, os conselhos de polticas so implementados nas principais capitais do Brasil, em um primeiro momento, e nas cidades de porte mdio, em um momento posterior. A organizao dos conselhos vai, ao longo dos anos 1990, se estabelecendo, so eleitos representantes da sociedade civil e indicados os representantes do Estado. Os conselhos passam a ter uma mesa diretora e um plenrio. Primeiramente os presidentes dos conselhos so indicados pelo poder pblico e posteriormente comea um movimento de indicao de representantes da sociedade civil para a presidncia. No que diz respeito ao aumento do nmero de conselhos no pas, h certamente uma grande expanso ainda nos anos 1990. O grfico 1, com dados de 2001, j indicava a forte expanso dos conselhos de sade e de assistncia social na Federao como um todo.
GRFICO 1
Porcentagem de conselhos municipais no Brasil 2001

Fonte: IBGE (2001).

Mas apesar desses nmeros, uma anlise mais detalhada apresenta um conjunto de dificuldades para corroborar o argumento da forte expanso. Primeiro, muitas cidades de pequeno e mdio porte declaram conselhos que no existem apenas para efeitos de recebimento de recursos do governo federal (AVRITZER; CUNHA; CUNHA, 2003). Segundo, um grande nmero de conselhos que existem nas pequenas e mdias cidades tem pouca ou nenhuma autonomia em relao aos governos municipais (VAN STRALEN et al., 2006). Assim, para efeito deste captulo, no iremos trabalhar com os dados de pequenas cidades, mas apenas com os dados de 44 cidades que incluem desde capitais a cidades de mdio porte no interior (anexo). Estas cidades foram pesquisadas empiricamente e representam um universo representativo das 224 cidades com mais de 100 mil habitantes no Brasil. possvel afirmar que os conselhos existam acima do nmero mnimo previsto em lei nas cidades com mais de 100 mil habitantes no Brasil. H uma segunda observao importante em relao aos conselhos que a evoluo positiva do nmero

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agregado de conselhos, que passa de 274 em 1998, para 373 em 2004 e 490 em 2008. Assim, possvel afirmar que o processo de criao de conselhos em novas reas de polticas pblicas continua em expanso no Brasil. importante tambm fazer algumas anlises comparativas entre capitais e cidades de porte mdio.
TABELA 1
Nmero de conselhos em cidades com mais de 100 mil habitantes
Nmero de conselhos por gesto 1997-2000 Distrito Federal Distrito Federal Goinia guas Lindas de Gois Gois Anpolis Aparecida de Goinia Luzinia Rio de Janeiro Rio de Janeiro Petrpolis Volta Redonda Belo Horizonte Juiz de Fora Minas Gerais Montes Claros Poos de Caldas Uberlndia So Paulo So Paulo Campinas Cubato Sorocaba Porto Alegre Rio Grande do Sul Novo Hamburgo So Leopoldo Blumenau Santa Catarina Par Total Fonte: Avritzer (2010). Chapec Lages Belm 13 6 14 2 11 22 13 7 21 20 7 5 3 13 16 6 7 20 14 7 13 12 16 6 274 2001-2004 23 6 24 5 16 26 20 10 24 22 _ 13 15 19 27 6 8 21 15 10 17 20 19 7 373 2005-2008 26 27 6 46 8 18 27 21 10 28 25 20 23 17 13 29 6 8 23 19 15 23 22 20 10 490 Nmero mdio de conselhos 21 6 28 5 15 25 18 9 24 22 14 14 12 15 24 6 8 21 16 11 18 18 18 8

Ao se comparar os nmeros bsicos sobre conselhos nas capitais e nas cidades de porte mdio no Brasil percebe-se uma diminuio da distncia entre capitais e cidades de porte mdio ao longo do tempo. As capitais com uma boa infraestrutura participativa em 1997 tinham, em mdia, 20 conselhos. possvel deduzir, a partir dos trabalhos existentes sobre o tema, que os conselhos se expandiram a partir da primeira metade dos anos 1990 para reas no obrigatrias, tal como polticas urbanas, meio ambiente, setores especficos, como idosos ou deficientes (TATAGIBA, 2002). No caso da tabela 1, possvel ver as seguintes cidades com

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um nmero de conselhos em torno de 20 unidades: Belo Horizonte, Goinia, Porto Alegre e So Paulo. Quando comparamos as cidades anteriormente citadas com cidades como Juiz de Fora, Uberlndia, Campinas, Chapec, Petrpolis, Novo Hamburgo, Anpolis e Blumenau, percebemos que a variao no nmero de conselhos nas cidades de porte mdio maior durante o perodo analisado. Nesse segundo grupo, o nmero de conselhos em 1997 varia entre 20 em Juiz de Fora nmero semelhante aos das capitais analisadas e trs em Uberlndia. Blumenau e Chapec contam com a presena de 13 e 12 conselhos, respectivamente, Campinas 16 e Anpolis 14 , ficam em uma posio intermediria. O que possvel perceber por meio dos dados apresentados na tabela 1 uma convergncia no nmero de conselhos entre as capitais e as cidades de mdio porte ao longo da ltima dcada. Assim, por exemplo, Campinas e Belo Horizonte quase se igualam no nmero de conselhos e diversas das cidades de porte mdio analisadas ultrapassam Goinia, no nmero de conselhos nelas criados at 2008. medida que se transita de elementos mais gerais e quantitativos sobre os conselhos nas 25 cidades integrantes da pesquisa (tabela 1) e se passa a analisar caractersticas internas dos conselhos, passa-se a perceber um conjunto diferente de questes. Em primeiro lugar, no que diz respeito ao nmero de membros dos conselhos, h apenas cinco casos de conselhos com menos de dez membros, casos estes concentrados nas regies Norte e Centro-Oeste. H tambm 12 conselhos com mais de 30 membros, seis concentrados na regio Sul e quatro na regio Sudeste. Este primeiro dado j mostra um certo padro em relao s principais regies do Brasil. As regies Sul e Sudeste parecem ter um padro de conselhos com um maior nmero de membros e as regies Centro-Oeste e Norte com um menor nmero, o que corresponde a um certo padro analtico presente na literatura. A regio Nordeste, de acordo com dados de pesquisa anterior, parece ser a mais homognea com 28 dos 35 conselhos estudados na regio, tendo entre dez e 20 membros (AVRITZER, 2007).
TABELA 2
Regio Norte Centro-Oeste Sudeste Sul Nordeste Total

Nmero de membros do conselho por regio


Menos de 10 2 3 0 0 0 5 De 10 a 20 1 11 23 14 28 77 De 21 a 30 0 2 7 6 7 22 De 31 a 40 0 2 4 4 0 10 De 41 a 50 0 0 0 2 0 2 Total 3 18 34 26 35 116

Fonte: Avritzer (2010).

Ainda na anlise das formas de organizao interna dos conselhos, podese apontar a consolidao de uma estrutura baseada em quatro elementos institucionais: i) deciso em plenrio; ii) secretaria executiva; iii) presena de mesa

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diretora; e iv) existncia de comisses temticas. Alguns destes aspectos so quase obrigatrios, como o caso da tomada de deciso em plenrio. No entanto, vale a pena lembrar que os conselhos poderiam estar estruturados tanto com decises tomadas em plenrio quanto com decises tomadas pela mesa diretora, mas a segunda possibilidade no se efetivou historicamente. So dois formatos os que mais chamam a ateno entre os conselhos estudados: i) presena de comisses temticas; e ii) presena das conferncias municipais. Ambos os formatos esto diretamente ligados ao aumento da capacidade deliberativa dos conselhos.
TABELA 3
Estrutura organizacional dos conselhos
Nmero Plenrio Mesa diretora Secretaria executiva Comisses temticas Conferncia municipal Fonte: PRODEP (2009). Elaborao prpria. 81 75 78 76 59 % 95,29 88,24 91,76 89,41 69,41

No caso das comisses temticas, j demonstramos em trabalhos anteriores (AVRITZER, 2007) que a sua presena qualifica o processo deliberativo. Conselhos sem comisses temticas acabam discutindo apenas aspectos muito gerais das polticas sociais dos quais eles esto encarregados de deliberar. Com comisses temticas possvel aprofundar o debate sobre aspectos especficos das polticas sociais vinculadas a conselhos especficos. No entanto, nem todos os conselhos pesquisados possuem comisses temticas. De acordo com os dados da tabela 3, estas esto presentes em 89,41% dos casos examinados. Assim, pode-se fazer as seguintes observaes sobre a implementao de conselhos em capitais e cidades de grande porte com mais de 100 mil habitantes: 1. Existe nas capitais e nas cidades de grande porte uma forte estrutura conselhista implementada na rea de polticas pblicas. Essa estrutura se expandiu ao longo da dcada de 1990, em primeiro lugar nas capitais e posteriormente nas cidades de grande porte, as quais tiveram uma forte expanso no nmero de conselhos a partir de 2000. Hoje possvel afirmar que, no que diz respeito ao nmero de conselhos existentes h a tendncia de uma homogeneizao entre capitais e cidades com mais de 100 mil habitantes. Essa expanso mostra tambm que, no que diz respeito participao, a maior parte das cidades brasileiras utiliza conselhos em mais reas de polticas pblicas que aqueles exigidos pela lei. Assim, possvel afirmar que os

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conselhos tm papel importante na rea de polticas pblicas em cidades com mais de 100 mil habitantes. 2. Outra caracterstica a relativa homogeneizao das estruturas organizacionais dos conselhos. A maneira como os conselhos iriam se organizar era uma questo em aberto no comeo dos anos 1990. O estabelecimento do plenrio, da mesa diretora, da secretaria executiva e das comisses temticas foi um processo paulatino de introduo de formatos institucionais que ocorreu em algumas das capitais brasileiras, entre as quais vale a pena destacar So Paulo, Porto alegre e Belo Horizonte. O que se v hoje que, no que diz respeito aos formatos organizativos, h uma forte convergncia entre as capitais e as grandes cidades, apontando para um consenso nos formatos organizacionais. Uma vez esclarecido um conjunto de aspectos no que diz respeito estrutura geral de organizao dos conselhos, a questo que adquire relevncia a seguinte: qual o impacto dos conselhos na implementao de polticas pblicas nas capitais e nas grandes cidades brasileiras? Essa a questo qual iremos nos dedicar na prxima seo.
3 A ExPANSO DOS CONSElHOS NAS GRANDES CIDADES E SEU IMPACTO NAS POlTICAS PBlICAS

Foi possvel demonstrar na seo anterior deste trabalho um significativo aumento na criao de conselhos nas capitais e nas cidades de mdio e grande porte no Brasil durante os ltimos 15 anos. No entanto, no existe at esse momento, uma avaliao mais precisa do papel desempenhado por essa estrutura participativa. Em pesquisa recente realizada na Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) com apoio da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), diferenciam-se as cidades brasileiras com mais de 100 mil habitantes entre categorias de acordo com a propenso participativa.2 A partir da comparamos a evoluo do acesso a bens pblicos nas reas de educao e sade nos diferentes tipos de cidades e sua relao com a tradio participativa nestas cidades (AVRITZER, 2010; PIRES; VAZ, 2010). Aferem-se trs diferentes indicadores: i) nmero de matrculas no ensino fundamental; ii) nmero de creches municipais; e iii) nmero de consultas mdicas no Sistema nico de Sade (SUS). Mais uma vez, acredita-se que estes dados sejam significativos para demonstrar a performance na distribuio de bens pblicos municipais, tal como fizemos em pesquisas anteriores (AVRITZER; NAVARRO, 2003; AVRITZER, 2007; PIRES; TOMAS, 2007). No que diz respeito ao nmero de
2. A propenso participativa foi estabelecida a partir de quatro grandes variveis: densidade participativa, durabilidade das instituies participativas, diversidade destas instituies no papel por elas desempenhado nas polticas pblicas e capacidade deliberativa destas instituies. Tal classificao gerou um ranking participativo entre as cidades com mais de 100 mil habitantes (AVRITZER, 2010; PIRES; VAZ, 2010). Esse ranking faz parte do anexo deste captulo.

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matrculas no ensino fundamental e em creches nas cidades com alta intensidade participativa, chegamos a indicadores entre trs e quatro vezes mais altos em cidades com alta intensidade participativa que nas cidades com baixa intensidade.3 Se levarmos em conta que o ranking da participao elaborado inclui capitais e cidades de porte mdio e tem uma distribuio regional razovel na qual entram tanto cidades das regies Sul e Sudeste quanto cidades da regio Nordeste, alm de Belm, os resultados no deixam de ser surpreendentes. Vale a pena apontar a existncia tambm, de uma diferena ainda que menos expressiva, no caso do nmero de consultas no SUS varia em torno de 10% entre as cidades de alta e de baixa intensidade. No entanto, o segundo dado que fomos capazes de levantar em relao sade, o nmero de leitos do SUS por habitante, mostra tambm uma variao semelhante entre as cidades de baixa e alta intensidade participativa. Assim, os dados apontam para uma possvel relao, ainda que exploratria e no linear, entre a implementao de polticas participativas de alta intensidade expressa na diversidade e na capacidade deliberativa em capitais e cidades de porte mdio e diferenas no acesso a bens pblicos.
TABELA 4
Relao entre participao e acesso a bens pblicos nas reas de educao e sade
Baixa intensidade Nmero de matrculas em ensino fundamental por mil habitantes Nmero de creches municipais por mil habitantes Nmero de consultas mdicas do SUS por habitante Nmero de leitos do SUS por habitante Fonte: Avritzer (2010). 19,6 Mdia intensidade 10,6 Alta intensidade 75,6

22,0

19,8

60,3

0,93

0,98

1,05

2,52

2,00

2,87

Outra questo a ser discutida a relao entre participao, capacidade distributiva e performance administrativa. Trata-se, em particular, da capacidade de aumentar a receita municipal e, em especial, de faz-la a partir da capacidade prpria do municpio receita tributria. Em pesquisas anteriores, realizamos diversos rankings de participao baseados no nmero e na qualidade da performance das instituies participativas analisadas. No entanto, a questo da gerao de receita tributria pelas cidades que introduzem polticas
3. importante ressaltar, no entanto, que a relao entre essas variveis no linear. Isto , as cidades com mdia intensidade participativa so aquelas que apresentam os piores resultados em termos de nmero de matrculas e creches. No obstante, o contraste nos resultados entre as cidades com alta e baixa intensidade chama ateno para uma possvel associao positiva entre nveis de participao e resultados de poltica pblica.

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participativas permaneceu em aberto e vale a pena ser mantida no horizonte de investigao. Essa varivel importante devido s fortes oscilaes existentes entre municpios brasileiros. Alguns deles no mostram capacidade de aumentar a sua receita tributria, outros o fazem, mas a partir de um maior acesso a transferncias estaduais e federais. E por fim, outros o fazem aumentando os recursos prprios. Estes so os municpios que interessa analisar, pois eles colocam duas questes centrais para as polticas participativas. Em primeiro lugar diz respeito s formas de aumentar a relao entre meios e fins nas polticas sociais. Para que as polticas sociais deliberadas pelas instituies participativas sejam exitosas, necessrio aumentar o nmero de funcionrios que se encontram na ponta destas polticas e, para tanto, necessrio aumentar a receita destes municpios. Em segundo lugar a capacidade de aumentar a arrecadao de recursos prprios parece central para o sucesso das polticas participativas. Os dados sintetizados na tabela 5 parecem confirmar ambas as sugestes feitas anteriormente pela literatura (MARQUETTI, 2003; PIRES; TOMAS, 2007).
TABELA 5
Relao entre participao e receita municipal
ndice Municipal de Institucionalizao da Participao (IMIP) Baixa intensidade Receita corrente Receita tributria Despesas de custeio Despesas de investimento Fonte: Pires e Vaz (2010). 487,4 93,7 320,3 58,2 Mdia intensidade 604,9 150,6 425,1 65,0 Alta intensidade 736,1 199,1 510,9 66,8

possvel perceber uma relao ainda mais clara entre as receitas correntes e as tributrias dos municpios que variam em consonncia com a intensidade de participao. Assim, a receita corrente dos municpios com alta intensidade participativa em torno de 70% mais elevada que a dos municpios com baixa intensidade participativa. Vale a pena observar que alguns dos municpios mais afluentes do pas no tem boa performance participativa, como o caso, por exemplo, da cidade do Rio de Janeiro, o que torna o dado anteriormente citado ainda mais significativo. Em segundo lugar, essa discrepncia cresce na medida em que lidamos com a receita tributria municipal. Neste caso, ela mais que dobra quando comparamos municpios com alta e baixa intensidade participativa. Assim, podemos perceber que, de fato, os municpios de maior intensidade participativa tm o xito das suas polticas diretamente relacionado com a sua capacidade tributria, que ir determinar a capacidade de implementar decises tomadas pelas instituies participativas.

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Assim, podemos apresentar as seguintes concluses em relao participao no nvel local no Brasil: 1. Houve, no Brasil, nos ltimos 15 anos, uma enorme expanso da estrutura de participao social. possvel notar um papel significativo dos conselhos no melhor funcionamento das administraes locais. No que diz respeito gesto das polticas sociais, temos indcios sugestivos de uma relao positiva entre cidades que praticam com maior intensidade as polticas participativas e o bom desempenho na implementao de polticas sociais nas reas de sade e educao. Foi tambm possvel notar uma melhoria significativa da administrao fiscal nas cidades com uma maior presena das polticas participativas. Observou-se que nestas cidades a participao insere-se em um circuito virtuoso entre demandas polticas e a melhor administrao da coisa pblica. O aumento da receita tributria prpria a maneira mais adequada de melhorar a capacidade de investimento dos municpios e ter sob o controle da administrao municipal os novos recursos.

2.

Todas essas novas formas de participao local so importantes para a expanso da participao e para a melhoria da qualidade da democracia no pas. No entanto, elas tm o limite da prpria desigualdade do nvel local no Brasil, pas este que tem um enorme nmero de cidades com nenhuma capacidade tributria e um grande controle da atividade participativa pelo poder poltico local. Assim, fundamental para a consolidao da participao social no Brasil analisar a sua expanso para o nvel federal, que, ao menos em tese, no enfrenta esses mesmos constrangimentos.
4 A PARTICIPAO SOCIAl NO GOvERNO lUlA

O governo Lula adotou uma orientao genericamente participativa desde o incio do seu primeiro mandato. Essa propenso a incrementar as polticas participativas se traduziu em diversos tipos de polticas. Entre elas: i) reforo dos conselhos de polticas nas reas em que eles j existiam; ii) criao de novos conselhos em reas sem tradio de participao; e iii) realizao de um conjunto de conferncias que ajudaram a estabelecer as prioridades dos diferentes ministrios. Nesta seo, descreveremos as mudanas nos conselhos nacionais e as caractersticas das conferncias nacionais.
4.1 Conselhos nacionais

A estrutura de conselhos no Brasil bastante antiga e sempre trouxe a conotao de uma instituio hbrida (AVRITZER; PEREIRA, 2005) entre o Estado e a sociedade civil. Os primeiros conselhos da poca republicana houve conselhos no perodo colonial e imperial foram o Conselho do Patrimnio Histrico, criado por Gustavo Capanema em 1937, e o Conselho Nacional de Pesquisa (CNPq),

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criado nos anos 1950. Em ambos os casos, a denominao conselho foi decorrncia da participao de artistas e personalidades culturais, no caso do Conselho do Patrimnio Histrico, e de cientistas, no caso do CNPq. O Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) foi criado em 1981 junto a poltica nacional para o meio ambiente. Os trs formatos constituram uma antecipao da legislao proposta pela Constituio de 1988, ainda que eles no tivessem uma representao institucionalizada da sociedade civil. A Constituio de 1988 consagrou o princpio da participao da sociedade civil em algumas polticas pblicas, tais como sade, assistncia social, polticas urbanas e polticas para o meio ambiente, ainda que ela no tenha institudo a forma conselho. Essa ltima foi instituda pelas legislaes setoriais especficas tais como a Lei Orgnica da Sade (LOS), a Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas) e o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA). Esses trs, com o Conama, formaram at o comeo do governo Lula o cerne dos conselhos nacionais. O perodo entre 2003 e 2006 foi caracterizado por uma enorme ampliao do nmero dos conselhos nacionais. O quadro a seguir mostra os conselhos nacionais ligados execuo de polticas pblicas que existiam naquele momento.
QUADRO 1
Conselhos de direitos sociais e de polticas 2006
Conselhos Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (CDDPH) Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda) Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM) Conselho Nacional dos Direitos do Idoso (CNDI) Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficincia (Conade) Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial Conselho Nacional das Cidades (Concidades) Conselho Nacional de Educao (CNE) Conselho Nacional de Sade (CNS) Conselho Nacional de Poltica Cultural Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) Conselho Nacional de Juventude Conselho Nacional de Esporte (CNE) Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea) Conselho Nacional de Economia Solidria Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CONDRAF) Conselho Nacional da Previdncia Social (CNPS) Conselho Nacional de Cincia e Tecnologia (CCT) Conselho Nacional de Combate Discriminao Conselho Nacional Anti-drogas (CONAD) Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH) (Continua)

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(Continuao) Conselhos Conselho Nacional de Segurana Pblica (CONASP) Conselho Nacional de Transparncia Pblica e Combate Corrupo Conselho Nacional dos Refugiados Conselho Nacional da Amaznia Legal Fonte: Avritzer (2010).

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importante, em primeiro lugar, frisar que esses so os conselhos organizadores de polticas sociais que contam com a participao da sociedade civil organizada. Por esse critrio, conselhos como o de turismo, trnsito, poltica energtica, imigrao, informtica e automao, cincia e tecnologia e combate pirataria, entre outros, so diferenciados dos conselhos clssicos de poltica social. Estes ltimos tm as seguintes caractersticas: i) surgiram por meio da ao do movimento da sociedade civil durante a Constituinte ou depois dela (SADER, 1995; AVRITZER, 2009); ii) implicaram a estruturao da participao nos trs nveis da Federao; iii) articula-se com polticas participativas estaduais e municipais, o conselho nacional; e iv) controlam, em geral, algum instrumento de financiamento de polticas pblicas. Obviamente, a adoo e o aperfeioamento dos conselhos ocorreram com importantes variaes no perodo analisado. Em uma avaliao rpida e parcial do funcionamento de alguns deles, podem-se destacar: 1. Conselho Nacional de Sade: j era um conselho importante desde os anos 1990. Ele parte da legislao nacional de sade e parte da infraestrutura participativa da sade que a mais bem organizada no Brasil. Segundo o IBGE (2009), apenas 22 dos 5.563 municpios brasileiros no possuam conselhos municipais de sade. O CNS tem importantes atribuies entre as quais vale destacar a gesto do Fundo Nacional de Sade e a aprovao das prestaes de conta de fundo a fundo. Esta uma importante caracterstica da Poltica Nacional de Sade que aponta na mesma direo ressaltada anteriormente, qual seja, a da melhoria da administrao pblica nas instncias nas quais a participao social levada a srio. Ainda assim houve espao para melhorias significativas no perodo analisado: o ministro da Sade passou a frequentar as reunies do Conselho Nacional de Sade. No governo Lula, 91% das reunies do conselho tiveram a presena do ministro, ao passo que no governo FHC apenas 14% das reunies tiveram a presena do ministro; a representao da sociedade civil passou a ser eleita por associaes do setor em vez de ser indicada pelo governo; e

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a realizao de importantes avanos na comunicao com os conselhos locais de sade local, entre os quais vale a pena destacar o cadastro desses conselhos e sua comunicao direta com o CNS.

2.

Conselho Nacional de Assistncia Social: o advento do Sistema nico de Assistncia Social (Suas), poltica integrada aprovada como prioridade principal da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social e implantada pelo CNAS ajudou no estabelecimento de um sistema organizado de participao social na rea da assistncia. Foram tambm melhor integradas as relaes entre o conselho nacional e os locais, no caso de transferncias fundo a fundo. Conselho das Cidades: criado durante o governo Lula em estreita articulao com a Conferncia das Cidades. Em termos da concepo da poltica participativa, a rea de polticas urbanas uma das que melhor se estruturou no governo Lula, tendo claro um processo de priorizao de demandas que surgiram nas duas conferncias da cidade. A conferncia das cidades se estruturou em quatro reas, nas quais trs demandas principais foram apresentadas. Cada uma dessas demandas passou a ser implementada a partir das aes do conselho, cujos membros da sociedade civil foram eleitos nas conferncias. O principal avano na rea das cidades foi a estruturao de um sistema de participao nas polticas urbanas. Essa estrutura organiza as polticas urbanas nos trs nveis de governo e poder ser utilizada para a implantao de polticas de reduo da desigualdade urbana. Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente: um conselho importante, mas enfrenta, como alguns outros, superposies nas suas atribuies, especialmente com relao s polticas do adolescente em conflito com a lei que esto, em parte, concentradas na justia. O conselho gestor de um fundo, mas que no do mesmo tipo do fundo nacional de sade ou da assistncia social. O fundo originado de isenes tributrias e no articula aes integradas criana e ao adolescente. O principal problema do Conanda, assim como de uma srie de outros conselhos, a articulao intersetorial com outros conselhos de polticas sociais. O principal avano na rea da criana e do adolescente foi a produo, para a Organizao das Naes Unidas (ONU), do relatrio sobre a implementao da poltica no Brasil, relatrio este que estava pendente desde a assinatura, pelo Brasil, do tratado internacional sobre a criana e o adolescente. Mas o caso do Conanda tambm tem os seus pontos vulnerveis. O principal a falta de uma estrutura envolvendo a poltica de governo nos trs nveis: federal, estadual e municipal.

3.

4.

O Papel da Participao nas Polticas Sociais do Governo federal

175

5.

Conselho Nacional do Meio Ambiente: dos mais antigos entre aqueles que tm uma participao organizada da sociedade civil. No governo Lula, o Conama passou a fazer parte de uma estrutura mais clara de participao social na rea do meio ambiente. Entre os principais avanos cabe ressaltar a participao regular da ministra do Meio Ambiente nas reunies e a eleio dos representantes da sociedade civil mesmo que alguns sejam ainda indicados pelo presidente. O principal ganho organizativo na rea do meio ambiente a integrao entre as conferncias e o conselho, ambos fazendo parte da estrutura institucional do Ministrio do Meio Ambiente (MMA).

Assim, podemos fazer duas observaes importantes em relao ao funcionamento dos conselhos nacionais no governo Lula. Em primeiro lugar, o governo Lula aparece em uma posio de continuidade com as polticas de participao local que surgiram no Brasil na dcada de 1990. Ele potencializou a criao de novos conselhos e reforou aqueles j existentes, oferecendo-lhes capacidade de influir mais nas respectivas polticas pblicas. Assim, novos conselhos foram criados e outros reforados, ampliando a participao social no governo federal. Em segundo lugar, no h ainda no governo federal um papel muito claro para os conselhos nacionais fora dos assim chamados sistemas de gesto que incluem a sade, a assistncia social, a criana e o adolescente e o meio ambiente. Nestes casos, nos quais j h variao, possvel perceber um papel muito claro dos conselhos nas polticas sociais. Nos outros casos, ainda est para ser atribudo um papel mais claro para os conselhos.
4.2 Conferncias nacionais

As conferncias nacionais, assim como os conselhos, so parte da estrutura do governo federal desde Vargas, que organizou a I Conferncia Nacional de Sade e de Educao, em 1941. A rea de sade consolidou uma estrutura de conferncias nacionais ainda durante o governo autoritrio com a realizao de um conjunto de conferncias e finalmente com a realizao da VIII Conferncia Nacional realizada logo depois da redemocratizao (LIMA et al., 2005). Uma srie de outras reas temticas das polticas pblicas passaram a realizar conferncias que, nos anos 1990, se tornaram parte da estrutura de participao da populao nas polticas pblicas em conjunto com os conselhos. O governo Lula expandiu a forma conferncia para o conjunto das reas de polticas pblicas. No primeiro governo Lula foram realizadas 36 conferncias nacionais, sendo nove em 2003, oito em 2004, nove em 2005 e oito em 2006. As conferncias nacionais tiveram diversos papis relevantes, entre os quais se destaca a criao de uma agenda para a sociedade civil em reas importantes de polticas pblicas. At ento, as agendas da sociedade civil no

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volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia

Brasil eram basicamente locais. As conferncias nacionais iniciaram o projeto de consolidao de uma agenda nacional da sociedade civil em reas como, meio ambiente, sade, segurana pblica, entre outras. As conferncias cumpriram tambm o papel de estabelecer uma agenda mnima de negociao entre o Estado e a sociedade civil em reas relevantes das polticas pblicas. Segue uma lista das principais conferncias nacionais organizadas no perodo 2003-2006.
QUADRO 2
Nmero 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

Conferncias nacionais 2003-2006


Nome VIII Conferncia Nacional de Direitos Humanos I Conferncia Nacional de Medicamentos e Assistncia Farmacutica I Conferncia Nacional das Cidades V Conferncia Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente I Conferncia Nacional de Aquicultura e Pesca I Conferncia Nacional do Meio Ambiente I Conferncia Nacional InfantoJuvenil pelo Meio Ambiente XII Conferncia Nacional de Sade IV Conferncia Nacional de Assistncia Social II Conferncia Nacional de Segurana Alimentar I Conferncia Nacional do Esporte IX Conferncia Nacional dos Direitos Humanos I Conferncia Nacional de Polticas Pblicas para as Mulheres II Conferncia Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao em Sade (CNCTIS) III Conferncia Nacional de Sade Bucal I Conferncia Brasileira sobre Arranjos Produtivos Locais (APLs) I Conferncia Nacional de Dirigentes de Infraestrutura Hdrica dos Estados I Conferncia Nacional de Promoo da Igualdade Racial II Conferncia Nacional sobre APLs Data 10 de junho de 2003 15 a 18 de setembro de 2003 23 a 26 de outubro de 2003 1 a 5 de novembro de 2003 25 a 27 de novembro de 2003 28 a 30 de novembro de 2003 27 a 30 de novembro de 2003 7 a 11 de dezembro de 2003 7 a 10 de dezembro de 2003 17 a 20 de maro de 2004 17 a 20 de junho de 2004 29 de junho a 2 de julho de 2004 15 a 17 de julho de 2004 Relao das entidades que convocaram Cmara dos Deputados (CD) Ministrio da Sade (MS) e Conselho Nacional da Sade (CNS) Ministrio das Cidades (MCidades) Secretaria de Direitos Humanos (SEDH) e Conanda Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca (SEAP) Ministrio do Meio Ambiente (MMA) Ministrio da Educao (MEC) e Ministrio do Meio Ambiente Ministrio da Sade e Conselho Nacional da Sade Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) Conselho Nacional de Segurana Alimentar (Consea) Ministrio do Esporte Secretaria de Direitos Humanos Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres (SPM) e Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM) Ministrio da Sade, Ministrio da Educao e Ministrio da Cincia e Tecnologia (MC&T) Ministrio da Sade e Conselho Nacional da Sade Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC) Ministrio da Integrao Nacional (MI) Secretaria Especial de Promoo da Igualdade Racial (Sepir)/Presidncia da Repblica (PR) Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (Continua)

14 15 16 17 18 19

25 a 28 de julho de 2004 29 de julho a 1o de agosto de 2004 2 a 4 de agosto de 2004 13 a 20 de novembro de 2003 30 de junho e 1o e 2 de julho de 2005 12 a 14 de setembro de 2005

O Papel da Participao nas Polticas Sociais do Governo federal


(Continuao) Nmero 20 21 22 23 24 25 Nome III Conferncia Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao III Conferncia Nacional de Sade do Trabalhador II Conferncia Nacional das Cidades V Conferncia Nacional de Assistncia Social II Conferncia Nacional do Meio Ambiente VI Conferncia Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente I Conferncia Nacional de Cultura II Conferncia Nacional de Aquicultura e Pesca III Conferncia Nacional de Gesto do Trabalho e da Educao na Sade IV Conferncia Nacional de Sade Indgena III Conferncia Nacional InfantoJuvenil pelo Meio Ambiente II Conferncia Nacional do Esporte I Conferncia Nacional dos Direitos da Pessoa com Deficincia I Conferncia Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa I Conferncia Nacional de Economia Solidria Data 16 a 18 de novembro de 2005 24 a 27 de novembro de 2005 30 de novembro a 3 de dezembro de 2005 5 a 8 de dezembro de 2005 10 a 13 de dezembro de 2005 12 a 15 de dezembro de 2005 Relao das entidades que convocaram Ministrio da Cincia e Tecnologia

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Ministrio da Sade, Ministrio do Trabalho e do Emprego (MTE) e Ministrio da Previdncia Social (MPS) Ministrio das Cidades e Conselho das Cidades (ConCidades) Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome e Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) Ministrio do Meio Ambiente Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (CNDCA) e Secretaria de Direitos Humanos/PR Ministrio da Cultura em parceria com a Comisso de Educao e Cultura da Cmara dos Deputados Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca Ministrio da Sade e Conselho Nacional da Sade Fundao Nacional da Sade (Funasa), Ministrio da Sade e Conselho Nacional de Sade Ministrio da Educao e Ministrio do Meio Ambiente Ministrio do Esporte Conade e Secretaria de Direitos Humanos Secretaria de Direitos Humanos Ministrio do Trabalho e Emprego, Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) e Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome O Instituto Nacional do Cncer (Inca), em parceria com a Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz) e a Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) Secretaria de Educao Profissional, Ministrio da Educao e Frum Nacional de Gestores Estaduais de Educao Profissional

26 27 28 29 30 31 32 33

13 a 16 de dezembro de 2005 14 a 16 de maro de 2006 27 a 30 de maro de 2006 28 a 31 de maro de 2006 23 a 28 de abril de 2006 4 a 7 de maio de 2006 12 a 15 maio de 2006 23 a 26 de maio de 2006

34

18 a 21 de julho de 2006

35

I Conferncia Nacional de Imunodeficincias Primrias I Conferncia Nacional de Educao Profissional e Tecnolgica

3 a 5 de agosto de 2006

36

5 a 8 de novembro de 2006

Fonte: Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica. Elaborao prpria.

Uma anlise mais detida das conferncias revela alguns elementos de homogeneidade e algumas diferenas que valem a pena ser ressaltadas. Quanto aos elementos homogneos, vale apontar que quase todas as conferncias foram convocadas por iniciativa do Poder Executivo, exceo da I Conferncia de Direitos Humanos. Todas as conferncias tm, tambm, uma periodicidade que pode variar de anual caso das conferncias dos

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volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia

Arranjos Produtivos Locais (APLs) para quadrienal caso das conferncias de Cincia, Tecnologia e Inovao. No entanto, o padro mais claro o da periodicidade bienal, que prpria dos sistemas nacionais de gesto da sade e da assistncia social e que foi adotado como padro pela rea de cidades. Quando tratamos dos elementos de diferenciao, percebemos que eles variam de acordo com a tradio de participao da sociedade civil em uma rea especfica. Assim, quando analisamos trs critrios a preparao das conferncias em unidades da Federao, o carter deliberativo ou consultivo da conferncia, a existncia e o nmero de resolues se observam profundas variaes. Nas reas de sade, assistncia social e cidades essas conferncias envolveram preparao em todos os estados da Federao e no Distrito Federal, produziram resolues e foram deliberativas, nos casos da sade e da assistncia social, e consultivas, no caso das cidades, ainda que o ministrio tenha assumido o compromisso poltico de implementar as resolues das conferncias. No caso da conferncia dos APLs e da Cincia e Tecnologia no houve preparao nos 26 estados e tambm no houve recomendaes. Quando examinamos a estrutura de participao da sociedade civil encontramos um bom elemento explicativo para esse contraste. No caso da cincia e tecnologia e dos APLs h uma tradio de participao da sociedade civil que diferente da sade, da poltica urbana e da assistncia social, ainda que exista uma fortssima organizao social em ambas as reas, formada por associaes cientficas e de economia solidria. O quadro a seguir procurou sintetizar a participao em algumas conferncias realizadas no governo Lula 2003-2006 a partir dessas variveis.
QUADRO 3
Conferncia I Conferncia das Cidades II Conferncia das Cidades III Conferncia de Cincia e Inovao I Conferncia dos APLs II Conferncia dos APLs IV Conferncia da Assistncia Social V Conferncia da Assistncia Social

Sntese dos elementos participativos das conferncias nacionais selecionadas


Unidade da Federao 26 e DF 26 e DF NA NA 26 26 Periodicidade 2 em 2 anos 2 em 2 anos 4 em 4 anos Anual Anual 2 em 2 anos 2 em 2 anos Participantes 2.066 2.230 2.500 no local 12.000 pela internet 1.000 450 1.035 2.000 Formas de convocao Ministrio/decreto Ministrio/decreto/ conselho Ministrio Ministrio Lei n 8.742/ministrio/conselho
o

Formas de deliberao Consultivo Consultivo Consultivo Propositivo Propositivo Deliberativo Deliberativo

Lei no 8.742/ministrio/conselho

Fonte: Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica. Elaborao prpria.

O Papel da Participao nas Polticas Sociais do Governo federal

179

5 PARTICIPAO SOCIAl NO BRASIl: BAlANO E PERSPECTIvAS SOB OS ASPECTOS DA EfETIvIDADE, DA DEMOCRATIzAO E DA DISTRIBUIO

O governo Lula trilhou um caminho importante na implementao da participao social no nvel federal de governo no Brasil. importante ressaltar que esta forma de participao, apesar de prevista em diversos mecanismos constitucionais, no fazia parte, at 2003, da institucionalidade do nvel federal de governo, com exceo da operao de alguns poucos conselhos nacionais. Desde 2003, a participao passou a fazer parte do funcionamento cotidiano do governo federal no Brasil, o que se deu por duas vias principais; a da multiplicao dos conselhos e a da proliferao das conferncias nacionais. Hoje, possvel afirmar que a participao social se institucionalizou no governo nacional do Brasil. No entanto, duas questes se colocam quando fazemos um balano dessa experincia. possvel estabelecer relao entre maiores nveis de participao social e a democratizao do governo? Tem sido possvel sociedade civil pautar as polticas pblicas no nvel federal de governo por meio dos mecanismos participativos? As duas perguntas anteriores encontram respostas apenas parciais e devem constituir parte da agenda poltica e investigativa nos prximos anos. possvel afirmar que, no tocante democratizao da relao do governo federal com a sociedade civil, avanos importantes foram feitos no estabelecimento de uma agenda comum na rea de polticas sociais. Essa agenda, que gerada nas conferncias nacionais, avanou bastante, mas ainda falta uma maneira clara de o governo federal negociar a implementao da agenda que tem sido produzida pelas conferncias. Neste caso, portanto, os avanos so parciais. possvel tambm perceber forte avano no acesso da populao de baixa renda a bens pblicos, mas, diferente do que ocorreu em experincias locais, isso se deve antes de tudo a programas de transferncia de renda. No entanto, esses programas ainda contam com pouca participao dos beneficirios e, apesar de ter havido tentativas de vincular transferncia de renda e participao social, estas tentativas no avanaram muito. Para os prximos anos importante, seno necessrio, criar, no nvel federal, uma agenda de distribuio de bens pblicos e de democratizao do oramento que envolva maior participao social. Em suma, possvel afirmar que temos nveis diferenciados no que diz respeito participao social no Brasil. Ela parece estar bastante consolidada no nvel local de governo nas capitais e nas grandes cidades, tal como demonstramos na primeira parte deste trabalho. No entanto, quando passamos para o nvel federal de governo vemos avanos importantes na organizao

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volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia

da participao social, mas no possvel ainda aferir impactos nas polticas pblicas e na organizao do governo, como o que mostramos no nvel local. Deste modo, o grande avano do governo Lula foi de fato estender o tema da participao para o nvel federal de governo. preciso, agora, dar o passo adicional de torn-la efetiva a ponto de que a participao passe a pautar a produo e a implementao de polticas pblicas no nvel federal.

O Papel da Participao nas Polticas Sociais do Governo federal

181

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O Papel da Participao nas Polticas Sociais do Governo federal

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volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia

ANExO
Municpios que compem a amostra da pesquisa e a respectiva pontuao no IMIP
UF RS MG PE BA SC SC MG RS PE MG PA CE SP BA GO RJ RJ PE SP BA BA GO PE MG MG SP CE GO BA BA RJ SP BA PE GO RS GO CE CE SC PE BA CE CE Fonte: Pires e Vaz (2010). Porto Alegre Belo Horizonte Recife Vitria da Conquista Chapec Blumenau Juiz de Fora So Leopoldo Camaragibe Poos de Caldas Belm Sobral Campinas Salvador Goinia Petrpolis Volta Redonda Olinda So Paulo Itabuna Alagoinhas Anpolis Petrolina Uberlndia Montes Claros Cubato Fortaleza guas Lindas de Gois Ilhus Jequi Rio de Janeiro Sorocaba Teixeira de Freitas Caruaru Luzinia Novo Hamburgo Aparecida de Goinia Juazeiro do Norte Crato Lages Garanhuns Juazeiro Caucaia Maracana Municpio IMIP 0,94 0,94 0,86 0,84 0,81 0,77 0,77 0,75 0,71 0,70 0,68 0,67 0,66 0,66 0,65 0,65 0,65 0,61 0,61 0,61 0,60 0,60 0,59 0,52 0,48 0,47 0,44 0,44 0,43 0,43 0,41 0,41 0,40 0,40 0,39 0,39 0,38 0,38 0,38 0,35 0,28 0,24 0,21 0,07

CAPTULO 5

ACCOUNTABIlITY E CONTROlE SOCIAl NA ADMINISTRAO PBlICA fEDERAl

1 INTRODUO

Este captulo tem trs objetivos. Primeiro, apresenta dois conceitos indispensveis ao debate sobre a gesto pblica em sociedades democrticas: accountability e controle social. Segundo, descreve as mais importantes mudanas ocorridas na administrao pblica brasileira desde a promulgao da Constituio Federal (CF/88) e avalia os avanos e retrocessos luz daqueles dois conceitos. Terceiro, delineia sugestes para a reforma da gesto pblica brasileira, feitas a partir da anlise de textos da literatura especializada e do depoimento de gestores, que ocupam posies-chave na administrao pblica federal brasileira.1 Para tanto, o texto est estruturado da seguinte forma: a seo 2 apresenta os cinco principais mecanismos de accountability na administrao pblica e suas diferentes possibilidades de combinao na gesto pblica contempornea. A tipologia est baseada no modelo apresentado no mbito do Comit Latinoamericano de Administracin para El Desarollo (CLAD) (BRESSER-PEREIRA; GRAU, 2006). Ainda nessa seo so discutidos de forma mais detalhada os mecanismos de controle social, ressaltando seu potencial para aprimorar as rotinas e os procedimentos na prpria administrao e para aprofundar a democracia participativa no Brasil. A seo 3 apresenta as principais mudanas ocorridas na administrao pblica federal brasileira desde a CF/88. O texto se detm, alm da prpria Constituio, na anlise dos principais avanos do Plano Diretor da Reforma do Estado, proposto em 1995, e das mudanas na gesto durante os dois governos Lula. O foco analtico da seo dirige-se a ressaltar a incorporao crescente de mecanismos de accountability e controle social na gesto pblica. Em linhas gerais, e para alm das particularidades de cada perodo, argumenta-se que, no que se refere adoo de mecanismos de controle social da administrao, houve processo cumulativo de mudanas, com avanos exponenciais no governo Lula, e que, quando se observam as mudanas em favor de maior controle de resultados, houve forte continuidade entre os governos Fernando Henrique Cardoso (FHC) e Lula.
1. Trata-se de entrevistas realizadas com gestores pblicos, secretrios executivos e demais servidores pblicos federais que ocupam ou ocuparam posies-chave em rgos governamentais que integram o Ciclo de Gesto das Polticas Pblicas Federais. As entrevistas foram realizadas no mbito de um projeto sobre gesto pblica no Brasil, levado a cabo pelo Ipea, durante o segundo semestre de 2009. Para uma discusso mais detida sobre o ciclo de gesto, verificar o captulo 5 do volume 3 desta obra.

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volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia

A seo 4 faz uma avaliao crtica dos obstculos a superar e das mudanas necessrias para aprofundar as reformas em favor da incorporao de mecanismos de accountability adequados gesto pblica mais eficiente e mais efetiva na obteno de resultados. Destacam-se trs pontos. O primeiro a relevncia de ampliar a profissionalizao da gesto pblica. O segundo, sublinha o avano produzido no processo de controle social da formulao das polticas e, ao mesmo tempo, o duplo risco desse processo no ser suficientemente efetivo na produo de novas polticas, ou de servir como instrumento de legitimao de agendas definidas a priori pelos governos, sem conferir aos grupos representados capacidade propositiva ou poder poltico efetivo. Por fim, e em consonncia com o ponto anterior, ressalta-se que o controle social da gesto, para alm de ampliar os espaos de participao democrtica, guarda uma dimenso transformadora indispensvel redefinio da agenda pblica. Trata-se do potencial inovador que a incorporao de novos grupos e atores sociais na gesto pode produzir, em termos de impactos no processo de redefinio das prioridades da agenda e das polticas pblicas. Este processo decorreria da incluso de novas perspectivas sociais, concepes cognitivas e valorativas alternativas e competidoras daquelas tradicionalmente cristalizadas na viso de mundo dos burocratas ou do governo no poder.
2 ACCOUNTABIlITY, CONTROlE SOCIAl E GOvERNANA

Uma questo crucial da literatura sobre burocracia e democracia trata dos mecanismos possveis de conciliao entre ordens que, em princpio, so regidas por lgicas diferentes; no limite, conflitantes. Enquanto a democracia concebida como sistema poltico apoiado na soberania popular ou na realizao das preferncias dos grupos de interesse organizados, a burocracia um sistema organizacional que prima pela implementao ideal-tipicamente eficaz e eficiente de polticas pblicas. O conflito potencial entre democracia e burocracia decorre do crescente nvel de especializao dos burocratas, que, ao se tornarem cada vez mais informados e tecnicamente competentes para a formulao e execuo de polticas pblicas, podem ganhar um grau de autonomia e poder que alije os no especialistas e os polticos da capacidade de intervir e influenciar o debate. A tecnocracia representa o pice desse processo. Como Mosher sublinhou:
() o aumento da especializao e da complexidade tecnolgica e social parece ser uma tendncia irreversvel que leva crescente dependncia do servio pblico (),

Accountability e Controle Social na Administrao Pblica federal

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triplamente afastado da democracia direta.2 Aqui reside o problema fundamental (): Como um servio pblico assim constitudo pode funcionar de forma compatvel com a democracia? (MOSHER, 1982).

A questo , pois, conciliar as possveis tenses entre burocracia e democracia e saber at onde possvel e/ou desejvel prescindir do saber tcnico e das escolhas do especialista em favor das demandas de diferentes stakeholders, que, em ltima instncia, no se orientam pelo trinmio eficincia, eficcia e efetividade.3 Nesse sentido, um dos mais importantes desafios para governos que se desejam mais democrticos instituir processos de formulao e execuo das polticas pblicas que efetivamente traduzam demandas e interesses da sociedade. Essa preocupao ensejou um tema hoje clssico na cincia poltica, que trata da investigao sobre os diferentes tipos e as melhores formas de controle e/ou nveis de autonomia decisria das agncias administrativas e burocrticas, a fim de que suas decises sejam as mais prximas possveis das preferncias do governo ou do legislador. Dirigido a esta preocupao encontra-se um extenso nmero de pesquisas, enfeixadas na rubrica dos estudos sobre as relaes agente principal, em que os polticos so os principais, encarregados de definir polticas e objetivos desejveis, e os burocratas so os agentes que os levam a termo, isto , executam aquelas polticas e objetivos. Em grossas linhas, as formas de accountability, o papel do controle social e a questo da governana democrtica inserem-se nesse contexto: como agregar as preferncias, coordenar e prover incentivos aos atores que participam do processo decisrio atores que no se restringem ao exclusivo crculo governamental , fazer as escolhas possveis entre as preferncias apresentadas e convert-las em polticas de forma satisfatria? (MEIER; TOODLE JR., 2006; STOKER, 2000).

2. Para Mosher, o distanciamento entre burocracia e democracia ocorre: i) quando so os membros do Poder Legislativo e do Poder Executivo que nomeiam os funcionrios da alta burocracia, no a populao; ii) quando esses funcionrios nomeiam seus subordinados; e iii) pela escolha de funcionrios que, no sendo nomeados, so, contudo, selecionados com base no mrito e no podem mais ser removidos com base em critrios polticos ou ideolgicos, o que tambm mina, de outra forma, a capacidade de a burocracia responder s preferncias dos cidados. Os funcionrios escolhidos por meio dos itens i e ii so os nomeados e os funcionrios selecionados pelo critrio iii so os protegidos, na terminologia de Mosher. A mesma questo tambm discutida por Mier e Toodle Jr. (2006, captulo 1) e Fisher (2009, parte 1). 3. A discusso sobre gesto pblica ainda mais relevante quando se observa o processo de crescente delegao para agncias do Poder Executivo o papel de formular e implementar polticas pblicas, como identificaram, h algumas dcadas (PUTNAM et al., 1982, p. 244). As burocracias pblicas, amplamente formadas por servidores permanentes, so responsveis por ampla maioria das iniciativas de polticas pblicas adotadas por cada governo. A autonomia para decidir no apenas casos individuais, mas tambm para definir o contedo da maioria da legislao aprovada, passou do legislativo para o executivo. Os burocratas, na medida em que monopolizam grande parte da informao disponvel sobre os problemas das polticas pblicas em curso, assim como a maior parte do saber tcnico necessrio para desenhar alternativas, passaram a ter influncia preeminente sobre a evoluo da agenda de decises. (PUTNAM et al., 1982, p. 244).

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BOX 1

Diferentes abordagens sobre a administrao pblica

guisa de esclarecimento, necessria breve digresso sobre as principais perspectivas analticas que lidam com a gesto pblica e a burocracia. A noo de burocracia varia entre campos disciplinares. Na acepo mais conhecida, dada por Max Weber, a burocracia refere-se ao quadro administrativo que exerce a dominao cotidiana com base na legtima aplicao de regras e estatutos racionalmente definidos. Se comparado aos demais quadros administrativos historicamente existentes, derivados das dominaes carismticas e tradicionais e seus subtipos , esse quadro administrativo profissional e altamente desenvolvido, do ponto de vista de sua racionalidade tcnica, confere superioridade dominao racionallegal. A alegoria que o socilogo alemo utiliza para destacar tal superioridade, em termos de eficcia e produtividade, equipar-la quela que as formas mecnicas de produo tm sobre as formas no mecnicas. O modelo burocrtico weberiano passou a sofrer forte crtica com o desenvolvimento de novos modelos organizacionais para a administrao, no final do sculo XX. Em sntese, os crticos argumentaram ser a organizao burocrtica ineficiente, vagarosa, autorreferenciada e afastada das necessidades dos cidados (SECCHI, 2009, p. 349 et seq.; BRASIL, 1995, p. 15; BEETHAM, 1996, p. 13). Quanto gesto pblica, h pelo menos trs importantes perspectivas tericas: aquela adotada na sociologia das organizaes, a da economia poltica e a da administrao pblica. Na primeira, a burocracia pensada em termos weberianos, antes mencionados (WEBER, 2004, p. 142-147, v. 1, captulo IX, v. 2). Na segunda, ela pensada como um conjunto de organizaes compostas por indivduos que agem de forma instrumental, motivados por interesses de maximizao de oramentos de suas reparties, o que, no limite, e sem regras de incentivos adequadas, resulta em altos nveis de ineficincia (NISKANEN, 1971; TULLOCK, 1965; DOWNS, 1967). Por fim, na abordagem da administrao pblica, o burocrata, ao contrrio da abordagem que pressupe o homem econmico racional da econmica poltica, um indivduo portador de valores e normas e, portanto, orientado por princpios morais socialmente estimados, entre os quais o interesse pblico (WOOD; WATERMAN, 1994; BEETHAM, 1996, p. 29-42). Nestes termos, a ltima abordagem incorpora uma dimenso da qual a economia poltica faz tabula rasa. Sem a preocupao de discutir esta questo, vale notar apenas que a anlise a seguir pressupe a integrao das trs abordagens, na medida em que considera relevantes os mecanismos de incentivos e recompensas e o papel da racionalidade instrumental na ao dos atores, mas no reduz a importncia dos valores e das normas sociais, alm de conferir relevo influncia que o desenho institucional tem para a conformao, no mdio e longo prazos, daqueles valores e normas. Por fim, cabe notar a percepo radicalmente oposta entre os entusiastas da administrao weberiana e os tericos que abordam a administrao com o enfoque da economia poltica. Como frisou Beetham () se os weberianos se impressionam com a eficincia burocrtica comparada aos demais sistemas administrativos tradicionais, economistas polticos ficam igualmente impressionados com a ineficincia daquela, quando comparadas s hierarquias operantes no mercado (1996, p. 25-26).

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O conceito de accountability refere-se existncia de formas de atribuio de responsabilidade por aes e polticas realizadas e sua respectiva prestao de contas. Em outros termos, o conceito vincula-se obrigao de os agentes publicizarem suas aes e, por este meio, permitirem ao pblico ou ao principal atribuir responsabilidades por aes e resultados produzidos. Na medida em que se podem definir atores responsveis por aes e resultados, individualizando as responsabilidades em oposio responsabilidade difusa , razovel supor que as aes daqueles sero mais bem controladas, e os incentivos para alcan-las, tanto pela expectativa das recompensas quanto das punies, elevados. Tornar os gestores e funcionrios pblicos mais accountables, por meio de diferentes instrumentos, foi um desafio incorporado como meta na administrao pblica brasileira somente a partir de meados dos anos 1990. Um dos desafios atuais ampliar e aprimorar os instrumentos de accountability, de modo a torn-los mais efetivos em disciplinar e sintonizar a burocracia pblica com os interesses e objetivos definidos nas esferas polticas e/ou sociais. H diferentes modelos e tipologias para retratar as formas de accountability. ODonnell (1998, 1999) cunhou um modelo mais abstrato, que segmenta os mecanismos de accountability em duas dimenses: vertical e horizontal. A primeira se refere aos mecanismos disponveis aos cidados para controlar as aes dos governantes e burocratas. O direito de votar em eleies peridicas o principal deles. A accountability horizontal reporta-se aos tipos de controle exercidos por outras organizaes no aparato de Estado, tais como tribunais de contas, o controle parlamentar sobre aes do Poder Executivo e outros mecanismos de freios e contrapesos.4 Outra tipologia disponvel, que ser aqui adotada, foi formulada pelo CLAD (2006). Nela, a accountability ou responsabilizao pode operar de cinco diferentes formas: a) c) e) responsabilizao por controles clssicos; responsabilizao pela introduo da lgica dos resultados; responsabilizao por meio de controle social. b) responsabilizao por controle parlamentar; d) responsabilizao por meio de competio administrada; e

4. De acordo com a definio do cientista poltico argentino, accountability horizontal um conceito que d conta da () existncia de agncias estatais que tm o direito e o poder legal e que esto de fato dispostas e capacitadas para realizar aes que vo desde a superviso de rotina a sanes legais, ou at o impeachment contra aes ou emisses de outros agentes ou agncias do Estado que possam ser qualificadas como delituosas (ODONNELL, 1998, p. 40). Crticas a esta tipologia podem ser encontradas em Moreno et al. (2003).

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A responsabilizao por meio de controles clssicos se baseia na observncia s regras procedimentais constantes do direito administrativo e das normas que regulam o funcionamento da cada agncia administrativa, que constituem o dia a dia da rotina burocrtica. Trata-se de um mecanismo que, ao definir formal e legalmente regras e procedimentos permitidos, habilita os rgos responsveis a verificar a observncia de tais regras e procedimentos e aplicar punies aos que deles se desviam. Alm dos prprios rgos de controle administrativo, o controle clssico se exerce por meio das instituies judiciais. Neste mbito, os instrumentos utilizados de forma mais costumeira so, em primeiro lugar, o controle do Judicirio sobre as aes e decises dos Poderes Executivo e Legislativo, as auditorias em contas e os controles exercidos pelos tribunais de contas. A accountability baseada nos controles clssicos sobre os procedimentos tem forte presena na tradio administrativa brasileira, que formalista, excessivamente detalhada e complexa. O debate poltico recente reafirma a sobrevalorizao desse instrumento de controle, que resulta em reforo das prprias exigncias administrativas e excessivo burocratismo. Em decorrncia desse processo, cujo vigor foi retomado com a promulgao da CF/88, o pndulo do controle dos procedimentos moveu-se demais para a perspectiva dos rgos de controle, comnfase nos processos e em prejuzo da avaliao dos resultados, com menor abertura ao controle da prpria sociedade e ao controle social que dela deriva (BRESSER-PEREIRA; GRAU, 2006). A responsabilizao por controles parlamentares (congressional oversight) aquela em que os gestores so controlados pelos polticos, que, em princpio, so, ao lado do Executivo, a fonte originria principal das policies executadas por cada agncia governamental.5 Alm da funo de definir o escopo e os objetivos de polticas pblicas, exercida nas comisses temticas e nas votaes em plenrio, formas possveis de controle parlamentar sobre as polticas do Poder Executivo e seus rgos so as sabatinas sobre aes desempenhadas por agncias e rgos governamentais, a aprovao do oramento anual e a verificao de sua execuo, e as consultas pblicas sobre polticas a serem implementadas (BRESSER-PEREIRA; GRAU, 2006, p. 36). Tanto a responsabilizao por controles clssicos quanto aquela por controles parlamentares expressam formas de accountability horizontal, na terminologia de ODonnell (1998, p. 40). O terceiro tipo de responsabilizao se exerce por meio da avaliao de resultados, isto , do desempenho das organizaes na execuo das policies. Ao incorporar critrios objetivos para avaliar e mensurar resultados de aes levadas adiante
5. O desenho de instrumentos adequados para garantir que as organizaes do governo definam e executem policies de acordo com as preferncias dos parlamentares fomentou ampla literatura da cincia poltica sobre as relaes entre principais e agentes. Duas boas snteses esto em MCCubbins e Schwartz (1984) e Shepsle e Bonchek (1997, captulo 13).

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para a sociedade no necessariamente por instituies do Estado , esse tipo de controle introduz um mecanismo de incentivo competitivo que estimula mais eficincia e eficcia das polticas. A contrapartida necessria mas no caso brasileiro, nem sempre cumprida conferir mais autonomia decisria aos gestores, que passam a ser responsabilizados, em ltima instncia, por resultados obtidos. O aumento da autonomia compatvel com a reorientao do foco do controle, que se desloca do processo de implementao para os resultados das aes. Em termos gerais, o controle por resultados confere menos importncia s rotinas e aos procedimentos, tpicos do controle burocrtico clssico, em favor da primazia dos servios prestados ao cidado.6 Para este mecanismo de accountability, o desafio encontrar o equilbrio que permita conjugar procedimentos mais eficientes com objetivos coletivamente desejveis, o que, como se argumenta adiante, possvel e promissor por meio da combinao de responsabilizao por controle de resultados com mecanismos de controle social que permitam definir metas factveis. No caso do Brasil, desde a Reforma do Estado iniciada em 1995, as organizaes sociais so as principais representantes dessa modalidade de responsabilizao. O quarto mecanismo de responsabilizao baseia-se na competio administrada. Aqui, h:
() concorrncia () norteada por ndices e metas contratualizadas entre o rgo governamental central ou uma agncia reguladora e os prestadores de servios pblicos, a partir dos quais os burocratas podem penalizar, recompensar ou buscar corrigir a ao dos provedores (BRESSER-PEREIRA; GRAU, 2006, p. 56).

Este mecanismo reduz os controles procedimentais clssicos e, por exercer de forma mais prxima a avaliao de resultados das polticas, pode incorporar mecanismos de controle no burocrticos. Recorrentemente, nos ltimos anos, o debate sobre o papel e os benefcios da incorporao de mecanismos de competio administrada na administrao publica volta baila e torna-se objeto de intensa disputa poltica nos projetos de reforma administrativa nos Legislativos federais e subnacionais. Por fim, a responsabilizao pode ser feita por meio de controle social, em que cidados e organizaes civis controlam as aes dos polticos e administradores pblicos na formulao e execuo das policies. Como mecanismo de accountability vertical, o controle social pode ser considerado como instrumento para cotidianizar, por parte da populao, o controle intermitente j exercido por meio da realizao peridica de eleies parlamentares. Da alguns autores denominarem este modelo de accountability societal (SMULOVITZ; PERUZZOTTI, 2000; GRAU, 2000).
6. Pires (2009) um bom exemplo de anlise sobre os efeitos produzidos por diferentes estratgias de gerenciamento da discricionariedade dos burocratas em suas atividades profissionais cotidianas e os resultados que produzem na efetividade das polticas pblicas.

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A tabela 1 resume e relaciona os principais mecanismos de accountability e os atores que neles participam.
TABELA 1
formas de controle e atores
Controle parlamentar Polticos Burocratas Sociedade Concorrncia X X X Controle de procedimentos Controle social Controle de resultados 2(1) 1(1) 2
(1)

Competio administrada

2(1) 2(1) 1(1)

Fonte: Bresser-Pereira e Grau (2006, p. 34). Nota: (1) A responsabilizao pela introduo da lgica de resultados e pela competio administrada tem mais de um agente ou mecanismo controlador. Nesse sentido, a numerao serve para classificar a importncia de cada um dos controladores: o nmero 1 equivale ao agente ou mecanismo controlador mais importante e o nmero 2, ao secundrio.

Mecanismos de accountability so indispensveis democracia e um incentivo de estmulo ao cumprimento das tarefas, metas e funes por parte dos gestores, o que resulta em mais eficincia da administrao pblica. Nesses termos, a accountability instrumento institucional poderoso para aprimorar os servios pblicos e desenvolver a capacidade do Estado em responder s demandas dos cidados. Contudo, a simples reorientao da ao do controle formal dos processos para os resultados, tal como postulado nos anos 1990 pelos tericos do new public management, diz pouco sobre como aprimorar a administrao cotidiana e tornar as polticas pblicas mais eficazes. Por louvvel que seja a assuno de que os servidores pblicos e gestores compreendem melhor que seus superiores as dificuldades e os empecilhos que so obstculos ao funcionamento mais integrado e fluido dos processos no interior da administrao, falta ainda responder, de modo especfico, s perguntas formuladas por Behn (1998, p. 142): Accountable para quem? Accountable para que? Accountable como? Sabe-se que governos accountables so desejveis. Como faz-lo o grande desafio, que avana aos poucos e com retrocessos, tal como ser discutido na prxima seo. Desde os anos 1980, uma nova teorizao mostrou as vantagens de incorporar mecanismos que zelem por resultados e se orientem para a efetividade dos servios prestados ao cidado e menos pelo controle do procedimento por meio do qual esses servios so prestados. Seja como for, o anonimato que emerge com a diviso de responsabilidade entre muitos e a falta de clareza quanto aos objetivos a alcanar, que resultam de metas e objetivos inespecficos, agem contra uma accountability de resultados bem-sucedida. Adotar mecanismos de controle social como forma de accountability tem algumas vantagens. Primeiro, fortalece o espao pblico e estimula o engajamento

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cvico de grupos organizados da sociedade.7 Segundo, fomenta a mobilizao permanente sobre o exerccio da autoridade governamental e vai alm da democracia eleitoral, ao incorporar, em processo que se pretende permanente, a participao coletiva nos processos decisrios e na verificao das aes desempenhadas por administradores. Terceiro, permite que as decises sobre processos e polticas sejam mais informadas pelas preferncias e pelos interesses dos grupos afetados. Quarto, e como desdobramento do anterior, reduz o isolamento e a autonomia decisria da prpria burocracia, do governo e dos parlamentares frente sociedade civil e atenua seus problemas informacionais no desenho e na avaliao das policies (verificar o captulo 10, neste volume; BRESSER-PEREIRA; GRAU, 2006, p. 47; GUEDES; FONSECA, 2007). Por fim, mas igualmente importante, confere mais legitimidade e mais confiana nas instituies do Estado, uma vez que os prprios cidados so chamados a participar dos processos decisrios. Para potencializar as virtudes que o controle social pode exercer sobre a administrao pblica, h condies indispensveis. So necessrios canais de articulao bem estabelecidos com as instituies representativas formais, como o Congresso Nacional, pois a demanda por incluso no exerccio da formulao e do controle das polticas no implica diminuir a importncia dos procedimentos representativos formais; mas, antes, canais azeitados de articulao entre formas de democracia participativa e representativa so indispensveis para traduzir em leis e procedimentos aquilo que os grupos organizados e movimentos sociais constitudos demandam (GUEDES; FONSECA, 2007; SILVA, 2009; FISHER, 2009). Para tanto, deve-se redesenhar as instituies para que permitam e estimulem a participao social, evitando, contudo, a excluso de grupos com menos propenso a participar, a fim de prevenir o controle unilateral das demandas por grupos mais poderosos.8 Por fim, deve haver amplo e transparente acesso informao. Cidados sem informao sobre os processos decisrios e sobre a implementao de polticas no podem reivindicar, de forma satisfatria, mudanas em seus procedimentos e objetivos. Publicizar o que se faz, como se faz e criar canais de contestao integram uma dimenso indispensvel para que mecanismos de controle social da administrao possam ser efetivos.

7. Uma () qualidade dos canais de participao da sociedade no poder pblico que eles podem reforar a conscincia republicana, aspecto fundamental para as sociedades latino-americanas, historicamente marcadas por comportamentos oligrquicos e, ainda, em vrias naes, com um grau alto de corrupo. (BRESSER-PEREIRA; GRAU, 2006, p. 47). 8. Sabe-se que parte das dificuldades de adoo das formas participativas de democracia assenta-se na falta de disposio dos cidados para discutirem, de forma ativa, questes pblicas que no digam respeito diretamente aos seus interesses imediatos, o que, de resto, um vezo marcante em nossa tradio histrica. Entretanto, exemplos bemsucedidos de participao coletiva nos processos decisrios, bem como o crescimento das formas de participao e dos interessados nela, podem temperar o pessimismo daqueles que abdicam, de antemo, de tentar prover incentivos e estmulos participao coletiva. Instigantes exemplos de quo promissora pode ser a participao social e de como, devidamente desenhadas as instituies, ela se torna vigorosa, encontram-se em Fisher (2009, parte I e II).

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A linguagem e o imaginrio social dos sistemas polticos e da teoria democrtica contempornea esto repletos de noes que apelam importncia da participao da sociedade na esfera poltica, para alm do exerccio da franquia eleitoral (AVRITZER; SANTOS, 2006). Na administrao pblica, as preocupaes so similares. As reformas administrativas dos anos 1990 e 2000, ao lado da preocupao com a introduo da accountability de resultados, caracterizaram-se por estimular canais de participao coletiva nos processos decisrios e por permitir efetiva influncia dos grupos organizados da sociedade civil nas polticas pblicas, processo cujo incio remonta incorporao dos instrumentos de participao coletiva definidos na CF/88, como ser discutido na prxima seo do texto. O controle exercido pela coletividade por meio de sua incorporao nos processos dialgicos que a esfera poltica e administrativa procedem no decorrer da formulao ou do calibramento de policies importante anteparo ao planejamento independente das preferncias dos stakeholders. Como salientado por diferentes pensadores da teoria democrtica, a reduo da democracia a um conjunto de regras e, em especial, de eleies regulares empobrece o potencial produtivo e sinalizador que a participao social pode apresentar ao poder pblico, esfera legislativa e s agncias executivas e reguladoras, por meio do exerccio da proposio ou fiscalizao da, controle de sua atuao. A continuidade e ampliao do processo de incorporao da sociedade civil nas esferas de formulao e execuo das polticas tornam-se mais imperativo quando se observa o irrealismo do pressuposto, largamente difundido em alguns modelos da cincia poltica, segundo o qual polticos desenham policies e fiscalizam sua execuo, e aos gestores cabe apenas implement-las. Desconsidera-se a capacidade autnoma dos gestores em formular e conduzir parte das policies executadas por suas organizaes (MEIER; TOODLE JR., 2006; BEHN, 1998, p. 143; captulo 10, neste volume). No sistema poltico brasileiro essa caracterstica ainda mais relevante, j que o controle congressual sobre as agncias administrativas baixo. Assim, seja por este motivo ou por questes pragmticas que a complexidade e as demandas da administrao cotidiana impem aos gestores, a autonomia das agncias burocrticas e dos rgos da administrao tende a ser alta o suficiente para impedir o controle democrtico pressuposto e desejvel na relao entre esfera poltica e administrativa. Outro complicador ao controle da esfera poltica sobre a administrao a tendncia cada vez mais acentuada do Estado em ampliar seus convnios para prestao ou execuo de servios com organizaes no governamentais e celebrar contratos com as assim chamadas organizaes sociais. A crescente delegao de aes e funes em polticas pblicas, antes restritas ao monoplio da execuo estatal, a disperso do poder do Estado nacional em diferentes vetores por exemplo, supranacional ou local tornam difusas as fronteiras entre os setores pblicos e privados, incorporando uma constelao de atores na conduo das

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polticas pblicas (MORO, 2003, p. 138; STOKER, 2000, p. 17). Nesses termos que emerge e se expressa a noo de governana democrtica, que sinaliza esse deslocamento do centro decisrio e alocativo de recursos da burocracia decisria, antes autnoma ou tecnocrtica, para estruturas de deciso que envolvam a participao dos grupos sociais interessados, de modo que a eles seja dado o direito de participar permanentemente das escolhas e decises. A perspectiva da governana pblica d destaque, nos termos de Secchi () abordagem relacional, [em que] o resgate das redes/comunidades/sociedades como estruturas de construo de polticas pblicas a grande novidade (2009, p. 359). Com base na discusso at aqui apresentada, a prxima seo trata das mudanas na administrao pblica brasileira desde 1988, privilegiando as alteraes que representaram mudanas nas dimenses da accountability, do controle social e da governana democrtica.
3 AS REfORMAS NA ADMINISTRAO PBlICA DESDE 1988

Reformas ou mudanas incrementais na administrao pblica federal ocorreram com frequncia no pas, desde a redemocratizao. Tais mudanas no seguiram sempre princpios ou lgicas comuns. Sintomtico disso a velocidade com que os secretrios de administrao se sucederam no cargo (GAETANI, 2008). A organizao administrativa atual e a herana legada pelos governos anteriores retratam a sobreposio de lgicas reformistas que, em alguns de seus princpios, foram diversas e fragmentadas (MARTINS, 2002), o que impe, como desafio futuro, integrarem de forma mais fluida as instncias e os princpios que norteiam seu funcionamento. Desde 1988, houve quatro importantes momentos de reforma na administrao pblica no Brasil: i) o perodo que circunda a promulgao da Constituio Federal de 1988; ii) o incio da dcada de 1990, com o governo Collor; iii) a gesto Bresser-Pereira, durante o primeiro governo Cardoso, a partir de 1995; e iv) o incio do governo Lula, em 2003 (GAETANI, 2008). A Constituio Federal de 1988 inaugurou um conjunto de mudanas na administrao pblica brasileira e apresenta avanos e retrocessos em relao ao passado. A assuno de tarefas de controle externo pelo Ministrio Pblico talvez tenha sido a maior e mais importante inovao (SADEK, 2008). A segunda inovao importante foi a descentralizao administrativa e tributria, que resultou em forte transferncia de recursos e de competncias administrativas para os municpios, uma das razes explicativas para o deslocamento massivo do quadro administrativo para o mbito municipal.9
9. Ver captulo 10, no livro 1 deste volume. O outro motivo relevante foi a criao de novos municpios, cujo nmero cresceu vertiginosamente aps 1988. 1.307 novos municpios foram criados no pas aps a CF/88. Ver Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Uma anlise mais detalhada sobre a dinmica entre centralizao versus descentralizao poltica e fiscal a partir da Constituio Federal de 1988 encontra-se no captulo 6 do livro 1 deste volume.

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A descentralizao administrativa esteve associada outra alterao relevante, que foi o processo de delegao de poder participativo aos grupos organizados da sociedade civil, com a instituio dos conselhos de polticas pblicas. A gesto democrtica foi incorporada inclusive no mbito municipal, por exemplo, no planejamento Art. 29, inciso XII e na rea do ensino pblico e da sade Art. 206, inciso VI e Art. 198, inciso III (SILVA, 2009, p. 14). Ainda no mbito municipal, a CF/88 assegurou a obrigatoriedade de disponibilizao anual das contas pblicas para o cidado, permitindo-lhe avaliar e questionar o uso dos recursos (Art. 31, 3o). Como sublinhou Abrcio (2007, p. 69), () o processo descentralizador abriu oportunidades para maior participao cidad e para inovaes no campo da gesto pblica, levando em conta a realidade e as potencialidades locais. O governo Collor definiu-se, no campo da gesto pblica, por princpios simples. Privatizar empresas estatais e reduzir o quadro do funcionalismo pblico em aproximadamente 30%, de forma linear (OECD, 2010, p. 6), objetivo que foi obtido por fora da compresso salarial ou de estmulos voluntrios demisso. A ausncia de projetos de reforma que visassem dar maior racionalidade administrao, aliado ao menosprezo da funo de planejamento estatal nas polticas pblicas, produziu fortes impactos negativos na organizao administrativa federal. Em termos de inovao na gesto, no houve mudana relevante. Os dois governos Cardoso encontram sua sntese na proposta contida no Plano Diretor para a Reforma do Estado, apresentado ao Congresso Nacional pelo Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (Mare) em 1995 (BRASIL, 1995). A reforma produziu algumas inovaes. A primeira e mais substantiva foi o fortalecimento da gesto orientada para o controle dos resultados, vis--vis a nfase no controle dos procedimentos. Segundo, houve forte redefinio nas funes estatais, que se traduziu na reduo do papel do Estado como ator do desenvolvimento e na delegao de funes para as esferas do mercado e da sociedade civil. Esta nova chave de atuao do Estado implicou o reordenamento das funes e relaes entre governo, sociedade e mercado. Martins (2002, p. 217) destaca trs principais mudanas na gesto pblica ocorridas nos dois mandatos do presidente Cardoso: i) reviso do papel do Estado e de suas estratgias de desenvolvimento; ii) alterao nas tarefas-chave da burocracia pblica federal; e iii) criao de novos modelos institucionais. E entre as principais trajetrias de reforma do Estado identificadas em Martins (2002) e apresentadas no quadro 1, importa ressaltar, para os fins deste captulo, trs importantes mudanas: a reforma institucional, a gesto meio que trata das polticas de recursos humanos e tecnologias de informao e a gesto social.

QUADRO 1
Gesto meio Gesto estratgica Aparato regulatrio Gesto social Gesto fiscal Necessidade de manuteno da poltica econmica, que implica a gerao de supervits primrios expressivos e a consequente necessidade de reduo de gastos Falta de instrumentos adequados de fomento ao associativismo e ao desenvolvimento de capacidades locais para a busca autnoma e participativa de solues sustentveis de desenvolvimento Capacitao de gestores sociais. Capacitao de Implementao de agncias reguladoras atores locais. Implementao de modelos institucionais de parceria pblico-privado Leis nos 9.782/1999; PPA (Lei no 9.989/2000) 9.961/2000; 9.427/1996; 9.984/2000; 10.223/2001 e MP no 2.228/2001 Foco em resultados. Empre- Estabilidade de regras. endedorismo Autonomia. Flexibilidade Srgio Motta Jos Paulo Silveira David Zilbersztajn Jos Serra Clvis Carvalho Martus Tavares Pedro Parente Clovis Carvalho, Eduardo Malan, Bresser Pereira, Congresso Nacional Clovis Carvalho Jorge, Pedro Parente, Pedro Eduardo Jorge Pedro Parente Pedro Malan Ruth Cardoso Parcerias. Mobilizao. Aprendizado. Desenvolvimento da Cidadania. Austeridade. Controle. Conteno Pedro Malan Pedro Parente Martus Tavares Clovis Carvalho Eduardo Jorge Pedro Parente
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Caracterizao das principais trajetrias de reforma do estado

Reforma institucionaL Necessidade de atrair investimentos para a privatizao. Estabelecimento de novos marcos regulatrios em mercados sociais. Obteno de autonomia e flexibilidade

Suspenso da administrados instrumentos e finalstica precisa das aes governamentais, ausncia de postura empreendedora para o alcance dos resultados recursos pra formulao e implementao das polticas pblicas. Precariedade do governo eletrnico

Precariedade e escassez Falta de orientao

o burocrtica face aos

Viso do problema

cenrios emergentes e ao

seu histrico de disfunes

(crise do Estado)

Reorientao da poltica de RH. Modernizao dos sistema de gesto de recursos humanos e compras. Implementao do governo eletrnico Plano Diretor, Emenda Constitucional n 19,
o

Implantao da administraPlurianual (PPA) baseado em programas. Orientao da ao governamental por programas

Formulao do Plano

Estabelecimento de mecanismos de controle das finanas pblicas nos nveis federal, municipal e estadual

Solues

o gerencial. Implantao

da gesto pblica empre-

endedora

Plano Diretor; Leis nos 9.637 Medida Provisria no 2.200/2001 conteno, eficincia, foco Cludia Costin Luiz Capella Slon Pinto Eduardo Jorge Pedro Parente

Policy outcomes

e 9.648/1998;

Lei no 9.790/2001

Lei Complementar no 104/2000

Decreto no 2.487/1988

Accountability e Controle Social na Administrao Pblica federal

Flexibilidade. Orientao para Centralizao, controle,

Valores

resultados. Foco no cliente.

Accountability/Controle Social no cliente, transparncia

Empreendedores

Bresser Pereira

Coalizo

Pedro Parente Silvano Gianni

Fonte: Martins (2002, p. 220).

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A reforma institucional, de cunho gerencialista, orientou-se por tornar a gesto pblica mais efetiva em termos dos resultados das polticas, bem como os gestores mais responsivos perante a sociedade. A reforma proposta, materializada na EC no 19/1998, nas Leis nos 9.367/1998 e 9.648/1998 e nos Decretos nos 2.487/1998 e 2.488/1998, estimulou a realizao de contratos de gesto, parcerias e convnios com organizaes da sociedade civil e procurou definir mecanismo de competio administrada e estimulou terceirizao de servios. De fato, o fomento de aes por meio de organizaes sociais formou a base do novo modelo de gesto da rea social, o que se expressa na crescente transferncia de recursos para organizaes da sociedade civil,10 viabilizada pelo Decreto no 1.366/1995, que criou o Programa Comunidade Solidria, pela Lei no 9.790/1999,11 que instituiu as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIPs), e pela Lei no 11.079/2004, que tratou da implementao de parcerias pblico-privadas. Em relao maior participao social na formulao ou conduo das polticas pblicas, o governo Cardoso fez avanar a ideia de que o pblico no est restrito esfera estatal o chamado pblico no estatal e de que as organizaes civis ou no governamentais so parceiros importantes e indispensveis execuo de algumas polticas. Em decorrncia dessas modificaes, fortaleceu a articulao em rede para a conduo das polticas pblicas, estilo de atuao j bastante disseminado pelas prprias organizaes civis (PINTO, 2006). Quanto s polticas de responsabilizao, a reforma props maior flexibilizao da gesto e adoo de mecanismos de controle de resultados, alm de mecanismos para demisso de funcionrios, fortalecimento de carreiras consideradas estratgicas, publicizao de dados sobre o funcionalismo e aprimoramento dos princpios meritocrticos na administrao (GAETANI, 2002; OECD, 2010). Ressalte-se tambm, a partir do segundo mandato, a revitalizao das polticas de planejamento, com a elaborao do segundo Plano Plurianual (PPA) (2000-2003) (GAETANI, 2002), que redefiniu o processo de planejamento e inovou em cinco aes:

10. Tecnicamente, trata-se das organizaes sociais. De acordo com Martins (2002, p. 229), Trata-se de uma qualificao que entidades privadas (associaes ou fundaes) podem receber para desempenhar atividades de relevncia pblica, mediante contrato de gesto firmado com o poder pblico, quer estas tenham sido absorvidas do Estado (implicando na extino da entidade estatal) ou no (quer se trate de uma ONG j atuante que passa a contar com mais um instrumento de cooperao com o Estado, alm dos convnios e ajustes afins). As organizaes sociais so paradigmticas do novo modelo de administrao gerencial, um dos pilares da gesto do ex-presidente Cardoso. 11. A Lei no 9.790/1999, conhecida como Lei das OSCIPs teve sua redao modificada por meio da MP no 2.216-37/2001.

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a ao passou a se orientar por programas, com metas definidas; os programas e as metas deveriam ser apresentados com clara oramentao para sua execuo e claro vnculo com o desempenho na obteno das metas; havia o comprometimento com sistemas de avaliao dos resultados; a execuo oramentria dos programas tinha acompanhamento eletrnico; e cada programa tinha um gestor responsvel com treinamento tcnico adequado (OECD, 2010; BARZELAY; SHVETS, 2006).

Por fim, no que tange gesto meio, houve avano inicial na modernizao dos sistemas de gesto dos recursos humanos e na implementao do governo eletrnico. Estas aes seriam bastante ampliadas no governo subsequente, em especial aquelas que visavam dar maior transparncia ao gasto pblico. Como saldo das mudanas, houve aumento das iniciativas no campo do planejamento governamental e da gesto por programas, em especial no segundo governo FHC. Essa mudana institucional introduziu princpios da administrao gerencial, incorporou o princpio da eficincia como uma das bases do direito administrativo, provocou o estreitamento da relao entre Estado e organizaes civis, criou o governo eletrnico e estimulou forte transferncia de competncias, com a criao de agncias reguladoras, que foge ao escopo analtico deste texto. Essas mudanas, embora virtuosas, foram prejudicadas e, em parte, impedidas pela realizao do assim chamado ajuste estrutural, que implicou sobrevalorizao do corte de custos e do fortalecimento das reas responsveis por controle fiscal das contas pblicas, em desfavor da alocao eficiente de recursos, o que atuou contra os prprios objetivos perseguidos pela reforma, quais sejam, melhorar a qualidade da gesto e dos servios prestados ao cidado. Com a realizao do ajuste e a aprovao da legislao prevendo controle fiscal dos governos a Lei de Responsabilidade Fiscal, de 2000 , houve reorientao das preocupaes para encontrar formas de racionalizar os procedimentos administrativos e melhorar a eficincia alocativa dos recursos pblicos, incorporando-se, inclusive, a necessidade de considerar princpios fiscais como critrios indispensveis na formulao das polticas pblicas (GAETANI, 2008, p. 3). O governo Lula herdou um passivo negativo de sobreposies das reformas do passado que, visto do ngulo das presses por maior agilidade e autonomia decisria, s foi aumentado pelo crescimento e fortalecimento dos rgos de controle aliados a uma legislao que se manteve altamente regulatria e formalista. Ainda assim, no incio do governo se observaram substanciais

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avanos nos procedimentos de e-government12 e e-procurement, que contriburam para alar o Brasil condio de um dos pases com administrao pblica mais transparente do mundo, em nvel federal. Tal nfase na transparncia produziu muitas externalidades positivas, pois, ao permitir mais acesso informao, deu chance ao exerccio de mais controle social sobre a execuo das polticas. A criao, em 2004, do portal eletrnico que passou a disponibilizar todos os dados sobre a alocao de recursos pblicos, bem como de sua execuo, indicativo do avano desse processo. O acesso virtualmente a todas as informaes sobre aes do governo conferiu ao cidado autonomia no acesso aos dados, o que no o faz mais depender daquilo que os governos queiram que saibamos e constitui passo indispensvel ao efetivo exerccio do controle social, como ressaltou Przeworski (1998, p. 26). O governo Lula tambm empoderou os rgos de controle. Expresso dessa mudana a elevao ao status de ministro para o titular da Corregedoria-Geral da Unio, convertida no incio do governo em Controladoria-Geral da Unio (CGU).13 Houve tambm gradual, mas crescente, nfase no controle das polticas pblicas, inclusive com maior capacidade de ao preventiva para atuar em casos de realizao de obras pblicas, por exemplo. No campo da gesto de pessoas, houve investida vigorosa na recomposio do quadro de pessoal tcnico a partir de 2003, em contratendncia sua reduo durante os anos 1990, mas em continuidade com o fortalecimento das carreiras estratgicas de Estado, iniciadas na gesto Cardoso.14 Em especial, destaca-se o volume de contratao de servidores nas reas de educao, a estruturao da carreira das agncias reguladoras que um passo indispensvel consolidao do princpio da neutralidade burocrtica e dos princpios do Estado republicano e o fortalecimento do quadro de pessoal nas carreiras que integram o assim chamado ciclo de gesto. No campo do planejamento, houve ao mais vigorosa no fomento gesto participativa e ao empoderamento da sociedade na discusso do Plano Plurianual 2004-2007, o que se traduziu, por exemplo, na incorporao de organizaes da sociedade civil ao debate, por meio da realizao de audincias pblicas para a formulao do PPA, ainda que nem sempre permitindo quela capacidade de efetiva de influenciar os rumos do plano. O representante da Associao Brasileira de
12. Uma nota de curiosidade para a histria da administrao pblica no Brasil: o rpido avano do e-government no Brasil, nos anos 2000, resultou, em grande parte, da desmobilizao do grande contingente de servidores mobilizados para resolver os problemas do assim chamado bug do milnio. Resolvido o problema, e passada a fatdica data, foi preciso encontrar outra funo compatvel com a especializao tcnica daqueles servidores, que resultou canalizada para o desenvolvimento do e-government. Ver Gaetani (2008). 13. Apesar de ter sido criada em 2001, como corregedoria, s no governo Lula que o rgo ganha maior poder, com a Lei no 10.683/2003. 14. Como indica o captulo 11 do livro 1 deste volume.

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Organizaes no Governamentais (ABONG), por exemplo, define o governo Lula como excessivamente intervencionista, ainda que mais aberto participao social: () na maioria dos novos espaos participativos criados e/ou reformulados quem determina a representao da sociedade o Governo (MORONI, 2006, p. 15).15 O exemplo mais significativo do crescente relevo da governana democrtica na gesto Lula talvez seja a criao do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social, bem como a criao, reconfigurao ou reativao de outros conselhos setoriais com representao da sociedade civil, alm da realizao de fruns para discusso de polticas, o que ampliou os canais de articulao e interlocuo entre governo e sociedade civil. Em paralelo a essas iniciativas, houve crescente transferncia de recursos do Estado para organizaes civis, desde 2003, indicativo de mais parcerias entre governo e sociedade na execuo de polticas sociais e dos avanos do processo iniciado ainda nos anos 1990 (CARVALHO NETO, 2007; LOPEZ et al., 2010). Alinhado, ainda, com a ampliao das instncias de participao social na gesto pblica, observou-se, desde 2003, forte crescimento no nmero de conferncias nacionais, o que sintomtico do espao crescente que a adoo de mecanismos de consulta sociedade assumiu como princpio cardeal da elaborao de polticas pblicas no pas.16 Por fim, importante ressaltar o crescimento do nmero de ouvidorias pblicas federais nos ltimos anos: de 40, em 2003, para 152 em 2009 (BRASIL, 2009b, p. 14).17 Ouvidorias so indicativo de mais capacidade responsiva dos rgos pblicos para as demandas dos cidados e, portanto, de incremento no controle social exercido sobre as aes pblicas.
4 DESAfIOS DO PRESENTE

Olhadas em retrospecto e descritas em termos panormicos, as mudanas por que passou a administrao pblica no Brasil desde 1988 retratam a luta permanente entre a adoo de mecanismo de controle de procedimentos e accountability cada
15. Ressalte-se, contudo, que, de acordo com este crtico, () por mais que possamos fazer crticas questo da participao no governo Lula () no podemos deixar de registrar o significativo avano que tivemos neste perodo (MORONI, 2006, p. 12). O alegado intervencionismo do governo na definio dos grupos representados e na definio da agenda de discusses, at o presente momento, no encontrou estudo sistemtico que permita compreender mais a fundo se, de fato, esta uma dimenso relevante das novas formas de participao social e quais so, de fato, a importncia e a influncia desses novos instrumentos de participao democrtica nas instncias de discusso, formulao e implementao das polticas pblicas. 16. Nmeros e informaes sobre as conferncias nacionais e internacionais encontram-se disponveis em: <http:// www.presidencia.gov.br/estrutura_presidencia/sec_geral/.arquivos/CONFERENCIASNACIONAISCOMPLETA140909. pdf>. Todas as mudanas pontuais, em termos legais, operadas na administrao pblica brasileira entre 2001 e 2009 podem ser encontradas compiladas em Brasil (2009b). Trata-se do documento Inventrio das principais medidas para melhoria da gesto pblica no governo federal brasileiro. 17. A lista completa de ouvidorias encontra-se em: <http://www.cgu.gov.br/AreaOuvidoria/Arquivos/RelacaoOuvidoriasAgo2009.pdf>.

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vez mais rigorosos e reguladores dos processos, de um lado, e a flexibilizao e autonomia do processo decisrio no mbito da gesto pblica, de outro. Entre esses dois parmetros gravitaram os motes que motivaram as mudanas: mais burocratizao, gerencialismo, gesto por resultados, participao e controle social e luta anticorrupo. Essas demarches foram fomentadas por diferentes lgicas que conviveram nos processos de negociao, indo da proposta exclusivamente fiscalista e interessada to somente em reduzir os custos da mquina administrativa quela motivada por aprimorar e azeitar os procedimentos oramentrios e de execuo das polticas pblicas. A natureza inconclusa de cada uma dessas mudanas resultou na justaposio ou superposio de estruturas que atualmente coexistem e, por suas potenciais contradies, constituem obstculos maior eficincia e eficcia da gesto pblica no Brasil (GAETANI, 2008, p. 2; PIQUETCARNEIRO, 2008, p. 167). Entre os desafios do presente, no que tange desejvel e necessria ampliao da participao e do controle social na formulao e implementao das polticas pblicas, h passos importantes a realizar. Rotinizar a participao por meio da institucionalizao formal das conferncias nos trs nveis de governo, criar mecanismos de financiamento para sua realizao peridica e fortalecer os mecanismos de acompanhamento coletivo da implementao das deliberaes produzidas no processo de negociao das conferncias (SILVA, 2009) so alteraes que podem fomentar de forma expressiva a formulao de policies de baixo pra cima, em oposio histrica preferncia nacional por desenhar polticas mediante processos decisrios de cima pra baixo (PETERS, 1995). No h dvida de que existem trade-offs em adotar um dos dois modelos e, sobretudo, de que cada poltica tem mais afinidade eletiva com um dos tipos mencionados. Contudo, decises do tipo de baixo pra cima permitem ajustamento permanente s realidades locais e adequao aos imperativos que o tempo impe s polticas pblicas.18 O elevado nvel de centralizao administrativa continua a ser obstculo adoo deste ltimo modelo na formulao das policies no Brasil. Uma alterao que se pode fazer de forma mais imediata o que no implica desconhecer os obstculos polticos a isso reduzir o nvel de patronagem poltica dos quadros da administrao federal. Em que pese o avano na profissionalizao da gesto pblica no pas desde 1988 em especial, no mbito federal atualmente o governo federal ainda dispe de aproximadamente 22 mil cargos de livre nomeao (BRASIL, 2009a). A livre nomeao, no obstante possa produzir mais capacidade de responsabilizao pelos parlamentares ou polticos por meio de suas indicaes, mantm-na em termos pessoais e individuais. Por outro lado,
18. Para todas as implicaes normativas positivas e negativas que ambos os enfoques para formulao das polticas pblicas apresentam, ver Peters (1995) e Meier e Toodle Jr. (2006, p. 10 et seq.).

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dificulta a coordenao das aes na esfera administrativa, pois, conjugado ao grande nmero de nomeaes polticas, h uma estrutura partidria altamente fragmentada e uma estrutura federativa que no define, com clareza desejvel, as competncias de cada uma das instncias administrativas. Esse desenho erige obstculos ao melhoramento da performance institucional, por potencializar conflitos de natureza poltica interpartidrios e intergovernamentais , alm de dificultar o planejamento de longo prazo das polticas. Esta questo crucial nas trs esferas da administrao pblica. A manuteno do atual volume de recursos de patronagem indica, ao menos, duas coisas. Em primeiro lugar, o enorme poder de barganha que o Executivo dispe para atrair o Poder Legislativo, reduzindo o mpeto fiscalizatrio deste. Em segundo lugar, o uso que governadores e presidentes da Repblica de fato fazem dessa franquia. Para a administrao pblica, as redes polticas que se constroem por nomeaes cuja motivao poltico-eleitoral so bastante contraproducentes para a racionalizao dos procedimentos na mquina pblica, pois fomentam estruturas organizacionais e aes administrativas desarticuladas, sobrepostas ou disfuncionais. Reproduzem tambm o indesejvel faccionalismo na administrao, com politizao de escolhas que, muitas vezes, requerem mais nfase em decises tcnicas. Alm disso, elevam a dificuldade em planejar o mdio e o longo prazo, pois o sistema de esplio da administrao pblica brasileira desarticula ou inibe a continuao dos projetos a cada nova eleio.19 Em que pese a gradativa poltica da atual gesto do Ministrio do Planejamento de preencher os assim chamados cargos de confiana com funcionrios de carreira, no h, ainda, dispositivos de enforcement que garantam a continuidade dessa ao. A instituio de requisitos mnimos para o preenchimento dos cargos de livre provimento pode ser um recurso para minorar o problema. Este, pois, um dos importantes desafios a superar, se o que se quer produzir uma administrao mais accountable. Como assinalou Gaetani, () neutralidade, mrito e profissionalismo nunca foram os traos dominantes do servio pblico no Brasil (2008, p. 4). O aparelhamento das administraes pblicas, uma constante na tradio brasileira, indicativo disso. Um dos maiores obstculos ao avano de mudanas gerencialistas na administrao pblica brasileira, que prima por maior autonomia decisria e nas prticas de gesto dos administradores, deriva da cultura administrativa que, traumatizada pelo passado de forte veio patrimonialista e alto nvel de clientelismo na conduo dos servios pblicos, mantm as rotinas burocrticas excessivamente amarradas, com efeitos contraproducentes nos processos decisrios
19. A manuteno do sistema de esplio na administrao pblica tambm dificulta a preservao da memria administrativa e facilita que erros do passado se repitam (GAETANI, 2008, p. 11).

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e na obteno de resultados. H, aqui, a conjugao de uma tradio histrica com alta propenso regulatria e um padro de sociabilidade que deposita pouca confiana nas pessoas. Aliado a isso est uma esfera administrativa que permanece sob forte incidncia dos interesses particularistas dos polticos, novamente pela lgica patrimonialista que historicamente acompanha o pas. O resultado, na prtica, a desconfiana nos administradores pblicos e a relutncia em lhes delegar autoridade decisria com autonomia. Deriva da () a rigidez da estabilidade [do funcionalismo] e dos concursos, o formalismo do sistema de licitaes, e o detalhismo do oramento (BRASIL, 1995, p. 38; ver tabela 2 comparativa). A cultura regulatria inibidora da difuso da cultura da aprendizagem, pois amarra e desincentiva a inovao. sintomtico que no caso brasileiro, marcado por forte relao entre a esfera poltica e administrativa, () a descentralizao quase sempre associada a efeitos no intencionais como corrupo, clientelismo e uso indevido dos recursos pblicos, bem como ineficincia fiscal (REZENDE, 2009, p. 355).20
TABELA 2
Cultura poltica e confiana
Alta confiana no governo Alta confiana nos indivduos Baixa confiana nos indivduos Reino Unido, Austrlia, Nova Zelncia e Canad Sucia, Noruega, Finlndia e Dinamarca Baixa confiana no governo Estados Unidos Frana, Espanha, Itlia, Portugal e Brasil

Fontes: Peters (1995), com adaptaes de Gaetani (2008).

A esfera da cultura , tanto quanto a esfera institucional, relevante para explicar quo difcil alterar o controle excessivo e contraproducente que rege a maior parte dos procedimentos administrativos das organizaes estatais no Brasil. Somente com longo esforo e difceis disputas polticas avanou-se, gradualmente, para definir de forma clara os objetivos perseguidos por cada agncia governamental e as metas a alcanar, quando isso possvel. Foram tmidos os avanos na criao de sistemas de motivao e progresso nas carreiras pblicas que permitam ao gestor planejar sua progresso com base no desempenho e na definio de mecanismos mais efetivos de cobrana dos resultados. Aqui, novamente, h consequncias nefastas que a seleo por cargos em comisso produz nessa racionalidade.21
20. Ver tambm Peters (2001, p. 155 et seq.). Tal como frisou Rezende (2009, p. 354), A descentralizao da gesto () visando a autonomia decisria, responsabilizao burocrtica e controles por resultados percebida pelas elites burocrticas e polticas como um processo de produo de ineficincias na gesto pblica. A nova burocracia e suas instituies tornam-se consideravelmente arriscadas, especialmente em contextos marcados por forte tradio de rent-seeking, corrupo e clientelismo. 21. Como ressaltado no Plano Diretor para a Reforma do Estado, ao discutir a debilidade da estrutura de carreiras e dos critrios meritocrticos que deveriam reg-las, () o sistema de premiao e motivao dos funcionrios pblicos foi crescentemente identificado com a ocupao de cargos em comisso (BRASIL, 1995, p. 39).

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O processo de ampliao da participao e do controle social da administrao avanou bastante nesta primeira dcada do sculo XXI. O ativismo social fomentado pela nova ideologia participativa, que nasceu ou se renovou em todo o mundo a partir dos anos 1980, sem dvida foi ingrediente indispensvel s mudanas na gesto pblica que se observam ao longo das ltimas duas dcadas. O fato de os processos decisrios no Brasil incorporarem com crescente entusiasmo a participao social, se, por um lado, representa inovao que se tornou modelo para outros pases e cujas implicaes para a democracia ainda esto por ser devidamente analisadas , carece, de outro, de transformaes especficas, seja na cultura administrativa seja na cultura participativa da sociedade. Ambas demandam esforos de mdio e longo prazos. No mbito da primeira, j foi mencionada a necessidade de avanar na profissionalizao do servio pblico em bases meritocrticas e competitivas. Ao lado dela, necessrio aprofundar a cultura da responsabilizao no servio pblico, que deve vir combinada com mais atribuio de responsabilidades ao gestor, transparncia na sua ao e arcabouo legal mais gil, que evite desincentivos inovao.22 A questo, contudo, no pode ser tratada esquematicamente, em termos de controle versus autonomia. O desenvolvimento de instrumentos de controle interno conquista essencial democracia e consolidao do Estado republicano. Entretanto, necessrio refinar o modo como ele se exerce, desenhando formas colaborativas mais adequadas para tornar controladores e gestores parceiros na ao pblica, no rivais. Concomitante a esse processo, a demandada autonomia dos gestores s pode ser compatvel com o aumento de sua responsividade e responsabilidade frente sociedade civil. Da ser necessrio introduzir mecanismos de responsabilizao e novas formas de controle democrtico que, ao mesmo tempo, mantenham o controle da ao e inibam o desenvolvimento de uma cultura de averso ao risco de inovar. Quanto aos atuais processos decisrios participativos, como so os conselhos e as conferncias, um dos pontos cruciais sobre os quais se debruar deve ser a implementao de mecanismos que evitem o controle da agenda por parte do governo e, pior, a seleo dos grupos representados por critrios que no ampliam a participao, mas reforam as estruturas de poder preexistentes queles arranjos. Do contrrio, pode-se reviver, em novas bases, o Estado corporativo, que utiliza o discurso da participao e o direito ao controle social da implementao das
22. A antiga observao de Woodrow Wilson, segundo a qual falta de clareza e anonimato so inimigos da accountability, ainda til para pensar a redefinio da gesto pblica brasileira contempornea: A ateno pblica deve ser dirigida, facilmente, no caso de boa ou m administrao, para o homem merecedor de elogio ou condenao. No h perigo no poder, desde que ele no seja irresponsvel. Se ele for dividido, entregue em parcelas a muitos, se obscurece; e se for obscurecido, tornado irresponsvel. Mas se ele for localizado em chefes de departamentos e de divises, facilmente observado e responsabilizado. (WILSON, 2005, p. 360).

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decises como recursos apenas para legitimar decises previamente concentradas e concertadas pelas elites decisrias.23
5 CONSIDERAES fINAIS

Os problemas e riscos presentes nas novas formas de exerccio do controle social sobre a administrao no devem ofuscar a sua relevncia. Ao lado dos diferentes aspectos abordados neste texto, ressalta-se mais um, guisa de concluso. A ampliao dos controles e da participao democrtica na administrao incentiva a ao colaborativa de diferentes atores na discusso das questes e polticas pblicas, maximizando seu efeito potencial sobre a produo de novos consensos cognitivos fomentadores de rumos alternativos para a forma de conduzir a gesto e implementar as polticas e sobre as prprias prioridades e os objetivos das polticas pblicas. As potencialidades da ao colaborativa que envolva forte articulao com a sociedade e permitam novos sujeitos coletivos entrarem no espao discursivo esto em transformar o modo como o mundo conhecido e representado socialmente e, em decorrncia disso, na capacidade de inovar nas prprias policies. Como ressaltou Fisher (2009), essas polticas incorporam sentidos e significados particulares que esto arraigados nos pressupostos no revelados dos seus formuladores. Neste sentido, a informao tcnica, por indispensvel que seja na definio dos rumos das aes e polticas pblicas, no opera no vazio, como a assuno positivista a entende. A informao tcnica julgada, interpretada e disputada no mundo social da poltica, que , tambm, a esfera das lutas simblicas pela representao de vises de mundo mais ou menos legtimas (BOURDIEU, 2008, captulo 4; FISHER, 2009, p. 214-271). Ao permitir a incorporao de novos atores, excludos at ento da esfera poltica e administrativa, amplia-se o universo das crenas e ideologias que competem para legitimar novos modelos de ao pblica e estatal. Permite-se, assim, revitalizar o universo da poltica e torn-la uma esfera menos moldada pela influncia desigual de pressupostos ideolgicos ou interesses polticos e econmicos de elites restritas, que se apresentam, contudo, travestidos na roupagem do julgamento e da avaliao tcnicos. Ademais, reduz-se o gap entre as decises tomadas pelas elites decisrias e pelos demais cidados, a maior parte das quais continua alheia ao processo de deciso, controle e avaliao das polticas pblicas no Brasil, nos trs nveis de governo.
23. Referindo-se particularmente ao caso dos conselhos setoriais federais, o captulo 16 deste livro volume 3 desta coletnea ressalta problema similar: () os movimentos, hoje absoluta minoria, ou as organizaes da sociedade mais frgeis apresentam enorme resistncia a participar dos conselhos por temerem a cooptao do Estado e/ou a perda de sua identidade ou pureza frente a ele; [outro problema] a baixa rotatividade dos representantes junto aos conselhos, seja das lideranas, seja dos movimentos e organizaes sociais, que resistem a abandonar seus postos. Caso to mais grave diante do enorme nmero de assentos que ocupam nesses colegiados dada a multiplicidade de conselhos setoriais de polticas pblicas. Neste caso, tende-se a reproduzir um circulo vicioso: so exatamente os segmentos j mais organizados e mais institucionalizados que tendem a ocupar a maior parte dos espaos dessa esfera pblica no se sabe se estatal ou no estatal o que certamente traz consigo determinados traos que devem ser levados em conta.

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CAPTULO 6

OUvIDORIAS PBlICAS E DEMOCRACIA

1 INTRODUO

Muito embora o tema ouvidoria pblica seja hoje recorrente na agenda de discusses de diversos segmentos sociais, o instituto no to novo quanto parece: ao contrrio, sua origem data de cerca de dois sculos. O que marcante no debate atual, todavia, que o instituto tem adquirido outros contornos, especialmente em pases como o Brasil, que passaram por um processo de redemocratizao e, consequentemente, esto consolidando os pilares de um novo pacto social, orientado para a valorizao da dignidade humana e o fortalecimento dos vnculos de solidariedade. Esse contexto repercute na exigncia de um modelo de organizao estatal que seja no apenas transparente e aberto participao dos cidados, mas tambm promotor de um sentido coletivo de cidadania. Os primeiros registros histricos da ouvidoria pblica remontam aos fins do sculo XVIII e incio do XIX, na Sucia, quando a figura do supremo representante do rei, cuja atribuio era vigiar a execuo das ordens e leis emanadas do monarca, foi transmutada para a de mandatrio do parlamento, com a nova funo de controlar em nome prprio a administrao e a justia (GOMES, 2000b). Ressalte-se, contudo, que a positivao legal do instituto do ombudsman se deu mais precisamente na Constituio sueca em 5 de junho de 1809. Ao longo do sculo XX, diversos outros pases instituram a figura do ombudsman, seguindo os passos da Sucia, especialmente aps as reformas administrativas ocorridas nesse pas em 1915 e em 1967, que resultaram em um modelo no qual as atribuies eram repartidas entre trs ombudsmen um responsvel por questes ligadas ao bem-estar do administrado, um ligado aos assuntos judicirios e militares e um ligado s matrias cveis. Na Amrica Latina, a implantao das ouvidorias pblicas se deu bem mais tardiamente. Assim, registra-se o aparecimento do instituto em Porto Rico em 1977, na Guatemala em 1985, no Mxico em 1990, em El Salvador e na Colmbia em 1991, na Costa Rica, no Paraguai e em Honduras em 1992, no Peru e na Argentina em 1993, na Bolvia em 1994, na Nicargua em 1995, na Venezuela

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em 1997 e no Equador em 1998 (SILVA, 2006). E nem poderia ser diferente, na medida em que a ouvidoria pblica pressupe plenitude de direitos civis e polticos em um ambiente democrtico, o que s pde ser verificado nos pases do subcontinente a partir das duas ltimas dcadas do sculo XX. Gomes (2000b) noticia que, no Brasil, a primeira iniciativa voltada para a criao de algo prximo de uma ouvidoria pblica data de 1823, sendo anterior, pois, Constituio do Imprio. Esse projeto estabelecia, na estrutura do Imprio, um juzo do povo. Entretanto, o tema s comeou a ser efetivamente discutido a partir do terceiro quartel do sculo XX, quando, em 1961, por meio do Decreto no 50.533, pretendeu-se a criao de um instituto assemelhado ao do ombudsman. Todavia, o decreto foi revogado antes mesmo de ter sido posto em prtica. Na dcada seguinte, por meio do Decreto-Lei no 200, de 1967, foi criado o cargo de ombudsman na Comisso de Valores Mobilirios, o qual, novamente, nem chegou a ser preenchido. Ao longo da dcada de 1970 foram produzidos diversos textos defendendo a criao e a efetiva implantao do instituto, mas o cenrio poltico no dava margem a inovaes dessa natureza, orientadas participao e ao controle social da administrao pblica pelos cidados. No decurso da dcada de 1980, concomitantemente ao incio do processo de redemocratizao do pas e na esteira da crise de legitimidade poltica vivida pelo regime militar, surgem alguns movimentos reivindicando participao social no poder pblico, como as organizaes de bairro e o prprio movimento sindical. Entre as medidas que ento comeam a ser propostas e que se relacionam mais estritamente ao instituto do ombudsman, figuravam a Proposta de Emenda Constituio (PEC) no 78, que pleiteava a criao de uma procuradoria-geral do povo para defender os direitos fundamentais dos cidados; a proposta do senador Luiz Cavalcanti; o projeto dos deputados Ney Lopes e Jonathan Nunes; e o projeto do senador Marco Maciel que preconizavam a criao de um cargo nos moldes clssicos de ombudsman, mas foram rejeitados. Em um cenrio socioeconmico conturbado e carente de legitimao, criado o primeiro cargo de ouvidor geral pblico do Brasil ainda que a eficcia da iniciativa no tenha sido verificada de pronto por meio do Decreto no 92.700, de maio de 1986, que instituiu o cargo de ouvidor geral da Previdncia Social,1a quem seriam destinadas as informaes, queixas e denncias dos usurios do Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social, cabendo-lhe zelar pela boa administrao dos servios previdencirios e sugerir medidas com esse objetivo (Art. 2o).
1. Destaca-se ainda, nesse perodo o Decreto no 215, de 1986, que determinava a implementao do projeto-piloto de implantao da Ouvidoria Municipal de Curitiba.

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Por fim, destaca-se tambm a criao, pelo Decreto no 93.714, de 15 de dezembro de 1986, de um instituto para a defesa de direitos do cidado contra abusos, erros e omisses na Administrao Federal. Entretanto, esse instituto foi criado na contramo de toda a experincia internacional sobre o tema, deixando de observar, entre outros, os princpios da unipessoalidade e da publicidade, bem como de disciplinar as regras de elegibilidade para o cargo ou os limites de atuao do ouvidor. O processo de redemocratizao culmina com a promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/88), que instituiu um novo paradigma democrtico, tendo como fundamentos: a dignidade da pessoa humana (Art. 1o, inciso III), a cidadania (Art. 1o, inciso, II) e o pluralismo poltico (Art. 1o, inciso V); e como objetivos: a construo de uma sociedade livre, justa e solidria (Art. 3o, inciso I) e a promoo do bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer formas de discriminao (Artigo 3o, inciso IV). Sob este novo modelo, a Constituio consagrou, em seu Art. 37, os princpios da impessoalidade e da publicidade nos atos emanados da administrao pblica e previu, no 3o do mesmo Art. 27, a edio de lei ordinria para tratar especificamente das reclamaes dos cidados relativas prestao de servios pblicos. Alm disso, a Constituio ampliou sensivelmente as formas de controle e participao social (GOMES, 2000b, p. 76). V-se, com isso, que a experincia constituinte no pas estabeleceu condies para o enfrentamento de questes que, anos mais tarde, passariam a ser centrais nas sociedades ocidentais. Na onda de debates sobre reforma do Estado desencadeada nos anos 1990, por exemplo, Giddens (2001, p. 80 et. seq.) afirmou que parte dos esforos deveria se dirigir ao enfrentamento da crise da democracia que, na leitura do autor, decorria de ela no ser suficientemente democrtica. A partir desta reflexo, Giddens props um novo modelo para o Estado, baseado nas seguintes caractersticas: descentralizao, dupla democratizao, renovao da esfera pblica e participao direta e ativa dos cidados. Na viso do autor, a descentralizao de poder havia se tornado um imperativo frente demanda por autonomia individual e a emergncia de uma cidadania reflexiva. Todavia, prosseguia, ela deveria ocorrer no mbito de um processo de dupla democratizao, entendida no sentido da delegao de poder de cima para baixo, mas tambm uma delegao de poder para cima, de modo a reafirmar a autoridade do Estado para que ele pudesse reagir s influncias que, de outro modo, o flanqueiam por completo (GIDDENS, 2001, p. 82). A renovao da esfera pblica, por sua vez, seria alcanada com maiores nveis de transparncia e eficincia administrativa. Por fim, o autor destacava a importncia do desenvolvimento de novos mecanismos de democracia direta, assim como do fortalecimento dos j existentes, pelos quais o governo poderia

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restabelecer contato mais direto com os cidados, e os cidados com o governo. Embora as ouvidorias pblicas dialoguem bastante com o ltimo aspecto da leitura de Giddens, o fato que na realidade de pases como o Brasil, que enfrentaram processos de redemocratizao, essas instituies podem ainda contribuir para a prpria consolidao de um sentido coletivo de cidadania, a partir da reconstruo da confiana e do respeito entre os cidados e entre estes e o Estado. As ouvidorias pblicas se tornaram realidade no Brasil aps a CF/88, existindo hoje um total de 1.043 dessas instituies, conforme tabela 1.
TABELA 1
Ouvidorias pblicas no Brasil 20091
Esfera de governo Poder Executivo federal Ouvidorias-Gerais dos estados Ouvidorias estaduais Ouvidoria-Geral do Distrito Federal Governo do Distrito Federal Ouvidorias municipais Ouvidorias de polcia Poder Judicirio Ouvidorias do Poder Legislativo Total Fonte: Ouvidoria-Geral da Unio. Nota: 1 Estimativa de outubro de 2009. Quantidade 151 21 470 1 54 255 17 60 14 1.043

Com o notvel processo de difuso dessas instituies, j se alcanou certo consenso acerca do conceito e das caractersticas e atribuies principais de uma ouvidoria. Hoje, entende-se por ouvidoria um instrumento que visa concretizao dos preceitos constitucionais que regem a administrao pblica legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia , a fim de que tais preceitos se tornem, na prtica, eixos norteadores da prestao de servios pblicos (LYRA, 2004b, p. 144). Alm desse objetivo primeiro, so atribuies principais de uma ouvidoria pblica: induo de mudana, reparao do dano, acesso administrao e promoo da democracia. Alm destas, e em carter mais amplo, h consenso de que a ouvidoria pblica busca atuar como mediador entre o Estado e a sociedade, no sendo apenas um canal inerte entre o cidado e a administrao pblica, mas tendo tambm por competncia a valorizao e a defesa dos direitos humanos promoo da tica e da incluso social (BRASIL, 2009b). Em decorrncia da sua funo e de seus objetivos, a ouvidoria pblica

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caracterizada pela unipessoalidade,2 magistratura da persuaso, desvinculao do poder institucional, desvinculao poltica e mandato a atribuies especficas (LYRA, 2004b, p. 128 et. seq.). Assim, o impasse atual no mais diz respeito instituio das ouvidorias e/ou determinao de suas funes, mas sim sua operacionalizao. Este texto tem por objetivo analisar algumas questes consideradas sensveis nesse processo, incluindo: incluso e controle social, promoo da tica, perfil do ouvidor pblico, efetividade dos servios das ouvidorias pblicas e autonomia dessas instituies.
2 A OUvIDORIA COMO INSTRUMENTO DE INClUSO E CONTROlE SOCIAl

Embora incluso seja um termo muito amplo, pode-se dizer que a promoo de polticas pblicas inclusivas tem como eixo norteador a melhoria das condies de vida para a populao, a partir de medidas que visam equalizao das relaes sociais, bem como consolidao de valores democrticos e ampliao da cidadania. Ao longo de sua histria democrtica recente, o Brasil vem produzindo diversas experincias inclusivas, todas elas legatrias dos princpios participativos inscritos na Constituio Federal de 1988. Lyra (2004a, p. 119-121) destaca quatro dessas experincias como principais: i) as consultas populares previstas na CF/88,3 quais sejam, referendo, plebiscito e iniciativa popular de lei; ii) o oramento participativo;4 iii) os Conselhos Gestores e de Fiscalizao de Polticas Pblicas; 5 e iv) as ouvidorias, as quais no foram expressamente previstas na Constituio, mas correspondem mais bem acabada expresso do princpio da participao do usurio na administrao pblica, introduzido expressamente no texto constitucional pela reforma administrativa (Emenda Constitucional no 19/1998).6 Os instrumentos de consulta popular permitem que os cidados expressem diretamente seus anseios e suas posies em relao a temas que afetam o interesse coletivo. O oramento participativo, que se tornou mundialmente conhecido a partir da experincia de Porto Alegre, permite que os cidados opinem sobre o uso e destino de parcela substancial do oramento pblico, de acordo com suas necessidades e prioridades. Os conselhos gestores e fiscalizadores de polticas pblicas, como o da sade, da criana, da adolescncia, de assistncia social, do meio ambiente, entre tantos outros, operam pela mudana da cultura poltica, ao introduzir mecanismos de participao na gesto pblica (LYRA, 2004b, p. 121).
2. Definido por Lyra como caracterstica intrnseca da ouvidoria, por se tratar de rgo que no tem poderes administrativos, dependendo, assim, de sua autoridade moral. 3. Constituio Federal de 1988, Art. 14, incisos I, II e III. 4. Ibidem, Art. 29, inciso XII, a ttulo de exemplo. 5. A Constituio Federal de 1988 fez referncias aos conselhos em algumas reas: i) Seguridade Social (Art. 194); ii) Assistncia Social (Art. 204); e iii) crianas, adolescentes e idosos (Art. 227). 6. Constituio Federal de 1988, Art. 37, 3o, incisos I e II.

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As ouvidorias pblicas vm se transformando em instrumento inovador de gesto e, principalmente, em uma ferramenta de controle social e de atendimento aos usurios dos servios pblicos. Gradativamente, os ouvidores tm visto acrescentar sua funo inicial do ombudsman o papel de mediador entre a organizao e a sociedade. Nessa trajetria, as ouvidorias pblicas surgem como lcus privilegiado de promoo da incluso, tendo em vista que a sua atuao busca a um s tempo influir na qualidade da prestao dos servios pblicos e equalizar as relaes entre cidado e administrao pblica. Na atual modelagem organizacional da administrao pblica, comum que se atribua s ouvidorias o papel prioritrio de captar e canalizar aspiraes, prioridades e reivindicaes de atores internos, ajudando a reduzir insatisfaes. Trata-se, portanto, de uma atuao que no nem de dentro para fora nem de fora para dentro, mas apenas de dentro para dentro. Alm de anacrnica, essa viso realiza muito pouco do potencial democratizante das ouvidorias. O olhar tem de se desviar para fora: a ouvidoria pblica deve ser capaz de estabelecer o vnculo orgnico entre a administrao pblica e os diversos atores sociais com os quais ela interage.
3 A OUvIDORIA E A PROMOO DA TICA

Soares (2002, p. 9) aponta que


(...) a gesto da tica tem por objetivo estabelecer padres ticos de conduta nas organizaes de forma a no deixar dvidas quanto conduta esperada em situaes especficas. Transita em um eixo bem definido, onde se encontram valores, regras de conduta e administrao.

A valorizao da tica na administrao pblica indispensvel no apenas para o atendimento dos princpios constitucionais que a regulamentam, mas tambm para a legitimidade da ao do Estado perante os cidados e para a prpria efetividade das polticas pblicas. De fato, diz Soares, a preocupao com a tica pblica se justifica por seus efeitos perversos que resultam da sua falta deixando de ser um problema moral e passando a ser uma ameaa ordem econmica, organizao administrativa e ao prprio Estado de Direito (2002, p. 10). O ouvidor se depara em sua ao cotidiana com diversos instrumentos criados para a gesto da tica, como a Comisso de tica Pblica, o Cdigo de Conduta da Alta Administrao, dos Agentes Pblicos da Presidncia e VicePresidncia e do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal, entre outros. Alm dos mltiplos instrumentos citados, Soares identifica que
(...) coexistem uma multiplicidade de rgos com responsabilidade por zelar por essas normas. Normas e entidades com responsabilidade que variam conforme a esfera

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de poder e o nvel de governo. Sem embargo, alta a percepo de ineficcia de tal modelo, em larga medida, complexo, incongruente e descoordenado (2002, p. 9-10).

Assim, o primeiro questionamento a ser feito refere-se ao porqu de tantos instrumentos e rgos para tratar do mesmo assunto. Estudos em sociologia do direito mostram que comportamentos ticos no se garantem necessariamente por meio de cdigos de conduta, restries de direitos ou punies de desvios. A tica vai se impor mais por um movimento interno das pessoas do que por meio de regras ou instrumentos de trabalho. O grande desafio posto s ouvidorias pblicas estimular esse movimento interno nas pessoas, que fomente a mudana da cultura, dos valores e, consequentemente, na ao cotidiana. Esse movimento interno nas pessoas na busca da mudana se dar se o ouvidor agir no sentido de reconstruir e garantir valores ticos no trato cotidiano com pessoas, recursos em geral e coisas, buscando demonstrar o valor do coletivo, do cooperativo e do solidrio.
4 O OUvIDOR PBlICO

Pensar as ouvidorias pblicas tanto como instrumento de incluso quanto como veculo para a valorizao da tica leva a outra reflexo: quem deve ser o ouvidor, e quais as caractersticas e habilidades requeridas para o exerccio dessa atividade em sua plenitude? Tais questes tm sido, em parte, debatidas nos encontros e seminrios promovidos por diversas instituies, alm das discusses em revistas especializadas que tratam do tema ouvidorias. lugar-comum nesse debate a concluso de que o ouvidor deve ter conduta ilibada, ser tico, sensvel s demandas sociais, alm de reunir outras virtudes que, sem sombra de dvida, so fatores crticos de sucesso. Se o aspecto subjetivo do ouvidor o mais lembrado, isso ocorre pelo anseio social em ter interlocutores ticos e justos, sobretudo em um pas que assiste a acirrados debates sobre corrupo na gesto. Alm disso, dada a caracterstica da unipessoalidade da ouvidoria, , de fato, imprescindvel que o ouvidor seja dotado de estrutura e autoridade moral (LYRA, 2004b, p. 128). Contudo, em que pese a relevncia de se enfatizar o carter moral, isso no pode ocorrer em detrimento de uma discusso mais profunda sobre os aspectos objetivos que compem o sustentculo de uma ouvidoria a capacidade de gesto e conhecimento jurdico e social , sob pena de as virtudes citadas acabarem minimizadas. preciso ter em mente que o xito de uma ouvidoria no depende exclusivamente da tica do seu ouvidor,7 mas sim do trip tica, capacidade de gesto e conhecimento jurdico e social. A figura 1, a seguir, ilustra essa estrutura de habilidades:
7. Classificamos tica como fator subjetivo, tendo em vista que, no imaginrio popular, a tica subjetiva, confundindo-se com a prpria pessoa que exerce a funo, em que pese, cientificamente, j se ter alcanado uma caracterizao objetiva do que seja tico.

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FIGURA 1

Habilidades do ouvidor

Fonte e elaborao prprias.

No que diz respeito ao conhecimento jurdico, fundamental ressaltar que um ouvidor deve possuir uma viso global do sistema jurdico, dispondo de capacidade de, diante de caso concreto, interpret-lo e encaminh-lo com base na Constituio e na legislao vigente. Alm disso, o ouvidor deve estar atento sociedade que o cerca. Vivemos em um pas de dimenso continental e imensas diferenas sociais, geradas ou pela localizao geogrfica ou pela condio socioeconmica. Diante disso, o ouvidor deve ser despido de preconceitos e atuar como um cidado ativo e disposto a participar da consolidao do Estado democrtico de direito. Em relao capacidade de gesto, vale destacar que a origem escandinava da ouvidoria, na figura do ombudsman, j demonstrava a necessidade de o ouvidor ter de submeter-se capacitao na rea de gesto, para no se transformar em simples receptor de queixas e reivindicaes da sociedade, sem condies de propor mudanas na gesto dos servios pblicos ou particulares. Nesse sentido, importante que o ouvidor entenda que as ouvidorias fazem parte de sistemas complexos cuja integridade ajuda a promover na medida em que potencializam o exerccio dos controles externos e social. Por outro lado, a legitimidade da atuao do ouvidor se vincula realizao da misso e da viso estratgica da organizao. Sob este aspecto, a ouvidoria constitui um subsistema organizacional, que colabora com a execuo do plano de ao institucional. A figura 2 ilustra essa posio singular ocupada pelas ouvidorias.

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FIGURA 2

viso da ouvidoria como subsistema organizacional

Fonte e elaborao prprias.

O ouvidor deve, portanto, ser um profissional com viso sistmica, que entenda a organizao como um conjunto de macrodimenses interligadas, interdependentes e que devem funcionar de maneira harmnica. Assim, deve perceber as demandas como um desajuste entre as diversas macrodimenses ou como a incompatibilidade de um modelo de gesto com a tarefa institucional. Por conseguinte, alm de resolver atender s demandas, caber ao ouvidor sugerir mudanas ou ajustes no modelo de gesto. Porm no basta que o ouvidor atue reativamente. necessrio que ele participe da cadeia decisria, assuma maiores parcelas de poder e atue no processo de construo dos valores. Aqui reside a essncia do conceito contemporneo de ouvidoria, o qual se refere a um elemento central na cadeia do processo decisrio e, por consequncia, na estrutura de poder organizacional. O ouvidor, concebido como facilitador e principal responsvel pela mediao entre as necessidades individuais ou coletivas na sociedade e as estruturas de poder das organizaes, h de integrar essas estruturas, quer recebendo maior parcela de poder, quer conquistando-as mediante atuao transformadora no cotidiano organizacional. Para tanto, importante que o ouvidor apresente capacidade de escuta e de se colocar no lugar do outro tanto o cidado que reclama quanto o gestor , alm de ter habilidades de mediao, sabendo auxiliar as partes em conflito existente ou

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latente a alcanarem uma composio. Um ouvidor sem habilidade para negociao e mediao soluciona um conflito gerando outro ou fomentando ressentimentos que, mais tarde, resultaro em novos conflitos. Muitas vezes a falta de habilidade de mediao pode comprometer todo o mandato de um ouvidor. Todos esses aspectos devem ser acompanhados da habilidade de produzir e gerir informaes, que se traduz na capacidade de elaborar relatrios que primem pela anlise qualitativa e por transparncia e publicidade dessas informaes. Nesse aspecto, o conhecimento de gesto pode ser de suma importncia para que o ouvidor ajude a melhorar a gesto pblica.
5 MEDINDO A EfETIvIDADE DA OUvIDORIA

Todas as questes abordadas at agora vo ao encontro de um debate sobre efetividade, aqui entendida como a capacidade de intervir e mudar a realidade social. No entanto, a anlise da efetividade da ouvidoria pblica ainda uma questo em aberto, no havendo informaes e metodologias que permitam essa mensurao. Dessa forma, cabe aqui uma reflexo no sentido de provocar, instigar e orientar futuras anlises sobre a efetividade da ouvidoria. Partindo de sua experincia como primeiro ouvidor pblico do Brasil, Gomes (2006) props uma reflexo sobre avaliao das prticas dos ouvidores pblicos, mostrando como aferir a efetividade social das prticas das ouvidorias pblicas no Brasil. Para tanto, dividiu a ao dos ouvidores em duas categorias. Na categoria funo, Gomes (2006) destacou trs cenrios. No primeiro, a funo tem definio teleolgica: a funo da ouvidoria aquela que efetivamente se atribui a ela, ou seja, a defesa do cidado e o controle da administrao pblica. Nesse sentido, a efetividade da ouvidoria ser decorrente de seu efeito na realidade social. No segundo, a funo tem definio positiva, ou seja, a repercusso que a ao da ouvidoria projeta sobre a estrutura social, o efeito do efeito. Aqui, vislumbram-se dois conjuntos de situaes: i) aqueles em que o efeito ltimo voltado para a defesa da instituio; e ii) aqueles em que o efeito ltimo a defesa do cidado. No terceiro, a funo definida segundo a mecnica do trabalho do ouvidor, o que permite classificar as ouvidorias entre as que: i) criam espaos institucionais de participao, servindo de ponte entre a reclamao do cidado e o ncleo de deciso poltica e tm atuao estrutural e poderes vinculativos; e ii) tm atuao pontual e poderes opinativos. Na segunda categoria, racionalidade, Gomes enxergava dois cenrios. Um presidido por uma racionalidade formal: tpica do direito, cientfica e baseada na previsibilidade. Ouvidorias que atuam segundo uma racionalidade formal concentram mais suas aes no controle das relaes legais e contratuais, tendo o seu titular uma formao jurdica. O outro cenrio presidido por uma

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racionalidade material, tendo na realidade o seu referente objetivo. Ouvidorias que atuam segundo uma racionalidade material buscam a equidade social e tm como norte os princpios da moralidade e da economicidade. Acrescentaremos s reflexes de Gomes mais duas categorias, como forma de avaliar a efetividade das ouvidorias pblicas: estrutura e sistema. Na categoria estrutura, percebe-se, de um lado, ouvidorias com estrutura burocrtica mecanicista, as quais impedem que as demandas fluam com a rapidez e a intensidade da indignao do cidado, servindo de anteparo s mazelas da instituio. Seriam ouvidorias sem acesso direto ao centro de poder decisrio. De outro lado, percebem-se ouvidorias com estrutura com tendncia orgnica, flexveis, fazendo que os reclamos do cidado sejam levados de forma gil ao centro do processo decisrio. Por sua vez, a categoria sistema tambm se mostra relevante, porque as instituies no so sistemas fechados e, portanto, mantm inmeras relaes com o ambiente externo, influenciando-o e sendo por ele influenciado. As ouvidorias tambm esto condicionadas a esse tipo de ambientao. Dessa forma, os modelos de gesto de ouvidorias podem ser classificados em dois tipos: reativas aquelas que s agem depois de provocadas, tendo como desvantagem que o prejuzo social j ocorreu e proativas atentas s mltiplas relaes institucionais e com viso sistmica, atuam junto ao ncleo de poder da organizao, apresentando sugestes de correo de rumo e evitando, portanto, o dano. Essas categorias nos permitem avaliar com clareza e com base na realidade se a ouvidoria possui resolubilidade ou simplesmente serve para legitimar as mazelas da instituio, amortecendo os reclames dos cidados. claro que na realidade no existem modelos ideais nem puros, como os representados por essas categorias. Todo e qualquer tipo de organizao ir mesclar essas caractersticas ou funes. O que vai importar na realidade a tendncia de ao que o sistema ir apresentar a partir de um diagnstico. Assim, as ouvidorias pblicas gravitariam em um contnuo entre a defesa da instituio e a defesa do cidado. Alm das categorias citadas, possvel avaliar a efetividade da ouvidoria a partir da satisfao e da credibilidade de que ela desfruta perante os cidados, o que pode ser apurado por meio de pesquisas dirigidas.8 Em suma, associar pesquisa
8. A ttulo de ilustrao, a Ouvidoria do Ipea realiza anualmente duas pesquisas: uma de satisfao pblico externo e interno e outra de visibilidade pblico interno com o intuito de verificar sua efetividade. Por estas, foram observados que o nvel de satisfao dos usurios da Ouvidoria do Ipea, em 2008, no que se refere qualidade no atendimento excelente e bom foi de 88,34%, contra 88,24% em 2007. Quanto ao tempo de atendimento, 80% responderam que o tempo foi curto e normal contra 100% em 2007. A perda de efetividade em relao ao tempo de atendimento detalhada no relatrio mencionado. O relatrio aponta que embora existam espaos para aperfeioamento, a credibilidade da Ouvidoria do Ipea elevada tendo em vista que 95% dos que responderam avaliao disseram que recorreriam ouvidoria novamente. Na avaliao de 2007, esse indicador era de 88,24%. J em relao visibilidade, em pesquisa realizada com seu pblico interno, a Ouvidoria do Ipea apresentou uma visibilidade de 94,8% e uma credibilidade e confiana de 87%.

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de campo com diagnstico organizacional, a partir das caractersticas da ouvidoria aqui apresentadas, parece ser uma estratgia promissora para avaliar a tendncia do modelo de gesto e sua efetividade. A figura 3 apresenta uma sntese de como as variveis podem ser avaliadas em um contnuo que varia da defesa da instituio defesa do cidado.
FIGURA 3
Contnuo de resolubilidade e atendimento ao cidado

Fonte e elaborao prprias.

6 A AUTONOMIA DA OUvIDORIA PBlICA

Um ltimo aspecto a ser considerado, que tambm se relaciona com o debate sobre efetividade, o grau de autonomia das ouvidorias pblicas. Gomes (2000a) identifica trs caractersticas das ouvidorias pblicas, na atualidade, que reforam a necessidade de reflexo sobre o tema: i) nvel hierrquico inferior; ii) seleo por nomeao; e iii) autonomia reduzida em face da natureza do cargo. De fato, a relao de poder entre o ouvidor e o titular da instituio que fiscaliza fator crtico de sucesso para suas atribuies. Sem autonomia, a ouvidoria no se transforma em instrumento de mudana, a participao do usurio na administrao fica drasticamente reduzida e, com ela, a cidadania e a democracia. No por outra razo que Lyra (2008) considera bsicos para o exerccio pleno da atividade de ouvidor os seguintes requisitos: Atribuio de mandato e escolha do ouvidor por um colegiado independente, como forma de equilbrio de poder entre o ouvidor e o titular da

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instituio fiscalizada. Esse requisito um dos mais crticos no sistema de ouvidorias pblicas no Brasil, cuja caracterstica a nomeao do ouvidor pelo titular da instituio fiscalizada, muitas vezes sem mandato. Garantia de que o gestor responder em prazo curto interpelao do ouvidor, sob pena de responsabilidade. Garantia de sigilo ou confidencialidade aos usurios da ouvidoria, de forma a evitar possveis retaliaes. Acesso a informaes do rgo em carter prioritrio e em regime de urgncia. Publicao de forma transparente dos relatrios da ouvidoria. Autonomia financeira, de forma a garantir meios materiais e recursos humanos necessrios ao seu funcionamento. Capacidade de representar contra ilegalidade, omisso ou abuso de poder.

Alm dos requisitos apresentados por Lyra, pode-se ainda garantir a ampliao da autonomia s atividades do ouvidor, com a constitucionalizao das ouvidorias pblicas, por meio de emendas constitucionais no mbito federal e estadual, dotando-as de garantias de autonomia e independncia. Caberia tambm avaliar a criao de lei para regulao de suas atividades nos moldes que dispem as defensorias pblicas, as procuradorias, as advocacias, entre outras.
7 CONSIDERAES fINAIS

A ouvidoria pblica juntamente a outros instrumentos de participao cidad previstos na CF/88 so instrumentos promissores na construo de um pas mais inclusivo, social e politicamente. Viabilizando o acesso dos cidados gesto pblica e servindo como fora indutora de mudanas em seu funcionamento, as ouvidorias ajudam a equalizar relaes sociais e a ampliar o controle e a fiscalizao direta da sociedade sobre o poder pblico. Alm de mapear essas relaes, este texto procurou demonstrar que a plena efetividade desse instrumento depende do atendimento a uma srie de requisitos. A valorizao da tica, a adequao do perfil e das habilidades do ouvidor pblico, a clareza de critrios para a avaliao da efetividade do trabalho do ouvidor e a autonomia da ouvidoria pblica so aspectos essenciais. Espera-se que este texto contribua para a construo e o fortalecimento de ouvidorias pblicas, bem como influencie a melhoria da qualidade da democracia no Brasil.

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SEO IIb

DIlEMAS E DESAfIOS: NOvAS DIREES PARA O DEBATE SOBRE AS INSTITUIES DEMOCRTICAS BRASIlEIRAS

CAPTULO 7

MECANISMOS DE DEMOCRACIA DIRETA E SEUS USOS: 1988-2008

1 INTRODUO

Quando a Constituio Federal de 1988 (CF/88) entrou em vigor, foram definidos novos parmetros institucionais para o exerccio da soberania no pas. J no primeiro artigo, a Carta Magna apresentou o modelo de democracia que deveria vigorar a partir de ento; um misto de democracia representativa e direta: todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente. O exerccio do poder de que trata esse artigo remete tanto aos instrumentos de representao clssicos das democracias modernas como aos mecanismos de democracia direta (MDDs). A possibilidade do exerccio direto do poder pelo povo foi uma das maiores inovaes do novo texto constitucional (BENEVIDES, 1991). Esta inovao, no entanto, permanece pouco explorada na democracia brasileira, mesmo vinte anos aps sua criao. Os instrumentos de democracia representativa, cujo maior indicador o direito ao voto para eleger representantes, j se consolidaram no Brasil. Os avanos no sistema representativo vo desde a introduo das urnas eletrnicas nas eleies e ampliao de zonas eleitorais, at as reformas no sistema de partidos. Entretanto, os mecanismos de democracia direta no se desenvolveram com o mesmo vigor ou no receberam a mesma ateno dedicada aos instrumentos representativos. Os efeitos positivos dos instrumentos representativos para o desenvolvimento e a sustentabilidade dos regimes democrticos j foram amplamente discutidos pela teoria poltica. No entanto, ainda h um grande debate acerca das implicaes dos MDDs nos sistemas polticos. Grande parte dos tericos que defende seu uso sustenta a hiptese de que os MDDs aumentam o grau de responsiviness de um governo, pois fazem que os governantes antecipem resultados e tomem decises polticas mais prximas da vontade popular (LIJPHART, 1984 apud ALTHMAN, 2005). Um estudo emprico realizado nos Estados Unidos testou essa hiptese e concluiu que os estados norte-americanos que inseriram os MDDs em suas legislaes apresentaram um incremento no nvel de confiana da populao nos governos e nas instituies polticas com relao aos estados que no preveem MDDs constitucionalmente (BOWLER; DONOVAN, 2002). O estudo demonstra ainda que

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o uso dos MDDs acarretou um aumento nos nveis de eficcia interna da poltica ou seja, a percepo que o cidado tem de sua capacidade de alterar a poltica e de participao em processos eleitorais tradicionais. Essas concluses reforam a tese de que o uso de MDDs tem uma influncia positiva no sistema poltico. No Brasil os efeitos dos MDDs ainda so pouco conhecidos e debatidos pela teoria. Neste captulo pretende-se discutir a forma como os instrumentos de democracia direta foram criados, regulamentados, e vm sendo utilizados no Brasil nos ltimos anos. Apresentam-se com essa finalidade, dados exploratrios importantes que nos apontam para algumas concluses iniciais que podem contribuir para o desenvolvimento do tema no pas. importante notar que apesar de a Constituio Federal de 1988 ter criado, ou ampliado, os mecanismos de participao popular, tais como conselhos gestores de polticas pblicas, conferncias e comisses etc., apenas aqueles especificados no Art. 141 oportunizam ao povo o exerccio direto da soberania, podendo, com isso, serem considerados MDDs, quais sejam: plebiscito, referendo e iniciativa popular. Chamaremos MDD de consulta os plebiscitos e referendos. Ambos permitem aos cidados decidir diretamente sobre algum tema relevante, seja ele de cunho legislativo, administrativo ou constitucional. No Brasil, em termos gerais, a distino entre plebiscito e referendo, definida pela Lei no 9.709/1998, marcada pela temporalidade e pelos efeitos dos MDDs no processo legislativo.2 Quando a consulta populao anterior ao ato legislativo ou administrativo, ou seja, anterior ao projeto de lei, por exemplo, estamos diante de um plebiscito, que condiciona a atividade legislativa deciso popular. Quando essa consulta posterior a qualquer desses atos, trata-se de um referendo, cujo efeito aprovar ou rejeitar uma norma ou fragmento j discutido pelo legislativo. A iniciativa popular, por sua vez, um MDD de proposio. Por meio dele os cidados podem apresentar um projeto de lei ao Congresso Nacional, mediante a obteno de um nmero mnimo de assinaturas.3 A pesquisa apresentada neste captulo est dividida em trs partes principais. A primeira delas busca apresentar as principais correntes tericas relativas ao tema dos MDDs. Em seguida, retomaremos os dados histricos do processo de criao e regulamentao desses mecanismos, e por fim, apresentaremos dados sobre a dinmica do uso dos MDDs nos ltimos anos no pas. Grande parte da pesquisa tem o carter exploratrio, fase na qual foi realizada uma extensa
1. Constituio Federal de 1998, Art. 14: A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: I - plebiscito; II - referendo; III - iniciativa popular. 2. O Brasil, entretanto, um dos poucos pases do mundo a utilizar duas terminologias para os MDDs de consulta. A maior parte dos pases utiliza, neste caso, apenas o termo referendo (BENEVIDES, 1991; BUTLER; RANNEY, 1994). 3. Art. 13 da Lei no 9.709/1998: A iniciativa popular consiste na apresentao de projeto de lei Cmara dos Deputados, subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles.

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coleta e organizao de dados primrios sobre o uso e a regulamentao dos MDDs no pas. A principal base de dados foi composta pela anlise de todos os projetos de convocao de MDDs de consulta e de proposio que tramitam ou tramitaram no Congresso Nacional entre 1988 a 2008. Alm disso, a pesquisa conta tambm com a anlise de textos dos anais da Constituinte, relativos s comisses temticas que foram decisivas para a criao dos MDDs, em 1988, e dos relatrios dos debates ocorridos no Congresso sobre sua regulamentao, concluda em 1998. Com base nesses dados foi construdo o principal argumento presente no texto, de que, apesar dos efeitos positivos que o uso dos MDDs acarreta, demonstrados pela literatura internacional, os resultados encontrados no Brasil ainda so insatisfatrios.
2 PERSPECTIvAS SOBRE MDDs NA TEORIA DEMOCRTICA CONTEMPORNEA

A ideia da democracia como sistema poltico uma das mais aceitas e difundidas da atualidade. No entanto, s na segunda metade do sculo XIX a palavra democracia adquiriu um sentido terico e prtico positivo (SARTORI, 1992). Atualmente, ser democrtico sinnimo de ter legitimidade, e a importncia de definir bem esse conceito fez que muitos tericos se dedicassem a discutir amplamente o que democracia, e ainda, qual melhor modelo de democracia. Exatamente por isso, democracia hoje um conceito complexo que abarca diversas concepes. No pretendemos aqui fazer uma reviso extensiva do conceito, mas importante notar como as divises tericas geraram diferentes vises sobre a participao direta, mais exatamente, sobre o uso dos MDDs. De modo geral democracia significa governo do povo, ou seja, um sistema democrtico um sistema em que a populao que define seu prprio governo, tanto em termos de preferncias polticas quanto dos prprios ocupantes do poder. O que divide os tericos, no entanto, no a diferente viso da funo do sistema, mas da maneira pela qual a soberania popular deve ser exercida. Dito de outro modo, um dos pontos de maior diviso na teoria democrtica a viso da funo do cidado no sistema poltico. Existem diversas classificaes da teoria democrtica na literatura, no entanto, como nosso objetivo discutir o uso dos MDDs, podemos considerar as vises sobre o conceito de maneira dicotmica, levando apenas o critrio funo dos cidados em considerao. De um lado, est o modelo representativo clssico de autores como Dahl (1971), Schumpeter (1961) e Bobbio (2002), baseado na distribuio do poder soberano da populao entre os representantes democraticamente eleitos que representaro seus interesses. Esse modelo ganhou destaque pelo conceito de Poliarquia (DAHL, 1971), que nada mais que um sistema no qual a tomada de deciso est baseada na livre concorrncia e na participao da populao em geral na eleio dos representantes eleitos, ou seja, na seleo da elite poltica qualificada. Do outro lado, est o modelo

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participativo que prev que, alm dos instrumentos representativos, as democracias devem contar com mecanismos alternativos de incluso cidad que ampliem a participao (BARBER, 1984; PATEMAN, 1992; MACPHERSON, 1978). Existe ainda uma terceira corrente forte, que defende um modelo de democracia deliberativa, e que, assim como a participativa, prev formas alternativas de aproximao da populao com o governo, no entanto, est focada no processo de deliberao sobre a poltica (HABERMAS, 1998). A maior parte dos autores que compartilha a viso da democracia representativa clssica critica o uso dos MDDs. Neste sentido, o principal argumento contrrio sugere que os MDDs so instrumentos que apenas consideram a opinio das maiorias, e portanto, inviabilizam o processo de negociao e compensaes que poderia ocorrer nos parlamentos (ARROW, 1994). Outros autores sugerem que os instrumentos de democracia direta so inadequados para a tomada de decises polticas complexas, pois so inflexveis e dificultam a modernizao de contedos polticos (COLOMBO, 1998). Entretanto, esses estudos ainda no testaram suas hipteses empiricamente e a comprovao dos efeitos negativos dos MDDs contestada por muitos defensores da democracia participativa, e vrios estudos sustentam os aspectos positivos de sua utilizao. Segundo Budge (1996), a democracia direta, ou participativa, definida por um regime em que os cidados adultos discutem e votam nas decises polticas mais importantes e seu voto determina o modelo da poltica a ser seguido. Os MDDs so, portanto, instrumentos que possibilitam que a populao influencie em questes estratgicas e relevantes. Segundo o autor, a possibilidade de tomada de deciso direta pela populao no minimiza ou ameaa a funo do parlamento. Antes, pelo contrrio, Budge sustenta que um sistema que une mecanismos de democracia representativa e democracia direta aumenta o grau de incluso e participao coletiva no governo. Alm disso, como mencionado, Bowler e Donovan (2002) sustentam a tese de que os MDDs tm efeitos positivos no grau de interesse e participao dos cidados na poltica, tanto no que diz respeito ao uso dos prprios MDDs como nas instncias tradicionais democrticas. A existncia desses mecanismos, segundo os autores, tem influncias positivas na percepo da populao de sua proximidade com o governo e gera um aumento na confiana nas instituies de um modo geral. No caso brasileiro, muitos autores apontam para as debilidades do modelo representativo. Para Benevides (1991), a relao entre o Estado e a sociedade na arena poltica baseada exclusivamente na relao entre partidos polticos e representantes eleitos problemtica. Para a autora, as deficincias na representao poltica brasileira poderiam ser compensadas por meio da criao de novos ou da consolidao dos atuais instrumentos de participao popular como os MDDs ,

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que teriam papel fundamental no aprimoramento da qualidade da democracia do pas. Azevedo e Anastasia (2002, p. 4) apontam para o mesmo desafio de aperfeioar as instituies democrticas, o que implica a
(...) operao nos interstcios eleitorais, acoplando aos mecanismos clssicos da representao, formas institucionalizadas de participao poltica, que permitam a ampliao do direito de vocalizao das preferncias dos cidados e o controle pblico do exerccio do poder.

Assim, parte desses autores considera os aparatos de democracia direta, ou os MDDs, como instrumentos complementares com efeitos positivos na democracia representativa. Alm disso, argumentam que a ampliao dos canais de participao da populao no governo contribui positivamente para o sistema de representao (MACPHERSON, 1978) e fortalece o accountability vertical (ODONNELL, 1998; PATEMAN, 1992). Lijphart (1984) tambm enfatiza o potencial dos MDDs para suprirem deficincias do sistema representativo, mas adverte que sua real capacidade de ampliar a resposiviness4 de um governo depende da maneira como eles so desenhados institucionalmente. Assim, entendemos que os efeitos positivos dos MDDs no esto vinculados a sua simples previso legal, mas dependem, principalmente, do desenho institucional e da forma como so regulamentados em cada sociedade.
3 CRIAO, REGUlAO E DESENHO INSTITUCIONAl DOS MDDs NO BRASIl: A ASSEMBlEIA CONSTITUINTE

A diviso entre os defensores de um modelo puramente representativo e aqueles que buscam aliar democracia representativa aos instrumentos de democracia direta tambm esteve presente de forma significativa no debate que ocorreu durante a Assembleia Constituinte de 1987-1988. Na poca, os representantes discutiam a insero ou no de MDD no direito brasileiro.5 A anlise dos anais da Constituinte revela intensa disputa quanto ao peso relativo a ser atribudo aos MDDs vis--vis a representao tradicional no sistema poltico brasileiro. De um lado, estabeleceuse uma corrente contrria aos MDDs, que argumentava j haver, por meio do sistema democrtico representativo, a possibilidade da vontade do povo ser ouvida e representada. A criao de instncias de participao direta seria desnecessria. Alm disso, os mesmos constituintes argumentavam que a criao dos MDDs implicaria perda de poder e enfraquecimento dos prprios representantes eleitos.
4. O autor no utiliza esse conceito, mas fala da ampliao da interao entre governo e demanda dos cidados. 5. Benevides (1991) chama ateno para a forte mobilizao popular ocorrida em 1987 que deu origem a trs importantes emendas constitucionais que previam a incluso dos institutos de democracia direta que hoje conhecemos na Constituio. Essas emendas, conseguiram reunir, sob a promoo do Plenrio de So Paulo, do Movimento Gacho da Constituinte e do Plenrio de Minas Gerais, mais de 400 mil assinaturas (p. 125). A autora salienta, ainda, importantes propostas que foram apresentadas nos anteprojetos da Constituio, e destaca os de Jos Afonso da Silva, Fbio Konder Comparato, Pinto Ferreira e Dalmo Dallari, e que continham diversas sugestes no sentido da ampliao da participao direta no pas.

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Durante os debates nas Subcomisses Temticas Constituintes, algumas falas eram paradigmticas desta posio. Por exemplo, a opinio expressada pelo constituinte Samir Ucha (Partido do Movimento Democrtico Brasileiro PMDB/SP) era a de que o povo j participa suficientemente do processo legislativo ao votar e o direito de voto d voz a qualquer parcela da populao que deseja ser ouvida. Alm disso, o constituinte afirmava que o aumento da participao popular por meio dos instrumentos diretos implicaria, antes que um complemento, uma diminuio na representao. No mesmo sentido, o constituinte Joo Menezes (Partido da Frente Liberal PFL/PA) questionava a pertinncia de inserir no texto constitucional instrumentos de participao direta, que gerariam um processo [legislativo] sem fim, que no se coaduna com a realidade (MENEZES, 1987). Eu, como exero o mandato popular h vinte e quatro anos, acho que estamos aqui tentando diminuir moralmente o nosso mandato. [...] como o advogado: ele no precisa mais advogar, o cliente vai falar com o juiz (UCHA, 1987). Em oposio a esses argumentos, havia um grupo de constituintes que defendiam a aprovao dos MDDs e sua importncia como meio de incluir, no processo legislativo, a populao excluda da poltica durante todo o regime ditatorial, imediatamente anterior. O constituinte Joo Paulo (Partido dos Trabalhadores PT/MG), ainda na Subcomisso de Direitos Polticos, foi enftico ao afirmar que o povo brasileiro, at hoje, e principalmente nesses ltimos vinte anos [desde 1967], foi excludo da participao em todos os nveis de deciso do nosso Pas (VASCONCELOS, 1987). Diante disso, defendia ser fundamental criar um ambiente democrtico efetivo, por meio da aprovao dos mecanismos de democracia direta. Por meio dos MDDs, segundo o constituinte, o povo pode cuidar dos seus interesses vitais e fundamentais. O relator do projeto que compilou as propostas de implementao dos MDDs, e um de seus maiores defensores na oportunidade, Lysneas Maciel (Partido Democrtico Trabalhista PDT/RJ), entendia que instrumentos eram fundamentais para que o preceito segundo o qual o poder emana do povo fosse plenamente efetivo no sistema poltico brasileiro. Para o constituinte, o povo a fonte primria do poder e isto est em todas as Constituies de todos os tempos. A questo, levantada por ele, era de como tornar isso uma realidade. Os defensores da criao dos MDDs argumentavam que o voto no poderia ser o nico instrumento de participao da populao, pois um instrumento limitado diante da complexidade da realidade, dos problemas e das demandas sociais. A criao desses instrumentos ampliaria, portanto, o exerccio da cidadania, que deveria ir alm da obrigao de apenas escolher os representantes a cada quatro anos. Nos termos do relator,

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(...) to ideolgico dizer que no se deve ouvir o povo, pois j somos representantes dele, no temos obrigao de ouvi-lo, quanto ideolgico tambm dizer que se deve ouvir o povo. (...) No acreditamos que o nosso compromisso com o eleitor s deva ser feito de quatro em quatro anos. Isto o que eu chamo de poltica da Copa do Mundo [...]. Estamos propondo claramente (...) que haja uma ligao permanente entre o povo e os eleitos (MACIEL, 1987).

Apesar de alguns instrumentos de participao popular presentes nas propostas debatidas e votadas no terem sido incorporados ao texto constitucional,6 ao cabo do processo prevaleceu o entendimento dos MDDs como complementos positivos e necessrios ao sistema representativo brasileiro. O prprio texto do relatrio da Subcomisso de Direitos Polticos, volume 74, de 1987, no qual constavam as propostas que deram origem a esses dispositivos constitucionais, deixa claro que a criao dos MDDs no visava substituio do modelo representativo, mas pretendia corrigir insuficincias e imperfeies de nossa democracia representativa. Esses dispositivos tinham por objetivo, aumentar os nveis de accountability e ainda, criar condies para aumentar a co-responsabilidade de toda a sociedade na elaborao de polticas, e gerar uma distribuio do poder, com a finalidade de abrir as portas para a democratizao da sociedade civil que por sua vez, alarga e integra a democracia poltica. Apenas uma dcada depois de sua criao, entretanto, os MDDs voltaram a ter a ateno dos parlamentares.7 Houve, portanto, um lapso de dez anos entre a aprovao dos MDDs na Constituinte e sua regulamentao pela Lei n o 9.709, de 1998. 8 Ao longo do perodo de hiato regulatrio foram apresentados diversos projetos de regulamentao do MDD ao Congresso Nacional. O enfoque desses projetos era definir a abrangncia dos MDDs e as exigncias para sua convocao e implementao. Ou seja,
6. o exemplo das propostas de Jos Afonso da Silva, Pinto Ferreira e Fbio Konder Comparato de implementao do veto popular em que a populao pode vetar diretamente uma lei aprovada pelo Congresso , do recall instrumento pelo qual os eleitores podem destituir diretamente um ocupante de cargo eletivo , e de outros dispositivos que foram discutidos e que previam a possibilidade da iniciativa popular em matria constitucional ou para a convocao de plebiscitos e referendos. 7. Essa no foi a primeira vez que os MDDs foram previstos no direito brasileiro; j havia sido realizado, inclusive, um referendo em 1963. Na ocasio, Joo Goulart (Jango) assumiu a presidncia, aps a renncia do cargo do presidente Jnio Quadros. Jango assumiu com poderes reduzidos devido modificao do sistema presidencialista para o parlamentarista promovida pelo Congresso com a Emenda Constitucional no 4/1961. Em 1962, ficou estabelecido que haveria uma consulta popular em 1965 para decidir o sistema que deveria vigorar. No entanto, o Congresso antecipou a consulta e o referendo popular foi realizado em 1963, com mais de 9 milhes de eleitores apoiando o retorno do presidencialismo, contra pouco mais de 2 milhes que optaram pela manuteno do regime parlamentarista. 8. At a aprovao da lei, em 1998, a regulamentao dessa matria era feita, de forma adaptada, pela Lei Complementar no 1, de 9 de novembro de 1967, e por instrues dos tribunais eleitorais. Essa regulamentao era, alm de insuficiente, pois se tratava de norma anterior Constituio Federal e que no abrangia todos os novos MDDs criados, bastante contraditria, visto que havia sido sancionada pelo ento presidente Costa e Silva, tambm autor de um dos projetos mais repressivos da histria brasileira, o Ato Institucional no 5 (AI5).

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definiam quem poderia convocar os MDDs, sobre quais temas e mediante quantas subscries.9 Apesar de o Art. 49, inciso XV, da Constituio Federal de 1988 definir que de competncia exclusiva do Congresso Nacional a autorizao de referendo e a convocao de plebiscito, a iniciativa dos MDDs foi um dos temas de maior destaque no processo de regulamentao desses instrumentos. O Projeto de Lei no 3.876, de 1993, por exemplo, definia que a populao deveria ter autonomia na convocao dos MDDs de consulta, e diversos outros projetos exigiam distintas porcentagens de eleitores para os MDDs de proposio. No entanto, a lei aprovada exigiu que a forma legal de convocao dos MDDs de consulta fosse o projeto de decreto legislativo (PDC).10 Como esse um tipo legal que somente pode ser proposto pelos legisladores, na prtica, a lei acabou proibindo que tanto o chefe do Executivo11 como a populao pudessem convocar consultas populares. Alm disso, a porcentagem legal exigida pela lei para a iniciativa popular bastante ampla e impe algumas exigncias territoriais significativas, uma vez que exige a subscrio de 1% do eleitorado brasileiro, dividido por pelo menos cinco estados, de maneira equilibrada. Conforme salientou Salgado (2006), nesse ponto a lei parece ser incoerente, pois exige para a proposio de um projeto de lei um coeficiente superior ao necessrio para a eleio de um deputado.12 A discusso sobre a iniciativa dos MDDs bastante interessante e significativa, e demanda uma anlise mais profunda. Lijphart (1984, p. 215) considera que os MDDs de consulta so um passo positivo, porm modesto, no desenvolvimento da democracia, mas sugere que quando estes esto aliados iniciativa popular e
9. Os principais projetos que tramitaram para regulamentao da participao direta no Brasil foram, em ordem de apresentao: Projeto de Lei no 4.160, de 1989, do deputado Sigmaringa Seixas (PT/DF); Projeto de Lei do Senado Federal no 5, de 1991, apresentado pelo Senador Nelson Carneiro (PMDB/RJ); Projeto de Lei no 1.748, de 1991, do deputado Giovanni Queiroz (PDT/PA); Projeto de Lei no 3.876, de 1993, de autoria do deputado Zaire Resende (PMDB/SP) e mais oito deputados; Projeto de Lei no 4.137, de 1993, do deputado Aldo Rebelo (Partido Comunista do Brasil PCdoB/SP); proposta do Senado Federal no 3.589, de 1993, subscrita pelo senador Humberto Lucena (PMDB/PB); Projeto de Lei do Senado Federal no 220, de 1995, do senador Lcio Alcntra (Partido da Repblica PR/CE); Projeto de Lei no 1.578, de 1996, do Senado Federal, assinada por Jos Sarney (PMDB/AP), e por fim o Projeto de Lei no 1.616, de 1996, apresentado pelo deputado Marconi Perillo (na poca, Partido Progressista PP/GO). 10. Alguns estados, entretanto, foram alm da regulamentao federal e criaram instrumentos que em todas as suas etapas, desde sua convocao at a votao, podem ser chamados de diretos, visto que a prpria populao pode convocar referendos nessas unidades federativas. Os dados, entretanto, no so suficientes para analisarmos se esses mecanismos tem tido sucesso nessas unidades. 11. Essa foi uma preocupao do constituinte para evitar o chamado cesarismo democrtico com o uso dos MDDs pelo chefe do Executivo. Sobre esse assunto, ver Vallenilla Lanz (1919) e Prlot (1973). 12. possvel observar que era muito mais fcil enviar um projeto popular de emenda Constituio, do que atualmente a tarefa de envio de projeto de lei ordinria por iniciativa popular. Na poca da Constituinte, exigiam-se 30 mil assinaturas e trs entidades responsveis. Segundo dados do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), em 1988, o nmero de eleitores brasileiros era de 75.813.519; 30 mil assinaturas representam, portanto, 0,039% do eleitorado. poca da aprovao da Lei no 9.709/1998, quando a exigncia de 1% do eleitorado para apresentao de projetos de iniciativa popular foi positivada, passou-se a exigir 106.101 de assinaturas de eleitores, trs vezes e meia a mais do que o exigido pela Constituinte. Atualmente o nmero de assinaturas necessrias para esse tipo de projeto de 130.958, quase cinco vezes o exigido pela Constituinte em termos absolutos, enquanto o nmero de eleitores no perodo aumentou apenas 1,7 vezes.

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podem ser convocados pela populao, se convertem em um passo gigantesco. Um dos indicadores para a classificao dos MDDs na literatura mundial o tipo de iniciativa vinculada ao instrumento. Assim, os MDDs de consulta podem ser controlados, tambm chamados de convocados de cima, quando so os representantes dos poderes tanto Legislativo como Executivo que decidem se e quando um MDD vai ser convocado, de que forma e sobre que tema ele tratar. Ou, podem, ainda, ser no controlados, ou seja, com a iniciativa vinda de baixo, quando sua convocao depende da vontade e iniciativa popular (SMITH, 1976; LIJPHART, 1984; TSEBELIS, 2002; ALTHMAN, 2005). Nas palavras de Althman (2005, p. 212) a principal diferena que no primeiro caso a cidadania tem um papel reativo, e no segundo caso, proativo. O ponto parece ser fundamental para entender a dinmica do uso dos MDDs no caso brasileiro, uma vez que, diante dos dados empricos, no s o tipo de iniciativa dos MDDs de consulta como a forma de oficializao do MDD de proposio se mostram variveis independentes com enorme valor explicativo. Outra questo fundamental para entender a lgica do uso dos MDDs de consulta est ligada obrigatoriedade ou faculdade de convocao desses instrumentos em casos especficos. A principal inovao da CF/88 em matria participativa reside, como vimos, no Art. 14, mas esse artigo no o dispositivo de maior impacto na quantidade de MDDs propostos no pas. O tema que est relacionado ao maior nmero de MDDs, principalmente plebiscitos, decorre do Art. 18, 4o, da CF/88.13 Esse dispositivo trata da nica possibilidade em que a utilizao de um MDD de consulta obrigatria no Brasil: para a criao de novos estados e municpios. A rigor, um dispositivo que vincule a criao de municpios e estados consulta da populao diretamente interessada no inovador na legislao brasileira. Desde 1967, quando foi aprovada a Lei Complementar no 1, existia a exigncia legal de que as populaes afetadas pelo desmembramento de territrios fossem consultadas via plebiscito. Sem essa consulta vinculante no pode existir modificao territorial. Obviamente, a imposio da realizao da consulta plebiscitria faz que o instrumento do plebiscito no Brasil permanea fortemente ligado ao tema territorial. Isso se reflete tanto na legislao especfica como nas propostas analisadas dos ltimos 20 anos.
13. Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio. (...) 3o - Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territrios Federais, mediante aprovao da populao diretamente interessada, atravs de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar. (BRASIL, 1988a, grifo nosso). 4o A criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de Municpios, far-se-o por lei estadual, dentro do perodo determinado por Lei Complementar Federal, e dependero de consulta prvia, mediante plebiscito, s populaes dos Municpios envolvidos, aps divulgao dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei. (BRASIL, 1996).

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4 USOS DOS MDDs NO BRASIl

Na histria da democracia recente brasileira apenas em dois momentos foram convocados MDDs de consulta, e em apenas um desses casos por iniciativa do Congresso Nacional. A prpria CF/88 no Art. 2o do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias previu a realizao, em 1993, do at hoje nico plebiscito realizado no Brasil durante sua vigncia. Este plebiscito foi convocado para que a populao pudesse definir a forma (repblica ou monarquia constitucional) e o sistema de governo (parlamentarismo ou presidencialismo) (BRASIL, 1988b, Art. 2o) que deveria vigorar no pas a partir de ento.14 A segunda experincia do uso dos MDDs de consulta definidos pelo Art. 14 da Constituio Federal no Brasil, em nvel nacional, aconteceu em 2005 e ficou conhecida como o referendo das armas. A consulta popular dizia respeito ao Art. 35 do Estatuto do Desarmamento que entrou em vigor em 2003 , que tratava especificamente da comercializao de armas de fogo no pas. Incio, Novais e Anastasia (2006) analisaram o trmite congressual do referendo das armas desde a primeira proposio at a efetiva convocao da consulta. O fluxo de projetos relativos realizao desse referendo demonstra as dificuldades institucionais na aplicao desse instrumento no Brasil. De acordo com os autores,
No perodo que se estendeu de 2003 a 2005, tramitaram na Cmara dos Deputados 14 proposies importantes que se relacionavam diretamente ao tema do referendo do desarmamento. Foram apresentados cinco Projetos de Lei, sendo que trs deles propunham a prorrogao da realizao do Referendo (4.341/04, 4.758/05 e 4.979/05), um deles revogava o artigo 35 da Lei n 10.826 de 2003 (4.220/04); o outro dispunha sobre o Sistema Nacional de Armas SINARM. Tramitaram, ainda, trs projetos de Decretos Legislativos (PDC), quatro requerimentos, uma indicao e um requerimento de informao. Desses, o principal foi o PDC 1.274/04, (...) apresentado pelo senador Renan Calheiros (PMDB-AL) que autorizava a realizao do Referendo acerca da comercializao de armas de fogo e munio em territrio Nacional (INCIO; NOVAIS; ANASTASIA, 2006, p. 127).

Outro dado relativo democracia direta no pas diz respeito ao uso do MDD de proposio, ou seja, aos projetos de lei por iniciativa popular. Ainda que ao longo dos ltimos 20 anos, algumas propostas tenham obtido o nmero de assinaturas exigidas pela legislao, de fato, nenhum projeto de iniciativa popular foi apresentado ao Congresso Nacional nesses termos. Ocorreu que em todos os casos em que a sociedade mobilizada conseguiu o nmero de assinaturas previstas legalmente, os empecilhos institucionais, tais como exigncias do Tribunal Superior Eleitoral para a verificao das milhes de assinaturas coletadas, foram impeditivos prticos para que essas propostas fossem encaminhadas formalmente como MDD.
14. Como se sabe, o resultado da consulta definiu a Repblica como forma e o presidencialismo como sistema de governo.

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Durante os ltimos 20 anos, segundo dados de Salgado (2006), trs projetos que tiveram incio em processos de iniciativa popular se tornaram lei. Entretanto, nenhum desses projetos efetivamente foi apresentado como projeto popular e precisou ser subscrito por algum coautor institucional. o caso da Lei no 8.930, de 1994, que modificou a chamada lei de crimes hediondos (Lei no 8.072/1990), que adveio do Projeto no 4.146/1993, cujo autor oficial o Poder Executivo.15 A Lei no 9.840/1999, tambm teve incio em um projeto de iniciativa popular que foi apresentado ao Congresso com o nmero de assinaturas exigidas,16 porm no foi protocolado como MDD Projeto no 1.517/1999. Esse projeto, que previa a modificao do cdigo eleitoral,17 e que ficou conhecido como a lei da compra de votos, foi subscrito por diversas lideranas partidrias. Alm destas, a Lei no 11.124/2005, que tratou do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social e criou o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), teve origem no Projeto de Lei no 2.710/1992, tambm de cunho popular. Neste caso, entretanto, o autor do projeto formalmente foi o deputado Nilmrio Miranda (PT/MG).18 Diante dessa dificuldade derivada do desenho institucional do MDD de proposio, foi criada a Comisso Permanente de Legislao Participativa. Essa comisso tem sido responsvel pela apresentao de inmeras propostas de cunho popular, mas no decorrente de um MDD.19 Diante da regulamentao e do aparato institucional voltado ao MDD de proposio, mais simples apresentar uma sugesto de projeto de lei e buscar o apoio de um parlamentar para aprovar a legislao ou tentar aprovar esse projeto pela Comisso de Participao Popular do que exercer o direito de participao direta previsto na Constituio Federal. Alm do nmero de assinaturas exigido ser elevado, uma vez obtido, os empecilhos institucionais so impeditivos da apresentao de projetos dessa natureza sem o apoio de um legislador. O interessante, nesse caso, a aparente incoerncia entre os incentivos negativos para o uso do MDD de consulta por um lado, e o seu uso efetivo, por outro. Ainda que a hiptese de escolha racional possa ser a de buscar o apoio parlamentar frente a se mobilizar para propor um projeto diretamente, esse tipo de proposta, ainda que em nmero pequeno, vem sendo apresentada at hoje. Um dos fatores que pode explicar esse comportamento que o peso poltico que esses projetos carregam em si auxilia na rapidez e na aprovao dessas leis.
15. A mobilizao foi desencadeada aps o assassinato da atriz Daniela Perez, filha da roteirista Glria Perez. 16. Com a participao de diversos setores da sociedade e impulsionado principalmente pela Comisso Brasileira Justia e Paz (CBJP) e pela Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB). 17. O Projeto no 1.517/1999 previa alterar a Lei no 9.504, de 30 de setembro de 1997 e artigos do Cdigo Eleitoral Brasileiro (Lei no 4.737, de 15 de julho de 1965). 18. Recentemente o Movimento Combate Corrupo Eleitoral entregou outro projeto de iniciativa popular Presidncia da Cmara dos Deputados, conhecido como projeto de lei da ficha limpa, que trata da vida pregressa de candidatos a cargos eletivos. Entretanto, mais uma vez, o caminho da democracia direta foi ao final indireta, pois o projeto (PLP no 518/2009) foi apresentado como de autoria do deputado Antnio Carlos Biscaia (PT/RJ) e 32 deputados coautores. 19. At 2007 foram recebidas 603 propostas por essa comisso e destas 199 foram aprovadas. Disponvel em: <http:// www2.camara.gov.br/comissoes/clp>. Acesso em: out. 2009.

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Um exemplo claro a velocidade com que a Lei no 9.840/1999, foi aprovada. Apresentada em 18 de agosto de 1999, foi transformada em lei em apenas 41 dias, sancionada no dia 28 de setembro de 1999. Esta, no entanto, uma hiptese que requer maior investigao e dados empricos para ser validada. A anlise dos logros dos MDDs no nos fornece, entretanto, dados suficientes sobre a dinmica que esses instrumentos tm tido nos ltimos anos. Por esse motivo, foram analisadas todas as propostas que tramitaram ou tramitam no Congresso para a implementao de MDDs de consulta, desde a promulgao da CF/88. Nesse perodo foram propostos por PDC, seguindo a legislao regulamentar, 156 projetos para convocao de MDDs de consulta, sejam plebiscitos, sejam referendos.20 Tais projetos foram analisados levando-se em considerao indicadores tais como o tema da matria, o partido poltico do proponente, o tempo de tramitao, as justificativas para sua eventual rejeio, entre outros. Como mencionado, apenas uma das 156 propostas se converteu efetivamente em consulta popular.21 No perodo que vai de 1988 a 2008, apenas cinco22 propostas foram votadas pelo plenrio da Cmara dos Deputados e outras seis foram encaminhadas com aprovao do Senado para a Cmara.23
GRFICO 1
Distribuio temporal das propostas de convocao de plebiscitos e referendos

Fonte: Cmara dos Deputados. Elaborao prpria.

20. Em 2009 foram apresentados, at outubro, dois projetos de decreto legislativo convocando plebiscitos. Ambos foram devolvidos aos autores por contrariar o disposto no Art. 3o da Lei no 9.709/1998 em concurso com o Art. 137, 1o, inciso I, do Regimento Interno da Cmara dos Deputados (RICD). 21. J que a consulta de 1993 foi prevista j na Carta Magna, no aprovada pelo Congresso. 22. Todas, exceto a PDC no 1.274/2004, que previa o referendo das armas e foi aprovada, tratavam da criao de novos estados. 23. Quatro propostas tratavam da criao de municpios e uma, que deu origem ao referendo de 2005, sobre a comercializao de armas de fogo no Brasil.

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O grfico 1 mostra que houve crescimento, ainda que no linear, do nmero relativo de propostas at 1998, em que o nmero de projetos sofre significativa reduo. Pode-se supor que a reduo se explica principalmente por ser 1998 o ano de votao da regulamentao dos MDDs no Congresso, o que dificultava sua aplicao. Durante o ano de regulamentao dos instrumentos de participao direta no Legislativo apenas uma proposta foi apresentada ao Congresso, a qual tratava da criao de um novo estado no pas.24 Aps a regulamentao, h novo crescimento at 2006, quando o nmero de propostas apresentadas volta a diminuir. Uma hiptese para esta retrao o resultado negativo do referendo de 2005, que produziu desestmulo proposio de novas matrias por parte dos parlamentares inclinados a lanar mo desse instrumento, que advogavam a causa derrotada no referendo. Entre 2005 e 2008, apenas quatro propostas de plebiscito foram apresentadas ao Congresso, todas relativas criao de novos estados.25 A hiptese do desnimo parlamentar reforada por alguns aspectos. O principal deles que, no Brasil, ao contrrio do que sugere a literatura internacional, o resultado da consulta popular proposta em 2005 no foi o esperado pela prpria bancada de parlamentares que a defendeu e buscou sua convocao.26 De acordo com os especialistas, o resultado negativo atribudo, principalmente, m formulao da pergunta que foi feita no referendo (INCIO; NOVAIS; ANASTASIA, 2006), alm do prprio desenvolvimento da campanha das duas foras polticas que atuavam ento: o sim, bancada contrria comercializao de armas de fogo, e o no, favorvel.27 O resultado do plebiscito de 2005 pode ter gerado um desestmulo ao uso do instrumento de democracia direta, uma vez que a bancada que o convocou foi derrotada, e, com base na literatura, o resultado esperado nesse tipo de MDD o oposto, ou seja, os MDDs de consulta controlados s so convocados quando a expectativa de ganho muito alta ou significativa (LIJPHART, 1984). Nesse sentido, importante notar que os PDCs de democracia direta apresentados aps 2005 dizem respeito, em sua totalidade, criao de novas unidades federativas. No entanto, esse tipo de proposta no exclusivo do perodo
24. PDC no 631/1998, de Gonzaga Patriota (Partido Socialista Brasileiro PSB/PE). 25. PDC no 2.265/2006; PDC no 2.264/2006; PDC no 562/2008; PDC no 570/2008. 26. A bancada Por um Brasil sem armas, que defendia o sim, ou seja, a aprovao da proibio da comercializao das armas de fogo no Brasil foi derrotada com o apoio de 36,06% dos eleitores, contra 63,96% votando o no e apoiando a bancada Pelo direito da legtima defesa (dados do TSE). Sobre o referendo de 2005 no Brasil, ver Incio, Novais e Anastasia (2006). 27. A pergunta era O comrcio de armas de fogo e munio deve ser proibido no Brasil?. A questo apresentada pelo referendo de 2005 era bastante confusa e induzia ao erro: o voto sim, na verdade era o voto contrrio comercializao de armas de fogo, enquanto o no era o voto a favor desse tipo de comrcio. Alm disso, dados da prestao de contas da campanha mostram a disparidade do apoio financeiro da defesa de cada uma das propostas. Enquanto o sim realizou a campanha com uma despesa total de pouco menos de R$ 2,5 milhes, o no gastou mais do que o dobro desse montante, aproximadamente R$ 5.746.000,00. A maior parte das doaes da campanha do no adveio de empresas de comercializao de armas de fogo, por exemplo, a empresa Taurus S/A 2,9 milhes de reais em doaes, aproximadamente, e a Cia. Brasileira de Cartuchos R$ 2,7 milhes em doaes. Disponvel em: <http://www.tse.gov.br>. Acesso em: maio 2009.

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posterior a 2005. Em toda a amostra analisada, o tema que mais apareceu em propostas de plebiscito e referendo foi o de novas demarcaes territoriais para os estados. Essa vinculao do plebiscito com a criao de novos territrios uma tendncia do uso do instrumento que aparece na legislao brasileira desde a Lei Complementar no 1/1967, e que foi mantida na Carta constitucional de 1988, em seu Art. 18, 3o e 4o. Aps analisar o comportamento de referendos e plebiscitos em diversos pases, Butler e Ranney (1994) apontam quatro grandes categorias relativas aos temas dos plebiscitos e referendos. A primeira categoria a das questes constitucionais, surgidas logo aps revolues ou mudanas polticas que se fazem necessrias para um pas buscar legitimidade para as regras que vo operar no novo regime; um exemplo desse tipo de consulta o plebiscito brasileiro de 1993. A segunda categoria composta pelos plebiscitos e referendos relativos s questes territoriais, fomentados pelo princpio de autodeterminao dos povos, estabelecido a partir 1918 pelo presidente americano Woodrow Wilson. Esses referendos tm por objetivo decidir questes territoriais e de fronteira. A tabela 1 mostra que eles aparecem tambm no Brasil com maior intensidade. Em terceiro lugar, esto as consultas sobre questes morais, que tratam de assuntos que dividem significativamente as opinies polticas, tais como proibio de bebidas alcolicas, aborto, eutansia etc. Por fim, outros assuntos, que variam de pas para pas, e tratam desde a definio de impostos at a deciso se o trfego de veculo seguir pelo lado esquerdo ou direito das vias. Tendo por base as categorias de Butler e Ranney (1994), classificamos os exemplos brasileiros de propostas de MDDs de consulta de acordo com as seguintes temticas encontradas na amostra: 1. Modificaes territoriais so as propostas que versam sobre o desmembramento ou a criao de novos estados e, em alguns casos, implicam modificaes municipais. Poltica criminal e penitenciria trata do porte de armas, maioridade penal, pena de morte, priso perptua, aborto, eutansia, entre outros assuntos penais. Direitos polticos que buscam debater o voto facultativo, a data da eleio, ou ainda, as regras para reeleio. Direitos civis e sociais que discutem assuntos como a previdncia, a legalizao da unio civil de pessoas do mesmo sexo etc. Arquitetura constitucional que convocam MDD para tratar de emendas constitucionais, ou, como o caso de uma das propostas estudadas, para a convocao de uma nova constituinte.

2.

3. 4. 5.

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6. 7.

Desestatizao/privatizao de empresas normalmente relacionada a algum processo de privatizao especfico. Tratados internacionais que abordam a forma de participao do Brasil em tratados, tais como a rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca), o Mercado Comum do Sul (Mercosul) ou o Fundo Monetrio Internacional (FMI). Outros temas tais como fuso horrio, transposio do rio So Francisco etc.

8.

A distribuio de propostas por esses eixos temticos pode ser observada na tabela 1.
TABELA 1
Temas das propostas de referendo e plebiscito apresentadas ao Congresso Nacional 1988-2008
Tema Modificaes territoriais Poltica criminal e penitenciria Direitos polticos Direitos civis e sociais Arquitetura constitucional Desestatizao de empresas Tratados internacionais Outros Total Fonte: Cmara dos Deputados. Elaborao prpria. Nmero de projetos 85 25 21 3 3 8 5 6 156 % 54,5 16,0 13,5 1,9 1,9 5,1 3,2 3,8 100

No Brasil o tema dos projetos apresentados ao Congresso varia significativamente e por isso foi necessrio ampliar as categorias de Butler e Ranney. No entanto, possvel observar que as propostas para criao de novos territrios so preponderantes. Ao todo, 85 propostas no Congresso Nacional, que correspondem a 54,5%, tm esse cunho, o que mostra, mais uma vez, a forte relao que existe entre o uso dos MDDs de consulta no Brasil e a questo territorial. J que este o nico tema cuja legislao exige a realizao de um MDD de consulta, este dado sugere uma interessante relao dos MDDs e o tipo de convocao: facultativa ou obrigatria. De todos os projetos analisados, apenas 72 previam a realizao de consultas facultativas. Grande parte dos PDCs para consulta territorial prev a diviso de estados, principalmente na regio Norte. Em recente estudo, Boueri (2008) analisou as propostas de criao de novos estados que tramitaram no Congresso aps 1998 e

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elaborou algumas estimativas de gastos que essas novas unidades gerariam. Segundo o estudo, o custo fixo seria aproximadamente R$ 832 milhes/ano, para cada nova unidade criada. O autor chama ateno, ainda, para o fato de muitas dessas propostas serem apresentadas sem levar em conta um estudo geogrfico acurado visto que muitas delas desconsideram municpios interiores aos estados supostos, formando verdadeiros enclaves. Outras ainda isolam municpios cortando a comunicao dos mesmos com o estado de origem (BOUERI, 2008, p. 25). O estudo apresenta ainda como seria o mapa poltico brasileiro no caso de aprovao dos PDCs de criao de novos estados, ilustrado no mapa 1. Em alguns casos, as propostas so conflitantes. No Mato Grosso, duas propostas redefinem uma mesma rea do estado. O PDC no 606/2000 propunha a separao do norte do estado do Mato Grosso para a criao do estado do Mato Grosso do Norte. Quatro anos depois, o PDC no 1.217/2004, proposto por um deputado do mesmo partido, buscava dividir a mesma rea em dois estados distintos: os estados do Araguaia e de Aripuan.28
MAPA 1
Mapa poltico brasileiro no caso de aprovao dos PDCs de criao de novos estados

Fonte: Boueri (2008, p. 17), produzido a partir de dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e da Cmara dos Deputados.

28. Projetos de Rogrio Silva (PFL/MT) e Jos Roberto (PFL/DF), respectivamente.

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Retomando a tabela 1 possvel observar que os projetos de decreto legislativo ligados temtica da poltica criminal e penitenciria, tais como porte de armas, maioridade penal, pena de morte e priso perptua, aborto, eutansia, compem 16% da amostra analisada. Entre estes est o nico exemplo na amostra de projeto que foi transformado em norma jurdica, o PDC no 1.274/2004, que deu origem ao chamado referendo das armas, de 2005. Tambm chama ateno o nmero relativamente alto de propostas de regulao de regras eleitorais e polticas. At 2008 foram apresentadas 21 propostas para modificao de regras para reeleio e voto facultativo, a serem decididas por meio de MDD. Questes como regulao sobre privatizao de empresas ou sua re-estatizao e tratados internacionais aparecem em seguida com 5,1 e 3,2% das propostas, respectivamente. A apresentao desses projetos foi feita por um amplo nmero de partidos polticos. A proposio de MDD de consulta no est relacionada a nenhum partido especfico. Ao longo do perodo, a maior concentrao de propostas de implementao de plebiscitos e referendos adveio de PDCs de deputados e senadores pertencentes ao PT, 16% ao PP (PPB/PTR/PST),29 13,5% ao PFL-DEM,30 12,8% e ao Partido da Mobilizao Democrtica Brasileira (PMDB) 12,2% (grfico 2).

29. Em 1990, o Partido Trabalhista Reformador (PTR) se fundiu ao Partido Social Trabalhista (PST) dando origem ao Partido Progressista (PP). Em seguida o PP se fundiu ao Partido Progressista Renovador (PPR) dando origem ao PPB (Partido Progressista Brasileiro). Em 2003, o PPB retorna a nomenclatura PP. Para representar a totalidade dessas legendas utilizaremos PP. 30. Em 2007, o antigo Partido da Frente Liberal (PFL) alterou sua denominao para Democratas (DEM). Para representar ambas legendas, utilizaremos DEM.

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GRFICO 2
(Em %)

Propostas de MDDs apresentadas ao Congresso Nacional por partido 1988-2008

Fonte: Cmara dos Deputados. Elaborao prpria.

Apesar das divergncias existentes na literatura sobre a posio mais adequada dos partidos polticos brasileiros no espectro ideolgico, assumindo os riscos dessa classificao e baseando-nos em estudos recentes, possvel classificar as legendas brasileiras em direita, centro e esquerda com certo grau de segurana (RODRIGUES, 2002).31 De acordo com esta classificao, a tabela 2 mostra haver maior proposio de consultas por MDD em partidos direita do espectro ideolgico. Este dado , primeira vista, contraintuitivo, dada a expectativa de utilizao mais intensa destes mecanismos por partidos de esquerda, em funo da maior ateno dada por esses partidos participao dos cidados na poltica. Entretanto, ao separarmos os dados sobre o posicionamento ideolgico dos partidos polticos pelos tipos de propostas apresentadas ao Congresso, agrupadas entre MDDs obrigatrios, ou seja, que tratam somente de modificaes territoriais, e MDDs facultativos, nota-se que ambos os partidos de direita e centro apresentam mais propostas de cunho obrigatrio que os partidos de esquerda, ou seja, so responsveis pelas propostas de temtica territorial, de que tratamos anteriormente.32
31. Sobre esse assunto, ver Kinzo (1993), Lima Jr. (1997) e Novaes (1994). 32. Os resultados de um modelo Logit do tipo de MDD como funo de dummies para ideologia mostraram que no h diferena significativa entre direita e centro e que partidos de esquerda apresentam MDDs obrigatrios com probabilidade significativamente menor ao nvel de 1%.

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TABELA 2
(Em %)

Propostas de MDDs apresentadas ao Congresso Nacional, por ideologia partidria 1988-2008


Ideologia Esquerda Centro Direita Total Fonte: Cmara dos Deputados. Elaborao prpria. Projetos de MDDs 31,4 18,6 50,0 100,0

TABELA 3

Propostas de MDDs apresentadas ao Congresso Nacional, por ideologia partidria e tipo de MDD de consulta 1988-2008
Tipos de MDD de consulta Ideologia Convocao obrigatria Esquerda Centro Direita Total Fonte: Cmara dos Deputados. Elaborao prpria. 19 (38,8%) 17 (58,6%) 49 (62,8%) 85 (54,5%) Convocao facultativa 30 (61,2%) 12 (41,4%) 29 (37,2%) 71 (45,5%) Total 49 (100%) 29 (100%) 78 (100%) 156 (100%)

Essa evidncia vai de encontro ao resultado da observao inicial que parecia demonstrar apenas que os partidos de direita propunham mais MDDs que os partidos de esquerda. O dado qualificado mostra que no podemos analisar esses resultados apenas no ponto de vista das frequncias, pois importante especificar o tipo de MDD proposto para entender essa relao. No mapa 2, podemos observar duas informaes importantes. A primeira delas diz respeito anlise das barras de cor vermelha que mostram a distribuio das propostas de convocao de MDDs pelos estados brasileiros, levando em considerao a origem do parlamentar proponente. possvel notar que h grande concentrao das propostas originrias da regio Sudeste do pas, responsvel por mais de 40% dos PDCs propostos. Tambm bastante significativa a participao do Norte, responsvel por 27% das propostas apresentadas ao Congresso neste perodo.

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O mapa 2 tambm permite comparar a origem das propostas em relao porcentagem de representao do estado no Congresso. Sudeste e Norte se destacam mais uma vez, pois todos os estados dessas regies, com exceo do Esprito Santo e Tocantins, tm uma taxa de apresentao de propostas que supera a porcentagem de ocupantes de cadeiras legislativas. No Nordeste, no entanto, o dado oposto, visto que em nenhum estado a porcentagem de propostas superior representao no Congresso. Em muitas unidades da Federao, nenhum parlamentar apresentou proposta de convocao de MDD desde 1988.
MAPA 2
(Em %)

Nmero de PDCs apresentados versus representao no Congresso Nacional por estado

Fonte: Cmara dos Deputados. Elaborao prpria.

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A unio das informaes territoriais e partidrias (grfico 2) dos MDDs resulta no mapa 3. Neste mapa possvel observar quais estados so responsveis por mais PDCs de democracia direta e, neles, de que partidos provm as propostas. Analisando o grfico inserido nesse mapa possvel chegar s seguintes concluses: a maior parte das propostas do PT est concentrada no Sudeste, com participao desse partido tambm no Rio Grande do Sul, em Sergipe e na Paraba. O DEM apresenta grande parte de suas propostas por intermdio da bancada amazonense, com nenhuma incidncia no Sul e pouca no Sudeste. O PP est distribudo de forma bastante proporcional entre os estados da regio Norte e Sudeste. Note-se ainda, que o PMDB e o DEM so os nicos partidos que aparecem em todas as regies do pas.
MAPA 3
Distribuio dos PDCs de democracia direta por legenda partidria e estado

Fonte: Cmara dos Deputados. Elaborao prpria.

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Os dados aportam que a maior concentrao de propostas no implica necessariamente maior concentrao do tema de proposio. Por exemplo, So Paulo o estado responsvel pelo maior nmero de propostas de PDCs para implementao de plebiscitos e referendos no Brasil, mas as temticas a que se referem esses projetos so bastante variadas. O Amazonas, por outro lado, o estado onde se originam mais propostas de criao de novos estados e territrios, e, apesar de ser um estado com uma grande contribuio para o volume de propostas de MDDs no Congresso, 92% das propostas amazonenses esto ligadas obrigatoriedade do uso do instrumento. Com 41,4% e 22,3%, respectivamente, Sudeste e Norte so as regies que mais propem plebiscitos e referendos no pas, conquanto 80% das propostas do Norte talvez no existissem se no houvesse a vinculao do uso obrigatrio do plebiscito para a criao de novos territrios. O mesmo pode ser dito sobre 41% das propostas do Sudeste. O nmero de PDCs de convocao dos MDDs de consulta no Brasil relativamente pequeno se o compararmos com outras democracias no mesmo perodo. Os Estados Unidos, por exemplo, somente na dcada de 1990 teve cerca de 350 projetos de realizao de consultas populares33 em nvel local. O mais saliente no caso brasileiro que o nmero de propostas apresentadas muito alto com relao s propostas aprovadas. Apenas uma proposta foi aprovada entre os 156 projetos propostos, o que equivale a uma taxa de 0,6% de aprovao. No caso dos Estados Unidos, a taxa de aprovao das propostas de consultas populares supera 50% em todas as dcadas desde 1910 (MAGLEBY, 1994). Ao analisarmos o trmite desses projetos no Congresso, percebemos que apenas 26,8% desses PDCs ainda esto tramitando. A maior parte das propostas de convocao de MDD foi arquivada ou rejeitada. Os PDCs podem ser arquivados tanto nas comisses, como na prpria Mesa da Cmara. Entretanto, conforme vimos, apenas cinco propostas chegaram a ser votadas em plenrio: quatro delas foram rejeitadas,34 e apenas uma deu origem a um referendo. De acordo com nossos dados, o tempo mdio que uma proposta de convocao tramita no Congresso de aproximadamente trs anos, entre sua apresentao e seu arquivamento. O tempo mximo que uma proposta pode tramitar sem que seja arquivada, com base no Art. 105 do Regimento Interno, de quatro
33. Dados projetados por Magleby (1994). Na dcada de 1970 foram 120 propostas e de 1980 a 1989, 193 projetos, com aproximadamente 115 aprovaes. 34. Importante notar que todas essas propostas foram apresentadas e votadas antes da Lei no 9.709/1998, e que em sua totalidade tratam da criao de novos estados. So elas: PDC no 100/1991 deputado Reditrio Cassol (PTR/RO); PDC no 209/1990 deputado Iraja Rodrigues (PMDB/RS); PDC no 141/2001 deputado Edi Siliprandi (PDT/PR); PDC no 27/1988 deputado Chico Humberto (PDT/MG).

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anos, pois este artigo determina que uma vez terminada a legislatura todas as proposies devero ser arquivadas, salvo excees.35 No entanto, uma vez findo esse prazo, o autor da proposta pode pedir o seu desarquivamento. O que ocorre em grande parte das vezes que ou no h a reeleio do deputado ou no h interesse poltico em desarquivar o projeto. O grfico 3 a seguir ilustra os motivos para o arquivamento ou rejeio dos PDCs que tratam da convocao de plebiscitos e referendos. Do total dos PDCs aqui analisados, 73,2% j foram arquivados e apenas 42 continuam tramitando e poderiam se tornar plebiscitos ou referendos. Assim, importante verificar as justificativas que culminaram no arquivamento das propostas, pois elas podem ser indicativas das barreiras institucionais para a utilizao de MDD no pas. Antes de tudo necessrio compreendermos que os limites de inferncia proporcionados por esses dados nos permitem apenas observar os incentivos institucionais que implicam esse fenmeno. Ou seja, podemos identificar o motivo institucional para que as propostas de MDD de consulta no tenham sido aprovadas, mas no temos dados suficientes para afirmar porque o nmero de PDCs no maior ou no abrange determinadas matrias, ou, ainda, identificar a influncia de outras variveis independentes, como a cultura poltica, nessas escolhas. O baixo nmero de propostas pode ser o reflexo tanto da prpria percepo dos parlamentares das dificuldades institucionais na tramitao das matrias, que demanda um caminho mais complexo que o de uma lei comum, como de elementos da cultura poltica pouco afeita ao uso de instrumentos dessa natureza. No entanto essas so hipteses e os dados aqui apresentados so insuficientes para confirm-las.

35. Regimento Interno da Cmara dos Deputados: Art. 105. Finda a legislatura, arquivar-se-o todas as proposies que no seu decurso tenham sido submetidas deliberao da Cmara e ainda se encontrem em tramitao, bem como as que abram crdito suplementar, com pareceres ou sem eles, salvo as: I - com pareceres favorveis de todas as Comisses; II - j aprovadas em turno nico, em primeiro ou segundo turno; III - que tenham tramitado pelo Senado, ou dele originrias; IV - de iniciativa popular; V - de iniciativa de outro Poder ou do Procurador-Geral da Repblica.

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GRFICO 3
(Em %)

Razo do arquivamento das PDCs para implementao de plebiscito e referendo 1988-2008

Fonte: Cmara dos Deputados. Elaborao prpria.

Em se tratando dos entraves institucionais, portanto, podemos observar que a maior parte dos projetos arquivada devido ao fim da legislatura ou a inadequao formal 72,3% das propostas arquivadas. O Art. 105 do Regimento Interno da Cmara que diz respeito ao arquivamento de proposies em tramitao ao final de cada legislatura a causa de interrupo da tramitao de 37,4% de todas as propostas arquivadas considerando apenas as arquivadas. Em seguida est o arquivamento por inadequao formal,36 que abrange 34,8% dos PDCs arquivados. Neste ponto cabe ressalvar que o Art. 137 do Regimento Interno da Cmara diz respeito tanto inadequao formal ( 1o, inciso I) quanto material ( 1o, inciso II), entretanto, o inciso I formal a principal causa de arquivamento das propostas analisadas e normalmente est relacionado falta de subscries, o caso, por exemplo, do PDC no 1.447/2001, de Kincas Mattos do
36. Regimento Interno da Cmara: Art. 137. Toda proposio recebida pela Mesa ser numerada, datada, despachada s comisses competentes e publicada no Dirio do Congresso Nacional e em avulsos, para serem distribudos aos Deputados, s Lideranas e Comisses. [ 1] Alm do que estabelece o Art. 125, a Presidncia devolver ao Autor qualquer proposio que: [I]- no estiver devidamente formalizada e em termos; [II] - versar matria: [a)] alheia competncia da Cmara; [b)] evidentemente inconstitucional; [c)] anti-regimental. [ 2] Na hiptese do pargrafo anterior, poder o Autor da proposio recorrer ao Plenrio, no prazo de cinco sesses da publicao do despacho, ouvindo-se a Comisso de Constituio e Justia e de Redao, em igual prazo. Caso seja provido o recurso, a proposio voltar Presidncia para o devido trmite.

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Partido Socialista Brasileiro (PSB)/SP, que previa a consulta sobre a criao do estado de So Paulo do Sul. J a inadequao material ( 1o, inciso II) est contida na declarao de arquivamento por inconstitucionalidade, que representa apenas 6,1% das propostas arquivadas 4% do total de propostas. Com base nos dados apresentados, seguro afirmar que uma das maiores causas de arquivamento das propostas de plebiscito e referendo est relacionada a questes institucionais: seja a necessidade no cumprida de que um tero dos deputados subscreva o projeto para apresentar proposta de plebiscito e referendo, seja pelo encerramento de legislaturas sem que as matrias sejam examinadas, ou ainda, sem que seus autores efetuem as adequaes necessrias para sua aprovao nas comisses permanentes. Apesar de, objetivamente, o arquivamento das propostas derivar da aplicao de uma regra formal o fim da legislatura , h tambm um motivo subjetivo relacionado: a falta de vontade poltica dos membros do Congresso de darem prosseguimento s propostas. Como dissemos, no temos como validar essa hiptese com nossos dados, mas primordial ter em vista que os fatores no institucionais so fundamentais para compreender no s o porqu do nmero de propostas ser 156, e no outro, mas, em especial, o porqu de apenas uma delas ter sido aprovada at hoje no Brasil.
5 CONSIDERAES fINAIS

Um dos maiores avanos democrticos da Carta Magna de 1988 foi a ampliao formal dos MDDs. No entanto, os dados mostram que os usos dos MDDs no pas ainda encontram muitas barreiras institucionais e carecem de maior desenvolvimento institucional. Os MDDs ainda no encontraram a esperada repercusso na realidade brasileira quando de sua criao pelo constituinte. Existem duas variveis que parecem influenciar este comportamento, ambas derivadas de uma peculiaridade prpria desses dispositivos. Em primeiro lugar, no Brasil, estes instrumentos assim chamados de democracia direta, na verdade, funcionam de maneira indireta, em virtude de sua regulamentao. Ou seja, para que um plebiscito ou referendo seja implementado e, em ltima instncia, consulte a opinio popular sobre certo assunto, deve contar primeiro com a iniciativa legislativa e aprovao da consulta pelos representantes. No pas, para utilizar o conceito internacional, os MDDs de consulta so mecanismos controlados, e no facultado ao povo convoc-los, ou seja, no existe iniciativa de baixo. Do mesmo modo, os projetos de iniciativa popular, apesar de serem o MDD cuja criao depende apenas da vontade popular, necessitam da subscrio de um representante para que entrem em pauta. Assim, a existncia da mobilizao em torno do projeto pode indicar maior poder de presso poltica,

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mas, na prtica, esse instrumento no funciona como um MDD. Assim, todos os instrumentos de MDD, apesar de diretos, seguem um caminho dentro das instituies que indireto, o que mina a autonomia do processo de participao direta e diminui a capacidade de a populao exercer o direito constitucional como previsto pelo constituinte. Existe ainda uma tendncia utilizao dos MDDs de consulta no Brasil de forma concentrada em torno do tema territorial. Esta tendncia est ligada em grande medida ao fato de que este o nico tema sobre o qual a Constituio obriga a realizao de plebiscito. Alm disso, os poucos projetos apresentados no Legislativo encontram diversos tipos de empecilhos institucionais em sua tramitao, que so obstculos adicionais a uma j tnue inclinao ao uso de MDDs. Os incentivos institucionais para a utilizao de MDD de consulta tm sido baixos, devido s limitaes de sua proposio e, quando esta ocorre, baixa taxa de aprovao dos projetos. Esta pode ser explicada tanto pelos tipos de projetos apresentados, que descumprem em muitos casos as prprias exigncias legais, como pela prpria regulamentao dos MDDs. Entendemos, assim, que o processo legislativo relativo proposio de MDD no tem incentivado a participao da populao, como se propunha originalmente no processo constituinte. Nossa contribuio indica que, apesar dos avanos que a criao dos MDDs significou, o xito destes mecanismos no sistema brasileiro ainda no satisfatrio. Os instrumentos de MDD, mais especificamente os de consulta, permanecem sendo instrumentos de participao passiva no pas, pois sua convocao depende exclusivamente da vontade parlamentar e no deriva de nenhum tipo de mobilizao ou participao direta da populao. Os MDDs de proposio tambm encontram barreiras que os foram a um caminho indireto. Em vez de fomentarem a participao popular para alm dos momentos eleitorais, os MDDs se tornaram ainda mais excepcionais e raros. O intervalo entre as consultas de democracia direta, pelo contrrio, tem sido muito maior que os quatro anos de intervalo eleitoral. E os mtodos alternativos iniciativa popular tm se mostrado mais satisfatrios e exitosos. A contar da distncia de 12 anos entre a convocao dos MDDs de consulta em 1993 e 2005, o Brasil s realizaria uma nova consulta direta em 2017. de se concluir, portanto, que, na forma em que foram regulamentados, os dispositivos de participao direta no Brasil no tem fomentado o aumento da participao direta no pas. O Brasil considerado uma democracia em desenvolvimento. Apesar da estabilidade do regime, em muitos campos o pas ainda pode ampliar seus horizontes de democracia. Um dos ndices mais utilizados para medir graus de liberdade das democracias mundiais o Freedom House, cujos valores apontam para perspectivas promissoras com o incremento relativamente estvel na ltima

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dcada no pas.37 A teoria especializada sugere que um dos elementos que contribui para a estabilidade/qualidade dos regimes democrticos o grau de responsiviness e accountability dos governos. Ambos sofrem um incremento significativo mediante o uso de MDDs em sistemas estudados, principalmente, como sugere a teoria, quando os canais de proposio e convocao dos MDDs esto abertos a populao. Como vimos, no Brasil os MDDs ainda tm muitas deficincias no que tange a sua abrangncia e ao uso como ferramenta poltica. Apesar dos empecilhos e das dificuldades, muitos atores, tanto dos legislativos quando da sociedade organizada, continuam buscando os MDDs como canal de atuao participativa. Esse cenrio nos leva a crer que o desenvolvimento e a redefinio dos MDDs no pas de modo a ampliar os canais de efetiva participao cidad por esses mecanismos parece ser um interessante caminho para ampliar os resultados brasileiros com relao qualidade de nossa democracia.

37. O ndice utiliza uma escala de 0 a 100 para medir a incidncia de diversos indicadores relacionados qualidade da democracia. O resultado brasileiro que era 49,98 em 1975 foi ampliado em 2000 para 71,4 e em 2008 atingiu o patamar de 85,2. Sobre o tema ver: Power e Jamison (2005) e Newton e Norris (1999).

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CAPTULO 8

REPRESENTAO DE INTERESSES NOS CONSElHOS NACIONAIS DE POlTICAS PBlICAS

1 INTRODUO

A literatura sobre os conselhos de polticas pblicas no Brasil vasta e, desde a proliferao dos conselhos a partir do modelo adotado na Constituio Federal de 1988, o debate sobre eles veio inserido em discusses mais amplas sobre participao, cultura, poltica e associativismo. Para alm desse debate, constituiu-se tambm uma ampla discusso sobre os dilemas entre representao e participao. Na literatura internacional, autores como MacPherson (1978) e Pateman (1970) apresentaram severas crticas aos sistemas representativos em geral, e at mesmo sugeriram mecanismos alternativos de constituio de sistemas democrticos. No Brasil, a discusso se deu principalmente em torno da ideia de que os processos participativos aumentariam a presena de setores populares ainda pouco representados em instituies representativas clssicas mais presentes nos debates sobre a formulao de polticas pblicas, ampliando sua capacidade de lutar por seus interesses junto ao Estado. Exemplos de processos desse tipo podem ser obtidos a partir de anlises dos processos de formao do sistema nacional de sade e da reforma urbana, que resultaram, neste caso, na promulgao do Estatuto da Cidade. Atualmente, no contexto nacional, pode-se dizer que este dilema entre representao e participao tem se enfraquecido sem, no entanto, ter sido resolvido em favor de qualquer um dos lados. Ao contrrio, pode-se dizer que a necessria crtica insuficincia da representao no implica a sua supresso, e cada vez mais, principalmente em decorrncia das determinaes de nosso texto constitucional vigente, no se pode afastar a necessidade de que se constituam instituies participativas. Neste ltimo aspecto, pode-se dizer que a existncia de mecanismos participativos nas diversas polticas sociais brasileiras antes de tudo um fato, cujo significado jurdico-poltico determinado pela Constituio e pelas leis que a regulamentam, em cada rea da administrao pblica. Tomando a participao como um fato, veja-se ento como ela vem se organizando para, quem sabe, apontar como poderia vir a se organizar.

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Nesse sentido, merece destaque a recente contribuio de Avritzer (2009) para quem o processo de participao no Brasil se encontra de tal forma institucionalizado que se pode falar em instituies democrticas participativas, e no em participao como uma alternativa representao ou mesmo de processos participativos puramente sociais. Atualmente, segundo ele, podemos falar da participao como um resultado de instituies desenhadas para promov-la (AVRITZER, 2009, p. 4). A partir disso, o autor classifica essas instituies em trs categorias: i) instituies com desenho bottom-up, tpicas de processos de oramento participativo; ii) instituies de compartilhamento de poder, como o caso dos conselhos de sade; e iii) instituies de ratificao, a partir do exemplo dos processos de elaborao de planos diretores. A classificao de Avritzer (2009) tem como fundamento a relao entre as instituies e os processos participativos que so, de certa forma, cristalizados por meio delas, tomando como referncia processos bastante especficos. Provavelmente por causa disso, essa classificao pode ser questionada por meio de outros casos que no foram levados em considerao. Por exemplo, poderamos dizer que faz todo sentido classificar o processo participativo que deu origem ao Plano Diretor de So Paulo como uma instituio de ratificao, mas bem possvel que processos de elaborao de outros planos diretores no se enquadrem nessa categoria. A despeito disso, adotaremos sua classificao e abordaremos, na sistematizao proposta, os conselhos de polticas pblicas como instituies por meio das quais o Poder Executivo compartilha com representantes da sociedade civil, a partir de diferentes critrios, parcela do seu poder de deciso de determinados assuntos, em uma abrangncia que tambm varia de caso para caso. Admitir a existncia de instituies participativas abre interessantes e novas possibilidades para anlise de como as estruturas e os regulamentos dos conselhos condicionam sua operao e a atuao de seus conselheiros. Uma dimenso que se faz central, entre outras possibilidades, aquela referente representao de interesses no interior dos conselhos de polticas pblicas. Se nos conselhos esto presentes representantes da sociedade civil, a participao promovida por meio deles tambm se d com a mediao da representao, ou seja, os prprios conselhos so, tambm, instituies representativas, ainda que no sejam as clssicas instituies representativas, cujos critrios de distribuio de poder ocorrem em termos partidrios. Cabe, portanto, investigar que representao esta operada no interior e por meio do funcionamento dos conselhos.

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2 A REPRESENTAO DE INTERESSES E OS CONSElHOS COMO INSTITUIES REPRESENTATIvAS

O debate sobre representao de interesses bastante amplo na cincia poltica e se d principalmente tendo como objeto as instituies clssicas da representao poltica, que so as instituies legislativas. Embora essas instituies no sejam aqui o objeto, parte desse debate pode ser utilizada para iluminar os aspectos que se pretende abordar. Em primeiro lugar, representao envolve uma ideia de distino, no sentido de diferenciao, como bem recuperado no captulo 1 deste volume, a partir do texto clssico de Manin (1997). Neste aspecto, os representantes se diferenciam dos representados e se constituem uma espcie de elite em relao a estes. Mas distinguir-se tambm significa expor-se, revelar-se, apresentar-se em sua singularidade perante uma dada comunidade poltica. Neste outro aspecto, representao constitui um elemento agonstico, tal como elaborado na teoria de Arendt (1988) e, de certa forma, esposado por Habermas (1987) quando trata no exatamente na noo de representao, mas de interesse como afirmao de si, em uma formulao que, mais tarde, foi retomada por Reis (2004). Neste sentido, ao expor seu interesse na deliberao pblica, ao representar-se, o ator poltico afirma a si e aos seus representados. Alm destes dois aspectos, representao abarca tambm a noo de mandato, que remete noo jurdica do agir em nome de outrem. Na esfera poltica, essa noo jurdica enfraquecida, pois no h uma procurao que delimite os poderes do mandatrio, mas de alguma forma preservada a ideia de que o representante no fala somente em interesse individual prprio, mas em nome do interesse dos seus representados, de uma causa, ou do interesse pblico,1 conforme a viso de representao que se assuma. Juntando todos estes aspectos, poder-se-ia dizer que a representao de interesses no mbito poltico a exposio de afirmaes dos atores representantes e representados. Os interesses dos representados ainda que sejam traduzidos na forma de interesse pblico so de alguma forma o combustvel da ao do representante, cuja ao poltica no expe somente a si prprio, como aconteceria em um mecanismo de deliberao democrtica puramente direta, mas vem carregada da fora dos interesses daquilo ou daqueles que ele representa.
1. A noo de interesse pblico adotada neste texto tem como referncia aquele segundo o qual o representante atua para representar no interesses individuais ou de parte da comunidade poltica, mas desta como um todo. Portanto, uma noo tomada apenas para diferenciar um interesse no parcial de interesses parciais existentes em qualquer contexto poltico. No ser enfrentado, neste estudo, o debate sobre a possibilidade ou no de que seja obtido, em qualquer arena poltica, o interesse pblico. Para obter um bom mapeamento dos interesses passveis de serem representados e os respectivos conceitos de representao, prevalece, ainda, a anlise de Pitkin (1972).

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Considerada nestes moldes, a investigao sobre a representao de interesses pode ter vrios desdobramentos. Uma via possvel relacionar os interesses vocalizados pelos representantes e sua extrao social ou vnculo profissional, como realizado, por exemplo, em Rodrigues (2006). Tambm poderia ser feita uma investigao minuciosa dos interesses econmicos a que cada representante est vinculado, como foi feita na clebre anlise de Beard (1986) acerca dos interesses econmicos que estavam por trs dos debates constitucionais americanos. Embora todas essas vertentes sejam importantes e tenham suas escolas, no ser a preocupao deste artigo desvendar as relaes sociais que subjazem representao exercida nos conselhos, at porque no ser realizada uma investigao nome a nome de cada representante, mas sim examinar como a representao est estruturada nos estatutos pblicos desses conselhos (leis, decretos e regimentos) e qual a expectativa de representao que esses documentos guardam. Assim, no to importante aqui aspectos subjetivos da representao, mas sua dimenso institucional expressa e publicizada no arcabouo normativo que rege o funcionamento dos conselhos. Como instncias de expresso de interesses, os conselhos trazem consigo expectativas que so comuns s instituies representativas clssicas. Neste sentido, cabem aqui as observaes feitas por Urbinati (2008, p. 35), em relao representao poltica, em geral:
esperado da representao que ela reflita/interprete/idealize a identidade poltica nascente de demandas sociais numa sociedade que deveria garantir a seus cidados direitos iguais na defesa de seus interesses e na sua visibilidade discursiva. Em suma, o desafio da representao poltica em uma democracia nutrir a relao entre o conflito social e o processo unificador da poltica de forma a garantir que ningum sucumba presso de outrem.

Levando tudo isso em considerao, os conselhos de polticas pblicas devem ser considerados instituies representativas,2 pois, embora sejam considerados tambm instncias participativas, utilizam da mediao da representao para que os interesses envolvidos em cada poltica setorial ou de direitos sejam levados em considerao. possvel considerar os conselhos como instncias representativas em razo de a representao ocorrida nesses espaos acontecer em uma abrangncia bem menor, embora sua escala tambm seja nacional. Os representantes, em cada conselho, atuaro somente em uma determinada rea, o que acontece de forma bem diferente em relao a um parlamentar que, embora seja eleito com uma determinada plataforma, tem diversos assuntos nos quais deve atuar.
2. A necessidade de tratamento das instituies participativas como instituies representativas est em sintonia com a observao feita por Lavalle, Houtzager e Castello (2006, p. 77) de que a funo representativa dos atores da sociedade civil deve ser levada em considerao nos textos sobre participao.

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No entanto, se os conselhos so instituies representativas, eles no padecem dos mesmos problemas da representao ocorrida nas instituies representativas clssicas. Isto porque, no mbito dos conselhos, o escopo das decises mais restrito e, desta forma, possvel em uma nica instituio abarcar a totalidade de interesses envolvidos e a viso da sociedade em seu conjunto (DAGNINO, 2002, p. 296) em relao a um determinado setor da poltica. Em outras palavras, em um conselho de sade, educao ou cidades, muito mais provvel que estejam presentes todos os interesses em questo, do que em uma casa legislativa em que todos os temas e segmentos devem potencialmente estar representados. Este aspecto garante uma maior possibilidade de que estejam expostos os interesses em conflitos existentes na sociedade naquela rea de atuao do Estado. Por outro lado, os representantes escolhidos para composio dos conselhos nunca tero a representatividade daqueles que foram eleitos em processos eleitorais amplos. em razo disso que os conselhos no devem ser considerados instituies alternativas ou avessas s instituies representativas clssicas. So tambm instituies representativas, mas sua existncia se d em um mbito bem mais especializado, que pode ser visto como complementar s demais instituies j consagradas nas democracias. Neste carter complementar, os conselhos possuem a vantagem de, justamente por poderem potencialmente abranger todos os interesses envolvidos em uma determinada questo, serem o local da exposio dos conflitos existentes na sociedade e, como tal, ser um mecanismo institucional bastante propcio para a obteno do interesse pblico, escapando das tendncias particularistas ou corporativistas (DAGNINO, 2002, p. 296). Assim sendo, pode-se dizer que os conselhos so instituies de compartilhamento de poder pelo Executivo, representativas, em que h a possibilidade, ao menos em potencial, da exposio de interesses em conflito.
3 OS CONSElHOS DE POlTICAS PBlICAS NO CONTExTO NACIONAl

Se a participao um tema com vasta bibliografia no Brasil, os conselhos tm sido parte importante desse debate. H vrios estudos gerais e especficos3 sobre essas instituies e, com a ampliao da participao operada em razo de previses na Constituio de 1988 e em legislao recente como, por exemplo, o Estatuto das Cidades, a produo acadmica sobre o tema foi sensivelmente ampliada.

3. Apenas no mbito do Ipea, foram publicados: Bandeira (1999), Delgado et al. (2002), Theodoro (2002), Silva e Abreu (2002), Chagas et al. (2003) e Silva (2009).

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Os conselhos, alm disso, muitas vezes constituem cristalizaes de processos sociais reivindicatrios de participao e, tendo ocorrido essa cristalizao, o debate pode assumir mais um carter de anlise de instituies concretas do que exatamente de processos sociais. Isto no significa que as instituies deixam de ser reflexo e produto das relaes sociais, mas apenas que h estgios mais ou menos estveis, externalizados por meio de leis, decretos e estatutos que devem ser descritos e analisados. esta anlise que se pretende realizar aqui. No mbito deste debate, alguns estudos j foram feitos, entre os quais merecem destaque aqueles publicados sob a organizao de Fuks, Perissinotto e Souza (2004) acerca dos conselhos gestores no Paran. Vrias das concluses ali apresentadas j foram adotadas em debates posteriores, como mostra o texto de Tatagiba (2005). Nessas concluses, merecem destaque: centralidade do Estado no poder de agenda dos conselhos; dificuldades de lidar com a pluralidade de interesses; utilizao de padres clientelistas; e recusa do Estado em partilhar o poder.

Embora de antemo se possa imaginar que essas crticas sejam aplicveis a diversos conselhos, seja em escala local, seja em escala nacional, temos de verificar em que grau ela ocorre caso a caso e em que medida determinados arranjos institucionais colaboram para a existncia desses pontos crticos. Ou seja, est-se admitindo que, alm da simples vontade de alguns gestores de dar essas caractersticas aos conselhos, h estruturas institucionais, consagradas muitas vezes por meios de leis, que contribuem para que essas caractersticas se perpetuem e se tornem cada vez mais difceis de serem alteradas. Neste exame, far-se- um recorte tendo como foco os conselhos nacionais, seja pela convenincia para a coleta de dados, seja porque vrios desses conselhos nacionais servem de base e inspirao para diversos conselhos locais. No mbito federal, foi feito um levantamento, por Schmidt (2006), intitulado O movimento social e o governo Lula uso de instrumentos democrticos: avanos e desafios, que aponta a existncia de 109 conselhos nacionais. Embora neste estudo sejam colocados na mesma lista conselhos como o Conselho Nacional das Cidades e o Conselho Fiscal do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), que possuem naturezas sociais e institucionais bem diferentes, o nmero d alguma ideia da escala do objeto de estudo. Como esta se trata de uma primeira aproximao aos conselhos, ao menos nessa abordagem que pretende ser dada, convm que se restrinja o alcance da anlise e se escolham alguns conselhos a serem analisados. Para isso, toma-se, ento, uma diviso que j bastante consagrada na literatura sobre conselhos e assumida em documentos

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oficiais, que a diviso entre os denominados conselhos de polticas setoriais como o caso dos conselhos de sade, educao, assistncia social, cidades, meio ambiente etc. e os conselhos de proteo dos direitos como o caso dos conselhos de defesa dos direitos da pessoa humana, da promoo da igualdade racial e dos direitos da mulher.4 Como nossa lente de anlise ser dada pela representao de interesses, e h na literatura um questionamento se haveria mesmo representao de interesses nos conselhos de proteo de direitos, pois neles no estariam expressos interesses propriamente econmicos, ficar-se- com apenas um desse tipo, que ser o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM). E escolher-se-o entre os setoriais, os da sade e da educao, por serem as polticas sociais mais consolidadas e, alm disso, constiturem exemplos antpodas na literatura sobre conselhos, pois o da sade considerado um modelo de instituio participativa com alto grau de participao, enquanto o da educao considerado um modelo de fraco grau de participao. Alm desses dois, escolher-se- o Conselho das Cidades, pois alm de ser de institucionalizao recente aquele em que a representao de interesses se d provavelmente de forma mais explcita em razo de tratar de questes territoriais e, consequentemente, ter de lidar com a oposio de interesses entre os detentores e exploradores da renda imobiliria e aqueles que procuram ocupar o territrio de maneira igualitria. Uma vez realizados o enquadramento terico e a delimitao do objeto de estudo, passa-se anlise pretendida.
4 ANlISE INSTITUCIONAl DOS CONSElHOS

Uma vez reconhecidos como instituies representativas, cabe delimitar qual anlise institucional ser feita dos conselhos. Em primeiro lugar, a anlise foi realizada a partir, primordialmente, do texto normativo que instituiu cada conselho analisado, seu regimento interno e, eventualmente, atas de reunio. Em cada conselho, foi presenciada ao menos uma reunio, e houve conversas informais com o seu secretrio executivo.5 Outras fontes, como a literatura sobre o histrico da participao poltica em cada rea, foram levadas em considerao apenas naquilo que foram necessrias para iluminar os pontos levantados na anlise pretendida.
4. No texto do II Plano Nacional de Polticas para as Mulheres, esta classificao aparece assim descrita: Os Conselhos so instncias da maior relevncia na medida em que constituem espaos de controle social e de interlocuo da sociedade civil organizada e de lideranas expressivas com os governos, via suas respectivas representaes. Dedicam-se formulao, monitoramento e avaliao das polticas pblicas, uma vez que a implementao das polticas tende a recair sobre a estrutura prpria de governo. Podem ser setoriais, referidos a polticas especficas, ou de direitos, voltados para determinados segmentos, a partir do reconhecimento de que enfrentam desigualdades e discriminaes. (BRASIL, 2008, p. 119, grifo nosso). 5. Essas conversas facilitaram a compreenso da estrutura do conselho, mas no foram a principal fonte de informaes desse texto. No caso do Conselho de Educao, foi realizada entrevista com o ministro da Educao e com seu chefe de gabinete para que ficassem claras as mudanas recentes operadas naquele conselho, embora no tivesse havido alterao no texto normativo que determina sua constituio e sua composio. Essa entrevista foi necessria no caso especfico do Conselho Nacional de Educao porque, como ser visto a discricionariedade do ministro e do presidente da Repblica para a escolha dos conselheiros bastante alta, ento se tornou necessrio compreender as mudanas recentes ocorridas no conselho, apontadas pelo seu secretrio executivo.

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Evidentemente, esta forma de anlise apresenta limites descritivos e explicativos em relao ao funcionamento dos conselhos. No entanto, ela chama ateno para o fato de que diferenas estruturais nos conselhos devem ser consideradas na anlise da dinmica e dos resultados dos conselhos nas respectivas polticas sociais, algo que pode passar despercebido em outras formas de anlise. Em outras palavras, algum que analise o Conselho de Educao tendo como perspectiva apenas seu papel nessa rea, sem comparar com a estrutura institucional de outros conselhos e sem, portanto, atentar para as limitaes decorrentes de seu prprio texto normativo, pode ter sua anlise empobrecida, ou at mesmo equivocada. Uma vez assumida esta perspectiva de anlise, escolhem-se alguns pontos a serem analisados, de acordo com o que vem sendo apontado na literatura sobre o tema e tambm com o que examinamos nos conselhos escolhidos: 1. Existncia de outros conselhos relacionados poltica geral do rgo vinculado ao mesmo rgo: este aspecto importante para justificar, muitas vezes, o alcance participativo do conselho nacional. Se houver mais conselhos na mesma esfera, importante levar isto em considerao, para a devida anlise do teor das decises de cada conselho. Forma de indicao dos representantes no governamentais: este um aspecto primordial para que se entenda a proporo da representao dos segmentos em cada conselho e para a compreenso de como se d a relao entre o governo e os representantes na escolha destes, bem como a forma de legitimao dos representantes. Carter das decises (deliberativo ou consultivo): este talvez seja o aspecto mais apontado na literatura e diz respeito fora das decises do conselho. Gesto de recursos (sim ou no): em carter complementar ao item 3, indica o impacto financeiro das decises do conselho, e tem relao com o fato de o conselho ter ou no um ou mais fundos de recursos subordinados s suas decises. Elaborao de polticas (sim ou no): tambm em carter complementar aos dois itens anteriores. Nmero de conselheiros do poder pblico e de segmentos da sociedade civil: neste ponto, temos a dimenso numrica da representao, por segmento. Presidncia: a literatura e os prprios conselheiros, em reunies, questionam bastante o fato de o presidente ser ou no obrigatoriamente algum do governo.

2.

3.

4.

5. 6.

7.

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8.

Quruns (discusso e votao): tal aspecto importante para saber se algum dos setores representados tem condies de, isoladamente, compor maiorias. Diviso em cmaras e comits tcnicos: este aspecto ajuda a entender o grau de especializao do conselho e de possibilidade de assessoramento e assistncia aos representantes no governamentais, podendo inclusive intensificar a expresso de interesses conflitantes em um ambiente ainda mais especializado.

9.

10. Necessidade de homologao: das decises pelo titular do Executivo correspondente rea do conselho. A partir desses aspectos, ento, passamos anlise dos conselhos proposta para este artigo.
5 O CONSElHO NACIONAl DE SADE (CNS)

No texto intitulado Sade: capacidade de luta a experincia do Conselho Nacional de Sade, Silva e Abreu (2002, p. 53) traam um histrico e uma anlise geral do CNS. Na concluso, destacam que no
(...) final da dcada de 1980 e incio dos anos 1990, se reconhece que os problemas de sade no so apenas tcnicos, mas tambm polticos, portanto resultado de conflitos e acordos entre as mais diversas foras polticas. O CNS modificou-se a partir desta concepo. A ideia-chave a de um Estado na sociedade, ou seja, um Estado atravessado por conflitos e embates, mas com reas prprias representao e negociao poltica.

Essa passagem traz vrios pontos interessantes para a anlise que vem sendo neste estudo realizada. Em primeiro lugar, o reconhecimento explcito da natureza poltica, representativa e deliberativa na medida em que o espao de negociao do CNS. Em segundo, a ideia-chave de um Estado na sociedade, como grifado no prprio texto dos autores. A ideia bastante sinttica do que expressa a constituio do CNS tal como ela se apresentou em 1990 e 1992 no sendo capaz de lidar com a complexidade poltica dos problemas da sade o Estado deveria voltar seus olhos para a sociedade, esta sim fecunda de expresses e de solues negociadas para esses conflitos. Essa ideia se encontra coerente com a prpria organizao do Sistema nico de Sade (SUS), do qual o CNS parte, que a de que o seu planejamento ser ascendente, do nvel local at o nvel federal, ouvidos seus rgos deliberativos, compatibilizando-se as necessidades da poltica de sade com a disponibilidade de recursos em planos de sade dos Municpios, dos Estados, do Distrito Federal e da Unio (Art. 36 da Lei no 8.080, de 19 de setembro de 1990).

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Esta organizao do SUS, fruto de uma intensa luta social, que resultou inclusive em uma vinculao constitucional de recursos para a rea da sade e bastante relatada na literatura sobre participao (TATAGIBA, 2002; JACOBI, 1992), tem no CNS seu principal organizador e normatizador. Juntando-se estes dois aspectos, portanto, tem-se que, na organizao nacional da poltica de sade, de acordo com o Art. 198 da Constituio da Repblica, o Art. 77, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias e a Lei no 8.080, de 19 de setembro de 1990, o CNS seria a forma que o Estado entraria na sociedade e, permeado por esta, organizaria a prestao dos seus servios de sade em escala nacional, agregando as demandas e equacionando os conflitos emergidos desde o nvel local. Mas volte-se ao incio e considere-se o CNS como uma instncia deliberativa e representativa, alis, como o propsito na anlise aqui empreendida. Veja-se como se d a representao e a organizao do conflito em seu interior. A organizao e a composio do CNS atualmente definida pela Lei n 8.142, de 28 de dezembro de 1990, que Dispe sobre a participao da comunidade na gesto do Sistema nico de Sade (SUS) e sobre as transferncias intergovernamentais de recursos financeiros na rea da sade e d outras providncias, pelo Decreto no 5.839, de 11 de julho de 2006, que dispe sobre a organizao, as atribuies e o processo eleitoral do Conselho Nacional de Sade CNS e d outras providncias e pelo seu regimento interno.
o

A composio do CNS descrita no Art. 3o, do Decreto no 5.839, em seu 1o:


Art. 3o: O CNS composto por quarenta e oito membros titulares, sendo: I cinquenta por cento de representantes de entidades e dos movimentos sociais de usurios do SUS; e II cinquenta por cento de representantes de entidades de profissionais de sade, includa a comunidade cientfica da rea de sade, de representantes do governo, de entidades de prestadores de servios de sade, do Conselho Nacional de Secretrios de Sade CONASS, do Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade CONASEMS e de entidades empresariais com atividade na rea de sade. 1o O percentual de que trata o inciso II do caput deste artigo observar a seguinte composio: I vinte e cinco por cento de representantes de entidades de profissionais de sade, includa a comunidade cientfica da rea de sade; II vinte e cinco por cento de representantes distribudos da seguinte forma: seis membros representantes do Governo Federal; um membro representante do CONASS;

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um membro representante do CONASEMS; dois membros representantes de entidades de prestadores de servios de sade; dois membros representantes de entidades empresariais com atividades na rea de sade.

A diviso operada pode ser representada da seguinte forma:


GRFICO 1
Composio do Conselho Nacional de Sade

Como se v claramente nesta diviso, o governo se encontra na mesma metade dos no movimentos sociais e na mesma quarta-parte dos representantes de entidades prestadoras de servios e entidades empresariais. Ento, tem-se que a organizao da representao social que deveria ser permeada pelo Estado, considerando-se a ideia-chave que norteou o processo de constituio do CNS, est estruturada a partir dos movimentos sociais, aos quais devem se complementar ou se opor , nas propores anteriormente descritas, os demais representantes; de profissionais da rea, do governo e de empresrios. Na dinmica de funcionamento do CNS, estes representantes se organizam em comisses, sendo 26 as regimentais, alm de outras que vierem a ser criadas. A presidncia do conselho eleita, conforme Art. 6o, do Decreto no 5.839/2006. At a edio do decreto, a presidncia era do ministro da Sade. O primeiro presidente eleito foi um representante dos trabalhadores da sade.

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O alcance das decises do CNS bastante amplo. Em decorrncia da prpria forma de organizao do SUS, ele delibera sobre os recursos do SUS, principal rgo normatizador da rea de sade e dos Conselhos Municipais e Estaduais de Sade, e, ainda, atua como opinante na autorizao de cursos de medicina. Na dinmica dos trabalhos, o que possvel observar a partir dos resumos das atas publicados no site do conselho que as diversas comisses apresentam uma agenda bastante intensa e a participao dos conselheiros bastante ativa, at porque para a instalao do plenrio necessria a maioria absoluta, o que demanda a presena de um grande nmero de conselheiros no governamentais. No entanto, a participao do governo, que no se baseia somente na presena e na atuao dos seus conselheiros, bastante grande. Vrios debates ocorridos no CNS so realizados tendo como ponto de partida exposies do governo, o que d a este um poder de voz bastante grande, alm do evidente poder de agenda decorrente das prprias atividades rotineiras da administrao do Estado.6 Alm disso, as decises do CNS necessitam de homologao do titular do Ministrio da Sade (MS) para que produzam efeitos. razovel imaginar que h um custo poltico para a no homologao de uma deciso, mas sempre o(a) ministro(a) quem d a ltima palavra, exercendo o seu poder de direo do Sistema nico de Sade, definido na Lei no 8.080, de 19 de setembro de 1990. O Conselho Nacional de Sade possui um alto grau de autonomia organizativa, como se depreende de seu prprio stio eletrnico.7 Alm do presidente, eleito por seus prprios pares, o CNS possui sua prpria assessoria de comunicao, uma mesa diretora que no se confunde com sua secretaria executiva e, inclusive, se rene em diversos lugares do pas, no somente em Braslia (DF). O processo eleitoral dos representantes de movimentos sociais bastante organizado e abrangente, o que d a esses conselheiros grande legitimidade popular em relao ao Ministrio da Sade. Isto implica, por exemplo, na fora poltica das decises do conselho e no impacto que eventuais no homologaes de suas decises pelo ministro possam ter.

6. Os maiores exemplos disso foram os debates sobre o Plano Nacional de Sade e a proposta oramentria do MS. Como fcil imaginar, os rgos do governo detm as maiores e mais precisas informaes a respeito das possibilidades de implementao deste ou daquele programa, e a participao dos membros do governo e de convidados do prprio ministrio e de outros rgos tem um espao maior que a dos demais. Isso, como ser visto, e a literatura sobre conselhos apontam, no uma particularidade do Conselho Nacional de Sade (TATAGIBA, 2005). 7. Disponvel em: <http://www.conselho.saude.gov.br>.

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6 O CONSElHO NACIONAl DE EDUCAO (CNE)

O CNE, cujo funcionamento e composio so normatizados pela Lei no 9.131, de 24 de novembro de 1995 e pelo seu regimento interno, composto por 24 membros e tem sua estrutura dividida em duas Cmaras, a de Educao Bsica e a de Educao Superior, diviso que, por sua vez, refletida na Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDB).8 Cada cmara tem 12 membros, sendo os secretrios de educao bsica e de educao bsica membros natos. O presidente do conselho e os presidentes das cmaras so eleitos pelos seus pares, sendo vedada a eleio dos membros natos, nos termos de seu regimento, e pelo menos metade dos representantes da sociedade designada pelo presidente da Repblica.9 O Art. 8o da Lei no 9.131/1995 prev ainda que:
Art. 8o 4o A indicao, a ser feita por entidades e segmentos da sociedade civil, dever incidir sobre brasileiros de reputao ilibada, que tenham prestado servios relevantes educao, cincia e cultura. 5o Na escolha dos nomes que comporo as Cmaras, o Presidente da Repblica levar em conta a necessidade de estarem representadas todas as regies do pas e as diversas modalidades de ensino, de acordo com a especificidade de cada colegiado.

Essas disposies indicam uma preocupao muito mais com a qualidade pessoal e a origem territorial dos conselheiros do que com o segmento que eles representam. Essa caracterstica tem reflexo no tipo de representao de interesses, como ser visto mais adiante. Alm disso, o poder discricionrio do chefe do Executivo em relao escolha dos conselheiros bastante grande, o que deixa a qualidade da representao merc da orientao que o Executivo pretenda dar ao CNE. Embora o CNE seja um conselho deliberativo e tenha a competncia de estabelecer normas e diretrizes para a educao nacional, o controle social sobre os gastos nacionais em educao no exercido por ele. Neste aspecto, a educao bsica, que a destinatria dos recursos definidos na vinculao constitucional, tem a participao social institucional por meio dos conselhos de acompanhamento do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB), nos termos da Lei no 11.494, de 20 de junho de 2007, nos mbitos da Unio, dos estados e do Distrito Federal. Alm desses conselhos, no mbito municipal, h ainda os conselhos de alimentao escolar
8. Educao bsica e educao superior, nos termos do Art. 21 da LDB (Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996), so os nveis da educao. A educao bsica se divide em infantil, fundamental e mdio e em educao para jovens e adultos. H ainda as modalidades tecnolgica e especial. 9. Art. 8o, 1o da Lei no 9.131: A escolha e nomeao dos conselheiros ser feita pelo Presidente da Repblica, sendo que, pelo menos a metade, obrigatoriamente, dentre os indicados em listas elaboradas especialmente para cada Cmara, mediante consulta a entidades da sociedade civil, relacionadas s reas de atuao dos respectivos colegiados.

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e, nas unidades escolares, os conselhos de escola, o conselho de classe e o conselho de srie. H tambm outros conselhos no mbito de diversos programas executados pelo Ministrio da Educao (MEC). Assim, ainda que a Poltica Nacional de Educao tambm se estruture com conselhos municipais e estaduais, sua organizao bastante diferente da rea de sade e prev formas bastante diferentes de envolvimento da sociedade e da comunidade local. De certa forma, essa diferena de estrutura ajuda a justificar o processo de escolha dos membros do CNE, baseada muito mais no mrito do conselheiro do que em sua relao com movimentos sociais. Os representantes, aqui, portanto, tm uma legitimidade muito mais meritocrtica do que popular. A mudana que se operou nas duas ltimas nomeaes de membros do CNE foi baseada em maior preocupao com a diversidade regional e pluralidade de segmentos representados no conselho, acarretando uma maior democratizao dessa representao.10 Alm disso, foi apresentado um cuidado maior para que na Cmara de Educao Superior no houvesse representantes de instituies reguladas pelo conselho. As duas cmaras possuem competncias e composio sensivelmente distintas e que, por isso, sero analisadas separadamente.
6.1 Cmara de Educao Bsica (CEB)

A CEB/CNE composta por 12 membros, sendo um deles o titular da Secretaria de Educao Bsica e representantes da sociedade civil a partir de consulta que envolver, necessariamente, indicaes formuladas por entidades nacionais, pblicas e particulares, que congreguem os docentes, dirigentes de instituies de ensino e os Secretrios de Educao dos Municpios, dos Estados e do Distrito Federal (Art. 8o, 2o, da Lei no 9.131). Essa cmara tem como competncia estabelecer diretrizes curriculares e analisar, dar pareceres e assessorar o ministro da Educao em questes relativas educao bsica e ao Plano Nacional de Educao. Nessas atribuies, a CEB/ CNE funciona como rgo de aconselhamento do Executivo e de normatizao das diretrizes nacionais da educao e intrprete da legislao. No h propriamente conflito de interesses expresso em seu interior; o que parece haver a divergncia entre seus membros sobre diferentes concepes de educao.11

10. Essas consideraes foram obtidas em entrevistas realizadas com o secretrio executivo e o secretrio executivo adjunto do CNE. Houve dificuldade para a obteno das portarias de nomeao dos conselheiros de gestes anteriores. De qualquer forma, compartilhamos com a ideia de que uma maior representatividade regional, em um conselho nacional, contribui para sua democratizao. 11. Estamos considerando conflito aqui como oposio de interesses ou posies em um dado debate poltico. Meras divergncias, que no se traduzam em oposies no so consideradas como conflito. Essa diferenciao, embora assim enunciada, somente pode ser realizada caso a caso.

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6.2 Cmara de Educao Superior (CES)

A CES/CNE tambm composta por 12 membros, sendo um deles o titular da Secretaria de Educao Superior e representantes da sociedade civil a partir de consulta que envolver, necessariamente, indicaes formuladas por entidades nacionais, pblicas e particulares, que congreguem os reitores de universidades, diretores de instituies isoladas, os docentes, os estudantes e segmentos representativos da comunidade cientfica (Art. 8o, 3o, da Lei no 9.131). A CES/CNE tem como competncias, alm daquelas similares s da Cmara de Educao Bsica, as relativas regulao da educao superior, estabelecidas no Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior (Sinaes), nos termos da Lei no 10.861/2004 e do Decreto no 5.773/2005. A competncia regulatria torna a CES/CNE, quando no o prprio conselho, uma instituio um pouco diferente da de um conselho de participao social. Ganha mais relevo o conflito entre interesses pblicos e privados que so inerentes ao provimento da educao superior. A iniciativa do MEC em no nomear para a Cmara de Educao Superior representantes de instituies privadas s quais cabe o prprio conselho regular indica um avano, mas a medida no se encontra institucionalizada, pois a estrutura do CNE no reflete essa preocupao.12
7 CONSElHO DAS CIDADES (CONCIDADES)

O ConCidades, vinculado ao Ministrio das Cidades (MCidades), a partir da Lei no 10.683, de 28 de maio de 2002, substituiu o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU), previsto na Medida Provisria no 2.220, de 4 de setembro de 2001. O ConCidades foi uma conquista do movimento nacional pela reforma urbana, que tambm pleiteava vinculao constitucional de recursos, como acontece com as polticas nacionais de educao e sade. A vinculao dos recursos nunca ocorreu, mas o princpio da gesto democrtica da cidade, enunciado no Estatuto da Cidade, se concretizou na constituio desse conselho e em uma organizao dos instrumentos de poltica urbana em todo territrio nacional, por meio dos Planos Diretores. O Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS) tem o seu prprio conselho curador, cujos representantes so eleitos pelo ConCidades. Nos termos do Art. 1o do Decreto no 5.790, de 25 de maio de 2006:
O Conselho das Cidades ConCidades, rgo colegiado de natureza deliberativa e consultiva, integrante da estrutura do Ministrio das Cidades, tem por finalidade estudar e propor as diretrizes para a formulao e implementao da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, bem como acompanhar e avaliar a sua execuo, conforme dispe a Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001 Estatuto da Cidade.
12. Neste aspecto, deveramos discutir como estruturar conselhos de polticas regulatrias, discusso na qual estaria includo o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade), vinculado ao Ministrio da Justia (MJ).

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O ConCidades composto por 86 membros, assim distribudos: dezesseis representantes do poder pblico federal, entre eles representantes do Ministrio das Cidades, da Caixa Econmica Federal (CEF) e de diversos ministrios; nove representantes do poder pblico estadual e do Distrito Federal; doze representantes do poder pblico municipal; vinte e trs representantes de entidades de movimentos populares; oito representantes de entidades empresariais; oito representantes de entidades de trabalhadores; seis representantes de entidades profissionais, acadmicas e de pesquisa; e quatro representantes de organizaes no governamentais.

H, ainda, nove observadores, representantes dos governos estaduais e do Distrito Federal. A presidncia do conselho exercida pelo ministro das Cidades, e na sua ausncia pelo secretrio executivo do Ministrio das Cidades. As entidades que devem integrar o conselho devero ser reconhecidas pelos respectivos segmentos como organismos com representao de carter nacional, ou pertencentes a fruns ou redes nacionais (Art. 8o, 1o, do Regimento Interno do ConCidades) e so eleitas na conferncia das cidades. O qurum para a instalao das sesses do conselho de um tero dos membros e para deliberaes de maioria absoluta metade mais um dos membros. O Estado tem 37 membros na composio do conselho. Por congregar representantes de vrios estados e vrios municpios, que podem ser de orientaes poltico-ideolgicas diferentes, a representao estatal guarda alguma pluralidade. Mas, mesmo que vejamos o Estado como um bloco, ele por si no consegue a maioria necessria para garantir a aprovao de suas propostas. Os setores da sociedade civil no empresariais possuem 41 membros, o que tambm no garante uma maioria para aprovao de suas propostas. Assim sendo, qualquer um dos setores, para que tenha sua proposta aprovada, deve ter o apoio de pelo menos trs membros de outro setor, e isto se todos os membros do setor proponente estiverem presentes. Com esta estrutura de representao, fica at mesmo difcil representar graficamente o modo que a representao de interesses se encontra organizada no ConCidades. O poder de agenda do governo federal bastante grande, pois o MCidades detm a direo da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano. Isso, porm, atenuado pela existncia de uma comisso organizadora, interna ao conselho, composta por um representante de cada segmento, com exceo do segmento dos movimentos populares, que possui um representante por entidade representada

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h entidades com mais de um representante. Alm disso, so previstos quatro comits tcnicos (habitao; saneamento ambiental; trnsito, transporte e mobilidade urbana; planejamento e gesto do solo urbano), nos quais a informao detida pelo governo melhor debatida e alguns conflitos so mais explcitos. Como exemplo, nos debates sobre o Plano Nacional de Habitao, apresentado pela Secretaria Nacional de Habitao ficou clara uma oposio entre o setor empresarial e o governo federal, de um lado, e os movimentos populares, de outro. O debate se acentuou principalmente acerca do montante de recursos disponvel para cada programa do plano, com a presso dos movimentos sociais por mais oramento nos programas que atendam aos seus interesses. Por outro lado, nas propostas de resoluo que cuidavam da ocupao do solo para empreendimentos populares, o que se viu foi uma oposio entre os empresrios, de um lado, e o governo e os movimentos populares, de outro. Poderia ser suposto que a representao empresarial, por estar em restrita minoria, encontra-se em desvantagem em relao representao dos movimentos sociais e trabalhadores. De qualquer forma, se analisarmos a proporo numrica de cada um dos setores na sociedade, certamente no poderemos falar em sobrerrepresentao do setor dos movimentos populares, embora um estudo deste tipo nunca tenha sido feito. O que se percebe, a partir das atas de reunio, das resolues aprovadas, do acompanhamento dos trabalhos dos comits tcnicos, que o poder de agenda proposio de resolues e de temas para debate sem dvida concentrado no governo, que, conforme a caracterstica da proposio tem o apoio do setor empresarial ou dos demais setores e, com isso, consegue formar as maiorias necessrias para votao. O poder do governo , alm disso, reforado pela maior facilidade que pode comparecer s reunies, pois, ainda que se garanta o financiamento dos participantes do ConCidades, o custo pessoal de deslocamento dos representantes dos movimentos populares muito maior, e, com isso, torna-se mais difcil para este setor garantir o qurum necessrio para a deliberao dos assuntos de seu interesse. No trivial , tambm, o fato de que o ministro dispe de poder de no homologar as decises do conselho, embora, evidentemente, o uso desse poder tenha grande custo poltico. A respeito dos interesses expressos no ConCidades, um documento publicado pelo MCidades afirma: A atuao do Conselho garante a pactuao entre os diferentes interesses defendidos pelos atores envolvidos, possibilitando proposies inovadoras e respostas para se enfrentar o desafio de construir cidades mais humanas, mais justas e sustentveis (BRASIL, 2009). Pela observao dos trabalhos do ConCidades, falar em pactuao entre os diferentes interesses talvez seja um tanto impreciso. O que se pode dizer que o interesse de um dos setores deve ser amparado pelo Estado, mormente o governo federal, para que seja expresso por meio de uma resoluo. O que o ConCidades parece garantir, de

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forma inequvoca, a expresso desses interesses, que so aceitos ou no, conforme as regras definidas na votao. E a maneira que funciona esse conselho parece sugerir que um de seus maiores mritos garantir alguma dificuldade para que o governo forme a maioria e, ao mesmo tempo, prover um canal institucional para que os setores da sociedade civil, principalmente os movimentos populares, possam exercer alguma presso poltica pelo atendimento de suas demandas.13
8 CONSElHO NACIONAl DOS DIREITOS DA MUlHER (CNDM)

O CNDM foi criado pela Lei no 7.353, de 29 de agosto de 1985, e atualmente sua composio e seu funcionamento so disciplinados pelo Decreto no 6.412, de 25 de maro de 2008, e pelo seu regimento interno. parte integrante da Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres, vinculada Presidncia da Repblica, e tem como finalidade, tal como definido no Art. 1o do referido decreto, formular e propor diretrizes de ao governamental voltadas promoo dos direitos das mulheres e atuar no controle social de polticas pblicas de igualdade de gnero. O conselho composto por 40 representantes, assim distribudos: vinte e um representantes de entidades de carter nacional da sociedade civil, sendo 14 entidades na categoria redes e articulaes feministas e de defesa dos direitos das mulheres e sete entidades na categoria organizaes de carter sindical, associativo, profissional ou de classe; dezesseis representantes governamentais; e trs representantes de notrio conhecimento.

As representantes de notrio conhecimento so escolhidas pelo plenrio do conselho. As de entidades da sociedade civil so escolhidas por meio de processo seletivo, convocado por edital. No ltimo edital de convocao para seleo de entidades da sociedade civil foram estabelecidos os seguintes critrios para a habilitao das entidades: compartilhar dos princpios da Poltica Nacional para as Mulheres, aprovados na I e II Conferncias Nacionais de Polticas para as Mulheres; atuar na mobilizao, organizao, promoo, defesa e/ou na garantia dos direitos das mulheres h, pelo menos, dois anos; e atuar em, no mnimo, sete estados e trs macrorregies.

Como se v nesta composio, a sociedade civil organizada constitui a maioria absoluta do CNDM e no h preocupao em que haja setores conflitantes na sociedade, mas sim uma diversidade regional e uma unidade de princpios estabelecidos de forma participativa na Poltica Nacional para as Mulheres.
13. Repete-se aqui a observao feita na nota de rodap seis deste captulo.

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A preocupao que parece estar refletida na estrutura do conselho de que haja um compartilhamento do poder da Secretaria de Polticas para as Mulheres e a maior informao desta de quais so as demandas existentes na sociedade relativas rea. No entanto, h questes em que h conflito, como questes relativas ao aborto, extenso de polticas para cotas de mulheres nas instncias representativas clssicas, ou as de estratgia de divulgao de programas voltados para a proteo dos direitos das mulheres. Estas questes, como se pde perceber a partir dos debates do conselho, acabam sendo equacionadas por meio de um processo de argumentao e ao menos aparente convencimento de alguns membros pelos outros, ou de inatividade do conselho em uma determinada questo. Estes processos, a partir da observao feita em reunio realizada em dezembro de 2009, parecem atenuar os conflitos existentes. Os poderes do conselho so bastante amplos, como se pode ver a partir dos temas que direcionam suas cmaras tcnicas, que so: Cmara Tcnica de Legislao e Normas; Cmara Tcnica de Assuntos Internacionais; Cmara Tcnica de Monitoramento do PNPM; e Cmara Tcnica de Planejamento e Oramento.

Como se v, principalmente em razo da existncia de uma Cmara Tcnica de Planejamento e Oramento, o CNDM delibera sobre todos os assuntos de competncia da secretaria. Alm disso, h uma coordenao poltica do conselho composta pela presidenta do CNDM, por uma das conselheiras de notrio conhecimento e pelas presidentas das cmaras tcnicas. As presidentas das cmaras tcnicas so eleitas pelos membros de cada cmara, as quais so compostas por sete membros, na mesma proporo da representao existente no pleno. Esse arranjo d a possibilidade de a sociedade civil realmente comandar o CNDM. No entanto, na institucionalidade do CNDM h alguns pontos que devem ser comentados. O fato de boa parte do processo de seleo das representantes da sociedade civil ser estabelecido por meio de edital d secretaria, responsvel pela elaborao deste, uma discricionariedade bastante grande, o que torna o grau de autonomia do conselho contingente.14 Alm disso, como em todos os conselhos, o exerccio da presidncia pela titular da Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres, d ao governo um poder de agenda bastante grande. Como se trata de um conselho de promoo dos direitos das mulheres, talvez estas caractersticas no sejam to nocivas, uma vez que um dos principais papis das representantes justamente divulgar e exercer um papel poltico de representao do CNDM em suas regies. Mas de qualquer forma, sua autonomia se encontra relativizada.
14. A discricionariedade e a contingencialidade que estamos atribuindo ao processo de nomeao por edital decorre de uma comparao com outros conselhos que tm seu processo de escolha estabelecido em decreto ou em lei, textos de institucionalidade mais forte e de mais difcil modificao.

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9 REPRESENTAO DE INTERESSES NO CNS, NO CNE, NO CONCIDADES E NO CNDM

Com base nas caractersticas descritas anteriormente, podemos traar o seguinte quadro comparativo entre os conselhos:
QUADRO 1
Sntese da anlise do CNS, CNE, ConCidades e CNDM
CNS Existncia de outro(s) conselho(s) vinculado(s) ao mesmo rgo, relativos sua poltica geral Forma de indicao dos representantes no governamentais Carter das decises Gesto de recursos Elaborao de polticas CNE ConCidades CNDM

No

Sim

No

No

Eleies1

Indicao do ministro, a partir de entidades selecionadas Deliberativo No Sim 24 Governamentais: 2 Indicados: 22

Eleio na conferncia das cidades Deliberativo No Sim 86 Governo federal:16 Governo estadual: 9 Governo municipal: 12 Movimentos populares: 23 Entidades empresariais: 8 Entidades de trabalhadores: 8 Entidades profissionais: 6 ONGs: 4

Edital de seleo de entidades e eleio Deliberativo Sim Sim 40 Entidades da sociedade civil: 22 Governo federal: 16 Notrio conhecimento: 2 Governo Maioria absoluta para instalao e votao Sim No2

Deliberativo Sim Sim 48 Movimentos sociais: 24 Profissionais da rea: 12 Governo federal: 6 Conass: 1 Conasems:1 Prestadores de servios: 2 Entidades empresariais: 2 Eleita Maioria absoluta para instalao e votao

Nmero de conselheiros

Presidncia Quruns de discusso e de deliberao Diviso em cmaras ou comits tcnicos Necessidade de homologao

Eleita Maioria absoluta para instalao e votao

Governo Um tero para instalao e maioria absoluta para votao Sim Sim

Sim Sim

Sim Sim

Fonte: Dados das normas de criao e funcionamento dos conselhos. Elaborao prpria. Notas: 1 O processo eleitoral todo conduzido por uma comisso eleitoral formada por membros do prprio conselho. Os critrios para seleo dos representantes dos movimentos sociais, no CNS, so afirmados no Art. 62 de seu regimento interno: A escolha das entidades e dos movimentos sociais de usurios do SUS, das entidades de profissionais de sade e da comunidade cientfica da rea de sade, das entidades de prestadores de servios de sade e das entidades empresariais com atividades na rea de sade ser feita por meio de processo eleitoral, a ser realizado a cada trs anos, contados a partir da primeira eleio. Pargrafo nico: Somente podero participar do processo eleitoral, como eleitor ou candidato, as entidades de que tratam os incisos I ao IV do Art. 5o do Decreto no 5.839, de 11 de julho de 2006, que tenham, no mnimo, dois anos de comprovada existncia. 2 Neste caso a presidenta do conselho (titular da Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres) tem o poder de emendar a Resoluo, nos casos especificados pelo regimento interno e devolver ao plenrio nova proposta com as emendas justificadas.

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Expostas as caractersticas dos conselhos analisados de acordo com os elementos relevantes para a anlise, resta focar agora no escopo inicial: a representao de interesses. Se retomar a citao que iniciou a anlise sobre o Conselho Nacional de Sade, em que era apontada a ideia-chave de um Estado na sociedade, talvez o que se possa concluir aqui seja o inverso. Todos esses conselhos fazem parte da estrutura dos respectivos ministrios e secretaria especial e em todos eles o titular da respectiva pasta tem o poder de homologao ou de dar algum tipo de parecer final sobre a resoluo aprovada pelo conselho. Alm disso, em todos eles, o Estado tem um poder de agenda bem superior ao dos demais setores, como, alis, j apontava a literatura sobre conselhos em outras esferas de governo. Essas caractersticas no reduzem a importncia dos conselhos, mas certamente importam muito mais em uma ideia de a sociedade no Estado do que o contrrio disso. E sempre se trata de uma sociedade especializada, o que constitui um aspecto positivo, na medida em que possibilita os respectivos rgos, ao tomar suas decises, estejam informados sobre as diversas demandas e perspectivas existentes na sociedade para cada setor. Mas a maneira como cada conselho estrutura essa escuta sociedade diferente, principalmente no que tange ao conflito de interesses. No CNS, a voz predominante a dos setores populares. Embora no se pressuponha aqui uma unidade total de interesses de todas as entidades ali representadas, razovel imaginar que seus interesses devem confluir em contraposio aos interesses, por exemplo, dos empresrios da rea da sade. claro que tambm o governo portador dos seus interesses, que ora pendem para um ou outro desses polos de discusso. O fato de esses representantes terem este canal contribui para que os interesses do prprio governo estejam mais claros e tambm para que, antes que sejam tomadas as decises necessrias para a implementao de polticas pblicas, elas tenham de ser submetidas ao juzo de representantes especializados, que debatero seus fundamentos, discutiro seus provveis impactos e votaro sobre a desejabilidade e a suposta correo de cada poltica ali discutida. Situao diferente a encontrada no CNE. Tanto na educao bsica quanto na educao superior, a presena da sociedade no Estado no resulta tanto de legitimao popular, mas sim de uma espcie de delegao de competncia do MEC a pessoas de competncia reconhecida, nas suas reas, para estabelecer as diretrizes nacionais da educao. O poder final dado ao titular do MEC, de homologar ou no as decises garante que resolues muito divergentes da poltica ministerial em curso no se tornem viveis. Embora o conselho tenha certa autonomia na elaborao dessas diretrizes, ele interfere muito pouco na poltica educacional como um todo, at mesmo porque h outros conselhos de importncia bastante grande para a poltica de educao, especialmente a educao bsica, vinculados ao MEC e aos demais rgos responsveis pela execuo da poltica nacional de educao.

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No caso do Conselho das Cidades, os interesses em conflito so mais perceptveis no s em sua estrutura, mas principalmente na dinmica de suas reunies. Ali, provavelmente em razo da natureza evidentemente conflitiva dos assuntos que envolvem questes de territrio construo civil e ocupao do solo, so dois exemplos disso , h a polarizao entre, de um lado, o setor popular e aqueles que o apoiam e, de outro, o setor dos empresrios da rea. Alm disso, talvez justamente por este canal de expresso dos interesses ser recente, o grau de contundncia que os interesses so defendidos bastante alto e os debates so bastante acalorados, resultando em uma oposio entre o governo e os setores sociais demandantes. No CNDM, dada a finalidade de promoo de direitos e o acordo dos representantes da sociedade civil em relao aos princpios do Plano Nacional de Polticas para as Mulheres, que por sua vez estabelecido de forma participativa, a partir de conferncias nacionais, o grau de conflito entre os representantes e entre estes e o governo praticamente inexistente. Governo e representantes da sociedade civil so aliados, em um compartilhamento de decises e de responsabilidades pela efetiva promoo dos direitos das mulheres. Aqui, o fato de conflitos no estarem expostos no um ponto negativo para a efetividade das atividades do conselho. Mas talvez seja necessria maior diversidade na representao ali institucionalizada. Por exemplo, na atual composio, h mulheres negras em uma proporo inferior quela existente na sociedade brasileira, o que provavelmente reflexo das desigualdades existentes nas instituies e movimentos feministas e de defesa dos direitos da mulher. Seria desejvel tambm que uma maior diversidade de vises e de origens regionais pudesse estar garantida de forma mais institucionalizada. A possibilidade de definio dos critrios por edital deixa a diversidade do conselho bastante sujeita discricionariedade do Poder Executivo e daquelas entidades que j se encontram representadas, na medida em que o edital elaborado pela SPM, e as entidades que j participam no conselho apresentam-se em vantagem em relao s que no participam.
10 CONSIDERAES fINAIS

Considera-se os conselhos um mecanismo de aperfeioamento da democracia. E, se a democracia conflito limitado ou conflito sem eliminao do outro, como afirma Kelsen (2000), ela no consenso (URBINATI, 2008, p. 35). Assim sendo, deve ser verificado verificao que no se esgotou neste texto como se d a expresso dos conflitos sociais nessas instncias tambm representativas que so os conselhos de polticas pblicas. Acredita-se que dirigir o foco sobre a maneira pela qual os diversos interesses se fazem representar nessas instituies, a partir de seu arcabouo normativo, pode ser um bom ponto de partida.

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Obviamente, este breve estudo apresentado no exaure a anlise dos conselhos aqui escolhidos, muito menos a diversidade dos conselhos nacionais existentes. Mas, certamente constituiu uma indicao de que diferentes estruturas institucionais importam em uma diferente organizao da representao de interesses que, por sua vez, ter relao com o tipo de poltica que se pretende implementar. Tratando-se de uma poltica de expanso da garantia de direitos, talvez o mais interessante seja a estrutura do CNDM, se o desafio implementar uma poltica que enfrente os duros conflitos existentes na sociedade, talvez a melhor estrutura seja a do Conselho das Cidades. Em todo caso, parece ser conveniente que o governo no detenha a maioria da composio do conselho, em compensao ao seu incomparvel poder de agenda. Como agenda de pesquisa, seria interessante aprofundar a anlise dos efeitos das estruturas institucionais dos conselhos nas suas decises, o que demandaria acompanhamento de reunies e uma anlise mais detida de suas atas, e tambm os efeitos dessas decises nas polticas pblicas executadas pelos rgos responsveis. Outra agenda possvel seria verificar o grau de ligao entre as atividades do conselho e as decises tomadas no mbito das conferncias nacionais de cada rea. Trata-se de agendas incipientes, mas fecundas e necessrias para investigar o processo de aprofundamento da democracia participativa.

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CAPTULO 9

PARTICIPAO, BUzzWORDS E PODER

1 INTRODUO

Este captulo analisa a utilizao e a disseminao do conceito de participao nas polticas ambientais e de desenvolvimento contemporneas, com foco na implementao de conselhos e comits, instrumentos de gesto que possuem como finalidade principal o fomento da participao e do controle social. A hiptese neste texto defendida a de que o uso atual do conceito de participao tpico de uma buzzword,1 sendo retoricamente bem-sucedido enquanto sua aplicao na realidade frequentemente fica aqum das expectativas. Isso ocorre porque muitas vezes o conceito de participao promovido por meio da aura politicamente correta relacionada ao conceito de Manual da Boa Governana (MBG) (FONSECA; BURSZTYN, 2009). Como ser visto na sequncia, o MBG guia a produo e a reproduo dos critrios assumidos pelos tomadores de deciso e articuladores de movimentos sociais como essenciais enquanto regras de promoo de projetos relacionados ao desenvolvimento na esfera local. O MBG no constitui um documento formal, mas sim uma expresso utilizada para se referir ao conjunto padronizado de conceitos, critrios e modos de fazer que se alastrou na elaborao de projetos e, consequentemente, na implementao de polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento local. Tais polticas acabam seguindo um conjunto bsico de diretrizes e passos de operao, independentemente das especificidades econmicas, sociais, polticas e ambientais das realidades locais para quais estes projetos e polticas so destinados. A participao, quando promovida por meio do MBG, favorece a difuso do conceito no nvel da retrica, mas propicia condies para que sua implementao prtica seja descontextualizada, acrtica e, por vezes, pouco til no aumento da eficcia e da eficincia de projetos de desenvolvimento, bem como no fomento cidadania e democracia.

1. Buzzword uma expresso em lngua inglesa que representa uma palavra ou expresso que estaria na moda, mas cujo significado original foi perdido e o uso corrente foi banalizado. A utilizao de uma buzzword tem mais efeito no nvel da retrica que na aplicao prtica.

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Para fins deste captulo, o termo descontextualizao significa uma interveno de governana ou a implementao de uma poltica que no leva em conta as especificidades dos contextos locais, tais como as relaes de poder e os recursos materiais e simblicos em disputa. Em outras palavras, uma poltica descontextualizada tende a seguir um padro determinado por conceitos e formas de ao definidos previamente, que pouco so problematizados em face das particularidades locais. Vale ressaltar que este captulo no critica, de forma ampla, a promoo da participao social no mbito das polticas pblicas. Diversos estudos demonstram que a esta pode de fato constituir elemento importante na implementao de polticas pblicas e na promoo da cidadania e da democracia.2 A crtica apresentada nesse trabalho direcionada promoo descontextualizada da ideia de participao por meio da replicao indiscriminada de instncias participativas e de desenhos institucionais, por meio de pacotes e frmulas prontas e preestabelecidas, vistos como necessrios e suficientes para o alcance da boa governana e de um modelo eficaz e eficiente de democracia. No que se segue a essa introduo, a seo 2 foca no conceito de governana e na regra do Manual da Boa Governana, explicitando como frmulas prontas e conceitos banalizados e esvaziados de significado so promovidos no mbito das polticas pblicas. A seo 3 foca a disseminao da ideia de participao nas polticas de desenvolvimento, nas caractersticas das metodologias participativas em voga e em sua constituio enquanto buzzword no referencial da boa governana. A seo 4 apresenta diversos aspectos problemticos do conceito de participao quando promovido sob a gide do MBG, tanto do ponto de vista terico quanto de sua aplicao na realidade. A seo 5 apresenta uma reviso da literatura sobre mecanismos participativos no Brasil, alguns dos quais constituem instrumentos de gesto extremamente prestigiados pelo MBG. Vale ressaltar que a anlise da implementao dos mecanismos participativos neste estudo desenvolvida no se limita queles diretamente ligados temtica socioambiental. Embora a anlise dos mecanismos participativos ligados questo ambiental seja o foco deste texto, no relacionar experincias de reas como sade, assistncia social e oramentos participativos seria relegar ao segundo plano, anlises relevantes sobre estes instrumentos de gesto. Por fim, as consideraes finais demonstram a necessidade de contextualizar a implementao dos instrumentos analisados, levando em considerao desigualdades nas relaes de poder, de recursos materiais e simblicos, de informao e domnio da linguagem tcnica, entre outros. Essa contextualizao pode ser elemento-chave para a eficincia na implementao destes instrumentos de gesto, essenciais para um processo de governana eficaz.
2. Para exemplos de como a participao social pode contribuir para o avano democrtico, ver captulo 4 deste volume, Avritzer (2002) e Abers e Keck (2008).

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2 O CONCEITO DE GOvERNANA E O MANUAl DA BOA GOvERNANA3

O fortalecimento da governana representa uma possibilidade de estabelecer um processo poltico mais abrangente, eficiente e justo. A ideia de governana promove o pluralismo poltico (MCFARLAND, 2007), a eficincia e a transparncia nas escolhas e nas decises pblicas, visando incluir uma ampla gama de atores sociais e processos. Para Grindle (2004), governana consiste em: distribuio de poder entre instituies de governo; legitimidade e autoridade dessas instituies; regras e normas que determinam quem detm poder e como so tomadas as decises sobre o exerccio da autoridade; relaes de responsabilizao entre representantes, cidados e agncias do Estado; habilidade do governo em fazer polticas, gerir os assuntos administrativos e fiscais do Estado e prover bens e servios; e impacto das instituies e polticas sobre o bem-estar pblico. O processo de governana envolve mltiplas categorias de atores, instituies, inter-relaes e temas, cada uma das quais suscetveis de expressar arranjos especficos entre interesses em jogo e possibilidades de negociao. Nesse sentido, a noo de governana pblica deve ser diferenciada da privada e expressar questes de interesse de coletividades, nas quais deve prevalecer o bem comum. A emergncia do conceito est ligada a um amplo processo de reduo do Estado e valorizao da incorporao de atores externos ao aparato estatal no processo poltico e na gesto de polticas pblicas. Isso est relacionado disseminao de ideias e de prticas neoliberais no ltimo quarto do sculo passado, mas sua trajetria ganhou vida prpria e adquiriu caractersticas que vo muito alm da mera transferncia da responsabilidade regulatria do governo para o mercado. Atributos como participao, descentralizao, responsabilizao e equidade entre os atores do noo de governana um contedo de legitimidade e pragmatismo, abrindo espao para uma regulao que leve em conta fatores extraeconmicos. Coincidindo com o perodo de disseminao das prticas do neoliberalismo e como resposta ao relativo fracasso que as polticas de desenvolvimento dos anos 1980 obtiveram em sua implementao, o conceito de governana foi adotado por agncias internacionais de desenvolvimento, como o Banco Mundial (BIRD) e o Fundo Monetrio Internacional (FMI),4 e passou a ser um elemento-chave da agenda de implantao de projetos, de diversas naturezas, em pases perifricos. Nesse contexto, os organismos internacionais de financiamento do desenvolvimento definem diversos componentes que consideram
3. Esta seo foi baseada em Fonseca e Bursztyn (2009). 4. Para uma explicao de como o conceito de boa governana e elementos a ele associados, como participao, descentralizao, capital social, empoderamento, entre outros ganhou espao e notoriedade nas polticas do Banco Mundial e do Fundo Monetrio Internacional, ver Drake et al. (2002), Santiso (2001) e Nanda (2006).

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necessrios como ingredientes para uma boa governana, em processo que tem muito de tentativas, erros e acertos, ou seja, de aprender fazendo. Critrios que, de alguma forma, so entendidos como suscetveis de contribuir para o aprimoramento do processo poltico, so adotados e listados em check lists de aspectos considerados essenciais aos programas e projetos. isso que se chama neste estudo de Manual da Boa Governana. A observncia desse manual deve ser buscada pelo atendimento de requisitos estruturais, independentemente do contexto em que se d o processo poltico (HARRISS, 2001; FINE, 1999; BEBBINGTON, 2007). O contedo geral do MBG continuamente ampliado e hoje contm uma ampla lista, que pode atingir mais de 200 itens (GRINDLE, 2004). Como exemplo de critrios do MBG, o BIRD e o FMI analisam e selecionam os projetos que estes financiam por meio de uma lista de condicionalidades que devem ser atendidas (NANDA, 2006; DRAKE et al., 2002; SANTISO, 2001). Santiso (2001) demonstra que, ainda em 1999, os projetos e os programas financiados por essas duas organizaes deveriam atender a uma extensa lista de condies ligadas governana, como o caso de Senegal (99), Quirguisto (97), Indonsia (81), Mali (67), Camboja (65), Brasil (45), entre outros pases. Conceitos e critrios como empoderamento, participao, capital social, accountability (responsabilizao), descentralizao, educao de qualidade, combate corrupo, eficincia dos mercados, mo de obra qualificada, igualdade de gnero, respeito propriedade e livre iniciativa, distribuio equitativa de renda, entre outros, esto presentes em uma agenda ampla e repleta de boas intenes. A sua praticidade, entretanto, limitada justamente pelo fato de ser genrica, muito abrangente e, com frequncia, distante das realidades especficas nas quais se tenta implement-la. Um efeito paralelo disseminao da agenda neoliberal foi o maior ativismo de alguns setores da sociedade civil organizada. No vcuo deixado pela reduo e mesmo inexistncia da ao reguladora do Estado, paralelamente ao crescimento das foras de mercado no processo de regulao pblica, as organizaes no governamentais (ONGs) passam a ser importantes atores na definio e na gesto de polticas pblicas. Organizaes que tm como foco a ao junto a segmentos da sociedade tendem a buscar recursos em rgos de governo ou organismos internacionais. Nessa relao, tende a ocorrer um duplo efeito: por um lado, percepes sobre caractersticas de comunidades locais so transmitidas s agncias financiadoras, que podem incorpor-las em suas agendas; por outro, tais agendas passam a constituir critrios de essencialidades, como o MBG. Nesse contexto, surgem espaos para a expresso de problemas, pois a reproduo das chamadas

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boas prticas5 nem sempre encontra realidades semelhantes s que lhes serviram de referncia, podendo resultar em frustraes ou mesmo na imposio de condutas e critrios equivocados, de cima para baixo. Geralmente, os componentes includos no MBG refletem casos particulares de naes, regies ou localidades em que algo novo e de sucesso se verificou. No entendimento geral e simplificador , as boas prticas devem ser disseminadas e reproduzidas, entendendo-se que isso seja uma garantia de boa governana. Entretanto, paradoxalmente, a razo do sucesso tende a ser justamente o fator originalidade dessas prticas. Como resultado desse processo, o Manual da Boa Governana consolidado ao mesmo tempo em que vai sendo ampliado e torna-se base das polticas de desenvolvimento. Esse processo, por outro lado, faz que o MGB seja crescentemente descontextualizado, acrtico, ingnuo e pouco til como ferramenta prtica para o aprimoramento das polticas. Nesse sentido, o ideal de boas prticas tende a levar a frustraes, quando transposto para realidades diferentes, resultando em ms prticas. As chances de um programa ou projeto ser aprovado por agncias financiadoras aumentam, na medida em que estes expressem a sua adeso, ao menos formalmente, aos critrios do MBG. Quanto maior o nmero de elementos da lista de quesitos da boa governana o projeto contiver, maiores suas chances de ser aprovado e financiado, pois os doadores e instituies financeiras internacionais esto cada vez mais baseando sua ajuda e emprstimos com a condio de que sejam promovidas reformas que assegurem a boa governana (UNESCAP, [s.d.]). No meio acadmico, tambm, h amplo espao para disseminao do MBG. Isso se deve a vrios fatores, como a tendncia de adeso a ideias mainstream, muito comum nas universidades, ou a proximidade entre profissionais atuantes nas agncias de financiamento e o mundo acadmico (BEBBINGTON, 2004). Enquanto as agncias financiadoras so agentes principais na consolidao do MBG, o meio acadmico tem papel proeminente em sua ampliao, que decorre do debate atual sobre o tema. Dito de outra forma, na interao entre burocracia, prtica e academia, o mundo universitrio tende a contribuir na traduo terico-conceitual das experincias reais, lapidando ideias e produzindo conceitos que se tornam novos itens do MBG. A despeito das boas intenes inerentes definio de boa governana, o processo poltico moderno complexo e demanda solues especficas. Situado em uma ampla arena que envolve princpios, valores e interesses distintos, trata-se
5. Boas prticas (best practices) so experincias consideradas de sucesso em algum lugar e que servem como referncia para a reproduo em outros locais.

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de um jogo no qual alianas e oposies so constantemente definidas e redesenhadas. A tentativa de incluso de mltiplos atores na gesto pblica necessria, mas uma enorme gama de fatores age sobre o processo e deve ser considerada. O MBG, por ser um conjunto de critrios gerais, no d a devida importncia a essa complexidade, que tem expresses particulares em cada situao. A sua implementao baseada em elementos pr-determinados e na busca de replicao de programas e projetos avaliados como experincias de sucesso nos contextos em que foram originalmente implantados. O problema principal do MBG que replicar aes com vista a criar elementos que foram bem-sucedidos em determinadas realidades no garante que os resultados sejam os mesmos em outros contextos. Com efeito, dificilmente os resultados desta reproduo atingem o mesmo grau de eficincia que nos contextos originais. Isso ocorre porque cada situao particular tem caractersticas culturais, econmicas, ambientais, polticas e sociais diferenciadas, o que faz que a frmula buscada com a replicao impacte distintamente o meio no qual inserida, na medida em que a realidade alvo condiciona, modifica e pode at distorcer o eixo da interveno. As sees seguintes deste captulo focar-se-o no conceito de participao, que um dos critrios principais do MBG. A centralidade da participao no MBG pode ser claramente percebida, pois esta est intrinsecamente vinculada a outros critrios do manual, tais como empoderamento, descentralizao e capital social, entre outros. Como dito anteriormente, ser analisada neste captulo a maneira como se d a expresso da participao via MBG, ou seja, a anlise se refere difuso acrtica da participao por meio de pacotes ou frmulas prontas, que fazem que a institucionalizao da participao caminhe lado a lado com a banalizao e o esvaziamento do conceito. Contudo, a participao via MBG no esgota as formas de expresso da participao em realidades concretas e no inviabiliza a promoo da participao enquanto elemento de consolidao e de desenvolvimento da democracia. O movimento de ampliao das formas e dos canais de participao social salutar, desde que as peculiaridades locais ou relativas a cada poltica especfica sejam levadas em considerao nas decises de implantao de mecanismos democrticos, bem como o desenho institucional e as formas de expresso da participao contemplem tais especificidades desde o primeiro momento da interveno de governana.
3 A DISSEMINAO DA IDEIA DE PARTICIPAO NAS POlTICAS DE DESENvOlvIMENTO

O conceito de participao ocupa o mainstream dos projetos e das polticas de desenvolvimento. Durante dcadas prevaleceram iniciativas de promoo do desenvolvimento em diferentes escalas implantadas de forma top-down (de cima para baixo), por meio de frmulas arrogantes e pretensamente salvadoras, mas que tiveram pouco

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sucesso. Desde os anos 1970, a abordagem bottom-up (de baixo para cima) em polticas pblicas se torna dominante no meio acadmico, nas agncias financiadoras, no crculo de influncia das organizaes governamentais e nas entidades da sociedade civil.6 Para Kapoor (2002), Robert Chambers foi o popularizador da abordagem participativa direcionada para pases em desenvolvimento, em uma perspectiva metodolgica denominada Participatory Rural Appraisal (PRA). Segundo Chambers, essa perspectiva contribuiria para a melhor eficcia das polticas de desenvolvimento e mitigao da pobreza, ao mesmo tempo em que empoderaria a populao local, fomentando a cidadania e a democracia. Para ele, a participao tiraria o foco do agente externo que impe condutas e prticas e estimularia o debate sobre alternativas locais para o desenvolvimento. A comunidade local seria protagonista da poltica e, por isso, agente estimulado e participativo. A participao levaria a diversos benefcios, sendo possvel situ-los em dois conjuntos: a influncia nos resultados prticos das polticas e o impacto nos agentes e nas comunidades locais. A influncia da metodologia participativa no resultado da poltica tem como premissa a crena em que a postura ativa da populao local contribuiria para a legitimao e a aplicao da poltica no contexto local, tornando-a mais eficiente e eficaz. J o impacto da metodologia nos prprios atores sociais locais parte do princpio que a participao construiria cidadania e impulsionaria os agentes locais a serem atuantes no processo poltico, ou seja, proporcionaria o empoderamento destes ltimos. Dadas todas essas expectativas, improvvel que a participao receba crticas. A participao carrega a aura politicamente correta e consensual em que so baseadas as diversas polticas de desenvolvimento e combate a pobreza. Assim, resistncias ao participacionismo tendencialmente assumem um carter moralmente pernicioso e fogem ao mbito da retrica politicamente correta. O carter politicamente correto, consensual, geral e altamente retrico da expresso participao faz que autores como Cleaver (2001) e Cornwall e Brock (2005) a classifiquem como uma buzzword. Isso indica que a participao significa tudo e nada ao mesmo tempo, pois algo que todos concordam no mbito da retrica guiando assim a ordem do dia nas discusses acadmicas e na formulao de polticas , mas cuja aplicao prtica no avana como seria o esperado. Segundo Mohan e Stokke (2000) e Sanyal (2005), nos anos 1970, 1980 e 1990, tanto o neoliberalismo quanto os setores da esquerda comeam a enfatizar o local como espao de protagonismo nas polticas pblicas, em substituio ao papel dos governos centrais no processo de planejamento e elaborao de
6. Para um melhor entendimento de como a abordagem bottom-up se torna dominante no mbito das polticas pblicas e quais as consequncias desse fato, ver Sanyal (2005) e Mohan e Stokke (2000).

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polticas. Os esforos de descentralizao administrativa, econmica e poltica e a crescente importncia de ramos da sociedade civil notadamente as organizaes no governamentais no processo poltico impulsionaram o conceito de participao, bem como conceitos como capital social, governana, empoderamento, descentralizao, accountability, entre outros. Dessa forma, a participao passa a ser elemento central do MBG, o que faz que o uso do termo favorea a seleo e a aprovao de projetos de desenvolvimento com foco na esfera local. Contudo, as experincias prticas mostram diversos aspectos problemticos nas abordagens participacionistas, suscitando questes sobre a pertinncia de se disseminar mecanismos de participao de modo indiscriminado. Algumas delas sero exploradas a seguir.
4 PARTICIPAO E PODER: UMA EqUAO NECESSRIA

Os problemas resultantes da introduo de metodologias participativas so variados, dependendo do contexto no qual a poltica implantada. De forma geral, ao lado da tendncia de romantizar o local e a comunidade, a nfase em alguns pontos das metodologias participativas pode contribuir para a manuteno do status quo e para obscurecer relaes de poder entre os diversos grupos sociais. A tendncia de ignorar as relaes de poder locais torna possvel a utilizao dessas metodologias para manter, aprofundar e/ou legitimar desigualdades de poder, de acesso a informao, de recursos e de deciso no processo poltico. Os modelos solidrios de comunidade (CLEAVER, 2001) so tpicos das abordagens participacionistas. Nesses, as comunidades so vistas como internamente harmnicas e socialmente igualitrias. Os objetivos perseguidos pelos membros das comunidades so idnticos para todos os indivduos e no h conflito entre estes sobre o acesso a recursos, a distribuio de poder, entre outros. claro que tal modelo de comunidade inexiste na realidade, na qual, ao contrrio, se percebe uma complexa teia de motivaes, alianas e conflitos. Segundo Eversole (2003, p. 783), forasteiros que encorajam a participao freqentemente negligenciam levar em conta a diversidade e os interesses conflituosos convenientemente camuflados sob a bandeira de populao local. Cleaver (2001, p. 45), em seus estudos sobre a Tanznia, acentua que mais realisticamente, podemos ver a comunidade como o lcus de solidariedade e conflito, alianas inconstantes, poder e estruturas sociais. Contudo, as agncias financiadoras, os executores e os gestores de projeto raramente problematizam a comunidade. Na maioria das vezes, esta considerada elemento uno e harmnico, que no possui conflitos internos, mas somente com atores externos. Tal postura implica que as desigualdades sociais e de poder locais sejam descartadas do mbito de anlise (MOHAN; STOKKE, 2000; EVERSOLE, 2003).

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Simultaneamente ao processo que contrape a comunidade local aos atores externos, percebe-se uma delimitao arbitrria do que est includo e/ou excludo de determinada comunidade (MOHAN; STOKKE, 2000). Alm de perceber a comunidade como harmnica, muitas abordagens participativas isolam a suposta comunidade das estruturas econmicas e polticas de maior escala. Perceber a comunidade como harmnica contribui para manter o status quo desigual local. Kapoor (2002, p. 102-103) afirma que questes sobre incluso, a regra dos facilitadores da PRA e o comportamento personalista das elites obscurecem, e s vezes ignoram, questes de legitimidade, justia, poder e polticas de gnero e diferena. A tendncia elitizao da participao, em que os mecanismos designados para tal acabam sendo uma forma de reproduo das elites locais percebida no Brasil, nos conselhos participativos. Tatagiba informa que:
Os conselheiros, no que se refere renda, escolaridade e engajamento polticopartidrio, esto bem acima da mdia nacional. A heterogeneidade na composio, verificada pela diversidade das organizaes representadas nos conselhos, caminha, assim, ao lado de uma tendncia elitizao da participao. (TATAGIBA, 2005, p. 209).

A questo da manuteno do status quo leva a mais delicada, mais citada e mais problemtica caracterstica das abordagens participativas: o obscurecimento das relaes de poder. Essas abordagens tendem, por diversos motivos, a desconsiderar as relaes de poder, sejam internas comunidade, sejam na relao que estabelecem com outras instncias. Para Mohan e Stokke (2000, p. 249), a concepo dominante de participao e empoderamento baseada em um modelo harmnico de poder e isto implica que o empoderamento dos sem poder poderia ser alcanado dentro da ordem social existente, sem nenhum efeito negativo significativo sobre o poder dos poderosos. Na mesma linha, Kothari (2001, p. 14) assevera que Quanto mais participativa a iniciativa, mais seu resultado mascarar a estrutura de poder da comunidade. Autores como Williams (2004, p. 558) percebem a participao como despolitizao. Para o autor, a participao j foi politicamente domesticada, e est servindo para a legitimao de importantes funes econmicas, institucionais de uma viso mainstream de desenvolvimento.
5 DIlEMAS E OBSTCUlOS EM ExPERINCIAS CONCRETAS DE PARTICIPAO NO BRASIl

A entrada da participao no mainstream das polticas de desenvolvimento, com seu fomento pelas agncias financiadoras internacionais, pelo governo federal e pelas entidades da sociedade civil, acarretou a formalizao de certas prticas

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relacionadas s metodologias participativas. Comits, fruns e conselhos locais vm sendo amplamente difundidos e, em alguns casos, a sua criao vista como necessria e suficiente para o sucesso da participao. Como exemplo dessa difuso, estudo do Ipea (2005) estimou que, ainda em 1999, mais de 39 mil conselhos de polticas pblicas tinham sido criados no Brasil. Entretanto, a formalizao de tais mecanismos e a identificao destes como essenciais participao podem propiciar situaes nas quais estas instituies sejam descontextualizadas e possam ser influenciadas por relaes de poder locais. A quase obrigatoriedade da criao de comits, fruns e/ou conselhos como meio principal de promoo da participao nas polticas pblicas representa a maneira sob a qual a participao incorporada ao MBG. Porm, so percebidas diversas falhas na aplicao prtica de tais mecanismos. Listar-se-o algumas a seguir, retiradas de exemplos concretos de estudos de caso no Brasil. A questo da utilizao da linguagem tcnica um aspecto que pode contribuir para que o frum participativo no cumpra seus objetivos originais. Whendhausen e Caponi (2002, p. 1625), analisando o conselho municipal de sade de um municpio catarinense, demonstram que a linguagem tcnica utilizada pelos representantes governamentais contribui para que a relao estabelecida no conselho seja uma relao de dominao, pois por meio da linguagem tcnica, de palavras de ordem e de termos contundentes, se conseguia o silncio da maioria dos conselheiros. Nesse contexto, as autoras afirmam que o que se constata a a velha prtica de tcnicos falando para leigos, ou o que poderia ser pior, o uso instrumental de um espao que se pretendia democrtico, para legitimar aes governamentais e no para control-las e avali-las (WENDHAUSEN; CAPONI, 2002, p. 1625). A questo da dominao exercida pelos atores governamentais tambm acentuada por Fuks e Perissinotto (2006). Analisando o Conselho Municipal de Sade de Curitiba, os autores observam que, embora em minoria, os tcnicos governamentais controlam a iniciativa do debate no conselho. Aqui, novamente, a linguagem tcnica fator de dominao. De forma ainda mais problemtica, este conselho, exemplo clssico de funcionamento de conselho pr-forma. Neste, o processo da escolha dos representantes no governamentais foi amplamente controlado pelo governo e pelos seus aliados. Isso fez que, nesta instncia, no existissem conflitos e contestaes, porque todas as foras que poderiam contestar a orientao ali predominante foram excludas em momentos anteriores ao processo decisrio (FUKS; PERISSINOTTO, 2006, p. 77). Olival, Spexoto e Rodrigues (2007, p. 1027), em trabalho sobre participao nos conselhos municipais de desenvolvimento rural sustentvel no territrio Portal da Amaznia, percebem a elitizao e a pouca eficcia dos conselhos na

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generalizao da cultura participativa. Para estes autores, deve-se repensar o conceito dos conselhos como uma instituio caracterizada pela participao ampliada uma vez que a existncia destas instituies no conseguiu superar a distino entre uma minoria de cidados politicamente ativos e a maioria passiva. Manor (2004) acentua outro aspecto da questo: desigualdades situadas nas relaes de poder locais podem contaminar e direcionar instncias criadas visando participao, como os comits de usurios de recursos comuns. O exerccio formal da participao sem combater desigualdades que antecedem o mecanismo faz que tal abismo seja mantido nos comits e as decises no mbito deste sejam tomadas por aqueles que tradicionalmente controlam o processo poltico local (CLEAVER, 2005; BLAIR, 2000, RIBOT, 2007; WONG, 2003; MILANI, 2006). Esse fenmeno percebido em comits de bacia hidrogrfica, no Brasil, em que a simples determinao de que deve haver participao dos atores envolvidos no garantia da representatividade dos participantes, nem da efetiva expresso dos interesses e das vises de cada um (PEREIRA, 2008; SOUZA, 2008). Dino (2003), analisando o processo de formao do comit da sub-bacia hidrogrfica do rio Paracatu que foi criado tendo em vista que o plano diretor no municpio de Paracatu assim o determinava observa que a formao e o funcionamento deste foram pautados pelo clientelismo, havendo apenas a participao das elites locais. Nesse caso, o comit era, sobretudo, espao de lutas polticas internas s elites dominantes e ampla parcela da populao era excluda e no representada no processo. Segundo a autora,
O modelo sistmico de integrao participativa, que prev a existncia dos comits de bacia hidrogrfica como importantes instrumentos de descentralizao e participao popular na gesto, foi apropriado no nvel local pela cultura poltica tradicional, influenciada por concepes e relaes clientelistas e regionalistas. (DINO, 2003, p. 113).

Novamente em seu estudo sobre o Portal da Amaznia, Olival, Spexoto e Rodrigues (2007, p. 1032) acentuam que os conselhos muitas vezes so entendidos como instituies para legitimar decises tomadas em outras instncias. De forma semelhante, podem ocorrer situaes em que os reais beneficirios da poltica participam, mas de forma no autnoma, pois pode haver cooptao de lideranas dos grupos beneficirios e/ou manipulao de informaes (MANOR, 2004). Em outra frente, Sayago (2007), aponta que os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural foram criados apenas para atender as exigncias legais do repasse de verbas pblicas, em especial do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF). Para a autora, os conselheiros, em geral, possuem baixa capacidade tcnica e formao e os conselhos apresentam reduzida articulao com outras instncias, alm de um pequeno nvel de participao e envolvimento dos atores, o que faz que o processo de descentralizao, promovido

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com a criao do comit, seja no democrtico, centralizador, e, em alguns casos, legitimador das relaes de poder j existentes (SAYAGO, 2007, p. 18). Analisando tentativas de estabelecer oramentos participativos em cidades baianas, Milani percebe que o modus operandi local:
() predominantemente marcado por prticas clientelistas na intermediao das relaes entre a sociedade e o governo local (...) isso significa, evidentemente, que os limites socioeconmicos, simblicos e polticos funcionam como obstculos relevantes participao, podendo at mesmo aprofundar a desigualdade poltica no mbito dos prprios dispositivos participativos (MILANI, 2006, p. 188-189).

Contribuies relevantes so propiciadas por Coelho e Favareto (2008), no que se refere dinmica participativa do Conselho de Gesto de Recursos Hdricos (CGRH) e do Conselho de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local (CONSAD), ambos na regio do Vale do Ribeira. A anlise efetuada est relacionada ao envolvimento dos conselhos citados na questo da construo da usina hidreltrica de Tijuco Alto. Os autores afirmam que o CGRH segue o padro, j descrito, do predomnio das discusses tcnicas e do domnio governamental em que, muitas vezes, o subterfgio da participao utilizado para legitimar decises tomadas por especialistas. Por outro lado, a participao no CONSAD refora a ideia de captura pela coligao partidria dominante do comit. Contudo, ao se analisarem as interaes entre os atores sociais que frequentam os comits, bem como as relaes entre os comits, as instituies e as foras polticas especficas do contexto local, percebeu-se que a dinmica dos fruns pode ser compreendida como a replicao do jogo poltico-partidrio na esfera participativa (COELHO; FAVARETO, 2008, p. 2950). Apesar de possurem caractersticas distintas, tanto o CGRH quanto o CONSAD tm em comum o fato de no promoverem o dilogo, a interao e a negociao compartilhada de polticas pblicas entre os conselheiros, que possuem vertentes ideolgicas e interesses distintos. O espao dos conselhos citados se caracteriza pela oposio radical de discursos e vises ideolgicas e pela luta por expresso e conquista do poder poltico. Nos casos citados, a disputa por posies dominantes nos conselhos e pelo prevalecimento dos interesses de determinados grupos em detrimentos de outros fez que os conselhos atuassem como uma extenso das arenas poltico-partidrias tradicionais, que as coligaes partidrias se apropriassem do espao do conselho e mobilizassem suas pautas e seus recursos de acordo com os interesses de seu grupo de apoio. Por fim, destacar-se- o processo de consultas populares realizadas na elaborao do Plano BR-163 Sustentvel. Embora inovador e com potencial de fomento do desenvolvimento regional na rea de influncia da rodovia BR-163, trecho Cuiab-Santarm, as consultas pblicas foram marcadas por baixo ndice de participao da populao, devido ao precrio acesso aos locais de reunio, aliado

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falta de informaes sobre o plano e a linguagem tcnica e por isso excludente deste. Alm disso, foi observada a falta de segurana para os participantes, tendo em vista os altos ndices de violncia na regio. Essa soma de fatores pode ter acarretado problemas de representatividade e autonomia dos participantes (TONI; MACHADO; PINTO, 2006). Embora amplamente difundida como item do MBG, a busca de uma participao legtima e eficaz tem encontrado percalos no mundo real. A simples formalizao e generalizao de mecanismos teoricamente participativos no promovem, por si s, uma participao ampla, isenta, democrtica e eficaz. Como acentuam Coelho e Favareto (2008, p. 2951), as regras do jogo, expressas nas instituies formais, somente podem ser entendidas se consideradas como parte do contexto social no qual esto incorporadas. Dessa forma, as relaes de poder e as demais especificidades locais devem ser observadas. Caso isso no ocorra, os espaos formais de participao podem ser apenas figurativos, esvaziados e manipulados.
6 CONSIDERAES fINAIS

Embora seja extremamente importante nas polticas de desenvolvimento, o uso da participao tende a se constituir atualmente em uma buzzword. Consensual, ela se tornou quase obrigatria nos programas e projetos de desenvolvimento contemporneos. No entanto, tal participao frequentemente no emerge localmente e nem sempre fomentada de acordo com as particularidades locais. Ao contrrio, mecanismos pr-determinados de participao, promovidos sob a gide do MBG, so formalizados e considerados necessrios e suficientes na busca da participao e no consequente aumento da eficincia e eficcia das polticas de desenvolvimento, bem como no fortalecimento das instituies democrticas. Na internalizao da ideia de participao e do controle social na gesto ambiental, fruns, conselhos e comits passaram a ser considerados os espaos ideais para este propsito. A legislao obriga a criao de comits e conselhos, entendendo que isso seja medida suficiente para a obteno do controle social nas polticas pblicas em geral e nas polticas ambientais e de desenvolvimento em particular. Entretanto, a criao de comits como obrigao legal, sem observar e combater desigualdades nas relaes de poder, na informao e na linguagem apresentadas, bem como nas restries materiais e simblicas vivenciadas pelos participantes, faz que a utilizao desse importante instrumento de gesto possa seguir a orientao pr-forma e no cumprir com seus objetivos principais de mobilizar a sociedade, fomentar capital social e viabilizar um real controle social sobre as polticas pblicas. Ademais, a democratizao do processo poltico e o aumento da participao, por si s, so insuficientes para garantir uma maior efetividade na formulao, no acompanhamento e na avaliao dessas polticas.

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Tal situao ajuda a explicar porque a contradio entre discurso e prtica das metodologias participativas significativa. Se implementada de forma acrtica e descontextualizada, enquanto item do MBG, a participao pode enfrentar severos obstculos no mbito local e, assim, produzir efeitos bastante limitados nos resultados das polticas, na promoo da cidadania e no empoderamento dos atores sociais. Contudo, til neste ponto fazer uma ressalva: por mais que exemplos prticos de aplicao de mecanismos participativos para a gesto no Brasil apresentem problemas no que tange representao, deliberao e ao prprio processo participativo, essas falhas no so suficientes para descartar a importncia de tais instrumentos para a promoo da democracia. Para alm do processo representativo-deliberativo, a presena desses mecanismos pode gerar outros benefcios com potencial de contribuir para a promoo eficaz da governana local. Abers e Keck (2008) afirmam que, a despeito das falhas de representatividade e de deliberao, os conselhos funcionam como espaos de relaes fecundas. Para as autoras, os conselhos permitem que atores sociais, que em outros espaos no interagiriam, possam interagir entre si. Isto permite o surgimento de possibilidades de aes e de arranjos institucionais que no seriam possveis sem a interao, ainda que de forma precria e em desigualdade de condies e de poder, entre tais atores. Em suma, a prpria existncia dos mecanismos de participao pode modificar ainda que isso tambm dependa das especificidades de cada contexto local o meio institucional no qual estes esto inseridos e contribuir, no longo prazo, para processos mais eficazes de governana e de implementao de polticas. Defende-se que para um melhor uso da participao, esta deve ser promovida de acordo com as especificidades locais, observando-se as relaes de poder no escopo de ao da instituio e na interface entre esta e o contexto externo. Para que isso ocorra, sugerido no utilizar as frmulas prontas e gerais presentes no Manual da Boa Governana, em que os canais de expresso da participao so promovidos independentemente das relaes de poder locais. A contextualizao da participao que indica que o desenho institucional dos mecanismos participativos e sua forma de atuao sejam pautados pelas especificidades dos contextos locais , o foco nas relaes de poder e uma maior flexibilidade metodolgica nos esforos de ampliao dos canais de participao podem contribuir para que o conceito de participao no seja apenas uma retrica bem-sucedida, uma buzzword, mas constitua elemento-chave no sucesso de polticas de desenvolvimento aplicadas.

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Essa contextualizao se faz necessria, pois pela anlise de experincias reais de implementao de fruns, conselhos e comits no Brasil, percebe-se que a efetividade desses instrumentos de gesto est muito aqum de seus objetivos previstos. A implementao de tais instrumentos de forma eficaz e eficiente essencial no fomento da participao e do controle social, elementos internos de processos de governana e necessrios para que a populao local expresse seus interesses e seja ator ativo na formulao e na implementao de polticas de desenvolvimento.

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CAPTULO 10

DEMOCRACIA E POlTICAS PBlICAS: O PAPEl DA BUROCRACIA E DOS PARTIDOS POlTICOS

1 INTRODUO

Este texto analisa o papel desempenhado pela burocracia e pelos partidos na formulao das polticas pblicas no Brasil. Embora na tradio das democracias liberais os burocratas sejam encarregados apenas da execuo ou implementao das decises tomadas pelos governantes eleitos (WILSON, 1887; WEBER, 1982), assistiu-se a partir de meados do sculo XX, principalmente, crescente participao da burocracia tambm no processo de formulao das polticas pblicas (ABERBACH; PUTNAM; ROCKMAN, 1981). Segundo vrios autores, o envolvimento dos burocratas, com a tomada de deciso, ocorre porque aos governantes falta proximidade com os assuntos especializados que caracterizam hoje a maioria das aes governamentais. Dessa forma, esse processo visto por muitos como inevitvel diante da complexidade das sociedades contemporneas e, em certo sentido, at desejvel porque as polticas pblicas so, em geral, aprovadas pelo Poder Legislativo de forma muito genrica e vaga, exigindo a interveno de tcnicos ou especialistas para seu detalhamento e sua especificao (LINDBLOM; WOODHOUSE, 1993). No Brasil, por razes histricas e institucionais apontadas a seguir, a burocracia no apenas participa do processo decisrio, mas um dos seus atores mais importantes. Ela tem exercido papel de destaque na definio e na conduo das polticas pblicas nos perodos autoritrios e tambm nos democrticos, quando, supostamente, tanto os partidos quanto o Legislativo recuperariam sua capacidade de influenciar ou participar das decises governamentais de forma plena. Em outras palavras, as polticas pblicas tanto econmicas quanto sociais tm sido historicamente formuladas em arenas decisrias restritas e dominadas por burocratas nas quais os partidos polticos, atores fundamentais de uma ordem democrtica, so meros coadjuvantes. Assim o objetivo deste texto examinar, a partir da literatura, o papel assumido pela burocracia nas polticas pblicas no Brasil e seus desdobramentos para a ordem democrtica. Diferentemente de certas concepes que consideram necessrio proteger o ncleo decisrio governamental contra presses polticas vindas dos partidos ou do Legislativo, vistos sempre como espaos

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clientelistas , argumenta-se aqui em outra direo: o insulamento decisrio em arenas burocrticas permeveis a atores polticos restritos , alm de dificultar a implementao e, portanto, a efetividade das polticas, tem efeitos negativos para o aprofundamento da democracia, na medida em que refora o esvaziamento dos partidos de sua capacidade governativa.1 Por esta razo, o texto procura tambm contribuir com alguma reflexo, ainda que embrionria, sob a forma de indagaes e hipteses a respeito dos impactos que o esvaziamento dos partidos, de sua funo governativa, pode ter sobre os rumos de um novo desenvolvimentismo que parece tomar corpo de forma mais clara hoje no pas.2 De modo geral, as anlises sobre a burocracia no Brasil so subprodutos de estudos centrados na temtica das transformaes ocorridas no pas a partir da dcada de 1930 e que levaram expanso do papel do Estado na sociedade centralizao do Poder no Executivo Federal e ao crescimento do aparato estatal.3 Deixando de lado diferenas internas, tais estudos podem ser classificados em duas grandes vertentes analticas. A primeira vertente examina a burocracia ao discutir as relaes entre Estado e sociedade e como os interesses sociais penetram no aparato estatal ou so subordinados pela estrutura de representao corporativa. Esta primeira vertente pode, por sua vez, ser diferenciada internamente em trs subgrupos analticos: o primeiro examina a burocracia pelo prisma de seus vnculos com as classes sociais, utilizando-se do referencial analtico marxista; o segundo subgrupo critica a viso anterior e chama a ateno para os anis burocrticos que cruzam o setor pblico e o privado; e o terceiro enfatiza as relaes da burocracia com os grupos de interesse e corporativistas. J a segunda vertente se pauta pela anlise de cunho institucional observando, sobretudo, os vnculos internos da burocracia com o sistema poltico e no seus vnculos com os grupos organizados na sociedade, como ocorre predominantemente na primeira vertente. A discusso central desta vertente gira em torno do dilema entre insulamento burocrtico e clientelismo. Neste estudo tambm
1. Capacidade governativa dos partidos a capacidade de formular e implementar um amplo espectro de polticas pblicas (CAMPELLO DE SOUZA, 1976, p. 22). A discusso dessa questo ser retomada posteriormente no texto. 2. No se pretende discutir neste texto o tema do novo desenvolvimentismo, mas apenas indicar que o debate em torno dele tem procurado caminhos que no reproduzam o padro adotado no Brasil em dcadas passadas, marcado pela dependncia externa e pela manuteno da excluso de grande parte da populao de seus frutos (FURTADO, 1961, 1964, 1967; CARDOSO, 1964; CARDOSO; FALETTO, 1973). sempre necessrio relembrar as palavras de Furtado: Estamos longe do verdadeiro desenvolvimento, que s ocorre quando beneficia toda a sociedade citado como epgrafe do livro de Marcio Pochmann e Ricardo Amorim, Atlas da excluso social no Brasil. Para a discusso de um novo desenvolvimentismo, ver Bresser-Pereira (2009). 3. A literatura especfica sobre a burocracia no Brasil relativamente pouco extensa se comparada, por exemplo, com a norte-americana. Ela constituda, sobretudo, de estudos de caso de agncias governamentais e de trabalhos sobre as duas nicas carreiras pblicas mais consolidadas no pas: as Foras Armadas e a diplomacia. Alm disso, essa literatura se refere, sobretudo, aos perodos autoritrios quando a atividade poltica direcionada para dentro do Estado. Tambm diferentemente da norte-americana, cujo foco principal a eficcia ou no dos controles democrticos sobre a burocracia (WOOD; WATERMAN, 1994), os estudos no Brasil privilegiam a anlise da relao entre Estado e sociedade. Ou seja, a reflexo sobre a burocracia no pas decorre da preocupao com o papel do Estado na sociedade brasileira.

Democracia e Polticas Pblicas: o papel da burocracia e dos partidos polticos

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podem ser diferenciados dois subgrupos: o primeiro v o insulamento burocrtico como arranjo institucional ou sada para contornar os custos do clientelismo e o segundo problematiza o insulamento enfatizando seus impactos negativos para a ordem democrtica. De modo geral, a perspectiva analtica do conjunto desses estudos ressalta a questo da hipertrofia do Executivo em relao ao Legislativo, a fraqueza da funo governativa dos partidos e, ainda, a problemtica das relaes do Estado com os grupos de interesse.4 Antes de empreender a anlise das relaes entre burocracia e poltica no Brasil alguns esclarecimentos devem ser feitos. Em primeiro lugar, a compreenso da amplitude e da natureza do poder burocrtico exige que se esclarea que este nunca exercido com base apenas nos recursos que lhe so prprios o controle do conhecimento tcnico. O poder dos burocratas depende do respaldo ou da delegao de algum ator poltico estratgico que sustentar sua posio como policymaker. Ou seja, a burocracia s exerce papel de direo do Estado com base na concesso de poder por outros atores polticos ou, no limite, com base na usurpao desse poder (MARTINS, 1974). Portanto, afirmar a relevncia dos burocratas nas decises governamentais no significa ignorar sua dependncia institucional em relao autoridade poltica, nem tampouco negar que a responsabilidade ltima pelas decises dos polticos (WEBER, 1964).5 Por outro lado, afirmar a dependncia institucional do poder dos burocratas em relao aos polticos no significa reduzir a burocracia a mero instrumento do Executivo. O pressuposto da separao entre o administrativo e o poltico uma frmula jurdica que nos ajuda a compreender o papel e as responsabilidades de cada um desses atores, mas que no descaracteriza o carter poltico do papel e da atuao dos burocratas (MILIBAND, 1983). Em segundo lugar, a reflexo aqui efetuada no desconhece a discusso central na teoria democrtica contempornea relativa crise das instituies representativas e ao declnio dos partidos polticos. Parte desta literatura considera que os partidos no so mais capazes de exprimir todas as clivagens existentes nas sociedades atuais perdendo espao representativo no contexto da crescente comunicao miditica e do retorno de lideranas carismticas (PRZEWORSKI; STOKES; MANIN, 1999; NOVARO, 2000; GURZA LAVALLE, HOUTZAGER; CASTELLO, 2006). Mesmo levando-se em conta a pertinncia de tais anlises preciso, porm, no
4. Parte das reflexes apresentadas neste texto foi desenvolvida em Loureiro, Olivieri e Martes (2009). 5. Assim, o poder da burocracia no Brasil, como em outros pases, no foi usurpado dos polticos, mas foi por eles concedido aos burocratas, mesmo nos regimes autoritrios. Ou seja, os polticos, por mais que reforassem o poder de deciso de agncias burocrticas especficas, sempre mantiveram a burocracia dependente da autoridade poltica. Dessa forma, no se pode falar em tecnocracia no sentido estrito da palavra, vale dizer, de um tipo de poder que deriva exclusivamente da competncia tcnica ou do saber especializado. Para a discusso sobre tecnocracia, ver o texto clssico de Meynaud (1966).

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volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia

perder de vista que os partidos continuam sendo as instituies por excelncia de mediao entre sociedade e Estado e ncleo central da poltica democrtica, como os trabalhos tericos mais recentes vm argumentando. Procurando realizar a defesa normativa da democracia representativa para alm de sua dimenso estritamente eleitoral e se diferenciar das concepes racionalistas , contidas na chamada democracia deliberativa Urbinati considera que democracia no consenso, mas mtodo de resoluo de conflito sem derramamento de sangue, como afirmou Bobbio (1992). Assim, ela argumenta que a realizao do potencial existente na representao s se efetiva por meio da poltica partidria. O papel dos partidos o de integrar a multido unificando ideais e interesses da populao e tornando o povo soberano permanentemente presente como agente de influncia e superviso extraestatais (URBINATI, 2006a).6 Por fim, necessrio esclarecer que neste texto so referidos como burocratas os ocupantes dos cargos de alto escalo ou de direo dos rgos da administrao direta e indireta do Poder Executivo. Tais ocupantes podem ser tanto funcionrios pblicos de carreira quanto profissionais de fora do setor pblico recrutados em entidades como universidades, centros de pesquisa, sindicatos, empresas privadas e organizaes da sociedade civil que exercem temporariamente atividades de direo nos rgos governamentais.7 Portanto, a noo de burocracia refere-se a atores individuais ou grupos informais que ocupam cargos de alto escalo dos rgos, agncias ou aparato do Estado.8 O texto a seguir est organizado da seguinte forma: alm desta introduo e das consideraes finais h duas grandes partes nas quais so apresentadas respectivamente as duas vertentes analticas anteriormente mencionadas, diferenciando-se as anlises referentes s polticas econmicas e sociais. Reitera-se que a inteno aqui no revisar a ampla bibliografia sobre polticas pblicas, mas apenas destacar como os estudos problematizam os vnculos entre polticos e burocratas e seus desdobramentos para a ordem democrtica.
6. Pesquisas empricas reforam a fora dos partidos nas democracias atuais. Para ficar apenas na literatura sobre o Brasil podem-se citar anlises sobre os governos ps-1985 que ressaltam a centralidade dos partidos na organizao e no funcionamento do Poder Executivo e de suas relaes com o Legislativo (MENEGUELLO, 1998; NICOLAU, 1996; FIGUEIREDO; LIMONGI, 1999; RODRIGUES, 2002). 7. Mesmo pequena, j existe alguma literatura no Brasil que analisa o processo de recrutamento dos que vm de fora do Estado para ocuparem temporariamente posies nos rgos decisrios das polticas pblicas. Ver Schneider (1994), Loureiro (1997), Olivieri (2007) e DAraujo (2007). 8. Exemplos de grupos informais que participaram do alto escalo da burocracia pblica em diferentes momentos de nossa histria podem ser mencionados: a Assessoria Econmica de Vargas nos anos 1950, originria de grupos formados em torno de ideias nacionalistas e desenvolvimentistas (DARAJO, 1982). E ainda a equipe econmica que elaborou o Plano Real, em 1993-1994, composta de grupos de ex-colegas das escolas de economia no Rio de Janeiro (LOUREIRO, 1997).

Democracia e Polticas Pblicas: o papel da burocracia e dos partidos polticos

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2 ESTADO vERSUS SOCIEDADE: BUROCRACIA, ClASSES E GRUPOS SOCIAIS

A primeira vertente de estudos sobre a burocracia no Brasil decorre de anlises do processo de centralizao poltica iniciado a partir dos anos 1930 e do papel intervencionista e regulador assumido pelo Estado nas relaes econmicas e sociais. A despeito das diferenas internas, foram selecionados alguns autores que exprimem de forma mais clara as caractersticas analticas dessa vertente que pode ser dividida internamente em trs subgrupos.9 O primeiro subgrupo, composto de estudos realizados predominantemente nos anos 1970 e 1980 acerca de polticas e de agncias econmicas inspira-se em abordagens tericas que se remetem ao marxismo, especialmente corrente terica elaborada por Antnio Gramsci. Assim, partindo de uma situao de fragmentao social, de ausncia de hegemonia da burguesia e de sua incapacidade de elaborar um projeto para a nao, os autores tentam compreender a autonomia do Estado e de sua burocracia frente classe capitalista e suas fraes de classe. O segundo subgrupo, representado pela anlise tambm elaborada nos anos 1970 por Fernando Henrique Cardoso sobre os anis burocrticos que cruzam a sociedade e o Estado, critica esta perspectiva analtica discutindo a articulao dos interesses sociais no Estado. Por fim, o terceiro subgrupo destaca situaes de conflitos entre, de um lado, elites burocrticas formuladoras de polticas sociais e, de outro, grupos privados e/ou corporativos que se sentiram ameaados por tais aes ou programas governamentais. A seguir, a anlise desses subgrupos ser mais detalhada.
2.1 Burocracia e dimenso de classe do Estado

Enfatizando a diferenciao no interior das classes sociais, de um lado, e a formao das estruturas burocrticas do Estado, de outro, os estudos acerca da atuao dos burocratas so feitos pelo prisma do grau de autonomia do Estado em relao s classes sociais. Assim, Draibe (1995) analisa o papel do Estado no processo de industrializao e as metamorfoses que o aparato burocrtico sofreu ao longo desse processo, tendo em vista os rumos definidos por seu ncleo dirigente, sob a influncia de diferentes foras polticas. Para ela, a autonomia do Estado no plena nem absoluta, mas se funda no campo instvel das relaes entre as classes, enraizando-se na multiplicidade e na heterogeneidade das foras polticas. Tal heterogeneidade, com a incapacidade da burguesia de exercer hegemonia, permite ao Estado atuar de forma autnoma.
9. Alm dos estudos aqui examinados especificamente podem ser citados ainda outros trabalhos importantes que tambm se referem expanso do aparato burocrtico do Estado nacional desenvolvimentista no Brasil e a constituio de suas agncias de regulao e planejamento econmico. So eles: Dalland (1968), Cohn (1968), Ianni (1971), Wirth (1970), Lafer (2002), Singer (1974), Benevides (1976) e Bresser-Pereira (1977).

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Um dos casos discutidos pela autora para exemplificar como a heterogeneidade da burguesia tem impactos na configurao do Estado refere-se criao do Instituto Brasileiro do Caf (IBC), em 1952, em substituio ao antigo Departamento Nacional do Caf (DNC), de 1933. Esta substituio significou a manuteno de um rgo de orientao e defesa do setor cafeicultor, em seu ramo comercial, e tambm a ampliao da influncia do setor mais fraco dessa burguesia, os produtores rurais. Ao criticar a antiga agncia, com argumentos de ineficincia e corrupo supostamente intrnsecas burocracia, o segmento da burguesia cafeeira constitudo pelos produtores rurais desejava a manuteno de um rgo estatal que os protegesse. O intuito das crticas era moldar um segmento do aparelho do Estado e manter o controle sobre a poltica econmica do caf. De fato, a criao do IBC ampliou o controle dos representantes dos produtores sobre os cargos de direo do rgo em relao ao antigo DNC. Segundo Draibe (1995), essa frao da burguesia no tinha foras suficientes para constituir uma poltica econmica global em nome da nao, mas, mesmo assim, conseguiu alojar seus interesses especficos na rea econmica do aparato estatal. Ainda que ao custo de se subordinar burocracia estatal e poltica cambial e creditcia do Estado, esse setor dos cafeicultores conquistou por meio do IBC o poder de expressar seus interesses no mbito do governo sob a aparncia de uma poltica de interesse nacional. A autonomia se reproduz politicamente por meio da ampliao da capacidade do Estado em atender, com as polticas pblicas, aos interesses mltiplos e heterogneos das classes sociais e de exercer sua funo de rbitro e regulador das relaes sociais. Assim, o Estado se eleva acima dos interesses imediatos das classes e reafirma sua relativa independncia legitimando seu poder ao revestir suas polticas com carter universal. A burocracia , dessa forma, colocada no centro dos conflitos que atravessam os rgos estatais de deciso econmica, o que intensifica a dimenso poltica das resolues supostamente tcnicas. Os tcnicos de alto escalo atuam politicamente ao arbitrar e negociar interesses em confrontos localizados. A fora do tcnico advm da incapacidade de os interesses econmicos se imporem no nvel das foras reguladoras de mercado (DRAIBE, 1995, p. 35-43). Tambm Martins (1985) busca compreender, sob a perspectiva da estrutura de classes, a expanso do Estado capitalista e as transformaes na burocracia decorrentes dessa expanso. Examinando os governos militares, ele afirma que a natureza do papel do Estado e sua fragmentao em diversas organizaes com graus diferentes de autonomia decorrem da desarticulao social, da natureza da estrutura de classes em contnua transformao e da presena de atores internacionais que detm o controle de parte do sistema produtivo. por essa razo que analisa a expanso do Estado como forma concreta de avaliar o desenvolvimento do capitalismo no Brasil. Para isso, enfatiza duas

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dimenses da ao estatal: sua capacidade extrativa e sua ao empresarial, especialmente por meio do estudo de trs agncias Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE), Conselho de Desenvolvimento Industrial (CDI) e Carteira de Comrcio Exterior (Cacex). Estas agncias atuam em reas estratgicas, quais sejam o financiamento pblico, a induo do investimento industrial e a promoo do comrcio exterior, respectivamente. Apesar de contraditrias, afirma aquele autor, as duas lgicas a de Estado burocrtico e a de Estado empresarial se articulam e se complementam comprovando os efeitos da heterogeneidade social e da fragmentao dos interesses de classe na estrutura do Estado. Esses exemplos ilustram, portanto, que o pluralismo no Brasil no se organiza no nvel societrio, mas sim no mbito do Estado e que a atuao das agncias acaba por substituir os partidos polticos. Em outras palavras, os interesses na sociedade esto to dispersos e desorganizados que s se estruturam por meio da organizao provida pelas instituies do Estado. Tal situao explica, em parte, a diferenciao de lgicas no interior do aparelho estatal que, por seu turno, tende a acentuar ainda mais sua segmentao e a desorganiz-lo internamente. Ainda no contexto do regime autoritrio ps-1964, Werneck Vianna (1987) realiza um estudo do caso do Conselho Monetrio Nacional (CMN), mostrando, por meio das transformaes dessa agncia decisria, o carter do Estado brasileiro que coordena, planeja e organiza os rumos do avano capitalista. Entre 1964 e 1974, este rgo amplia suas funes e passa de regulao monetria tal como foi idealizado no momento de sua criao, em 1964, como cmara corporativa de acomodao de interesses especficos do setor financeiro para rgo de coordenao nacional. Com isso, centraliza a formulao de todas as polticas econmicas, sob comando do ministro Delfim Neto, no perodo que vai de 1969 a 1974. Na medida em que o CMN filtra e seleciona demandas de grupos, suas aes no constituem mera rotina burocrtica, mas prticas polticas por meio das quais os interesses so negociados e canalizados para dentro do Estado. Como h uma multiplicidade de burocracias para atender a diversas clientelas, elas ajudam a setorializar as reivindicaes e tornam o Estado capaz de lidar com presses diferenciadas e at com demandas opostas. Portanto, a burocracia no apenas faz a intermediao de interesses, mas igualmente os seleciona e organiza politicamente. Sintetizando, essa perspectiva analtica pressupe que as caractersticas estruturais do aparato burocrtico heterogeneidade e desarticulao das estruturas organizacionais e das polticas pblicas decorrem da falta de hegemonia da classe dominante e da consequente ausncia de direo poltica unificadora. A maioria dessas obras se refere ao perodo autoritrio, uma vez que nesses regimes se ampliam a tendncia de transferncia da luta poltica para o interior da burocracia e, consequentemente, para o Poder Executivo. Porm, cabe notar que

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o mesmo movimento ocorre no perodo democrtico entre 1946 e 1964, analisado por Draibe (2007). A autora mostra que, mesmo sob regras democrticas, o Executivo manteve a amplitude do poder da burocracia adquirida durante o perodo autoritrio do Estado Novo, seu papel de promotor da industrializao, bem como a atuao heterognea e autnoma dos burocratas, permanecendo os parlamentares relegados posio de expectadores. Isso fica claro na reconstruo feita por ela dos debates da Constituinte de 1946 relativos aos controles polticos que o Legislativo podia impor ao Executivo. Neles os deputados colocam claramente seu dilema: Como poderiam assumir a responsabilidade pela restrio dos poderes presidenciais se reconheciam a importncia do papel do Executivo no planejamento da economia e sua necessidade de deter os instrumentos de deciso das polticas pblicas? Assim, os discursos no levaram a nenhuma ao que pudesse limitar o poder do Executivo nem recolocar o Legislativo entre os protagonistas dos destinos da nao.
2.2 Autoritarismo poltico e anis burocrticos

No aderindo ao pensamento marxista, Cardoso (1975) discute as formas de articulao de interesses das classes dominantes no Estado, criticando a perspectiva analtica anterior. Pretendendo dar conta das relaes entre Estado e sociedade no Brasil, no contexto do regime autoritrio ps-1964, ele formula o conceito de anis burocrticos porque considera que o de Estado burgus no suficiente para explicar as polticas implementadas pelo Estado da Revoluo de 64, criado pela aliana entre empresariado e classe mdia. preciso pensar o sistema poltico em termos de anis que cortam horizontalmente as duas estruturas burocrticas fundamentais, a Pblica e a Privada (CARDOSO, 1975, p. 182). Ou seja, na medida em que o conflito poltico e as lutas pelo poder no podem ser deduzidos das determinaes abstratas de classe, eles devem ser analisados em suas formas concretas de expresso. No s os partidos, mas as organizaes do Estado so usadas pelos grupos como aparato poltico e como instrumento por meio do qual eles agem com vista ao poder. Os anis so instrumentos polticos menos estveis e mais geis que os partidos que perderam sua funo e lugar no governo militar. No so lobbies, pois lobby supe que o Estado e a sociedade civil so mais estruturados e racionalizados do que eram no Brasil da poca. Os anis so crculos de informao e presso portanto, de poder que se constituem como mecanismo para permitir a articulao entre setores do Estado e setores das classes sociais. So formas de articulao que, sob a gide da sociedade poltica, asseguram um mecanismo de cooptao para integrar nas cpulas decisrias membros dos grupos de funcionrios, empresrios e militares. Esses atores se tornam participantes da arena poltica e a ela se integram enquanto indivduos e no como representantes de suas corporaes de classe (CARDOSO, 1975, p. 208).

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Os anis so denominados burocrticos justamente para sublinhar a necessria localizao de sua sede no aparelho do Estado. a forma que o regime militar adotou para permitir a incluso dos interesses privados em seu seio e para criar instrumentos de luta poltico-burocrticas no aparelho do Estado. Assim, diz o autor, a ideia de corporativismo inadequada para caracterizar a relao entre Estado e classe porque corporativismo pressupe algo inexistente nos anis: organizao das classes e sua representao, ainda que sob o controle estatal (CARDOSO, 1975,p. 209).
2.3 Burocracias versus grupos sociais e corporativos nas polticas sociais

O terceiro enfoque acerca das relaes entre burocracia e poltica no Brasil pode ser observado com maior clareza na rea de polticas sociais. Reconstruindo historicamente a Poltica de Previdncia Social no Brasil, desde seus primrdios nos anos 1920 at os governos militares, Malloy (1979) destaca vrios momentos de antagonismos entre os atores a envolvidos. De um lado, estava a elite burocrtica que, sob o patrocnio de lideranas polticas do Executivo, props reformas no sistema, de outro, os grupos privados e corporativos que tinham fora para bloquear tais mudanas, vistas como ameaadoras de seus interesses. Segundo o autor, desde o Estado Novo j circulavam ideias para reformar o sistema previdencirio no pas visando universalizar a cobertura, padronizar contribuies e criar uma instituio para unificar administrativamente os recursos previdencirios. Estas ideias refletiam os valores de uma emergente elite de tcnicos que se inspirava nas orientaes de agncias internacionais, como a Organizao Internacional do Trabalho (OIT), e que conseguiu mesmo elaborar um projeto reformista apresentado ao presidente Getlio Vargas.10 Todavia, no refletindo os interesses dos grupos que iria afetar, tal proposta sofreu muita resistncia e se desmantelou com a queda de Vargas em 1945. Entre seus opositores destacam-se as companhias privadas de seguro, que eram contra qualquer processo de socializao do seguro dos trabalhadores. Mas a principal resistncia foi feita por grupos corporativos da prpria previdncia: os segmentos mais privilegiados dos trabalhadores assegurados bancrios, ferrovirios etc. e os funcionrios protegidos das vrias caixas e institutos de aposentadorias e penses Centro de Ateno Psicossocial (CAPs) e Instituto de Aposentadoria e Penses dos Servidores Municipais (IAPs) que temiam por seus cargos frente possvel criao de novo superinstituto. Alm dos lderes sindicais e de polticos, cujas bases se apoiavam no controle que tinham sobre as instituies da previdncia, os tcnicos dos institutos de penses e lderes do Ministrio do Trabalho
10. O projeto era fruto de trabalho de um grupo selecionado que buscava organizar a sociedade de acordo com as mais avanadas formas de conhecimento cientfico e tcnico (MALLOY, 1979, p. 93). Este grupo trabalhou sob a liderana de Joo Carlos Vital, antigo supervisor do Instituto de Aposentadoria e Penses dos Industririos (Iapi) que se cercou de especialistas daquele ministrio e realizou exaustivo estudo acerca das tendncias internacionais na rea de seguro social.

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tambm se opuseram proposta reformista temendo, a rivalidade de um gigantesco instituto previdencirio autnomo, caso a proposta de criao do Instituto de Servios Sociais do Brasil (ISSB) fosse implementada (MALLOY, 1979). Com a democratizao do pas, e mesmo confrontando um jogo poltico mais aberto, a dinmica reformista na previdncia permaneceu a mesma: as inovaes eram determinadas principalmente pela elite tcnica e as associaes de interesses funcionavam para bloquear ou alterar substancialmente qualquer iniciativa. Ao longo do perodo 1945-1964, embora o Congresso tenha discutido dezenas de projetos, nenhum foi levado a cabo. Segundo ainda a anlise de Malloy, o projeto no foi aprovado devido s cises na base de Vargas: os lderes sindicais ligados s instituies previdencirias mais privilegiadas e aos estados mais ricos da Federao a ele se opuseram, assim como os lderes do Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) ligados a estes sindicatos e o Partido Social Democrata (PSD), que representava os interesses dos fazendeiros que no queriam a extenso da previdncia aos trabalhadores rurais. Diante desta resistncia, Vargas tentou impor a reforma por decreto, mas ela foi revogada por Caf Filho, logo que assumiu o poder. No governo de Juscelino Kubitschek (JK), a crise financeira dos institutos e as denncias de corrupo recolocaram o tema na agenda legislativa, mas o peso ainda grande dos interesses agrrios concentrados principalmente no PSD e do clientelismo dos polticos pelegos do PTB fez que a lei aprovada em 1960 fosse definida como no reforma. Segundo aquele autor, o sistema continuou com todos os males desigualdade, ineficincia, escamoteao financeira e pistolo contra os quais os tecnocratas da Previdncia Social vinham brigando desde incios da dcada de 1940 (MALLOY, 1979, p. 120-121). Na verdade, os tcnicos continuaram a ser atores importantes na batalha dessa reforma.11 Como sabido, ela s ser realizada sob os governos militares quando, em 1967, com a criao do Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS), o sistema previdencirio foi unificado administrativamente e os benefcios foram estendidos aos trabalhadores rurais, em 1971 com o Fundo de Assistncia ao Trabalhador Rural (Funrural) , e aos empregados domsticos, em 1972. Em suma, como o prprio Malloy afirmou, a histria da reforma da Previdncia Social quase resume o processo poltico geral do Brasil. A batalha comeou com um plano elaborado por uma elite tcnica, a partir de critrios definidos ou, ao
11. de interesse mencionar o papel desempenhado por membros da Fundao Getulio Vargas que se tornou um baluarte de apoio reforma ampla da Previdncia Social. Nesta instituio de pesquisa e ensino destinada a formar especialistas em polticas pblicas, encontravam-se vrios tcnicos da rea, tais como Joo Carlos Vital que j havia elaborado o relatrio para Vargas nos anos 1940, alm de outros dirigentes dos institutos de aposentadoria e penses. Os resultados dos estudos deste grupo foram divulgados amplamente, ajudando a formar opinio sobre o tema. Assim, podem ser citados A Previdncia Social e a indstria brasileira, publicado pelo Iapi e A Previdncia Social no Brasil e no estrangeiro, publicado pela FGV. Elas foram posteriormente usadas como pea de sustentao de projeto de Lei Orgnica da Previdncia Social apresentado ao Legislativo no incio dos anos 1950 e tambm inspiraram a reforma aprovada pelos militares em 1967.

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menos, rotulados como cientficos e respaldados por organismos internacionais. Esse plano colocado na agenda poltica pelo presidente da Repblica, no contexto de um regime autoritrio. Com a democratizao e a abertura do sistema poltico, o tema entra no debate parlamentar, mas no resulta em poltica efetiva, seja por falta de apoio do Executivo como aconteceu no governo Dutra seja pelo bloqueio dos interesses privados e corporativos, processados via canais burocrticos ou partidrios, como ocorreu no segundo governo Vargas e no governo JK. Nos interstcios das propostas reformistas fracassadas a elite tcnica, envolvida ideolgica e profissionalmente com elas, mantm vivo o tema em arenas estatais ou da sociedade civil, aguardando o momento de outra oportunidade para convencer uma nova liderana poltica e, com isso, obter seu apoio ao projeto. A anlise que segue relativa ao projeto da Fundao da Casa Popular (FCP) cujos primrdios esto relacionados mesma tentativa de criao do Instituto de Servios Sociais do Brasil (ISSB) e de universalizao da Previdncia Social reproduz o mesmo padro de relao entre burocratas, grupos de interesses e partidos. O programa de criao da primeira agncia federal de habitao, Fundao da Casa Popular, foi elaborado pelo governo Dutra no contexto de abertura poltica aps o Estado Novo. Tratava-se de estratgia conservadora a ser contraposta ao avano das foras de esquerda, especialmente do Partido Comunista, que no perodo, tinha tido surpreendente desempenho eleitoral em vrias capitais do pas. Segundo Mello (1991), a FCP embrio do futuro Banco Nacional de Habitao, criado pelos governos militares em meados dos anos 1960 representou a primeira interveno centralizada na questo da habitao no Brasil. Este programa se integrava ao movimento histrico de expanso da esfera pblica no campo social e econmico e de incorporao da massa urbana arena poltica. Representava empreendimento ambicioso na medida em que trazia proposta inovadora de unificao das carteiras prediais dos diversos institutos de previdncia em uma nica instituio centralizada, semelhana da proposta do ISSB. Todavia, a despeito do clima poltico que colocou o tema habitacional na agenda do governo Dutra, o programa da Casa Popular foi uma poltica fracassada.12 Ainda segundo Mello, o fracasso deste programa se deveu aos conflitos interburocrticos no interior das agncias estatais.
12. A politizao da questo habitacional e sua incorporao agenda pblica daquele perodo foram motivadas por vrios fatores: a grave carncia de habitao para as camadas mdias urbanas do Rio de Janeiro, situao esta agravada pela interrupo da importao de material de construo durante a guerra; o boom especulativo imobilirio; os debates sobre favelas e habitaes insalubres; e os movimentos de defesa dos inquilinos que levaram reformulao da Lei do Inquilinato em 1946. Alm disso, tambm contribuiu para a politizao da questo habitacional a dinmica poltica no interior do Ministrio do Trabalho, em que havia tcnicos com propostas inovadoras na rea, fortemente influenciados pela doutrina social da Igreja Catlica. Estes postularam reformas sociais amplas como o salrio famlia, a participao dos trabalhadores no lucro das empresas e na rea da habitao (MELLO, 1991, p. 66).

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O processo de formao da FCP exemplifica uma iniciativa ambiciosa de poltica pblica, que partiu da burocracia executiva e foi vetada por uma coalizo de interesses afetados negativamente. Trata-se, prima facie, portanto, de um contra-exemplo da autonomia do Estado (e, por extenso, de setores do complexo organizacional de seguro social brasileiro). A questo, no entanto, mais complexa. O anteprojeto do Executivo, que conjugava a um s tempo um projeto poltico do recm-empossado presidente e interesses de setores burocrticos comprometidos com reformas sociais, foi vetado por uma coalizo ad hoc e pouco articulada, que inclua interesses do macrocomplexo da indstria da construo civil, de setores da tecnoburocracia da Previdncia, de decisores econmicos (agentes do Estado) e dos segurados (em particular, funcionrios) dos IAPs. O conflito era, portanto, em larga medida, sobretudo interburocrtico, envolvendo executivo (a Presidncia e seus assessores tcnicos) e a burocracia atuarial. Assim, pode-se concluir que naquela arena setorial o Estado estava internamente fragmentado e se havia enfraquecido em sua capacidade de implementar decises (p. 72-73, grifos nossos).

A interpretao que este autor faz do desenrolar dessa poltica pblica tambm refora o argumento aqui desenvolvido. Na esteira da anlise de Santos (1988), Mello indica que a experincia da FCP exprime um padro recorrente na formao de polticas sociais do pas no chamado perodo populista: este padro gera uma clivagem entre a arena legislativa, que se pauta por polticas populistas, configurando-se como locus de irresponsabilidades, e a burocracia estatal, locus das decises substantivas e vanguarda das iniciativas de mudana. a percepo desta clivagem que est na base das anlises agrupadas na vertente analtica examinada a seguir.
3 PARTIDOS, BUROCRACIA E SISTEMA POlTICO

A segunda vertente analtica neste referida considera a burocracia ator central nos processos decisrios de polticas pblicas no Brasil e aborda o fenmeno burocrtico a partir de seus vnculos com a estrutura do Estado, o sistema partidrio e o clientelismo.13 Em outras palavras, enquanto na primeira vertente os vnculos entre Estado e sociedade so particularmente enfatizados, na segunda, olha-se predominantemente para dentro do Estado e do sistema poltico.

13. Conforme assinala Carvalho, o conceito de clientelismo foi sempre empregado de maneira frouxa. De modo geral indica um tipo de relao entre atores polticos que envolve concesso de benefcios pblicos, na forma de empregos, benefcios fiscais e isenes em troca de apoio poltico, sobretudo na forma de voto. Por sua vez, patronagem no Brasil refere-se, sobretudo, distribuio de empregos pblicos por convenincia poltica, especialmente votos. Para mais detalhes sobre a diferenciao entre estas relaes polticas, incluindo coronelismo e mandonismo, ver Carvalho (1997).

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3.1 Clientelismo versus insulamento burocrtico

Diante do clientelismo e da patronagem vigentes no sistema poltico alguns analistas afirmam que para governar de forma racional e eficiente necessrio entregar as decises aos burocratas e/ou tcnicos. Preocupada em caracterizar o que definiu como dilema dos polticos na Amrica Latina, Geddes (1996) mostra que as elites orientadas para o desenvolvimento tentaram criar, a partir dos anos 1930, agncias que pudessem promover o crescimento econmico em seus pases. Contudo, paralelamente s tentativas de melhorar a capacidade da burocracia para realizar tais polticas, surgiram tambm presses opostas de empreguismo e patronagem. Apenas as agncias decisrias que conseguiram se manter insuladas destas presses foram bem-sucedidas e aumentaram sua efetividade. Do ponto de vista dos polticos, o insulamento das agncias para proteg-las contra as presses clientelistas gera um dilema: se, de um lado, possibilita alcanar maior efetividade para as polticas pblicas, de outro lado, pode levar o governo a perder o apoio no Congresso. Dependendo da estratgia de nomeao para os cargos da administrao pblica, um governo pode debilitar sua prpria capacidade de conduzir polticas, caso oriente-se apenas pela lgica de angariar apoios, ou, no extremo oposto, pode obstruir sua capacidade decisria por falta de apoio congressual, se optar por conferir poder demasiado aos burocratas. Diante deste dilema, o desafio o de encontrar estratgias efetivas que assegurem competncia suficiente burocracia e suporte poltico adequado. No Brasil, por exemplo, o segundo governo Vargas e o de Kubitschek, por meio da chamada administrao paralela, conseguiram enfrentar esse dilema segmentando a mquina burocrtica com reas insuladas, de um lado, e reas abertas patronagem, de outro. Tambm Gouvea (1994) interpreta o insulamento na mesma perspectiva. Ela analisa o espao de poder e a lgica da ao dos burocratas que participaram, no incio dos anos 1980, da Comisso para o Reordenamento das Finanas Pblicas e elaboraram propostas para o saneamento fiscal do pas. Estas propostas envolviam o fechamento da conta movimento do Banco do Brasil, a reestruturao de funes do Banco Central e a criao da Secretaria do Tesouro Nacional. Liderado por Mailson da Nbrega, ento secretrio-geral do Ministrio da Fazenda, o grupo era composto por funcionrios que haviam percorrido longos anos de carreira naquele ministrio, no Banco do Brasil e no Banco Central. Segundo a autora, eles souberam construir um sistema de autoproteo com forte lealdade interna e pontos de vista formados na prtica profissional, identificando-se inteiramente com o ethos do interesse pblico. Mesmo reconhecendo que a viso de interesse pblico que eles compartilhavam era autoritria, a autora os v como defensores legtimos desses interesses e como atores que lutam pela transparncia oramentria. Como muitos de seus membros ingressaram na carreira aps 1964, em momento de despolitizao da sociedade e de ausncia de debate pblico, eles no haviam desenvolvido vnculos fortes com os partidos. No dependiam do

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respaldo dos congressistas, pois seu espao de ao durante o regime militar se ampliou com a maior centralizao do poder. Assim, no viam os polticos como aliados, mas como representantes de interesses particularistas que deveriam ser institucionalmente enquadrados e controlados pela sociedade para assumirem a direo correta. Os dois estudos apresentados a seguir mostram igualmente o papel menor dos partidos frente quele desempenhado pelas burocracias especializadas e pelas instituies estatais no desenho e nos resultados das polticas sociais. Por meio deles, dois aspectos de interesse para esta anlise podem ser destacados. Primeiramente, revelam como elites tcnicas mdicos sanitaristas, no caso atuando junto a movimentos sociais, e em aparatos burocrticos, tornaram-se atores polticos relevantes. Eles foram capazes de articular novas ideias, colocando-as na agenda pblica e exercendo influncia decisiva na formulao de importante poltica na rea de sade: a reforma sanitria e a constituio do Sistema nico de Sade (SUS). Embora esta situao tenha ocorrido nos estertores do regime militar e na transio para a democracia, ela tem continuidade na ordem democrtica. Em segundo lugar, mostram que a ao da burocracia e as regras institucionais criadas nos aparatos burocrticos foram fatores responsveis pela constituio de interesses sociais. o caso dos grupos empresariais ligados aos servios de dilise, que emergiram e se expandiram enormemente em todo o pas a partir da implementao desse programa de sade. o que se detalhar melhor a seguir.
3.1.1 Elites profissionais e movimentos sociais na reforma sanitria

Introduzida nos anos 1970 por profissionais da rea de sade dos departamentos de medicina preventiva ou social das escolas mdicas, a reforma sanitria passou a ser bandeira de movimentos sociais que ganharam espao poltico no pas no momento da transio para a democracia e inclusive no processo constituinte. Com os movimentos populares de luta pela melhoria dos servios pblicos de sade, as dcadas de 1970 e 1980 tambm foram marcadas pelo chamado movimento mdico. Neste, reivindicavam-se, no contexto da luta pela democratizao, direitos trabalhistas e melhorias nas condies de trabalho para a profisso, em forte processo de assalariamento. Alm disso, o movimento mdico igualmente criticava o modelo de sade prevalecente na poca com base no crescimento do setor privado por meio de financiamento pblico e responsvel pela falncia, deteriorao, ineficincia e crise do setor pblico (OLIVEIRA; FLEURY, 1986). Tal movimento nasceu entre sindicatos e associaes mdicas, especialmente no Rio de Janeiro e em So Paulo, sendo formado por intelectuais de esquerda, sanitaristas, mdicos e outros profissionais que enfocavam a questo de sade em dimenso mais ampla, relacionada sociedade e poltica (GERSCHMAN, 1995).14

14. Segundo seus analistas, o chamado movimento mdico passou por transformaes que o levaram nos anos 1980 para reivindicaes de cunho mais especificamente corporativo e anos 1990 a defender propostas de cunho neoliberal (GERSCHMAN, 1995).

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Embora influenciada pela reforma sanitria ocorrida na Itlia a partir da segunda metade da dcada de 1960 a experincia brasileira se diferencia bastante da italiana, conduzida fundamentalmente pelos partidos polticos, em especial o Partido Comunista Italiano. No Brasil os principais protagonistas foram os participantes do movimento sanitrio e membros dos conselhos de sade, com movimentos organizados na sociedade, sendo que os partidos apareciam nos relatos histricos do processo de reforma como meros aliados (GERSCHMAN, 1995, p. 76/98) ou mesmo como grandes ausentes (ELIAS, 1993, p. 66).15 Mesmo aps a institucionalizao democrtica, as principais lideranas do chamado movimento sanitrio tinham como objetivo estratgico a busca de cargos nas agncias mais importantes do setor de sade, assumindo o espao burocrtico feies de arena poltica.
O fato do movimento sanitrio, em sua luta pela reformulao da poltica de sade, ter se dirigido para a ocupao do aparelho de Estado como estratgia preferencial em vez de optar por outros caminhos, como por exemplo, a luta parlamentar ou a insero em experincias diretas de organizaes de servios via associaes sindicais e/ou populares pode denotar a importncia que o aparelho estatal tem na definio das polticas pblicas no Brasil e a menor significao da clssica participao poltica (LUCHESI, 2006, p. 174, grifo nosso). 3.1.2 Burocracia e instituies estatais forjando interesses sociais

Analisando os determinantes de um programa especfico na rea de sade o transplante e a dilise no Brasil Coelho (1998) indica que ele no contemplava a noo de eficincia nem tampouco princpios de justia. Contrariando a explicao corrente de que os interesses do setor privado ligados dilise e falta de recursos financeiros, hospitalares e de rgos para viabilizar o transplante seriam variveis explicativas suficientes para entender os resultados desta poltica pblica, a autora introduz a perspectiva institucionalista em sua anlise. Assim, leva em conta o papel das normas e dos procedimentos adotados em determinados momentos do processo de formao da poltica e que tiveram impactos em seus resultados, inclusive criando obstculos para eventuais mudanas. Embora o transplante seja a poltica pblica mais eficiente, possibilitando a cura dos doentes renais crnicos, ela foi suplantada, ao longo dos anos 1970-1980, em nmero de atendimentos e em recursos pblicos, pela dilise, que
15. importante, porm, mencionar que vrios membros individuais do Partido Comunista, ainda clandestino na poca no Brasil, participaram como profissionais ou militantes de movimentos populares ligados sade assim como posteriormente o fizeram alguns membros de outros partidos como o Partido dos Trabalhadores (PT), o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) etc.

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tratamento meramente paliativo. Isso porque as agncias estatais de sade no responderam s prescries mdicas de integrar os dois servios. O Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social (INAMPS), rgo credenciador e pagador dos servios, era na poca a nica instituio que detinha recursos para realizar a implementao daquela proposta. Entretanto, pouco fez devido, em grande parte, s suas caractersticas burocrticas. Estava mais preparado para promover a expanso da oferta de servios do que para planejar esta oferta e fiscalizar sua qualidade. Diante disso, prevaleceram os projetos individuais dos prestadores de servios, que rapidamente se expandiram em todo o territrio nacional, criando tambm uma rede de interesses privados ligados atividade de dilise. No final dos anos 1980, tentou-se criar uma poltica integrada e voltada para o transplante, na esteira do movimento internacional de valorizao da atividade transplantadora, mas as regras de funcionamento do SUS representaram obstculo totalmente imprevisto e s tardiamente identificado para sua efetivao (COELHO, 1998, p. 121-122). Para concluir sua anlise, em que enfatiza o peso das regras estabelecidas no interior das agncias burocrticas do sistema de sade, a autora afirma:
A poltica federal de incentivo ao transplante esbarrou em regras que definiam montantes fixos a serem destinados para a compra de procedimentos ambulatoriais e hospitalares e a forma de pagamento desses servios, descentralizada no caso dos procedimentos ambulatoriais e centralizada no caso dos hospitalares. Essas regras representaram obstculo concreto e quase intransponvel a qualquer projeto de desenvolvimento de um sistema integrado de insuficincia renal terminal crnica (COELHO, p. 126-127).

Em suma, os estudos dos casos de polticas sociais permitem observar padro decisrio recorrente. Nele a burocracia tcnica tem papel ativo iniciando as propostas de mudana ou inovao. Contudo, tais propostas so frequentemente bloqueadas por interesses privados organizados na sociedade civil ou por conflitos interburocrticos no interior do prprio aparato estatal. Aos partidos polticos cabe apenas a posio de ator coadjuvante, bloqueando de forma mais ou menos intensa, com base em interesses de suas clientelas, as propostas originrias do ncleo burocrtico elaborador.
3.2 Insulamento e dficit democrtico

Os textos antes mencionados no discutem as bases do poder da burocracia insulada. Especialmente os de Geddes e Gouva supem sua neutralidade, chegando mesmo a elaborar certo discurso de apologia do insulamento como estratgia para garantir a eficincia da atuao estatal. Diferentemente, Campello de Souza (1976), Nunes (1997) e Diniz (1997) problematizam as consequncias e o alcance do insulamento para a ordem democrtica.

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Em sua obra seminal sobre essa temtica, Campello de Souza indica que a presena dominante de burocratas nas arenas decisrias das polticas pblicas decorre da incapacidade histrica de os partidos polticos assumirem suas atribuies de governo. Isso, por sua vez, est relacionado ao papel preponderante exercido pelo Estado no sistema poltico brasileiro a partir dos anos 1930 e inclusive no perodo democrtico de 1946 a 1964. A centralizao do poder no Estado autoritrio, com a criao de formas de representao de interesses societrios via corporativismo estatal, fez que as corporaes reduzissem a funo governativa dos partidos, enquanto o crescimento do poder do aparato burocrtico respondia lgica da centralizao. Assim, incapazes de exercer suas funes governativas e restringindo-se funo representativa, aos partidos restou a defesa de interesses particularistas de curto prazo ou de clientelas preocupados apenas em retribuir apoios e garantir sua participao no poder. Portanto, o clientelismo no caracterstica especfica do sistema poltico brasileiro ou mesmo estgio de seu desenvolvimento, como a literatura convencional sobre o tema costuma afirmar. sim modalidade de controle dos recursos polticos a ser utilizada pelos partidos, que procuram, desse modo, gerar poder para si e se consolidar como instituio. Dada a amplitude que o clientelismo aqui assumiu, o essencial a explicar o grau em que os partidos brasileiros indistintamente dele se alimentam, fazendo deste uma estratgia de aquisio e consolidao de poder (CAMPELLO DE SOUZA, 1976). Em outras palavras, na medida em que os partidos no puderam consolidar sua funo governativa de elaborao e defesa de projetos de governo, os burocratas desempenham nas arenas de deciso o papel que os partidos no exerceram. Por sua vez, o exerccio da funo governativa pela burocracia alija os partidos deste processo relegando-os cada vez mais para a funo de representantes de clientelas ou grupos particularistas na sociedade e reforando suas prticas meramente reprodutoras de posies de poder reeleio e conquista de recursos necessrios para tal. Com isso, tem-se um ciclo vicioso que mantm os partidos cada vez mais distanciados das discusses de programas de governo e de projetos para a nao e torna as burocracias canais mais importantes de transmisso dos interesses da sociedade para o mbito do Estado.16 A implicao poltica mais crucial desse processo em que burocratas assumem funes decisrias no vazio deixado pelos partidos a manuteno da fragilidade
16. Devido a seu carter eminentemente ideolgico e sua proposta histrica de transformao social, exceo deve ser atribuda ao Partido Comunista. Mesmo na clandestinidade seus membros individualmente conseguiram se inserir em diversos espaos do aparato burocrtico do Estado brasileiro como profissionais especializados ou funcionrios pblicos, frequentemente influenciando as polticas pblicas. Sobre a trajetria e influncia poltica do Partido Comunista no Brasil, ver o trabalho de Brando (1997) e sobre a participao de seus militantes na reforma sanitria e na formatao do SUS, ver Gerschamn (1995) e Escorel (1992).

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das instituies democrticas no pas. Como afirmou com lucidez aquela autora, o desenvolvimento da democracia depende da institucionalizao de um sistema partidrio capaz de assegurar tanto a estabilidade e efetividade da funo de governar quanto o vigor e autenticidade da funo de representar interesses diversos (CAMPELLO DE SOUZA, 1976, p. 50). Outros autores tm a mesma linha de argumentao de Campello de Souza. Examinando a poltica desenvolvimentista no Brasil no perodo democrtico de 1947 a 1964, Leff observa considervel autonomia dos rgos governamentais e afirma a importncia dos tcnicos frente aos partidos. No s o Congresso se recusava a se envolver em assuntos mais complexos, mas tambm os tcnicos tinham o monoplio de formulao da poltica econmica (LEFF, 1968, p. 132-133). Sola (1998), por sua vez, ao analisar o peso das ideias econmicas sobre as decises polticas no perodo da democracia de 1946 a 1964 tambm enfatiza o papel que os tcnicos, particularmente os nacionalistas, tiveram neste processo. Segundo ela, as novas ideias no se articulavam por meio dos partidos e sim de centros de pesquisa, associaes profissionais ou corporativas, clubes etc. que serviam tambm como canais de recrutamento para os cargos no Estado. Para Sola, tais tcnicos tinham a percepo de que eram produtores qualificados de ideologia e formuladores de polticas pblicas, por meio de sua competncia tcnica, o que lhes dava legitimidade em um sistema poltico no qual predominavam atores e partidos desprovidos de ideologia. A Assessoria Econmica de Vargas ainda outro exemplo do papel de relevo desempenhado pela burocracia em perodo democrtico, mas igualmente de sua forma de funcionamento insulada das presses do Congresso e dos partidos. Esvaziando o poder dos ministrios nas reas econmicas e fazendo que o Congresso passasse a atuar em funo dos projetos que ela apresentava, a assessoria foi o ncleo formulador das polticas de desenvolvimento econmico nos anos 1950 (DARAUJO, 1982).17 Nunes (1997) e Diniz (1997) tambm problematizam o insulamento. Eles mostram que se ele evita o personalismo e a patronagem em nome da atuao mais tcnica, por outro lado, reduz os limites de arena de formulao de polticas, o que significa a excluso de partidos polticos do Congresso e das demandas populares. Nunes mostra que a introduo no Brasil do capitalismo moderno interagiu com a criao de um sistema institucional sincrtico, em que operam diferentes princpios de estruturao das relaes entre a sociedade e as
17. Em reforo ao que foi apontado na nota anterior necessrio indicar aqui que os principais participantes da Assessoria Econmica de Vargas os chamados tcnicos nacionalistas eram tambm militantes do Partido Comunista e tiveram, aps o golpe militar de 1964, cassados seus direitos polticos.

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instituies polticas: clientelismo, corporativismo, universalismo de procedimentos e insulamento burocrtico. A institucionalizao dessas quatro gramticas progrediu de maneira gradual, tendo como ponto de partida o primeiro governo Vargas, e perdurou com a democratizao em 1946. Os novos partidos criados neste perodo fizeram largo uso do clientelismo, renovando e reforando esta antiga gramtica. A partir de ento o universalismo de procedimentos foi menosprezado, mas o corporativismo foi mantido. Nos anos 1950 a lgica do insulamento burocrtico foi instrumentalizada para promover o nacional-desenvolvimentismo, de modo que a administrao das polticas econmicas e as decises estratgicas acabaram sendo realizadas fora dos partidos. O auge deste processo se deu sob o governo de Juscelino Kubitschek (NUNES, 1997). Concebido como processo de proteo do ncleo tcnico do Estado contra a interferncia oriunda do pblico ou de outras organizaes intermedirias, Nunes v com olhos crticos o insulamento burocrtico indicando que ele reduz o raio de atuao da arena decisria para a qual interesses e demandas populares se dirigem. Tal reduo s possvel porque organizaes ligadas at ento burocracia tradicional so retiradas do espao de atuao poltica do Congresso Nacional e dos partidos polticos. Alm disso, para ficarem insuladas ou protegidas contra as tradicionais demandas redistributivas, as agncias devem desfrutar de forte apoio de atores selecionados em seu ambiente operativo sejam eles o presidente da Repblica, um ministro forte ou mesmo grupos de interesses poderosos na sociedade. Em suma, de 1945 a 1964, o insulamento burocrtico manteve inalteradas as bases da cidadania regulada da Repblica Velha, pois no foram criadas formas de controle da burocracia pelo Congresso. Esta gramtica conseguiu erguer barreiras contra o controle e o escrutnio pblicos sobre as atividades do Estado, ao mesmo tempo em que seus atores selecionavam, eles mesmos, as benesses. O autor conclui que, ao contrrio da retrica de seus patrocinadores, o insulamento burocrtico no de forma nenhuma processo tcnico e apoltico (NUNES, 1997). Analisando as respostas que os dois primeiros governos da Nova Repblica deram s crises dos anos 1980-1990 dvida externa, inflao e redemocratizao , Diniz tambm problematiza os impactos do insulamento burocrtico. Ele gera no apenas um problema democrtico o alijamento do Congresso e dos partidos polticos das principais decises do governo , mas tambm um problema de eficcia governamental. Isso porque a capacidade do governo de tomar decises unilateralmente no corresponde capacidade de articulao e negociao social sobre os custos e os ganhos das medidas de reestruturao econmica e de reforma do Estado.

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Dessa forma, a autora atribui aos partidos da democracia ps-1988 papel semelhante quele enfatizado por Campello de Souza para o perodo da democracia de 1946 a 1964:
Inseridos em sistemas polticos marcados pela centralizao e pelo monoplio burocrtico sobre as decises, os partidos polticos tornaram-se tributrios do poder estatal, destitudos que foram de funes governativas e, portanto, de capacidade efetiva de influir no processo decisrio (DINIZ, 1997, p. 19).

Em outras palavras, o perodo ps-1988 mantm o mesmo padro descrito para 1946-1964: esvaziamento da funo governativa dos partidos, papel predominante da burocracia no policymaking e, consequentemente, a porosidade desta a determinados grupos de interesse. Analisando a transio democrtica sem ruptura no Brasil da Nova Repblica, Sola (1988) enfatiza o confinamento das arenas decisrias frente s presses da poltica competitiva, a crescente opacidade dos interesses a representados e ainda o alto grau de autonomia decisria dos economistas no poder. Loureiro (1997) igualmente refora tal percepo mostrando o quase monoplio exercido por certos segmentos burocrticos sobre as decises na rea de polticas macroeconmicas. Estes segmentos se constituem no apenas de funcionrios de carreira dos Ministrios da Fazenda, do Planejamento e do Banco Central, mas, sobretudo, de grupos de economistas de renome nos meios universitrios e no mercado financeiro, recrutados temporariamente para cargos em comisso no alto escalo do Executivo federal. Em suma, as burocracias econmicas atuaram como policymakers nos governos democrticos tambm em arenas decisrias restritas e insuladas participao dos partidos e do Congresso e, portanto, protegidas pelo respaldo presidencial ou de um ministro mais forte frente aos interesses mais amplos no espectro poltico (LOUREIRO, 1997). Se as polticas macroeconmicas tiveram na burocracia seu ator decisivo, o quadro das relaes entre os diversos atores envolvidos mais complexo nas polticas sociais que apresentam no Brasil peculiaridades em relao aos caminhos que historicamente as sociedades industriais contemporneas percorrem na construo de seu aparato poltico-institucional. Referindo-se Amrica Latina, Santos (1988) indica que, diferentemente da maioria das democracias modernas, as massas foram aqui incorporadas participao eleitoral antes da liberalizao ou institucionalizao das regras da competio poltica, conforme a conceituao clssica de poliarquia de Dahl (1997). Em outras palavras, a poltica social trabalhista no Brasil, como nos demais pases latino-americanos, foi instrumento de engenharia poltica para quase universalizar a participao poltica sem desequilibrar a dinmica da competio intraelites, ainda debilmente institucionalizada.

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O preo dessa soluo de engenharia para o problema da participao, utilizando a poltica social como mediao e amortecedor, foi o divrcio prtico entre o processo poltico-partidrio normal e a dinmica entre o empresariado e as classes trabalhadoras que se desenrolava dentro do aparelho burocrtico do Estado. () Em conseqncia, a atividade parlamentar destinada a regular a soluo dos problemas da participao e da distribuio s produzia dividendos e raramente custos eleitorais (o que explica o florescimento e disseminao da poltica de tipo populista. (...) O divrcio entre o processo poltico formal e a competio substantiva entre segmentos sociais arbitrada pelo Estado permite justamente que polticos populistas formulem e proponham polticas sociais, portanto redistributivas, como se fossem distributivas esta a essncia do populismo (SANTOS, 1988, p. 115-116).18

Em outras palavras, a ao populista dos partidos na produo legislativa e a atuao da burocracia no s como mediadora dos interesses, mas tambm como fora de avano e modernizao das polticas pblicas caracterizaram historicamente as arenas decisrias das polticas sociais, inclusive nos perodos democrticos. Sintetizando a anlise, os textos aqui retomados apontam de forma mais ou menos explcita a burocracia como ator fundamental no processo decisrio no Brasil, mesmo que os autoresapresentem divergncias com relao fonte do poder da burocracia. Na primeira vertente este poder advm dos interesses socioeconmicos que a burocracia representa no aparelho de Estado. Na segunda seu poder deriva, sobretudo, da deciso estratgica dos chefes do Poder Executivo de tentarem obter, por meio dos burocratas que ocupam cargos de confiana, alguma garantia de que sua direo e seu controle sobre a mquina estaro assegurados. Para finalizar, esta reflexo remete ao papel que a burocracia desempenha no sistema poltico brasileiro. De modo geral, os debates sobre o funcionamento de nosso sistema poltico indicam que suas principais caractersticas presidencialismo, multipartidarismo e federalismo configuram o que se denominou de presidencialismo de coalizo (ABRANCHES, 1988).Alm do sistema eleitoral proporcional, do federalismo robusto, o carter fragmentado que o multipartidarismo assumiu no Brasil tem gerado uma situao em que o partido do presidente da Repblica jamais consegue obter, isoladamente, a maioria das cadeiras no Congresso, exigindo que ele faa alianas com vrios outros partidos para governar.
18. O autor indica, com base na diferenciao clssica de Lowi (1964), que a poltica distributiva envolve a alocao de recursos que no exclui a alocao do mesmo tipo em um nmero de vezes infindveis por exemplo, o calamento de uma rua e a instalao de um posto de sade. Assim, trata-se de poltica que no impede que outro ator poltico faa o mesmo em seu reduto eleitoral e que, portanto, traz dividendos eleitorais seguros. As polticas redistributivas so de soma zero, isto , sua implementao faz com que outras polticas no sejam executadas e, ainda mais, que nem mesmo poltica semelhante poder ser repetida, como a instalao de polo petroqumico em determinada regio (SANTOS, 1988, p. 117).

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Se a viso a respeito do presidencialismo de coalizo praticamente consensual, o mesmo no ocorre em relao aos efeitos destes traos institucionais sobre a dinmica do sistema poltico. Para alguns autores esta combinao problemtica ou mesmo explosiva gerando enormes dificuldades para o presidente governar, ou seja, um quadro grave de ingovernabilidade (ABRANCHES, 1988; MAINWARING, 1993). Para outros autores, a interpretao oposta. O presidencialismo de coalizo no Brasil prov o presidente com recursos institucionais atribuio de legislar por meio de medidas provisrias, controle de agenda e da execuo do oramento que lhe permitem concentrar o poder e garantir, assim, a governabilidade. Nesta linha de interpretao, as normas regimentais do Congresso, ao enfatizar o papel das lideranas partidrias, tambm se orientam para a mesma lgica concentradora de poder (FIGUEIREDO; LIMONGI, 1999). Outros autores tambm argumentam em favor da tese da governabilidade. Todavia, diferentemente do que afirmam estes ltimos, ela no se fundamenta na concentrao de poder e sim nas negociaes contnuas entre Executivo e Legislativo (PALERMO, 2000; LOUREIRO; ABRUCIO, 1999). A viso de que as caractersticasinstitucionaisdo sistema poltico brasileiro no impedem a governabilidade, desde que haja capacidade de negociao entre o Executivo e o Congresso para construir coalizes, ajuda a compreender a articulao entre burocracia e poltica. O aparato burocrtico desempenha papel decisivo no funcionamento do sistema poltico. Isso porque constitui a base material para o exerccio da funo governativa, no apenas para a formulao e execuo das polticas pblicas como em qualquer Estado contemporneo , mas tambm porque seus cargos so usados como moeda de troca para garantir apoio do Congresso ao governo. Todavia, como j apontou Geddes (1996), o uso de grande parte dos cargos da administrao como moeda de troca para obter apoio no Congresso gera um dilema crucial para o presidente: cedendo cargos aos partidos da coalizo, ele v diminudo seu controle sobre parte do aparato administrativo, controle este que necessrio para realizar suas polticas e programas de governo. Caso privilegie, ao contrrio, a estratgia da no negociao ou do insulamento dos cargos burocrticos presso dos partidos, o presidente pode chegar situao de paralisia decisria por bloqueio congressual. Historicamente, os governos democrticos no Brasil procuraram contornar esse dilema mediante diferentes estratgias. Nos anos 1950, Vargas e JK segmentaram o aparato burocrtico separando, de um lado, os ministrios e cargos abertos negociao e, de outro, as reas protegidas ou insuladas como as agncias de desenvolvimento econmico que ficaram conhecidas como ilhas de excelncia (DARAJO, 1982; BENEVIDES, 1976).

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Em perodos mais recentes, o governo Fernando Henrique Cardoso utilizou tambm, alm da segmentao da burocracia, a estratgia de nomear para os ministrios cedidos aos partidos de sua base de sustentao no Congresso um secretrio executivo de sua confiana ou leal ao ncleo central do governo constitudo pelo Ministrio da Fazenda. Este alto funcionrio tinha como misso acompanhar as decises tomadas pelos ministros indicados em funo de acordos da coalizo partidria garantindo que elas no se afastassem demasiadamente da direo estabelecida pelo ncleo governamental (LOUREIRO; ABRUCIO, 1999). No governo Lula as atividades de controle interno efetuadas nos diferentes ministrios sob o comando da Secretaria Federal de Controle e da Controladoria-Geral da Unio foram empregadas como outro tipo de mecanismo. Por meio dele o presidente da Repblica pode contornar os riscos de inviabilizao de seus projetos governamentais, decorrentes da negociao de cargos no aparato burocrtico para conseguir apoio poltico (OLIVIERI, 2008). Ora, mais do que arranjos informais, como os antes mencionados, o desafio para a ordem democrtica no pas reside na criao de instituies efetivas de controle da burocracia. Se a participao da burocracia como ator poltico detentor de saber especializado nos governos contemporneos necessria e desejvel para garantir a eficincia e a qualidade das polticas pblicas, ela no pode ocorrer em detrimento da ao dirigente e fiscalizatria dos partidos, instituies fundamentais da democracia. Alis, nunca demais relembrar as anlises clssicas de Weber sobre polticos e burocratas explicitando o carter complementar e sempre tenso dos vnculos entre estes atores polticos. Reflexes tericas mais recentes tambm caminham na mesma direo. Como j mencionado anteriormente, Urbinati (2006a, 2006b, 2008) argumenta que os partidos tm papel fundamental na democracia representativa. Constatando haver lacuna na fundamentao normativa da democracia representativa, que hoje est sendo redescoberta inclusive por parte de alguns adeptos da democracia participativa , esta autora afirma que ela uma forma de governo original. No exclui a participao e pode ativar uma variedade de formas de controle e de superviso por parte dos cidados. Visa evitar a concentrao da fonte de legitimao nas instituies estatais e a reduo do consentimento popular em um nico ato de autorizao, o momento das eleies. Assim, a teoria democrtica da representao deve ser capaz de explicar os momentos de continuidade e de crises e ainda deve envolver a ideia de que o poder soberano conserva um poder negativo que permite ao povo investigar, julgar, influenciar e reprovar seus legisladores. Esse poder popular negativo no

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independente nem contrrio representao poltica, mas componente essencial dela, porque est entranhado no seu prprio carter duplo, com uma face para o Estado e outra para a sociedade.19 Urbinati lembra ainda que a democracia representativa requer determinadas precondies: no s os procedimentos de eleies livres, justas e idneas, liberdade de informao e de associao, mas da mesma forma certa igualdade bsica de recursos materiais. Se tais condies so necessrias, certamente no so suficientes. importante tambm o desenvolvimento de cultura tica que possibilite a defesa dos partidos tanto por parte dos representantes como dos representados. necessrio ver as relaes partidrias no como necessariamente antagnicas e a defesa dos partidos no como promoo incondicional de privilgios sectrios contra o bem-estar de todos. Ou seja, a democracia representativa, para alm da questo eleitoral, supe certa viso da poltica que mantm o soberano em moto perptuo. Isso porque a representao, por sua natureza, consiste em ser continuamente recriada e dinamicamente ligada sociedade.
4 CONSIDERAES fINAIS

Procurando explorar, luz dessas premissas tericas, desdobramentos do processo de burocratizao das polticas pblicas e o correlato esvaziamento dos partidos de suas funes governativas a includas as fiscalizatrias necessrias realizao do poder negativo do soberano , algumas indagaes e hipteses podem ser levantadas para futuros estudos sobre o tema. A primeira procura explorar sistematicamente os impactos do papel de relevo da burocracia nos resultados das polticas de desenvolvimento no Brasil. Procura associar o carter excludente da experincia desenvolvimentista do passado que no conseguiu reduzir a pobreza e as desigualdades sociais, nem tampouco contribuiu para o aprofundamento das instituies democrticas ao tipo de processo decisrio prevalecente nas agncias governamentais encarregadas do desenvolvimento. Em outras palavras, supe-se que os resultados daquele desenvolvimentismo tenham a ver com o formato e o funcionamento dos ncleos decisrios restritos e dominados por atores burocrticos e nos quais a ao dos partidos coadjuvante e orientada predominantemente pelo clientelismo.
19. Os argumentos de Urbinati a favor da democracia representativa podem ser assim sintetizados: i) a democracia representa opinies, ideias e no indivduos. A retrica e o juzo valorativo e no s a presena e a vontade so nela essenciais; ii) as opinies so importantes porque compem uma narrativa que vincula eleitores por meio do tempo e do espao e faz das causas ideolgicas uma representao de toda a sociedade e de seus problemas; iii) a representao reabilita uma dimenso ideolgica e partidria da poltica: o processo complexo de unificao e desunio dos cidados que os projeta para uma perspectiva orientada ao futuro; e iv) a divergncia de opinies e de interpretaes de ideias um fator de estabilidade. O exerccio do poder requer uma contestao repetida e peridica, sendo a autoridade dos investidos de poder criada e recriada como resultado da manifestao do povo (URBINATI, 2006a, 2006b).

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Para reforo dessa linha argumentativa, podem ser citados trabalhos como o de Lijphart (2003), que analisa 36 pases, diferenciando-os em dois tipos de democracia: a majoritria, em que o poder mais concentrado no Executivo e a consociativa ou consensual, em que o poder institucionalmente mais compartilhado entre diferentes atores do sistema poltico e da sociedade organizada Legislativo, Judicirio, entes federativos, bancos centrais autnomos, grupos organizados na sociedade com atribuies deliberativas etc. Suas concluses indicam que, diferentemente da viso convencional, no h comprovao de que a forma majoritria em que o Executivo tem menos limites institucionais e, portanto, decide de forma mais rpida, sem muita negociao seja mais efetiva para alcanar os objetivos propostos. Ao contrrio, melhores resultados, em termos de qualidade do processo decisrio e de seus impactos no bom desempenho governamental, podem ocorrer nas naes perfiladas ao modelo consensual. Em outras palavras, no h trade-off entre representatividade e governabilidade como a literatura convencional costuma pensar. Na mesma direo h ainda os estudos de casos efetuados por Stark e Bruszt (1998) que comparam as estruturas institucionais ou arranjos decisrios estabelecidos em trs pases do Leste Europeu, no ps-socialismo, avaliando seus impactos sobre as polticas e reformas econmicas a realizadas. Eles indicam que a capacidade de elaborar e implementar programas de reformas econmicas foi fortalecida e no reduzida, como supe uma parte da literatura quando o Executivo teve poder menos concentrado em outras palavras quando foi mais constrangido institucionalmente a prestar contas de suas decises s diversas foras polticas no Parlamento e na sociedade organizada. Tendo que debater e negociar suas propostas com outros atores, os policymakers melhoraram a compreenso dos problemas e ampliaram a capacidade de obter informaes crticas corrigindo erros de clculo que, na ausncia deste processo, s apareceriam no momento da implementao e, portanto, com menor possibilidade de correo. Isto encorajou, ainda, os formuladores a pensar vrios passos frente nos jogos estratgicos da poltica pblica em seus diferentes momentos. Novamente neste estudo reafirma-se no haver trade-off entre representatividade e accountability democrtica. Em outras palavras esses estudos apontam que no apenas os regimes polticos democracias ou autocracias podem ter impactos sobre os resultados das polticas pblicas de um pas, sejam elas econmicas ou sociais. necessrio olhar tambm para o processo decisrio observando se as decises so tomadas em arenas mais ou menos restritas em termos de seus componentes e se os mecanismos de responsabilizao poltica dos governantes so mais ou menos estendidos pluralidade de atores no Estado e na sociedade.

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A segunda hiptese refere-se possvel conivncia, mesmo nos perodos democrticos no Brasil, por parte do Congresso, dos partidos e da sociedade organizada com a expanso do poder da burocracia. Talvez seja mesmo possvel falar da existncia de inclinao favorvel dos demais atores polticos ao poder da burocracia. Esta inclinao seria explicada tanto por fraqueza por incapacidade institucional e/ou poltica de contrapor-se s decises do Executivo , quanto por interesse em criar formas particularistas, clientelistas ou corporativistas de influir nas decises da burocracia e/ou do Poder Executivo. A eventual confirmao desta hiptese exigiria, do ponto de vista da prtica poltica, esforo mais considervel para superar o quadro do esvaziamento das funes governativas dos partidos e para construir suas funes fiscalizatrias. Por fim, seria importante explorar ainda algumas questes, tais como: As instituies clssicas da democracia liberal Legislativo e Judicirio , encarregadas da fiscalizao ou do controle poltico sobre a alta burocracia, esto comeando a funcionar no pas e, portanto, comeam a se comprometer tambm com a eficcia, eficincia e efetividade das polticas pblicas? Alm disso, esto emergindo novos arranjos institucionais de controle dessa burocracia por parte da sociedade civil organizada? O controle social entendido como o exerccio do poder negativo do povo soberano exercido sobre seus representantes e/ou delegados, os burocratas pode contribuir para ativar as funes governativas e fiscalizatrias dos partidos?

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REfERNCIAS

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CAPTULO 11

POSSvEl, MAS AGORA NO: A DEMOCRATIzAO DA JUSTIA NO COTIDIANO DOS ADvOGADOS POPUlARES

1 INTRODUO

A partir da segunda metade do sculo XX, o sistema de justia passou a desempenhar um papel de grande relevo no fortalecimento das democracias. A despeito das ressalvas contra os riscos de violao do princpio da separao de poderes (SCALIA, 1997; GLAZER, 1975), de um indevido encantamento com o mito dos direitos (SCHEINGOLD, 1978), ou do carter ilusrio do poder poltico dos tribunais frente aos vrios constrangimentos sociais, polticos e institucionais existentes para que suas decises ganhem efetividade (ROSENBERG, 2001), a literatura produzida pela sociologia jurdica e por vrios ramos da cincia poltica ao longo das ltimas quatro ou cinco dcadas atribui ao menos trs possibilidades para que a atuao da justia venha auxiliar na democratizao do Estado e da prpria sociedade: i) o avano do liberalismo poltico, com proteo das minorias e promoo de liberdades civis;1 ii) a afirmao de novos direitos, a partir da interpretao de categorias clssicas do direito posto;2 e iii) de particular importncia para pases que vivenciaram processos recentes de redemocratizao, como o Brasil, a efetivao de direitos e garantias j previstos no sistema jurdico, mas que pela inrcia do sistema poltico e das instituies governamentais permanecem represados na sua dimenso formal.3
1. Esta a concluso de Halliday, Karpik e Feeley (2009), em pesquisa comparada sobre o complexo formado por instituies da justia, operadores e acadmicos de Direito nas mais variadas realidades nacionais. Como anotam estes autores, () todos os estudos contemporneos sobre o constitucionalismo na sia, na Amrica Latina, na Austrlia, na Europa e em outras partes do mundo reconhecem um papel poltico para os judicirios. Em conseqncia, estudantes de poltica comparada enfim vieram a descobrir a importncia dos Tribunais e, de maneira mais geral, a importncia do direito e das instituies jurdicas para a estabilidade e o sucesso poltico (p. 6). 2. O exemplo sempre invocado o da deciso da Suprema Corte norte-americana, que ordenou a desegregao escolar nos estados interpretando o alcance da 14a emenda Constituio dos Estados Unidos ver o caso Brown v. Board of Education, decidido pela Suprema Corte Americana. Mas desde os anos 1990 o Brasil tambm vem registrando inmeras experincias similares, como foi o caso da deciso no qual o Superior Tribunal de Justia (STJ) considerou que a ocupao de terra com o objetivo de pressionar pela realizao da reforma agrria constitui forma legtima de ao poltica, no um crime de esbulho (Habeas Corpus no 4.399/SP), ou, como lembra Santos (2007, p. 20), das sucessivas decises proferidas por tribunais estaduais em favor de companheiros homossexuais mesmo sem a existncia de lei que trate diretamente dessa questo. Mais recentemente, a ampliao de direitos dos homossexuais apontada por Santos (2007) alcanou o STJ. Em abril de 2010, a 4a turma do tribunal concordou em atribuir a guarda de filho menor adotado por uma homossexual sua parceira, o que muitos perceberam como um sinal de que, em um futuro prximo, casais homossexuais podero pleitear a adoo de crianas. 3. Referindo-se ao caso brasileiro, por exemplo, Santos enfatiza que a () exaltante construo jurdico-institucional [da Constituio de 1988] tende a aumentar as expectativas dos cidados de verem cumpridos os direitos e as garantias consignadas na Constituio, de tal forma que, a execuo deficiente ou mesmo inexistente de muitas polticas sociais pode transformar-se num motivo de recurso aos tribunais (2007, p. 18). Assim, conclui o socilogo portugus, () a redemocratizao e o novo marco constitucional daro maior credibilidade ao uso da via judicial como alternativa para alcanar direitos (SANTOS, 2007, p. 18).

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Talvez no por coincidncia, a documentao de todas essas formas democratizantes de atuao da justia foi acompanhada de crescentes reivindicaes, no meio acadmico e social, pela democratizao da prpria justia. A literatura produzida a esse propsito , por sua vez, igualmente ampla e diversificada. Alguns autores reclamam da falta de mecanismos para que os pobres e os desfavorecidos possam ter acesso no apenas ao direito de defesa, mas tambm capacidade de mobilizar ativamente as instituies da justia. Nesta linha, a principal recomendao a da ampliao do acesso a servios jurdicos e a mecanismos de representao de interesses coletivos e difusos em favor desses pblicos ou, em uma palavra, a ampliao do acesso justia (CAPELLETTI; GARTH, 1978, 1988). Outros localizam, no formalismo dos profissionais do Direito e na insensibilidade de uma cultura jurdica de forte inspirao liberal-burguesa, alguns dos maiores entraves para que as instituies da justia venham a ser mais responsivas s demandas de setores populares (AGUIAR, 1993; FARIA, 1987, 1988, 1989, 1991; SOUSA JR., 2002). O caminho para uma justia democrtica, nesse caso, no poderia ser trilhado sem mudanas no ensino do Direito e sem uma maior valorizao dos elementos didtico-pedaggicos que aproximem bacharis e sociedade, como a extenso universitria (PRTO, 1999; OLIVEIRA, 2004; S E SILVA, 2002, 2007).4 H ainda quem questione no apenas a formao inicial dos profissionais do Direito, mas tambm os seus processos de recrutamento e formao pelas carreiras da justia. Em relatrio de pesquisa elaborado no mbito do Observatrio da Justia Portuguesa, com anlises comparativas envolvendo experincias de toda Europa, Gomes e Pedroso (2001) anotam que em todas elas o tema do recrutamento e formao de magistrados [revelou-se] central no debate sobre o sistema judicial, em primeiro lugar por causa da presso social e poltica para a inverso da tendncia negativa de resposta dos tribunais s transformaes, primeiro de ordem quantitativa e depois qualitativa, da procura social que lhes dirigida (p. 177-178). Na concluso, tais autores esboam uma proposta de renovao para o recrutamento e a formao de magistrados, a qual teria como princpios: a garantia de um recrutamento plural e diversificado nas competncias e saberes dos candidatos, o desenvolvimento de apurada formao tcnica e elevada sensibilidade social e a preocupao de que os contedos jurdicos e no jurdicos da formao [privilegiem] uma cultura de cidadania (GOMES; PEDROSO, 2001, p. 177-178). H, por fim, quem suscite questionamentos
4. A referncia aqui ao Brasil, mas h paralelos no estrangeiro. Em um texto relativamente recente, por exemplo, Economides critica os debates tradicionais sobre acesso justia porque, segundo ele, tais debates consideram apenas o volume e a natureza da demanda por servios jurdicos, quando na verdade seria preciso tambm discutir a qualidade do acesso promovido, explorando-se, assim, () as compreenses de justia compartilhadas pela profisso jurdica e a tica jurdica, bem como o papel que as Faculdades de Direito e o ensino jurdico cumprem na formulao destas (2003, p. 1).

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sobre a gesto dos tribunais e das instituies que integram o sistema de justia sob o argumento de que a democratizao da justia depende, antes de tudo, de sua maior proximidade em relao aos cidados. Neste caso, a aposta recai no apenas sobre prticas oficiais pouco ortodoxas como a justia itinerante ou a justia restaurativa, mas tambm sobre experincias populares de administrao da justia, como a justia comunitria (FOLEY, 2003) e as promotorias legais populares (TOKARSKI, 2007; SANTOS, 2007). Apesar da amplitude de temas e enfoques, pode-se dizer que essa agenda de pesquisas e debates opera sobre duas grandes premissas. A primeira a de que o carter democrtico da justia reside em sua capacidade de receber e processar as demandas dos mais variados grupos sociais, sobretudo os mais vulnerveis, produzindo decises que ajudem a fortalecer, perante esses segmentos, um sentido de pertencimento a uma comunidade poltica na qual somos todos iguais em respeito e considerao. A segunda a de que, para usar uma conhecida expresso de Carvalho (2002), na luta por tornar a justia brasileira mais democrtica, resta ainda um longo caminho a percorrer. H, pois, em toda essa literatura, um notvel contraste entre, de um lado, demandas e expectativas legtimas dos cidados, e, de outro, um arcabouo institucional opaco e insensvel, que alm de no corresponder a estas demandas as esmaga pela sua linguagem esotrica, pela sua presena arrogante, pela sua maneira cerimonial de vestir, pelos seus edifcios esmagadores, pelas suas labirnticas secretarias, etc. (SANTOS, 2007, p. 31). Para examinar algumas dessas questes, este artigo toma como unidade de anlise a experincia cotidiana que os advogados populares mantm com a justia.5 A premissa terica e metodolgica que sustenta esse exerccio a de que, examinando-se temas salientes e comuns na experincia desses profissionais, possvel identificar obstculos ou desafios pendentes para a construo de um sistema de justia receptivo e atrativo s demandas dos de baixo.6 Com isso, pretende-se desenvolver um tipo de abordagem que complemente tanto as anlises baseadas nos produtos da justia, como as sentenas ou acrdos as quais, embora consigam identificar a hostilidade do sistema em relao a certos grupos sociais, no captam os mecanismos pelos quais esta hostilidade opera e
5. Por advogados populares alude-se a um segmento organizado da advocacia brasileira que se dedica ao apoio jurdico a movimentos sociais e, como consta da prpria designao utilizada por seus integrantes, defesa de causas populares. 6. A expresso de baixo invocada neste texto com duas conotaes centrais: em primeiro lugar, uma conotao sociodemogrfica, designando o que se convencionou chamar de base da pirmide social brasileira. Neste sentido, alude-se a setores carentes ou at mesmo desprovidos de recursos materiais e simblicos tidos como de grande importncia na reproduo das sociedades capitalistas. Em segundo lugar, uma conotao sociopoltica, a qual entende a presena desses segmentos na esfera pblica como dado fundamental na construo de alternativas de futuro para as sociedades capitalistas e, eventualmente, para a construo de um futuro no capitalista. Neste ltimo sentido, ver a recente sugesto de Santos e Rodriguez-Garavito (2006) sobre a existncia de uma globalizao desde baixo.

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se reproduz quanto as anlises de ordem mais etnogrfica as quais, embora consigam construir narrativas detalhadas a respeito desses mecanismos, tm baixssimo grau de generalidade temporal e geogrfica. A seo 2 descreve o surgimento e a atuao dos advogados populares, com vista a situar melhor o referencial emprico do texto. Dada a escassez de referncias sobre este tema na literatura, esta seo tambm faz uso de fontes primrias, tais como trechos de entrevistas ou notas de campo. A seo 3 expande as consideraes metodolgicas, aqui brevemente delineadas, indicando por que e como possvel aprender sobre a justia a partir de narrativas de advogados populares algo que, em princpio, pode soar inusitado para alguns dos leitores. A seo 4 concentra a parte mais analtica e substantiva do texto, na qual se identificam, sob a perspectiva democrtica, trs tenses na relao entre os advogados populares e a justia: uma em torno da definio do Direito aplicvel; outra em torno da parcialidade do sistema; e uma terceira em torno da distribuio de poder simblico nas profisses jurdicas. A seo 5 resume os argumentos do texto e lana desafios analticos e polticos para o futuro do debate sobre a democratizao da justia brasileira.
2 ADvOCACIA POPUlAR: SITUANDO O REfERENCIAl EMPRICO DO TExTO

Embora os chamados advogados populares existam h mais de duas dcadas no Brasil, e em 2001 um deles, Darcy Frigo, tenha se tornado o primeiro brasileiro a receber o prmio Robert F. Kennedy por seu trabalho em defesa dos direitos humanos,7 a histria desse segmento socioprofissional permanece desconhecida pela maior parte da comunidade sociojurdica.8 As poucas referncias disponveis na literatura permitem identificar a emergncia dos primeiros advogados populares em meados dos anos 1980, em meio confluncia de vrios fenmenos.9 Em primeiro lugar, o pas vivia o declnio da ditadura militar e o estabelecimento de uma ordem democrtica, o que deu nova dignidade poltica ao direito e s instituies jurdicas. Se durante a ditadura militar a atuao jurdica de corte progressista
7. Ver Silva (2010). 8. Algumas excees so: Junqueira (2002), Gorsdorf (2005), Engelmann (2006), Luz (2008), Abro e Torelly (2009) e Santos e Carlet (2010). Para anlises mais gerais sobre os servios jurdicos alternativos emergentes na dcada de 1980 e que apresentam vrios paralelos com a advocacia popular, ver Thome (1984) e Campilongo (1994). 9. Em pesquisa recente, tambm baseada em entrevistas com advogados e advogadas populares, Carlet (2010) verificou nestes uma tendncia de localizar a origem de sua atuao em pontos bem mais distantes no tempo, referindo-se a personagens como Luiz Gama ou Francisco Julio como alguns dos primeiros advogados populares. Parece residir nisto uma tentativa de estender o significado histrico e poltico de uma experincia, talvez at mesmo em busca de fortalecimento de identidade socioprofissional. De um ponto de vista analtico, no entanto, parece claro que a advocacia popular, entendida como um segmento organizado, vinculado a movimentos sociais e populares, conjugando deliberadamente estratgias jurdicas e polticas, trabalhando com causas coletivas e atuando no apenas defensivamente, mas tambm na busca pela expanso de direitos, no pode ser localizada antes dos anos 1970.

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estava oficialmente limitada a medidas mais discretas por exemplo, o uso de habeas corpus em favor de presos e desaparecidos polticos , no contexto da restaurao democrtica os advogados foram liberados para exercitar vrias outras formas de atuao, dentro e fora dos tribunais. Em segundo lugar, o pas assistia a emergncia de vrios movimentos sociais que protestavam contra a desigualdade estrutural inerente ao modelo de desenvolvimento adotado pelo regime militar, com sua frmula de primeiro deixar crescer o bolo, para depois dividi-lo. Em reas urbanas, estes movimentos reivindicavam polticas em diversos setores, como habitao, transporte e comunicao social caso dos movimentos por rdios comunitrias , alm de novos contornos para as relaes de trabalho. No campo, o foco era na luta contra o latifndio, entendido no apenas em seu sentido econmico, mas tambm poltico ou seja, em seu papel determinante na reproduo de esquemas de poder em nvel local. O legado da entrada desses novos personagens na cena sociopoltica, como assim o definiu Sader (1988), bem conhecido. Em poucos anos, o movimento sindical radicado no ABC paulista daria origem ao Partido dos Trabalhadores (PT), tendo como grande liderana o atual presidente da Repblica Luiz Incio Lula da Silva. No campo, a mobilizao em favor da reforma agrria daria origem ao importante Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra (MST). Em terceiro lugar, as profisses jurdicas atravessavam um curioso processo de diversificao, no qual se tornaram visveis vrias fraturas ideolgicas no apenas no mbito da advocacia, mas tambm da magistratura.10 Em parte, isto se deveu ao prprio retorno das liberdades civis, o qual franqueou s faculdades e aos profissionais do Direito a possibilidade de estabelecer conexes livres com o chamado pensamento crtico, to em voga na Europa e mesmo em outros pontos da Amrica Latina. Tornaram-se correntes, ento, nesses meios, as referncias ao direito alternativo de Barcelona o qual adota uma postura gramsciana para o estudo do sistema jurdico , critique du droit de Mialle (1980) a qual caminha na linha de uma abordagem marxista mais clssica sobre o Direito e as instituies jurdicas e abordagem lingustica de Warat (1994, 1995) orientada desconstruo do que ele chamava de senso comum terico dos juristas de ofcio.11 A despeito das diferenas entre estas escolas de pensamento e as muitas outras que se mostraram influentes naquela poca, todas elas ofereceram s novas geraes de advogados um importante combustvel intelectual, com o qual eles puderam reavaliar a sua prpria compreenso do Direito.
10. Para aludir a esse fenmeno, Ruivo (1989) utiliza a provocativa expresso converso profissional. 11. Sobre essas trs vertentes crticas ver, respectivamente, Arruda Jr. (1991, 1992), Mialle (1980) e Warat (1994, 1995). Para uma ampla e cartogrfica discusso sobre o pensamento jurdico crtico no Brasil, a partir do final dos anos 1970, ver Wolkmer (2002).

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Por fim, h que se destacar a percepo crescente, por parte dos setores populares e das organizaes sociais sindicatos, partidos polticos e Igreja Catlica , de que o Direito era um espao de disputa que merecia ser ocupado embora houvesse, e ainda haja, natural divergncia sobre como ele deve ser ocupado e em que termos a sua disputa deve ser travada. O caso mais emblemtico no qual, alis, muitos enxergam o surgimento da advocacia popular o da Igreja Catlica. Um advogado popular entrevistado por Carlet (2010) assim define os fatos ou demandas que [houvessem] contribudo para a organizao desse grupo [os advogados populares]:
A advocacia sempre teve no Brasil, de um modo geral, um perfil conservador e atrelado queles que possuem poder econmico, porque tambm sempre foi vista como uma atividade para gerar lucro o mais rpido possvel e para se melhorar de vida. Ento, eu acredito que o fator motivador principal da organizao dos advogados populares foi justamente a luta social, a luta dos movimentos sociais. No caso do campo, por exemplo, () a luta dos trabalhadores rurais pelo acesso terra. Nos momentos em que [estes] eram vtimas de violncia, como assassinatos, ameaas de morte e despejos, acabavam recorrendo Igreja e aos Sindicatos. Ento as demandas eram apresentadas inicialmente para a Igreja, onde havia a CPT [Comisso Pastoral da Terra], e essas entidades procuravam advogados que tinham sensibilidade com essa questo para poderem fazer a defesa dos trabalhadores. Lembro que na poca, um dos primeiros advogados que veio para c, em 1982, foi o (), inclusive depois assassinado aqui em (). Ele foi o primeiro advogado da CPT aqui. Ainda antes dele, chegou a haver um advogado popular, que foi o (), era inclusive do [partido], e fazia a defesa dos trabalhadores rurais na regio (). Foi assassinado em 1987. Depois, tivemos o advogado (), tambm assassinado, mas em 1989. Ento, veja que era a demanda dos movimentos sociais naquele momento em que sofriam uma represso violenta, colocada s entidades que de certa forma faziam assessoria jurdica e essas entidades, por sua vez, percebendo a necessidade de fazer a defesa dos direitos dos trabalhadores contratavam advogados ou por dentro da prpria CPT ou por meio de convites a alguns advogados para fazerem um trabalho pontual, como por exemplo uma audincia, um processo, um jri.

Sob a influncia desses fatores, a advocacia popular se configura a partir de quatro caractersticas principais. Em primeiro lugar e dada a vinculao histrica de sua gnese com a emergncia dos movimentos sociais que, na cidade e no campo, reclamavam por bens e direitos coletivos , os advogados populares tendem a abordar cada um dos casos nos quais trabalham como expresso de padres estruturais de opresso das sociedades capitalistas. Como um expoente da advocacia popular j escreveu, os que procuram os servios dos advogados populares
() rarissimamente esto sozinhos. Eles pertencem, de regra, a uma coletividade qualquer, que ultrapassa o indivduo, a famlia, o grupo, a categoria profissional, a qual se encontra na mesma situao dele(a)s. Sua principal caracterstica a da pobreza, da carncia ou em alguns casos, da misria (ALFONSN, 2005, p. 84).

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Em segundo lugar e ainda devido sua vinculao gentica com a entrada dos movimentos sociais em cena, a partir da dcada de 1980 , os advogados populares utilizam uma medida bastante peculiar de sucesso. Em vez da busca por resultados favorveis em processos judiciais, como seria natural esperar de um tpico prestador de servios jurdicos, eles parecem mais preocupados em contribuir para o empoderamento de uma ao social em curso. Esse trao ideolgico se manifesta de duas maneiras. Por um lado, no que se poderia chamar de seleo da clientela. Alfonsn anota que os advogados populares prestam servio eminentemente a
() organizaes informais e formais, movimentos populares, como o MST (Movimento dos Sem-Terra), MMTR (Movimento das Mulheres Trabalhadoras Rurais), MPA (Movimento dos Pequenos Agricultores, MAB (Movimento dos Atingidos por Barragens), MNLM (Movimento Nacional de Luta pela Moradia), CPT (Comisso Pastoral da Terra), CEBS (Comunidades Eclesiais de Base), MTD (Movimento dos Trabalhadores Desempregados), Movimentos e Comisses de Direitos Humanos, Sindicatos Rurais e Pastorais, grupos de pessoas dedicadas defesa de direitos humanos violados pela tortura, pelo racismo, pelas prises ilegais, ou defesa de crianas e adolescentes, de homossexuais, do direito livre expresso atravs de rdios comunitrias, entre outras (2005, p. 84).

Trata-se, com isso, de dar apoio aos que, ou j esto organizados, ou esto em processo de organizao, para combater injustias sistmicas. Por outro lado, a perspectiva de empoderamento de ao social tambm se revela pela garantia de protagonismo dos clientes na conduo dos casos. Uma das entrevistadas nessa pesquisa conta que
() muito comum os militantes acompanharem, monitorarem os processos em que esto envolvidos, seja nas possessrias, nas aes criminais, e at mesmo nas aes de desapropriao que o INCRA promove. Eles acompanham o andamento processual pelos sites dos Tribunais, vo aos cartrios, esto cada vez mais apropriados do labirinto judicial.

Na advocacia tradicional, isso seria visto como fator de desconfiana na relao entre cliente e advogado. Na advocacia popular, representa mais um elemento do () processo de organizao [dos clientes], o qual [os advogados] buscam fortalecer (JUNQUEIRA, 2002, p. 202). A prpria expresso clientes, neste aspecto, frequentemente rejeitada pelos advogados populares. Em texto produzido em conjunto com Santos e Carlet ela prpria uma ex-advogada popular utiliza a expresso destinatrios da advocacia popular para se referir aos movimentos e grupos defendidos por estes profissionais (SANTOS; CARLET, 2010).

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Em terceiro lugar e porque tm plena conscincia das fraturas ideolgicas existentes no mbito das profisses jurdicas , os advogados populares tendem a considerar as estratgias jurdicas como insuficientes para produzir as mudanas estruturais que enxergam como necessrias. Por um lado, isto resulta na deciso deliberada de associar estratgias jurdicas a estratgias extrajurdicas como as de educao jurdica popular, articulao com outros atores ou instituies da justia, articulao com atores ou instituies do sistema poltico, ou construo de redes com outras organizaes da sociedade civil. Por outro lado, isto se traduz na ideia de que o campo de trabalho de um advogado popular o da explorao das contradies do sistema jurdico no que a advocacia popular se distingue tanto do positivismo liberal, que enxerga no sistema jurdico um todo coerente e justo, quanto do marxismo ortodoxo, para o qual o Estado e o Direito seriam meros gabinetes de negcio da burguesia.12 Por fim, os advogados populares tentam reconciliar mudana social com mudana legal. Ao explorar as contradies do sistema de justia, os advogados populares tambm se voltam imaginao de uma nova ordem jurdica. Em entrevista sobre a criao da Rede Nacional de Advogados e Advogadas Populares (RENAP), da qual fora um protagonista, um entrevistado recordouse que um grupo de advogados populares estava reunido em um hotel em So Paulo quando um dos fundadores do movimento, Plnio de Arruda Sampaio, perguntou: Quem que escreve os livros de doutrina jurdica neste pas? Quando os outros participantes comearam a citar os mais influentes autores, Sampaio interrompeu e perguntou: Quem desses a de esquerda? Diante do silncio dos presentes, dizia o entrevistado, Sampaio props: hora de ns comearmos a escrever novos manuais. Assim, os advogados populares tm clareza de que, alm de no apenas representarem clientes, eles tambm trilham o caminho para a emergncia de outro padro de jurisprudncia no pas um padro que realmente atenda s necessidades do povo. No toa que muitos desses profissionais tm conexo com movimentos sociojurdicos, que buscam estudar um direito que insurgente (PRESSBURGER, 1990), ou que pode ser achado na rua (SOUSA JR., 1987).13
12. Um clssico exemplo do uso das contradies do sistema para dar apoio mobilizao social foi o uso de argumentos procedimentais para invalidar liminares de reintegrao de posse de imveis rurais ou urbanos. O Cdigo de Processo Civil brasileiro exige que os rus sejam qualificados um a um em qualquer ao judicial. Isto se tornava quase impossvel nos casos em que a terra ou o imvel eram ocupados por diversas pessoas, em geral estranhas ao alegado proprietrio. Na dcada de 1980 muitos advogados populares comearam a questionar liminares concedidas genericamente contra os ocupantes. Como ainda no havia jurisprudncia considerando ocupaes legais, os advogados sabiam que em algum momento a ordem de desocupao viria. Ainda assim, eles utilizavam a lei para buscar mais tempo, de maneira que o movimento pudesse decidir que caminho tomar, alm de negociar com autoridades polticas ou buscar a ateno da mdia para garantir que a desocupao ocorreria sem o uso de violncia policial. 13. A expresso o direito achado na rua alude a um movimento acadmico nascido na Universidade de Braslia (UnB) sob a liderana de Sousa Jr., o qual busca captar pretenses normativas embutidas na ao dos movimentos sociais e traduzir estas pretenses em categorias jurdicas que ajudem a estruturar novas formas de organizao social, de modo que () o direito possa realizar-se como um projeto de legtima organizao social da liberdade (SOUSA JR., 2010).

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Nesse sentido, importante notar que a advocacia popular sempre buscou ser uma atividade bastante intelectualizada. Os advogados populares tm por hbito realizar cursos de ps-graduao, escrever artigos e livros jurdicos,14 publicar artigos de opinio em jornais, por meio dos quais eles pretendem sofisticar os seus argumentos, e desenhar estratgias para influenciar na agenda jurdica.15 Algumas vezes foram bastante bem-sucedidos, dando ensejo a verdadeiras mudanas paradigmticas na jurisprudncia nacional relativa a temas como reforma agrria e direitos civis. Por exemplo, Santos e Carlet (2010) recordam o caso da fazenda Primavera, no qual os advogados populares defenderam que os direitos humanos dos sem-terra deveriam prevalecer sobre o direito de propriedade. Na deciso proferida em grau de recurso contra a deciso do juzo local, a qual havia concedido liminar de reintegrao de posse da fazenda, o desembargador Gnther Spode concordou com esse argumento e afirmou que
() [entre] o prejuzo patrimonial que a invaso certamente causar (ou at j est causando) empresa arrendatria das terras ocupadas [e] a ofensa aos direitos fundamentais (ou a negativa do mnimo social) das 600 famlias dos sem terra que, sendo retirados de l, literalmente no tm para onde ir () sacrifica-se o [direito] patrimonial, garantindo os direitos fundamentais (BRASIL, 1998).

O quadro 1 sintetiza, assim, os elementos que permitem caracterizar a prtica socioprofissional designada por advocacia popular.
QUADRO 1
Caractersticas da advocacia popular
Pressupostos contextuais e ideolgicos Acirramento de conflitos por bens e servios coletivos Emergncia de movimentos sociais Investimento no Direito por parte de algumas organizaes e movimentos sociais Diversificao do pensamento e das profisses jurdicas Elaborao prpria. Sentido da ao Mtodo nfase no aspecto coletivo dos conflitos Seleo da clientela que privilegia movimentos ou grupos organizados, ou em fase de organizao Uso conjugado de estratgias jurdicas e extrajurdicas Explorao criativa das contradies do sistema Imaginao de uma nova ordem jurdica

Empoderamento de ao social em curso

Transformao da ordem jurdica

Ao mesmo tempo, o resgate desses elementos e de seu processo de institucionalizao permite analisar a advocacia popular no como fato curioso, mas sim como expresso singular de lutas por direito e justia uma experincia que diz muito sobre a restaurao democrtica no Brasil e na Amrica do Sul e
14. Ver, por exemplo, Strozake (2002) e as vrias edies dos Cadernos RENAP. 15. Mais recentemente, esse elemento caracterstico da advocacia popular tem sido severamente prejudicado, dada a escassez de recursos e a dificuldade dos advogados de celebrar parcerias com instituies pblicas ou privadas a fim de viabilizar os cursos e a produo de publicaes.

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sobre o papel que o Direito e as instituies jurdicas tm nela ocupado, apesar de todas as ressalvas que se costuma fazer quanto adeso do pas e da regio ao paradigma do Estado de direito ou, como consta da expresso em ingls, do rule of law (MNDEZ; ODONNELL; PINHEIRO, 1999). Da porque, sustenta-se neste texto, as dificuldades que estes profissionais enfrentam para dar forma e vazo jurdica s demandas e expectativas dos movimentos e organizaes populares pelos quais advogam, podem ser tomadas como reveladoras dos dficits democrticos na justia.
3 HISTRIAS DO COTIDIANO E ESTRUTURA SOCIAl: POR qUE E COMO APRENDER SOBRE A JUSTIA A PARTIR DE NARRATIvAS DE ADvOGADOS POPUlARES

Embora remonte a uma tradio acadmica j bem estabelecida no Brasil e no exterior, a tentativa de examinar a permeabilidade da justia s demandas e expectativas dos setores populares ainda envolve imensos desafios metodolgicos. Um caminho possvel, e at certo ponto clssico nas cincias sociais, analisar se e como os produtos do sistema de justia se diferenciam em funo de caractersticas socioeconmicas e demogrficas dos seus usurios, na perspectiva de se constatar se a justia assume posio enviesada, ou particularmente hostil em relao a segmentos mais vulnerveis. Foi o que fez Adorno, por exemplo, no influente estudo que identificou discriminao racial no Tribunal do Jri de So Paulo (ADORNO, 1995). Para tanto, Adorno comparou as sentenas dadas a rus negros com as sentenas dadas a rus brancos, verificando discrepncia significativa no tempo de pena a que os membros de cada um desses grupos eram condenados, mesmo quando os crimes em julgamento apresentavam natureza e caractersticas muito semelhantes. Apesar de gerar resultados extremamente provocativos, esse tipo de abordagem tem importantes limitaes. Em primeiro lugar, ele opera com casos efetivamente apreciados pelo sistema de justia, ou seja, com processos judiciais tramitados e julgados. Quando o interesse prioritrio do analista est em casos de natureza criminal, como foi o caso dos estudos de Adorno (1995), isto no chega a ser um grande problema. Isto porque o processo penal marcado tanto por um alto grau de sujeio do ru ao poder acusatrio do Estado quanto pela rigidez das categorias com as quais o sistema de justia se v em condies de conhecer, processar e decidir os conflitos em questo. O ru de um processo penal est diante da justia no porque a tenha procurado, mas porque a ela foi trazido em funo de uma denncia ou queixa. Ao mesmo tempo, uma vez nessa situao, sua pretenso essencial passa a ser to somente a de demonstrar que a conduta da qual acusado, se realmente incontroversa, no merece ser enquadrada no binmio crime/pena (MACHADO, 2004; S E SILVA, 2007).

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Fora do ambiente jurdico-penal, no entanto, tanto os termos pelos quais os conflitos so explicitados quanto os termos das respostas que diante deles a justia capaz de produzir podem ser bem mais abertos e variados. Exemplo disso est nos conflitos coletivos por terra ou moradia. Alm de poderem ser vistos por vrios ngulos desde o ataque ao direito de propriedade at a promoo da dignidade humana eles tambm podem apresentar vrios desfechos a desocupao liminar com uso de fora policial e priso das lideranas por crime de esbulho; a instaurao de dilogo com o governo visando incorporao dos ocupantes nas polticas pblicas de habitao ou reforma agrria; ou ainda o reconhecimento da justeza e legitimidade da ao destes, com sua consequente manuteno na posse da terra ou do imvel. Da mesma forma, fora do ambiente jurdico-penal o conhecimento do problema pela justia pode ser motivado no apenas por atores e dispositivos do prprio sistema, mas tambm por diversas categorias de cidados, agindo nas mais diversas condies. Nessas circunstncias, a justia quem deve reagir s estratgias e aos meios pelos quais os indivduos e grupos articulam suas demandas por direitos educao, sade, verdade, memria e a outros bens coletivos , e a maneira pela qual ela reagir que passa a ser o tema de importncia mais fundamental. Em segundo lugar, a abordagem baseada exclusivamente nos produtos da justia mais til para captar a dimenso objetiva de sua eventual hostilidade para com determinados segmentos a discrepncia entre os tempos de pena para negros e brancos, para ficar no exemplo de Adorno (1995) do que para captar o conjunto de interaes sociais que conduzem produo dessa hostilidade. Em alguns casos, de fato, a hostilidade da justia pode no ser localizada tanto nos seus produtos ou ritos formais, mas antes de tudo na forma pela qual ela organiza a sua atuao. Um exemplo claro disso foi retratado no filme Justia, dirigido por Maria Augusta Ramos e baseado em cenas tomadas em um frum do Rio de Janeiro (RAMOS, 2004). Em uma das primeiras cenas do filme, o juiz interroga um homem, aparentemente pedinte de rua, que acusado de ter praticado furto em uma residncia. O homem est o tempo todo sentado em uma cadeira de rodas. Em um dado momento, pede ao juiz para ser removido para um hospital por causa de sua condio. Como quem quisesse insinuar que o homem poderia estar fingindo um problema apenas para ganhar um benefcio, o juiz pergunta: Quando o senhor foi preso no estava assim, no ? Para a surpresa do juiz, o homem responde: Sim, estava. Tomado de imenso espanto, talvez por haver se dado conta de que o pressuposto de todo aquele rito a acusao de furto a residncia poderia simplesmente no ser verdadeiro, dada a condio do ru, o juiz repergunta: J estava assim? O ru responde: Sim senhor. Estou assim desde 1996, quando tive uma trombose. Passado o misto de constrangimento

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e consternao, no entanto, o juiz retoma a postura fria e distante em relao ao caso e diz algo como: Pea para a sua defensora entrar com o pedido e eu vou ver o que possvel fazer. Ainda que o pedido da advogada tenha afinal sido deferido, algo que o filme infelizmente no revela, difcil no reconhecer que o procedimento adotado pelo juiz comunica um profundo sentido de injustia, assim como difcil no especular que ele s tenha tido o curso que teve por envolver algum que pertence base da pirmide social brasileira. Alm de no captar esse tipo de sutileza, a abordagem dos produtos no permite entender que fatores organizacionais ou culturais esto relacionados aos fatos colocados de frente ao analista. Em outros termos, tem-se que os produtos permitem verificar se e em que situaes a promessa moderna de igualdade dos cidados perante a lei acaba se traduzindo concretamente na desigualdade da lei perante os cidados. Mas no permitem verificar como exatamente isso ocorre e, portanto, especular os tipos de reformas que so possveis ou necessrias para se combater esses vieses e se buscar construir uma justia verdadeiramente mais democrtica. Uma alternativa a uma soluo puramente etnogrfica, que permitiria um rico exame dos diversos fatores subjacentes ao funcionamento da justia, mas padeceria de invariveis limitaes no alcance temporal e geogrfico, a coleta e a anlise sistemticas de histrias sobre o cotidiano das relaes entre os setores populares e a justia. Esta abordagem vem sendo utilizada por diversos autores vinculados a uma tradio mais interpretativa da Sociologia e, em particular, da sociologia do direito. Em um texto que bem sintetiza esta tradio e suas contribuies para o avano do conhecimento sobre o Direito e as relaes de poder que lhe so constitutivas, Ewick e Silbey (2003) procedem a uma ampla reviso da literatura que trabalha com narrativas e que destacam trs componentes estruturais que as tornam sociologicamente relevantes. Em primeiro lugar, dizem as autoras, as narrativas trazem uma apropriao seletiva de eventos e personagens do passado. Em segundo lugar, elas promovem uma ordenao temporal dos eventos. Em terceiro lugar, elas buscam relacionar os eventos uns aos outros e a uma estrutura geral. Juntos, concluem Ewick e Silbey (2003, p. 1.341), estes trs componentes garantem que as narrativas apresentem tanto uma explicao quanto um juzo moral sobre como e porque os eventos a que se referem ocorreram da forma que ocorreram. Sem desconsiderar a relevncia do juzo moral expresso pelo narrador, Ewick e Silbey (2003) revelam especial interesse para a descrio emprica que este procede ao articular a narrativa. neste aspecto, afirmam as autoras, que
() todas as histrias contm uma sociologia, uma explicao de como a vida social se organiza () Embora o cidado comum, ou o que Garfinkel chama de socilogo leigo, pode no prover o tipo de explicao que um socilogo profissional daria (com as consequentes reivindicaes de preciso e representatividade), histrias de

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leigos so, todavia, tentativas de explicar a ao social. Elas localizam os personagens no tempo e no espao, descrevendo tanto o que permite quanto o que constrange a ao. Em outras palavras, elas indicam fontes e limites de ao que existem nas estruturas sociais (p. 1.342).

Na esteira do trabalho de Ewick e Silbey (2003), este texto busca compreender melhor os elementos estruturantes da justia brasileira e o seu grau de permeabilidade s demandas e aos problemas de setores populares em uma palavra, a sua qualidade democrtica com base nas histrias de quem se v concreta e cotidianamente atuando nessa fronteira especfica da relao entre o Estado e a sociedade. Para ter acesso a essas histrias, procedeu-se a entrevistas com dez advogados populares que, embora trabalhando em favor de pblicos distintos indgenas, quilombolas e trabalhadores rurais sem-terra , tm como foco central a luta pela terra.16 As entrevistas seguiram um roteiro semiestruturado e relativamente simples. No incio, os entrevistados respondiam a perguntas sobre o seu histrico de compromisso com a advocacia popular e com aquele movimento especfico em favor do qual hoje trabalham. Em seguida, eram perguntados sobre as principais demandas em que atuavam. Ento, eram solicitados a proceder a uma avaliao geral sobre sua experincia com a justia. Diante desta avaliao em geral negativa , os entrevistados eram instados a desenvolver uma justificativa sobre esta avaliao e a oferecer exemplos concretos que pudessem ilustrar os termos da justificao. Estes exemplos que constituram a principal fonte de informao. Com isto, a anlise dos dados no ficou presa interpretao que os prprios entrevistados davam sua experincia ou seja, aos juzos morais sobre a justia que, como Ewick e Silbey (2003) j haviam advertido, necessariamente apareceriam em suas narrativas , mas pde articular uma leitura verdadeiramente transversal das vrias experincias relatadas e compreender, de um ponto de vista mais propriamente sociolgico, em que medida elas se aproximavam e se diferenciavam. Neste
16. A luta pela terra no a nica frente de atuao dos advogados populares no Brasil, mas por vrias razes pode ser vista como representativa do trabalho destes profissionais e do estado da arte da relao entre os setores populares e a justia. Em primeiro lugar, vrios dos entrevistados nesta e em outras pesquisas anotam que a luta pela terra sempre teve centralidade na advocacia popular, no apenas porque este tema foi o primeiro a mobilizar os investimentos jurdicos de instituies como a CPT, mas tambm porque em torno dele se organizaram movimentos que adquiriram grande expresso e, portanto, forte poder de agenda, como o MST. Em segundo lugar, a questo da terra permanece tendo grande relevncia na agenda pblica brasileira, no apenas por ser objeto de reivindicaes por reforma agrria, mas tambm por afetar outras populaes marginalizadas, como os indgenas e os quilombolas. Em terceiro lugar, porque a luta pela terra envolve grupos com nveis de poder e dinheiro bastante assimtricos. Assim, ainda que se refira a uma experincia social especfica, a luta pela terra constitui um mirante privilegiado para examinar tanto o grau de permeabilidade democrtica da justia quanto as suas possibilidades de atuao em um sentido democratizante. Basta ver, por exemplo, a batalha que vem sendo travada em torno da constitucionalidade do Decreto no 4.887/2003, que regulamentou os procedimentos para o reconhecimento de reas remanescentes de quilombo e, segundo os seus oponentes, facilitou indevidamente a titulao de terras pelas comunidades quilombolas. Ver Ao Direta de Inconstitucionalidade (Adin) no 3.239, interposta pelo Partido da Frente Liberal (PFL).

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propsito, as entrevistas foram codificadas e, depois, visando ampliar o grau de validade dos temas emergentes na anlise, os resultados provisrios foram confrontados com outras fontes de evidncia documentos, entrevistas e notas de campo , compartilhadas por pesquisadores que trabalham ou j trabalharam com o tema da advocacia popular (CARLET, 2010; ALMEIDA, 2005; S E SILVA; SANTOS, 2009). No que diz respeito aos objetivos especficos deste texto ou seja, examinar o grau de permeabilidade democrtica da justia , todo esse esforo analtico permitiu verificar com clareza trs grandes fontes de tenso na relao entre as instituies da justia e a prtica da advocacia popular, as quais sero expostas em maior detalhe na prxima seo. Embora no esgotem a lista de obstculos para a construo de uma justia democrtica dado at mesmo o corte preponderantemente exploratrio da pesquisa , esses achados reforam preocupaes clssicas da literatura, trazem alguns componentes novos para o debate e sugerem novas formas de abordar velhas questes. E, acima de tudo, eles suscitam a importncia e a urgncia de se abordar a justia e suas reformas sob o ngulo democrtico no apenas gerencial ou burocrtico, como resulta da agenda que se tornou hegemnica para o setor a partir dos anos 1990.
4 DIANTE DA lEI: TRS TENSES NA RElAO ENTRE ADvOGADOS POPUlARES E O SISTEMA DE JUSTIA

Em um de seus mais conhecidos textos em lngua portuguesa, Kafka (1995, p. 230-232) conta a histria de um homem do campo que se dirige lei, pede para entrar, mas proibido por um porteiro. O homem reflete e pergunta se no poderia entrar mais tarde. possvel, diz o porteiro, mas agora no. Segue-se da um notvel conjunto de dilogos e interaes por meio do qual o homem tenta convencer o porteiro a deix-lo entrar na lei, mas no obtm sucesso. No que o porteiro proba-o completamente de acessar a lei, apenas que o amedronta dizendo coisas como: Se [a lei] o atrai tanto, tente entrar apesar da minha proibio. Mas veja bem: eu sou poderoso. E sou apenas o ltimo dos porteiros. De sala para sala, porm, existem porteiros cada um mais poderoso que o outro. Nem mesmo eu posso suportar a viso do terceiro. semelhana do conto de Kafka, as histrias recolhidas por ocasio dessa pesquisa expem as tenses enfrentadas pelos movimentos sociais e pelos setores desfavorecidos em sua experincia diante da lei. Esta seo do texto descreve e discute trs dessas tenses, conforme o destaque que apresentaram nas falas dos entrevistados.

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4.1 Primeira tenso: como se define o direito aplicvel?

Estudos sobre a insero do sistema de justia na recente experincia de democracia constitucional no Brasil revelam um panorama ambguo, no qual o arcabouo jurdico-poltico extremamente avanado da Constituio de 1988 convive com posturas e prticas arcaicas nas instituies que, assim, negam efetividade aos princpios libertrios e igualitrios consagrados na Carta Poltica (SOUSA JR. et al., 2009). Em princpio, a tenso em torno da definio do direito aplicvel, que esta pesquisa identificou como muito presente na relao entre setores populares e justia, no contradiz esta descrio da realidade. Histrias tiradas da advocacia em favor de direitos dos povos indgenas oferecem um bom exemplo de que a organizao e o funcionamento da justia no acompanharam a transio entre o paradigma da integrao e o paradigma de multiculturalismo, operada pela Constituio.17 Falando sobre os inmeros contratempos enfrentados pelos indgenas, em razo da falta de servios de intrprete em procedimentos judiciais, uma advogada popular assim resgata este problema:
Os Guarani, como a caracterstica deles ser um povo muito religioso, um povo que culturalmente no contraria o no-ndio. Quando eles vo dar um depoimento em juzo, se o juiz pergunta voc matou?, ele no diz que no. E a voc no tem a traduo da lngua, voc coloca um indgena que fala rudimentos de portugus, que no entende a cultura, a lgica no-ndia, com um no-ndio tomando perguntas, tomando depoimento num rito que a pessoa no entende; ento as palavras tm valores diferentes para as pessoas e h essa questo da decodificao cultural; quando um ndio fala o juiz no pode admitir que ele est falando como se fosse uma outra pessoa, porque tem toda uma implicao cultural no que ele diz, alem da prpria limitao do vocabulrio tem coisa que ele diz de um determinado jeito ou simplesmente no diz porque no pode fazer diferente. E no s o judicirio, mas com raras excees tambm a postura da polcia, de todas as polcias que esto no executivo, mas fazem parte da estrutura da justia. Est tudo muito pautado em vises preconceituosas, desqualificadoras do ndio. E com base nisso que o judicirio trabalha, que o executivo trabalha, que os parlamentares trabalham, o que a sociedade fala: Isso no ndio, ndio no usa celular, o sujeito fala portugus, o sujeito est integrado. A Constituio acabou com essa histria de integrao, a perspectiva outra, mas o judicirio at hoje no acompanhou esse movimento.

Mas as histrias contadas pelos advogados populares indicam que a dificuldade da justia brasileira no apenas de efetivar princpios constitucionais tarefa que, em princpio, exigiria sofisticado esforo hermenutico18 , mas tambm de
17. Ver, a esse propsito, o brilhante trabalho de Lacerda (2009). 18. No toa, Dworkin (1999) criou a figura do juiz-Hrcules para dar a medida do esforo necessrio tarefa de aplicao da Constituio.

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recepcionar avanos poltico-jurdicos expressos em dispositivos prprios e especficos, os quais vo desde tratados internacionais at leis, portarias e outros instrumentos de poltica pblica. Um advogado dedicado a causas quilombolas assim se refere a esta caracterstica:
Conversando com outros colegas, at mais experientes, eu vejo que passa, claro, pelo conservadorismo do judicirio brasileiro o [Estado no qual reside o entrevistado] no diferente, acho que at mais acentuado, por toda a histria coronelista e conservadora que tem , mas alm do conservadorismo passa pelo desconhecimento desses operadores, juzes e promotores, em relao a leis e tratados internacionais que garantam o direito dessas pessoas. S pra te citar um exemplo, alguns juzes e promotores desconhecem as disposies normativas sobre as comunidades quilombolas, sobre o que mesmo ser quilombola, qual a definio conceitual das comunidades, de comunidades tradicionais; ento o desconhecimento, junto com o conservadorismo, um dado bem claro.

Nesse contexto, explica esse entrevistado, a atuao dos advogados populares acaba marcada fundamentalmente pela tentativa de revelar um novo conjunto de referncias para o sistema, ou:
Mostrar ao judicirio, ao ministrio pbico, polcia, enfim, de que alm do direito constitucional mais geral, de que todos so iguais, existem diplomas especficos sobre a garantia desses direitos. Num exemplo mais concreto, assim que eu entrei na [organizao], existia uma possessria [ao buscando a reintegrao da posse de um bem] contra uma comunidade quilombola, na qual o juiz tinha expedido a liminar [de reintegrao imediata de posse] sem oitiva das partes, sem notificao prvia, com base apenas no documento probatrio de propriedade. Os prazos de recurso haviam sido perdidos, a liminar prestes a ser cumprida. E a o que eu tive de fazer? Entrei com uma declaratria incidental [ao promovida no mbito de uma outra ao, no caso, a possessria, buscando obter da justia a declarao de um direito ou relao jurdica], dizendo pro juiz: Olha, primeira coisa, ali no existe a posse alegada pelo autor da ao. Segunda coisa, caracterizei a comunidade como comunidade remanescente de quilombo, como ela mesma se afirma, informei que havia processo administrativo, j havia at relatrio antropolgico, portanto a comunidade demandada era a verdadeira possuidora da terra. Acionei o promotor da comarca, porque aqui temos um problema srio de os juzes no informarem os promotores de conflitos agrrios de posse coletiva conforme dispe o CPC [Cdigo de Processo Civil, lei que disciplina o modo como as aes judiciais tramitam]. E, em virtude dessa ao e da interveno do Ministrio Pblico, o prprio juiz que concedeu a liminar acabou revogando-a, reconhecendo que no tinha conhecimento daquilo, da realidade ftica e nem mesmo da realidade jurdica que envolvia aquela comunidade.

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A desconsiderao desses instrumentos especficos, da qual reclama o advogado entrevistado, tem srias implicaes no apenas para a construo de uma justia democrtica pois dotada de baixa permeabilidade s demandas e expectativas de setores populares , mas tambm para a consolidao do prprio regime democrtico. Com efeito, esta desconsiderao sinaliza uma tendncia estrutural de no implementao das decises produzidas pelo sistema poltico quase sempre depois de longos debates e muitas concesses na tentativa de mediar conflitos de grande dimenso e impacto. Se, depois de anos atuando em espaos deliberativos domsticos ou internacionais, um movimento ou grupo consegue alcanar uma vitria com a aprovao de uma lei, a edio de um decreto ou a homologao de um tratado internacional , mas verifica-se que esta vitria teve pouca aplicao prtica, a responsividade de todo o sistema poltico e a adeso dos cidados ao regime democrtico que, em ltima anlise, esto em jogo.
4.2 Segunda tenso: onde est a imparcialidade?

Uma questo que fica no ar, a partir da recm-explorada tenso em torno da definio do direito aplicvel, de que maneira o desconhecimento das leis e a inaptido para dar concretude aos princpios constitucionais so efetivamente produzidos no mbito da justia. Boa parte da literatura disponvel tende a associar esses fatores a uma espcie de bloqueio cultural dos profissionais do Direito, os quais no teriam a sensibilidade ou a preparao intelectual necessrias para dialogar com os aspectos culturais, polticos, filosficos, sociolgicos ou econmicos subjacentes aos conflitos que decidem e s categorias jurdicas com as quais operam. Embora traga ao debate um elemento importante a cultura jurdica , o qual tem mobilizado um amplo movimento de reforma do ensino jurdico no Brasil, esta abordagem acaba por desconsiderar a teia de relaes sociais na qual estes profissionais esto assentados e da qual, diriam Ewick e Silbey (2003), eles fatalmente retiraro as referncias culturais que mobilizam em suas prticas mais comezinhas. Esta dimenso de anlise e crtica, no entanto, emerge vivamente com a segunda tenso verificada nesta pesquisa para a relao entre advogados populares e sistema de justia uma tenso aqui definida como gravitando em torno da parcialidade do sistema. Reivindicaes por imparcialidade na justia podem soar despropositadas quando advindas de advogados populares, pois a expresso imparcialidade remete, quase sempre, imagem de autoridades neutras, sem preferncias ou preconceitos atributos estes que dificilmente encontrariam sustentao emprica e que sempre tiveram pouca ressonncia entre os crticos do Direito oficial, aos quais os advogados populares tm alguma filiao. Mas nas

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histrias contadas por estes profissionais, a demanda por uma justia imparcial significa to somente a demanda por uma justia sem vnculos orgnicos ou interesses diretos nas questes que tem por ofcio examinar ou, como disse uma das entrevistadas que atua na defesa de indgenas, uma justia sem vnculos ou interesses com:
() isso que a gente chama de interesses econmicos e polticos, no ? Os interesses do latifndio, os interesses do agronegcio, tudo isso acaba um pouco misturado [com o funcionamento da justia], no ? Aqui mesmo no TRF a gente estava fazendo essa anlise, o futuro presidente proprietrio de terras e tem uma jurisprudncia de mais de 20 anos construda a favor dos proprietrios de terras, e contra quem quer que limite o acesso de terras aos proprietrios de terra, ou seja, sem-terra, ndio, quilombola, pobres em geral. Mas no so s os juzes que tem terras, isso uma questo cultural no nosso pas, todo mundo que se torna algum compra terras. Ento juzes, parlamentares, gente do prprio executivo, todos se tornam fazendeiros. E quando no a pessoa mesmo so os parentes, quando no so parentes, so da famlia por aliana. Ao final, tudo se liga. Quem tirou as terras dos Guarani-Kaiowa no Mato Grosso do Sul? Quem diz que tem o ttulo? Quem titulou? Quem est l colega de quem deu o ttulo, que colega do Juiz, que no deixa a situao mudar.

A existncia dessa ligao estrutural entre os quadros da justia e a estrutura fundiria que, diga-se de passagem, foi constatada em quase todas as entrevistas tem inegvel repercusso na relao entre os advogados populares e a justia, eis que inspira desconfiana quase que geral no sistema. Um advogado que atua na defesa dos sem-terra, por exemplo, diz que:
Aqui e em boa parte dos Estados o judicirio tem uma formao de pessoas que vm do latifndio, filhos de grandes proprietrios de terra que, quando se deparam com demandas agrrias, tomam como se fosse contra eles, contra a propriedade deles. E dizem: ah, fica defendendo mas e se fosse na sua terra? Meu pai tem terra, esse pessoal vai invadir a terra do meu pai. Ento tem esse lado no conservadorismo, as razes rurais e agrrias do judicirio.

No mesmo sentido vai a seguinte passagem da entrevista do j mencionado advogado que atua na defesa de quilombolas:
A grande maioria dos juzes no tem comprometimento, mas no nem s o comprometimento com a causa, isso nem to importante. a lisura, a imparcialidade e a neutralidade para resolver conflitos agrrios, porque muitos juzes so donos de fazenda no [Estado], so proprietrios de terras, ento pode-se antever a que no vai haver... o dono de fazenda no vai dar uma deciso favorvel aos trabalhadores que ocupam uma rea.

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No entanto, o problema no apenas de desconfiana que, em si, j no nada desprezvel para um projeto de organizao democrtica da justia. Algumas vezes, o autntico conflito de interesses entre a justia e o latifndio se expressa em situaes concretas de opresso, como no caso que o advogado que atua na defesa de quilombolas prossegue contando:
Ento a gente enfrenta muitas dessas situaes, teve um caso que teve uma repercusso nacional forte, de um juiz que no do [Estado], mas trabalha aqui no [Estado], que responde a uma ao por trabalho escravo, houve denncia do Ministrio Pblico no TJ, existe uma investigao criminal contra os capangas dele. Ocorre que esse juiz foi simplesmente removido de comarca e continua expedindo liminares e liminares em possessrias, atravs dos mesmos mecanismos de que eu j te falei sem oitiva da outra parte, e de modo at um pouco arbitrrio. Houve um caso, no cumprimento de uma liminar de reintegrao de posse de uma de suas fazendas que havia sido ocupada pelo MST, em que ele prprio, esse juiz, numa quarta-feira, dirigiu 500 quilmetros de sua comarca em direo a essa fazenda, pra ele mesmo cumprir a liminar expedida por um outro juiz, junto com um oficial de justia. Isso em pleno dia de semana, sem ele estar de frias, sem estar de licena, sem estar afastado. Ento o conservadorismo do judicirio no [Estado], em que pese, repito, as louvveis excees que ns temos, vai muito nesse sentido, de os prprios juzes serem proprietrios de terras.

Nesse ponto, o debate democrtico apresenta forte convergncia com o debate republicano. A criao de mecanismos voltados garantia de uma justia imparcial rgos de controle, federalizao de determinadas matrias, regras efetivas disciplinando conflitos de interesse, impedimento e suspeio etc. aparece como exigncia de uma justia democrtica. Da mesma forma, a identificao desta segunda tenso refora a importncia de se travar o debate sobre a qualidade democrtica da justia com os olhos voltados no apenas para os seus produtos aquilo que ela faz ou entrega , mas tambm para as suas formas de organizao e funcionamento, com ateno especial, percebe-se agora, para a sua relao com estruturas de poder.
4.3 Terceira tenso: poder e simbologia na estruturao das profisses jurdicas

Uma ltima tenso verificada nas histrias dos advogados populares, ainda que no presente em todas as histrias coletadas na pesquisa,19 est associada a relaes de poder e hierarquia que subsistem nas prprias profisses jurdicas e que se refletem mesmo em preconceito, no mbito da justia, contra aqueles
19. Para ser preciso, essas histrias aparecem mais entre as minorias da advocacia popular: mulheres, negros e egressos de faculdades de menor tradio no ambiente jurdico. Mas, curiosamente, isto apenas faz reforar a caracterizao desta terceira tenso.

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que fazem a opo de se engajar na prtica da advocacia popular. Em entrevista a Carlet (2010), um advogado popular assim falava sobre as dificuldades que enfrenta em seu trabalho:
R: Tem o preconceito dos colegas no advogados populares, os colegas membros do poder judicirio, membros do poder pblico. P: E como se manifesta esse preconceito? R: o advogado de MST, advogado de quilombola, [insinuam] que voc desconhece aquilo sobre o que est falando, desconhece o direito, desconhece aquilo que, na verdade, voc conhece muito bem. Na realidade uma transferncia de preconceitos, uma discriminao muito transferida, porque esses seus pares discriminam aquele movimento e como voc advoga pra ele essa discriminao acaba se transferindo para voc.

Um ex-advogado popular entrevistado nesta pesquisa mostra que, na verdade, essa atitude inicia j no perodo de formao em Direito. Falando sobre a sua trajetria na faculdade de Direito, ele se recorda ter sido acometido por:
Aquele sentimento de minoria. Aquele sentimento de que voc est falando e ningum est te ouvindo. E tem toda uma torcida contra. Sua famlia vem e diz Larga disso, voc vai ser sindicalista? Seus colegas todos estudando pra fazer concurso, no final da reta j, e voc l com a bandeira do MST na mo? No fcil, no ? At porque o nosso curso um curso de poder. 80% do nosso curso forma gente pra ganhar dinheiro. O aluno formado pra ganhar dinheiro, pra ser rico, ter um grande escritrio, e voc dizendo que vai ser advogado de sem-terra, sem-teto e nego? toda uma torcida contra. Mas acho que eu me questionei mais depois do que durante o curso, porque no curso tinha o gs do movimento. Tinha toda uma mstica, vamos dizer assim.

importante questionar at que ponto essas assimetrias de poder nas profisses jurdicas devem ser mesmo naturalizadas, como at os prprios advogados populares parecem fazer. Em estudo sobre a globalizao do Direito, por exemplo, Dezalay e Garth (2002, p. 51) destacam que, nos Estados Unidos, as profisses jurdicas adotam uma estrutura esquizofrnica, na qual a esmagadora maioria dos advogados estruturam as suas carreiras em grandes firmas e em direito empresarial, mas a classe, como um todo, preconiza e valoriza o engajamento com um direito de interesse pblico. Assim, os autores contam do espanto de advogados de elite de Nova Iorque quando chegaram a Buenos Aires e perceberam que seus pares latinos no tinham nenhuma preocupao em contribuir com instituies que ofereciam assistncia jurdica gratuita, ou mesmo em prestar servios diretos aos necessitados, em carter de pro bono (DEZALAY; GARTH, 2002, p. 52).

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claro que no se pode romantizar a advocacia norte-americana, contra a qual h, alis, uma vasta literatura crtica.20 Mas o fato que a institucionalizao de uma retrica de interesse pblico na advocacia dos Estados Unidos, ainda que no motivada pelo bom corao dos seus profissionais,21 gera um sistema de incentivos materiais e simblicos bastante razovel para aqueles que decidem se dedicar defesa de pobres e desfavorecidos dos generosos financiamentos aos escritrios de interesse pblico oferecidos pela Legal Services Corporation no tempo de Robert Kennedy, aos fellowships atualmente concedidos por instituies como a Equal Justice Works ou a Skadden Foundation.22 A luta pela construo de uma justia mais democrtica no Brasil parece inspirar, neste sentido, a luta pela socializao das profisses jurdicas.23
5 CONSIDERAES fINAIS

Adotando uma linha eminentemente exploratria, este texto buscou identificar fatores crticos no trato dos advogados populares com a justia brasileira para, com isso, discutir o grau de permeabilidade da justia s demandas e expectativas dos setores populares e, por conseguinte, os seus dficits democrticos. Destacaram-se, assim, trs fortes tenses: uma associada indiferena da justia para com mudanas relevantes e bastante concretas no arcabouo normativo do pas em favor dos setores populares; outra associada aos vnculos entre justia e estruturas de poder, os quais comprometem a sua parcialidade; e a ltima associada s estratificaes e hierarquias que subsistem nas prprias profisses jurdicas. De um ponto de vista heurstico, esses achados nos colocam dois importantes desafios ou, ao menos, enunciam duas possibilidades de inovao analtica: em primeiro lugar, a de atentar para as relaes de poder que constituem a organizao e o funcionamento da justia; em segundo lugar, a de incorporar nas anlises as histrias e o cotidiano dos demandantes da justia. Neste aspecto, pesquisas futuras podem se debruar tanto sobre as histrias de outros atores que compem a cartografia do acesso
20. Ver, apenas a ttulo de exemplo, o contundente trabalho de Auerbach (1976). 21. A expresso inspirada no texto de Sarat e Scheingold (2005, p. 3), para quem a afirmao dessa retrica no tempo decorreu do () contnuo esforo da profisso para melhorar a sua reputao, capitalizando a ressonncia pblica de uma compreenso inclusiva dos direitos e da justia, ideais com os quais alguns advogados, mas no a profisso como um todo se identifica. 22. Ver, respectivamente: <www.equaljusticeworks.org> e <www.skaddenfellowships.org>. 23. Por socializao das profisses jurdicas entende-se, aqui, um conjunto de medidas voltadas a aproximar os advogados dos setores e das demandas populares, de modo que servios jurdicos de mais alta qualidade deixem de ser apropriados preponderantemente pelas elites (ABEL, 1979), como decorre do argumento liberal de que a advocacia deve se estruturar segundo a lgica do mercado. No o propsito deste texto discutir quais seriam estas medidas, as quais poderiam envolver desde a socializao da formao em Direito, com maior acesso de pobres e desfavorecidos a cursos jurdicos de elite, at a manuteno e o fortalecimento de servios jurdicos gratuitos, como as defensorias pblicas que, no toa, s adquiriram autonomia administrativa e financeira aps mais de 20 anos da promulgao da Constituio e depois de enfrentar forte oposio de elites polticas e setores da advocacia nos estados.

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justia no Brasil em especial os integrantes da defensoria pblica, pela importncia que, enfim, esta instituio adquiriu no pas quanto histrias de um universo leigo, alcanando, assim, os indivduos e grupos que, efetivamente, se acham porta da lei. Mas alm de eventuais contribuies tericas e metodolgicas para um debate mais sociolgico, esses achados assumem, ainda, uma forte carga poltica. Eles permitem perceber que o recado da justia para os setores populares que buscam adentr-la para exprimir as demandas semelhante ao do porteiro do conto de Kafka, utilizado como ttulo do captulo: possvel, mas agora no. claro que, em sua atuao cotidiana, os advogados populares criam alternativas para contornar os obstculos com que se defrontam e prosseguir interpelando a justia.24 Mas embora estas alternativas abram espao para formidveis debates acadmicos, em temas como a diversificao das profisses jurdicas e o pluralismo jurdico, preciso ter em conta que um projeto democrtico para a justia deve ser construdo desde e para o exerccio de direitos, no a obteno de favores ou a busca de jeitinhos. Assim, o texto nos incita a pensar estratgias de reforma e modernizao da justia que adotem no apenas uma perspectiva de mais agilidade ou eficincia, mas sim da construo de um ambiente institucional mais acolhedor aos diversos tipos de pretenso de normatividade que circulam na sociedade. Nesse aspecto, vale retornar ao desfecho do conto de Kafka. Nele, o campons espera muitos anos para obter a aquiescncia do porteiro e, enfim, entrar pela porta da lei. Ao longo desse tempo, o campons tenta todos os expedientes para convencer o porteiro a deix-lo entrar, mas em nenhum momento obtm sucesso. Finalmente, j no fim da vida, o homem dirige-se ao porteiro e lhe pergunta: Todos aspiram lei, como se explica que, em tantos anos, ningum alm de mim pediu para entrar? Percebendo que o homem j est no fim, e para ainda alcanar sua audio em declnio, conclui o texto, o porteiro berra: Aqui ningum mais podia ser admitido, pois esta entrada estava destinada s a voc. Agora eu vou embora e fecho-a. (KAFKA, 1995, p. 230-232). H uma boa e simples razo pela qual uma sociedade democrtica no pode ou no poderia correr o risco de se transformar no cenrio de um semelhante conto kafkaniano. Ao contrrio do personagem construdo pelo escritor, improvvel que os nossos camponeses e todos os demais indivduos e grupos oprimidos fiquem sentados diante da lei, esperando pela incerta
24. Por exemplo, vale mencionar a aliana com setores progressistas no Ministrio Pblico e na Defensoria Pblica; o recurso a estratgias jurdicas que deslocam a competncia de processos para a justia federal, assim evitando as armadilhas da justia local; a tentativa de sensibilizao das cpulas da justia e o recurso a jurisdies internacionais, como o sistema interamericano de proteo aos direitos humanos; e a busca por parcerias com organizaes internacionais de grande prestgio, que elevam o status do trabalho dos advogados populares e lhes permitem circular melhor em meio s hierarquias das profisses jurdicas.

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abertura desta. mais provvel, isso sim, que desistam dela e busquem dirigir as suas demandas de cidadania e dignidade para outras portas, muitas das quais no nos soaro plenamente confortveis. Em uma sociedade democrtica, portanto, a justia deve se constituir como um ambiente que todos enxerguem como adequado para o processamento de conflitos ainda que, pelas mais diversas razes, muitos decidam no utiliz-lo de pronto25 e, em todo caso, uma sada prefervel em relao violncia.

25. Nesse sentido, advoga-se aqui por uma sociologia do direito e da justia que seja crtica e autocrtica, que no sobrevalorize a importncia do Direito e das instituies jurdicas oficiais na melhoria da vida das pessoas e que seja aberta ao reconhecimento de que, frente a determinados problemas, possvel e perfeitamente legtimo que, em vez de mobilizar o direito e a justia, as pessoas prefiram no fazer nada (SANDERFUR, 2007; GARTH, 2009).

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PARTE III

A DEMOCRATIzAO DA DEMOCRACIA BRASIlEIRA: CONDIES E POSSIBIlIDADES

CAPTULO 12

CIDADOS E POlTICA: ADESO DEMOCRTICA, COMPORTAMENTOS E vAlORES

1 INTRODUO

Este ensaio faz um diagnstico do mapa de referncias dos cidados para a formao da legitimidade democrtica no pas, aps mais de duas dcadas de construo da democracia. Uma anlise de dados de pesquisas recentes sobre a adeso aos valores e ao funcionamento democrtico na Amrica Latina mostra que a preferncia pela democracia uma tendncia predominante entre os cidados dos vrios pases, mas que convive, paradoxalmente, com a desconfiana nas instituies representativas e com baixos ndices de interesse e participao na poltica convencional.1 As informaes tambm sugerem que, na regio em geral, as eleies so definidas como marco de incluso e de interveno polticas, e a crescente percepo da eficincia e da validade dos processos eleitorais que d garantia ao funcionamento do sistema (SELIGSON, 2008). Este cenrio inclui a democracia brasileira. As pesquisas realizadas neste perodo de 24 anos de experincia democrtica mostram que, apesar da consolidao de mecanismos e procedimentos de participao poltica, persiste na lgica do funcionamento da democracia brasileira a presena de uma forte desvalorizao das instituies representativas. Em pesquisas de mbito nacional conduzidas em 2006, um ano aps as denncias de corrupo que atingiram boa parte da classe poltica, os partidos e o Congresso Nacional recebiam da populao uma avaliao fortemente negativa sobre sua atuao e no eram percebidos como instituies centrais para a formao do apoio ao regime democrtico. Tais achados no apenas reiteram a relao incompleta dos cidados com a poltica representativa encontrada nos perodos anteriores, como tambm reforam a atual crise generalizada de representatividade. Contudo, as mesmas pesquisas mostravam que, em mdia, 70% dos entrevistados consideravam a democracia como a melhor forma de governo existente, somando pontos a uma preferncia tendencialmente crescente observada desde o fim dos anos 1980.
1. Ver Corporacin Latinobarometro (2009) e LAPOP (2008).

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Pesquisas sobre o perodo ps-1985 mostram que entre a primeira eleio presidencial direta do perodo em 1989 e a ltima eleio presidencial de 2006, a preferncia da populao pela democracia aumentou mais de 21 pontos (grfico 1). Os dados desse perodo mostram ainda que um dos principais ganhos do processo democrtico foi o aumento do conhecimento sobre a democracia. Entre 1989 e 2006, h uma diminuio considervel da proporo de pessoas que no sabem seu contedo e significado de aproximadamente 40% para 25% (MENEGUELLO, 2007), uma informao central para dialogar a conhecida afirmao de Dahl (2000), segundo a qual as pessoas no sabem o que preferem quando afirmam preferir a democracia. Entretanto, os valores e contedos percebidos pela populao so estreitamente associados ideia de democracia como um sistema que viabiliza a escolha e a soluo de necessidades econmicas e sociais, alm de proporcionar garantias aos direitos civis bsicos. Esta percepo sobre o regime est presente desde o incio do processo de democratizao e no foi alterada pelo bemsucedido processo de construo institucional. A democratizao estabeleceu-se em um cenrio de crise social e econmica profunda no pas e na regio, e as referncias soluo dos problemas econmicos e sociais tornaram-se centrais no mapa de adeso e apoio ao novo regime. Alm disso, a retrica de privilegiamento das eleies diretas para a Presidncia da Repblica como mecanismo central do resgate da democracia empurrou para um segundo plano a adeso s estruturas representativas, aprofundando o distanciamento e a baixa participao dos cidados para com os partidos. Nessa direo, o estudo sobre as possibilidades da democracia, suas bases de legitimao e de adeso pelos cidados assumem um papel central.
GRFICO 1
(Em %)

Preferncia pela democracia ou pela ditadura Brasil, 1989-2007

Fontes: Pesquisa Cultura Poltica 1989, 1990 e 1993 (CEDEC); Pesquisa Estudo Eleitoral Brasileiro (ESEB) 2002 e 2006 (CESOP/ UNICAMP); e LAPOP (Universidade Federal de Gois UFG, Vanderbilt University).

Cidados e Poltica: adeso democrtica, comportamentos e valores

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Neste texto, verifica-se que, ao fim de 24 anos de democratizao, as bases para a legitimidade do regime esto estabelecidas na inter-relao entre a preferncia normativa pela democracia e a avaliao crtica de seu desempenho. Verifica-se tambm que as pontes intermediadoras dessa avaliao so dadas pela percepo do papel das instituies e das aes de governo, na qual a interseco entre a economia e a poltica exerce papel central.
2 ECONOMIA E POlTICA: A ESTABIlIzAO ECONMICA COMO EvENTO POlITIzADOR

Os estudos sobre processos de mudana nas sociedades contemporneas apontam a experincia econmica e poltica especfica de geraes como um aspecto central para entender o conjunto de valores e atitudes observados. o que encontra Inglehart (1997) em uma perspectiva internacional, ao observar as mudanas intergeracionais de valores e a produo de valores ps-materialistas como reflexos da experincia de taxas relativamente altas de crescimento econmico. Na mesma direo, os estudos sobre democratizao tambm apontam a influncia que experincias de recuperao econmica em novos cenrios polticos tm sobre o processo de formao de preferncias, revelando que ao lado dos processos polticos, os processos socioeconmicos so fundamentais para formar bases de legitimidade poltica (REMMER, 1993; MENEGUELLO, 1995; ECHEGARAY, 1995, 2005) e, por meio de polticas econmicas, criar eventos politizadores que possibilitam a formao de preferncias e nveis de identificao poltica. O caso brasileiro parece acompanhar bem esse exemplo. J no incio do regime democrtico, estudos identificavam a dimenso econmica pessoal e geral, entendida como a busca de bem-estar e patamares mnimos de sobrevivncia, como um aspecto bsico na concepo constituda e esperada de democracia (MUSZYNSKI; MENDES, 1990; MOISS, 1995). Estava claro que a poltica econmica desenvolvida no perodo, sobretudo o Plano Real, a partir de 1994, emergiam como elementos constitutivos de tendncias importantes, criando contedo de apoio ao governo e definindo preferncias para a composio de foras polticas. Foi o que se observou nas eleies presidenciais de 1994 e 1998, as quais constituram embocaduras da avaliao das polticas econmicas e da perspectiva de estabilizao monetria. As preferncias observadas naquelas eleies demonstraram que, de fato, mesmo tomando-se em conta a multidimensionalidade das intenes de voto, o impacto das polticas econmicas foi um importante fator de influncia sobre as decises do eleitor, sobretudo porque orientou diretamente a dinmica dos interesses e expectativas individuais quanto ao bem-estar e consumo expressos no chamado voto econmico (LEWIS-BECK, 1988).

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De fato, os quatro anos do governo FHC promoveram uma experincia de estabilidade monetria desconhecida de vrias geraes de brasileiros e, mesmo sem estar atrelado a uma poltica de desenvolvimento capaz de produzir e enraizar as bases dessa estabilidade, o governo foi capaz de produzir um alto grau de popularidade presidencial baseada na avaliao prospectiva da melhoria global do pas, do fim da inflao e do aumento relativo do poder de compra. Nossa experincia recente mostra que o curso das aes econmicas dos governantes tem impacto certo sobre suas possibilidades polticas, mas o que no sabemos a fundo qual dimenso da economia tem mais relevncia sobre a avaliao e aprovao das gestes, se o controle da inflao, a perspectiva de emprego, a percepo dos nveis de renda ou, ainda, o acesso a servios ou aes estatais que afetam ou so relativas a aspectos relevantes do cotidiano dos cidados, includas nas polticas de sade, educao, transporte etc. O fato que, ao longo de nossa jovem democracia, os ndices de avaliao dos governos vm caminhando lado a lado dos ndices de percepo econmica, e as expectativas positivas sobre o controle do desemprego e inflao durante o governo Lula parecem preencher um lugar definitivo na avaliao de seu desempenho. Sabe-se que as preferncias polticas tm mltiplos componentes e que os valores da poltica e da democracia contam para a avaliao do desempenho dos governantes. Mesmo assim, olhando o caso da democratizao brasileira, os referenciais econmicos cotidianos e gerais dos cidados assumem posio de destaque. A tarefa de enfrentar os problemas econmicos transformou-se em uma das maiores demandas da populao desde o incio do novo regime, constituindo um dos pilares do apoio poltico. Na mesma direo, a percepo sobre o desempenho da sucessiva onda de implantao dos planos econmicos no governo Sarney: Cruzado (1986), Bresser (1987), Choque Vero (1989) e, em seguida, no governo Collor, Brasil Novo (1990), condicionaram as oscilaes nos nveis de prestgio dos governos. Os ndices de confiana no presidente Sarney, no ltimo ano de governo, e de Collor, mesmo no perodo anterior ao processo de impeachment iniciado em meados de 1992, sugerem o claro impacto das frustraes da populao com os fracassos dos planos implementados, e foi com esse clima de recepo desconfiada que a populao recebeu as primeiras aes econmicas de Itamar Franco em 1993. Mas seria em 1994, com a implantao do Plano Real, que se fortaleceria a tendncia de associao das preferncias pblicas pela manuteno do cenrio de estabilizao e possibilidades de crescimento econmico s avaliaes do governo. Nesse perodo, ocorreram mudanas favorveis nos nveis de atividade econmica e de renda, transformando o quadro de pobreza no pas. Entre 1993 e 1995, a proporo de pobres passou de 44% (62,6 milhes de pessoas) para 33,3% (49 milhes de pessoas).

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A significativa evoluo do produto interno bruto (PIB) entre 1994 e 1995 marcou positivamente o primeiro perodo do primeiro mandato do presidente Fernando Henrique e, embora o modelo desenvolvido tenha produzido um crescimento econmico acompanhado de uma das mais desiguais distribuies de renda, esse perodo apresentou um aumento de consumo de produtos bsicos pelos estratos mais pobres e ampliou de forma significativa o acesso ao mercado por segmentos antes marginalizados (HOFFMANN, 2001). Este foi um componente central do capital poltico da Presidncia da Repblica no perodo, estabelecendo elevados patamares de apoio e aprovao governamental com base na avaliao prospectiva da melhoria global do pas, do fim da inflao e do aumento relativo do poder de compra, traduzidos em expectativas de desempenho futuro que garantiram a reeleio do presidente em 1998 (grfico 2). Essa relao simbitica entre as tendncias de avaliao do desempenho presidencial e do desempenho da economia estabeleceu-se no governo FHC e, segundo se pde avaliar em 2006, continuou marcando as percepes da populao sobre o governo (MENEGUELLO, 2007).
GRFICO 2
(Em %)

Evoluo da avaliao positiva do governo fHC e do Plano Real Brasil, janeiro de 1995 a dezembro de 2002

Fonte: Pesquisas Nacionais Instituto Datafolha. Banco de dados do CESOP/UNICAMP. Obs.: Perguntas Como voc avalia o desempenho de FHC?; Como voc avalia o desempenho do Plano Real? (avaliao positiva a soma das respostas timo e bom).

Dados de pesquisas de opinio ilustram a sintonia entre o aumento do apoio a FHC e a popularidade do Plano Real, indicando um movimento claramente combinado entre as duas avaliaes. As pesquisas mostraram em 1994 que, ao lado do recm bem-sucedido plano econmico, a vitria de FHC foi sustentada em boa medida pela expectativa econmica positiva.

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Os mesmos parmetros da escolha de 1994 repetiram-se na evoluo das preferncias para a campanha de 1998, conferindo avaliao do Plano Real e manuteno da poltica de estabilizao monetria os referenciais bsicos da reeleio do presidente. Em artigo sobre dimenses explicativas das motivaes do voto em eleies presidenciais, Balbachevsky e Holzhacker (2004) apontam que a partir de 1994, com o impacto que o Plano Real teve sobre as expectativas de performance do presidente da Repblica, delineou-se um padro de escolha no qual a dimenso do desempenho passado do candidato e as expectativas sobre suas realizaes futuras constituam o contedo estratgico do voto. No caso da eleio de 2002, o artigo mostra que a vitria de Lula deveu-se sobretudo ao voto motivado pela forte identificao com o candidato e sugere que esse capital poltico teria tido peso sobre suas possibilidades iniciais. Assim, o capital poltico inicial de Lula traduziu-se em altos ndices de aprovao de desempenho j nos primeiros meses de governo, mesmo que no houvesse um agente de estabilidade similar ao Plano Real para compor o binmio popularidade desempenho econmico. No mbito econmico, o primeiro governo Lula apresentou indicadores modestos de crescimento, mas abrigou uma importante queda na desigualdade da distribuio de renda, resultante de fatores associados ao mercado de trabalho, como as transformaes da oferta e demanda de trabalho e os aumentos reais do salrio mnimo, e s redes de proteo social, como os programas de transferncia de renda, com destaque ao Programa Bolsa Famlia (PBF) (SOARES, 2006). Alm do impacto dos programas sociais na reduo da misria, atingindo 19,18% entre 2003 e 2005, e na reduo da pobreza, atingindo uma proporo de 22,7% em 2005 e 21,9% em 2006, houve, a partir de 2004, um importante crescimento da renda mdia dos brasileiros, chegando a 6,6% em 2005, sendo que os segmentos mais pobres foram os que mais se beneficiaram (NERI, 2006). Dados de pesquisas de opinio mostram que esses indicadores econmicos foram percebidos pela populao e, tal como no perodo anterior, acompanharam a avaliao governamental. Tanto para a evoluo das expectativas de aumento da inflao quanto de desemprego, os dois momentos de destaque so o perodo inicial do governo Lula, quando as propores de expectativa de aumento tm uma forte queda, e o perodo final do primeiro governo, em meados de 2006, j durante a campanha eleitoral para a Presidncia, refletindo a melhoria dos indicadores econmicos e apontando as perspectivas positivas para um quadro de reeleio (grfico 3).

Cidados e Poltica: adeso democrtica, comportamentos e valores

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GRFICO 3
(Em %)

Evoluo das expectativas de aumento de inflao e desemprego e avaliao do governo lula Brasil, 2003-2006

Fonte: Pesquisas Nacionais do Ibope. Banco de dados do CESOP/UNICAMP. Obs.: Perguntas Levando em conta a situao do pas nos ltimos seis meses, na sua opinio a inflao/o desemprego vai aumentar, vai diminuir, ou no vai mudar nos prximos seis meses?.

No mbito das avaliaes propriamente polticas, os dados de pesquisas do perodo traduzem um notvel apoio popular ao presidente da Repblica. Durante quase todo o governo, o grau de confiana no presidente manteve patamares altos de apoio, acima de 50%, e as altas propores de confiana so acompanhadas pelas percepes sobre o aumento da renda geral e pessoal da populao (grfico 4). Mesmo durante a crise poltica de 2005, que envolveu denncias de corrupo contra vrios integrantes do Partido dos Trabalhadores (PT) e do governo, pode-se observar a manuteno de ndices significativos de confiana, com propores entre 43 e 44%. Em 2006, a confiana no presidente voltou a recuperar os ndices anteriores, e j em dezembro atingiu 68% da populao.

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GRFICO 4
(Em %)

Evoluo das expectativas de aumento de renda geral e renda pessoal e confiana no presidente lula Brasil, 2003-2006

Fonte: Pesquisas Nacionais do Ibope. Banco de Dados do CESOP/UNICAMP. Obs.: Perguntas O Sr.(a) confia ou no no presidente Luiz Incio Lula da Silva?(respostas sim;Levando em conta a situao do pas nos ltimos seis meses, na sua opinio sua renda geral/sua renda pessoal vai aumentar, vai diminuir, ou no vai mudar nos prximos seis meses?).

Tais informaes sugerem que a percepo das polticas econmicas e de redistribuio de renda tem um papel importante de intermediao para formao do apoio poltico. Sabemos que a opinio pblica exerce papel central como medida de apoio e fornece uma medida da reao dos cidados s aes de governo, dando indicaes importantes sobre a forma de conduo dos processos polticos (MONROE, 1998; HOWLETT, 2000). Ademais, ela possibilita dimensionar a capacidade de penetrao no Estado das preferncias estabelecidas, e revela, em ltima instncia, a permeabilidade do Estado sociedade e suas demandas. Nessa direo, um estudo mais aprofundado das bases da avaliao do sistema poltico mostra que tais indicadores figuram em uma posio central no mapa de referncias dos cidados brasileiros. o que mostram as sees seguintes.
3 ADESO E DESEMPENHO DEMOCRTICO

Os estudos sobre a cultura poltica estabelecida nas mais recentes ondas de democratizao mostram que o descompasso entre as tendncias de apoio ao novo regime e a persistente percepo negativa de seu desempenho podem condicionar as bases da legitimidade e afetar sua consolidao. No caso das democracias constitudas no Leste Europeu, o alto grau de apoio democracia comparada ao regime autoritrio anterior combina-se percepo permanentemente negativa de seu desempenho e mantm presente a alternativa do retrocesso poltico, ainda que de forma pouco robusta (ROSE; MISHLER, 1999, 2001; MISHLER; ROSE, 2001).

Cidados e Poltica: adeso democrtica, comportamentos e valores

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No caso da Amrica Latina, as reflexes apontam que a descontnua tradio democrtica no continente limita a adeso ao sistema, e reflete-se, sobretudo, na significativa desconfiana dos cidados em relao s instituies pblicas e privadas (MOISS, 1995, 2005a, 2005b; DURAND, 2004; LAGOS, 2000). Para outros autores, as diferenas contidas nas dimenses atitudinais da legitimidade e da satisfao com a democracia, associadas falta de apoio difuso ao sistema, pode ter implicaes negativas para o futuro da democracia (GUNTHER; MONTERO, 2003). Em estudo sobre as bases da preferncia pela democracia no Brasil, a partir de dados de pesquisa de 2002, a relativa independncia entre as dimenses da satisfao com o regime e da avaliao das instituies sugeria que, no mapa de valores dos cidados, o entendimento do bom funcionamento democrtico no estava imediatamente associado percepo do bom desempenho das instituies pblicas inclusive representativas e privadas (MENEGUELLO, 2006). Os pontos gerais surgidos daquele estudo foram analisados em duas pesquisas realizadas em 2006 e 2007, utilizadas neste trabalho para aprofundar o diagnstico das bases da adeso democracia e identificar as perspectivas da legitimidade do regime. Buscou-se, assim, identificar os aspectos associados adeso ao regime democrtico e aqueles associados avaliao de seu desempenho. Os dados mostram um cenrio muito semelhante ao estudo anterior, no qual essas dimenses aparecem como relativamente independentes para os cidados. No mbito da adeso, h uma reiterada preferncia pela democracia associada ao voto; no mbito da satisfao com o regime, o peso dos dados revela-se nos aspectos associados ao governo do momento, avaliao da economia e gesto pblica, limitados aqui aos servios pblicos e aos programas sociais especficos. A comparao entre as pesquisas oportuna porque ambas foram elaboradas luz da preocupao com os fundamentos que caracterizam a percepo dos cidados sobre o funcionamento da democracia brasileira. No entanto, as pesquisas tm algumas diferenas no conjunto de questes a pesquisa Desconfiana nas Instituies, realizada em junho de 2006, foi elaborada para o estudo da confiana institucional e suas dimenses associadas; a pesquisa LAPOP-Brasil2 faz parte da coleo comparada do Americas Barometer sobre o funcionamento da democracia na Amrica Latina, realizada em agosto de 2007 (ver anexo). No que concerne s questes sobre adeso democrtica e s variveis associadas dimenso do desempenho do regime, referenciadas no desempenho da economia e da atuao governamental, os questionrios so muito semelhantes. A diferena fundamental que a pesquisa LAPOP permite controlar as respostas por acesso direto ou conhecimento de terceiros que acessam os programas sociais do governo federal Bolsa Famlia, Bolsa-Escola, Bolsa-Alimentao e Vale-Gs.
2. Latin American Public Opinion Project (LAPOP).

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Para uma caracterizao geral dos dois pblicos entrevistados, a tabela 1 apresenta opinies sobre democracia, instituies representativas e avaliao de governo. As duas pesquisas apresentam altas propores de cidados que apoiam a democracia como forma de ao poltica, o que permite caracterizar os cidados brasileiros como significativamente democrticos. Ao mesmo tempo, os entrevistados se mostram crticos ao funcionamento da democracia, bem como atuao dos partidos e do Congresso Nacional. Com algumas variaes, os dados das duas pesquisas traduzem o cenrio observado em algumas democracias estveis, nas quais baixos nveis de satisfao com o desempenho democrtico convivem com os altos nveis de apoio e preferncia pela democracia (DOGAN, 1997; NORRIS, 1999). Mas embora esse cenrio no seja exclusivo dos pases em democratizao, nesses casos as bases do apoio poltico e legitimidade so cruciais para a construo da estabilidade (KLINGEMANN, 1999; MISHLER; ROSE, 2001).
TABELA 1
(Em %)
Pesquisa Desconfiana nas Instituies (Jun./2006) Avaliao positiva do governo Lula O voto influencia muito o que acontece Satisf