Livro Estadoinstituicoes Vol2

Estado, Instituies e Democracia: democracia
Livro 9 | Volume 2
Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

Livro 9 Volume 2
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Fernando Ferreira Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Mrio Lisboa Theodoro Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Joo Sics Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

Livro 9 Volume 2
Braslia, 2010
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010

Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro Srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro Livro 9 Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia Organizadores/Editores Fabio de S e Silva Felix Garcia Lopez Roberto Rocha C. Pires Equipe Tcnica Jos Celso Cardoso Jr. (Coordenao-Geral) Alexandre dos Santos Cunha Bernardo Abreu de Medeiros Carlos Henrique R. de Siqueira Eduardo Costa Pinto Fabio de S e Silva Felix Garcia Lopez Jos Carlos dos Santos Luseni Maria C. de Aquino Paulo de Tarso Linhares Roberto Rocha C. Pires
Estado, instituies e democracia : democracia / Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Braslia : Ipea, 2010. v.2 (556 p.) : grfs., mapas, tabs. (Srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro ; Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia ; Livro 9) Inclui bibliografia. Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. ISBN 978-85-7811-057-4 1. Estado. 2. Democracia. I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. II. Srie. CDD 320.1
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
APRESENTAO ................................................................................9 AGRADECIMENTOS ..........................................................................13 INTRODUO A DEMOCRACIA NO DESENVOLVIMENTO E O DESENVOLVIMENTO DA DEMOCRACIA ......................................................................................17 PARTE I DEMOCRACIA E DESENvOlvIMENTO NO BRASIl CONTEMPORNEO: SITUANDO O DEBATE CAPTUlO 1 DEMOCRACIA, REPRESENTAO E DESENVOLVIMENTO.............................47 PARTE II A ExPERINCIA DEMOCRTICA BRASIlEIRA: DIMENSES E CARACTERSTICAS SEO IIa CONqUISTAS: CONSOlIDAO DOS SISTEMAS REPRESENTATIvO E PARTICIPATIvO E DOS MECANISMOS DE CONTROlE DA BUROCRACIA CAPTUlO 2 RESPONSIVIDADE E QUALIDADE DA DEMOCRACIA: ELEITORES E REPRESENTANTES NO NVEL FEDERAL ..........................................89 CAPTUlO 3 SISTEMA POLTICO, DINMICA PARTIDRIA E A LGICA DE COALIZES .........................................................................................127 CAPTUlO 4 O PAPEL DA PARTICIPAO NAS POLTICAS SOCIAIS DO GOVERNO FEDERAL ...........................................................................161 CAPTUlO 5 ACCOUNTABILITY E CONTROLE SOCIAL NA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL ...................................................................................185
CAPTUlO 6 OUVIDORIAS PBLICAS E DEMOCRACIA ..................................................211 SEO IIb DIlEMAS E DESAfIOS: NOvAS DIREES PARA O DEBATE SOBRE AS INSTITUIES DEMOCRTICAS BRASIlEIRAS CAPTUlO 7 MECANISMOS DE DEMOCRACIA DIRETA E SEUS USOS: 1988-2008 .........229 CAPTUlO 8 REPRESENTAO DE INTERESSES NOS CONSELHOS NACIONAIS DE POLTICAS PBLICAS ..........................................................................259 CAPTUlO 9 PARTICIPAO, BUZZWORDS E PODER ....................................................285 CAPTUlO 10 DEMOCRACIA E POLTICAS PBLICAS: O PAPEL DA BUROCRACIA E DOS PARTIDOS POLTICOS .....................................................................305 CAPTUlO 11 POSSVEL, MAS AGORA NO: A DEMOCRATIZAO DA JUSTIA NO COTIDIANO DOS ADVOGADOS POPULARES........................................337 PARTE III A DEMOCRATIzAO DA DEMOCRACIA BRASIlEIRA: CONDIES E POSSIBIlIDADES CAPTUlO 12 CIDADOS E POLTICA: ADESO DEMOCRTICA, COMPORTAMENTOS E VALORES...............................................................367 CAPTUlO 13 MDIA E PODER: INTERESSES PRIVADOS NA ESFERA PBLICA E ALTERNATIVAS PARA SUA DEMOCRATIZAO ......................................403 CAPTUlO 14 VALORES SOCIAIS E DEMOCRACIA: DESAFIOS CONSTRUO DE UMA CULTURA SENSVEL AOS DIREITOS HUMANOS ............................445
CAPTUlO 15 ESTADO, SOCIEDADE CIVIL E INSTITUCIONALIZAO DA PARTICIPAO NO BRASIL: AVANOS E DILEMAS ............................................................485 CAPTUlO 16 O ESTATUTO POLTICO DA SOCIEDADE CIVIL: EVIDNCIAS DA CIDADE DO MXICO E DE SO PAULO ..................................................................505 NOTAS BIOGRfICAS .....................................................................539 GlOSSRIO DE SIGlAS .................................................................547
APRESENTAO
com imensa satisfao e com sentimento de misso cumprida que o Ipea entrega ao governo e sociedade brasileira este conjunto amplo, mas obviamente no exaustivo de estudos sobre o que tem sido chamado, na instituio, de Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro. Nascido de um grande projeto denominado Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, este objetivava aglutinar e organizar um conjunto amplo de aes e iniciativas em quatro grandes dimenses: i) estudos e pesquisas aplicadas; ii) assessoramento governamental, acompanhamento e avaliao de polticas pblicas; iii) treinamento e capacitao; e iv) oficinas, seminrios e debates. O projeto se cumpre agora plenamente com a publicao desta srie de dez livros apresentados em 15 volumes independentes , listados a seguir: Livro 1 Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro: contribuies do Conselho de Orientao do Ipea publicado em 2009 Livro 2 Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experincias internacionais selecionadas publicado em 2009 Livro 3 Insero Internacional Brasileira Soberana Volume 1 Insero Internacional Brasileira: temas de poltica internacional Volume 2 Insero Internacional Brasileira: temas de economia internacional Volume nico Macroeconomia para o Desenvolvimento: crescimento, estabilidade e emprego
Livro 4 Macroeconomia para o Desenvolvimento -
Livro 5 Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regionalmente Integrada Volume 1 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: desafios do desenvolvimento produtivo brasileiro Volume 2 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: diagnstico e polticas de reduo das desigualdades regionais
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volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
Livro 6 Infraestrutura Econmica, Social e Urbana Volume 1 Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025 Volume 2 Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas Volume nico Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano Volume nico Perspectivas da Poltica Social no Brasil Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia Volume 3 Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento
Livro 7 Sustentabilidade Ambiental -
Livro 8 Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades Livro 9 Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia
Livro 10 Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Organizar e realizar tamanho esforo de reflexo e de produo editorial apenas foi possvel, em to curto espao de tempo aproximadamente dois anos de intenso trabalho contnuo , por meio da competncia e da dedicao institucional dos servidores do Ipea (seus pesquisadores e todo seu corpo funcional administrativo), em uma empreitada que envolveu todas as reas da Casa, sem exceo, em diversos estgios de todo o processo que sempre vem na base de um trabalho deste porte. , portanto, a estes dedicados servidores que a Diretoria Colegiada do Ipea primeiramente se dirige em reconhecimento e gratido pela demonstrao de esprito pblico e interesse incomum na tarefa sabidamente complexa que lhes foi confiada, por meio da qual o Ipea vem cumprindo sua misso institucional de produzir, articular e disseminar conhecimento para o aperfeioamento das polticas pblicas nacionais e para o planejamento do desenvolvimento brasileiro. Em segundo lugar, a instituio torna pblico, tambm, seu agradecimento a todos os professores, consultores, bolsistas e estagirios contratados para o projeto, bem como a todos os demais colaboradores externos voluntrios e/ou servidores de outros rgos e outras instncias de governo, convidados a compor cada um dos documentos, os quais, por meio do arsenal de viagens, reunies, seminrios, debates, textos de apoio e idas e vindas da reviso editorial, enfim puderam chegar a bom termo com todos os documentos agora publicados.
Apresentao
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Estiveram envolvidas na produo direta de captulos para os livros que tratam explicitamente dos sete eixos do desenvolvimento mais de duas centenas de pessoas. Para este esforo, contriburam ao menos 230 pessoas, mais de uma centena de pesquisadores do prprio Ipea e outras tantas pertencentes a mais de 50 instituies diferentes, entre universidades, centros de pesquisa, rgos de governo, agncias internacionais etc. A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) slida parceira do Ipea em inmeros projetos foi aliada da primeira ltima hora nesta tarefa, e ao convnio que com esta mantemos devemos especial gratido, certos de que os temas do planejamento e das polticas para o desenvolvimento temas estes to caros a nossas tradies institucionais esto de volta ao centro do debate nacional e dos circuitos de deciso poltica governamental. Temos muito ainda que avanar rumo ao desenvolvimento que se quer para o Brasil neste sculo XXI, mas estamos convictos e confiantes de que o material que j temos em mos e as ideias que j temos em mente se constituem em ponto de partida fundamental para a construo deste futuro. Boa leitura e reflexo a todos!
Marcio Pochmann Presidente do Ipea Diretoria Colegiada Fernando Ferreira Joo Sics Jorge Abraho Jos Celso Cardoso Jr. Liana Carleial Mrcio Wohlers Mrio Theodoro
AGRADECIMENTOS
Este livro (Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia), nos trs volumes que o compem (Repblica, Democracia e Desenvolvimento), nasceu sob o signo da ousadia. A bem da verdade, uma dupla ousadia, em torno da qual se torna imperativo registrar os respectivos agradecimentos. Em primeiro lugar, o livro jamais existiria sem a deciso, instigada pelo prprio presidente do Ipea, Marcio Pochmann, ainda em fins de 2007, e compartilhada por seus diretores e assessores mais diretos, os Srs. Fernando Ferreira, Mrcio Wohlers, Mrio Theodoro, Joo Sics, Jorge Abraho, Jos Celso Cardoso Jr. e a Sra. Liana Carleial, de inaugurar um processo de revitalizao institucional no instituto, por meio do qual viria a se instalar intenso e salutar debate interno Casa, acerca de sua razo de ser, de suas capacidades instaladas, de suas potencialidades institucionais, enfim, de sua misso institucional, seus desafios e algumas estratgias possveis e necessrias de ao para o futuro imediato. A este conjunto de profissionais, responsveis pela conduo de aes significativas ao longo desta gesto, devemos nosso reconhecimento, por ter garantido a institucionalidade e as condies objetivas para que este trabalho chegasse a termo neste momento. Em segundo lugar, devemos agradecer ao conjunto de autores e demais colaboradores que ousaram participar do projeto que resultou neste livro, seja elaborando diretamente os captulos, seja debatendo-os, revisando-os e garantindo o suporte tcnico e logstico necessrio a tal empreitada. Considerando, em particular, o mtodo adotado para a construo do projeto/livro, mtodo este que contou com uma srie de etapas intermedirias de produo, debate, reviso e validao dos textos de cada autor, em processo que durou em torno de dois anos de trabalho intensivo, a presena e a participao ativa do nosso grupo de apoio administrativo foram fundamentais. Este grupo foi formado, no geral, pelos colegas Elidiana Brando, Gustavo Alves, Manoel Moraes, Rosane Silveira, Tania Monteiro e Vernica Lima. Carlos Henrique R. de Siqueira e Jos Carlos dos Santos foram assessores da primeira ltima hora, responsveis por resolver todos os contratempos que so inerentes a um projeto com estas dimenses tanto montante junto aos autores como jusante junto ao editorial. Sem eles, este trabalho, definitivamente, estaria ainda longe do fim. No processo propriamente editorial, registrem-se nossos ntegros agradecimentos aos colegas Daniel Castro, Iranilde Rego, Jane Fagundes, Cida Taboza e suas prestimosas equipes de revisores e diagramadores das mais de mil pginas
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que compem os trs volumes deste livro. E a Robson Poleto dos Santos, aluno de Economia da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e bolsista da Promoo de Intercmbio de Estudantes de Graduao (PROING) do Ipea, que com dedicao e zelo elaborou o glossrio de siglas deste livro. No mbito administrativo e financeiro, no podemos deixar de mencionar a atual Diretoria de Desenvolvimento Institucional (Dides) do Ipea, que mobilizou esforos no desprezveis para garantir toda a logstica das atividades que suportaram a realizao do projeto, bem como as bolsas de pesquisa do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea, com as quais foram financiadas algumas das pesquisas cujos relatrios esto reunidos nos volumes deste livro. Tampouco podemos deixar de mencionar a participao tcnica dos colegas da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), Carlos Mussi, Renato Baumann e Ricardo Bielschovsky, os quais, por meio do convnio Ipea/Cepal, ajudaram no s a financiar outra parte dos estudos destinados ao livro, como tambm a debater e formatar os roteiros finais de praticamente todos os documentos do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, do qual este volume, em particular, parte integrante. Finalmente, mas no menos importante, cumpre conceder crditos aos 68 autores que participaram do projeto e efetivamente colaboraram para que os captulos fossem escritos no esprito geral do livro, vale dizer, visando servir tanto como veculo informativo a respeito das grandes questes nacionais priorizadas em cada um dos trs volumes (Repblica, Democracia e Desenvolvimento), quanto como ponto de partida analtico, de teor aberto e marcadamente crtico, para o debate pblico com o governo, a academia e a sociedade brasileira. No que diz respeito aos captulos deste volume, o captulo 1, Democracia, representao e desenvolvimento, que integra a Parte I, Democracia e desenvolvimento no Brasil contemporneo: situando o debate, foi escrito por Renato Lessa, professor titular da Universidade Federal Fluminense (UFF) e diretor-presidente do Instituto Cincia Hoje. A Parte II, A experincia democrtica brasileira: dimenses e caractersticas, est dividida em dois blocos. A seo IIa, Conquistas: consolidao dos sistemas representativo e participativo e dos mecanismos de controle da burocracia, envolve cinco captulos, assim produzidos: o captulo 2, Responsividade e qualidade da democracia: eleitores e representantes no nvel federal, foi escrito por Lucio Renn, PhD em Cincia Poltica pela University of Pittsburgh e professor adjunto do Centro de Pesquisa e Ps-graduao sobre as Amricas (CEPPAC) da Universidade de Braslia (UnB). O captulo 3, Sistema poltico, dinmica partidria e a lgica de coalizes, foi escrito por Rachel Meneguello, professora livre-docente do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP)
Agradecimentos
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e diretora do Centro de Estudos de Opinio Pblica (CESOP) desta universidade. O captulo 4, O papel da participao nas polticas sociais do governo federal, foi escrito por Leonardo Avritzer, PhD em Cincia Poltica pela New School for Social Research, Estados Unidos, e professor-associado da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). O captulo 5, Accountability e controle social na administrao pblica federal, foi escrito por Felix Garcia Lopez, doutor em Sociologia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Por fim, o captulo 6, Ouvidorias pblicas e democracia, foi escrito por Antonio Rito Semeraro Cardoso, que, alm de mestre em Administrao Pblica pela Fundao Getulio Vargas do Rio de Janeiro (FGV/RJ), tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea e atual ouvidor da instituio. A seo IIb, Dilemas e desafios: novas direes para o debate sobre as instituies democrticas brasileiras, envolve outros cinco captulos assim produzidos. O captulo 7, Mecanismos de democracia direta e seus usos: 1988-2008, foi escrito por Mariana Lopes Alves, mestre em Cincias Sociais pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) e, atualmente, ps-graduanda em Processos Polticos Contemporneos rea de Cincia Poltica da Universidade de Salamanca (Usal), Espanha. O captulo 8, Representao de interesses nos conselhos nacionais de polticas pblicas, foi escrito pela tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea Maria Aparecida Azevedo Abreu, graduada em Direito, mestre e doutora em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo (USP). O captulo 9, Participao, buzzwords e poder, foi escrito pelo tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea Igor Ferraz da Fonseca, socilogo, mestre e doutorando em Desenvolvimento Sustentvel pela UnB. O captulo 10, Democracia e polticas pblicas: o papel da burocracia e dos partidos polticos, foi escrito por Maria Rita Loureiro, professora titular da Fundao Getulio Vargas de So Paulo (FGV/SP) e da Faculdade de Economia e Administrao (FEA) da USP. Por fim, o captulo 11, possvel, mas agora no: a democratizao da Justia no cotidiano dos advogados populares, foi escrito por Fabio de S e Silva, que, alm de bacharel pela USP e mestre em Direito pela UnB, doutorando em Direito, Poltica e Sociedade pela Northeastern University, Estados Unidos, tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea e atual coordenador de Estudos sobre Estado e Democracia na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea. A Parte III, A democratizao da democracia brasileira: condies e possibilidades, rene os ltimos cinco captulos. O captulo 12, Cidados e poltica: adeso democrtica, comportamentos e valores, foi igualmente escrito por Rachel Meneguello. O captulo 13, Mdia e poder: interesses privados na esfera pblica e alternativas para sua democratizao, foi escrito por Francisco Fonseca, mestre em Cincia Poltica pela UNICAMP, doutor em Histria pela USP e, atualmente, professor de Cincia Poltica na FGV/SP. O captulo 14, Valores sociais e democracia: desafios construo
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de uma cultura sensvel aos direitos humanos, foi escrito pelo especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) Marco Antonio Carvalho Natalino, socilogo com mestrado pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). O captulo 15, Estado, sociedade civil e institucionalizao da participao no Brasil: avanos e dilemas, foi escrito por Amlia Cohn, sociloga, docente do Mestrado em Sade Coletiva da Universidade Catlica de Santos (Unisantos), professora aposentada da USP e pesquisadora do Centro de Estudos de Cultura Contempornea (CEDEC). Por fim, o captulo 16, O estatuto poltico da sociedade civil: evidncias da Cidade do Mxico e de So Paulo, foi escrito por Adrin Gurza Lavalle, professor doutor do Departamento de Cincia Poltica da Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas (FFLCH) da USP e diretor cientfico e pesquisador do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (CEBRAP) em So Paulo. Todos os captulos integrantes deste volume 2, Estado, Instituies e Democracia: democracia, foram lidos, relidos, debatidos e editados pelos tcnicos de Planejamento e Pesquisa do Ipea Fabio de S e Silva, Felix Garcia Lopez e Roberto Rocha C. Pires, editores do presente volume, os quais escreveram tambm a introduo, A democracia no desenvolvimento e o desenvolvimento da democracia, texto que, alm de apresentar seu sumrio analtico, prope-se a indicar novas agendas de pesquisa no mbito do tema democracia e desenvolvimento. A todos os autores e os colaboradores, reiteramos nossos mais profundos e sinceros agradecimentos, certos de que suas contribuies, sempre crticas e instigantes, compem, de forma sequenciada ao longo deste volume, um roteiro profcuo retomada do debate sobre as perspectivas do desenvolvimento brasileiro. Os Editores
INTRODUO
A DEMOCRACIA NO DESENvOlvIMENTO E O DESENvOlvIMENTO DA DEMOCRACIA
A existncia de um volume dedicado ao tema democracia em uma srie de livros que discute perspectivas para o desenvolvimento brasileiro sugere uma aproximao at certo ponto original, tanto em nosso pensamento social quanto em nossa prxis poltica. A tarefa de construo de um projeto para o desenvolvimento de longo prazo, diante da qual o pas mais uma vez se v colocado, sempre teve foco em dois grandes temas: o crescimento econmico e a distribuio de renda. Os elementos polticos e institucionais que organizam as relaes sociais e ajudam a promover um sentido comum de cidadania raramente tiveram espao nessa agenda. A democracia, em particular, s pde entrar em cena como possvel resultante do desenvolvimento, na tica da teoria da modernizao ou como um de seus pressupostos abstratos, na viso mais recente de que, com a consolidao de instituies democrticas, j no se pode mais pensar o desenvolvimento nos mesmos termos e condies do perodo autoritrio. Ao colocar a democracia no centro do debate sobre desenvolvimento, este volume abre possibilidades para reconsiderar essas relaes e, no limite, reconhecer na democracia um elemento catalisador do desenvolvimento. Sob esse enfoque, este volume oferece um amplo quadro descritivo e analtico da experincia democrtica contempornea no Brasil, com base na contribuio de especialistas empenhados em debat-la a partir de vrios ngulos. Os textos assim produzidos abordam tanto as conquistas alcanadas nestas mais de duas dcadas quanto os desafios e as perspectivas que se colocam para o futuro. Assim, o volume configura uma tentativa de organizar e sistematizar uma agenda de pesquisa voltada compreenso das possibilidades e das alternativas para o aprofundamento da nossa democracia e de sua articulao com o desenvolvimento. Esta introduo busca oferecer uma sntese das partes e dos captulos que compem o volume, bem como identificar os temas e os problemas cruciais que emergem desse conjunto de reflexes. Para tanto, o texto est dividido em duas sees principais. A primeira detalha as discusses e os argumentos contidos nos captulos com os quais o leitor mais adiante se defrontar. A segunda apresenta o que, ao longo desses captulos e no processo de construo deste volume, despontou como trs proposies centrais para a anlise contempornea da democracia brasileira.
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1 ORGANIzAO DO vOlUME
Este volume encontra-se dividido em trs partes, que organizam os debates e a relao entre os captulos em torno de trs questes: a relao entre democracia e desenvolvimento; as dimenses e as caractersticas da experincia democrtica no pas; e as condies e os entraves para a democratizao da democracia no Brasil. Aps situar as discusses sobre a democracia no contexto de suas relaes com o desenvolvimento, o volume aborda a dimenso mais propriamente institucional da democracia brasileira para, em seguida, completar o quadro analtico com reflexes sobre o processo pelo qual ela ganha ou perde substncia, em meio s relaes entre Estado, sociedade e mercado. A Parte I, Democracia e desenvolvimento no Brasil contemporneo: situando o debate, consiste de nico texto, o captulo 1, Democracia, representao e desenvolvimento, cujo argumento central est estruturado em duas partes relativamente distintas. A primeira estabelece uma aproximao bastante original entre democracia e desenvolvimento. Resgatando uma antiga contribuio do filsofo brasileiro lvaro Vieira Pinto, cujos termos sero explorados em maior profundidade ao final desta introduo, o texto avalia que a crescente presena das massas na vida poltica (a democratizao fundamental, nas palavras de Vieira Pinto) um elemento indispensvel a quaisquer processos de desenvolvimento nacional. A segunda poro do texto parte dessa proposta para avaliar a representao poltica no Brasil em sua relao com os processos de democratizao. Nesse sentido, o texto considera o caso brasileiro um experimento de governo representativo, com incluso formal de adultos como eleitores, mas com baixa escuta para o tema da democratizao, j que as identidades que constituem o corpo da representao definem-se de modo distinto e independente das que esto no corpo do demos. O pressuposto terico o de que a continuidade das eleies e a ausncia de impedimentos participao eleitoral no cumprem os requisitos bsicos e suficientes da representao, pois podem estar presentes em cenrio de descolamento entre o corpo de representantes e o de eleitores. As razes para que isso ocorra no Brasil, sustenta, enfim, o texto, no estariam tanto em desenhos institucionais, mas sim no modo pelo qual o eleitorado se configurou historicamente no pas. Embora o captulo 1 limite seu campo de anlise ao tema da representao, ele oferece uma contribuio da qual todo este volume se beneficiar: ele sugere avaliar as instituies e os processos democrticos a partir das possibilidades que estes criam para que as massas exprimam suas demandas e, com isso, formulem publicamente a exigncia de um projeto de desenvolvimento. Assim, e sobretudo a partir das contribuies da Parte II, pode-se pensar em uma agenda de pesquisa sobre democracia e desenvolvimento que discuta se
A Democracia no Desenvolvimento e o Desenvolvimento da Democracia
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e como a representao, os vnculos do decisionismo com a participao e as possveis combinaes entre energias participativas, decisionismo reformista e representao podem ensejar os processos de democratizao fundamental reclamados por Vieira Pinto. A Parte II, A experincia democrtica brasileira: dimenses e caractersticas, rene textos que delineiam os contornos tomados pela democracia brasileira em sua dimenso mais propriamente institucional e avaliam as conquistas alcanadas e os desafios a serem enfrentados para ampli-la. Nesta parte, nossa institucionalidade democrtica retratada a partir de trs dimenses no estanques, mas que interagem umas com as outras: o sistema representativo, o sistema participativo e o sistema de controles da burocracia. A compreenso da morfologia institucional de nossa democracia nessas trs dimenses e em suas interaes recprocas expressa uma percepo que emerge do volume como um todo, segundo a qual o regime poltico atualmente vigente no Brasil no pode ser reduzido a nenhuma destas trs dimenses especficas. Trata-se de um mosaico, ou um sistema multidimensional, que se alicera em: i) procedimentos eleitorais e regras que organizam a atuao dos partidos polticos e de representantes eleitos; ii) nas instituies participativas e em seus vnculos com a formulao e o controle de polticas pblicas; e iii) nos instrumentos de monitoramento e fiscalizao da atuao de burocracias pblicas. Em virtude dessa compreenso, este volume adota uma forma que pode soar pouco convencional a alguns leitores. Enquanto a maior parte dos trabalhos nesta rea segmenta a anlise e se debrua apenas sobre uma ou outra das dimenses constitutivas da morfologia institucional da democracia brasileira, aqui a estratgia deliberada foi de justapor e aproximar reflexes a respeito de cada uma delas no interior de duas sees que contemplam, todavia: i) os avanos alcanados nas duas ltimas dcadas; e ii) os desafios a serem ainda enfrentados no quadro geral da nossa democracia. Os avanos a consolidao dos sistemas representativo (captulos 2 e 3) e participativo (captulo 4) e o aprimoramento dos instrumentos de controle da burocracia (captulos 5 e 6) compem, assim, a seo IIa, Conquistas: consolidao dos sistemas representativo e participativo e dos mecanismos de controle da burocracia. O captulo 2, Responsividade e qualidade da democracia: eleitores e representantes no nvel federal, avalia o grau de responsividade de nosso sistema poltico, em particular, do Legislativo federal. Nesse sentido, analisa se e em que medida este sistema responde de fato s demandas de seus eleitores em trs momentos diferentes: no processo de distribuio das cadeiras por unidades da Federao (UFs), na alocao das cadeiras do Parlamento aps o processo eleitoral e na formulao das polticas pblicas.
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O texto dialoga com parte da literatura recente sobre os estudos legislativos e apresenta um balano positivo do nvel de responsividade do Parlamento e, de forma geral, do sistema poltico brasileiro. Por outro lado, a discusso insere-se em um debate mais amplo e promissor, que procura avaliar a qualidade dos sistemas democrticos vigentes em uma perspectiva que pretenda ir alm dos estudos que se circunscrevem avaliao das regras formais que conformam o Poder Legislativo. O captulo 3, Sistema poltico, dinmica partidria e a lgica de coalizes, ainda detido dimenso eleitoral/representativa de nossa experincia democrtica, analisa os efeitos que a presidencializao das disputas eleitorais produz sobre a dinmica das coligaes e das disputas eleitorais em nvel subnacional. O texto apresenta evidncias que apontam baixos retornos imediatos para grande parte dos partidos que integra as coligaes em pleitos para cargos majoritrios e proporcionais. O texto revela, ainda, que parcela bastante expressiva dos partidos pequenos ganha pouco ou, primeira vista, nada ao integrarem coligaes para cargos majoritrios, o que impe um desafio para novas pesquisas que compreendam e expliquem melhor a racionalidade que orienta esses partidos na arena poltico-eleitoral. Talvez sejam outros os ganhos esperados a mdio e longo prazos, e no apenas as cadeiras legislativas disputadas a cada eleio. Em termos mais gerais, o captulo sublinha que as coligaes eleitorais majoritrias no so bons preditores das coalizes polticas de governo que se formaro, o que se evidencia na disparidade entre estas coligaes e a distribuio das cadeiras nas assembleias estaduais. Como o prprio texto ressalta as possibilidades de governabilidade nos estados no sistema no se realizam de forma tima por meio dos ganhos legislativos dessas coalizes vencedoras. Esta anlise sobre as coalizes no nvel subnacional indicam, de outro lado, que uma das dimenses da responsividade do sistema, que a converso dos votos em cadeiras parlamentares, est abaixo do desejvel e, em certa medida, estabelece um contraponto avaliao positiva apresentada ao Legislativo federal no captulo 2. O captulo 4, O papel da participao nas polticas sociais do governo federal, introduz a discusso sobre o componente participativo e trata do crescimento e da consolidao da participao na formulao de polticas pblicas. Para tanto, so apresentados dados que corroboram os efeitos pressupostos na literatura normativa j disponvel sobre os impactos positivos da participao social na gesto das polticas, em particular a ampliao da oferta de servios. Sem desconhecer a necessidade de evidncias mais slidas sobre a relao de causalidade entre participao e oferta/qualidade dos servios pblicos, o texto apresenta um tema central para a agenda futura de pesquisas e ainda lacunar na literatura especializada, qual seja: a efetividade das instituies participativas e sua relao com o aprimoramento das polticas pblicas governamentais.
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O captulo tambm faz um balano dos dois governos Lula quanto adoo ou ampliao dos mecanismos de participao social na gesto das polticas pblicas federais, ressaltando o forte avano obtido nesse campo. Uma nota de precauo, que demanda controle atento dos analistas e da sociedade organizada, em que medida o governo de fato responsivo s deliberaes nas novas instncias participativas conselhos e conferncias, em especial e em que medida a pauta de deliberao dessas instncias resulta de demandas dos movimentos sociais e da sociedade civil organizada ou reflete apenas interesses e demandas governamentais. Os captulos 5 e 6 agregam seo IIa a necessria discusso sobre a dimenso do controle das burocracias pblicas. O captulo 5, Accountability e controle social na administrao pblica federal, analisa as mudanas ocorridas na administrao pblica brasileira desde a promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/88) a partir dos dois conceitos que enuncia em seu ttulo. O texto avalia os avanos e os retrocessos luz destes conceitos e delineia sugestes para a reforma da gesto pblica brasileira. Em particular, o captulo destaca algumas continuidades e diferenas entre as gestes FHC e Lula e destaca obstculos a superar e mudanas necessrias para aprofundar as reformas em favor da incorporao de mecanismos de accountability adequados a uma gesto pblica mais eficiente e efetiva na obteno de resultados. O captulo 6, Ouvidorias pblicas e democracia, avalia o recente desenvolvimento deste importante mecanismo na ampliao do controle social e da responsividade dos rgos pblicos na conduo das polticas. Em particular, o texto retoma a trajetria de institucionalizao deste mecanismo e indica em que arcabouo formal e lgica institucional ele se insere para potencializar sua capacidade de democratizar e aprimorar o controle da burocracia e a entrega de servios de qualidade ao cidado. Uma vez discutidas algumas das principais conquistas na consolidao de um arcabouo democrtico no Brasil ao longo das ltimas duas dcadas, a seo IIb, Dilemas e desafios: novas direes para o debate sobre as instituies democrticas brasileiras, retoma a perspectiva analtica que conduz a um exame da institucionalidade democrtica brasileira a partir de suas trs dimenses constitutivas (o sistema representativo, o sistema participativo e o sistema de controles da burocracia). Porm, nesta seo, diferentemente da anterior, os captulos enfatizam os dilemas e os desafios para o aperfeioamento das instituies democrticas no pas. O captulo 7, Mecanismos de democracia direta e seus usos: 1988-2008, retoma as reflexes sobre a atuao do Parlamento e dos parlamentares, examinando os usos, por parte desses atores, dos mecanismos de democracia direta no Brasil
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no perodo destacado em seu ttulo. A CF/88, j no seu primeiro artigo, consagrou de forma inovadora o modelo misto de democracia representativa e direta que deveria vigorar no pas. Os efeitos positivos dos mecanismos de democracia direta como referendos, plebiscitos e iniciativa popular , em termos da ampliao da responsividade e da confiana nos governos, subsidiando a tomada de decises mais eficazes e prximas vontade popular, j foram amplamente apontados pela literatura internacional. Porm, no caso brasileiro, mesmo aps mais de 20 anos da promulgao da atual Constituio, percebe-se que a utilizao de mecanismos de democracia direta permanece pouco explorada, no tendo recebido a mesma ateno dedicada ao aprimoramento dos instrumentos representativos por exemplo: urnas eletrnicas, ampliao de zonas eleitorais, alteraes no sistema partidrio etc. Nesse sentido, o captulo descreve a forma pela qual os instrumentos de democracia direta foram criados e regulamentados, resgatando o intenso debate sobre o tema no perodo da Assembleia Constituinte (1987-1988) e explorando um conjunto de dados inditos sobre como e sob que condies esses instrumentos vm sendo utilizados no Brasil nos ltimos anos por exemplo: quais os principais partidos polticos envolvidos, qual a distribuio regional da representao e quais os principais temas das propostas de consulta. Assim, este captulo aponta para as potencialidades e os desafios relacionados implementao de instrumentos de participao da sociedade por parte dos representantes democraticamente eleitos. Com base na anlise das propostas de convocao de mecanismos de participao direta por parte do Congresso Nacional e tambm das duas experincias concretas de realizao de plebiscito e referendo , conclui-se que, apesar dos efeitos positivos que o uso de tais mecanismos pode acarretar, os resultados encontrados no Brasil indicam incipincia na mobilizao destes mais da metade das propostas de consulta se refere a processos de modificao territorial, para os quais a utilizao de mecanismos de consulta exigida pela prpria Constituio. Entretanto, as perspectivas de longo prazo apontam para possibilidades de maior desenvolvimento institucional e consequente maior utilizao desses instrumentos na esteira do aperfeioamento das prticas representativas. O captulo 8, Representao de interesses nos conselhos nacionais de polticas pblicas, aprofunda as reflexes sobre a dimenso participativa da democracia brasileira. No contexto da ampla disseminao de instituies participativas, como os conselhos, e de sua integrao cada vez mais orgnica no ciclo de formulao, implementao e controle das polticas pblicas, o texto retoma o dilema entre representao e participao e analisa a forma pela qual se configura a representao de interesses no interior de instncias de participao, como o Conselho Nacional de Sade (CNS), Conselho Nacional de Educao (CNE), Conselho das Cidades (ConCidades) e o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM).
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Por meio da anlise das atas de reunies, das estruturas organizacionais e dos regulamentos que condicionam a operao e a atuao dos conselhos e de seus conselheiros, o estudo prope que estes primeiros devem ser vistos como instituies representativas e investiga a natureza e as condies sob as quais tal representao constituda e operada no interior e por intermdio dos conselhos. O argumento de que estruturas institucionais por exemplo: forma de escolha do presidente do conselho, mtodos de indicao de representantes, existncia de cmara tcnica, formas de gesto de recursos etc. importam na organizao da representao de interesses, impactando a distribuio do poder de agenda, a composio dos setores representados e a expresso dos conflitos sociais nessas instncias participativas. Por isso, preciso questionar se, em cada caso, essas estruturas so adequadas ao tipo de poltica que se pretende implementar. O captulo 9, Participao, buzzwords e poder, ainda na discusso da dimenso participativa da democracia, constri uma crtica forma pela qual esta vem se disseminando globalmente, por meio da atuao de agncias internacionais de desenvolvimento, uma verso padronizada (replicao do Manual da Boa Governana) do fomento da participao e do controle social na elaborao de projetos e, consequentemente, na implementao de polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento local. A hiptese desenvolvida no texto a de que o uso atual do conceito de participao tpico de uma buzzword,1 sendo retoricamente bem-sucedido enquanto sua aplicao na realidade frequentemente descontextualizada, acrtica e, por vezes, pouco til ao aumento tanto da eficcia e da eficincia de projetos de desenvolvimento quanto da cidadania e da democracia. Esse captulo descreve como os conceitos de governana e participao passaram a ser elementos-chave da agenda de implantao de projetos em pases perifricos, por parte de agncias como o Banco Mundial (BIRD) e o Fundo Monetrio Internacional (FMI), em confluncia com a disseminao de prticas neoliberais e em resposta ao relativo fracasso das polticas de desenvolvimento dos anos 1980. Por meio da reviso de estudos sobre uma srie de experincias de participao no Brasil desde conselhos de desenvolvimento rural e conselhos municipais de assistncia social at comits de bacia hidrogrfica e conselhos de gesto de recursos hdricos , o texto argumenta que, frequentemente, a disseminao de abordagens participativas se d de forma insensvel s desigualdades locais. Assim, ela promove o obscurecimento das relaes de poder e cria condies para a elitizao ou dominao do espao, seja por parte do Estado, seja por parte de outros atores proficientes no conhecimento e na linguagem tcnica envolvidos. O texto prope que a contextualizao da participao, por meio de
1. Buzzword uma expresso em lngua inglesa que representa uma palavra ou expresso que estaria na moda, mas cujo significado original foi perdido e seu uso corrente se banalizou. Sua utilizao tem mais efeito no nvel da retrica do que no da aplicao prtica.
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desenhos institucionais sensveis s especificidades locais e s relaes de poder, bem como pautados por uma maior flexibilidade metodolgica, pode contribuir para que o conceito de participao seja no apenas uma retrica bem-sucedida, mas tambm um elemento ativo na formulao e na implementao de polticas de desenvolvimento local. O captulo 10, Democracia e polticas pblicas: o papel da burocracia e dos partidos polticos, retoma a discusso sobre a burocracia e os mecanismos de controle democrtico do aparato administrativo do Estado. Neste captulo, porm, problematizam-se a relao entre burocracia e partidos polticos e os vnculos entre polticos e burocratas na produo de polticas pblicas. Aps a sistematizao das principais perspectivas na literatura sobre as relaes entre burocracia e poltica, o argumento desenvolvido no texto ressalta o dficit do controle democrtico da burocracia brasileira. Esta, em boa parte do sculo XX, tem exercido papel de destaque na definio e na conduo das polticas pblicas, seja em perodos autoritrios, seja em perodos democrticos, criando arenas decisrias restritas, nas quais partidos polticos e demais atores sociais tendem a se apresentar como meros coadjuvantes. Contrrio s concepes que consideram necessria a proteo do ncleo decisrio governamental face ao temor de presses polticas clientelsticas por parte dos partidos ou do Legislativo, o texto advoga que tal insulamento decisrio tem efeitos negativos para o aprofundamento da democracia. Ao proteger a burocracia da poltica, esses arranjos instituem um dilema desnecessrio entre efetividade e apoio poltico, alm de esvaziar os partidos de sua capacidade de formular e implementar polticas pblicas. Nesse sentido, por meio de um esforo normativo-terico, o captulo recupera o papel dos partidos polticos como instituies por excelncia de mediao entre Estado e sociedade e resoluo pacfica de conflitos, potencialmente capazes de reconciliar os desideratos da representatividade e da efetividade na produo de polticas pblicas. O captulo 11, possvel, mas agora no: a democratizao da Justia no cotidiano dos advogados populares, fecha a seo sobre os dilemas e os desafios para o aprimoramento das instituies democrticas brasileiras. Aps as reflexes dos captulos anteriores sobre participao, representao e burocracia, ele dialoga com as expectativas de que a Justia participe no fortalecimento da democracia, argumentando que isso no ser possvel sem que a prpria Justia se torne democrtica, ou seja, se torne capaz de receber e processar as demandas dos mais variados grupos sociais, sobretudo os mais vulnerveis. Para examinar, assim, a qualidade democrtica da Justia no Brasil contemporneo, o captulo toma como unidade de anlise a experincia cotidiana dos advogados populares no trato com essa instituio. Por meio da identificao e da anlise dos
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temas salientes e comuns na experincia desses profissionais, o estudo revela os obstculos e os desafios pendentes para a construo de um sistema de justia receptivo e atrativo s demandas dos pobres e dos desfavorecidos. Com base em uma descrio do surgimento e da atuao dos advogados populares no Brasil e nos relatos da experincia destes operadores do direito, que se veem concreta e cotidianamente atuando na fronteira da relao entre o Estado e a sociedade, so identificadas trs principais tenses emergentes na relao entre esses atores e a Justia: i) uma em torno da definio do direito aplicvel e da indiferena da Justia diante de mudanas relevantes e bastante concretas no arcabouo normativo do pas em favor dos setores populares, como os quilombolas; ii) uma tenso em torno dos vnculos entre a Justia e as estruturas de poder, os quais comprometem sua parcialidade, como o que se verifica nas razes rurais e agrrias do Judicirio brasileiro; e iii) uma tenso associada a estratificaes e hierarquias que subsistem nas prprias profisses jurdicas e se traduzem em preconceito contra os advogados populares. O enfrentamento dessas tenses sugere possveis caminhos no sentido de uma democratizao mais profunda da Justia no Brasil. Por fim, a Parte III, A democratizao da democracia brasileira: condies e possibilidades, indica alguns dos elementos da realidade brasileira, no mbito do Estado, do mercado e da sociedade, que interagem com o desenvolvimento da democracia e a direo que ele toma se de democratizao ou, ao contrrio, de desdemocratizao. Para alm da discusso sobre a estrutura institucional da democracia brasileira, os captulos que integram esta parte tematizam casos crticos nos quais as idas e vindas de nossa vivncia democrtica ganham substncia, como no da formao de valores, atitudes e comportamentos (captulos 12 e 14), no da reproduo de assimetrias de poder (captulo 13) e no da relao entre atores coletivos e o aparato do Estado (captulos 15 e 16). O captulo 12, Cidados e poltica: adeso democrtica, comportamentos e valores, chama ateno para a capacidade de mobilizao democrtica do Estado e das polticas pblicas com carter distributivo. Examinando os resultados de pesquisas de opinio com carter longitudinal que incluem questes sobre adeso e apoio ao regime democrtico e s instituies representativas, o texto constri seu argumento em trs etapas. Em primeiro lugar, ele indica que os cidados brasileiros apresentam uma postura ambgua em relao democracia. De um lado, h grande preferncia normativa por este regime poltico em 2006, 70% dos entrevistados em pesquisa de opinio julgavam ser a democracia o melhor regime de governo, um crescimento de 21 pontos em relao a 1989. De outro lado, h grande desconfiana em relao s instituies democrticas mais tpicas, como os partidos polticos. Em segundo lugar, mostra que essa avaliao
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negativa pode ser moderada por um bom desempenho do regime democrtico, sobretudo no campo econmico. Por fim, o texto examina em que medida os programas sociais do governo federal atuam como intermedirios na percepo e na avaliao do desempenho do regime. Nessa ltima tarefa, o texto verifica que a presena do referencial dos programas sociais, medida pela condio de beneficirio direto ou de conhecedor de terceiros beneficirios de programas sociais federais como o Programa Bolsa Famlia (PBF), tem impacto sobre as orientaes dos cidados na definio das bases da legitimidade democrtica, pois associa as referncias de confiana institucional, satisfao com o regime no pas, da avaliao da economia e do desempenho do Presidente. Em outras palavras, os que figuram como beneficirios diretos ou conhecem beneficirios desses programas tendem a apresentar melhor avaliao do desempenho do regime e maiores grau de confiana nas instituies e apoio democracia. Abre-se neste ponto, portanto, um espao importante para se discutir em que condies o Estado atua como fora democratizante. O captulo 13, Mdia e poder: interesses privados na esfera pblica e alternativas para sua democratizao, volta os olhos para as estruturas de mercado e questiona em que medida elas so capazes de orientar a produo de bens pblicos com conotao democrtica e democratizante. O campo de anlise o de produo e circulao da informao, o que, como sustenta o texto, adquire especial importncia em sociedades de contornos altamente miditicos. O captulo aponta evidncias de elevado grau de concentrao da propriedade dos meios de comunicao no Brasil, discutindo em que medida, para usar uma noo de Tilly (2007) que mais adiante ser trabalhada em profundidade, isso leva configurao de centros autnomos de poder no estatais que operam fora do controle pblico, com capacidade de alterar significativamente a distribuio dos recursos e, por vezes, ajudando a preservar estruturas de poder revelia de amplos segmentos organizados da sociedade, em coalizo, at mesmo, com a autoridade estatal.2 Alm de fazer essa anlise mais geral, o texto ainda examina o exemplo mais especfico da postura dos grandes jornais nos debates sobre direitos sociais da Assembleia Constituinte. Baseando-se em extensa pesquisa de arquivos, o texto resgata editoriais e reportagens que no apenas faziam aberta oposio s reivindicaes dos trabalhadores, mas tambm tratavam estas em tom de grande pnico. Por fim, o captulo discute alternativas para a democratizao da mdia. Alm de chamar ateno para as movimentaes j orientadas a esse fim no mbito da sociedade civil e do prprio mercado, bem como para experincias internacionais bem-sucedidas, o texto relaciona sugestes, tanto no domnio
2. A existncia desses grupos autnomos no estatais, particularmente na esfera econmica, tambm discutida em captulos do volume 3 deste livro, ainda que de outra perspectiva.
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poltico-legal, o qual inclui medidas como a participao da sociedade organizada no processo de concesso ou a proibio efetiva de concentrao e propriedade cruzada, quanto no domnio econmico, o qual inclui medidas como a publicizao de dvidas das empresas com o Estado, o financiamento pblico sistemtico a rdios, TVs e peridicos comunitrios, alternativos e independentes, ou o estabelecimento de contrapartidas democratizantes a benefcios governamentais concedidos a empresas de comunicao, por exemplo, a obrigatoriedade de implantao de uma ouvidoria independente. O captulo 14, Valores sociais e democracia: desafios construo de uma cultura sensvel aos direitos humanos, examina narrativas clssicas sobre a sociedade brasileira, tomando como base dados oriundos de pesquisas de opinio em relao a temas como violncia e corrupo. O ponto de partida o resgate das formulaes tericas que imputam aos brasileiros um baixo grau de identidade com ideais modernos associados democracia um bloqueio cultural que nos condenaria eterna distncia entre um sistema jurdico repleto de direitos e garantias e uma realidade social marcada por violaes diuturnas de direitos humanos. Em particular, o texto discute criticamente as teses sobre os dois Brasis, as quais, interpretando esses dados, enxergam nas classes mais abastadas um segmento com alto grau de adeso a valores democrticos e, em contrapartida, nas classes despossudas um segmento autoritrio. Para colocar essas narrativas prova, o texto distingue entre dois tipos de questes nas pesquisas de opinio: aquelas que abordam os valores democrticos em perspectiva mais abstrata e aquelas que traduzem esses valores para fatos ou situaes mais cotidianos. Utilizando-se desse artifcio analtico, o texto revela que, embora os ricos tendem a dar respostas mais adequadas aos padres democrticos diante de questes mais abstratas, em questes mais concretas essa diferena perde significncia e, em alguns casos, at revertida em favor dos mais pobres. Assim, o texto sugere que o fundamento para as narrativas sobre os dois Brasis pode ser simplesmente a capacidade de dar a resposta correta, a qual os mais ricos, porque mais escolarizados, apresentariam. Isso no quer dizer que se deva ser indiferente s respostas incorretas dos pobres, mas sim que se deva, por um lado, buscar promover o pleno acesso destes ao direito educao e, por outro, enfrentar os fantasmas daquele nico Brasil, no qual valores contrrios democracia no apenas ainda circulam, mas tambm indicam um risco potencial de desdemocratizao. Com efeito, a dimenso dos valores tem sido vista como fundamental para o avano da democratizao no Brasil (BAQUERO, 2000, 2008). Valores contrrios aos direitos humanos permitem a introduo ou a reproduo de medidas que reincorporam desigualdades categricas nas polticas pblicas. Veja-se o que o captulo 14 diz sobre a proteo dos cidados, uma das quatro variveis importantes a definir a
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democracia na leitura de Tilly (2007): a garantia do devido processo legal, no bastasse ser dbil para parcelas importantes da sociedade, no universalmente defendida pela populao. Da a importncia, tambm, diz o texto, de uma slida poltica para a educao em direitos humanos. Os captulos 15 e 16 seguem examinando fatores sociais que interagem com o desenvolvimento da democracia. Partindo de uma crtica institucionalizao da participao social no Brasil, sobretudo no interior dos chamados conselhos de polticas pblicas, o captulo 15, Estado, sociedade civil e institucionalizao da participao no Brasil: avanos e dilemas, estabelece um contraponto entre a fora democratizante e promissora da sociedade civil e o que se vislumbra hoje como o carter despolitizador das estruturas participativas construdas no mbito do Estado. Percorrendo vrias dimenses da experincia dos conselhos, o texto identifica uma srie de pontos problemticos na forma pela qual a sociedade civil tem operado nessas instncias, tais como: a fragmentao das lutas, com a perda de centralidade dos movimentos sociais; a elitizao da representao; a burocratizao dos procedimentos; e o abandono da noo de direitos em favor da noo de bens e servios. Assim, o captulo conclui indicando ser necessrio fugir do caminho fcil da elegia de uma sociedade democrtica contra um Estado autoritrio ainda que hoje regulado por instituies democrticas para se construir uma sociedade mais democrtica e igualitria, com um Estado que lhe faa jus, o que, reconhecidamente, uma tarefa complexa. O captulo 16, O estatuto poltico da sociedade civil: evidncias da Cidade do Mxico e de So Paulo, por fim, encerra essas discusses, abordando uma profunda mudana ocorrida na realidade brasileira contempornea: a emergncia das organizaes da sociedade civil como atores fundamentais para se compreender a formao de redes de confiana e a incorporao destas na esfera pblica nas prprias decises alocativas de (re)distribuio de recursos pblicos operados pelo Estado.3 Nesse sentido, o captulo permite compreender que a presena de elementos democratizantes na sociedade civil brasileira, que tanto animou analistas e militantes a partir dos anos 1980, no algo natural e nem obra do acaso. Ela reflete um histrico de investimento por parte de organizaes e atores em determinada forma de fazer poltica. Isso fica claro quando se contrastam as experincias de constituio da sociedade civil em So Paulo e na Cidade do Mxico: embora esses processos tenham gerado resultados que, na aparncia, so muito semelhantes, uma anlise detalhada de quem investe na fundao e na manuteno das organizaes sociais, bem como da capacidade de atuao e do
3. Para muitos autores, este processo denota a emergncia da solidariedade, caracterstica fundamental da ao social na esfera civil, como princpio organizativo determinante na definio dos arranjos que hoje definem as polticas pblicas, ao lado dos domnios da autoridade, na esfera estatal, e dos interesses, na esfera do mercado (REIS, 2009; NAJAM, 1996; WOLFE, 1986; SCHMITTER; STREECK, 1985).
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perfil vocacional destas nas duas localidades, deixa ver diferenas importantes. Para dar apenas um exemplo: quando se trata de fazer presso poltica sobre os executivos, as organizaes civis paulistanas acusam cifras sensivelmente superiores s da Cidade do Mxico nos trs nveis da estrutura federativa: 78% dirigem reivindicaes e reclamos prefeitura (49% na Cidade do Mxico); 72%, ao Executivo estadual (59% na Cidade do Mxico); e 62%, ao governo federal (45% na Cidade do Mxico). Dessa forma, o texto reclama uma compreenso mais realista desta esfera diversa e complexa que, em ltima anlise, permite falar em muitas sociedades civis, todas elas construdas politicamente. Se, por um lado, como destacou Clark (1991), ao investigar-se de perto a magia das organizaes no governamentais (ONGs), corre-se o risco de se desvendar sua seduo e diminuir seu encanto, por outro, o texto indica ser esse o movimento necessrio para se compreender de forma mais refinada o impacto efetivo que o crescimento deste setor produziu, se que isso ocorreu, na difuso de virtudes cvicas e no aprimoramento da execuo das policies. Conhecer melhor as diferentes configuraes da sociedade civil e sua relao mutuamente constitutiva com os processos polticos especficos ao Estado um passo necessrio para vislumbrar o sentido do processo de democratizao da sociedade brasileira e (re)definir os rumos da interao entre Estado e terceiro setor no contexto de uma sociedade civil notoriamente mais ativa atualmente.4
2 TRS PROPOSIES PARA SE PENSAR A DEMOCRACIA BRASIlEIRA
Do conjunto de argumentos e discusses sintetizados na seo anterior, emergem importantes sugestes de leitura sobre a democracia brasileira na atualidade. A seguir, estas so apresentadas na forma de trs proposies para se pensar a democracia brasileira.
2.1 Pensar o desenvolvimento a partir da democracia
A primeira proposio a de que a democratizao do pas oferece novas e promissoras oportunidades para se pensar e se produzir desenvolvimento e a tarefa analtica e poltica com a qual as novas geraes se defrontam consiste exatamente em exercitar essas oportunidades, algo que, como j dito, desafia tanto o nosso pensamento social quanto nossa prxis poltica. A experincia histrica dos pases perifricos ou de capitalismo tardio sempre colocou
4. A nfase nesse sentido no terceiro setor porque esse o objeto de anlise deste autor e do captulo 16, mas o desafio aplicar esta postura crtica ao estudo das sucessivas formas organizacionais pelas quais a sociedade civil tem se apresentado na experincia democrtica brasileira. So includos nessa agenda, portanto, desde os movimentos sociais, predominantes na dcada de 1980 e cujo aparente declnio motiva tanto as inquietaes no captulo 15 quanto as recentes colocaes de Vianna (2007, 2009), at as formas que, eventualmente, venham a suceder o terceiro setor.
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democracia e desenvolvimento em polos opostos, estabelecendo entre eles uma relao de autntico trade-off. Para se desenvolver, alegaram muitos, seria preciso abrir mo da democracia e dos inmeros pontos de estrangulamento que ela cria para os processos decisrios, na medida em que isso leva incluso de amplos contingentes da populao na vida social e poltica e traz a necessidade de se lidar com as mltiplas e quase sempre conflituosas expectativas destes em relao aos negcios pblicos. Como um possvel dado da nossa cultura poltica, a viso de antagonismo na relao entre democracia e desenvolvimento tem imprimido marcas nada desprezveis nos debates sobre os destinos do pas. comum, por exemplo, que mesmo em crculos presididos pela mais absoluta boaf, atores dedicados a pensar ou planejar o desenvolvimento mostrem algum nvel de desconforto diante de interpelaes baseadas no argumento democrtico seja porque vislumbram a busca do desenvolvimento como tarefa de ordem eminentemente tcnica, por isso insuscetvel de ser submetida a um processo deliberativo mais ampliado, seja porque entendem que a instaurao desse tipo de processo dificilmente permitiria chegar a algum resultado desejvel com a urgncia que nosso histrico de subdesenvolvimento requer. bem verdade que, a partir da dcada de 1990, tem emergido um forte discurso em favor da aproximao entre democracia e desenvolvimento algo que Santos (2007a) observou intrigado, indagando como era possvel que a democracia, antes considerada um artigo de luxo, acessvel apenas a um conjunto restrito de experincias nacionais, houvesse se transformado em pr-requisito para a sobrevivncia e o desenvolvimento de todos os pases do globo. bem verdade, ainda, que a emergncia desse discurso teve o mrito de galvanizar expectativas por liberdades civis represadas ao longo de toda a ditadura e com raras excees, como em Honduras de ajudar a garantir a permanncia do regime democrtico no Brasil e na Amrica Latina. No entanto, como Santos (2007a) sugere, essa tentativa de aproximao entre democracia e desenvolvimento, carreada por organismos multilaterais, como o BIRD, teve como custo uma reduo do significado tanto da democracia quanto do desenvolvimento. A primeira deixou de ser considerada como um contnuo processo de incluso social, econmica e poltica e passou a ser entendida como a mera manuteno de um regime poltico estvel. O segundo deixou de ser compreendido como crescimento econmico em ritmo de marcha forada, baseado em um esforo decisivo de industrializao e de investimento em infraestrutura, e passou a ser entendido como insero em reificado mercado global, em muitos casos em condio que acentuava
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a relao de dependncia perante as economias centrais. Sob este enfoque, portanto, a relao entre democracia e desenvolvimento estava articulada pela tentativa de se garantir certeza e previsibilidade na circulao internacional de mercadorias, servios e capital financeiro. Ainda que tenha vindo a desfrutar de hegemonia em muitos contextos nacionais, essa forma especfica de aproximao entre democracia e desenvolvimento mostrou-se insuficiente em tempos mais recentes. Um importante levantamento sobre a democracia na Amrica Latina, coordenado pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) (2004), por exemplo, verificou que mais de 54% dos entrevistados nesta regio, que acabara de enfrentar um perodo de redemocratizao com ajuste estrutural, apoiariam um governo autoritrio que resolvesse problemas econmicos.5 Isso que, para muitos, foi tomado como um sinal de baixo enraizamento da democracia na regio, pode tambm ser compreendido como um sinal de que, quando entendida apenas como um conjunto de regras estveis que facilite os fluxos mercantis e permita a participao em um mercado global, a democracia encontra baixssimo grau de ressonncia junto ao povo e ostentar nveis sempre precrios de institucionalizao.6 Da que, embora seja importante seguir abordando democracia e desenvolvimento em tenso recproca se no por outra razo, porque isso cria um escudo de proteo frente aos impulsos autoritrios que eventualmente ainda circulem no pas ou na regio , fundamental construir uma viso mais complexa para cada um deles e para a relao entre ambos. Nesse aspecto, nossa compreenso avana a passos mais lentos que o desejvel. O enquadramento proporcionado pela teoria da modernizao, que orientou os debates a partir de meados do sculo XX, j no responde mais aos desafios com os quais nos defrontamos. Ao mesmo tempo, ainda no dispomos de uma narrativa capaz de substitu-lo, quer no plano terico, quer, sobretudo, no sociopoltico. Resta, portanto, a tarefa de construir alternativas, quer ao modelo de trade-off, quer ao modelo de sntese minimalista.
5. Estes nmeros resultam de pesquisa de opinio realizada pelo Latinobarmetro em 2002, a qual incluiu 19.508 casos para uma populao de aproximadamente 400 milhes de habitantes nos 18 pases compreendidos no relatrio. A incluso desta pergunta tinha em mente uma distino entre preferncia pela democracia e firme apoio deste tipo de regime poltico. Os mais de 54% mencionados correspondem ao total da amostra. Entre os que haviam declarado preferncia pela democracia em relao a qualquer outra forma de governo; todavia, as estatsticas no so mais animadoras: 44,9% afirmaram que apoiariam um governo autoritrio que resolvesse problemas econmicos. Para mais informaes, ver PNUD (2004). 6. Isso no quer dizer que a luta social por uma noo ampliada de democracia tenha de se dar necessariamente contra a democracia ou em prejuzo desta. Assim que, como verificam Cummings e Trubek (2009), embora tivesse como principal objetivo garantir a propriedade e a circulao de capital, a difuso internacional do paradigma minimalista do Estado de direito criou novas oportunidades para a confrontao das estruturas de poder local em contextos de transio democrtica na anlise destes autores, por meio da mobilizao jurdica e da afirmao do direito contra o poder. No mesmo sentido, ver Santos (2007b).
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Uma boa sugesto de abordagem, como se v no captulo 1 deste volume, Democracia, representao e desenvolvimento, foi forjada no Brasil h cerca de 50 anos pelo filsofo lvaro Vieira Pinto. Para ele, a crescente presena das massas na vida poltica do pas no seria um impeditivo ao desenvolvimento. Ao contrrio, avaliava o autor, esse era um elemento fundamental para a formao de uma ideologia do desenvolvimento uma ideia luz da qual o processo do desenvolvimento compreendido e interpretado. Isso porque os elementos dessa ideologia s poderiam vir da conscincia das massas tal como, na viso de Vieira Pinto, estava a ocorrer nas manifestaes sociais de teor reivindicativo tpicas dos anos 1950. Ao fim e ao cabo, diz o texto que resgata as lies deste autor, o desenvolvimento uma consequncia necessria da democratizao fundamental do pas. Como resultado, tem-se a configurao de duas teorias. Uma a respeito dos requisitos democrticos do desenvolvimento, outra sobre as exigncias desenvolvimentistas da democracia. Essa proposio adquire atualidade quando se percebe que, ao longo das ltimas dcadas, a expresso desenvolvimento raramente tem sido mobilizada de maneira isolada e, tampouco, no sentido estrito de crescimento econmico em ritmo de marcha forada que lhe foi to caracterstico na dcada de 1970. Ao contrrio, ela tem sido qualificada por inmeros adjetivos, como sustentvel, inclusivo ou soberano. Mais que nunca, portanto, v-se que as solues para o desenvolvimento devem conciliar mltiplas demandas da cidadania dialogar com a conscincia das camadas populares, para usar, mais uma vez, uma expresso de Vieira Pinto. E a existncia de um vigoroso arcabouo democrtico que pode garantir, em primeiro lugar, que essas demandas possam ganhar expresso na cena poltica e, em segundo lugar, que a partir delas se possa construir uma nova sntese para o desenvolvimento um projeto que seja no apenas programaticamente audacioso, mas tambm e, sobretudo, politicamente legtimo.
2.2 Pensar a democracia em perspectiva de multidimensionalidade
A segunda proposio a de que preciso analisar a arquitetura institucional da democracia brasileira sob uma perspectiva de multidimensionalidade. Com isso, pretende-se destacar que a experincia democrtica vivenciada hoje no pas se constitui a partir de um conjunto variado de processos, procedimentos e espaos institucionais reciprocamente constitutivos, que, por isso mesmo, no podem mais ser reduzidos a nenhuma das dimenses e terminologias especficas que comumente so mobilizadas para descrever sistemas democrticos. De um lado, as crticas s limitaes dos mecanismos representativos no que diz respeito a legitimidade dos processos de deciso e formao de vontade coletiva tm repercutido em esforos de maior aproximao entre representantes e representados e na mobilizao direta ou na ateno
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aos resultados de instrumentos de natureza participativa pelas instituies do sistema representativo. De outro lado, a disseminao e a expanso de prerrogativas de processos e instituies de participao cidad na definio de polticas pblicas tm chamado bastante ateno para a questo das relaes de representao que se constituem nesses espaos e, ao mesmo tempo, ajudam a constitu-los. Em meio a esses movimentos, observa-se tambm o processo de consolidao de um conjunto de mecanismos de controle da burocracia por parte de cidados, seus representantes polticos e rgos do prprio Estado, com vista ao combate corrupo e garantia de direitos civis, polticos e sociais no contexto de implementao de polticas pblicas. Nesse sentido, as anlises constantes deste volume atestam a necessidade de pensar-se a institucionalidade que d base vivncia da democracia no Brasil a partir de trs dimenses. Cada uma delas dispe de princpios, formas organizacionais e mecanismos operativos especficos que, no entanto, informam e so informados pelos demais medida que a experincia democrtica se desenvolve historicamente. A primeira dimenso, a do sistema representativo, concentra as instituies que regem o funcionamento das eleies e os procedimentos para a competio entre as elites polticas, bem como para a formao e a atuao dos partidos polticos e a traduo de resultados eleitorais na formao de governos. Assim, esta dimenso remete ao encadeamento entre formao de preferncias individuais e coletivas no eleitorado, as quais so transpostas para o mundo da poltica, por meio de mecanismos de representao de interesses, e culminam no processo de tomada de deciso sobre polticas pblicas. A segunda dimenso envolve as chamadas instituies participativas, incluindo as conferncias e os conselhos gestores de polticas pblicas nos trs nveis de governo, as experincias de oramento participativo e outras formas institucionais de participao. Tendo vivido uma expressiva disseminao desde que suas bases foram lanadas, na CF/88, estas instituies tm hoje inegvel importncia na realidade dos governos. Na gesto 2005-2008, por exemplo, municpios com mais de 100 mil habitantes possuam, em mdia, nada menos que 19 conselhos (PIRES; VAZ, 2010). Em algumas reas, como sade, assistncia social e direitos da criana e do adolescente, mais de 80% dos municpios no pas possuem conselhos. Em outras reas, como poltica urbana, meio ambiente e educao, verifica-se igualmente ampla disseminao dessas instituies. Ademais, as diversas instituies participativas concebidas na experincia democrtica brasileira tm sido integradas ao processo de concepo, execuo e controle de polticas pblicas de forma cada vez mais orgnica e
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padronizada, por meio da estruturao de sistemas que articulam instncias locais, estaduais e nacionais e so baseados na existncia de conselhos, na realizao de conferncias, na criao de instrumentos de financiamento como fundos setoriais etc. Nos ltimos oito anos, o governo federal reforou conselhos j existentes, criou novos em reas de menor tradio de participao e realizou um conjunto de conferncias que ajudou a estabelecer prioridades para os diferentes ministrios. Assim, o processo de participao no Brasil se encontra de tal forma institucionalizado7 que se pode falar na existncia de um autntico sistema participativo, que envolve formas normativas, organizacionais e institucionais desenhadas estruturalmente para promover-se a participao dos cidados nas decises sobre polticas. Por fim, a terceira dimenso da arquitetura institucional da democracia brasileira o que se poderia chamar de sistema de controles da burocracia. Tal como nas outras dimenses, mudanas promovidas pela CF/88 e reformas subsequentes vm gerando um processo cumulativo de adoo de mecanismos de responsabilizao, transparncia e prestao de contas por parte da administrao, os quais so comumente chamados de instrumentos de accountability. Tais mecanismos visam prevenir formas de corrupo e garantir direitos na efetivao de polticas pblicas, bem como contrapor-se ao insulamento e prevalncia da especializao e do discurso tcnico tpicos das burocracias modernas, por meio da ampliao do escrutnio destas por parte de atores da sociedade e do prprio Estado.8 Eles envolvem: o controle de procedimentos e da atuao dos agentes administrativos, por meio do direito administrativo e do aparato de controle interno, com a Controladoria-Geral da Unio (CGU), Advocacia-Geral da Unio (AGU), Polcia Federal (PF) etc.; o controle de resultados, facilitado pela revitalizao do planejamento e introduo de metas, pela gratificao por desempenho e pela competio interna no setor pblico; o controle parlamentar e judicial, com a operao dos freios e dos contrapesos advindos da atuao do Congresso Nacional, do Tribunal de Contas da Unio (TCU), do Ministrio Pblico (MP) e da Justia etc.; e, por fim, mas no de somenos importncia, o controle social, com a ampla disseminao de ouvidorias, comits de usurios de servios, conselhos, parcerias com ONGs etc.9
7. Avritzer (2009) descreve esse processo em maior detalhe, situando o debate e provendo o devido embasamento terico ao termo instituies participativas. 8. A consolidao bem-sucedida do sistema de controles nas ltimas dcadas o que envolveu o empoderamento dos rgos de controle e regulao, o fortalecimento de carreiras e a recomposio de quadros, alm de novas legislaes ou reformas normativas coloca hoje um importante dilema para a democracia brasileira: como compatibilizar o avano dos mecanismos de controle com a necessidade de autonomia e ampliao da capacidade de execuo e inovao por parte do Estado. Para uma abordagem deste dilema, ver Pires (2009). 9. O volume 1 desta publicao inclui anlises e discusses interessantes sobre o aparato institucional e organizacional do controle no Brasil.
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Essa compreenso de multidimensionalidade da democracia brasileira remete quilo que Santos e Avritzer (2002) denominaram demodiversidade: nesta viso, a democracia opera por meio de distintos formatos e a multiplicidade de formatos no s enriquece, mas tambm representa sinal da consolidao de relaes mais democrticas entre Estado e sociedade. A percepo dessas trs dimenses como bases da arquitetura institucional da democracia brasileira no s expande perspectivas analticas anteriores, mas tambm cria espao para a identificao e a problematizao daquilo que tende a ser uma importante agenda de pesquisa para as prximas dcadas: as vrias interaes entre cada uma das trs dimenses e seus elementos constitutivos, as quais so reveladoras de entrelaamentos, tenses, complementaridades ou incomunicabilidades, mas, sobretudo, de ricas possibilidades para um experimentalismo institucional.10 Nos textos deste volume, bem como em outros trabalhos de ponta da academia, essa perspectiva de multidimensionalidade tem aparecido sob vrias maneiras e proporcionado vrias contribuies relevantes para a melhor compreenso da nossa democracia. Para alguns autores, por exemplo, pensar o sistema representativo no Brasil hoje tem significado compreender como, e sob que condies, seus operadores tpicos parlamentares, partidos polticos etc. mobilizam ou no instituies do sistema participativo. Assim, descortinam-se potencialidades para um maior uso dos mecanismos de democracia direta (referendo, plebiscito ou iniciativa popular) por parte do Congresso Nacional (captulo 7), ou discutemse os efeitos (presses e oportunidades) que decises tomadas em espaos tpicos de participao, como as conferncias nacionais, podem ter sobre a dinmica e a produo legislativa (POGREBINSCHI; SANTOS, 2010). Em outros casos, a reflexo sobre o sistema participativo no Brasil tem consistido em problematizar questes nativas dos debates sobre o sistema representativo, como a constituio de lideranas, grupos e mecanismos de representao de interesses. Assim que estudos sobre a dinmica interna dos espaos de participao (regras do jogo, estruturas organizacionais e dinmicas de interao) tm recorrido em boa medida aos insights, s experincias e s avaliaes do funcionamento de casas legislativas e suas instituies representativas (FARIA; RIBEIRO, 2010; ALMEIDA, 2010; captulo 8 deste volume). Portanto, ainda que consagrada no debate terico da literatura nacional e internacional e devidamente refletida nas contribuies que compem este volume, a polarizao
10. O termo experimentalismo institucional retoma argumentos desenvolvidos por Dorf e Sabel (1998) e Unger (1998), no qual elementos como a multidemensionalidade e a descentralizao de processos ampliam as oportunidades para que atores e organizaes combinem diretrizes gerais de um sistema jurdico com seu conhecimento local/contextualizado no desenho de instituies e procedimentos adequados para a soluo dos mais diversos problemas. Trata-se de um processo que reconhece e enfatiza oportunidades de aprendizagem coletiva e inovao, lastreadas na prtica e na atuao dos envolvidos, enfatizando assim o envolvimento de mltiplos atores em diversos espaos como elemento de contnua reflexo e aprimoramento da democracia.
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entre a representao e a participao torna-se consideravelmente relativizada no contexto brasileiro, quando a nossa experincia democrtica examinada em perspectiva de multidimensionalidade.11 Mas essa forma de anlise no tem se restringido apenas relao entre representao e participao. A reflexo sobre a operao das instituies que compem o sistema de controles da burocracia tem mostrado uma significativa aproximao da dimenso da participao, tendo em vista a proliferao, na gesto pblica, de mecanismos de controle social, como comits de usurios, ouvidorias etc. J o exame da relao entre o sistema de controles da burocracia e o sistema representativo tem gerado provocativos diagnsticos de incomunicabilidades, em alguns casos, e tenses, em outros: se, por um lado, o controle congressional da burocracia frequente fonte de conflito e paralisia, por outro, a participao substantiva dos operadores do sistema representativo parlamentares e partidos, em especial na formulao de polticas pblicas ainda incipiente ou pouco explorada (captulo 10). Em suma, com a consolidao gradual dos dispositivos constitucionais e o amadurecimento das anlises sobre as dimenses e as caractersticas da atual experincia democrtica brasileira, pode-se afirmar que esta marcada por uma arquitetura institucional, ainda em construo, assentada em um conjunto variado de processos, procedimentos e espaos institucionais que podem ser resumidos em trs dimenses especficas, mas que interagem reciprocamente: o sistema representativo, o sistema participativo e o sistema de controles da burocracia. A compreenso de tal multidimensionalidade oferece oportunidades para uma nova compreenso sobre a vivncia da democracia no pas e para uma promissora agenda de pesquisa.
11. Nesse ponto, importante fazer duas ressalvas. Em primeiro lugar, talvez essas sinergias entre representao e participao no sejam comuns a toda a experincia democrtica latino-americana. No caso dos pases andinos e na Venezuela, por exemplo, a convivncia entre mecanismos representativos e participativos tem seguido uma lgica dual e conflituosa (ver captulo 2). Em segundo lugar, interessante notar o movimento reverso que vem caracterizando as literaturas especficas sobre representao legislativa e participao. Partindo do diagnstico pessimista (ingovernabilidade e instabilidade) sobre a combinao de presidencialismo, federalismo e multipartidarismo no sistema poltico brasileiro que prevaleceu no perodo logo posterior promulgao da CF/88, os estudos sobre o sistema representativo vm gradualmente atestando a estabilidade do sistema partidrio, o desempenho relativamente satisfatrio do Congresso Nacional e de sua produo legislativa, alm de uma interao harmnica entre os Poderes Legislativo e Executivo (ver captulos 2 e 3 deste volume; FIGUEIREDO; LIMONGI, 2000; MENEGUELLO, 1998; MELO, 2006). Em outras palavras, a trajetria de prognsticos pessimistas para avaliaes otimistas. Diferentemente, os estudos sobre participao estiveram inicialmente dominados por discursos terico-normativos que suscitaram elevadas expectativas sobre o potencial efetivo das instituies participativas. Atualmente, percebe-se que talvez haja limitaes estruturais que impeam estas instituies de responder s expectativas que lhes so inicialmente atribudas de transformao da sociedade e de suas relaes com o Estado. Da antev-se dois movimentos necessrios. Por um lado, devem-se dar passos mais largos na direo da avaliao do efetivo impacto e do desempenho das instituies participativas para que se possa determinar a contribuio e como ampli-la desses construtos para o aprimoramento da gesto e das polticas pblicas. Por outro lado, o recente diagnstico positivo sobre o desempenho do sistema representativo, em particular do Legislativo federal, no deve ofuscar a necessidade de se tratar de importantes dficits no papel desempenhado pelas casas legislativas brasileiras, por seus membros e pelos partidos polticos, espelhados nos baixos nveis de legitimidade apontados repetidamente em pesquisas de opinio pblica.
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2.3 Pensar os processos de democratizao e desdemocratizao na relao entre Estado e sociedade
A terceira proposio a de que a democracia deve ser pensada/analisada segundo uma perspectiva processual e contingente, a qual enfatiza uma dinmica permanente de movimentos de democratizao e suas possibilidades de retrocesso, de desdemocratizao. Nesse sentido, os textos deste volume ensejam a anlise a respeito da medida do avano produzido e dos riscos de retrocesso na democratizao das relaes entre Estado e sociedade, ou, prximo terminologia de Tilly (2007), dos obstculos que se impem ao aprofundamento da democracia brasileira e deixam espreita processos de desdemocratizao. Ao retomar a discusso de um tema cannico das cincias sociais, esse autor considera ser mais democrtica uma sociedade quanto mais as relaes polticas entre Estado e seus cidados caracterizarem-se por serem: i) amplas; ii) igualitrias; iii) protegidas; e iv) mutuamente comprometidas. A amplitude retrata o grau em que parcelas da sociedade tm acesso aos direitos de cidadania. A igualdade referese ao grau em que os cidados tm acesso indiferenciado aos direitos de cidadania, sem distines tnicas, raciais, de gnero ou quaisquer outras. A proteo retrata a garantia dada aos cidados de que no sofrero aes arbitrrias do Estado.12 O mtuo comprometimento indica o grau de confiana entre Estado e cidados na fora executria de decises pblicas.13 Democratizao e desdemocratizao so processos decorrentes do avano ou retrocesso nessas quatro variveis e se refletem em mudanas nos padres de interao entre Estado e sociedade. O processo de democratizao das relaes entre Estado e sociedade tem relao intrnseca com trs processos fundamentais, indispensveis para compreender as idas e vindas da democracia em cada Estado nacional: a formao de redes de confiana na esfera pblica, o insulamento da poltica das desigualdades categricas e a inexistncia de centros de poder autnomos. Quando estes trs processos dominantes avanam, amplia-se a democratizao. Quando o sinal desses processos se inverte, ocorrem retrocessos democrticos. A formao de redes de confiana na esfera pblica expressa a integrao de grupos de confiana como redes de parentesco, grupos religiosos, redes de crdito pessoal, organizaes econmicas, grupos polticos e outros esfera pblica, bem como sua submisso consentida s decises definidas no mbito estatal, conectando os diferentes grupos sociais em uma comunidade poltica que reconhece o Estado como ator que faz valer os compromissos, os direitos e as obrigaes destes.
12. Em um extremo, esto os pases em que o Estado utiliza seu poder para punir inimigos e recompensar os amigos; e no outro extremo, esto Estados em que os cidados so sempre julgados com o devido processo legal. (TILLY, 2007, p. 15). 13. Soma-se a essas quatro variveis uma varivel neutra: a capacidade de o Estado fazer valer as regras definidas, a capacidade de enforcement.
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O insulamento da poltica das desigualdades categricas refere-se (in)existncia de obstculos concesso de direitos e obrigaes pblicas em decorrncia de diferenciaes adscritas ou atribudas (raa, gnero, classe social, nacionalidade e religio). Aspectos que contribuem para ampliar a igualdade de acesso a direitos bsicos so: a reduo do controle do poder estatal por grupos que representem interesses privados e a adoo de procedimentos que evitem que mecanismos de diferenciao sejam operantes na sociedade, tais como voto secreto, democratizao do acesso mdia, mecanismos de impessoalidade administrativa, entre outros. Os centros autnomos de poder indicam a existncia de grupos com poder poltico que operam fora do controle ou da regulao da esfera pblica e dos canais formais de interao entre Estado e cidados. Exemplos de grupos autnomos de poder so grupos paramilitares, linhagens com poder paralelo ao Estado, chefes polticos que atuam revelia do Estado e grupos de mdia. O enfraquecimento de centros de poder autnomo resulta e reflete na ampliao da participao poltica, na equalizao dos recursos polticos e das oportunidades fora do aparato estatal e na conteno do poder coercitivo de grupos ou setores no estatais. Se esta introduo se deteve por algum momento na tipologia de Tilly (2007), porque ela apresenta grande ressonncia com dado bloco de anlises contido neste volume. Em primeiro lugar, ele aponta, bem ao modo do que se pretende ressaltar neste volume, que, para alm da implementao de eleies livres, justas e competitivas, na contnua relao que se estabelece entre o Estado e a sociedade que reside o problema fundamental da democracia.14 Em segundo lugar, se entendidos como ilustrativos de um processo de longo prazo e, neste processo, da forma pela qual se estrutura a relao da democracia com a confiana, a desigualdade e os centros autnomos de poder, os diferentes textos deste volume no s denotam importantes avanos alcanados, mas tambm apontam obstculos cruciais que ainda no foram superados. Com efeito, a ampliao do controle da burocracia pblica, a maior responsividade do Poder Legislativo frente s demandas sociais15 e a consolidao de um sistema participativo aparecem ao longo deste volume como indicativos de mudanas positivas nos trs movimentos que permitem maior democratizao, quais sejam: a excluso de desigualdades categricas na capacidade de deliberao pblica, a incorporao das redes de confiana na esfera pblica e a reduo de centros de poder autnomos que sejam obstculos redistribuio de recursos pblicos. A proliferao de instituies participativas, por exemplo, sugere importante avano na reduo de centros autnomos de poder e na incluso de grupos
14. Para Tilly (2007, p. 13), um regime democrtico na medida em que as relaes polticas entre o Estado e seus cidados so amplas, igualitrias, protegidas e mutuamente comprometidas. 15. Atestados pela incorporao por parte deste das deliberaes produzidas nas instncias participativas.
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at ento ausentes da esfera poltica, por conta de desigualdades categricas. A reduo dos nveis de desigualdade e, em particular, a realizao de direitos de cidadania de uma frao antes excluda deste universo parecem igualmente representar a incorporao de redes de confiana na esfera pblica, na medida em que amplia a legitimidade do regime democrtico e das decises por ele produzidas entre os cidados (captulo 12). O mesmo tem ocorrido com a disseminao dos conselhos de polticas pblicas em todos os nveis de governo e nas diferentes reas destas polticas, na medida em que isso tem estimulado os cidados a se integrarem na arena pblica para deliberar sobre policies setoriais. Retomando-se a trajetria poltica desde 1988, portanto, possvel afirmar que o regime poltico permitiu a um nmero maior de grupos sociais dirigir suas demandas ao Estado, obter maior probabilidade de resposta estatal para suas demandas o processo de reconhecimento de identidades e garantias bsicas exemplo e vocalizar suas demandas com maior nvel de segurana contra a represso estatal ou de grupos no estatais que detenham instrumentos de coero. Alm disso, o poder de veto de grupos de elite tem sido constrangido pela incorporao de novos grupos ao processo decisrio, ao passo que o comprometimento do Estado com decises tomadas em conjunto com os cidados restou fortalecido ante ampliao do controle social. Todavia, vrios outros textos do volume permitem notar uma srie de limites e desafios ainda colocados a esse processo de democratizao e que, no limite, representam riscos efetivos de retrocesso ou desdemocratizao. No que diz respeito ao sistema representativo, por exemplo, verifica-se uma crtica no apenas trajetria de hiperdistino entre representao parlamentar e identidades coletivas (captulo 1), mas tambm uma resistncia do Parlamento em mobilizar ferramentas, como os mecanismos de democracia direta, as quais poderiam reduzir esse fosso e ampliar a legitimidade das decises e do sistema poltico (captulo 7). No que diz respeito ao sistema participativo, verificam-se questionamentos sobre diversos aspectos, como o excessivo poder de agenda do governo, a supremacia da tcnica em relao poltica, a burocratizao das instituies e dos processos participativos, ou a existncia de motivaes particularistas e de distanciamento das bases quando da atuao dos conselheiros, de maneira incompatvel com o ideal de democratizao que orientou a formao destes espaos de deliberao (captulos 8, 9 e 15). O debate sobre o insulamento da burocracia em relao ao sistema poltico (captulo 10) serve, no fundo, de crtica a ambos. Por um lado, ele chama ateno para a persistncia de concepes tecnocrticas no Executivo. Por outro lado, suscita um questionamento sobre um possvel dficit de legitimidade dos partidos polticos na proposio de solues de poltica pblica, trazendo, ainda que de maneira remota, um debate sobre como reformar o sistema poltico e criar
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incentivos para o fortalecimento da consistncia programtica destes partidos. O debate sobre a dificuldade do sistema de justia para incorporar demandas e direitos de diferentes movimentos sociais, indicada na anlise da atuao dos advogados populares (captulo 11), por fim, coloca um desafio duplamente instigante para os analistas e os cidados: considerar o sistema de justia como mais uma arena relevante na democratizao das relaes sociais e polticas, de um lado, mas questionar sobre o grau de permeabilidade democrtica deste sistema, por outro. bom notar, em todo caso, que o desenvolvimento da democracia (a consolidao das vrias dimenses da democracia, que interagem umas com as outras e geram produtos com significado prprio, seja de democratizao, seja de desdemocratizao) no se d no vazio, mas sim em meio a uma realidade social, poltica, econmica e cultural que a influencia. A Parte III deste volume d alguns exemplos indicirios desse campo de pesquisa, no mbito do Estado (polticas pblicas de distribuio), do mercado (concentrao de propriedade dos meios de comunicao) e da sociedade (padres problemticos de atuao nos conselhos de polticas pblicas). tarefa das anlises e das pesquisas vindouras compreender melhor esses fatores e como eles impactam nossa democracia. Nesse particular, um processo que parece merecer especial ateno o das formas de produo e disseminao de valores democrticos junto populao, pois, como se nota no captulo 14, sem isso a consolidao e o funcionamento de instituies formais resultam em democracia de fachada. Valores democrticos podem e de fato coexistem no Brasil com inmeros outros valores que desafiam a institucionalidade democrtica. Ao fomentar prticas deliberativas e o engajamento dos cidados em processos decisrios, a institucionalidade democrtica pode atuar na produo desses valores, sendo componente fundamental para estimular e sedimentar novas atitudes e prticas que gradualmente vo se consolidando na cultura poltica. Por outro lado, prticas sociais produzidas externamente s instituies democrticas podem interpelar concepes autoritrias que eventualmente circulem nestas ltimas, forando-as a um processo de democratizao (SOUSA JR., 2002). As formas pelas quais instituies democrticas, prticas sociais e cultura poltica se combinam e interagem, fortalecendo ou minando as possibilidades de avano da democratizao so, portanto, relevantes e, talvez, no tenham sido devidamente exploradas neste livro. Em suma, a compreenso da democracia sob um enfoque processual e contingente ou seja, como tarefa sempre inacabada, inserida em contexto social amplo e cujos resultados nunca tm sentidos inequvocos introduz um componente crtico fundamental em um debate sobre perspectivas do desenvolvimento brasileiro. Ainda que se tenha muito a comemorar nesta que frequentemente mencionada como a mais longeva experincia democrtica
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brasileira, tambm certo que deve haver vigilncia e investimento de energia poltica no apenas para o aperfeioamento das instituies democrticas, mas tambm para a prpria manuteno da democracia no horizonte das formas possveis e desejveis de governana no pas.
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PARTE I
DEMOCRACIA E DESENvOlvIMENTO NO BRASIl CONTEMPORNEO: SITUANDO O DEBATE
CAPTULO 1
DEMOCRACIA, REPRESENTAO E DESENvOlvIMENTO
1 INTRODUO
Do Encilhamento, nos primrdios do regime republicano no Brasil, ao Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), lanado pelo governo federal em 2008, possvel afirmar que a agenda do desenvolvimento, qualquer que ela seja, tem sido um atributo do Poder Executivo. Mesmo sem a devida escavao conceitual, para indicar significados possveis e precisos para o termo desenvolvimento, no parece ser legtimo desconsiderar a precedncia do Poder Executivo na elaborao e na aplicao de iniciativas que, com alcances e direes distintas, produzem alteraes na dinmica da sociedade brasileira. Na verdade, o juzo anteriormente formulado no deveria soar surpreendente. A tradio presidencialista brasileira invariante, entre tantos experimentos institucionais ocorridos ao longo da histria republicana dificilmente poderia configurar quadro distinto. Uma primeira observao, a olho nu, revela-nos, sem qualquer opacidade, que desde os seus tempos iniciais, com a instalao, em 1889, do governo provisrio chefiado por Marechal Deodoro da Fonseca, a Repblica encerra um forte componente decisionista. Tal componente manifesta-se na separao entre as esferas da deciso poltica e estratgica e da representao. Em outras palavras, mais que uma tradio presidencialista, em abstrato, o decisionismo aqui indicado fala da concentrao de atributos decisrios na esfera do Poder Executivo, sem contrapesos significativos no campo da representao poltica. Se fosse o caso de iniciar uma avaliao histrica com horizontes temporais mais dilatados, seria mesmo necessrio fazer que o argumento retrocedesse no tempo e inclusse a experincia do Imprio na pintura geral. Mesmo com a devida reserva ctica, que recomenda conteno diante da postulao de invariantes de longa durao como se eles fossem sempre causa de todas as causas , no constitui exagero atentar para a presena de um animus decisionista j nos primeiros momentos da errtica construo nacional. Nunca demais recordar que a primeira e a mais duradoura das constituies brasileiras, a de 1824, resultou no que poderamos designar como um ato decisionista originrio, qual seja, o da outorga imperial da Carta Constitucional, antecedida pela dissoluo da Assembleia Constituinte, eleita em 1823.1
1. Ver a respeito, Rodrigues (1974, 1975). Para uma viso do que se passava esquerda, ver Leite (2000).
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No se trata de sugerir o desenho de um argumento essencialista e fatalista, moda de uma maldio faoriana, algo que pudesse soar como indicao de um trao inamovvel, intemporal e atemporal, a projetar-se, como clusula ptrea, sobre qualquer desenho de futuro para o pas.2 Mais que invariante cultural ou estrutural, o decisionismo pode ser percebido como recurso cognitivo, institucional e poltico disposio das diferentes elites que tm estado a dirigir o pas. Elites, elas mesmas, em grande medida socializadas em suas crenas e hbitos segundo os valores e os procedimentos de uma tradio decisionista. Quer isto dizer que o trao em questo pode ser percebido como escolha macropoltica intertemporal dotada de fortes razes, fincadas na inrcia e na compulso repetio, da mesma forma dotada de lastro fornecido por larga atividade de interpretao do pas.3 Tal escolha reside, ainda, na atribuio ao Poder Executivo de capacidade operativa e precedncia simblica para a fixao dos objetivos nacionais e dos programas de ao apropriados sua consecuo, em detrimento dos demais poderes e atores institucionais ou configuraes sociais. Mais que indicar a presena de uma funda continuidade na tradio brasileira, ou do imperativo de uma maldio, importa neste texto utilizar o mote fornecido pela revisitao corrente do tema do desenvolvimento para uma aproximao com o tema da representao e de seu lugar no processo de democratizao da sociedade brasileira. Uma das ideias que percorrero este ensaio a de que, embora a expresso democracia representativa seja de uso corrente e no problematizada, importante estabelecer uma distino analtica e histrica entre os termos que a compem distino, por certo, j feita por diversos estudiosos do assunto.4 Neste ensaio, a sugesto da distino prestar-se- menos apresentao de condenaes aos princpios representativos, supostamente fundados em valores democrticos, e mais a um esforo de desnaturalizao do nexo entre aqueles termos. Em outras palavras, parte-se da recusa de que haja algo ontolgica e doutrinariamente definvel como democracia representativa, como se o segundo termo da expresso fosse um atributo do primeiro. No se trata de instituir uma novilngua e sugerir a interdio do uso da referida expresso, de larga aceitao entre analistas da poltica, mas de sustentar que as relaes entre democracia e representao podem ser interpretadas por ngulo distinto do de uma suposio de que seus termos so naturalmente convergentes.
2. Refere-se, aqui, monumental obra de Faoro (2003) e a sua tese central, a do predomnio do estamento burocrtico ao longo do processo histrico brasileiro, e na tradio romano-ibrica que o precedeu. 3. Alude-se, aqui, presena de uma tradio intelectual decisionista no Brasil. Tal tradio esteve no centro da reflexo poltica no Segundo Reinado, em torno do debate sobre atribuies do poder moderador. O momento mais notvel da querela pode ser encontrado na principal obra de Souza (1862). O pensamento republicano no ficou imune a esta influncia, tal como pode ser depreendido da obra de autores tais como Alberto Torres, Oliveira Vianna, Azevedo Amaral, entre outros. 4. Remete-se o leitor a dois textos incontornveis: Manin (1997) e Vieira e Runciman (2008).
Democracia, Representao e Desenvolvimento
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Para tal fim, possvel tomar a representao ou, de modo mais preciso, o governo representativo como modo possvel de instituio de um sistema poltico e considerar a democracia como processo social mais amplo e de expresso de demandas difusas, por vezes igualitrias, por vezes predatrias. Em todo caso, um conjunto claramente percebido na clssica avaliao feita por Tocqueville a respeito do que poderamos designar como a emergncia da ordem social e poltica contempornea.5 Tal emergncia teria como um de seus principais operadores a presena de um imparvel processo de democratizao, devorador da fixidez dos papis sociais e das normas de estratificao do antigo regime europeu. O prognstico de Tocqueville bastante conhecido: a forma da sociedade que resultar da presso igualitria depender da operao de modos de canalizao e rotinizao das novas energias participativas. As sociedades europeias do sculo XIX, atravessadas pela presso igualitria, tero, naquilo que Madison (1993a, 1993b) definiu como o esquema da representao, um recurso mpar para lidar com a questo. Mais que fazer a denncia de um ardil oligrquico no inteiramente ausente no processo , importa, sobretudo, compreender que as caractersticas inerentes ideia de representao tornaram factvel a sua generalizao, a ponto de fazer que ela passasse a ser pensada como uma variante da prpria democracia. Os regimes polticos que resultaram da generalizao do esquema de Madison (1993a, 1993b) podem ser definidos como governos representativos, com bases eleitorais crescentemente ampliadas. No limite, totalidade dos adultos ser conferida a prerrogativa de escolher representantes e governos. A presso democrtica e igualitria acabar canalizada por meio de mecanismos representativos, ao passo que estes, por natureza oligrquica, tendero, em um processo longo e que se completar no sculo XX, a incorporar em seu mbito a totalidade dos adultos. importante notar que, nesta chave, define-se um conjunto de sujeitos dotados de direitos polticos precisos e individualizados. Ao mesmo tempo em que se democratiza pela extenso do nmero de representados, o governo representativo configura um demos de uma forma precisa e adaptada a seu modo bsico de operao. No levar isto em considerao importaria tomar populaes como naturalmente constitudas por eleitores. Ao contrrio, trata-se de considerar que a identidade eleitor um artifcio atribudo por uma experincia particular, qual seja, a do progressivo alargamento dos governos representativos. mesmo uma das supersties bsicas da cincia poltica supor que todos sejam naturalmente eleitores e portadores de preferncias e que isto constitua a mais independente das variveis para compreender a dinmica da poltica.
5. Refere-se tese bsica e conhecida de Tocqueville a respeito do processo aluvional de imposio da igualdade sobre sociedades egressas do antigo regime. O argumento apresenta-se em suas obras mais importantes (TOCQUEVILLE, 1979, 2005). Para um depoimento, do mesmo autor, a respeito da experincia existencial com os efeitos da demanda por igualdade, ver Tocqueville (1991).
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Planos de desenvolvimento, se tomados a srio, podem ser pensados como processos que alteram a configurao fundamental da sociedade. Nesse sentido, fala-se de experimentos que modificam potencialmente a estrutura de presses do demos sobre o sistema de poder, na medida em que alteram suas identidades bsicas. No outra a impresso que resulta da observao a respeito do processo de desenvolvimento brasileiro dos anos 1950 e de sua capacidade de afetar a estrutura bsica da sociedade. O mesmo pode ser afirmado para os anos do regime de 1964, nos quais a reconfigurao da sociedade foi perversamente acompanhada pela asfixia poltica e institucional. Sobretudo se acelerados, tais processos alteram a forma de organizao da sociedade, afetando a configurao das identidades coletivas, os valores sociais e a estrutura mais geral de interesses. O impacto possvel destes processos sobre a poltica aparece como grande incgnita. A tradio do pas, quando se fala em desenvolvimento, a de pens-lo independentemente dos efeitos mais gerais de configurao social e poltica que podem ser gerados. Se estivermos, de fato, sob a perspectiva de um desenvolvimento acelerado e auto-sustentvel para incorrer no jargo oficial h, desde j, um imperativo a ser considerado: pensar o desenvolvimento como parte de um processo mais amplo de democratizao da sociedade brasileira. Pensar, ao mesmo tempo, o rebatimento institucional destes processos combinados, para que a expanso da democracia no se efetue sem o necessrio e o concomitante alargamento do mbito da representao. Os passos dos argumentos deste ensaio so os seguintes: 1. Revisitao da reflexo de Vieira Pinto a respeito do tema do desenvolvimento. Mais que reconhecimento de uma precedncia, trata-se de trazer para o debate algumas das exigncias conceituais e polticas deste autor, sobretudo a que associa desenvolvimento e democratizao fundamental da sociedade brasileira. Considerao do tema da representao e de suas relaes com os processos de democratizao. Discusso a respeito do tema da distino, como trao indelvel da representao poltica, e sobre a ideia de hiperdistino, ou de processos de autarquizao da representao. Com base nos argumentos de Dahl (1971) a respeito das condies necessrias poliarquia (ou democracia representativa), o argumento pretende sugerir que as dimenses da institucionalizao e da incorporao so requisitos fracos para um sistema representativo com escuta para o tema da democratizao.
2. 3.
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4.
O lado oculto da representao: uma histria natural dos eleitorados, ou uma considerao a respeito de diferentes modos de configurao do demos e suas implicaes para o tema da representao. Notas finais: distino, decisionismo, representao e os desafios de um desenvolvimentismo associado ao tema da democratizao fundamental.
5.
2 DESENvOlvIMENTO E DINMICA DEMOCRTICA: lvARO vIEIRA PINTO E O PONTO DE vISTA DO INfINITO
H mais de meio sculo, debateu-se o pas, pela primeira vez de forma mais evidente e reflexiva, com o tema do desenvolvimento. bem verdade que a Repblica, em sentido largo, nunca deixou de ser em alguma medida desenvolvimentista, juzo que pode ser estendido at mesmo aos, nem sempre to sonolentos assim, dias da Primeira Repblica. Mas, de qualquer modo, dcada de 1950 cabe o mrito indisputado de ter estabelecido a imagem do desenvolvimento como chave de interpretao do ento presente e do que se imaginava, na altura, devesse ser o futuro do pas. Um dos textos mais notveis para atestar a centralidade da ideia de desenvolvimento como categoria chave para o entendimento do pas foi elaborado, nos anos 1950, pelo filsofo lvaro Vieira Pinto. Por sua qualidade invulgar e por tocar em questes perenes no campo da assim chamada teoria poltica democrtica, o texto de Vieira Pinto (1956) constitui excelente via de entrada para o nada trivial tema das relaes entre desenvolvimento e democracia. Em aula inaugural proferida no Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB), em 1956, Vieira Pinto apresentou um texto, cuja relevncia pode ser atestada em, pelo menos, trs dimenses.6 Antes de tudo, pela possibilidade de acesso ao clima intelectual e a alguns dos termos do debate travado nos anos 1950. Para alm de uma chave historiogrfica, contudo, h no texto deste autor um esforo conceitual exemplar, voltado para o esclarecimento da categoria desenvolvimento e, pela via da demonstrao e ordem das razes, de suas implicaes de natureza prtica. Por fim, e de modo mais convergente com as finalidades deste ensaio, o mesmo autor indica a necessidade de considerar as questes postas pela associao entre desenvolvimento e democracia. Tal associao fez-se no texto por duas indicaes analticas que merecem recuperao e reconsiderao. A primeira delas sugere a presena no pas de um processo de democratizao fundamental no sentido antes definido por Mannheim (1974) , materializado na emergncia das massas como sujeitos sociais e histricos e no adensamento de
6. Trata-se da aula inaugural do curso regular do Instituto Superior de Estudos Brasileiros, pronunciada em 14 de maio de 1956. Ver Vieira Pinto (1956).
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seu processo de tomada de conscincia. O ngulo adotado, nesse aspecto, por Vieira Pinto, sugere um modo de enquadramento da democracia que a percebe como fenmeno pr-poltico, anterior, portanto, sua captura e configurao institucional contingentes. A segunda indicao fala da ento indita coincidncia, para os padres brasileiros, entre desenvolvimento nacional e presena de instituies democrticas. Neste registro, o tema da democracia comparece no mais como processo fundamental, mas como regime dotado de algumas caractersticas institucionais, entre elas a da representao poltica. Este ponto ser retomado adiante, quando da considerao das implicaes lgico-conceituais da ideia de desenvolvimento. O ponto de partida da anlise de Vieira Pinto pode ser definido como constitudo por uma perspectiva de segunda ordem. Apesar dos avanos cognitivos realizados por diferentes disciplinas em seu esforo de entendimento do processo histrico do pas, faltaria, segundo o autor citado, em nossa incipiente conscincia, uma concepo universalisadora. Tal lacuna teria impedido perceber o fenmeno desenvolvimento em sua verdadeira realidade (VIEIRA PINTO, 1956, p. 11). A introduo de uma perspectiva filosfica o ponto de vista do infinito, termo glosado de Leibniz aparece, ento, como imperativo:
Nosso ponto de vista sempre foi o do finito, ou porque o observador no se interessava seno por um aspecto parcial da nossa realidade, e nele esgotava a sua capacidade de anlise e compreenso, ou porque, e isso mais grave mesmo quando tentava abranger o conjunto da realidade brasileira no espao mundial e no tempo histrico, o fazia segundo a simples e elementar perspectiva das correlaes geogrficas e a da historia meramente descritiva. Faltou o instrumento conceitual indispensvel, que s uma compreenso filosfica poderia ter proporcionado, permitindo transcender o plano em que se situavam e ultrapassar o finitismo de sua viso (LEIBNIZ apud VIEIRA PINTO, 1956, p. 11).
O exerccio filosfico proposto acaba por percorrer duas direes claras: uma de ordem ontolgica e outra de ordem lgica e conceitual. Ambas so apresentadas como necessrias para a elaborao de uma viso histrica segura e global. A petio ontolgica sustenta-se na urgncia de superar a incompreenso do papel das grandes e obscuras massas humanas que constituem o corpo nacional (op. cit., p. 11). O mesmo autor citado introduz, nesse passo da anlise, o tema povo brasileiro, como dimenso ontolgica e categoria de anlise. Trata-se de ngulo novo, distinto das principais verses presentes na reflexo social brasileira. No h aqui, por exemplo, os sinais da dendrofilia que, segundo Oliveira (1975), teria constitudo a experincia a um s tempo originria e indelvel da histria do povo brasileiro. A presena da raa quer em chave negativa ou positiva tampouco se apresenta como chave de
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elucidao, da mesma forma que marcadores de classe social, j indicados por anlises de persuaso marxista, com forte circulao na altura, esto ausentes (VIEIRA PINTO, 1956, p. 11). O passo inicial para a introduo do tema povo brasileiro dispensa metafsicas. Tudo toma como ponto de partida uma dimenso que poderia ser designada como demogrfica. de uma histria natural do povo brasileiro, portanto, que se trata. No h nela registro de inclinaes substantivas a montante, como indicadoras de destinos pr-figurveis. Ao contrrio, trata-se, partida, de um contingente humano, cujo ndice de crescimento excepcionalmente alto, e que est ocupando reas cada vez mais amplas de nosso espao (op. cit., p. 13). A abordagem demogrfica e naturalista do povo brasileiro, na sequncia do argumento, aparece como um marcador de urgncia: (...) ou tomamos o rumo do desenvolvimento, o que se dar na medida em que fomos capazes de utilizar os dados da cincia e os instrumentos da tcnica, a servio de uma ideologia do progresso; ou, se no o fizermos, enveredaremos pela estrada do pauperismo, que nos conduziria condio das grandes massas asiticas (op. cit., p. 13). Ainda como historiador natural, Vieira Pinto observa o pas antes de tudo, um corpo em crescimento e prepara o salto da anlise, de uma dimenso quantitativa, para a considerao de efeitos qualitativos e, poder-se-ia dizer, pr-substantivos. que a proliferao quantitativa traduz-se em uma presso ascendente das massas. No plano da descrio de fenmenos sociolgicos, trata-se, de acordo com Vieira Pinto, do ingresso de um nmero cada vez maior de indivduos no que poderamos chamar de rea culturalmente iluminada da sociedade. A viso a de um processo imparvel de emergncia de uma multido. O termo multido, cuja lavra e implicaes no poderiam ser desconhecidos do autor citado anteriormente , comparece de modo explcito anlise: ainda mais numerosa a multido dos que se vo colocando em torno dela (a rea culturalmente iluminada), assediando-a, numa presso crescente para nela penetrar. Em um plano ontolgico mais fundamental que o dos fenmenos sociolgicos, Vieira Pinto constri uma imagem da dinmica social como afetada necessariamente por movimentos tectnicos e ascendentes, protagonizados por uma multido em movimento permanente, cuja fisionomia no parece ser estranha a certa retratstica spinosiana. No algo configurado pela trama das instituies, como resultado de um desenho institucional bem concebido. Melhor juzo far quem considerar este lugar o das instituies como o do estabelecimento de limites e canalizaes, com fluxos e inclinaes previsveis, para um processo cuja
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gnese lhe escapa por inteiro. O processo indicado por Vieira Pinto, nesse sentido, claramente pr-poltico. Mais que isso, trata-se do ncleo vinculante do real, a partir do qual a perspectiva universalisadora da filosofia o ponto de vista do infinito poder indicar corolrios de ordem prtica e existencial. O agregado originariamente demogrfico, ao impor o alargamento quantitativo da rea da cultura, faz-se acompanhar por um movimento qualitativo de transformao de conscincia. Este fato, para Vieira Pinto, de importncia decisiva. neste ponto preciso que a teoria vieiriana da democracia salta da observao da natureza dos processos demogrficos para a considerao de um mundo expressivo. Por um efeito de acumulao, estabelece-se um processo de tomada de conscincia das massas. Rompe-se, de passagem, com um paradigma de cariz conservador que afirmava a necessria exclusividade da sede da conscincia social nas elites, algo a configurar um alargamento do nmero de sujeitos reflexivos. No entanto, o processo de tomada de conscincia no significa tanto progresso social ou perspectiva de acesso a um clube fechado. A metfora surrada da incluso no parece ser aqui bem-vinda. Trata-se antes de transformao, se alguma metfora for necessria, pela indicao dos efeitos especficos da tomada de conscincia, quando praticada pelas massas: Fazendo o descobrimento da prpria voz, o homem do povo vai utiliz-la naturalmente para exprimir a misria de sua condio e reclamar contra ela. (op. cit., p. 16). Vieira Pinto postula, ainda, a presena de uma proto conscincia, definida como um mpeto interno a desenvolver-se, a iluminar-se a si mesma, pela produo ou recepo de ideias, e a passar a formas mais altas e mais claras (...). Em outros termos, este autor est a indicar a passagem do ser sensitivo para o ser expressivo, sujeito de uma exigncia consciente. Tal passagem, mais que fato de ordem psicolgica, pode ser concebida como dotada de atributos metafsicos, com decisiva significao histrica e social (op. cit., p. 16). Com efeito, pela passagem, opera-se uma distino entre o homem que sofre e o homem que sabe por que sofre. A promoo existencial e cognitiva resulta da presena de um novo operador: a ideia. pela presena da ideia, segundo Vieira Pinto, que a distino se estabelece: do reconhecimento ftico do sofrimento, o processo de tomada de conscincia permite representar e exprimir as razes do prprio sofrimento. Mas h mais a ser revelado nesse processo. A ideia no apenas condio para a elucidao do que existe, mas passo necessrio para a modelagem do futuro. O homem que possui uma ideia , ao mesmo tempo, um homem possudo por essa ideia (op. cit., p. 16). A posse de uma ideia revela a presena de um processo psicolgico, enquanto que a posse de um indivduo por parte de uma ideia configura um aspecto sociolgico, posto que vinculado esfera da ao. Pela complementaridade destes processos, Vieira Pinto est a indicar o que designa
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como o duplo aspecto das ideologias. A fuso desses aspectos necessria para a emergncia de uma ideia fundamental, a de projeto: O projeto igualmente uma ideia, ainda no realizada, mas pensada em funo das representaes atuais, e s possvel em razo delas. (op. cit., p. 18). O argumento ontolgico de Vieira Pinto parte do reconhecimento naturalstico e demogrfico de um povo sem metafsica, para resultar na demonstrao de que a prpria ativao imparvel do demos acaba por criar as condies para a reflexividade e a afirmao de projetos. Nesse sentido, a ideia de desenvolvimento um corolrio perfeito tanto do autodesenvolvimento permanente desse sujeito histrico agora revelado, como da democratizao da qual este mesmo sujeito o elemento propulsor. No por outra razo que quando Vieira Pinto pe-se a destrinar as implicaes lgicas e conceituais da ideia de desenvolvimento nacional comea por defini-lo como um processo, algo que implica derivao de um estado de outro (op. cit., p. 20). O no desenvolvimento ou o subdesenvolvimento nessa perspectiva , antes de tudo, um absurdo ontolgico. A faceta lgico-conceitual do texto de Vieira Pinto igualmente notvel. Ela subordina-se seguinte mxima: no h interpretao sem categorias prvias de interpretao. Assim, a categoria principal posta por este autor para lidar com o tema do desenvolvimento nacional a de processo: o desenvolvimento nacional um processo (op. cit., p. 19). Mais que um juzo emprico, trata-se de indicar as implicaes do uso de um termo processo a um objeto determinado desenvolvimento nacional. Operao nada inocente, por certo, j que atribui ao objeto especfico os movimentos da categoria bsica que funda a interpretao. Em outras palavras, a aplicao do termo processo, como toda operao metafrica, traz consigo uma srie de mecanismos operadores que devero estar presentes na construo do significado do objeto em questo. Todo e qualquer atributo lgico contido na ideia de processo ter seu rebatimento especfico quando tratar-se- do tema desenvolvimento, desde que visto sob esta perspectiva particular a respeito do que significa processo. Os aspectos inerentes categoria processo, e que agora passam a impregnar a ideia de desenvolvimento, so os seguintes: finalidade, unidade, especificidade e ideia de diretriz que resume todos os anteriores. A natureza de um processo implica a referncia a um fim. Esse aspecto da finalidade, por sua vez, apresenta-se atado ao da unidade. Se a finalidade a condio de possibilidade de algum trajeto e direo, a unidade o que faz que todos os momentos pertenam a um mesmo movimento. Pode-se dizer que a finalidade estabelece uma clusula de orientao, enquanto a unidade o faz com relao a uma clusula de consistncia.
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O tema da especificidade parece dizer respeito s condies particulares nas quais um determinado processo tem lugar. Na aplicao do termo processo ao tema do desenvolvimento, Vieira Pinto seleciona como aspecto especfico o que denomina de antinomia democrtica. Em seus prprios termos, trata-se dos riscos da desconexo das aes motoras do desenvolvimento, efeito da presena de agentes livres, seres tpicos das sociedades politicamente democrticas. As bases da antinomia encontram-se na seguinte disjuntiva: se verdade que um atributo do poder pblico a faculdade de planejar o desenvolvimento, necessrio, por outro lado, conquistar consentimento por parte de agentes livres. A antinomia democrtica define o processo de desenvolvimento em uma democracia poltica. A unidade desse processo depender de sua capacidade de obter a somao de decises voluntrias convergentes (op. cit., p. 22). O tema da democracia retorna anlise de Vieira Pinto. Desta feita no mais como processo fundamental, mas como ambiente poltico e institucional povoado por agentes livres. O risco da disperso das opinies pode ser desfeito por uma espcie de otimismo da evidncia. Nos termos do mesmo autor, a unidade ameaada pela antinomia pode ser obtida por uma ideia que: pelas suas caractersticas lgicas, pela sua clareza, exatido e fora sugestiva, uma vez apresentada apreciao individual, penetra na conscincia de cada cidado, dos que dirigem e dos que executam (...) e passa a comandar a sua ao (op. cit., p. 23). So as dificuldades postas pela antinomia democrtica que enfatizam a importncia do ltimo atributo da ideia de processo: o de ideia diretriz. Trata-se da ideia luz da qual o processo compreendido e interpretado. O desenvolvimento nacional decorre, portanto, de uma ideia com tais atributos. A posse coletiva e compartilhada desta define uma ideologia, a do desenvolvimento, sem a qual no h desenvolvimento nacional (op. cit., p. 27). O argumento de Vieira Pinto associa dois momentos distintos. No plano ontolgico, a emergncia das massas pe como exigncia objetiva o desenvolvimento. Por outro lado, a ideia que d sentido completo ao desenvolvimento sustenta-se em sua prpria evidncia. Trata-se de uma dupla ncora, tanto de ordem ontolgica como de ordem lgica. Na verdade, entre a ontologia e a ideia que revela suas exigncias, a relao que se estabelece a de continuidade. de um ser em movimento permanente, portanto, que se trata. A adequao da ideia a este ser se d por uma adequao s suas consequncias. Da a centralidade da ideia de projeto, para este autor. A ncora realista desse projeto reside no fato de que, como ideologia do desenvolvimento nacional, sua eficcia s pode ser garantida se o seu sustentculo social residir na conscincia das camadas populares (op. cit., p. 29). Na lgica
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fina de Vieira Pinto, o processo de desenvolvimento funo da conscincia das massas. A democracia poltica, portanto, consiste na criao de um ambiente propiciador para a emergncia daquela conscincia. Vieira Pinto escreve em uma poca em que j conhecia vasta literatura pessimista e minimalista a respeito do que deve significar a democracia. Com efeito, o cenrio dos anos 1950 foi frtil incubador para as teorias da ingovernabilidade e do excesso de participao. Ainda que as teses de Vieira Pinto (1956) sejam vulnerveis crtica, pelo seu fidesmo ontolgico e pelo seu otimismo da evidncia, h nelas o mrito indisputado da ausncia de demofobia. Uma sntese muito compacta da reflexo de Vieira Pinto a respeito da democracia brasileira poderia ser disposta nos seguintes pontos: 1. O fenmeno indiscutvel do ingresso precipitado das massas no plano poltico explica-se pelo ndice quantitativo a que chegou o processo nacional ( op. cit., p. 31). Tal ingresso se expressa pelo aumento da claridade da conscincia popular. O ingresso das massas, associado ao aumento da claridade da conscincia, por sua vez, traduz-se numa exigncia de desenvolvimento. As manifestaes sociais, de teor reivindicativo tpicas do perodo so expresso da exigncia de desenvolvimento.
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Mesmo precipitado, o ingresso das massas o propulsor de um processo positivo. No h qualquer travo huntingtoniano na imagem de Vieira Pinto, a precipitao no configura excesso a ser corrigido, mas fecundidade e expresso direta de uma exigncia. Ao fim e ao cabo, o desenvolvimento uma consequncia necessria da democratizao fundamental do pas. Como resultado, tem-se a configurao de duas teorias. Uma a respeito dos requisitos democrticos do desenvolvimento, outra, sobre as exigncias desenvolvimentistas da democracia. Importa verificar em que medida as exigncias do desenvolvimento e da democratizao fundamental interagem com o que se poderia designar como o fato dos sistemas representativos.
3 A REPRESENTAO E SEU (DES)ENCONTRO COM A DEMOCRACIA
No lxico poltico contemporneo, democracia e representao parecem pertencer a um mesmo campo semntico. Com efeito, sem qualquer dificuldade de ordem conceitual, cidados de repblicas realmente existentes podem propugnar por mais democracia por meio da exigncia de maior qualidade no exerccio da representao. No sendo, com certeza, a nica modalidade de exigncia ao alcance dos cidados, no se pode dizer que ela seja de todo infrequente. De qualquer modo, tem sido, ao menos, possvel exprimir adeso democracia por meio da
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linguagem da representao. Pitkin, em texto clssico, indicou a forte pregnncia do tema para os tempos modernos: Nos tempos modernos, quase todo mundo quer ser governado por representantes () todo grupo ou causa poltica quer representao () todo governo reivindica ser representativo. (1972, p. 2).7 Mesmo observadores profissionais da poltica, por conforto nominalista ou por crena, utilizam de modo corrente a expresso democracia representativa para designar as formas polticas e institucionais que se generalizaram sobre mais da metade do globo, durante o sculo XX. Nesse amlgama, democracia e representao aparecem como partes de um nexo necessrio e de uma grande convergncia. No entanto, nem sempre foi assim. Houve momentos na histria do pensamento poltico e na histria da poltica propriamente dita nos quais os campos semnticos das duas ideias mencionadas, assim como as suas implicaes existenciais, foram cuidadosamente distinguidos. Lembrar tais episdios no visa tanto a exortar o leitor a aderir de modo nostlgico a projetos de refundao democrtica, com base em uma improvvel re-helenizao da poltica, quanto a indicar o carter artificial, sensvel ao engenho humano, portanto, mutante e, no limite, perecvel da associao terica e prtica entre democracia e representao. Se verdade que a democracia no nasceu representativa, a representao, por sua vez, no veio ao mundo como expresso natural da democracia. A convergncia entre ambos os princpios s foi possvel em sociedades nas quais a presso democrtica no sentido espinosiano e tocquevilleano do termo foi canalizada na direo de instituies e prticas representativas. Ainda que o termo no tenha sido de sua lavra, Madison (1993a, 1993b), no sculo XVIII, pode ser hoje apresentado como um dos inventores daquilo que se segue a nomear de modo um tanto imperito como democracia representativa.8 A seu juzo havia uma clara distino conceitual entre o que deveria ser uma repblica moderna e uma repblica democrtica antiga. Tal diferena dar-se-ia pela presena, no desenho moderno de repblica que ele props, daquilo que designou como o esquema da representao (MADISON, 1993a). A democracia, ao contrrio, poderia ser definida como uma sociedade formada por um pequeno nmero de cidados que se unem e administram pessoalmente o governo (op. cit.). Algo distinto, pois, da repblica, caracterizada, segundo seu juzo, pela delegao do governo a um pequeno nmero de cidados eleitos pelos demais (op. cit.). A histria dos significados possveis
7. In modern times almost everyone wants to be governed by representatives (...) every political group or cause wants representation (...) every government claims to represent. 8. Devemos a expresso a Paine (1989), para quem a representao no se constitui como meio para barrar a ameaa democrtica, e sim como possibilidade de alargamento da prpria democracia. Em seu contexto imediato, e no do sculo XIX, Paine foi um perdedor. De qualquer forma, seus textos so teis para quem pretende avaliar o estado da representao a partir das interpelaes que a presso democratizante acaba por lhe impor.
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da expresso democracia representativa diz, pois, do trajeto percorrido entre a primeira concepo cidados que administram pessoalmente o governo e a segunda o governo de um pequeno nmero de cidados eleitos. Por meio do artifcio da representao, a operao daquilo que o prprio Madison definiu como um filtro institui uma no transitividade entre o universo dos cidados em estado bruto e o domnio da deciso legislativa. Ao defender o mecanismo, Madison, mais que se distanciar teoricamente dos fundamentos da democracia clssica, preocupava-se com a disperso de concepes alternativas no prprio contexto norte-americano de fins do sculo XVIII, marcadas por forte componente libertrio e, por assim dizer, acrtico. Nos tempos que antecederam Conveno da Filadlfia, predominara o que alguns analistas denominam como poltica de liberdade, marcada por resoluta desconfiana com relao a qualquer ideia de governo no submetido a controle popular direto.9 O prprio Madison, no Federalista # 63, reflete a respeito dos abusos da liberdade, a seu juzo to nefastos quanto os abusos do poder (1993b). Na formulao madisoniana, a representao age como mecanismo alternativo a outras modalidades de organizao institucional, tais como o acesso direto do pblico s decises e feitura de leis, a escolha por sorteio e, o que evidente, a monarquia hereditria. A crena de Madison (1993a, 1993b) na virtude da representao e de seu filtro residia na expectativa de que instituies representativas, ao mesmo tempo em que fundam a autoridade necessria para que o governo governe, garantem que o exerccio da representao orienta-se para o bem pblico. Tratava-se, a seu juzo, de escolher homens cuja sabedoria lhes permitiria discernir o interesse pblico, algo impossvel em cenrio no qual a potncia da soberania se apresentaria dispersa e de modo isonmico entre todos os cidados, que a exerceriam de modo direto. A concepo desenvolvida por Madison (op. cit.) esteve longe de adquirir adeso consensual. Em meio ao debate entre federalistas e antifederalistas, que se seguiu independncia norte-americana, vozes distintas tambm se fizeram ouvir. Foi o caso de Brutus, um dos expoentes do segundo grupo, fincado no campo da poltica de liberdade, que assim se referiu ao tema da representao: o prprio termo representao implica que a pessoa ou o corpo escolhido para esse fim deve assemelhar-se queles que o escolhem uma representao do povo da Amrica, se ela autntica, deve ser como o povo (BRUTUS apud AURELIO, 2009). No se trata, no caso de Brutus (apud AURELIO, 2009), de propugnar pela necessidade de um filtro, que acabaria por atribuir a uma aristocracia homens de virtude e discernimento o exerccio da representao. Ao contrrio, o mximo
9. Para uma til e vvida reconstituio do debate pr-constitucional norte-americano, ver o excelente ensaio de Kramnick, em Apresentao aos Federalist Papers, includo na edio brasileira (1993). Ver, ainda, o timo artigo de Wood (1987).
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de mimetismo aparece como principal virtude a ser buscada. O debate a respeito dos significados da representao, da em diante, nunca mais poderia desconhecer a polarizao entre as duas concepes aqui indicadas. Mas, na verdade, possvel retroceder no tempo e detectar o quanto a antinomia entre as imagens de filtro e de mimesis estiveram presentes no processo de inveno da representao poltica. Tanto a concepo de Madison quanto a de Brutus possuam j, no sculo XVIII, uma histria e, por assim ser, puderam encontrar na tradio precedente de elaborao dos princpios da representao, alguma inspirao. A defesa antifederalista de uma representao mimeticamente correspondente vontade dos representados pode ser encontrada, por exemplo, em gente como Overton, um dos mais destacados lderes dos Niveladores, uma espcie de ala da esquerda nos conturbados anos que antecederam a Revoluo Gloriosa, no sculo XVII ingls.10 Overton, diante da perspectiva de uso tirnico do poder por parte do Parlamento Longo (1640-1660), que, por sua vez, se opunha ao uso tirnico do poder por parte do rei, faz saber, em 1647, nos clebres Putney debates, aos membros daquele corpo: ns somos os seus dirigentes, e vocs so os nossos agentes11 (OVERTON apud VIEIRA; RUNCIMAN, 2008, p. 22). O argumento nivelador, a par da defesa do sufrgio masculino generalizado, subordinava a ideia de representao a um movimento mais fundo de democratizao geral da sociedade. Como bem indicou Hill (1971), em livro clssico, os Niveladores e outros movimentos radicais a eles contemporneos visavam virar o mundo de ponta cabea.12 Em outros termos, tratava-se de fazer da base da sociedade a sede da soberania e, a partir dessa radical inverso, reconfigurar o mapa poltico e institucional. O parlamento, em luta aberta contra o poder real, e na chave introduzida pelos Niveladores, s poderia ser pensado como expresso direta e mimtica de algo que lhe exterior e, sobretudo, anterior. Qualquer descontinuidade entre a vontade do autor e o comportamento do ator aparece, em tal perspectiva, como usurpao tirnica. Ainda que derrotados, h um mrito inequvoco na interveno dos Niveladores: o da defesa de uma associao necessria entre presso democratizante e exerccio da representao.13
10. Para uma til introduo ao universo dos Niveladores, ver Aylmer (1975). 11. () we are your principals, and you are our agents. interessante, ainda, notar que o uso feito por adeptos da rational choice dos termos agent e principal nada tem a ver com os usos originrios praticados pelos revolucionrios igualitaristas da Revoluo Inglesa. O uso contemporneo assptico de ambos os termos no faz justia atmosfera de politizao e conflito social, presente na linguagem dos Niveladores. 12. Ver o excelente e incontornvel livro de Hill (1971). Igualmente obrigatrio, para uma viso geral do debate poltico durante a Revoluo Inglesa, o livro de Zagorin (1954). 13. A soluo inglesa, encaminhada a partir da Revoluo Gloriosa (1688), implicou a associao entre representao poltica e oligarquizao. Durante cerca de dois sculos, tal associao apareceu como natural para os defensores do que viria a ser designado como governo representativo.
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Madison, quando imaginou o esquema da representao, tinha, como j foi indicado, outra coisa em mente. Se a imagem mimtica do espelho pode ser aplicada aos argumentos de Overton e Brutus, a de filtro adequa-se perfeio ao esquema do pensador norte-americano. Da mesma forma que seus oponentes, sua inovao possui uma histria e pode recolher em certa tradio sinais de confirmao. Em um movimento na direo do ainda mais remoto, a distino proposta por Madison entre representados e representantes remonta inovao introduzida por Tertuliano (155-230 DC), telogo romano e um dos primeiros apologistas cristos, pela qual o uso do termo repraesentare passou a denotar um nexo entre coisas distintas. O carter remoto da referncia no possui aqui qualquer pretenso de antiquarismo, mas to somente a de indicar a extrema fertilidade, digamos, civilizatria de uma inovao intelectual.14 No mesmo o caso aqui de proceder a uma histria da ideia e dos princpios prticos da representao,15 mas to somente de indicar algumas marcas que estaro sempre presentes no debate a respeito. Em pleno debate teolgico, no contexto do pensamento cristo em seus primeiros movimentos, apresenta-se a ideia de uma relao entre entidades que no se assemelham, tal como aparece na discusso a respeito da Trindade, na qual o Filho definido como persona representativa (representat) do Pai. O mesmo nexo misterioso, no redutvel aos mecanismos da semelhana e da contiguidade, estabelecido entre o corpo de Cristo e o po, na ltima ceia. O que h de interessante nessa ideia de representao a presena de um nexo especial, no redutvel observao a olho nu de algum cenrio no qual, de modo explcito, algo se faz representar por meio de uma passagem desprovida de opacidade. Este seria o caso, por exemplo, da procurao jurdica pela qual algum age em meu nome, segundo algo previamente prescrito, ou mesmo de uma representao pictrica mimtica, na qual a viso direta da coisa representada a prpria condio de inteligibilidade de sua cpia. Ambas as modalidades jurdica ou esttica aparecem como inteligveis do ponto de vista de uma terceira parte, que ocuparia a posio de observador do nexo e da adequao entre a fonte original e a sua projeo artificial. Na representao por diferena, outro fenmeno se passa, o qual faz que aquilo que se representa aparea de forma a um s tempo distinto e atribuidor de significados retrospectivos, naquilo que o representa. H mesmo aqui a suposio implcita de um abismo, no qual o que se faz representar dissolve-se em algo
14. A aproximao entre os universos teolgico e poltico, no tratamento do tema da representao, pode ser vista, ainda, como algo que se aproxima do juzo de Schmitt, segundo o qual os conceitos fundamentais no mbito da filosofia poltica podem ser percebidos como secularizaes de concepes teolgicas. Para o argumento original, ver Schmitt (1988). 15. Para um tratamento histrico e analtico do tema da representao, remete-se o leitor ao recente e timo livro, aqui j referido, de Vieira e Runciman (2008).
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misterioso, para aparecer, ao fim do processo, constitudo por sua representao. Nesse sentido, a representao como transfigurao e reapresentao aparece como condio de presena. o que transparece em belo exemplo retirado de um discurso de um membro do parlamento ingls William Hakewell , ainda nos tempos de Elizabeth I:
Devemos minimizar o respeito que temos por ns mesmos e transferi-lo para as pessoas e os sentimentos daqueles por quem falamos: porque eles falam por ns. Se o assunto sobre o qual se fala est relacionado aos pobres, ento pense em mim como um homem pobre. Aquele que fala pode ser s vezes um advogado, s vezes um pintor, s vezes um comerciante, s vezes um arteso comum.16
Mesmo se levarmos em conta o fato de que, em tempos elizabetanos, o que se designava por parlamento pouco tem a ver com os significados contemporneos do termo, h no exemplo de Hakewell (apud VIEIRA; RUNCIMAN, 2008, p. 19) dois aspectos que se apresentaro de modo forte no processo futuro de definio e consolidao da representao poltica. O primeiro deles refere-se j mencionada presena de uma ideia de representao por diferena, a ela acrescentando, contudo, uma clara dimenso ficcional. O exerccio da representao de natureza hipottica: h mesmo aqui a enunciao de um imperativo que, como tal, deve partir de uma suposio no empiricamente fundada. o que transparece na belssima sentena, antes mencionada: Se o assunto sobre o qual se fala est relacionado aos pobres, ento pense em mim como um homem pobre. esta exigncia, a de que o autor do discurso seja tomado como um homem pobre, no sendo ele de modo algum um homem pobre, que introduz o aspecto ficcional mencionado. Por tal exigncia manifestam-se, ainda, de modo claro, os j mencionados mecanismos da transfigurao e da reapresentao. H, contudo, outro aspecto crucial presente no fragmento do discurso de Hakewell (apud VIEIRA; RUNCIMAN, 2008, p. 19), que estar inscrito nos debates posteriores a respeito do tema da representao. Trata-se da pretenso de universalidade do exerccio da representao. Pobres, pintores, comerciantes, artfices e mesmo advogados no estavam includos nas franquias eleitorais. No obstante, o exerccio da representao os inclui como sujeitos passveis de serem representados, mesmo que no tenham a prerrogativa de indicar os agentes dotados de funes representativas. Apesar de oligrquica, do ponto de vista de sua extrao emprica e sociolgica, a representao ali pensada como forma de
16. We must lay down the respect for our persons, and put on others, and their affections for whom we speak: for they speak by us. If the matter which is spoken touchet the poor, then think me a poor man. He that speaks sometimes must be a Lawyer, sometimes a Painter, sometimes a Merchant, sometimes a mean Artificer. Cf. Sir Edmond DEwes, The Journals of All Parliaments during the Reign of Queen Elizabeth, London, 1682, p. 667 (apud VIEIRA; RUNCIMAN, 2008, p. 19).
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repor no parlamento a nao inteira. Menos de um sculo depois, os Niveladores procuraram extrair consequncias democratizantes dessa pretenso universalidade: se o parlamento a transfigurao da nao, o sufrgio no pode ser menos que o generalizado. Eis, portanto, um componente alucinatrio, que nunca mais ir se desgarrar da ideia de representao: crer em algo que, por meio de um nexo especial, se apresenta como efeito que a um s tempo resulta e distingue-se daquilo que lhe d origem. Em grande medida, e em claro contraponto, a defesa de um padro representativo fundado no modo da presena por exemplo, Overton (apud VIEIRA; RUNCIMAN, 2008) e Brutus (apud AURELIO, 2009) indica uma vontade de suprimir tal componente alucinatrio. Caber a Hobbes (1996), ainda no confuso sculo XVII, fixar a questo da representao em bases distintas das sustentadas pela tradio mimtica. Um de seus problemas a suposio da existncia indisputada de um ator, cuja constituio independe e antecede aquilo que podemos designar como o fato da representao. Em certa medida, Hobbes acrescenta um componente acessrio de mistrio na histria: justamente o nexo misterioso que faz derivar do autor um ator distinto que constitui o mistrio originrio de toda comunidade poltica. o representante que constitui o representado como pessoa coletiva, como um agregado que produz representao. Algo totalmente contraintuitivo, mas assim mesmo pleno de sentido.17 Em outros termos, o povo poltico distinto de uma multido dispersa algo que se forma no ato ficcional originrio que constitui a prpria soberania. No se trata ali de constituir apenas o soberano, mas pela via da criao deste ltimo o que se institui uma unidade poltica real. A passagem de um agregado demogrfico bruto para um conjunto de autores que se fazem representar pressupe a presena de mecanismos que instituem esta ltima pessoa artificial. Neste sentido, o soberano que resulta do artifcio do contrato to artifical quanto as pessoas que o instituem. No so mais partes naturais, mas sujeitos constitudos por um grande artifcio. A clareza dos termos de Hobbes merece transcrio: Uma multido de homens se transforma em uma Pessoa nica, quando eles so Representados por um homem, ou uma Pessoa () Porque a Unidade do Representante, no a Unidade dos Representados, que faz aquela Pessoa nica.18 (1996, p. 114).
17. Mistrio tambm em Burke: o ato individual e emprico da escolha eleitoral dissolve-se na totalizao de um eleitorado abstrato e numrico que jamais poder se constituir como contraponto real para o exerccio do representante. H mesmo aqui uma impossibilidade lgica, que anda ao par com outra de natureza ontolgica. 18. A Multitude of men are made One Person, when they are by one man, or one Person, Represented () For it is the Unity of the Representer, not the Unity of the Represented, that maketh the Person One.
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Os termos da reflexo de Hobbes obrigam-se a levar a srio a ideia de que a instituio do prprio corpo poltico se trata de um artifcio. um animal artificial que est a ser criado, e este ato condio necessria para a instituio do experimento social e poltico. Por artificial, tal animal s poder ter a sua gnese configurada a partir da operao de atos ficcionais bsicos e originrios. Tais atos, do ponto de vista de Hobbes, esto contidos nas fices que instituem a pessoa nica (one person), como sucedneo artificial da multido, assim como as personas dos representantes e dos representados. No que diz respeito ao corpo poltico, ele institudo pelo prprio arranjo do qual ele o ponto de partida como sua causa eficiente.19 A representao poltica, portanto, no depende da extenso do nmero de representados, mas da presena de um nexo especial entre estes e seus representantes. esta a razo pela qual, independentemente da extenso dos direitos de sufrgio, o ncleo duro da ideia de representao permanece posto. A natureza do nexo permanece, independentemente dos termos da franquia eleitoral. Argumentos pela extenso ou reduo da franquia so, portanto, de natureza poltica e contingente, no incidindo sobre a natureza mesma do artifcio da representao. Conclui-se esta seo, com uma srie de comentrios: 1. O tema da representao est presente, de modo compulsrio, no prprio ato ficcional de instituio de um domnio pblico. Independente da forma adotada, sociedades representam-se como um corpo no natural e dotado de identidade. O ato ficcional inicial, mais que fundamental, necessrio, e Hobbes foi o primeiro a apresent-lo como tal. Sem tal ato, as coletividades humanas no ultrapassariam uma dimenso puramente natural e demogrfica. O prprio demos ateniense, por exemplo, embora no estruturado segundo princpios representativos modernos, configura o modo pelo qual a sociedade ateniense representa-se a si mesma como corpo poltico. Em tal representao, os cidados, pelo princpio da isonomia, constituem-se como um demos dotado da prerrogativa do exerccio direto da potncia poltica coletiva. H, portanto, que distinguir a ideia de representao, como condio originria de instituio da sociedade poltica, da de representao poltica ou de governo representativo , uma de suas modalidades possveis e contingentes. Chama-se de forma representao um modo particular de constituio de uma experincia compartilhada do social, fundada nos mecanismos do governo representativo. Tais mecanismos podem ser descritos com nfase em seus aspectos oligrquicos, derivados tanto de razes
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19. Para um timo tratamento do tema da representao em Hobbes, ver o excelente livro de Jaume (1986).
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sociolgicas como tambm de fatores macropolticos por exemplo, extenso do direito de voto. Em sociedades marcadas por forte presso democratizante, os aspectos inerentemente oligrquicos do modelo convivem com a necessria extenso do acesso representao. Tais experimentos do azo expresso democracia representativa. 3. Mas, h algo de inerente forma representao que a qualifica para a tarefa de abrigar institucionalmente a crescente presso democratizante. Trata-se de uma inerncia que lhe permite configurar um demos composto por eleitores, com a consequente naturalizao do voto e das rotinas eleitorais como forma e espao, igualmente naturalizados, de participao pblica. Em outros termos, o que se pretende sugerir que a vitria da forma representao sobre modalidades presenciais diretas ou participativas de configurao do demos no pode ser debitada apenas s inclinaes oligrquicas ou s demofbicas. Tais orientaes, por certo, sempre estiveram presentes e operativas no longo (des) encontro entre democracia e representao. Um mnimo de realismo exige o reconhecimento de sua presena na configurao das assim designadas sociedades democrticas. Mas, h que considerar uma caracterstica prpria e inerente do ardil se assim se puder denomin-lo: a da pretenso universalidade. Tal pretenso, como antes indicado, resulta de uma fico, e no poderia deixar de ser assim. Mesmo que o corpo do povo no se faa presente por meio da generalizao emprica do direito representao, os representantes falam por todos e legislam para todos. H um como se na base do arranjo, condio para que o mesmo possa ser apresentado como um artifcio. esta fico que opera como fundamento tanto da teoria da representao esposada por Hakewell (apud VIEIRA; RUNCIMAN, 2008, p. 19), no sculo XVI, como na clssica defesa, feita por Burke, da independncia do detentor do mandato, com relao a presses particularistas. No primeiro caso, aristocratas falam por todos, no segundo, a conscincia do representante configura o interesse pblico. A pretenso universalidade, por ardilosa e inautntica que seja, faz da representao uma fico cujas consequncias podem ser universalizveis. Com efeito, universalizao hipottica, praticada por aristocratas altrustas, a tradio democrtica via Niveladores, antifederalistas e seus sucessores pode apresentar como alternativa uma universalizao histrica e imperativa. A presena de uma forma universalizvel, partida, foi fundamental para a sua generalizao prtica. Esta a vantagem funcional da forma representao, diante de modalidades de constituio de espaos
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polticos, fundados no modo da presena. Tal modo tem como aspecto inerente o fato de, por recusar a universalizao hipottica, fixar-se na imediaticidade dos seus efeitos. Quer isto dizer que tal modo de representao do espao pblico, no fundado nos termos da forma representao, possui carter local, restrito aos envolvidos na ocasio participativa. o preo a pagar pela recusa em aceitar o ato ficcional inscrito na pretenso universalidade, em troca da busca de imediaticidade. 6. O carter universalizvel da forma representao fez que toda extenso do direito de eleger representantes, no sentido da incluso de todos os adultos, exercesse sobre a sociedade um efeito de vinculao a um espao comum. Para o estabelecimento desse tipo de vnculo, o filtro de Madison (1993a, 1993b) que pode ser descrito como um deflator de uma energia participativa originria, cumpriu papel decisivo. Ao mesmo tempo em que institui uma distino entre representados e representantes, ele reconhece uma jurisdio ampliada e supra- local, ainda que suas bases sejam de natureza paroquial. O voto, nesse enquadramento, pode ser percebido como um mnimo de energia cvica comum, necessria para por o mecanismo em operao. essa ideia de um mnimo comum, por oposio a mximos particularistas e locais, que faz do modelo algo de generalizvel, ao mesmo tempo em que d contedo real sua pretenso de universalizao. A pretenso universalizao traz consigo a sensibilidade para o tema da variabilidade da opinio. Este o tema de Mill (1975), por excelncia: como garantir a universalidade da representao e, ao faz-lo, garantir a expresso de mltiplas vozes, com especial ateno s condies de expresso de minorias. O tema, como se depreende com facilidade, crucial e esteve na raiz das primeiras defesas de sistemas eleitorais proporcionais. Mas mesmo em pases que acabaram por adotar modelos majoritrios, houve preocupao em criar mecanismos para garantir alguma dissonncia, por meio de garantias mnimas a oposies. Em todo caso, no se trata de considerar distines entre majoritaristas e proporcionalistas, mas de sustentar que a forma representao, ao contrrio de formas sustentadas no modo da presena, no produz resultados necessariamente majoritaristas. Em outros termos, o modo da presena evocado em experimentos deliberativos e de participao direta possui, alm de caractersticas locais, um componente majoritrio forte. certo que tal componente pode ser encontrado em corpos polticos que resultam da forma representao, sobretudo se organizados segundo procedimentos majoritrios e no proporcionais. No entanto, parece ser inerente ao modo da presena a associao entre participao genuna no mediada e deciso majoritria.
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A fico da universalidade e da distino no abole o fato da demanda por presena. No se trata, pois, de um debate doutrinrio, entre adeptos da democracia direta e da democracia representativa. A democratizao est associada a processos fundamentais de expresso do demos e no a formas institucionais especficas. O encontro da presso democratizante com a preexistncia de instituies representativas constituiu um animal artificial com duas facetas, a da democratizao da representao e a da captura institucional da democracia por parte da representao. Como resultado, tem-se um experimento especfico, o da assim chamada democracia representativa, ou do governo representativo com base eleitoral alargada. O experimento afetado por uma tenso, que lhe constitutiva, entre um exterior que aparece sob a forma de exigncia de presena e um interior sustentado nas fices da universalizao e da distino. Se o interior a causa formal do experimento, sua substncia reside em seu exterior. Por mais bem-sucedida que seja, a fico da universalizao e da distino incapaz de eliminar tal tenso. A forma representao , portanto, coextensiva s razes que fazem a consider-la em crise. Em outros termos, tal forma, por resultar da tenso mencionada no pode ser reduzida a termos doutrinrios que a suponham dotada de fatores de estabilidade ontolgica. No h como confundir regularidade institucional com estabilidade ontolgica. O risco, ao faz-lo, ter da democracia representativa uma concepo, a um s tempo, institucionalista e doutrinria.
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A qualidade do experimento no depende de suas caractersticas intrnsecas, mas do modo pelo qual e da intensidade pela qual ele afetado pelo seu exterior. So as exigncias de presena por mais localistas e majoritaristas que sejam que podem qualificar as pretenses de universalidade e distino. H, por certo, dialtica na coisa. Mas nada de surpreendente para uma histria que tem em seu ponto de partida um mistrio.
4 SOBRE A DISTINO, A lACUNA DA POlIARqUIA E A POSSIBIlIDADE DE UMA zONA DA HIPERDISTINO
O politlogo francs Manin, em seu livro seminal, Princpios do governo representativo, demonstrou que o mecanismo da representao poltica est sempre associado ao estabelecimento de um princpio de distino: o governo representativo foi institudo com a plena conscincia de que os representantes eleitos seriam e deveriam ser cidados proeminentes e socialmente diferenciados daqueles que os elegeram (...) a isso chamaremos de princpio da distino (1997, p. 94). Nesse sentido, mesmo quando se democratiza, com o processo de constituio de eleitorados de massa fundados no sufrgio universal, tal regime mantm sua marca de origem: trata-se, para Manin, de
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um sistema aristocrtico.20 Se aplicar-se- critrios aristotlicos, poder-se-ia falar de um regime oligrquico. No foi outra a sensibilidade dos clssicos Michels (1949) ao sugerir o imperativo prtico da oligarquizao de processos democrticos e Schumpeter (1984) ao definir a democracia como um regime de oligarquias competitivas.21 Os segredos do governo representativo quer em sua verso restrita, quer em sua manifestao democratizada residem em dois tipos de relao que ele necessariamente encerra, e que se estabelecem entre: i) os representantes e os representados; e ii) os representantes e o governo. Em ambos os tipos opera um princpio de distino. da natureza do regime representativo, qualquer que seja a extenso de sua base eleitoral, que os representantes se distingam dos representados. O esquema da representao no decorre apenas de imperativos de escala, mas de uma crena precisa: a qualidade da deliberao a respeito do interesse pblico decorre de um afastamento entre o exerccio refletido da representao e a espontaneidade e rusticidade da expresso dos cidados. Nesse sentido, a busca de uma representao no mediada, na qual o princpio da distino no opere, aparece como demanda logicamente inconsistente, ainda que existencialmente compreensvel. Outra faceta da distino opera nas relaes entre representantes e governo. Sendo funo da representao o controle do governo, a distino entre ambos os termos algo necessrio. Mesmo em formatos parlamentaristas, o componente executivo deve estar claramente demarcado com relao expresso parlamentar. Do at agora exposto, pode-se depreender que a associao entre representao e democracia de ordem contingente. Trata-se de um nexo que poder, ou no, ocorrer. Se tal relao contingente, a que se estabelece entre representao e distino de ordem necessria. Quer isto dizer que representao e distino so coextensivas: a eliminao de qualquer uma implica o mesmo efeito para a outra. Mas, embora a distino seja um corolrio lgico do princpio da representao, pela sua materialidade vale dizer, por sua inscrio prtica e contingente que ela pode ser detectada e analisada. possvel, pois, imaginar uma variedade institucional e normativa de formas de distino. Do mesmo modo, e esse o ponto mais importante, pode-se especular a respeito de diferentes extenses do princpio da distino. No limite, a questo pode ser posta nos seguintes termos: em que medida o excesso de distino desconfigura o princpio da representao?
20. H um sentido indelevelmente aristocrtico nas escolhas eleitorais, mesmo as que ocorrem em contextos nos quais no h restries participao e dotados de forte competitividade. Na medida em que cada eleitor escolhe a melhor alternativa por exemplo, o melhor candidato o resultado agregado a seleo de uma assembleia de melhores. Em termos gregos, uma assembleia de aristoi. Logo, uma aristocracia. 21. Tal sensibilidade servir, ainda, de base para as formulaes de Dahl (1971), que sero tratadas adiante de modo mais pormenorizado. H edio brasileira pela EDUSP com timo estudo introdutrio de Fernando Limongi.
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Antes que se imaginem pirotecnias modelsticas, voltadas para a deteco de um ponto timo de saturao, o problema que se pretende considerar diz respeito ao trnsito da distino para a autarquia. Enquanto o primeiro princpio pressupe lgica e existencialmente a alteridade e o nexo com o que lhe distinto, posto que a distino exige o distinguir-se de algo, o segundo index sui. Um universo autrquico, tal como na definio dada por Aristteles, na metafsica, aos processos naturais, um domnio que contm de modo autnomo os princpios de seu movimento. Suas conexes com o que lhe exterior so errticas e contingentes. Pode-se dizer que elas obedecem aos caprichos de seu insulamento e no se constituem como sua substncia. Sendo index sui, a substncia de uma entidade autrquica reside nela prpria.22 O rebatimento emprico dessa considerao permite colocar sob foco situaes nas quais, para alm da distino ordinria com o corpo dos representados, o mundo da representao age segundo uma lgica autrquica. Ainda que no se esteja disposto a subscrever que o princpio da distino contm, de forma larvar, o princpio da autarquia, como se este fosse seu corolrio, a prpria rationale da assim chamada democracia representativa que indica o lugar ou a lacuna a ser preenchido por experimentos autrquicos. Em outros termos, a filosofia pblica oficial da democracia representativa a chamada teoria descritiva da democracia ou teoria da poliarquia , ciosa da necessidade da distino como norma e mecanismo institucional, abriga a possibilidade de ocorrncia de cenrios autrquicos, como desdobramentos do princpio da distino. Pensa-se poder demonstrar essa hiptese, a partir da formulao que, desde a dcada de 1950, vem operando como a filosofia pblica hegemnica do sistema representativo. A demonstrao, cujos termos podem ser trazidos para o debate brasileiro contemporneo, toma como ponto de partida uma insatisfao com o modelo desenvolvido por Dahl (1971), tal como apresentado em seu texto clssico Poliarchy: participation and opposition, e uma discusso dirigida a alguns desdobramentos de sua teoria. Os termos do modelo dahlsiano so por demais conhecidos, o que torna sua apresentao um tanto tediosa e suprflua. No entanto, para que o argumento neste texto articulado tenha um mnimo de sentido, importante marcar os passos principais que constituem o paradigma em questo, ainda que de modo breve. O primeiro passo do argumento dahlsiano consistiu na indicao e diferenciao, de inspirao huntingtoniana, de duas variveis que compem os processos de democratizao ou de trnsito para a poliarquia , designadas como liberalizao
22. O sempre providencial lxico de Liddell e Scott (1999, p. 133), registra como significado para a palavra grega autarkeia as expresses sufficient in oneself, independence.
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(liberalization) e incorporao (inclusiveness). Mais que fatores presentes em processos de transio para a democracia, tais aspectos podem ser tomados como dimenses macropolticas necessrias a qualquer sistema poltico. Em outros termos, a pretenso a de avaliar os diferentes sistemas polticos de acordo com o grau de liberalizao e de incorporao que contm. A primeira dimenso liberalizao , de acordo com Dahl (1971), diz respeito institucionalizao do conflito interelites e aceitao pacfica de sua pluralidade. Tal institucionalizao diz respeito ao estabelecimento de regras no jogo e aceitao dos resultados da competio poltica por todos os participantes. Em outros termos, a liberalizao tem por foco as interaes no interior da polis, esta compreendida como o conjunto dos atores que pelo exerccio do governo ou da representao exercem controle sobre a agenda pblica. A segunda dimenso incorporao incide sobre a extenso do demos, ou seja, o grau de incorporao da populao adulta ao eleitorado e, por tal via, aos espaos de participao poltica. O argumento prossegue com a atribuio de valores (+) e (-) a cada uma daquelas dimenses, disto resultando a definio ideal de quatro combinaes, cada uma a configurar um tipo distinto de regime, a saber: 1. Hegemonias fechadas: marcadas pela combinao entre reduzida incorporao (-) e baixa liberalizao e/ou institucionalizao da competio entre as elites (-). Hegemonias includentes: dotadas de grande incorporao (+) em contraste com a baixa institucionalizao (-). Oligarquias competitivas: definidas pela existncia de alto grau de pluralismo e aceitao das regras de competio (+), por parte da polis, mas com reduzida incorporao popular (-). Poliarquias: ou, nos termos deste ensaio, democracias representativas, embora a expresso no aparea no livro de Dahl (1971), nas quais ocorreria o desempenho timo das duas dimenses: plena institucionalizao (+) com mxima incorporao (+).
2. 3.
4.
O movimento que se segue aos passos indicados, ainda no mbito da formulao dahlsiana, procura distinguir trajetos possveis de transio da situao 1 caracterizada pelo par (-) (-) para a situao 4 caracterizada pela combinao (+) (+). Em outros termos, trata-se de indicar trajetrias possveis de democratizao, ou de poliarquizao, na perspectiva de detectar trajetos mais seguros e consistentes. Independentemente da trajetria indicada por Dahl (1971) como a mais plausvel para obteno de sucesso no percurso polirquico a que obedece a sequncia 1, 2, 3 e 4 , importante notar que opera no argumento um macrorrequisito fundamental, a saber, o de que regimes polticos so combinaes
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entre as duas variveis indicadas. Quer isto dizer que, no limite, no h desempenho autnomo de qualquer uma delas, j que o que se passa em uma afetaria, de forma necessria a outra. Ao comentar tal requisito ontolgico de fundo, tendo em vista a experincia dos primeiros anos da Nova Repblica governo Sarney , observou-se que:
Se esta suposio for plausvel, o que dizer, ento, de experincias polticas caracterizadas pela disjuno entre o que se passa tanto no eixo vertical como no eixo horizontal? Situaes nas quais as mudanas no conflito inter elites e a maior incorporao parecem seguir caminhos autnomos e exteriores ao domnio acima configurado. A pergunta, como pode ser depreendida com facilidade, tem por objetivo colocar sob foco a experincia brasileira recente, representada como de disjuno entre a maior coextensividade obtida entre polis e governo e a existncia de amplas franquias de incorporao eleitoral (LESSA, 1989, p. 169).
Em outros termos, a suspeita revelada na altura indicava a possibilidade de um efeito de ocultao. Mesmo sob a vigncia das condies bsicas para a poliarquia por exemplo, institucionalizao com incorporao , um cenrio perverso pode apresentar-se, marcado pela disjuno entre o que se passa no universo da polis e o que vai pelo mundo do demos. Mas, mais que uma peculiaridade da cena brasileira dos anos 1980, essa hiptese est a sugerir dois desdobramentos mais srios. O primeiro deles, diz respeito aos limites da filosofia pblica hegemnica da democracia representativa, restrita s dimenses da institucionalizao e da generalizao das franquias eleitorais. O segundo, indica um processo, seno permanente, ao menos de longo curso na constituio do campo poltico e institucional brasileiro posterior a 1985, com efeitos presentes at os dias que correm. Com relao ao debate terico propriamente dito, cabe sustentar que a plena vigncia das chamadas condies polirquicas pode encobrir situaes nas quais o mundo das instituies e o domnio dos cidados mantm escassas e errticas relaes. Para levar adiante tal suposio, necessrio proceder a duas operaes analticas, tendo como foco o modelo original desenvolvido por Dahl. Em primeiro lugar, trata-se de diferenciar na primeira dimenso do esquema dahlsiano liberalizao duas subdimenses distintas: i) o grau de pluralismo e a institucionalizao do conflito entre as elites, tal como na definio original; e ii) o que pode ser designado como o grau de coextensividade entre polis e governo ou em que medida o mundo da representao coextensivo ao governo. Tal procedimento de diferenciao diz, portanto, respeito s relaes entre representantes entre si e com o governo. Em seguida, preciso distinguir, da mesma forma, na segunda dimenso incorporao tambm duas subdimenses distintas: i) a incorporao do demos ao processo eleitoral; e ii) a coextensividade entre demos e polis grau de
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correspondncia entre as identidades que se constituem nos corpos do demos e da polis. Esta segunda distino repe a questo bsica da representao, ao introduzir o tema das relaes entre representantes e representados. Aplicando-se valores mximos (+) e baixos (-) s subdimenses da varivel liberalizao coextensividade entre polis e governo e pluralismo e institucionalizao do conflito entre elites, possvel detectar entre quatro combinaes possveis uma associao de tipo (+) (+), ou seja, entre alto pluralismo e institucionalizao e alta coextensividade. Aplicando-se o mesmo procedimento s subdimenses da varivel incorporao do modelo dahlsiano incorporao do demos ao processo eleitoral e coextensividade entre demos e polis , entre as quatro combinaes possveis encontra-se uma de tipo (+) (-). Em outros termos, trata-se de uma associao entre alta incorporao pela extenso do direito de voto a todos os adultos e baixa coextensividade entre o demos e sua representao. Em suma, o conjunto das subdimenses mencionadas, com os respectivos valores, poderia configurar um estado de coisas dotado dos seguintes atributos: alto grau de pluralismo e institucionalizao do conflito entre elites; alto grau de coextensividade entre representao (polis) e governo; alto grau de incorporao do demos ao processo eleitoral; e baixa coextensividade entre demos e representao (polis).
O desenho delineado por essas subdimenses configura um experimento de governo representativo, com incluso formal dos adultos como eleitores, mas com baixa escuta para o tema da democratizao, j que as identidades que constituem o corpo da representao definem-se de modo distinto e independente das que esto presentes no corpo do demos. Em outros termos, trata-se de lacuna na chamada teoria da poliarquia capaz de abrigar uma zona de hiperdistino, ou de autarquizao, agravada pela coextensividade entre representao e governo. Sem sugerir que a distino possa ser suprimida, como condio de um exerccio julgado mais denso e real da representao, ainda assim parece ser possvel imaginar requisitos mais fortes no que diz respeito s relaes entre demos e representao. A suposio de que a continuidade das eleies e a ausncia de impedimentos participao eleitoral cumprem os requisitos bsicos e suficientes para a representao dbil. Tais requisitos, como foi visto, podem estar presentes em um cenrio de descolamento da representao, para alm dos contornos ordinrios do princpio da distino. Em tal movimento, no cabe mais falar em distino, mas sim em hiperdistino, ou autarquizao. O que a lacuna indicada est a revelar a possibilidade terica e o fundamento prtico da autarquia, como forma de organizao institucional.
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O princpio da distino, ao levar a srio a associao entre democracia e representao, pode ser submetido a um requisito mais forte, na direo de maior conexo entre demos e representao. O aspecto necessrio da distino, como condio para a representao, no contm em si o desenho preciso do mbito de sua extenso. razovel, pois, imaginar variaes, tanto na direo de maior alheamento quanto em sentido contrrio. Nesse sentido, um requisito mais forte poderia exigir a presena de uma combinao entre plena incorporao eleitoral e presena de vnculos significativos entre representantes e representados. Se tal requisito for julgado como inessencial ao funcionamento de um sistema representativo, o limiar ficcional da representao dar lugar outra modalidade de inveno do espao pblico. Em tal modalidade, a alucinao da autoinstituio de um corpo dotado da prerrogativa de definir o interesse pblico, ainda que submetida a rodadas de captura de sufrgio, d passagem a experimentos de hiper-distino. Se este for o caso, talvez seja preciso considerar, de modo mais crtico e cuidadoso, a pertinncia de utilizar a expresso democracia representativa. Para alm desse percurso um tanto rido, faz-se importante sugerir, tendo como referente a experincia brasileira, que as razes da autarquia no dependem tanto de desenhos institucionais adotados pelo pas, mas podem ser afetadas pelo prprio modo histrico de configurao do demos. Se este resulta do artifcio de constituio de uma sociedade poltica, ele pode ser tomado como um objeto dotado de histria. Uma histria que pode ser concebida moda de uma histria natural.
5 POR UMA HISTRIA NATURAl DOS ElEITORADOS: DOIS PARADIGMAS23
Os processos de incorporao popular poltica representativa configuraram um dos principais desafios na constituio das modernas ordens democrticas. Em termos bsicos, tais processos estabelecem mecanismos de transformao de agregados demogrficos brutos em conjuntos de sujeitos dotados da prerrogativa de exercer escolhas pblicas, via voto. Se a chamada crise distributiva resultou em um processo de atribuio de direitos sociais, a crise de incorporao teve como resultado a configurao de critrios para a definio de direitos polticos, bem como a delimitao do alcance destes ltimos com relao populao global problema das fronteiras da democracia. Tal crise de incorporao poderia, ainda, ser percebida como dimenso linear dos processos de incorporao poltica, a exibir to somente a extenso dos direitos polticos sobre o conjunto da populao. Direitos, por sua vez, percebidos como requisitos mnimos de constituio do demos.24
23. Esta seo toma por base parte de ensaio j publicado por Lessa (2006). 24. Para uma avaliaco do impacto dessas crises sobre os processos de institucionalizao poltica, ver Binder (1971). Ainda que datado em vrios de seus pressupostos, o livro evoca os bons tempos nos quais se praticava boa sociologia poltica e histrica.
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Outra dimenso relevante, e no linear, dos processos de incorporao poltica, diz respeito relao entre constituio do demos e a configurao de identidades coletivas. Estas podem preceder a incorporao eleitoral ou seguir-se a ela sem nexo significativo com a extenso linear dos direitos polticos. Enquanto no primeiro aspecto a dimenso linear importa saber o nmero de pessoas politicamente incorporadas, bem como as regras para que isto se efetive, no segundo trata-se de saber se existe associao relevante entre constituio do demos e configurao de identidades coletivas. Essas premissas podem sustentar um quadro bidimensional de incorporao poltica apoiado nas seguintes oposies: i) incorporao sequencial versus incorporao automtica; e ii) presena de nexos entre incorporao e constituio de identidades coletivas versus ausncia de tais nexos. O desenho pode ser representado da seguinte forma (tabela 1).
TABELA 1
Relaes entre incorporao e constituio de identidades
Identidades coletivas Ritmo da incorporao Sequencial Automtico Presentes 1 3 Ausentes 2 4
Como resultado, so configuradas quatro possibilidades lgicas: 1. 2. 3. 4. Incorporao sequencial conectada emergncia de identidades coletivas. Incorporao sequencial sem a conexo antes referida. Incorporao automtica conectada a identidades coletivas. Incorporao automtica sem relao com a constituio de identidades.
Para os fins dessa reflexo, convm explorar particularmente as situaes 1 e 4. Antes, contudo, importante esclarecer o que significam as expresses sequencial e automtica, utilizadas para diferenciar os processos de incorporao. Sequenciais so os processos de incorporao que, alm de graduais e dilatados no tempo, procedem titulao poltica da populao incorporando parcelas sociais dotadas de alguma nitidez. o caso, por exemplo, dos processos de incorporao caracterizados pela ampliao de franquias censitrias, comuns maior parte da experincia democrtica europeia. A cada onda de incorporao tem-se, ao mesmo tempo, uma extenso quantitativa do demos e uma introduo no sistema poltico de categorias sociais dotadas de alguma nitidez. Alguns exemplos desse modelo sequencial sero dados adiante.
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Os processos neste estudo definidos como automticos apresentam um padro difuso de configurao do demos. Por meio de uma norma jurdica universal, so definidos os critrios de incorporao, sem que estes contenham de modo explcito a definio dos alvos precisos a serem includos ou excludos. A eventual lentido na generalizao de direitos de participao, em tais processos, deve-se ao ritmo de adaptao da sociedade s regras de incluso. A diferena entre processos sequenciais e automticos pode ser percebida quando se compara, por exemplo, a excluso explcita da classe operria inglesa, e dos pobres em geral, no ato de reforma eleitoral de 1832, com a interdio da franquia eleitoral aos analfabetos no Brasil da Primeira Repblica. Nesse ltimo caso, embora possam ser inferidos com facilidade os setores sociais excludos, o contingente de analfabetos no configurava, assim como o dos menores de 21 anos, os loucos, os mendigos e as mulheres, um coletivo social dotado de experincias significativas comuns ou laos internos de solidariedade. No primeiro caso, portanto, so definidos processos de incorporao que estabelecem direitos polticos para segmentos sociais inteiros. No segundo, a definio de uma norma jurdica universal transforma a aquisio de direitos polticos em um processo de adequao de cada indivduo aos requisitos estabelecidos por lei. As propriedades presentes na situao 4 podem ser encontradas na experincia republicana brasileira. Esta, ao contrrio do perodo que a antecedeu Imprio , no qual vigorou um padro sequencial de incorporao eleitoral, caracterizou-se pela definio de uma norma jurdica abrangente e de aplicao automtica.25 O padro de incorporao brasileiro, durante a Repblica, pode ser caracterizado como de predomnio da norma jurdica sobre os processos sociais reais. Independentemente da constituio das identidades sociais, de seus conflitos e acomodaes, o direito eleitoral fez da obteno de direitos polticos um aspecto de adequao individual e nunca coletivo aos requisitos legais, tanto no que concerne alfabetizao como no que diz respeito idade mnima para votar. A literatura especializada no registra na histria republicana a presena significativa, por parte da assim chamada sociedade civil, de presses pela incorporao dos analfabetos ou pela reduo do limite de idade para a titulao poltica. No que diz respeito incorporao dos analfabetos, as propostas favorveis a essa ampliao da franquia parecem circunscritas a debates parlamentares ou subjetividade de componentes ilustrados da polis.26
25. Na verdade, o Imprio caracterizou-se pela adoo de um processo de incorporao que poderia ser denominado como sequencial inverso. Entre a franquia estabelecida pela Constituio de 1824 e a ltima reforma eleitoral do Imprio a Lei Saraiva, de 1881 houve, de fato, desincorporao, j que ocorreu uma drstica diminuio no tamanho do eleitorado. Ver a esse respeito Carvalho (1988), especialmente o captulo 5, e Lessa (1999), especialmente o captulo 1. 26. A esse respeito ver Rodrigues (1965). A confinao, nos limites da polis ilustrada de propostas de incluso eleitoral dos analfabetos foi atestada, ainda, por Hollanda (1972).
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O atributo automtico, emprestado ao processo de incorporao brasileiro, diz respeito, pois, ao estabelecimento sumrio de uma franquia abrangente, fazendo que os mecanismos de titulao deixem de depender de decises polticas substantivas a respeito de que identidades sociais incorporar ou excluir. A dinmica, por assim dizer, natural da vida social se encarregaria de estabelecer estas titulaes. Do ponto de vista da constituio de identidades coletivas, o processo de incorporao brasileiro parece no ter sido fundamental para a definio de padres de gerao de identidade e solidariedade sociais. Dito de outra forma, a extenso de atributos polticos no apresentou correspondncia com modos de organizao dos atores sociais, enquanto tais. A fratura entre a titulariedade de direitos polticos e a aquisio de identidade coletiva introduz na ordem brasileira uma dupla lgica de gerao de coalizes, afinidades e averses. No plano da poltica formal a formao de coalizes circunscreve-se ao domnio da polis, sem que isto implique a considerao estruturada de identidades extracongressuais. No plano das identidades sociais, a formao de coalizes ocorre sem referncia necessria ao mundo da poltica polirquica e representativa. Os processos de constituio do demos resumidos na situao 1, anteriormente apresentada, possuem sequncia e dinmica diferentes. A primeira diferena bsica diz respeito constituio sequencial do eleitorado. O caso ingls, como de hbito, aparece aqui como paradigmtico. A primeira reforma eleitoral inglesa (Reform Act de 1832) pode ser percebida como exemplo de incorporao caracterstica dos processos sequenciais. Em primeiro lugar, tratou-se da extenso das franquias eleitorais que resultou em duplicao do eleitorado existente, ainda que este permanecesse diminuto. Alm disso, esta extenso seguiu-se emancipao catlica que dois anos antes eliminou parte importante das restries participao poltica movidas por critrios religiosos.27 O mais importante, contudo, foi o fato de que a reforma eleitoral de 1832 prefigurou o padro das reformas subsequentes. Em 1867 e 1881 o eleitorado ingls seria consideravelmente alargado segundo um modelo j presente em 1832 e poderia ser sumarizado do seguinte modo: 1. Incorporao de segmentos da populao que correspondiam a recortes sociais ntidos. Por exemplo, as chamadas classes mdias industriais, em 1832, as classes mdias urbanas e at mesmo os segmentos dos operrios, em 1867, os trabalhadores rurais e mineiros, em 1881 e, por fim, as mulheres, em 1928.
27. Sobre Reform Act de 1832, ver o excelente estudo de Powell Jr. (1933). Sobre Reform Act de 1867, ver Walton (1987). Para uma viso de conjunto a respeito do tema da reforma, na Gr-Bretanha do sculo XIX e incio do sculo XX, ver Pearce e Stearn (1994).
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2.
A presena de coalizes pela reforma eleitoral, anteriores definio parlamentar da lei eleitoral. Trata-se da mobilizao combinada de identidades sociais associaes operrias, clubs radicais, suffragetes etc. que j possuem formas internas de solidariedade e padres de ao coletiva estabelecidos previamente sua incorporao eleitoral.28
A combinao desses dois atributos define um padro de incorporao no qual segmentos sociais dotados de identidade prpria demandam incluso na comunidade poltica nacional. A posse de direitos polticos pode, ento, ser representada como projeo das identidades sociais sobre o mundo da poltica, com suas consequncias clssicas: interveno na definio da agenda pblica e introjeo, no corpo da polis, de verses da sociedade at ento excludas. Com variaes, tal padro parece ter predominado na experincia poltica europeia. Mesmo em pases nos quais a incorporao das classes baixas se deu tardiamente para os parmetros europeus , como por exemplo na Alemanha, a sua incluso dependeu de uma deciso poltica ntida por agreg-las comunidade poltica nacional. O caso alemo ainda ilustrativo do fato de que a mobilizao poltica das classes baixas, bem como a definio de suas identidades polticas e formas de ao coletiva antecederam a sua titulao poltica formal. Por outro lado, essa antecipao no implicou a busca de um tipo de ao poltica que dispensasse a conquista dos direitos polticos ditos formais. Como demonstraram brilhantemente Schorke (1983) e Gay (1970), a mobilizao poltica e social do operariado alemo, cuja identidade poltica foi configurada pela tradio social-democrata, incidiu sobre a exigncia de incluso nos direitos de cidadania poltica.29 O caso noruegus, analisado por Rokkan (1966), apresenta algumas similaridades em relao ao padro anteriormente descrito. As peculiaridades referemse ao fato de que a constituio de identidades sociais tem por substrato a configurao plural da sociedade norueguesa. Alm disso, o prprio sistema partidrio posterior definio destas identidades. Estas, portanto, so anteriores tanto incorporao quanto estruturao do sistema partidrio. Os partidos, na verdade, tendero a expressar estas identidades e a lhes dar forma institucional. Essas consideraes impressionistas e sumrias a respeito dos padres de incorporao sequencial, marcados por uma associao forte entre presena de identidades sociais e titulao poltica, so suficientes para sustentar o seguinte juzo: os processos sequenciais podem ter como resultado agregado e no antecipado a transitividade entre lgica representativa e lgica social.
28. Sobre a tradio radical e a formao de coalizes visando a reforma eleitoral, o trabalho clssico o de Thompson (1968). 29. Refere-se, aqui, ao timo livro de Schorke (1983) e biografia de Berstein escrita por Gay (1970).
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Pelo fato das identidades sociais bsicas se definirem por antecedncia, o sistema representativo ter parte significativa de seu desempenho substantivo marcado pelo enraizamento social de seus diferentes atores polticos. Da mesma forma, a performance associativa e os modos de articulao de interesses e identidades sociais, por terem alguma correspondncia com o domnio da poltica formal, podem habitar o cenrio institucional que contm os atores do mundo da representao. Mesmo que a chamada crise da representao tenha se abatido, tambm, sobre sociedades em cuja histria verificaram-se experimentos de aproximao forte entre representao e identidades sociais, o fato de terem tido tal experincia no constitui aspecto desprovido de relevncia. Em outros termos, faz diferena enfrentar a crise dos mecanismos representativos com um ativo histrico no qual a representao cumpriu papel relevante na manufatura da ordem social. O cenrio oposto o da presena de um passivo histrico, caracterizado pelo baixo enraizamento da representao. Uma experincia histrica marcada pela incorporao de eleitores, identificando o acesso cidadania poltica a um atributo jurdico, cria condies propiciadoras para que agendas substantivas, e o conflito que se estabelece entre elas, sejam formadas fora do mundo da representao poltica. No se trata de sustentar a presena de um impedimento histrico e inamovvel para a perspectiva de um sistema representativo com escuta para o tema da democratizao fundamental, mas de indicar a fora de um poderoso desafio. A no convergncia entre processo de formao de identidades fundamentais e incorporao poltico-eleitoral define uma forma especfica de configurao do demos. O processo pode ser agravado pelo efeito de atrao exercido pelo Poder Executivo sobre a polis, aqui definida como o mundo da representao. que o Poder Executivo, embora institudo e legitimado por meio de manifestao eleitoral do demos, faz da polis o locus prioritrio para a obteno de governabilidade e sustentao. Neste sentido, a polis o demos, para quem detm o governo. So estes os elementos da coextensividade entre governo e representao. Na medida em que os partidos so seres da coextensividade, a politizao do social errtica e tender a seguir o que poderia ser designado como um modelo, ou cultura, de captura. Em tal modelo, o que importa a afirmao de demandas particularistas, com a expectativa de resposta direta no plano pblico. natural, na falha de mecanismos de universalizao da poltica, que o modelo da captura oriente-se preferencialmente por modalidades de ao direta, dado o aspecto majoritrio que lhes inerente. Muito do que se est a designar como crise da representao resulta da presena de um processo de constituio de identidades e presses sociais com baixa ressonncia no plano da poltica representativa. Isto tanto tem a ver com uma tendncia autarquizao das instituies representativas, acentuada a partir dos anos 1980 no Brasil, como com uma relativa inessencialidade dos mecanismos representativos na configurao das identidades sociais.
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6 DA DISTINO BRASIlEIRA, SUA DERIvA AUTRqUICA E A SOMBRA DO DECISIONISMO
A prtica regular do regime representativo no Brasil uma das mais antigas entre os pases hoje submetidos aos princpios que lhe so peculiares. Ela foi iniciada antes mesmo da Independncia, com a escolha de representantes brasileiros, em 1820, para as cortes portuguesas. No entanto, foi a partir de 1823, com a eleio para a Assembleia Constituinte, que a histria da representao poltica no Brasil teve seu momento inaugural. Sob a vigncia da Constituio de 1824, o pas teve, at 1889, um longo experimento na matria. Por meio de distintas formas eleitorais, o trao indelvel da prtica da representao no Brasil monrquico foi o da subordinao dos representantes ao governo e ao poder moderador, este uma atribuio exclusiva do Imperador, segundo a letra da Constituio de 1824. Apesar de alteraes constantes nos mecanismos eleitorais ou reformas polticas, para adotarmos expresso corrente um trao constante do modelo foi o da presena de um diminuto corpo eleitoral, sobre o qual os governos exerciam forte controle.30 Um modo pouco ortodoxo de caracterizar as prticas representativas no Brasil do sculo XIX poder tomar como ponto de partida uma doutrina estabelecida pelo estadista liberal brasileiro Manuel Alves Branco, chefe de governo na primeira metade dos anos 1940. Segundo ele, as derrotas eleitorais que os governos, na altura, invariavelmente impunham oposio, no resultavam de violncias e fraudes. Ele assegurava que estas derrotas resultavam da formao de maiorias artificiais, sustentadas no princpio da lealdade por compresso. Nosso liberal antepassado estava convicto de que o caso brasileiro teria outras caractersticas: aqui so as maiorias de amor que sustentam os governos, definidas a partir de um princpio de lealdade por gratido. O contedo por assim dizer amoroso dessa poltica dizia respeito relao entre o governo e sua base parlamentar. Em tempos imperiais, e tambm nos idos da Primeira Repblica (1889-1930), a obteno da aquiescncia amorosa dos representantes fundava-se em dois mecanismos fundamentais: a limitao do nmero dos representados e a coao e fraude no alistamento e no processo eleitoral. Neste sentido, pode-se dizer que o problema da convergncia entre Executivo e Legislativo, para por o problema de modo assptico, resolvia-se na prpria origem do processo representativo, isto , no prprio ato eleitoral. Nos tempos do presidente Campos Sales (1898-1902), no incio da vida republicana, eventuais vitrias de deputados no oficiais eram tratadas pela clebre guilhotina Montenegro em homenagem ao seu operador, o deputado paraense
30. Sobre a legislao eleitoral do Imprio, ver Lyra (1981), Pereira (1983) e Souza (1979).
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e presidente da Cmara de Deputados, Augusto Montenegro , que cuidava do no reconhecimento dos diplomas eleitorais oposicionistas. De Campos Sales tudo pode ser dito, exceto que ocultava as intenes de seus atos polticos: de seu prprio punho, em carta a Rodrigues Alves seu sucessor (1902-1906) , reconheceu que na dvida sobre a validade de diplomas eleitorais concorrentes, a presuno de legitimidade deveria pertencer, por princpio, ao candidato da situao.31 Esses foram tempos com poucos eleitores e marcados por rgido controle, por parte dos governos federal e estaduais , sobre o processo eleitoral. Ao mesmo tempo, por fora da descentralizao republicana, as oligarquias estaduais gozavam de forte autonomia para exercer controle poltico sobre as parcelas do demos sob suas jurisdies. O princpio da no interveno do presidente da Repblica em questes estaduais constituiu-se em um dos mais caros dogmas institucionais da Primeira Repblica brasileira. Como contrapartida, as bancadas estaduais no Congresso conferiam ao presidente confortvel maioria parlamentar.32 Nesse sentido, mesmo em um contexto de descentralizao e de reduzida capacidade operacional do Estado, possvel falar na presena de uma reserva decisionista no corao da Repblica. Tal reserva foi fundamental, durante o quatrinio Campos Salles (1898-1902), para estabelecer as bases da rotinizao da ordem oligrquica da Primeira Repblica. Em tempos democrticos, inaugurados com a Constituio de 1946 marcados pelo crescimento do eleitorado e pela multiplicao dos atos eleitorais, ambos associados forte competio poltico-partidria , as formas de obteno de aquiescncia amorosa dos representantes no podem depender exclusivamente da coao e da fraude sobre os representados, ainda que estas subsistissem em currais eleitorais. Dada a impossibilidade do controle generalizado sobre os representados, a operao dos princpios do amor e da gratido, de acordo com os termos adotados por Alves Branco, deve incidir sobre o corpo dos representantes. Vale dizer que, na Repblica de 1946, isto no era tarefa trivial, dado o maior peso que o Legislativo possua diante do Executivo. A experincia perdida da Repblica de 1946 est espera, ainda, de um revisionismo analtico, capaz de destacar sua dinmica representativa. Acusaes de populismo e corporativismo, como gramticas subjacentes representao, devem ser revistas com cuidado. Tais gramticas podem, de modo alternativo, ser percebidas como formas de organizao substantiva do demos a exigir correspondncia e interlocuo no campo institucional e representativo.
31. Para uma considerao mais detida do modelo Campos Sales, ver Lessa (2000). 32. Para uma anlise mais detida das interaes entre Congresso e Poder Executivo, ver Lessa (2000).
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Na experincia brasileira posterior a 1964, a busca de aquiescncia parlamentar por parte do governo acabou por ganhar contornos prprios. Os atos iniciais do governo revolucionrio resultaram em um processo de dizimao da polis configurada pela Repblica de 1946. Seus partidos, assim como seus principais operadores, foram suprimidos. Da mesma forma, organizaes ligadas a setores sociais subalternos, com vnculos significativos com o mundo da representao, foram destrudas ou radicalmente desconfiguradas. O Congresso Nacional, no entanto, permaneceu na maior parte do perodo em funcionamento, apesar das graves restries vida poltica. Mas o fato que, por limitada, a atividade poltico-partidria ficou confinada ao mbito congressual. Pelo arbtrio e pela inrcia, os nexos entre a vida congressual e o mundo exterior tiveram menos peso que as escaramuas institucionais estritamente internalistas. A classe poltica, na altura, aprendeu as artes de uma poltica insulada e, no limite, irrelevante. O prprio campo da oposio consentida sempre esteve restrito arena congressual. como se o preo a pagar pela existncia de alguma poltica fosse o no estabelecimento de nexos entre os mundos da representao e o dos representados. Essa ltima dimenso grave, j que nos anos autoritrios a sociedade brasileira experimentou uma srie significativa de transformaes em sua estrutura. Foram anos de vertiginoso crescimento econmico, de deslocamentos sociais e espaciais, de predao ambiental desenfreada e de redefinio de vrias identidades sociais.33 Em resumo, foram tempos nos quais uma sociedade viveu mutaes fundamentais, as quais, todavia, ocorreram sem nexo com a atividade poltica formal. legtimo sustentar que no perodo ocorreu uma dissociao entre o processo social e o processo poltico do pas. Tal distino constitui o legado do autoritarismo. Deve-se a isto acrescentar o fato de que, sob a concordata da atividade poltica, o eleitorado brasileiro cresceu de forma significativa: de cerca de 22 milhes de eleitores em 1966 para aproximadamente 58 milhes em 1982. Tal acrscimo superou as taxas de crescimento demogrfico de cerca de 84 milhes em 1966 para mais de 126 milhes estimados em 1982. Mesmo quando o Congresso vocalizou, nos anos 1980, o sentimento geral de repulsa ao regime autoritrio, ao acolher demandas da sociedade, a forma insulada acabou por domesticar a substncia democratizante. Em outros termos, o processo social e o processo poltico seguiam cursos especficos e em grande medida independentes. importante, a respeito, considerar a singularidade do processo brasileiro de superao do autoritarismo. Em relao aos demais casos internacionais das chamadas transies democrticas, o Brasil foi o nico pas que se pautou pelo estrito cumprimento das regras institucionais estabelecidas pelo regime autoritrio. O presidente Tancredo Neves,
33. Para uma avaliao da magnitude das transformaes estruturais ocorridas durante os anos do regime de 1964, ver Santos (1985).
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lder de uma coalizo oposicionista, foi eleito pelo colgio eleitoral, em 1985, de forma ortodoxa, segundo os cnones do regime cessante. Vale dizer que, em tal processo, o Congresso apareceu como ator decisivo. Foi neste espao que se estabeleceram os protocolos de encerramento da ordem autoritria. um Congresso devotado sua forma e a seu insulamento, pois, que deflagra a transio democracia e em seus primeiros anos estabelece com o Executivo uma relao fortemente amorosa, para retomarmos os termos do ministro Alves Branco. Os idos do governo Sarney (1985-1990) foram, neste aspecto, notveis. A captao de apoio parlamentar por parte do governo revestiu-se em privilegiado laboratrio para se observar as artes do chamado presidencialismo de coalizo. Ali esteve em jogo no apenas a durao do prprio mandato do presidente em exerccio, mas, o que mais grave, a prpria conduo do processo constituinte. Os anos iniciais da democracia, a partir de 1985, estabeleceram um padro de relacionamento entre o Congresso e o Executivo que ainda est presente na cena brasileira. A transio brasileira para a democracia pode, nessa chave, ser interpretada como um processo de aproximao e de indistino entre o mundo da representao e o do governo. Aspectos centrais da ordem constitucional da Repblica de 1988 permitiram que o Executivo tivesse forte ingerncia na dinmica do Legislativo. Com efeito, o presidente da Repblica detm um conjunto de prerrogativas que o definem como o principal ator no processo legislativo. A nova ordem constitucional, ao mesmo tempo, ps disposio dos diversos atores sociais dispositivos modernos e geis de acesso ao Judicirio, cada vez mais percebido como arena que, mais que aplicar a lei, indica o que justo e o que deve ser feito. Os governos que se seguiram experincia de instalao da Repblica de 1988 sucumbiram a essa tradio. O que, de um ponto de vista puramente formal, pode ser percebido como continuidade na aplicao do modelo do presidencialismo de coalizo, de um ponto de vista menos formalista exibe a continuidade de uma forma de complementaridade entre parlamento e governo. Em tal forma, o vnculo da representao isto , o nexo entre representantes e representados aparece como remoto, litrgico e restrito a temporadas regulares de captura de sufrgio.
7 CONSIDERAES fINAIS
No se ignoram, em todo este debate, argumentos que defendem a inevitabilidade de tais artes de aproximao entre Executivo e Legislativo como modo de obteno de maiorias para viabilizar decises importantes para o pas. Em tal chave, no entanto, inverte-se a clebre prescrio de La Rochefoucauld: trata-se da homenagem que a virtude presta ao vcio, a supor, claro, que as intenes sejam virtuosas. De qualquer modo, o que est em jogo a dissipao de qualquer vestgio representativo. a prpria ideia de governo representativo que acaba erodida, pela passagem a um regime de hiperdistino.
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A vigncia de um regime de hiperdistino no dispensa, contudo, a ideia de representao, sobretudo em cenrio no qual a expresso eleitoral da multido tem efeito real sobre a distribuio do poder poltico. A forma dessa representao, no entanto, estar to afastada das modalidades representativas clssicas quanto maior for a profundidade do processo de autarquizao a que estas estiveram submetidas. Em casos extremos, no caberia mais falar em representao por via da distino, mas de um lao simblico no qual algum agente condensa em si a ideia seno a extenso do corpo social e poltico. Tal parece ser a rationale de uma forma poltica na qual cabe ao presidente o papel de animador geral da Repblica, de erradicador de expectativas de fracasso e de pessimismo e de fiador da esperana. Supor que, para alm do vnculo simblico, prticas diretas e deliberativas sejam capazes de refazer os nexos entre a dinmica social e a vida pblica, significa abdicar da ideia de uma representao compreensiva do social. A repblica no surgir da fragmentao do demos e da expresso de suas partes por meio de procedimentos majoritrios e locais. o tema da representao poltica que deve ser reposto, a partir de exigncias mais rigorosas quanto sua capacidade de escuta e vinculao com o que lhe distinto e exterior. Resta, ainda, saber se o tema do desenvolvimento, em sua reemergncia contempornea, aparecer como associado, de algum modo, ao tema da democratizao fundamental da sociedade brasileira. Se este for o caso, o processo no poder limitar-se a sucesses de espasmos decisionistas, afetados pontualmente, aqui e ali, por atos de guerrilha parlamentar. Em termos mais diretos, fundamental romper com o atavismo da coextensividade. Este parece ser o caminho para uma alternativa democrtica, que supere o marco de uma repblica fundada no decisionismo do Executivo, na heteronomia legislativa e no ativismo judicirio.
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PARTE II
A ExPERINCIA DEMOCRTICA BRASIlEIRA: DIMENSES E CARACTERSTICAS
SEO IIa
CONqUISTAS: CONSOlIDAO DOS SISTEMAS REPRESENTATIvO E PARTICIPATIvO E DOS MECANISMOS DE CONTROlE DA BUROCRACIA
CAPTULO 2
RESPONSIvIDADE E qUAlIDADE DA DEMOCRACIA: ElEITORES E REPRESENTANTES NO NvEl fEDERAl
1 INTRODUO
Passadas mais de duas dcadas da reinaugurao de um regime democrtico no Brasil, a questo hoje parece ser menos a de risco de reveses autoritrios e mais a de avaliao e balano sobre como a democracia representativa tem funcionado no pas e na Amrica Latina. Possivelmente aliadas a uma frustrao com o desempenho da democracia representativa, existem vozes cada vez mais audveis pleiteando ampliao dos espaos de participao popular nas decises sobre polticas pblicas. Aparentemente, a democracia no continente latino-americano depara-se com uma nova bifurcao em sua trajetria: a manuteno de padres tradicionais da democracia representativa ou a ampliao de espaos participativos diretos, principalmente nos pases da regio Andina (MAINWARING; BEJARANO; LEONGMEZ, 2006). Se se acreditar que as propostas de reforma profunda da democracia representativa passam por frustrao com o desempenho desta, ento algumas questes bvias emergem desse debate: quais so os resultados prticos, na forma de polticas pblicas, ofertados pelo sistema democrtico representativo? As instituies eleitorais e partidrias permitem a formao de preferncias e decises coletivas? Mais importante, as decises coletivas, na forma de polticas pblicas, refletem as preferncias da maioria dos eleitores e atenuam os graves problemas econmicos e sociais que assolam a regio? Na verdade, essas questes so centrais na discusso sobre a qualidade da democracia em qualquer pas, no s nos de democratizao recente e em vias de desenvolvimento econmico. Mas, sem sombra de dvida, so mais prementes nestes, ainda mais frente s vises oposicionistas que surgem na Amrica Latina continuidade do regime democrtico representativo e sua substituio por formatos outros, baseados menos na competio entre elites e mais na participao popular direta. Por outro lado, a partir de um ponto de vista mais terico, as questes citadas anteriormente so importantes para se esmiuar como instituies polticas influenciam, condicionam o comportamento poltico dos atores centrais do regime poltico e configuram o dinmico jogo de implementao de polticas pblicas. Assim, ao tentar-se fazer uma avaliao de como interesses dos diversos setores da populao
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se refletem nas polticas pblicas adotadas pelo sistema poltico, pode-se avaliar como instituies afetam o comportamento poltico de eleitores e representantes. Dessa forma, as discusses sobre a qualidade da representao democrtica (POWELL, 2004; HAGOPIAN, 2004; MAINWARING; BEJARANO; LEONGMEZ, 2006), a qualidade do voto e das eleies (AMES; BAKER; RENN, 2008) e a qualidade do processo decisrio oramentrio e das polticas pblicas (HALLERBERG; SCARTASCINI; STEIN, 2009) tm ganhado cada vez mais destaque no debate sobre o funcionamento dos sistemas polticos latino-americanos. Em parte, essa literatura se insere em abordagens de pesquisa mais amplas, sobre o desempenho do regime democrtico (DIAMOND; MORLINO, 2004; ODONNELL; CULLELL; IAZZETTA, 2004), e deriva diretamente de um debate anterior sobre os desafios de transio e consolidao da democracia, principalmente na Amrica do Sul (LEVINE; MOLINA, 2007). Mais importante, oferece um arcabouo terico e de anlise emprica das distintas dimenses do funcionamento de instituies democrticas existentes hoje. Dimenses estas que remetem ao encadeamento entre formao de preferncias individuais e coletivas no eleitorado, passando pela transposio dessas preferncias para o mundo da poltica, por meio de mecanismos de representao de interesses, e culminando no processo de tomada de deciso e implementao de polticas pblicas. A metfora proposta por Easton (1965), comparando sistemas polticos com maquinarias que transformam insumos em produtos por intermdio de processos complexos oportuna. No caso de sistemas polticos, os insumos so as demandas do eleitorado e da sociedade civil organizada. Estas adentram o sistema poltico, composto por atores e instituies que tomam decises, vocalizadas por representantes eleitos, e transformam as demandas em produtos, na forma de polticas pblicas. A literatura sobre a qualidade da democracia, principalmente em sua dimenso voltada para a representao de interesses, oferece esquemas analticos e avaliativos do funcionamento da democracia no Brasil que permitem investigar como demandas transformam-se em polticas pblicas. Com base nisso, pode-se avanar na discusso de ideias e propostas que aprimorem o sistema, caso ocorra o convencimento da necessidade de mudanas.1 Alm disso, esse exerccio pode auxiliar a pensar a dita crise de representatividade das instituies democrticas na regio, que afeta a credibilidade do sistema perante a populao (MAINWARING; BEJARANO; LEONGMEZ, 2006; BOOTH; SELIGSON, 2009). possvel especular, inclusive, que o
1. Cabe destacar neste estudo que no h consensos necessrios mnimos para propostas de reforma poltica no Brasil (RENN, 2007a). Essa uma das razes para a dificuldade de realizao de reformas que vm sendo discutidas no Congresso Nacional h muito tempo.
Responsividade e qualidade da Democracia...
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fortalecido discurso contrrio democracia representativa, principalmente na regio Andina da Amrica do Sul, e os esforos de ampliao institucionais de fruns participativos, consultivos e deliberativos em diversos pases do continente, sejam consequncia direta da frustrao com o desempenho da democracia representativa nesses pases.2 Dessa forma, avaliaes sobre a qualidade da democracia, principalmente em sua dimenso representativa, podem explicar a consolidao de propostas mais participativas. Inclusive, para alguns, tais propostas abrem espao para a construo de alternativas socialistas ou iliberais democracia representativa nas Amricas caso declarado do modelo bolivariano de Hugo Chaves.3 Por outro lado, um bom funcionamento das instituies de representao de interesses no significa necessariamente que no haja oportunidades de aprimoramento e complementaridade entre tais mecanismos e instrumentos de democracia direta, desde que institucionalmente regidos. Portanto, uma democracia representativa robusta, que oferea resultados polticos eficazes ou de qualidade, pode ainda se abrir para inovaes institucionais ou mecanismos participativos sem que tais inovaes ameacem seu funcionamento (AVRITZER, 2002). Uma pergunta relevante, para os interesses imediatos voltados para o caso brasileiro, como ocorre esse processo de convivncia e/ou conflito entre mecanismos representativos e participativos no Brasil: a lgica a seguir-se a dual e conflitiva, que aparentemente se apresenta na Venezuela, ou pode-se pensar em compatibilidade entre ampliao de espaos participativos sem colocar em cheque a democracia representativa? A resposta para essa pergunta passa por uma avaliao da qualidade da representao democrtica no Brasil. Ser argumentado que, no nvel federal, as escolhas dos eleitores e a atuao dos representantes tm, de forma geral e vislumbrando a histria recente, levado a resultados mais positivos do que negativos das polticas pblicas adotadas no que concerne melhoria da qualidade de vida da populao. Essa situao evita o questionamento profundo das regras da democracia representativa e aumenta a estabilidade institucional do sistema poltico, mas sem com isso abafar possibilidades de inovao de mecanismos participativos, de carter principalmente consultivo. Neste captulo, aplicar-se- o arcabouo terico desenvolvido por estes distintos ramos da literatura sobre qualidade da democracia, da representao poltica e do processo decisrio no estudo do caso brasileiro, principalmente no que tange ao processo de representao poltica em suas distintas etapas. Seguir-se- o modelo
2. Para um mapeamento dos fruns participativos nas Amricas, ver Cabannes (2004). 3. O conceito de democracia iliberal foi desenvolvido para diferenciar regimes que mantm eleies e instrumentos de consulta popular, mas enfraquecem ou limitam a possibilidade de oposio, controle e fiscalizao do governo. Portanto, um regime que privilegia a dimenso da participao, mas restringe a de separao de poderes, de pesos e contrapesos do modelo madisoniano de democracia. Para uma discusso terica e conceitual sobre democracia iliberal, ver Zakaria (1997).
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proposto por Powell (2004) para identificar os momentos distintos do processo de responsividade do governo s demandas populares e como o arcabouo institucional afeta a continuidade e a fluidez da representao de interesses no Brasil. As inferncias sero baseadas em estudos anteriores sobre cada momento desse processo, nos quais se revisitaro dados e achados, principalmente de outros estudos. Portanto, no sero utilizados neste trabalho dados primrios. A unidade de anlise ser composta por estudos temticos sobre cada dimenso do processo representativo. O captulo est dividido em duas grandes partes. Na primeira, sero discutidos os principais pontos do debate sobre a qualidade da representao democrtica, articulando os distintos enfoques mencionados anteriormente. O objetivo dessa primeira seo isolar as dimenses envolvidas na avaliao da qualidade da representao democrtica. Na segunda parte do captulo, passar a ser discutido o caso emprico do Brasil, enfocando os referentes empricos relacionados s diferentes etapas do processo de representao democrtica, remetendo a textos que estudaram essas distintas dimenses.
2 qUAlIDADE DA DEMOCRACIA, DA REPRESENTAO DEMOCRTICA E DAS POlTICAS PBlICAS
A base terica utilizada neste estudo para se pensar a questo da qualidade da democracia o j clssico Assessing the Quality of Democracy, organizado por Diamond e Morlino (2004). Comear-se- identificando as implicaes mais gerais deste debate e, posteriormente, ser afunilada a discusso para a dimenso especfica da representao poltica, que a que interessa diretamente para este estudo. Nesse segundo momento, a nfase recair sobre a abordagem de Powell e sua discusso sobre representao e responsividade democrtica, na qual ele aponta para os diferentes estgios do processo de representao de interesses que se iniciam com a formulao de preferncias no eleitorado e culmina na oferta de polticas pblicas pelo governo. Esse processo, como aponta Powell, encontra entraves em seu percurso, gerados por fatores diversos como desenho institucional e limitaes estruturais do Estado, tais como escassez de recursos e ineficincia burocrtica. Em ltima instncia, pretende-se aventar concluses mais gerais sobre se os produtos do sistema poltico (polticas pblicas, decises oramentrias e leis) refletem os interesses do eleitorado.
2.1 qualidade da democracia: dimenses gerais
Pensar em qualidade da democracia exige, antes de tudo, algumas definies, principalmente sobre os dois conceitos centrais dessa literatura: qualidade e democracia. Assim, cabe iniciar esta discusso definindo qual a ideia de qualidade que utilizaremos neste trabalho e como ela se aplica discusso sobre regimes e sistemas polticos.
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Definir a qualidade de algo no tarefa fcil; Diamond e Morlino (2004) propem um caminho. Segundo eles, aps revisarem o uso do termo pelas reas de marketing e avaliao industrial, h trs diferentes aplicaes do conceito de qualidade que podem ser adequadas ao estudo da poltica e da democracia. A primeira refere-se qualidade na forma de respeito a procedimentos. A qualidade de um produto o resultado de um processo conduzido de forma metdica e controlada. O respeito ao processo, a observncia correta de seu andamento, portanto, passa a ser importante para avaliar a qualidade do produto. O segundo uso do conceito de qualidade refere-se ao contedo: a qualidade de um produto definida por suas caractersticas estruturais, como desenho, material e funcionamento. A estrutura interna do produto, seus atributos particulares, que deve ser o foco da avaliao de sua qualidade. Por ltimo, qualidade pode ser avaliada por meio dos resultados, enfocando no produto ofertado. Mais especificamente, qualidade pode ser medida pela satisfao do consumidor, independentemente de avaliaes sobre as caractersticas de contedo do produto ou como este produzido, seus aspectos estrutural e procedimental (DIAMOND; MORLINO, 2004, p. XI). Assim, a avaliao da qualidade de produtos pode enfocar os procedimentos, o contedo e os resultados. Para aplicar-se essa lgica anlise de regimes polticos, precisar-se- antes concordar sobre quais so as caractersticas que definem o regime que queremos avaliar. Primeiramente, preciso concordar que o regime sendo avaliado , de fato e de direito, uma democracia. No possvel falar de qualidade da democracia em um regime que no considerado, de forma minimamente consensual, como democrtico. Define-se a democracia como sendo esta formada de critrios procedimentais minimalistas. Uma democracia exige: i) sufrgio universal para adultos; ii) eleies livres, competitivas e recorrentes; iii) existncia de competio entre mais de um partido poltico; e iv) fontes alternativas de informao (DIAMOND; MORLINO, 2004, p. X-XI). Esses procedimentos asseguram ou visam assegurar o objetivo maior de conciliar liberdade e igualdade poltica, que seriam os fins ltimos a que um regime democrtico se destina. Uma democracia de qualidade, portanto, tem que cumprir com os requisitos procedimentais, de contedo e de resultados. Dessa forma, uma democracia de qualidade deve prover a seus cidados um alto grau de liberdade, igualdade poltica e controle popular sobre os tomadores de deciso e as polticas pblicas, por meio do funcionamento legtimo e legal de instituies estveis (DIAMOND; MORLINO, 2004, p. XI). Portanto, no que tange avaliao da qualidade como resultado, uma boa democracia satisfaz as expectativas de governana dos cidados. Um regime democrtico deve responder s
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demandas dos cidados, expressas, principalmente, mas no exclusivamente, por meio do voto. No que se refere ao contedo, uma boa democracia aquela que garante liberdade e igualdade poltica. O objetivo final do regime limitar a privao de oportunidades de expresso da vontade poltica, principalmente as contrrias ao governo, e assegurar que as oportunidades para expresso das vontades polticas no privilegiem certos grupos em detrimento de outros. Finalmente, o quesito baseado nos procedimentos volta-se para uma democracia que oferea amplos mecanismos e recursos para que o governo seja controlado e responsabilizado por seus atos trata-se de um regime que tenha uma rede de prestao de contas estabelecida, incluindo nesse arcabouo institucional eleies livres, justas e recorrentes e agncias de controle e fiscalizao independentes (DIAMOND; MORLINO, 2004, p. XII). A partir desse quadro conceitual mais amplo, a discusso sobre a qualidade da democracia procede para o esclarecimento das distintas dimenses concretas de regimes democrticos que devem ser avaliadas. Cinco delas, segundo Diamond e Morlino (2004), so procedimentais: existncia de um estado de direito, participao poltica, competio poltica e accountability democrtica horizontal e vertical.4 As prximas duas categorias analticas concernem a questes substantivas: o respeito s liberdades civis e polticas e a implementao de igualdade poltica e progressiva igualdade social e econmica. Por ltimo, a dimenso da responsividade liga as dimenses procedimentais e substantivas, enfocando os produtos oferecidos pelo sistema poltico na forma de polticas pblicas e leis e como eles refletem os interesses dos cidados. Assim, essa ltima categoria enfoca, de forma complexa, os resultados oferecidos pelo sistema. Deve ficar claro desde j que h uma sobreposio de algumas dessas dimenses, por um lado, e, por outro, algumas destas esto em conflito. Por exemplo, a garantia dos fundamentos procedimentais da democracia tem como objetivo assegurar o mximo de liberdade poltica e igualdade. Portanto, os referentes empricos da qualidade do contedo do regime (liberdade e igualdade) s podem ser observados indiretamente, por meio da anlise do funcionamento dos procedimentos que visam maximizar o carter democrtico do regime (eleies livres, justas e competitivas). Por outro lado, algumas dimenses podem estar em conflito. Uma proliferao de atores com capacidade de vetar decises polticas, que ocorre quando o sistema aberto representao de todos os interesses na sociedade, pode levar a maiores dificuldades no processo decisrio, restringindo a margem para formao de consensos.
4. As categorias de accountability democrtica horizontal e vertical so desenvolvidas mais a fundo por ODonnell (1997). Controle horizontal refere-se relao entre poderes. Controle vertical diz respeito relao entre eleitores e representantes.
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O desafio seguinte definir quais so os referentes empricos dessas categorias analticas. As diferentes dimenses, portanto, podem ser avaliadas concretamente na realidade dos distintos casos estudados usando tanto dados quantitativos quanto qualitativos. Assim, cada dimenso apresenta um grande nmero de referentes empricos de variveis que podem ser analisados e no h consenso mnimo sobre quais so mais adequados ou expressam melhor os aspectos fundamentais da dimenso em questo. Por exemplo, a discusso sobre o Estado de direito pode incluir anlises enfocando as mais diversas questes, como existncia de impunidade para certos setores da sociedade, reas no territrio de um pas que sejam controladas por grupos no estatais como o crime organizado ou grupos terroristas , nveis de corrupo, profissionalizao da fora policial, acesso justia, eficincia do sistema judicirio em solucionar conflitos, independncia do judicirio de influncia poltica, entre outras. Portanto, cada uma das dimenses pode ser observada por diversos ngulos. At por isso, estudos que tentam avaliar distintas dimenses incorrem em maior risco de fazer uma anlise superficial sobre cada uma, em vez de explorar a riqueza de interpretaes internas a cada dimenso. Assim, concentrar-se- este trabalho em apenas uma das dimenses: a da responsividade, que analisa a qualidade da democracia com base nos produtos oferecidos pelo sistema e como esses produtos remetem aos interesses e s demandas dos eleitores. Assim, a dimenso da responsividade, como ser visto adiante, toca em questes procedimentais, substantivas e sobre resultados. Ela liga os mecanismos de funcionamento da democracia a questes substantivas sobre como o sistema assegura maior liberdade e igualdade e responde s demandas dos eleitores.5 Essa discusso articula os resultados, os produtos, oferecidos pelo sistema poltico com as preferncias dos eleitores e como estes so agregados via instituies polticas e transitam pelo sistema poltico at chegar ao formato apresentado sociedade, na forma de leis e polticas pblicas.
2.2 A dimenso da responsividade e sua relao com a representao de interesses
Segundo Powell (2004, p. 62), um governo democrtico responsivo quando implementa polticas que os cidados querem. Ao definir responsividade dessa forma to simples fica claro que sua anlise exige, obrigatoriamente, a identificao de alguns fatores-chave, que so um tanto quanto mais complicados de se mapear.
5. Deve ficar claro, portanto, que a proposta deste captulo no de apresentar um diagnstico amplo da qualidade da democracia em cada uma de suas dimenses. Tal diagnstico pode ser atingido com um esforo coletivo e de colaborao entre vrios pesquisadores, que envolva a coordenao de pesquisas em diversas frentes. Esforo desse tipo pode, inclusive, chegar a concluses interessantes sobre como o progresso em certas frentes relaciona-se com outras, e como ganhos em uma dimenso podem gerar retrocessos em outras. Mas essas questes mais complexas ficam para estudos futuros. O objetivo deste trabalho aprofundar a anlise da dimenso da responsividade.
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Primeiro, preciso identificar o que os cidados querem. necessrio, assim, identificar as preferncias dos cidados e como estas passam do nvel individual para o agregado, representando interesses de coletividades. Segundo, preciso analisar como essas preferncias adentram o sistema poltico e so debatidas no seio do processo decisrio. Nesse momento, disserta-se especificamente sobre como votos so traduzidos na formao de governos. Por ltimo, importante verificar qual a semelhana entre o produto final do processo decisrio e os interesses originais dos cidados. Assim, de todas as dimenses da democracia analisadas, o debate sobre responsividade o que mais claramente se aproxima da discusso sobre representao de interesses, que lida com questes muito similares. Na verdade, a discusso sobre responsividade e representao de interesses longa e perpassa diversos estudos importantes da cincia poltica (PITKIN, 1967; PRZEWORSKI; STOKES; MANIN, 1999; STOKES, 1999, 2001). Por exemplo, para Przeworski, Stokes e Manin (1999) e Stokes (1999, 2001), responsividade refere-se capacidade de resposta dos polticos e sistemas polticos s demandas por distribuio e redistribuio vindas da sociedade. Dessa forma, o sistema mais responsivo quando ele retorna ao eleitor exatamente o que este expressou por meio do voto ou da comunicao de seus interesses aos representantes durante o exerccio de seus mandatos.6 Mas, na viso desses autores, responsividade no equivale plenamente ao processo, mais complexo, de representao poltica. Por exemplo, uma situao de responsividade perfeita, pode levar ineficincia administrativa e irresponsabilidade fiscal. Ou seja, para responder todas as demandas de todos os setores da sociedade, o sistema poltico deveria ter recursos infinitos, e isso est muito longe da realidade de qualquer pas, principalmente nos mercados emergentes e pases subdesenvolvidos que marcam significativa parte do mundo. Portanto, regimes polticos jamais sero completamente responsivos. Se fossem, fatalmente incorreriam em irresponsabilidade fiscal e em distores dos interesses dos eleitores no longo prazo, resultando em falhas no processo de representao. Representao de interesses engloba uma variedade de aes que vo alm da questo da responsividade. Abarcam tambm decises sobre responsabilidade acerca de questes fiscais por parte dos governantes e referem-se, em grande medida, capacidade dos governantes de poderem explicar aos eleitores por que tomaram certas decises, mesmo que contrrias a seus interesses iniciais (STOKES, 2001). Ou seja, h tambm um componente inegvel de comunicao entre eleitor e eleito que perpassa a ideia de representao. Stokes (2001) usa essa definio mais ampla de representao para entender o processo de tomada de deciso acerca de polticas neoliberais na Argentina e no Peru.
6. Convenciona-se chamar essa segunda forma de expresso de interesses e demandas de lobby.
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Segundo ela, apesar de fazerem campanhas com propostas de polticas econmicas heterodoxas, Fujimori e Menem, ao assumirem o governo no Peru e na Argentina, respectivamente, adotaram polticas liberais, contrrias s suas promessas de campanha. No obstante, foram reeleitos ao trmino de seus primeiros mandatos. Stokes se pergunta: essa sequncia de eventos representa uma ruptura no processo de representao de interesses? Representa quebra nos mandatos recebidos pelo voto, que foram baseados em promessas de campanha que acabaram no sendo cumpridas? Para Stokes (2001), no h quebra do processo de representao, apesar dos polticos no terem sido responsivos diretamente s demandas dos eleitores expressas por meio do voto nas eleies anteriores. Os motivos para a mudana de posio frente ao que foi prometido podem ser vrios. Por exemplo, os polticos, ao chegarem ao poder, se deparam com circunstncias novas, que exigem decises que podem contrariar o interesse imediato do eleitor, mas fazem isso pensando no longo prazo. Ou seja, tomam decises consideradas responsveis quanto a objetivos de longo prazo, mas no responsivas aos interesses imediatos dos eleitores que no respondem s demandas diretas dos eleitores. Esse tipo de situao ainda mais clara em pases que lutam pela estabilizao da economia, na forma de combate inflao, em que solues de curto prazo tendem a ser, em geral, amargas, j que resultam em desacelerao do crescimento e at recesso. Mas, para a autora, desde que os polticos possam explicar aos eleitores por que tomaram as medidas drsticas, contrrias, inclusive, aos interesses imediatos do eleitorado, mas, pensando em seu bem-estar no longo prazo, no h ruptura no processo de representao de interesses, se os eleitores, posteriormente, puderem definir se querem manter os governantes no poder por meio de eleies. Powell (2004, p. 67) reconhece a existncia de contradies e de disparidades entre os conceitos de responsividade e representao de interesses ao indicar, exatamente, os pontos defendidos por Stokes. No entanto, a nica tentativa de conciliao que Powell faz desses dois conceitos, se que pode-se dizer isso, que responsividade no a nica virtude pblica. Essa posio, contudo, parece insuficiente para avaliar quando responsividade e representao de interesses podem no estar em contradio. Aqui se v o processo de responsividade como um dos componentes da representao de interesse e que pode haver quebras nesse processo sem que haja rupturas no de representao de interesses. Por outro lado, a busca pela responsividade perfeita responder a todas as demandas de todos os setores do eleitorado invivel em qualquer sistema poltico. Isso se torna ainda mais agudo na situao de os recursos serem escassos e as demandas estarem em competio. Ento, preciso ter em mente outra questo: quem, a quais interesses, o governo mais responsivo? Entram na questo, assim, discusses sobre quais so os
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instrumentos e os recursos que os diferentes grupos sociais tm para pressionar o governo para fazer lobby e se infiltrar no Estado, levando mais ganhos para os setores dos quais fazem parte.7 Contudo, argumenta-se neste estudo que h momentos nos quais as respostas s demandas dos eleitores, que esto na essncia do processo de responsividade, no acarretam, necessariamente, rupturas no processo de representao de interesses. Ou seja, h momentos quando a responsividade aos interesses dos eleitores pode fortalecer o processo de representao de interesses. Isso tende a ocorrer principalmente aps a estabilizao econmica de um pas e quando a preocupao central dos polticos passa a ser a promoo do crescimento econmico e o investimento em infraestrutura e no combate desigualdade. Em tais momentos, quando as demandas por distribuio e redistribuio passam a ser centrais para os eleitores e no levam necessariamente irresponsabilidade fiscal, responsividade e representao de interesses caminham de mos dadas. Porque ser enfocado em nossa anlise o Brasil ps-1994, ou seja, ps-estabilizao da economia, adotar-se- uma postura mais simples, tratando responsividade como uma das formas em que o processo de representao de interesses se desenrola. Utilizar-se- principalmente o primeiro conceito no transcorrer desse texto, mas, para evitar repetio exagerada da palavra, eventualmente referir-se- responsividade como representao de interesses, representao ou processo representativo. Isso ser feito, todavia, sem perder de vista que o eleitorado tem preferncias heterogneas e que h disputa entre os setores sobre quais demandas so atendidas.
2.3 O processo de representao de interesses: estgios, estruturas de ligao e subverses
Para Powell (2004), o processo que torna o sistema poltico responsivo aos interesses de seus cidados progride em estgios sucessivos. Primeiro, as escolhas so estruturadas de tal forma que a variedade e a diversidade de interesses dos cidados so transformadas em escolhas coletivas nacionais mais amplas, principalmente pela atuao de partidos polticos e outras coletividades organizadas. O segundo momento de agregao das preferncias sociais por meio de mecanismos institucionais especficos visando gerar governos. Dessa forma, o segundo momento de transformao de votos em cadeiras parlamentares; de alocao dos postos de poder em um sistema seguindo a deciso dos eleitores. O terceiro momento de traduo, pelos eleitos, das vontades e dos interesses dos eleitores em decises polticas que resultam em outputs concretos do sistema poltico: polticas pblicas e leis. As polticas pblicas e
7. A discusso sobre autonomia relativa do Estado interessante e bastante til pode orientar estudos sobre a relao entre burocratas, polticos e atores econmicos e sociais no Brasil contemporneo (PRZEWORSKI, 1995; CARDOSO JR., 2007).
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as leis, por sua vez, so o pice de um processo de disputa e conflito sobre a alocao dos recursos e bens coletivos e pblicos, na forma de distribuio de benefcios materiais e simblicos. Alm dos trs estgios apontados, Powell (2004) fala de estruturas de concatenao, de ligao, entre os estgios. A ruptura dessas ligaes ou falhas em seu funcionamento coloca em risco a relao entre os distintos momentos do processo. Para o autor, as estruturas de ligao so tambm trs: escolhas estruturantes, agregao institucional e produo de polticas.8 Esses elos no processo de responsividade do governo so, na sua maioria, configurados pelo arcabouo institucional do desenho democrtico de um pas. Nessa viso, uma democracia responsiva quando o arranjo institucional existente produz incentivos para o bom funcionamento das diferentes etapas do processo de representao (POWELL, 2004, p. 63). Portanto, o impacto do quadro institucional no comportamento dos atores polticos desempenha um papel central na construo terica do autor. Assim, como mencionado no incio do texto, o modelo proposto tem a vantagem de claramente articular como instituies e comportamentos polticos se entrelaam na formao de polticas pblicas. A primeira estrutura de ligao, portanto, conecta as preferncias dos eleitores com as alternativas eleitorais concretas, gerando preferncias coletivas. Essa ligao envolve, assim, tanto os desejos e as preferncias dos eleitores como as caractersticas das alternativas de escolha, que o conjunto de opes e propostas que o sistema poltico disponibiliza para os eleitores. O conjunto de opes e alternativas oferecidas aos eleitores , em grande medida, definido pelos partidos polticos que competem pelo voto popular. Esse primeiro momento extremamente complexo e lida com diversas questes que a cincia poltica, a economia poltica e a sociologia poltica tm tratado h muito tempo. Por exemplo, a primeira como eleitores formam suas preferncias e qual o grau de certeza que estes tm sobre essas preferncias? A questo inspira uma das mais ricas e exploradas tradies de estudo na cincia poltica, a que analisa os motivos do voto e qual o papel que os nveis informacionais dos eleitores tm em suas escolhas polticas. Nenhuma dessas questes trivial. Dezenas, seno centenas de pesquisadores, j se debruaram sobre elas, sem chegarem a consensos amplos. Portanto, o estudo do processo de responsividade de um sistema poltico depara-se desde logo com imensos desafios. Essas dificuldades acumulam-se na anlise dos demais momentos do processo de representao. Por exemplo, no temos critrios universalmente aceitos para avaliar sistemas partidrios, algo essencial no primeiro elo, o de escolhas
8. Traduo do autor para structuring choices, institutional aggregation e policy making.
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estruturantes. Claro, h propostas de caracterizao de sistemas partidrios, como o proposto por Sartori (1976), Laakso e Taagepera (1979) e Mainwaring e Scully (1995), mas no h consenso sobre qual o melhor esquema classificatrio e como cada um destes esquemas ajuda a explicar o funcionamento dos distintos aspectos do sistema poltico e do processo representativo. O caso brasileiro paradigmtico nesse sentido. Nosso sistema partidrio j foi classificado por prestigiosos cientistas polticos como catico, principalmente pelo alto nmero de partidos e suas ambivalncias ideolgicas e programticas.9 Mais recentemente, esse consenso foi questionado por Figueiredo e Limongi (1999), que apontam para um papel de coordenao dos partidos na esfera legislativa e nas disputas eleitorais majoritrias. Ou seja, fica-se ainda sem saber, apesar das contribuies tericas existentes, o que de fato constitui um sistema partidrio forte, composto por partidos fortes. Portanto, no s difcil identificar o que eleitores querem, mas tambm captar como partidos atuam para estruturar as escolhas eleitorais. O desafio deste estudo ser identificar pesquisas que, quando articuladas, possam auxiliar a compreender melhor esses elementos. J a segunda ligao, a de agregao de preferncias, embora tambm complexa, resume-se a dois debates principais da cincia poltica que j encontram maior nvel de consenso na literatura: qual o efeito de sistemas eleitorais majoritrios e proporcionais e qual o efeito da diferena entre parlamentarismo e presidencialismo. Nessa perspectiva, claramente, o debate sobre o quadro institucional e sua influncia na transformao de votos em governo. Sistemas eleitorais majoritrios so vistos como mais propensos para a formao de maiorias e o enxugamento do quadro partidrio. J sistemas proporcionais privilegiam a representao da diversidade de interesses na sociedade de forma mais equnime, em relao aos seus respectivos pesos na populao. Por outro lado, a formao de maiorias no governo mais difcil em sistemas proporcionais. Sistemas parlamentaristas tendem a ser vistos como mais flexveis e estveis do que regimes presidencialistas e menos propensos a conflitos entre poderes. A lgica dual da representao poltica em sistemas presidencialistas, nos quais os representantes do Poder Executivo so eleitos independentemente do Poder Legislativo, vista como motivo de maior frico entre os poderes. Tambm a regra de mandatos fixos no presidencialismo criticada por sua rigidez. No obstante essas crticas, o debate sobre presidencialismo e parlamentarismo no Brasil j no conta com tantos adeptos como a discusso sobre qual sistema eleitoral prefervel. Em outras palavras, no h questionamentos viveis de mudana do sistema de governo, mas h debates mais acirrados e aprofundados sobre reformas no sistema eleitoral.
9. Ver os trabalhos de Sartori (1976), Lamounier (1987, 1990), Ames (2001) e Mainwaring (1999).
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O ltimo elo da corrente de responsividade o que liga os tomadores de deciso, os polticos eleitos, s polticas pblicas implementadas. Nesse momento, podemos retomar a metfora de Easton (1965), mencionada no incio deste captulo, de que o Estado o local onde os insumos, as demandas ao sistema, so transformados em outputs, os produtos, na forma de leis e polticas pblicas. O ltimo elo o que transforma preferncia em deciso e depois em implementao so as instituies que regulamentam o processo de formulao de polticas pblicas, de tomada de deciso e de implementao de polticas e que marcado pela interface entre os trs poderes constitudos: o Executivo, o Legislativo e o Judicirio. Nessa perspectiva, as questes tambm so muito variadas e os resultados do processo decisrio bastante incertos. Pode-se, por exemplo, retomar a discusso de Kingdon (1995) sobre a burocracia e argumentar que o processo decisrio composto pela competio entre polticos e burocratas que j tm diversas solues em mente aguardando apenas que os problemas surjam para que possam aplicar suas solues. So como surfistas que ficam esperando a onda certa. Ou seja, disputas internas na burocracia e na elite poltica condicionam fortemente a agenda de debates pblicos e a proposio de solues, levando, possivelmente, a um distanciamento entre estas e os interesses populares. Alm das disputas intraelite pela agenda e pela soluo de problemas, vrias outras questes podem afetar a transformao das preferncias dos polticos em polticas pblicas. Fatores exgenos ao processo decisrio e externos ao controle de burocratas e polticos podem moldar o processo deliberativo. Por exemplo, uma crise econmica internacional pode restringir em muito os recursos pblicos e dificultar as decises de alocao de bens. As limitaes de infraestrutura e as logsticas do prprio Estado podem tambm dificultar as transformaes de preferncias em polticas pblicas. Outro exemplo a incapacidade da burocracia de obter dados atualizados sobre certa realidade, o que pode atravancar o processo decisrio. A corrupo de membros da burocracia estatal e de polticos outro fator que pode redundar na reduo de verbas pblicas disponveis para investimentos do governo. Portanto, fica claro que os estgios do processo de responsividade e as estruturas de concatenao so marcados por potenciais obstculos para sua concretizao, que podem resultar em vis no processo de responsividade do governo ao eleitorado. O esforo na anlise da qualidade desse processo justamente identificar os possveis entraves para a transformao de preferncias dos cidados em polticas pblicas e a eventual criao de distores nesse processo que beneficie certos interesses mais do que a outros. Para sistematizar ainda mais a anlise, Powell (2004) denomina as possveis rupturas nos elos do processo representativo como subverses nas estruturas de ligao. As subverses mais comuns em cada etapa, algumas j
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mencionadas anteriormente, so momentos em que h potencial para deturpaes do processo de responsividade. Na ligao entre preferncias dos eleitores e escolhas eleitorais, as subverses podem ser de trs tipos. Primeiro, podem ocorrer problemas na aquisio e no processamento de informaes polticas por parte dos eleitores. Isso pode ser decorrente de questes institucionais, que interferem na transparncia e na clareza na atribuio de responsabilidades. O segundo problema nessa etapa pode estar relacionado complexidade do sistema partidrio e incoerncia dos partidos. O problema, nesse caso, est na apresentao das propostas dos partidos e na distino de suas posies pelos eleitores. A ausncia de clareza programtica entre partidos dificulta as escolhas dos eleitores. Assim, nveis informacionais dos eleitores esto intimamente ligados aos incentivos de aprendizado e de acesso a informaes oferecidas pelo sistema partidrio. Eleitores tm poucas informaes porque o sistema partidrio no auxilia o eleitor a diferenciar as alternativas disponveis. Por ltimo, o terceiro obstculo possvel a limitao nas alternativas de escolha disponveis. Eleitores podem no se sentirem representados por nenhum partido ou poltico por que o sistema poltico insuficientemente aberto para a incluso de pontos de vista variados. As subverses na ligao que provm da agregao institucional so de tipo diferente, embora, em parte, tambm tenham reflexo sobre os desvios no primeiro elo, aquele entre preferncias de eleitores e alternativas eleitorais. O principal debate nesse sentido sobre como as regras eleitorais condicionam a formao de governos e os atributos dos governantes. Sistemas majoritrios privilegiam a governabilidade: menos partidos ganham assentos e os governos so compostos por coalizes menores ou por apenas um partido. Esse caso tanto do Reino Unido quanto do presidencialismo bipartidrio norte-americano. J o sistema proporcional e sua enorme varincia interna geram uma representao mais fidedigna da variedade de interesses da sociedade, mas, at por isso, aumenta o nmero de partidos polticos e interesses no processo decisrio, dificultando a tomada de deciso, a formao de maiorias e a governabilidade do sistema. Muito da coordenao intraelite em sistemas polticos com regras proporcionais ocorre aps as eleies, e no antes. Os governos e as coalizes polticas que governam podem no ser iguais aos que concorreram nas eleies, o que gera problemas de inteligibilidade do sistema para o eleitor e opacidade do processo decisrio. Ou seja, as subverses de agregao institucional podem tambm se refletir no processo seguinte, de transformao das preferncias dos polticos eleitos em polticas pblicas. Por ltimo, as subverses do processo decisrio podem incluir problemas de corrupo e de excessiva influncia de grupos de poder por meio de lobby e
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limitaes derivadas de baixa qualificao tcnica da burocracia. Quando os recursos so desviados pela prevaricao, formao de quadrilha e corrupo ativa e passiva, restringi-se o total de dinheiro que o governo pode mobilizar na implementao de polticas pblicas. Quando h lobbies poderosos de certos grupos econmicos, pode ocorrer vis na alocao de recursos, beneficiando esses grupos e prejudicando a maioria da populao. Por ltimo, quando a burocracia mal remunerada e treinada, as decises tomadas podem no atingir os beneficirios por incompetncia do corpo burocrtico. Todos esses fatores condicionam a transformao das preferncias dos polticos em resultados concretos do sistema poltico, piorando a qualidade do processo de responsividade. Em suma, a contribuio terica do modelo de responsividade de Powell (2004) que ele claramente aponta os estgios do processo de transformao de preferncias dos cidados e polticos em escolhas eleitorais e de polticas pblicas, em cada momento do processo decisrio democrtico. No primeiro momento, a questo como preferncias dos eleitores se transformam em escolhas eleitorais, em votos. Esse processo intermediado pelo sistema partidrio e eleitoral. O segundo momento, sobre como as escolhas eleitorais transformamse em formao de governo, remete a de que forma as instituies eleitorais e o tipo de governo influenciam a distribuio de poder entre os atores polticos eleitos. O segundo momento, portanto, enfoca o velho problema de como votos se transformam em assentos parlamentares. Concluindo, o momento final do processo de responsividade enfoca como as preferncias dos polticos eleitos se cristalizam em polticas pblicas. Portanto, o modelo se prope a identificar e analisar momentos sucessivos de transformao de preferncias em escolhas, processo esse moldado pelo arcabouo institucional. esse modelo que ser aplicado ao estudo do caso brasileiro.
3 A qUAlIDADE DA RESPONSIvIDADE NO BRASIl
Em estudo pioneiro sobre o tema no Brasil, e em comparao com o Chile, Hagopian (2004) prope alguns referentes empricos para a discusso sobre responsividade e representao. Em seu estudo comparado, essa autora contrasta a situao de duas dimenses da qualidade da democracia no Brasil e no Chile e conclui que os dois pases apresentam caractersticas opostas em cada dimenso. No Brasil, h ganhos mais acelerados no processo de representao de interesses e de responsividade do sistema poltico nos ltimos anos leia-se aps o governo Fernando Henrique Cardoso e avanos muito tmidos na esfera do funcionamento do Estado de direito. No Chile, ocorre exatamente o oposto. Os avanos na esfera de garantia do pleno funcionamento do Estado de direito tm sido bem maiores do que na responsividade do sistema.
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Hagopian (2004) tira vantagem de diversos referentes empricos para a avaliao da dimenso da responsividade no Brasil e no Chile. No entanto, cabe destacar que ela no segue de forma prxima, como ser feito neste trabalho, o sistema classificatrio de Powell (2004). Na verdade, Hagopian inclui um nmero exagerado de referentes para cada dimenso, aumentando desnecessariamente a complexidade de sua avaliao. Alm disso, os referentes pouco dialogam entre si e com um modelo mais abrangente sobre como o processo de representao de interesses e responsividade se d nos casos estudados. Ou seja, falta a devida articulao terica entre os diferentes referentes empricos. Se no, veja-se. Os principais indicadores usados por Hagopian para aferir responsividade so posicionamentos ideolgicos e preferncias sobre polticas especficas da populao, mensuradas por intermdio de pesquisas de opinio pblica, preferncia declarada da populao acerca do regime democrtico, satisfao com a democracia e confiana nas instituies. Alm desses dados de opinio pblica, a autora usa dados de participao dos eleitores em eleies, medido por comparecimento e nmero de votos vlidos. Por ltimo, ela avalia o distanciamento ideolgico dos partidos polticos, medido pelas preferncias expressas de polticos em pesquisas de opinio pblica com elites. Ou seja, sua anlise peca por que no relaciona esses diversos fatores com um esquema terico claro, que facilite a compreenso dos diferentes estgios do processo de responsividade. O modelo proposto por Powell (2004) nos d essa possibilidade. Assim, partir-se- para a anlise da dimenso da representao de interesses no Brasil, explorando cada um dos estgios apontados por esse autor e destacando as possveis subverses geradas por nossas regras eleitorais no funcionamento de cada estrutura de concatenao. medida que for feita a anlise, apontar-se- para quais referentes empricos do comportamento de eleitores, polticos e burocratas melhor representam cada estgio do processo de transformao de insumos (demandas) em produtos (polticas pblicas no sistema poltico brasileiro).
3.1 As preferncias dos eleitores e as escolhas estruturantes
O primeiro estgio do processo de responsividade apontado por Powell (2004) enfoca como as preferncias dos eleitores so traduzidas em escolhas eleitorais condicionadas pelas caractersticas do sistema partidrio e das alternativas eleitorais, que refletem a funo de ligao baseada em escolhas estruturantes. Ou seja, no primeiro momento do processo de responsividade do sistema poltico, o foco da anlise so os eleitores e o funcionamento dos partidos na esfera eleitoral. Alm disso, preciso investigar essa relao com olho no efeito que o sistema eleitoral tem sobre as escolhas dos eleitores.
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Comear-se- por esse ltimo fator, com uma descrio do arcabouo institucional eleitoral, j que ele condiciona em muito o funcionamento do sistema partidrio e tambm a formao de preferncias coletivas com base nas preferncias do eleitor e nas alternativas de escolha existentes. No Brasil, por conta do sistema presidencialista, tm-se eleies diretas e separadas para os Poderes Executivo e Legislativo. Em razo do sistema federalista, ocorrem eleies para esses dois poderes nos trs entes da Federao: Unio, estados e municpios. As eleies so concomitantes para ambos os poderes, mas no concomitantes para as eleies gerais que abrangem a Unio e os estados e municipais. Assim, as eleies gerais so intercaladas por eleies municipais, cada uma com ciclos fixos de quatro anos. Essa caracterstica das regras eleitorais e do sistema de governo, com eleies concomitantes para os dois poderes, visa aumentar a correlao de foras polticas nos Poderes Executivo e Legislativo, ampliando o espao para que as mesmas foras ou coalizes polticas tenham poder similar nos dois poderes. Portanto, eleies concomitantes facilitam a governabilidade do sistema. Contudo, as regras eleitorais que definem a alocao de cadeiras nos Poderes Executivo e Legislativo so distintas no Brasil. Para as eleies legislativas, em todos os nveis da Federao, representantes do Poder Legislativo, em sua cmara baixa na Unio (Cmara dos Deputados) e em suas cmaras nicas nos estados (Assembleias Legislativas) e municpios (Cmaras de Vereadores), so eleitos pelo sistema proporcional de lista aberta, com mtodo DHondt de alocao de sobras.10 J as eleies para o Poder Executivo so majoritrias, com sistema de ballotage (dois turnos e que exigem maiorias absolutas) para os municpios acima de 200 mil habitantes, os estados e a Unio. Portanto, o presidente da Repblica, os governadores e os prefeitos de municpios grandes so eleitos por esse sistema. Senadores e prefeitos de municpios pequenos, por sua vez, so eleitos com sistemas majoritrios que no exigem maiorias qualificadas, sendo que nas eleies para o Senado em um ciclo eleitoral h a alocao de dois assentos por estado e em outro, apenas de um. Essa variao nas regras eleitorais em eleies presidenciais e legislativas gera uma lgica ambivalente no sistema, que, por um lado, concentra poderes no presidente e no Executivo e, por outro, fragmenta o poder no Legislativo (PEREIRA; MUELLER, 2000). Essa fragmentao indicada claramente pelo fato de o partido do presidente deter apenas 20% das cadeiras em mdia nas ltimas administraes do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) e do Partido dos Trabalhadores (PT). Ou seja, para governar, preciso formar coalizes. Esse elemento ser central para entender-se o desempenho do ltimo estgio do processo de responsividade (a produo de polticas pblicas e a tomada de deciso no governo).
10. Para maiores explicaes sobre sistemas eleitorais, ver Nicolau (2004).
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Mas a questo mais imediata como as regras eleitorais afetam o funcionamento dos partidos na esfera eleitoral. Primeiro, evidente que o nmero de partidos no Brasil alto em comparao com a maioria dos pases do mundo. Isso resultado direto das regras proporcionais nas eleies legislativas e de baixas restries entrada de partidos na disputa eleitoral. O resultado prtico que os eleitores tm muitas alternativas de escolha nas eleies legislativas. Alm disso, a ocorrncia concomitante de eleies legislativas e executivas pode reduzir a visibilidade das primeiras, dificultando a difuso de informao sobre os candidatos a deputado federal. Um ltimo fator institucional digno de nota a generosidade da lei eleitoral no que tange ao nmero de candidatos que cada partido e cada coalizo podem lanar, o que dificulta ainda mais a possibilidade de comparao e avaliao dos concorrentes Cmara dos Deputados (RENN, 2006b). A pergunta que se tentar responder agora se essa variedade de escolhas auxilia ou complica a tarefa do eleitor de obter informaes sobre seus representantes e de escolher um candidato. Ficar claro mais adiante, baseado nos achados de Ames, Baker e Renn (2008), que h diferenas claras no processo de escolha eleitoral nas eleies para os Poderes Executivo e Legislativo e em eleies municipais, estaduais e federais. H, principalmente, uma grande variao no grau de informao que os eleitores tm sobre seus representantes e candidatos nas eleies legislativas e para o Poder Executivo. Mas, a despeito disso, os eleitores tm conseguido obter tanto informaes relevantes sobre seus representantes quanto transformar essas informaes em escolhas eleitorais que seguem padres discernveis em eleies legislativas e para o Executivo. Ames, Baker e Renn (2008, p. 144) definem a qualidade de uma eleio baseada no grau em que resultados eleitorais refletem escolhas informadas e pensadas por eleitores preocupados em influenciar as decises governamentais sobre bens coletivos. Nesse sentido, os autores investigam se as escolhas eleitorais no Brasil so baseadas em polticas clientelistas ou questes nacionais, nas caractersticas pessoais dos candidatos, em sua atuao no exerccio do mandato ou em preferncias sobre polticas pblicas. Ao contrrio do senso comum e de estudos anteriores, os autores concluem que os eleitores utilizam todos esses critrios quando avaliam candidatos, incluindo questes nacionais e preferncias sobre polticas pblicas, e tanto para cargos do Executivo quanto do Legislativo. O achado especialmente inovador nessa discusso que tambm nas eleies legislativas, embora em menor intensidade do que nas eleies para o Executivo, eleitores levam em considerao preferncias sobre polticas pblicas no voto para deputado federal.
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Em primeiro lugar, importante destacar que os eleitores tm maior dificuldade para lembrar em quem votaram para deputado federal nas eleies anteriores e saber o nome de candidatos na eleio corrente; uma porcentagem em torno de 20% a 30% no consegue desempenhar qualquer dessas duas tarefas (AMES; BAKER; RENN, 2008). Esses valores so irrisrios em eleies para o Poder Executivo, principalmente para presidente da Repblica. Aparentemente, bem mais difcil para o eleitorado identificar os candidatos e os representantes nas eleies legislativas, marcadas pelo sistema proporcional de lista aberta, do que nas eleies presidenciais e para governador. Nestas ltimas duas, os eleitores conseguem identificar os diversos candidatos e lembrar em quem votaram no passado. Esse achado esperado, dado que as regras para as eleies legislativas levam a uma multiplicao dos candidatos e, consequentemente, a uma possvel sobrecarga de informaes (RENN, 2009). Mas, contrrio s expectativas, os determinantes das escolhas eleitorais para deputado federal no so to distintos de outras escolhas eleitorais. Aspectos da poltica nacional, relacionados a propostas concretas de polticas pblicas, tambm influenciam as escolhas para deputado federal, principalmente quando se contrasta candidatos do PT frente aos demais partidos. Assim, o voto para deputado no se mostra totalmente distinto daquele que ocorre nas eleies para o Executivo. Os dados de Ames, Baker e Renn (2008), portanto, apontam para uma qualidade bastante elevada das escolhas eleitorais dos brasileiros. Apesar das regras eleitorais aumentarem a dificuldade para se conhecer mais candidatos e lembrar do voto nas eleies para a Cmara dos Deputados, os eleitores levam em considerao diversos aspectos, no s polticas distributivistas, em suas escolhas eleitorais. Assim, a formulao de preferncias dos eleitores, a despeito da complexidade dos sistemas partidrio e eleitoral, leva a escolhas eleitorais que refletem aquisio e processamento de informaes polticas na formulao de decises pensadas e informadas, independentemente das regras eleitorais. Em suma, apesar de existir um nmero alto de partidos, o que confunde o funcionamento de ligao entre preferncias dos eleitores e voto, eleitores conseguem expressar suas demandas por meio da escolha de candidatos que representam suas vises sobre polticas pblicas. Pode-se concluir, mesmo que ainda de forma preliminar e atentos necessidade de mais pesquisas sobre o tema, que o primeiro estgio do processo de responsividade ocorre sem maiores distores no Brasil, apesar dos vieses que o sistema eleitoral e partidrio poderiam gerar. Eleitores conseguem navegar pelo complexo sistema eleitoral e escolher candidatos para deputado federal, governador e presidente da Repblica, baseados em critrios objetivos, que envolvem dimenses da poltica local e nacional, atributos pessoais dos candidatos e seu desempenho no exerccio do mandato. Eleitores tm conseguido realizar escolhas eleitorais que podem ser vistas como razoveis e pensadas. No se vota ao acaso no Brasil.
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3.2 Agregao de preferncias e formao de governo
O segundo estgio do processo de responsividade passa pela transformao das escolhas eleitorais feitas por eleitores na formao de governos. Nesse estgio, entram em atuao, mais uma vez, as instituies eleitorais, s que com efeitos um pouco distintos dos discutidos na seo anterior. O enfoque agora no nos efeitos que o sistema eleitoral produz no sistema partidrio ou no comportamento do eleitor, como discutiu-se anteriormente, mas nas possveis distores e desproporcionalidades que as regras eleitorais criam ao distriburem poder entre as distintas foras polticas, baseadas no resultado das eleies. Portanto, o que se analisa neste estudo como as instituies eleitorais exercem um papel de ligao, por meio da agregao de preferncias, entre resultados eleitorais e distribuio de posies de poder, cargos eletivos, no sistema poltico. Ser abordado neste estudo duas distores que podem ocorrer no nosso sistema: o vis causado pela desproporcionalidade do tamanho das bancadas estaduais na Cmara dos Deputados frente s populaes das circunscries eleitorais e o vis causado pelo clculo do coeficiente eleitoral com base na votao total das coligaes eleitorais, e no na dos partidos. Segundo Nicolau (1997), uma das principais patologias dos sistemas representativos das democracias contemporneas a no proporcionalidade entre a populao (ou eleitorado) de uma determinada circunscrio eleitoral e seu nmero de representantes na Cmara dos Deputados. Isso se refere ao primeiro problema mencionado anteriormente. J o segundo problema toca na questo, ainda mais complexa e de difcil avaliao, de transferncia de votos na coligao, que pode resultar no voto em candidato de certo partido levar vitria de candidato de outro partido, desde que da mesma coligao. Em ltima instncia, essas distores afetam a igualdade de influncia poltica entre eleitores e a distribuio justa de cadeiras por partidos. No primeiro caso, se a proporo de votos para eleger um representante em um Estado muito diferente daquela em outro, esses votos no tm peso igual. J se se vota em um partido e se elege um representante de outro partido, h uma distoro na distribuio de foras entre os partidos. Isso se torna um problema ainda mais agudo se as coalizes so heterodoxas ideologicamente. Portanto, explorar-se- em nossa anlise como as regras eleitorais podem levar s distores no contedo da democracia, tais como questes referentes igualdade poltica entre eleitores de diferentes distritos ou aspectos procedimentais, remetendo ao impacto do voto na formao do governo.
3.2.1 Desproporcionalidade entre populao e cadeiras
O debate sobre o vis na distribuio de cadeiras por bancada estadual remete diferena de peso que um voto pode ter em cada estado. Assim, o problema passa a ser como comparar os votos de um eleitor em So Paulo e outro no Acre ou no Distrito Federal.
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Mas qual exatamente a gravidade deste problema? Primeiro, parece que a distoro, segundo Nicolau (1997), no to acentuada assim. Ele apresenta alguns nmeros interessantes. Por exemplo, a desproporcionalidade total em vrias legislaturas de aproximadamente 10% das cadeiras que foram alocadas fora de lugar, ou seja, para estados em que no deveriam ter sido contemplados com essas vagas, caso se tivesse uma representao perfeita entre cadeiras e populao dos estados (NICOLAU, 1997). Em todas as legislaturas, a regio Sudeste foi sub-representada. Mas, a partir de 1945, So Paulo passa a representar quase que toda a distoro encontrada na regio. Por outro lado, as regies Norte e Centro-Oeste sempre tiveram uma representao maior do que deveriam, principalmente a primeira. O Nordeste e o Sul, por sua vez, no apresentam padres consistentes no tempo, ora sendo sub, ora sobrerrepresentados. De qualquer forma, nenhuma dessas duas regies beneficiou-se necessariamente de uma possvel sobrerrepresentao. Assim, o problema no parece ser to agudo nacionalmente, beneficiando principalmente os pequenos estados da regio Norte e prejudicando exclusivamente So Paulo. Uma correo simples seria aumentar o nmero de representantes em So Paulo. Mas o que se ganharia necessariamente com isso no que tange atuao dos representantes no Congresso Nacional? Podemos afirmar que h diferenas no comportamento entre representantes de So Paulo e das regies sobrerrepresentadas (Norte e Centro-Oeste) no exerccio do mandato? Na tabela 1, baseada em dados de pesquisa sobre o desempenho de deputados federais na 52a legislatura (2003-2007), encontram-se algumas diferenas quando se comparam os dois grupos por intermdio de teste-t simples para diferenas entre mdia. Esse teste avalia se h diferenas estatisticamente significativas entre os dois grupos, deputados das regies Norte e Centro-Oeste e deputados de So Paulo, em diversas variveis que medem a atuao dos parlamentares no exerccio do mandato. So elas: nmero de escndalos em que se envolveram na 52a legislatura, gastos de campanha em 2006, porcentagem do valor total de execuo das emendas oramentrias individuais apresentadas, projetos de lei apresentados, propostas de legislao (proposta de emenda Constituo PEC, projeto de lei PL e projeto de lei complementar PLC) apresentadas e aprovadas e atuao em fiscalizao e controle.11 Fica claro que h algumas diferenas, mas nem todas favorveis atuao de deputados paulistas. Por exemplo, deputados de So Paulo estiveram mais envolvidos em escndalos de corrupo do que aqueles que representam os estado da regio Norte e Centro-Oeste. Representantes de So Paulo tambm gastaram mais para serem eleitos. Por outro lado, tiveram mais propostas de legislao aprovadas. Nos demais itens, no h diferenas significativas na atuao dos deputados das
11. Para maiores detalhes sobre o que compe cada uma dessas categorias, ver Renn (2009).
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distintas regies. Ou seja, preciso avaliar melhor qual a necessidade prtica de mudana na legislao sobre a desproporcionalidade de representao entre regies nos resultados oferecidos pelo Legislativo. Aparentemente, haveria um ganho de produtividade legislativa, mas no em outras reas.
TABELA 1
Diferenas de atuao entre deputados do Norte e do Centro-Oeste e de So Paulo
Varivel Envolvimento em escndalos Gastos de campanha Execuo de emendas oramentrias Propostas de legislao apresentadas Propostas de legislao aprovadas Fiscalizao e controle Fontes: Banco de Dados sobre Deputados Federais e Pereira e Renn (2007). Elaborao: Pereira e Renn (2007). Notas: (1) Significante a 0.05. (2) Significante a 0.01. Diferena entre mdias (teste-t simples) 0.13(1) 92435(1) -0.017 3.31 0.44 (2) 3.75
Nessa mesma linha, Bohn (2006) pergunta quais foram os efeitos da desproporcionalidade entre populao da circunscrio eleitoral e nmero de cadeiras para alguns importantes aspectos do funcionamento do sistema poltico brasileiro. Primeiro, a autora indica que os pequenos partidos polticos tm sofrido com a desproporcionalidade. Esses partidos polticos arregimentam mais votos nas regies que so sub-representadas do Sudeste, do que nas sobrerrepresentadas do Norte, Centro-Oeste e Nordeste. Entre os partidos grandes no Brasil, o PT e o Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB) tm sido, at 2002, os que mais perdem com a desproporcionalidade. O Partido da Frente Liberal PFL (atual Democratas DEM) , o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) e o Partido Progressista (PP) so os que mais ganham. Alm disso, a autora avalia na prtica quais foram as posies de parlamentares das diferentes regies em votaes importantes durante a Assembleia Constituinte de 1986. Com isso, a autora avalia se deputados de regies sobrerrepresentadas e menos desenvolvidas economicamente serviram como atores com capacidade de veto nas propostas de reforma do Estado orientadas racionalizao da administrao pblica, bem como de reforma poltica. Segundo ela, os resultados so mistos, apontando ora para votaes em bloco nas regies, ora para rupturas dos padres de votao nas regies. Ou seja, no h evidncias fortes de que os parlamentares das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste sempre atuam da mesma forma e de maneira distinta de deputados das regies Sul e Sudeste.
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Finalmente, Bohn (2006) se pergunta se alguns partidos tendem a concentrar sua fora eleitoral em alguma regio ou se esto distribudos por todas. Essa constatao ajudaria a entender se a sobrerrepresentao de certas regies leva a uma distoro na representao de algum partido. O nico caso de partido que concentra exageradamente sua votao em alguma regio, at as eleies de 2002, o DEM, antigo PFL, na regio Nordeste. Todos os demais partidos distribuemse pelas regies de forma bastante homognea. Portanto, no possvel afirmar que a desproporcionalidade beneficia certos grupos polticos frente outros.
3.2.2 Coligao como unidade de clculo do quociente eleitoral
J o segundo problema, de transferncia de votos na coligao e uso do total de votos desta para clculo do nmero de deputados eleitos por coligao, gera problemas que afetam a todos os partidos e que podem criar distores muito srias no que tange transformao de votos em cadeiras parlamentares. O problema resta no fato de que a coligao, e no o partido, a unidade de agregao do total de votos para cotejamento do nmero de cadeiras alocadas. Ou seja, o nmero de cadeiras pode ser distribudo por coligao. Dessa forma, deve ficar claro que so dois os fatores que levam eleio de um candidato para a Cmara dos Deputados: o total dos votos da coligao ou partido, que assegura o nmero de cadeiras a serem distribudas para essa coligao ou partido, e o nmero de votos individuais do candidato, que define sua posio no ordenamento dos candidatos na lista da coligao.12 Assim, caso a coligao atinja votos suficientes para obter trs cadeiras, os trs candidatos mais votados da coligao sero os eleitos. Pois bem, em uma coligao com dois partidos que so bastante distintos em suas trajetrias polticas e posies ideolgicas, o voto em candidato de um partido pode ajudar a eleger um deputado federal do outro partido. Isso ocorre caso o eleitor tenha votado para um candidato do primeiro partido, mas esse candidato no tenha sido bem votado e no esteja entre os primeiros da lista da coligao. Caso algum candidato do outro partido da coligao esteja nessas primeiras colocaes, ele ser beneficiado pelos votos dados a candidatos dos outros partidos que compem a coligao. Ou seja, um eleitor de um partido ter contribudo para a eleio de um candidato de outro partido, que esse eleitor pode nem conhecer e, possivelmente, at considerar uma opo indesejvel. Em coligaes ideologicamente coesas, isso pode no ser um problema. Ou seja, ajudar a eleger um candidato da mesma coligao, quando os partidos no tm propostas ou trajetrias to diferentes, pode no representar uma distoro grave. Mas em coligaes heterogneas, quando as diferenas entre os partidos e os candidatos que se associam na coligao so grandes, as distores podem ser grandes.
12. Partidos polticos podem concorrer em eleies isoladamente ou em coligaes com outros partidos.
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Como Carreiro (2006) aponta que a tendncia tem sido de aumento de coligaes ideologicamente heterodoxas nas duas ltimas eleies, 2002 e 2006, principalmente pelo fato de o PT ter expandido seu leque de parcerias, incluindo partidos considerados de direita, o problema deve se acentuar cada vez mais. Sem um mecanismo de atribuio de cadeiras para partidos, e em casos de coligaes heterogneas, as distores causadas por essa regra eleitoral podem ser grandes. Braga (2006) contribui para esse debate lembrando que a permisso para formao de coligaes nas eleies proporcionais brasileiras pode favorecer partidos que no conseguiriam, isoladamente, atingir o quociente eleitoral. Assim, as coligaes nas eleies para vereadores, deputados estaduais, distritais e federais poderiam facilitar o acesso s cadeiras de representantes de partidos que no tm grande respaldo eleitoral. Conforme a autora, a prtica de coligaes parlamentares estaria associada fragmentao partidria-parlamentar, sobrevivncia de partidos pequenos e fraca inteligibilidade do eleitor sobre o processo eleitoral, o que, por sua vez, dificultaria a formao de identidades partidrias razoavelmente definidas (BRAGA, 2006, p. 228). Em seu trabalho sobre as eleies de 1998, Braga (2006) transforma essas suposies em hipteses e as testa usando dados sobre distribuio de cadeiras e votao total recebida por partidos. Os resultados so interessantes. Segundo a autora, em simulaes acerca do tamanho das bancadas partidrias, caso as coligaes fossem proibidas, e em comparao com o tamanho das bancadas partidrias eleitas segundo a regra vigente, as diferenas entre os cenrios so pequenas. A distribuio de cadeiras na Cmara dos Deputados, na legislatura eleita em 1998, no mudaria muito, estando ainda concentrada em apenas cinco partidos. Haveria uma mudana no que tange ao nmero de cadeiras desses partidos, passando de 79% para 87%, caso as coligaes no fossem permitidas, mas o quadro geral no mudaria drasticamente. Ou seja, a fragmentao partidria no seria atenuada de forma dramtica com a mudana na regra de coligaes. Mas, ao avaliar-se o nmero de cadeiras que so transferidas entre partidos na coligao, comparando-o com a transferncia entre partidos de diferentes coligaes, devido ao quociente eleitoral, fica claro que a distoro do mecanismo de coligao relevante: 43 cadeiras foram transferidas entre partidos na mesma coligao em 1998, enquanto 27 foram transferidas por conta de no se atingir o quociente eleitoral. Portanto, sugere Braga (2006), pensar em algum mecanismo de correo da distribuio de cadeiras nas coligaes com base nas votaes dos partidos que a compem seria uma alternativa bastante til de reforma. Por outro lado, a autora ressalta uma consequncia negativa da proibio de coalizes, mantendo-se a exigncia de um quociente eleitoral. Os votos recebidos pelos pequenos partidos que no atingissem o quociente seriam descartados, pois
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no contribuiriam para a eleio de nenhum candidato. Braga (2006) indica que, sem coligaes, 42% dos votos vlidos no Distrito Federal, 55% em Alagoas e 53% no Amap seriam descartados. Assim, tambm na etapa de agregao de interesses e de transformao de votos em assentos parlamentares, as distores existentes em nosso sistema poltico no parecem ter efeito dramtico no funcionamento do Poder Legislativo e na distribuio de foras entre partidos polticos. As desproporcionalidades causadas pela sobrerrepresentao de algumas regies e pelas coligaes eleitorais, aparentemente, no mudariam em muita coisa o funcionamento do sistema poltico brasileiro caso fossem revistas. Portanto, os vieses causados pelas regras institucionais nos comportamentos dos atores envolvidos no processo no tm efeitos to drsticos quanto os crticos do sistema poltico brasileiro argumentam.
3.3 As preferncias dos polticos e a produo de polticas pblicas
O ltimo estgio do processo de responsividade descrito por Powell (2004) envolve a transformao das preferncias dos polticos em decises sobre leis e polticas pblicas que mudem o status quo. Essa parte da literatura, obviamente, leva em considerao questes sobre o desenho do sistema de governo, no caso brasileiro o presidencialismo baseado em coalizes entre mltiplos partidos polticos, assim como elementos externos ao ordenamento do sistema poltico, como o ambiente internacional ou as limitaes estruturais do Estado. Os incentivos que o sistema poltico brasileiro gera para os comportamentos de legisladores e membros da burocracia e para a atuao do Poder Executivo tm sido foco de extensos e ricos debates nos ltimos anos. Esse debate tem se voltado, em grande medida, para desvendar qual o papel que o Poder Legislativo tem ocupado no processo decisrio brasileiro, sempre muito concentrado e dominado pelo Poder Executivo. Em grande medida, as investigaes sobre o papel do Poder Legislativo na tomada de deciso esto no cerne de uma preocupao maior que norteia essa discusso: afinal, o Brasil governvel ou no? Consegue-se tomar decises no Brasil ou o processo to fragmentado que leva paralisia decisria? No epicentro desse debate est o papel que os legisladores eleitos por meio de regras proporcionais, de lista aberta, jogam no processo decisrio. O argumento do senso comum, e esposado por diversos analistas do nosso sistema, simples: no se governa o pas, o sistema catico, porque as regras eleitorais estimulam um comportamento personalista dos legisladores, de pouca cooperao com lderes partidrios e com polticas pblicas de escopo local. Prevalecem aes voltadas para a localidade e para as polticas distributivistas, com ganhos concentrados e custos difusos. Essa posio foi adotada por Ames (2001), Mainwaring (1999) e Samuels (2003), que apontavam para a natureza pouco
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institucionalizada dos partidos polticos brasileiros, a orientao localista e voltada para o executivo do Poder Legislativo e a dificuldade em se construir maiorias no Congresso Nacional. Contra esse consenso, emergiu o trabalho pioneiro de Figueiredo e Limongi (1999), que apresentaram dados enfocando exatamente o papel dos partidos polticos no processo decisrio interno do Poder Legislativo e a influncia do Poder Executivo no controle da agenda do Legislativo. Seus dados levantaram evidncias de que o sistema centrado no executivo produz um padro cooperativo entre os poderes, levando a decises, em grande parte, intermediadas pelos partidos que compem a base do governo no Congresso Nacional. A maior parte dos estudos mais recentes coloca-se a meio-termo nesse debate, apontando para aspectos do sistema que geram fragmentao do poder e outros que ocasionam concentrao. O debate passou a explorar diversos elementos do sistema poltico, como a migrao partidria (MELO, 2000; DESPOSATO, 2006), o papel das comisses (PEREIRA; MUELLER, 2000; SANTOS 2002; SANTOS; RENN, 2004; ALMEIDA; SANTOS, 2005), os padres de carreira e sucesso eleitoral de deputados federais (PEREIRA; RENN, 2003, 2007; LEONI; PEREIRA; RENN, 2004), o uso de medidas provisrias (REICH, 2002; PEREIRA; POWER; RENN, 2005, 2008; AMORIM NETO; COX; MCCUBBINS, 2003) entre outros. Esse novo debate incorporou e mesclou as vises de Ames (2001), Mainwaring (1999), Samuels (2003, 2006) e Limongi e Figueiredo (2005), buscando, at certo ponto, uma postura conciliatria entre as posies dspares. Quais as concluses dessa literatura? H consenso de que o Poder Executivo o principal ator do processo decisrio no Brasil. O Poder Executivo tem diversos recursos de poder que lhe permitem construir coalizes, controlar a agenda do legislativo e aprovar medidas com certo grau de sucesso. H tambm um crescente consenso de que partidos polticos so importantes mecanismos de coordenao e conduo dos trabalhos legislativos. O que no h consenso sobre os custos de se construir alianas polticas no Brasil e, principalmente, de como projetos so mudados e influenciados pelas preferncias dos legisladores brasileiros. Quanto aos custos de se governar, tanto Limongi e Figueiredo (2005) quanto Alston et al. (2009), embora adotando posies aparentemente em contradio, chegam concluso que o custo de se negociar maiorias, em termos de gastos oramentrios, baixo. Ambos enfocam quanto do oramento gasto com emendas parlamentares e concluem que a porcentagem pequena. Alm disso, ambos apontam para as amarras que existem para a realizao de gastos pblicos, embora o Poder Executivo tenha encontrado formas de flexibilizar o carter mandatrio de alguns trechos do oramento. A desvinculao das receitas da Unio (DRU) e as variaes entre as estimativas de arrecadao
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e a arrecadao de fato so mecanismos que permitem ao Poder Executivo ampliar sua margem de manobra no oramento. Assim, muitos recursos que so gastos de forma contingenciada podem ser usados para construir alianas e para premiar e punir aliados. Portanto, a anlise baseada apenas nos gastos oramentrios de emendas parlamentares pode encobrir o uso de outras fontes para fins de construo e gerenciamento de coalizes. O que ainda mais difcil na tentativa de avaliar a transformao das preferncias dos polticos em decises sobre polticas pblicas descobrir como exatamente parlamentares influenciam a agenda do Legislativo e o contedo de polticas pblicas adotadas. Obviamente que no sistema presidencialista, de legitimidade dupla, os parlamentares no so os nicos interlocutores da vontade popular. O presidente, eleito diretamente, tambm um representante do interesse do eleitor brasileiro. Assim, decises polticas que favorecem os interesses do Executivo tambm podem contribuir para que as demandas da populao venham a ser respondidas. Basta ver que, segundo apontam as pesquisas de comportamento eleitoral, o eleitor utiliza critrios claros para punir e premiar os presidentes que se candidatam reeleio, baseados em seus desempenhos no cargo (CAMARGOS, 2001; CARREIRO, 2007; RENN, 2007b; LICIO; RENN; CASTRO, 2009). Mas, em um sistema democrtico, a diversidade de opinies, principalmente a variao de interesses que pode ocorrer entre distintas regies do pas, melhor representada pelas vozes dos representantes eleitos para o Poder Legislativo. Assim, o poder legislativo passa a ser o lcus da formao de maiorias que cheguem a decises que reflitam a diversidade de interesses da nao. Saber se os legisladores influenciam o contedo da legislao passa a ser fundamental para avaliar a qualidade do processo de responsividade. Mas o que sabemos sobre isso? Como se d o processo de produo legal no Brasil? O Poder Legislativo desempenha um papel significativo nas decises sobre polticas pblicas ou estas so fruto da preponderncia do Poder Executivo e seus interesses no processo legislativo? H algumas pesquisas que enfocam essa questo, apontando para nveis de atuao do Poder Legislativo maiores que o esperado pelo senso comum. Por exemplo, levantamentos feitos por Santos (1997), Ricci (2003) e Lemos (2001), e depois por Ricci e Lemos (2004), indicam que a Cmara dos Deputados tem discutido temas diversos, relacionados com temticas como questes sociais. Alm disso, pesquisas como as de Diniz (2005) indicam que projetos advindos do Poder Executivo so bastante emendados por legisladores, que alteram e incrementam o contedo de leis aprovadas, as quais tm tramitao que segue padres institucionais. Esse mesmo processo parece estar ocorrendo agora com medidas provisrias, que tm sido frequentemente emendadas por deputados federais, embora ainda se necessite de mais dados sobre isso.
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O que parece ser, realmente, um problema nesse estgio do processo de representao a existncia, ainda, de amplos esquemas de corrupo que deturpam a alocao de recursos oramentrios. Ou seja, parece que eventos at certo ponto exgenos ao processo decisrio na Cmara dos Deputados, mas com a complacncia e, s vezes, a participao de deputados, tm dificultado que decises tomadas surtam os efeitos esperados, alm de minar a legitimidade das instituies democrticas (SELIGSON, 2002; POWER; GONZALEZ, 2003). A questo da corrupo, assim, continua a ser um srio problema no funcionamento do sistema poltico brasileiro. Felizmente, h pesquisas que mostram que os eleitores esto atentos a isso e punem os representantes envolvidos em escndalos (RENN, 2007b, 2008). Outro srio problema que podemos identificar no momento de tomada de deciso um possvel vis favorvel a grupos de lobby com grande poder de influncia. Samuels (2006) mostra que h grande concentrao nos valores de doaes de campanha eleitoral em torno de poucas corporaes, o que d indcios de que essas empresas podem ter acesso mais facilitado aos polticos que ajudam a eleger. A concentrao de doaes de campanha em corporaes, mais do que em indivduos, tambm contribui para supormos que esses grupos teriam maior probabilidade de terem suas demandas respondidas do que a da maioria do eleitorado. No entanto, precisamos de mais estudos sobre o lobby e a influncia de grupos de presso no processo de tomada de deciso. O trabalho desse autor permite levantar a hiptese de que certos setores, principalmente os com grande poder econmico, teriam acesso e influncia privilegiada na produo legal. Ou seja, se a questo for, como colocado anteriormente, quem se beneficia do processo de responsividade, qual setor da sociedade ganha mais; ento, fundamental cruzarmos os resultados das polticas aprovadas com as diferentes demandas dos diversos segmentos da sociedade e verificar quem mais beneficiado. Dados de financiamento de campanha demonstram haver forte influncia das grandes corporaes no funcionamento do sistema poltico brasileiro. Por ltimo, cabe tambm questionar, como fazem Renn (2006a) e Diniz (2005), se os processos j descritos so dependentes das capacidades dos atores individuais ou se so institucionalmente conscritos e dirigidos. A pergunta ento : toma-se deciso sobre polticas pblicas por conta da habilidade dos polticos nos Poderes Executivo e Legislativo, a despeito do emaranhado institucional, ou por que as instituies de nosso presidencialismo de coalizo propiciam a produo de polticas pblicas? Esses debates continuam abertos.
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Finda a discusso j referida, que revisitou diversos estudos sobre as diferentes dimenses do processo de responsividade, tentando concaten-los por meio das orientaes tericas extradas dos trabalhos de Powell (2004), chegamos, como fez Hagopian (2004), a um saldo positivo da avaliao do processo de responsividade no Brasil, com poucas ressalvas. A maioria dos estudos mencionados anteriormente no retrata o caso brasileiro como catico e ingovernvel. Tampouco o v como restringindo a participao e a representao de interesses. Por ltimo, h uma viso, principalmente nos estgios iniciais do processo de responsividade (de formao e agregao de preferncias) que as instituies eleitorais no geram distores graves. No ltimo momento do processo, o de produo de polticas, quando surgem mais discordncias sobre os entraves criados pelo arcabouo institucional: vale destacar, no entanto, que as vises negativas tm sido minoritrias no debate sobre o funcionamento do Poder Legislativo e sua relao com o Executivo no Brasil. Parece que em aspectos procedimentais, de contedo e de resultados, a qualidade do processo de representao de interesses no Brasil alta e a responsividade s demandas de diversos setores tem sido contemplada. Ser que se pode aventar que o sistema poltico brasileiro, ao combinar regras que ampliam a representao de interesses nas eleies legislativas, mas concentram poder no Executivo, tambm eleito diretamente, leva a resultados positivos na produo de polticas pblicas que combatem problemas crnicos do pas como a desigualdade de renda, a pobreza e a excluso social e poltica? As indicaes j referidas apontam nessa direo. Claro, h ainda questes que requerem mais estudos e que so preocupantes. O financiamento de campanha, que pode distorcer a responsividade, levando o governo a privilegiar certos setores, e a corrupo so temas que podem enviesar o processo de responsividade e que ainda no foram suficientemente analisados. Essas questes no so triviais, mas tampouco esto sendo ignoradas por polticos e pela sociedade civil, que tem discutido o tema e pensando em aprimoramentos institucionais por intermdio de reformas no sistema poltico. Nesse sentido, a campanha recente com participao ativa de diversos movimentos sociais, organizaes no governamentais (ONGs), entidades de classe e religiosas, como a Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), que resultou na proposta legislativa de iniciativa popular determinando que cidados considerados culpados em primeira instncia sejam proibidos de se candidatar a cargos pblicos eletivos, um exemplo bastante interessante de tal situao. Pode-se aventar que os recorrentes escndalos de corrupo tm gerado, cada vez mais, reaes contundentes da sociedade civil e das instituies de fiscalizao
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e controle. possvel tambm especular que a corrupo tem se tornado mais evidente no Brasil por que h mais instncias de vigilncia com mais recursos materiais e humanos. Assim, apesar de ser ainda um problema central do Brasil, h avanos claros no combate corrupo. Este captulo tambm tem duas limitaes propositais: fala apenas de representao e responsividade. Assim, outras dimenses da qualidade da democracia, como o funcionamento do Estado de direito, no foram mencionadas. Segundo Hagopian (2004), esse o dito calcanhar de Aquiles do sistema poltico brasileiro. Uma explorao semelhante feita que se apresentou neste estudo, nessa dimenso, poderia terminar em um quadro bem mais sombrio e negativo do que ora apresentado. A segunda limitao espacial: o enfoque restringe-se ao nvel federal. Dessa forma, possvel supor que as inferncias feitas no so generalizveis para a representao e a responsividade em nvel estadual ou municipal. Estudos futuros podero contribuir mais em ambas as direes. Tambm deve ficar claro que a discusso antes realizada aponta para algumas limitaes institucionais que, se no criam barreiras intransponveis para a formulao de polticas pblicas que so do interesse da populao, podem ampliar enormemente o leque de autonomia que o Poder Executivo tem sobre o processo decisrio. Se o sistema funciona, em parte, por que concentra poderes no Executivo, possvel, portanto, que a qualidade das polticas pblicas aprovadas dependa, em grande medida, de quem exera a presidncia da Repblica. Portanto, os resultados positivos alcanados nos ltimos anos podem ser atribudos ao desempenho de alguns atores-chaves desse processo. Volta-se, consequentemente, discusso sobre quem guia os processos polticos no Brasil, se as instituies, que matizam o espao para decises, ou se os indivduos que ocupam papis centrais nesse espao. O ponto em questo que o sistema poltico brasileiro coloca destaque central em dois atores muito importantes no processo poltico: eleitores e presidentes. Nesse sentido, tanto a habilidade de presidentes quanto a perspiccia de eleitores passam a ser fundamentais para entendermos os resultados produzidos pelo sistema poltico brasileiro. As lies de Neustadt (1960), que nos chamam a ateno para a relevncia da personalidade e do estilo de governar dos governantes, no podem ser ignoradas em um regime que to centrado na presidncia.13 Mas, antes, fundamental apontar o papel que o eleitor brasileiro tem tido.14 Este foi muito feliz em sua leitura sobre o que o Brasil precisava a cada momento
13. Nesse sentido, nossas concluses diferem do tom mais institucional defendido por Diniz (2005). 14. Obviamente, a volta das eleies diretas para presidente da Repblica, em 1989, importante fator institucional para o sucesso atual do regime poltico brasileiro. Sem dvida, essa uma mudana institucional que no pode ser descartada.
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de nossa histria recente e em punir e premiar seus representantes. Nas eleies presidenciais e, sobretudo, legislativas de 2006 h, inclusive, evidncias claras de voto baseado em avaliaes retrospectivas do desempenho de polticos, punindo os que se envolveram em escndalos de corrupo (RENN, 2007b, 2008). O segundo componente dessa equao diz respeito capacidade individual daqueles que controlam o Poder Executivo e, principalmente, a capacidade de aprendizado institucional dos governantes. Lula aprendeu com os erros de Fernando Henrique Cardoso, que aprendeu com os erros de Fernando Collor de Mello, que errou por que temia se tornar o que Jos Sarney havia sido no final de seu mandato. Isso se chama aprendizado poltico, que resulta em aprimoramentos sequenciais na conduo da poltica e em consequentes resultados substantivos positivos. O PSDB e o PT aprenderam que no se governa sozinho o Brasil, que so necessrias coalizes com repartio mais igual e proporcional de recursos entre seus membros para que se possa implementar uma agenda, um programa de governo. Alm disso, essas foras polticas construram reputaes que os diferenciam, mas que tornam suas agendas mais complementares do que conflitivas. O PSDB prope responsabilidade administrativa e eficincia. O PT avana com a expanso das polticas sociais e do emprego e o aumento no acesso a crdito. A alternncia no poder entre partidos como o PSDB e o PT pode muito bem sinalizar o incio de processo normal de funcionamento da democracia representativa no Brasil, similar ao que ocorre em pases com democracias mais antigas. Claro, nada disso ocorre sem seus sobressaltos e reveses, haja vista os grandes escndalos de corrupo, alguns diretamente ligados relao entre o Executivo e o Legislativo. Assim, no que tange qualidade e ao contedo dos produtos do sistema representativo no Brasil, a situao bem mais consensual e positiva do que na discusso sobre os procedimentos e instituies. Eleitores tm conseguido tomar decises conscientes e instrudas por diversos fatores de avaliao dos polticos. Alm disso, o sistema poltico tem se revelado capaz de gerar polticas pblicas consistentes e com durabilidade no tempo, com efeitos muito positivos em termos de estabilidade econmica, reduo da desigualdade e promoo de desenvolvimento sustentvel. Em suma, o sistema poltico brasileiro tem sido marcado por ampla liberdade de escolha, participao e controle sobre representantes e vem promovendo crescente igualdade poltica. At por isso, e conclui-se o captulo com esse argumento, opes radicais de reforma poltica, como as experimentadas principalmente na Venezuela, no tem encontrado ressonncia no Brasil. Assim, uma hiptese plausvel para estudos futuros a de que alternativas radicais de reforma poltica s se tornam viveis quando um ciclo virtuoso de competio poltica, principalmente para o principal cargo do sistema presidencialista (presidente da Repblica)
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no ocorre. Propostas radicais de enfraquecimento dos mecanismos de accountability democrtica horizontal, limitao da oposio e fragilizao do Congresso Nacional no esto em nossa agenda e no so endossadas por atores polticos importantes no Brasil. No pas, a agenda de ampliao de espaos participativos no se contrape e no enfraquece os mecanismos tradicionais de representao poltica: os complementa. Conselhos, audincias pblicas, propostas legislativas de iniciativa popular, todas previstas legalmente, e oramentos participativos, ainda no institucionalizados na forma de lei, tm ampliado em muito o escopo da participao poltica direta sem, com isso, enfraquecer a democracia representativa no pas. Portanto, podemos concluir que uma democracia representativa com um processo de responsividade de qualidade, principalmente no que diz respeito ao seu contedo e aos resultados oferecidos pelo sistema poltico, reduz o espao para propostas radicais de reforma poltica, que podem, inclusive, mascarar tentativas de enfraquecimento da prpria democracia representativa.
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CAPTULO 3
SISTEMA POlTICO, DINMICA PARTIDRIA E A lGICA DE COAlIzES
1 INTRODUO
Este trabalho analisa a lgica que orienta os arranjos polticos eleitorais e governamentais e avalia seu impacto sobre a dinmica partidria. As possibilidades representativas contidas nas regras do sistema, por um lado, e a capacidade de governo gerada pelos variados arranjos constitudos pela dinmica competitiva nos vrios nveis, por outro, so pontos centrais para compreender as perspectivas de desenvolvimento nacional e regional, pois implicam nos parmetros de relacionamento entre os Poderes Executivo e Legislativo e entre governo e populao. A combinao de presidencialismo, federalismo e multipartidarismo tem sido apontada pela literatura especializada como uma combinao imprudente, que condiciona os nveis de governabilidade e estabilidade do sistema poltico (MAINWARING, 1993, 1997; LINZ; VALENZUELA, 1994). No entanto, na Amrica Latina em geral e no Brasil em especfico, esta tem sido uma combinao estvel e dominante e, sob a lgica da formao de coalizes governamentais, tem tido impacto positivo sobre as relaes entre os Poderes Executivo e Legislativo e as formaes partidrias (FIGUEIREDO; LIMONGI, 2000; MENEGUELLO, 1998; MALAMUD, 2001). No caso brasileiro, desde que as regras do sistema foram consagradas pela Constituio Federal (CF) de 1988, vrios indicadores apontam para a estabilizao do sistema partidrio. No plano da representao poltica, em uma dinmica que se torna visvel a partir das eleies de 1994, o fluxo de partidos efetivos, da fragmentao parlamentar e do ndice de volatilidade traduzem esse processo (MELO, 2006). Em nvel federal, possvel observar que o movimento de presidencializao da poltica partidria tem uma clara evoluo a partir de meados dos anos 1990. O poder atrativo dos recursos de poder contidos nas chefias do Executivo, os nveis de autonomia embutidos no sistema e, finalmente, a personalizao do processo eleitoral que se estabelece para as lideranas fazem da dinmica eleitoral presidencialista o eixo da formatao do sistema partidrio.
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o que afirma Melo (2006), ao identificar a supremacia de alguns partidos no interior do quadro partidrio como produto direto de seu posicionamento nas competies presidenciais. A literatura aponta tambm a importncia do contexto federativo e das regras hbridas de escolha e competio para compreender os arranjos polticos estaduais, que produzem distintas formaes partidrias, de contextos bipolarizados a multipartidrios fragmentados, e refletem a ausncia de constrangimentos organizacionais e de articulao entre as foras polticas (KINZO; BRAGA, 2007). Ao estudar os padres de competies estaduais, Kinzo e Braga (2007) mostram que, a partir da ocorrncia das eleies executivas em dois turnos em 1990, as disputas majoritrias definiram um padro de competio concentrado em poucas foras polticas trs no mximo enquanto as eleies legislativas, sob a dinmica da representao proporcional e de formao de alianas, aprofundaram o multipartidarismo. Assim, o recurso coligao parlamentar veio a assumir papel central na definio dos quadros partidrios estaduais e das suas muitas distines observadas no decorrer do perodo. Alm disso, a consequente dinmica competitiva hbrida estadual e nacional, imposta pela lgica presidencialista, faz das coligaes um recurso importante de sobrevivncia partidria nos distintos nveis de disputa, seja ampliando o potencial de representao parlamentar, seja viabilizando maiorias necessrias para os governos. O que se quer mostrar como a lgica eleitoral majoritria se articula com o federalismo por meio de seu mecanismo mais efetivo (as coligaes), resultando em arranjos polticos especficos. Por outro lado, ser revelado que a lgica de coalizes majoritrias produz ganhos limitados, sobretudo para os pequenos partidos.
2 REGRAS DO JOGO: OS EfEITOS DO PRESIDENCIAlISMO SOBRE AS CONfIGURAES PARTIDRIAS A lGICA DAS ElEIES PRESIDENCIAIS E DE fORMAO DOS GOvERNOS
O sistema poltico funciona sob o efeito de trs vetores que, desde o incio do perodo democrtico, conduzem a composio e o funcionamento dos Poderes Legislativo e Executivo, bem como condicionam o formato do sistema partidrio: o presidencialismo, o federalismo e o multipartidarismo. Alm disso, o sistema representativo eleitoral regido por normas hbridas, combinando arranjos majoritrios e consociativos, que promovem diferenas importantes nos subsistemas partidrios estaduais. Estruturado sobre eleies diretas em todos os nveis, possvel estimar o quo significativa a influncia do eleitorado
Sistema Poltico, Dinmica Partidria e a lgica de Coalizes
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na composio do sistema poltico nas suas instncias legislativa e executiva e, portanto, nas caractersticas dos governos constitudos. Partimos do suposto que a governabilidade tem se estruturado a partir dos laos entre os Poderes Legislativo e Executivo, por meio da formao de maiorias parlamentares, luz do presidencialismo de coalizo. No mbito federal, sabe-se que trs fatores caracterizam o funcionamento dessa dinmica: uma lgica partidrio-parlamentar, que orienta a presena dos partidos no executivo federal segundo seu peso no congresso; a influncia da composio poltica da estrutura federativa na definio das equipes de governo, de forma a possibilitar nveis de cooperao entre os governos estaduais e federais; e a presena dos grandes partidos em todas as composies de governo do perodo, traduzindo tanto os arranjos eleitorais vencedores quanto as principais foras polticas alinhadas com a coalizo governante (MENEGUELLO, 1998). A tabela 1 mostra as coligaes e os partidos participantes dos pleitos presidenciais a partir de 1989, a tabela 2 mostra como essa dinmica se traduziu nos governos do perodo. A tabela 1 apresenta como os arranjos polticos nacionais entram em equilbrio a partir de 1994, o que fica evidente ao observar os dados das candidaturas constitudas no pleito de 1989. Na primeira eleio presidencial do perodo democrtico, o excessivo nmero de 21 candidatos a presidente, a ausncia de coligaes, a realizao de uma eleio solteira, que potencializou a distncia entre os tamanhos das organizaes partidrias e as orientaes de voto, no tiveram continuidade nas eleies posteriores, mesmo havendo a ocupao do espao poltico por vrios contendores. A tabela 2 mostra, pela composio das equipes ministeriais desde o incio do perodo, a hegemonia de certos arranjos polticos nacionais que, em boa medida, passaram a orientar a movimentao do quadro partidrio. Os dados tambm mostram como cada governo incorporou a dinmica de coalizes na busca de representao no Legislativo; as variaes no tamanho dos apoios parlamentares so claras, e sempre cabe destacar a peculiaridade do primeiro perodo do governo Collor que, com seu carter apartidrio, funciona como contraprova para demonstrar a lgica da governabilidade mencionada.
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TABELA 1
1989 (1o turno) PRN (PST-PSl) PT (PSB- PCdoB) PDT PSDB PDS PL (PDC) PMDB PCB PFL PSD(PDN) PTB Prona PSP PP PCN PN PLP PV PMN PPB PDCdoB
Coligaes e partidos concorrentes nas eleies presidenciais 1989-2006

1994 PSDB/ Pfl PT/PSB/PCdoB/PPS/PV/PSTU PMDB/PSD Prona PDT PPR PRN PSC 1998 PSDB/Pfl/PPB/PTB/PSD PT/PDT/PSB/PCB/PCdoB PPS/PL/PAN PTdoB PMN PSDC PSN PTN PSC PSN Prona PV 2002 (1o turno) PSDB/PMDB PT/Pl/PCdoB/PMN/PCB PPS/PDT/PTB PSB/PGT/PTC PSTU PCO 2006 (1o turno) PSDB/PFL (PPS)1 PT/PRB/PCdoB (Pl,PSB, PRTB)1 PSOL/PCB/PSTU PSL PDT PSDC
Fonte: <http://jaironicolau.iuperj.br>. Nota: 1 Partidos em apoio informal. Obs.: Em negrito, as coligaes vencedoras.
TABELA 2
Composio de governos e apoio respectivo na Cmara dos Deputados 1985-2006

Coligaes de governo partidos representados nas equipes ministeriais Tancredo Neves/ Sarney - 1 (1985/1986) Sarney - 2 (1987) Sarney - 3 (1989) Collor - 1 (1990) Collor - 2 (1992) Itamar - 1 (1992) PMDB/PFL PMDB/PFL PMDB/PFL PRN/PFL/PDS PRN/PFL/PDS/PTB/PL PMDB/PFL/PSDB/PTB/PSB Apoio na Cmara dos Deputados (%) 56,6 77,6 53,4 28,7 43,6 55,4 (Continua)

(Continuao) Coligaes de governo partidos representados nas equipes ministeriais Itamar - 2 (1993) Itamar - 3 (1994) FHC I - 1 (1995) FHC I - 2 (1996) FHC I - 3 (1997) FHC I - 4 (1998) FHC II - 1 (1999) FHC II - 2 (2001) FHC II - 3 (2002) FHC II - 4 (2002) Lula I - 1 (2003) Lula I - 2 (2005) Lula I - 3 (2005) Lula I - 4 (2005) Lula I - 5 (2006) Lula I - 6 (2006) PMDB/PFL/PSDB/PP PMDB/PFL/PSDB/PP PSDB/PFL/PTB/PMDB PSDB/PFL/PMDB/PPB PSDB/PFL/PMDB/PPB PSDB/PFL/PMDB/PPB/PPS/PTB PSDB/PFL/PMDB/PPB/PPS/PTB PSDB/PFL/PMDB/PPB/PPS PSDB/PFL/PMDB/PPB PSDB/PMDB/PPB PT/PSB/PDT/PPS/PCdoB/PV/PL/PTB PT/PSB/PPS/PCdoB/PV/PL/PTB/PMDB PT/PSB/PCdoB/PV/PL/PTB/PMDB PT/PSB/PCdoB/PV/PL/PTB/PMDB PT/PSB/PCdoB/PV/PTB/PMDB/PP/PRB PT/PSB/PCdoB/PV/PTB/PMDB/PP Apoio na Cmara dos Deputados (%) 52,5 52,5 56,4 77,0 78,0 76,6 74,3 68,2 62,0 45,1 49,3 62,0 59,8 69,0 69,0 58,4
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Fontes: Meneguello (1998, p. 76) e Amorim Neto (2007, p. 134).
Assim, a partir de 1994, possvel identificar um movimento na direo de uma maior estabilidade no multipartidarismo estabelecido, entendida como o nmero de partidos efetivos em torno dos quais o sistema foi se organizando. Melo (2006) aponta, igualmente, que as eleies presidenciais do perodo tiveram influncia nessa movimentao; afinal, as disputas nacionais a partir de 1994 adquiriram estabilidade e vrios dos maiores partidos se orientaram pela lgica dos arranjos, sem lanamento de candidaturas prprias. Um ponto especfico da relao entre os governos central e estaduais de interesse deste estudo, pois as condies sob as quais funciona o federalismo afetam diretamente essa relao. Trata-se do entrecruzamento do sistema partidrio e da administrao poltica, que sofre o impacto das dinmicas polticopartidrias heterogneas estabelecidas nos estados e que produzem padres de negociao e acomodao de interesses especficos. A combinao entre federalismo e regionalismo uma singularidade do Estado brasileiro, e as condies de governabilidade, em parte, dependem da traduo nos estados dos arranjos polticos nacionais (ABRUCIO, 1998; MENEGUELLO, 1998). Dessa forma, uma anlise de como os arranjos estaduais foram se adequando aos arranjos dominantes nacionais no perodo d uma ideia de como o sistema partidrio veio se estabilizando em sua multiplicidade. A anlise permite, igualmente, dimensionar o papel das coalizes nessa adequao.
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3 O IMPACTO DOS ARRANJOS POlTICOS SOBRE A ESTRUTURA PARTIDRIA: A OUTRA fACE DA lGICA DE COAlIzES
A anlise dos arranjos polticos d indicaes sobre o funcionamento do sistema. A primeira delas aponta que a relativa estabilidade do quadro de coligaes e candidatos observado para as eleies presidenciais a partir de 1994 se reproduz nos estados, indicando um padro de adeso dinmica de coligaes como uma estratgia prefervel de ganhos eleitorais, assumida inclusive por partidos importantes. Em estudo sobre o papel do presidencialismo na conformao do sistema partidrio, Melo (2006) sugere que a queda sensvel do nmero de concorrentes nas eleies presidenciais entre 1989 e 1994 e nas subsequentes resulta de uma avaliao feita pelas foras polticas sobre a competitividade das candidaturas, definindo uma conduta reproduzida nos estados para as eleies e os governos. De fato, as tabelas 3 a 61 apresentam as coligaes vencedoras nos estados da Federao nas eleies de 1994 a 2006, mostram que as lideranas partidrias estaduais assumem um clculo de competio e definem arranjos muitas vezes numericamente surpreendentes, chegando em alguns casos a 14 ou 16 organizaes coligadas. As diferenas entre os subsistemas estaduais so substantivas, alguns estados percorrem o perodo apresentando coligaes numerosas com 10 a 12 partidos, indicando que se a coligao uma estratgia prefervel de ganhos polticos, ela, por outro lado, no parece ter impacto no volume do quadro partidrio. Alguns casos indicam claramente que a lgica da reeleio que d durabilidade s composies partidrias numerosas, como o caso do estado do Mato Grosso, entre 2002 e 2006 e do Acre, entre 1998, 2002 e 2006. Mas o que parece importante destacar que as variadas coligaes estaduais vencedoras traduzem o arranjo competitivo presidencial, ou seja, as principais coligaes concorrentes, sugerindo o efeito da presidencializao da competio. No caso do Executivo federal, identifica-se que se as coalizes de governo refletem as coligaes eleitorais, elas necessitam ainda de apoio parlamentar para responder s imposies das maiorias mnimas do presidencialismo de coalizo. Dessa forma, a composio de equipes de governo traduz uma lgica de proporcionalidade entre a composio de foras partidrias no Legislativo e a composio da coalizo. No nvel estadual, essa lgica repete-se. Embora este trabalho no analise a composio partidria de cada equipe de governo a cada pleito, os dados permitem estimar as possibilidades de governabilidade nos estados a partir dos ganhos no Legislativo da coalizo vencedora. Nesse aspecto, os dados mostram grandes variaes entre os estados. Alm disso, esse indicador de governabilidade
1. As tabelas 3 a 8 encontram-se no anexo.
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potencial tambm um indicador de congruncia entre os arranjos majoritrio e proporcional. Veja-se o que mostram as tabelas 3 a 6. Com relao governabilidade potencial, os resultados eleitorais mostram, inicialmente, como a organizao de maiorias parlamentares resulta de diferenas em tamanho e natureza entre os vrios subsistemas. Mais importante, os dados das quatro eleies apresentadas apontam que a lgica das coalizes eleitorais colabora menos do que se poderia esperar para obteno de maiorias imediatas de governo estabelecidas na composio das assembleias legislativas. Nos quatro pleitos, no mais que nove estados constituram maiorias parlamentares a partir das coligaes vencedoras. Alm disso, em alguns estados, os cenrios partidrios se contrapem: coligaes numerosas de 10 a 13 partidos constituem maiorias mnimas ou, ento, coligaes moderadas de cinco partidos constituem maiorias mais tranquilas. Mesmo resultando de duas lgicas no to dependentes a de coalizes entre partidos e a de congruncia entre arranjos produzidos por regras eleitorais distintas , os cenrios de governabilidade estiveram condicionados, em alguma medida, aos diferentes marcos legais que regularam os pleitos do perodo. Assim, para a eleio de 1994, a Lei no 8.713/1993 abriu a possibilidade a coligaes majoritrias e proporcionais, desde que iguais no estado; para a eleio de 1998, a Lei no 9.504/1997 flexibilizou a regulamentao existente e liberou a formao de alianas distintas para os pleitos majoritrios e proporcionais, inclusive no mesmo estado. Alm disso, a incorporao da possibilidade de reeleio nas eleies majoritrias introduziu um poderoso componente para a formao de coalizes, tanto eleitorais quanto de governo. Finalmente, na eleio de 2002, a Lei de Verticalizao condicionou os partidos coligados para o pleito presidencial a repetirem a mesma coligao nos demais pleitos majoritrios e proporcionais, uma medida reafirmada para a eleio de 2006.2 Dessa forma, as regras da eleio de 1998 parecem ter propiciado possibilidades maiores de congruncia, conforme sugerem os cenrios estaduais. Alguns exemplos merecem destaque: em 1994, em Sergipe, a coligao vencedora de 11 partidos obteve maioria parlamentar de 71%; no Mato Grosso, a coligao de dez partidos obteve 54% na Assembleia Legislativa, o que contrasta com o Amazonas, com uma coligao de cinco partidos que produziu maioria de 54,2%. Em 1998, o caso do Amazonas se destaca novamente e mostra como o novo cenrio de possibilidades orienta o movimento entre partidos no estado: a coligao vencedora que uma coligao pela reeleio agrega ento 12 partidos e obtm quase a totalidade das cadeiras da Assembleia Legislativa (91,6%). A obteno de maiorias parlamentares
2. A verticalizao resultou de uma interpretao da Lei no 9.504/1997 pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE), a partir da consulta do deputado Miro Teixeira (PDT/RJ) e definida por meio de resposta pelo tribunal em maro de 2002 (Resoluo no 21.002/2002) (FLEISHER, 2007). Em maro de 2006, o TSE reafirmou a medida para a eleio desse ano.
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muito amplas a partir de coligaes numerosas em 1998 tambm ocorreu para a Paraba e a Bahia, respectivamente 89% e 73% das Assembleias Legislativas, ambas as porcentagens constituindo cenrios de reeleio de governos (tabela 6). No pleito de 2002 e 2006, as condies institucionais foram distintas, definidas pela verticalizao das coligaes e, como mostram alguns estudos, alm de no surtir em todos os estados o efeito estimado de repetio das coligaes nacionais, praticamente dobrou o nmero de coligaes nos estados e aumentou o de coligaes para a Cmara dos Deputados (FLEISHER, 2007). Em 2002 e 2006, apenas cinco e seis estados, respectivamente, constituem maiorias parlamentares estaduais a partir das coligaes vencedoras, e, com exceo do Tocantins em 2002 e do Mato Grosso em 2006, estas maiorias so mnimas e moderadas, entre 54% e 62% das Assembleias Legislativas (tabelas 5 e 6). Na verdade, cabe sublinhar que as condies de governabilidade potencial no foram constitudas na grande maioria dos estados nas quatro eleies. Assim, em 1994, 21 dos 27 governos eleitos no contaram com maiorias nas suas Assembleias Legislativas; em 1998, o nmero de estados com bases parlamentares aumentou, apenas 16 dos 27 estados no contavam com elas, mas em 2002 e 2006 o nmero de governos constitudos sem apoio parlamentar voltou a aumentar, sendo 22 dos 27 estados com menos de 51% de apoio em 2002 e 21 de 27 estados, em 2006. digno de nota que os intuitos da verticalizao de coligaes reduzir o quadro partidrio e evitar coligaes esdrxulas no tiveram resultados nos estados. A composio das coligaes vencedoras chega a 14 partidos em 2002 e 13 em 2006 e, na maioria desses casos, com a presena de legendas muito inexpressivas. Os dados sobre as condies de governabilidade revelam os limites da estratgia de coalizo, pois elas apenas importam quando as foras participantes produzem apoio. Mas, alm disso, indicam aspectos importantes para a questo dos ganhos polticos, pois o clculo estratgico bvio dos participantes diz respeito aos benefcios em participar da coalizo. A anlise da participao dos partidos pequenos nas coligaes vencedoras mostra algumas consequncias importantes do sistema eleitoral. Se Melo (2006) est correto ao indicar como possvel explicao do fluxo de coligaes a preferncia das lideranas partidrias em garantir antecipadamente um espao na futura coalizo governista, os dados sobre ganhos imediatos sugerem um efeito diferente. Por partidos pequenos definimos neste trabalho as agremiaes que no obtm no perodo 5% da representao na Cmara de Deputados e que, no conjunto de cadeiras das Assembleias Legislativas, no conseguem mais que 25 cadeiras em todo o pas em cada pleito (aproximadamente 2,5%). Essas condies do um conjunto
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de 20 partidos no perodo analisado: Partido Comunista do Brasil (PCdoB), Partido Republicano Progressista (PRP), Partido Verde (PV), Partido Popular Socialista (PPS), Partido de Reedificao da Ordem Nacional (Prona), Partido da Renovao Nacional (PRN), Partido Renovador Trabalhista Brasileiro (PRTB), Partido Socialista dos Trabalhadores Unificado (PSTU), Partido da Causa Operria (PCO), Partido Comunista Brasileiro (PCB), Partido Social Cristo (PSC), Partido da Mobilizao Nacional (PMN), Partido Trabalhista do Brasil (PTdoB), Partido Geral dos Trabalhadores (PGT), Partido Humanista da Solidariedade (PHS), Partido dos Aposentados da Nao (PAN), Partido Trabalhista Cristo (PTC), Partido Social Liberal (PSL), Partido Social Trabalhista (PST), Partido Socialismo e Liberdade (PSOL). Uma anlise de cada coligao vencedora, de cada estado, a cada eleio, segundo a obteno de cadeiras legislativas estaduais nos pleitos concomitantes, mostra um cenrio menos positivo para o conjunto dos partidos participantes. Os dados indicam que boa parte dos partidos pequenos ganham muito pouco com a participao em coligaes para cargos majoritrios. Para dar uma dimenso dessa dinmica, nas tabelas 3 a 6, as coligaes partidrias vencedoras para os cargos de governador apresentam, em formato sombreado, os partidos que no tiveram ganhos imediatos, ou seja, no obtiveram cadeiras nas respectivas assembleias legislativas nos pleitos simultneos. Cabe sublinhar que se est tratando de vantagens organizacionais. H outros ganhos imediatos em negociaes partidrias que advm da prpria lgica de coalizes eleitorais para governos e que podem significar cargos e nomeaes para as equipes de primeiro escalo nos vrios nveis em disputa, bem como cargos para os demais nveis da burocracia pblica e vantagens variadas. No objeto deste trabalho apontar a composio partidria das equipes de governos estaduais, tampouco perseguir a trajetria de nomeaes partidrias nos vrios escales de modo a comprovar benefcios objetivos da estratgia de coligao, o que exigiria um esforo de pesquisa maior que o dimensionado para este trabalho. Assim, a natureza dos ganhos est limitada pelos cargos eletivos, que so, certamente, objetivos de primeira ordem dos partidos. Os dados gerais mostram que as coligaes para cargos majoritrios no trazem vantagens esperadas imediatas para todos os participantes e, na maior parte das vezes, tambm no oferecem as vantagens de mdio prazo para esses partidos. Por vantagens esperadas imediatas, no que respeita circunscrio eleitoral analisada os estados entende-se os ganhos no pleito legislativo simultneo. Assim, a participao na coalizo eleitoral para o cargo majoritrio de governador do estado teria como ganho estimado algum sucesso para obteno de cadeiras na Assembleia Legislativa respectiva; por ganho de mdio prazo, e em funo do calendrio bienal alternado entre eleies municipal e estadual, entende-se a obteno de prefeituras e cadeiras de vereana.
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Assim, observadas as cadeiras obtidas por cada partido da coligao vencedora nas Assembleias Legislativas de cada estado, temos casos de coligaes com, em mdia, 75% dos partidos participantes sem qualquer ganho no pleito, ou seja, sem cadeira estadual. Destacam-se os casos de Santa Catarina, em 1994, no qual cinco dos seis partidos no obtiveram cadeiras naquele pleito; do Tocantins, em 1998, com 12 dos 16 partidos da coligao sem ganhos; do Esprito Santo, em 2002, com sete dos nove partidos sem ganhos e do Rio Grande do Sul em 2006, com oito partidos sem obteno de cadeiras, em uma coligao de 11 partidos. H certamente casos positivos em que todos os partidos de uma coligao, ou a sua maioria, conseguem ganhos parlamentares no pleito respectivo. Os casos de ganho completo ao menos uma cadeira na Assembleia Legislativa referem-se a coligaes pequenas de dois a trs partidos, ou, ainda, tratam de partidos nicos vencedores, mas h alguns casos a destacar, por exemplo, Pernambuco, com ganhos completos em uma coligao vencedora composta por quatro partidos em 2002 e por cinco partidos em 2006, e o Amazonas, tambm em 2006, com uma coligao de cinco partidos, todos exemplos de coligaes numericamente moderadas. Para as coligaes maiores, o ganho completo mais difcil, pois elas trazem conjuntos de pequenas agremiaes com menos recursos polticos para obteno de votos. Mesmo assim, destacam-se os estados do Maranho, em 1998, com ganhos para oito dos 12 partidos da coligao; de Mato Grosso do Sul, com ganhos para seis dos oito partidos em 2002; e, finalmente, de Minas Gerais, com ganhos para nove dos dez partidos da coligao vencedora em 2006. At aqui os dados sugerem que a estratgia de coalizo para os pequenos partidos nos estados no resulta em ganhos partidrios legislativos e deve acompanhar um clculo de vantagens variadas, como cargos e nomeaes nos executivos. De qualquer forma, se os ganhos so limitados em termos imediatos nos pleitos simultneos, seria plausvel estimar ganhos na circunscrio estadual obtidos nos pleitos municipais subsequentes aos estaduais, respondendo ao clculo do que se poderia chamar de otimizao das vantagens da organizao e da exposio polticas. Para analisar essa possibilidade, apresentamos dois casos os estados de So Paulo e do Acre em que buscamos os ganhos dos partidos obtidos nas eleies municipais de 1996, 2000, 2004 e 2008, os pleitos subsequentes s eleies majoritrias analisadas. As tabelas 7A a 7D, para o Acre, e 8A a 8D, para So Paulo, mostram as composies das coligaes vencedoras e perdedoras para as eleies presidenciais e de governos estaduais e o acompanhamento dos ganhos dos partidos participantes nas eleies legislativas estaduais, bem como para prefeituras e cmaras municipais dos pleitos ocorridos no perodo. Novamente, para nosso propsito, interessa
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apenas investigar os pequenos partidos. Os dois estados analisados mostram diferenas importantes no papel das estratgias de coalizo para os pequenos partidos, devidas, em boa parte, s especificidades dos ambientes de competio.
3.1 Estudo de caso: pequenos partidos no Acre
O estado do Acre um ambiente competitivo com coligaes que refletem em parte os arranjos nacionais para a eleio presidencial. No nvel do estado, duas a trs coligaes ou partidos maiores concentram as votaes majoritrias em todo o perodo. Os pequenos partidos presentes no Acre no perodo estudado so PCdoB, PPS, PV, PSC, PMN, PSL, Partido Social Democrata Cristo (PSDC), Prona e PTdoB. Nas eleies de 1994 e 1996, interessa investigar a trajetria de ganhos dos seguintes partidos: PSTU, Prona, PMN, Partido Liberal (PL), PSL e PTdoB. Entre esses partidos, o PMN, o PTdoB e o PSTU apresentaram candidatos a prefeito; o PL e o PSL no participaram de coligaes anteriores e no lanaram candidatos a prefeito em 1996; o PSTU e o Prona apenas lanaram candidatos ou participaram de coalizes para eleies majoritrias de 1994 para presidente e governador. As informaes mostram que apenas o PMN, que no participou de qualquer coligao majoritria em 1994, obteve o ganho imediato de duas cadeiras na Assembleia Legislativa e ganhos posteriores de nvel municipal mais substantivos, uma prefeitura e 12 vereadores. Alm desse partido, o PL e o PSL, que no estiveram em nenhuma coligao anterior e no lanaram candidatos a prefeito, obtiveram respectivamente um e dois vereadores no estado em 1996. O PSTU, que participou das coligaes encabeadas pelo Partido dos Trabalhadores (PT) em 1994, nos nveis federal e estadual, alm de apresentar candidato a prefeito, no obteve nenhuma cadeira de vereador. Com exceo do PMN, os demais partidos no obtiveram nenhum ganho na assembleia do estado. No perodo 1998-2000, interessa analisar o PMN, o PSL, o PL, o PTdoB, o Prona e o PRTB. No ano 2000, o nmero de partidos realmente pequenos tem participao mais reduzida para o cargo majoritrio de prefeito, apenas o PMN e o PRTB apresentam candidatos. Todos os partidos analisados nesse perodo no Acre, PMN, PSL, PL, PRTB, Prona e PTdoB, participaram de coligaes para o governo ou lanaram candidatos em 1998; PL e PMN foram os que obtiveram ganhos imediatos, ou seja, cadeiras na assembleia, duas e quatro, respectivamente. Em 2000, o PL e o PMN, junto ao PRTB e ao PTdoB, obtiveram ganhos de nvel municipal 14 vereadores para o PMN, trs para o PTdoB, um para o PRTB e um para o PL. O Prona no obteve qualquer ganho estadual em 1998 ou municipal em 2000 e o PSTU, presente em 1994, saiu da disputa estadual e municipal nesses dois pleitos no estado.
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Em 2002 e 2004, o PST surge no cenrio do Acre, participando da coligao ao governo; o partido no obteve nenhum ganho na assembleia em 2002, tampouco na eleio municipal de 2004. Tambm no obtiveram ganhos em 2002 e 2004 o PRTB e o PTdoB, e o PSC surge pela primeira e nica vez em 2004 com um vereador. Os partidos com ganhos mais substantivos nesses dois pleitos so o PCdoB, o PMN e o PL. As coligaes para governo so adicionadas de novos participantes pequenos, o PSDC e o PST, o PRTB e o PSL lanam candidatos prprios e o PMN e o PL figuram nas coligaes encabeadas pelo PT nos nveis federal e estadual. Nesse pleito o PL e o PMN obtm ganhos imediatos, cada qual com duas cadeiras na Assembleia Legislativa. O PSTU manteve-se ausente das disputas no estado e o Prona no figura nesse pleito. Em 2006, os partidos que obtm cadeiras na Assembleia Legislativa do Acre esto em todas as situaes possveis: figuram nas coalizes majoritrias (PCdoB e PMN) em candidatura prpria ao governo (PPS) ou no figuram no pleito majoritrio PTdoB e Partido Trabalhista Nacional (PTN). H partido que mesmo em coalizo em 2006 no obteve cadeira na Assembleia Legislativa, nem ganhos locais em 2008 o caso do PRTB. Esse partido aparece no estado na coligao para governo em 1998 e veio a ganhar um vereador em 2000; em 2002, lanou candidato prprio ao governo, e no obteve ganho algum, participou da coligao vencedora para governo em 2006, mas tambm no obteve nenhum ganho. Finalmente, h partidos que no figuram nos pleitos de mbito estadual, mas obtm ganhos locais, como o PTN, o PHS, o PTC e o PV. Os dados sobre a trajetria dos pequenos partidos no Acre sugerem alguns aspectos interessantes sobre o papel das coalizes. Em primeiro lugar, mesmo com o relativo limitado tamanho poltico institucional do estado oito cadeiras na Cmara dos Deputados, 24 na Assembleia Legislativa, 22 nas prefeituras e 204 vereadores os arranjos polticos dominantes atraem a presena de pequenos partidos, mas os ganhos objetivos em cadeiras na assembleia, nas prefeituras e vereadores no respondem diretamente presena nesses arranjos. Alis, h partidos que se estruturam de fato no estado a partir das duas estratgias, tanto sem quanto com o estmulo inicial da coalizo como o caso do PMN. Assim como h partidos membros de coalizes dominantes que nada obtm, caso do PSTU em 1994-1996. Entretanto, muito residual o caso de partido sem participao em pleitos majoritrios, coligado ou no, que consegue obter ganhos parlamentares estaduais; assim como tambm residual o ganho de partido que apenas figura no pleito municipal. Trs pequenos partidos estruturam-se efetivamente no estado no perodo. O PCdoB quem mais se destaca nesse sentido, com um deputado estadual em 1994 e seis vereadores em 1996; um deputado estadual em 1998 e sete vereadores
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em 2000; dois deputados estaduais em 2002 e 22 vereadores em 2004; e dois deputados estaduais em 2006 e 21 vereadores em 2008. Em seguida, quem se estrutura o PMN, que aparece j em 1994 com dois deputados estaduais sem participar de coligao e com um prefeito e 12 vereadores em 1996; como membro de coalizo dominante, o partido consegue quatro deputados estaduais em 1998 e 14 vereadores em 2000; dois deputados estaduais em 2002 e 12 vereadores em 2004 e dois deputados estaduais em 2006 e nove vereadores em 2008. Finalmente, o PPS aparece nas coligaes estaduais em 1994 e 1998, mas apenas em 2002 que obteve ganhos, com um deputado estadual, e em 2004, com dois prefeitos e 12 vereadores; em seguida, em 2006, obteve trs deputados estaduais e, em 2008, seis vereadores. O resumo das posies dos pequenos partidos no Acre ao longo do perodo est a seguir. 1994 e 1996 (tabela 7A) Pequeno partido membro de coligaes em 1994 com ganhos estaduais e municipais em 1996: PCdoB. Pequeno partido fora de coligao com ganhos parlamentares na Assembleia Legislativa em 1994 e ganhos locais em 1996: PMN. Pequenos partidos com presena e ganhos apenas na eleio municipal de 1996: PL e PSL. Pequeno partido em coligaes que apenas teve ganhos municipais em 1996: PV. Pequeno partido com candidaturas majoritrias, com ganhos em 1996: nenhum. O Prona lanou candidatura prpria ao governo e no teve ganhos. O PSTU e o PPS estavam em coligao e no tiveram nenhum ganho. Pequenos partidos em coligaes que obtiveram ganhos na Assembleia Legislativa em 1998 e no nvel local em 2000: PCdoB, PL e PMN. Pequenos partidos membros de coligaes em 1998, e com ganhos apenas nas eleies municipais em 2000: PPS, PTdoB e PRTB. Pequeno partido com candidaturas majoritrias, sem ganhos estaduais e locais: Prona. Pequeno partido membro de coligao sem nenhum ganho em 1998 e 2000: PV.
1998 e 2000 (tabela 7B)
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2002 e 2004 (tabela 7C) Pequenos partidos em coligaes que obtiveram ganhos na Assembleia Legislativa em 2002: PL, PMN, PCdoB e PPS. Pequenos partidos membros de coligaes em 2002, e com ganhos apenas nas eleies municipais em 2004: PV e PSDC. Pequenos partidos com candidaturas majoritrias, sem ganhos estaduais e locais: PRTB e PSL. Pequeno partido em coligao em 2002, sem ganho algum em 2002 e 2004: PST. Pequenos partidos com presena e ganhos apenas na eleio municipal de 2004: PSC. Pequenos partidos em coligaes que obtiveram ganhos na Assembleia Legislativa em 2006 e no nvel local em 2008: PCdoB, PMN e PPS. Pequenos partidos fora de coligaes e sem candidaturas majoritrias, com ganhos na Assembleia Legislativa em 2006 e no nvel local em 2008: PTdoB e PTN. Pequenos partidos membros de coligaes em 2006 e com ganhos apenas nas eleies municipais em 2008: PL e o Partido da Repblica (PR). Pequenos partidos com candidaturas majoritrias em 2006, sem ganhos em 2006 na Assembleia Legislativa, mas com ganhos mnimos em 2008: PSOL e PSDC. Pequenos partidos com candidaturas majoritrias, sem ganhos estaduais e locais: Prona e PAN. Pequenos partidos com presena e ganhos mnimos apenas na eleio municipal de 2008: PTC, PHS e PRP presentes em candidatura majoritria para presidente em 2006 , PSL presente em candidatura majoritria para presidente em 2006 e PV.
2006 e 2008 (tabela 7D)
3.2 Estudo de caso: pequenos partidos em So Paulo
As coligaes formadas para as eleies majoritrias no estado de So Paulo no perodo refletem claramente as coligaes nacionais, tanto por fora de lei quanto por fora poltica. A presena no cenrio federal de foras de base paulista, polarizando a competio em todo o perodo, encabeada pelo PSDB e pelo PT, teve reflexo certo nos arranjos dominantes e na composio das coalizes.
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No entanto, a competitividade interna do estado abre espao para a presena de novas coligaes ou partidos isolados lanarem candidatos ao governo nas vrias eleies. So os casos do PSC e do PRN em 1994; a coligao encabeada pelo PMDB, pelo PRTB em 1998; a coligao encabeada pelo Partido Parlamentarista Brasileiro (PPB) e pelo Prona e os candidatos do PRTB, do PV e do PSL em 2002; e as candidaturas do PMDB, PSB, PV, PSC, PSL, PAN, PSDC, PTN, PTC e PCO em 2006. Em todos os casos, com as excees do PMDB e do PPB, todos so partidos pequenos. Se, por um lado, esse quadro multipartidrio estadual reflete a alta complexidade estrutural, socioeconmica e cultural que sustenta as variadas tendncias e clivagens polticas, certo tambm que as possibilidades legais de organizao partidria potencializam as estratgias localizadas e pessoais, levando a que o espao poltico seja tambm ocupado por foras polticas inexpressivas. A dinmica da competio, no entanto, parece dar conta de organizar essa multiplicao de organizaes, empurrando as agremiaes frgeis para o canto do sistema eleitoral, por meio de fuses e incorporaes. O tamanho poltico institucional do estado 70 cadeiras na Cmara dos Deputados, 94 cadeiras na Assembleia Legislativa, 646 nas prefeituras e 6.270 na Cmara dos Vereadores em 2008 abre espao para a presena de vrios partidos e arranjos polticos para as eleies majoritrias estaduais, de oito em 1994, com cinco coalizes, a 14 em 2006, dos quais seis so coalizes. As coalizes tm tamanho moderado, de dois a seis partidos em todo o perodo, e, no caso de So Paulo, elas importam para obteno de ganhos parlamentares estaduais. Nas eleies de 1994 e 1998, apenas o Prona obteve cadeira na Assembleia figurando em candidaturas prprias majoritrias; e em 1998, tambm foi esse o caso do PV. Em 2008, apenas o PV, o Prona e o PSC conseguiram cadeiras estaduais fora de coligaes, mas j ao fim do perodo, competindo em todos os pleitos, esses partidos mostravam estruturas locais substantivas, entendidas como a presena de vereadores e prefeituras, o que certamente potencializou as possibilidades de sucesso eleitoral. Nessa direo, os dados de So Paulo sugerem que as estruturas partidrias locais tambm dividem a importncia com a formao de coalizes no conjunto de subsdios para sobrevivncia dos pequenos partidos. Assim, os dados das tabelas 8A a 8D, que mapeiam para So Paulo os ganhos dos partidos a partir das estratgias a cada eleio para governo, mostram que, ao fim do perodo analisado, mesmo com um espao grande no estado para ganhos partidrios, a presena de pequenos partidos nas eleies majoritrias governamentais, tanto pelas candidaturas isoladas quanto pelas coalizes, resulta na obteno de maiores ganhos, seja na Assembleia Legislativa, seja no nvel local para as prefeituras e cmaras.
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Por outro lado, mesmo com o crescimento local de suas estruturas, a lgica da competio entre os pequenos partidos, por sofrer o impacto das imposies legais de restrio da representao a clusula de barreira tambm tem influncia sobre as suas chances de sobrevivncia, podendo levar ao enxugamento natural. o que ocorreu em 2000 com a incorporao do Partido da Solidariedade Nacional (PSN) ao Partido Humanista da Solidariedade (PHS), na fuso em 2006 do Prona, do PL, do PGT e do PST em Partido da Repblica (PR), e na incorporao do PAN ao Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) em 2006, todos esses partidos com presena no estado nesse perodo. O resumo das posies dos pequenos partidos no estado de So Paulo ao longo do perodo est a seguir. 1994 e 1996 (tabela 8A) Pequenos partidos em coligaes que obtiveram ganhos na Assembleia Legislativa em 1994 e ganhos locais em 1996: PCdoB, PMN, Partido Social Democrtico (PSD), PL e PRP. Apenas partidos pequenos coligados ganharam cadeiras na Assembleia Legislativa. Pequenos partidos membros de coligaes em 1994 com ganhos apenas nas eleies municipais em 1996: PPS e PV. Pequenos partidos com candidaturas majoritrias, com ganhos em 1996: PSC e PRN. Pequenos partidos com presena e com ganhos apenas na eleio municipal de 1996: PSL, PSDC, PTN, PST e PRTB. Pequenos partidos membros de coligaes em 1998, com ganhos estaduais na Assembleia Legislativa de 1998 e ganhos na eleio de 2000: PL, PCdoB, PRTB e PPS. Pequenos partidos membros de coligaes em 1998, e com ganhos apenas na eleio de 2000: PST, PRN, PSL, PTN, PAN, PMN, PTdoB, PGT, PRP e PHS. Pequeno partido com candidatura majoritria em 1998, com ganhos em 1998 e 2000: Prona. Pequenos partidos com candidaturas majoritrias em 1998, com ganhos apenas em 2000: PSDC e PSC. PSTU: sem ganho algum.
1998 e 2000 (tabela 8B)
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2002 e 2004 (tabela 8C) Pequenos partidos membros de coligaes em 2002 com ganhos na Assembleia Legislativa: PCdoB, PGT e PPS. O PGT no figurou no quadro partidrio em 2004. Somente ganharam cadeiras na Assembleia Legislativa quem esteve em coalizo majoritria. Pequenos partidos membros de coligaes em 2002, com ganhos na eleio de 2004: PCdoB, PSD, PHS, PPS, PSN, PSDC, PTN, PTdoB, PSC, PRP e PTC. Pequenos partidos com candidaturas majoritrias em 2002, com ganhos apenas locais em 2004: Prona, PRTB, PV, PSL e PAN. Pequenos partidos membros de coalizes que tiveram ganhos na Assembleia Legislativa em 2006: PPS, PL, PSOL, PV e PSC. Pequenos partidos membros de coligaes em 2006, com ganhos na eleio de 2008: Partido Republicano Brasileiro (PRB), PCdoB, PTN, PTdoB, PHS e PSL. Partido isolado com ganhos na Assembleia Legislativa: Prona. Pequenos partidos com candidaturas majoritrias em 2006, com ganhos em 2008: PV, PSC, PTC, PSDC e PRP. PCO, PSTU e PCB nada ganham em 2008 e 2006. Partidos somente com presena municipal e ganhos municipais em 2008: PMN e PRTB.
2006 e 2008 (tabela 8D)
A complexidade do ambiente institucional que acolhe a competio democrtica dificulta a clara identificao de seus efeitos sobre o sistema partidrio. Em uma estrutura de poder presidencialista e federativa, funcionam lgicas eleitorais distintas, sistema majoritrio, sistema proporcional e coalizes partidrias. Sabemos que desde 1994 algum equilbrio vem ocorrendo, controlando a movimentao partidria luz dos arranjos polticos nacionais dominantes. Mas sabemos tambm que os espaos polticos estaduais e as estruturas de incentivos nestes estabelecidos promovem cenrios mltiplos, distintos, com partidos de tamanhos variados que buscam sobrevivncia em estratgias variadas. Os dados do perodo analisado mostram que as coligaes estaduais vencedoras traduzem os arranjos das competies presidenciais, sugerindo que
144
o equilbrio observado resulta da presidencializao da competio poltica. Mas os dados tambm indicam que as coalizes majoritrias so estratgias limitadas e contribuem menos do que se poderia estimar para a definio de maiorias de governo. Da tica dos que encabeam coligaes eleitorais majoritrias, podem significar ganhos de voto importantes, ainda que mnimos; da tica dos demais participantes, significam clculos estimados e incertos de ganhos no futuro governo, bem como ganhos em termos de organizao partidria. De qualquer forma, as possibilidades de governabilidade nos estados no sistema no se realizam de forma tima por meio dos ganhos legislativos dessas coalizes vencedoras. Como foi visto as condies de governabilidade potencial no foram constitudas na grande maioria dos estados nas quatro eleies abordadas entre 1994 e 2006, revelando uma dinmica que parece responder incongruncia dominante entre os arranjos majoritrio e proporcional. Com relao ao impacto sobre a organizao do sistema partidrio, os dados indicaram que os ganhos advindos da participao em coalizes majoritrias e traduzidos em cadeiras no Legislativo estadual nas eleies simultneas, ou os ganhos nas eleies locais subsequentes, por meio de prefeituras e cadeiras de vereador, tambm so limitados. Para os pequenos partidos, em especfico, participar de coalizes majoritrias resulta em muito pouco. Em boa parte dos estados, os pequenos partidos no obtm ganhos partidrios e plausvel supor que suas estratgias eleitorais respondem a um clculo de vantagens de natureza distinta. Ainda assim, as diferenas entre os vrios ambientes polticos estaduais abrem espao para que, para esses partidos, as coalizes funcionem como um subsdio para a organizao partidria.
145
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147
ANExO TABELA 3
Cadeiras partidrias obtidas nas assembleias estaduais pelas coligaes a governador vencedoras 1994
Estados Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Coligaes partidrias vencedoras 1994 PMDB (PSB/PSDB) PPR (PP) PPR(PFL/PTB/PP/PDT) PTB(PSC/PRN) PSDB (PDT/PTB/PCB/ PPS/PFL/PSB) PSB (PDT/PT/PV/ PCdoB) PPR (PTB/PFL/PMN/ PP/PV) PFL PMDB (PDT/PPS/ PMN/PSDB/PCdoB) PSDB (PDT/PTB) PMDB PMDB(PSC/PPS/PP/ PSD/PRP/PSDB) PSB (PDT/PT/PPS/ PMN/PV/PCdoB) PMDB (PSB/PTB/PL/ PCdoB/PSD) PSDB (PMDB/PFL/ PPR/PRP/PPS/PL/PTB/ PTdoB/PSC/PSD) PFL (PTB/PSC/PL) PSDB (PTB/PL) PT (PSB/PCdoB) PSDB PSDB (PFL) PDT PMDB (PTRB/PMN/ PSD/PV/PRP) 5/6 4/6 Partidos sem ganhos/ total coalizo 1/3 1/2 1/5 1/3 3/7 2/5 3/6 1o turno (%) 42,5 46,8 62,3 44,6 37,2 48,2 58,7 47,2 37,4 55,3 52,7 50,6 55,8 58,5 62,7 54,9 2o turno (%) 63,1 53,7 Cadeiras obtidas na Assembleia Legislativa 4+0+2=6 8+0=8 7+2+3+1+ 0 = 13 5+2+0=7 2+3+2+0+ 0 + 3 + 0 = 10 1+1+1+0+ 0=3 9+0+5+0+ 1 + 0 = 15 10 5+0+0+0+ 1+0=6 20 + 4 + 1 = 25 8 19 + 0 + 0 + 1+0+0+0 = 20 16 + 4 + 2 + 0+0+0+0 = 22 6+2+1+0+ 0 + 0 = 10 51,7 1+4+7+4+ 0+0+0+1+ 0 + 0 + 0 = 17 19 + 4 + 0 + 7 = 30 8 + 10 + 4 = 22 4+2+0=6 14 17 + 5 = 22 9 50,8 10 + 0 + 0 + 0 + 0 + 0 = 10 Coalizo na Assembleia Legislativa1 (%) 25,0 33,3 54,2 41,2 24,4 5,9 62,5 23,8 16,7 54,4 33,3
5/7
46,6
58,3
55,6
Pernambuco
4/7
54,1
45,0
Alagoas
3/6
79,4
33,6
Sergipe
6/11
47,6
71,0
Bahia Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Paran Santa Catarina
1/4 1/3
49,3 27,2 46,6 37,2 46,8 54,8 34,0
58,6 58,7 63,0 56,1 56,1
47,6 28,6 20,0 20,0 23,4 16,7 25,0 (Continua)
148 (Continuao) Estados Rio Grande do Sul Mato Grosso do Sul Mato Grosso Coligaes partidrias vencedoras 1994 PMDB (PL/PSDB) PMDB (PL/PSB/PSD/ PV/PSDB/PCdoB) PDT (PT/PMDB/PSDB/ PSC/PMN/ PCdoB/PPS/PSB/PV) PMDB (PL/PRN/PRP) PT (PSTU/PPS/PSB/ PCdoB)
Partidos sem ganhos/ total coalizo
1o turno (%) 49,2
2o turno (%) 52,2
Cadeiras obtidas na Assembleia Legislativa 10 + 1 + 1 = 12 5+1+0+0+ 0+2+0=8 5+1+3+1+ 0+2+0+0+ 1 + 0 = 13
Coalizo na Assembleia Legislativa1 (%) 21,8 33,3
4/7
53,7
4/10
71,3
54,0
Gois Distrito Federal
1/4 3/6
42,5 37,2
56,4 53,9
11 + 5 + 0 + 3 = 19 7+0+1+0+ 0=8
39,0 33,4
Fontes: TSE, Ipeadata e <http://jaironicolau.iuperj.br>. Nota: 1 Os dados sublinhados indicam que o percentual de cadeiras legislativas obtidas pela coalizo superior a 50%. Obs.: As agremiaes em itlico so as que no obtiveram cadeiras na Assembleia Legislativa.
TABELA 4
votao das coligaes a governador vencedoras, cadeiras e votaes partidrias obtidas nas assembleias estaduais e ganhos 1998
Estados Rondnia Acre Coligaes partidrias vencedoras 1998 PFL PT (PDT/PTB/PSL/PL/ PPS/PMN/PSB/PV/PSDB/ PCdoB/PTdoB) PFL (PTB/PMDB/PST/ PSC/PL/PFL/PSDC/PRTB/ PRP/PSDB/PTdoB) PPB (PDT/PSL/PST/PTN/ PL/PAN/PGT/PSD) PSDB (PPB/PTB/PSC/PL/ PPS/PMN/PSD/PV/ PTdoB) PSB (PT/PPS/PAN/PSB/ PV/PRP/PCdoB) PFL (PPB/PDT/PTB/PST/ PTN/PSC/PL/PSDC/PRTB/ PGT/PSB/PV/PRP/PSDB/ PTdoB) PFL (PTB/PMDB/PSL/ PST/PSC/PL/PSDC/PRTB/ PSD/PRP/PCdoB) PMDB (PDT/PTB/PL/PPS/ PSDC/Prona/PCdoB) PSDB (PPB/PTB/PPS/PSD) 7/12 Partidos sem ganhos/ total coalizo 1o turno (%) 35,3 57,7 2o turno (%) 53,6 Cadeiras obtidas na Assembleia Legislativa 3 3+0+0+0+2+0 +4+0+0+2+1+ 0 = 12 4+5+1+0+0+5 +4+2+0+0+1+ 0 = 22 54,2 5+5+4+0+0+0+ 0 + 0 + 0 = 14 8+4+3+0+3+1+ 0 + 2 + 0 + 0 = 21 3+3+0+0+3+0+ 0+0=9 10 + 6 + 0 + 1 + 0 + 0 +0+1+0+0+0+0 + 0 + 0 + 0 + 0 = 18 9+1+4+0+1+1 +3+0+2+7+2+ 0 = 30 51,0 9+2+0+0+0+0+ 0 + 0 = 11 21 + 2 + 2 + 4 + 0 = 29 Coalizo na Assembleia Legislativa1 (%) 12,5 50,0
Amazonas
5/12
51,1
91,6
Roraima
6/9
47,5
58,3
Par
4/10
44,5
53,9
51,2
Amap
5/8
43,0
53,6
37,5
Tocantins
12/16
61,7
75,0
Maranho
3/12
66,0
71,4
Piau Cear
6/8 1/5
40,6 62,7
36,6 63,0 (Continua)

(Continuao) Estados Coligaes partidrias vencedoras 1998 PMDB (PPB/PPS/PAN/ PRTB/PMN/PRN/PSD/ PTdoB) PMDB (PPB/PDT/PTB/ PSL/PST/PSC/PL/PFL/ PSDB) PMDB (PPB/PST/PTN/PL/ PFL/PSDC/PV) PSB (PDT/PT/PST/PTN/ PPS/PSN/PMN/PV/PRP/ Prona/PCdoB/PTdoB) PSDB (PPB/PMDB/PSC/ PL/PPS/PMN/PV) PFL (PPB/PTB/PMDB/ PST/PSC/PL/PRN/PTdoB) PMDB (PSL/PST/PTN/ PSC/PL/PPS/PAN/PRTB/ PMN/PTdoB) PSDB (PPB/PL/PFL/ PSDC/PV) PDT (PT/PCB/PSB/ PCdoB) PSDB (PTB/PSD) PFL (PPB/PTB/PSL/PST/ PTN/PSC/PL/PPS/PRN/ PSB/PSD/PRP/PTdoB) PPB (PTB/PSL/PST/PL/ PFL/PAN/PSDC/PRTB/ PGT/PRN/PSDB/PTdoB) PT (PCB/PSB/PCdoB) PT (PDT/PPS/PAN/PSB/ PCdoB) PSDB (PMN/PSB/PV) PSDB (PPB/PTB/PFL/ PSDC) PMDB (PPB/PST/PRN/ PSD/PRP/Prona/PTdoB) Partidos sem ganhos/ total coalizo 7/9 1o turno (%) 2o turno (%) Cadeiras obtidas na Assembleia Legislativa 8+4+0+0+0+0+ 0 + 0 + 0 = 12 18 + 1 + 2 + 0 + 1 + 0 + 0 + 0 + 5 + 5 = 32 4 + 3 + 0 + 0 + 1 + 12 + 1 + 0 = 21 3+0+2+0+0+0 +0+0+0+0+0+ 0+1=6 54,4 4+2+5+1+0+1+ 2 + 0 = 15 23 + 6 + 5 + 4 + 0 + 3 + 4 + 0 + 1 = 46 57,6 9+0+1+0+1+3+ 2 + 0 + 0 + 3 + 0 = 19 4+1+0+6+0+ 0 = 11 58,0 55,4 3 + 7 + 0 + 3 + 1 = 14 21 + 5 + 0 = 26 13 + 8 + 9 + 0 + 0 + 0 +1+0+0+0+2+0 + 0 + 0 = 33 10 + 1 + 0 + 0 + 0 + 9 +0+0+0+0+0+3 + 0 = 23 50,8 61,3 12 + 0 + 1 + 0 = 13 1+3+2+0+0+ 0=6 6+0+1+0=7 53,3 51,7 6 + 3 + 0 + 2 + 0 = 11 5+1+0+0+1+0+ 0+0=7
149
Coalizo na Assembleia Legislativa1 (%) 50,0
Rio Grande do Norte
50,2
Paraba
4/10
80,7
88,8
Pernambuco
3/8
64,1
42,8
Alagoas
10/13
58,6
22,2
Sergipe Bahia
2/8 2/9
40,2 69,9
62,5 73,0
Minas Gerais
6/11
44,3
24,6
Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Paran
2/6 1/5 1/3 9/14
61,3 46,9 23,0 52,2
36,6 20,0 27,6 62,2
Santa Catarina Rio Grande do Sul Mato Grande do Sul Mato Grosso Gois Distrito Federal
9/13
58,9
57,5
2/4 3/6 2/4 2/5 5/8
45,9 32,8 53,9 48,6 39,2
23,6 25,0 29,1 26,8 29,1
150
TABELA 5
votao das coligaes a governador vencedoras, cadeiras e votaes partidrias obtidas nas assembleias estaduais e ganhos 2002
Estados Rondnia Acre Coligaes partidrias vencedoras 2002 PSDB PT (PV/PTdoB/PMN/ PCdoB/PL/PSDC) PPS (PFL/PTB/PDT/PSL/ PTN/PSC/PSD/PSDC/ PRP/PHS/PAN/Prona) PSL (PT/PST/PTN/PL/PFL/ PAN/PSDC/PHS/ PMN/PRP/Prona/PCdoB/ PTdoB) PSDB (PRP/PPB/PTdoB/ PSD/PV/PST/PFL/PRTB/ Prona/PSDC) PDT (PPB/PTB/PPS/PSD/ PTdoB/PAN/PSL/PRTB) PFL (PPB/PSL/PST/PAN/ PRTB/PRP/Prona/ PTdoB/PSD/PSDB) PFL (PST/PSDC/PSC/ PMDB/PSD/PV) PT (PTN/PCdoB/PL/ PTdoB/PAN/PCB/PMN) PSDB (PPB/PSD/PV) PSB (PGT/PST) PSDB (PFL/PST/PSD/ PV/PRTB) PMDB (PFL/PPB/PSDB) PSB (PST/PAN/PHS/PSC/ PTC/PSDC/PV/Prona/ PRP/PGT/PTdoB/PSL) PFL (PPB/PDT/PST/PPS/ PHS/PSD/PTdoB) PFL (PPB/PTB/PTN/PST ) PSDB (PPB/PSL/PTN/PFL/ PAN /PRTB/PHS/PV) PSB (PSD/PSC/Prona/ PTdoB/PV/PAN/PSL/PHS) PSB (PPB/PST/PTC/PSC/ PRP/PSD/PGT) PSDB (PFL/PSD) PMDB 8/13 2/7 Partidos sem ganhos/ total coalizo 1o turno (%) 29,6 63,6 2o turno (%) 59,1 Cadeiras obtidas na Assembleia Legislativa 3 5+0+0+2+2+2 + 2 = 13 1+5+2+1+0+0+ 1+0+2+0+0+0 + 0 = 12 3+1+2+2+0+2+ 1+0+0+0+1+0+ 0 + 0 = 12 7+0+2+0+2+0+ 2 + 0 + 0 + 0 + 0 = 13 3+0+1+2+2+0+ 0+0=8 7+4+0+0+0+0+ 0 + 0 + 0 + 0 + 4 = 15 14 + 0 + 0 + 1 + 3 + 6 + 0 = 24 3+0+0+1+0+0+ 0+0=4 50,0 61,0 51,4 17 + 2 + 1 + 0 = 20 2+0+0=2 10 + 4 + 0 + 0 + 0 + 0 = 14 7 + 7 + 3 + 6 = 23 4+0+0+0+0+0 +0+0+1+1+0+ 2+1=9 55,0 3+1+3+0+3+0+ 0 + 0 = 10 18 + 7 + 4 + 0 + 4 = 33 11 + 6 + 0 + 0 + 5 + 0 + 2 + 0 + 1 = 25 2+0+1+0+0+0+ 0+0+0=3 12 + 6 + 0 + 0 + 3 + 0 + 0 + 0 = 21 58,6 55,2 18 + 6 + 0 = 24 8 Coalizo na Assembleia Legislativa1 (%) 12,5 54,1
Amazonas
7/13
52,4
50,0
Roraima
7/14
48,7
53,5
50,0
Par
7/11
34,5
51,7
31,7
Amap
4/9
36,8
54,6
33,3
Tocantins
7/11
60,6
62,5
Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas
3/7 6/8 1/4 2/3 4/6
51,1 51,0 49,8 37,6 47,2 60,4 52,9
57,1 13,3 43,4 8,3 38,8 46,9 33,3
Sergipe Bahia Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Paran
4/8 1/5 3/8 7/9 5/8 1/3
43,6 53,7 57,7 54,0 51,3 38,3 26,2
41,6 52,3 32,4 10,0 30,0 25,5 14,8 (Continua)

(Continuao) Estados Santa Catarina Rio Grande do Sul Mato Grosso do Sul Mato Grosso Coligaes partidrias vencedoras 2002 PMDB (PSDB) PMDB (PHS/PSDB) PT (PSL/PTN/PSC/PL/ PSDC/PSD/PCdoB) 1/3 2/8 Partidos sem ganhos/ total coalizo 1o turno (%) 30,1 41,2 48,3 2o turno (%) 50,3 52,7 53,7 Cadeiras obtidas na Assembleia Legislativa 7 + 3 = 10 9 + 0 + 3 = 12 3+2+0+0+3+0+ 0+1+0+0+0=9 2+1+0+0+3+0 +0+0+0+0+0 +0=6 12 + 4 + 0 + 1 + 0 + 3 +0+1+0+1+0+ 1 = 23 50,6 5+2+0+2+2+0 + 0 = 11
151
Coalizo na Assembleia Legislativa1 (%) 25,0 21,8 37,5
PPS (PPB/PTN/PSC/PFL/ PAN/PSDC/PRTB/PSD/ PV/PRP/PTdoB)

PSDB (PPB/PSL/PST/PSC/ PFL/PAN/PSDC/PRTB/ PHS/PSD/PRP) PMDB (PFL/PRP/PSD/ PSDB/PSL/PST)
9/12
50,7
25,0
5/12
51,2
56,0
3/7
43,0
45,8
152
TABELA 6
Cadeiras partidrias obtidas nas assembleias estaduais pelas coligaes a governador vencedoras 2006
Estados Rondnia Acre Amazonas Roraima Par Amap Tocantins Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Minas Gerais Coligaes partidrias vencedoras 2006 PPS (PTN/PFL/PAN/PV/Prona) PT (PP/PL/PRTB/PMN/PSB/ PCdoB) PMDB (PP/PTB/PRTB/PMN) PSDB (PP/PTB/PL/PFL) PT (PRB/PTN/PSB/PCdoB) PDT (PP/PMDB/PV/PSC/Prona) PMDB (PPS/PFL) PDT (PPS/PAN) PT (PSB/PTB/PCdoB/PL) PSB (PT/PCdoB/PMDB/PRB/ PP/PHS/PMN/PV) PSB (PTB/PT/PL/PPS/PHS/ PMN/PCdoB/PTdoB) PSDB (PP/PTB/PTN/PL/PFL/ PTC/PTdoB) PSB (PP/PDT/PSC/PL) PSDB (PMDB/PPS/PTdoB) PT (PTB/PMDB/PL/PSB/ PCdoB) PT (PMDB/PCdoB/PSB/PPS/ PV/PTB/PMN/PRB) PSDB (PP/PTB/PSC/PL/PPS/ PFL/PAN/PHS/PSB) PMDB (PTB/PP/PSC/PL/PAN/ PMN/PTC/Prona) PSDB (PFL/PTB/PPS) PMDB (PSC) PMDB (PFL/PSDB/PPS/PRTB/ PTdoB/PAN/PHS) PSDB (PSC/PL/PPS/PFL/PAN/ PRTB/PHS/PTC/Prona/PTdoB) 1/2 4/8 8/11 5/11 8/13 1/6 4/9 1/10 3/8 4/9 4/8 1/3 2/5 2/5 2/6 Partidos sem ganhos/ total coalizo 3/6 2/7 1o turno (%) 54,1 53,1 50,6 62,4 37,5 53,7 51,5 34,4 61,7 62,4 49,6 49,7 33,8 55,9 52,5 52,9 77,0 77,3 41,4 57,9 42,8 48,9 32,9 61,3 65,4 50,1 52,7 53,9 68,0 52,4 51,4 65,4 51,8 54,9 2o turno (%) Cadeiras obtidas na Assembleia Legislativa 2+2+0+0+2+ 0=6 7+1+0+0+2+2 + 2 = 14 4 + 3 + 1 + 1 + 2 = 11 4 + 0 + 0 + 3 + 3 = 10 6+1+0+1+0=8 3+0+3+2+1+ 0=9 6 + 1 + 4 = 11 6+1+0=7 5 + 2 + 2 + 1 + 1 = 11 8+3+1+7+0+0+ 2 + 0 + 2 = 23 4+0+1+0+1+1+ 5 + 0 + 0 = 12 9+1+1+0+0+6+ 0 + 0 = 17 7 + 1 + 2 + 2 + 1 = 13 2+1+1+2=6 4+1+1+1+1+ 0=8 10 + 6 + 3 + 1 + 0 + 0 + 0 + 1 + 0 = 21 16 + 4 + 3 + 3 + 3 + 4 + 7 + 0 + 1 + 1 = 42 3 + 4 + 3 + 1 = 11 17 + 1 + 2 + 5 + 2 + 2 + 2 + 1 + 1 = 33 24 + 11 + 4 + 5 = 44 17 + 0 = 17 11 + 6 + 6 + 1 + 0 + 0 + 0 + 0 = 24 5+0+0+4+3+0+ 0 + 0 + 0 + 0 + 0 = 12 7+0+3+0+1+0+ 1 + 0 + 0 + 2 + 1 = 15 5+1+4+4+0+5 +0+0+0+0+0+ 0 = 19 57,1 2+4+0+4+0+0+ 0 + 0 + 0 + 0 + 0 + 10 + 2 = 22 4+1+0+0+1+1+ 1+1=9 Coalizo na Assembleia Legislativa1 (%) 25,0 58,3 45,8 41,6 19,5 37,5 45,8 16,6 36,6 50,0 50,0 47,2 26,5 22,2 33,3 33,3 54,5 36,6 47,1 46,8 31,4 60,0 21,8 62,5 79,1
Esprito Santo PMDB(PTB/PFL/PSDB) Rio de Janeiro So Paulo Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul
Mato Grosso PMDB (PSC/PL/PPS/PFL/PAN/ PRTB/PMN/PTC/PSDB/PTdoB) do Sul Mato Grosso PPS (PTB/PP/PMDB/PTN/PL/ PFL/PAN/PRTB/PMN/PTC PSB/PV ) PP (PTB/PTN/PL/PPS/PAN/ PRTB/PHS/PMN/PV/PRP/ PSDB/PTdoB) PFL (PP/PTN/PSC/PL/PPS/ PMN/Prona)
8/13 2/8
48,2 50,4
53,6 37,5
153
TABELA 7A
Dados para as eleies para a Presidncia da Repblica, o governo estadual, o Senado federal, a Cmara dos Deputados, a Assembleia legislativa, as prefeituras e a Cmara dos vereadores Acre, 1994 e 1996
Presidente Coligao PSDB PFL PTB PMDB 4,4 PSD PDT PT PSB PCdoB 27,0 PV PSTU 23,8 PV PSTU PPS Prona PPR 7,4 2,7 7,6 1,3 Prona PPR1 46,8 PP PMN PL PSL 53,7 1 2 1 12 1 2 1,2 3,3 33,7 3 8 5 61 3,2 1,3 PDT PT PSB PCdoB 24,7 1 1 6 21,4 2 3 2 19 10,6 PMDB 27,3 46,3 37,6 4 6 9 57 54,3 54,0 Governador 2o turno Senador Votao Deputados Deputados federais estaduais Cadeiras Cadeiras 19962 Prefeitos/ cadeiras Vereadores/ cadeiras 2 5 4 46
Votao Votao Coligao 1o turno nacional estadual PSDB
Fontes: TSE, Ipeadata e <http://jaironicolau.iuperj.br>. Notas: 1 Em 1995 o Partido Progressista Renovador (PPR) fundiu-se com o Partido Progressista (PP) formando o Partido Progressista Brasileiro (PPB). 2 O PTdoB tambm apresentou candidato a prefeito em 1996. Obs.: Em negrito, partidos que lideram coalizes e/ou que tiveram candidato prprio no primeiro turno.
154
TABELA 7B
Presidente Votao nacional 1o turno Votao estadual 1o turno Governador Senador Deputados federais Cadeiras 3 18 1 Deputados estaduais Cadeiras 3 5 Prefeitos/ cadeiras 2 5 2000 Vereadores/ cadeiras 32 25
Coligao PFL PPB PSD PTB PSDB PT PDT PSB PCdoB PCB
Coligao Pfl PPB
1o turno
Votao
26,3
53,1
46,8 PTB PSDB PT 52,9 2 1 2 3 3 7 24 46 2 3 1 7
31,7
30,9
PDT PSB PCdoB
PSL PL PMN PPS PL PAN Pv 0,3 0,4 PV PTdoB Prona PSTU PTdoB PSDC PTN PSC PSN 2,1 0,3 0,3 0,3 0,2 0,2 0,2 5,4 0,3 0,5 0,3 0,2 0,1 0,3 PMDB PRTB Prona 0,4 11 0,8 13,9 PMN PPS
57,7 2 4 1 14 10
3 1,3
14,7
29,1
41 1
Fontes: TSE, Ipeadata e <http://jaironicolau.iuperj.br>. Obs.: Em negrito, partidos que lideram coalizes e/ou que tiveram candidato prprio no primeiro turno.
155
TABELA 7C
Presidente Votao Coligao nacional 1o turno PT PCB PL PMN PCdoB PL PMN PCdoB PV PTdoB PSDC 1 7 1 2 2 2 2 11 12 22 3 46,4 Votao nacional 2o turno 60,3 Governador Senador Deputados Deputados federais estaduais Cadeiras 5 Partido 2004 Prefeitos/ Vereadores/ cadeiras cadeiras 10 57
Votao 1o estadual Coligao Votao Cadeiras turno o 1 turno 46,8 PT 63,6 32,3 3
PSDB PMDB
23,2
39,7
19
PSDB PMDB PPB/PP PFL PST 33,6 1
2 2
2 1 1
9 16 12 19
PSB PGT PTC
17,9
17,5
21,5
15
PPS PDT PTB 12 16,6
PPS PDT PTB
2,3
1 1
12 3
PSTU PCO
0,5 0
0,1 0 PRTB PSl 0,2 0,2 PSC 1
Fontes: TSE, Ipeadata e <http://jaironicolau.iuperj.br>. Obs.: Em negrito, partidos que lideram coalizes e/ou que tiveram candidato prprio no primeiro turno.
156
TABELA 7D
Presidente Coligao PSDB PFL Nacional 1o turno 41,6 Estadual 1o turno 51,2 Nacional 2o turno 52,3 Governador Coligao PSDB PFL
1
Senador Votao
Deputados Deputados federais estaduais Cadeiras Cadeiras 2
2008 Prefeito/ Vereadores/ cadeiras cadeiras 1 13 4 1
1o turno 11,1
9,7
PTB PT PRB PCdoB 48,6 42,6 47,7 PCdoB PP PL/PR PRTB PMN PSB PSOl PSTU PCB PDT 2,6 1,2 PMDB PPS PTdoB PTN PHS PRP PSDC PSl 0,1 0,1 0,1 0,2 0,1 0 PRP PSDC PSL PTC PV Prona PAN 0,1 0,2 0,1 35,1 1 1 1 2 3 1 1 4 6,8 4,2 PSOl 0,3 1,1 1 2 2 1 1 1 2 1 3 1 PT 53,1 88,8 3 7 12
52
21 30 5
9 20 2
2 24 6 2 5 1 2 1 1 1 1
Fontes: TSE, Ipeadata e <http://jaironicolau.iuperj.br>. Nota: 1 O Partido da Frente Liberal (PFL) mudou seu nome para Democratas (DEM) em 2007. Obs.: Em negrito, partidos que lideram coalizes e/ou que tiveram candidato prprio no primeiro turno.
157
Dados para as eleies para a Presidncia da Repblica, governo estadual, o Senado federal, a Cmara do Deputados, a Assembleia legislativa, as prefeituras e a Cmara dos vereadores So Paulo, 1994 e 1996
Presidente Coligao PSDB PFL PTB PT PSB PCdoB PV PSTU PSTU PMN PPS Prona PMDB PSD 7,4 4,4 8,9 5,8 Prona PMDB PSD PL PDT 3,2 0,4 PDT PV PRP PPR 2,7 1,6 PPR1 PP1 PSL PSDC PTN PSC PST PTdoB PRN PRTB Fontes: TSE, Ipeadata e <http://jaironicolau.iuperj.br>. Nota: 1 Em 1995, o PPR fundiu-se com o PP formando o PPB. Obs.: Em negrito, partidos que lideram coalizes e/ou que tiveram candidato prprio no primeiro turno. 0,5 1,0 2,3 22,6 0,8 1,5 1 8 1 2 9 54 3 1 1 876 94 23 9 33 31 20 12 2 11,3 23,1 0,8 1,0 5,1 1,5 3,5 14 2 5 2 1 23 2 5 3 109 19 22 26,0 6 11 1 2 3 39 45 9 1.757 233 370 352 74 104 27,0 27,0 PT PSB PCdoB 14,9 43,9 18,0 54,3 55,7 Votao nacional Votao estadual Governador Coligao 1o turno PSDB PFL 46,8 2o turno 56,1 Senador Votao 27,7 12,3 Deputados Deputados federais estaduais Cadeiras 15 3 3 14 1 1 Cadeiras 17 5 7 16 1 2 1996 Prefeitos/ Vereadores/ cadeiras cadeiras 221 105 41 12 9 1.631 1.331 617 284 103 12
TABELA 8A
158
TABELA 8B
Dados para as eleies para a Presidncia da Repblica, o governo estadual, o Senado federal, a Cmara dos Deputados, a Assembleia legislativa, as prefeituras e a Cmara dos vereadores So Paulo, 1998 e 2000
Presidente Coligao PSDB PTB PSD PFL PPB 53,1 59,9 Nacional 1o turno Estadual 1o turno Governador Coligao PSDB PTB PSD PFL PPB PST PL PRN PSL PTN PSN PDT PCB PSB PT PCdoB PPS PAN PL PMN Prona PV PSTU PSDC PSC PTdoB 0,4 2,1 0,3 0,3 0,3 0,2 0,3 0,2 2,4 0,3 0,2 0,3 0,1 0,2 PSTU PSDC PSC PTdoB PMDB PGT PRP PRTB PHS1 0,1 1 4,3 1,9 0,1 4 5 8 111 0,2 0,1 0,1 PMN Prona 0,4 0,7 0,3 0,2 0,6 1 24 40 10 1.221 12 76 18 17 1 3 1 4 1 36 6 138 11 7,4 31,7 28,8 PT PCdoB PCB PPS 22,5 1 3 32 556 43,1 0,2 0,2 0,2 0,1 PTN PSN1 PDT PAN 2 14 1 2 14 2 38 17,1 4 7 21 2 32,2 44,6 36,9 8 12 2 11 11 5 23 55,4 14,8 1o turno 2o turno Votao Deputados Deputados federais estaduais Cadeiras 15 5 Cadeiras 21 5 Prefeito/ cadeiras 178 72 13 89 34 1 32 2000 Vereadores/ cadeiras 1.469 866 170 1.034 696 68 384 2 37 17 424 1 225 430 18
Fontes: TSE, Ipeadata e <http://jaironicolau.iuperj.br>. Nota: 1 O PSN se incorporou ao PHS em janeiro de 2000. Obs.: Em negrito, partidos que lideram coalizes e/ou que tiveram candidato prprio no primeiro turno.
159
TABELA 8C
Presidente Coligao Governador Senador Deputados Deputados federais estaduais Cadeiras 18 3 PCdoB 23,2 28,5 44,6 2 11 38,3 58,6 1,3 1,1 4 5 4 5 1 4 3 1 0,2 0,02 0,02 PP 21,4 1 28 34 1 29 17 0,2 1 1 8 12 0,09 39 47 13 0,04 0,3 0,04 16 3 25 189 40 4 356 1 5 5 4 6 36 23 65 44 475 330 681 89 16 738 256 20,7 Cadeiras 23 2 2 18 6 Partido 2004 Prefeitos/ Vereadores/ cadeiras cadeiras 57 34 1 1 195 74 516 451 29 22 1.164 763
Nacional Estadual Nacional Coligao 1o turno 2o turno Votao 1o turno 1o turno 2o turno 46,4 46,1 55,4
PT
PCB PL PMN PCdoB
PT
PCB
32,4
41,4
29,9
PSDB
PSDB
PFL PSD1
PMDB
PMDB
17,9 14,1
PSB
PTC PGT
PSB
PGT2 PHS PST2
3,6
PPS
PPS 12 0,5 0 10,6 0,7 0 PDT
PDT
PTB
PTB PSTU
PCO PAN
PSTU
PCO
PPB
PL2 PSDC PTN
Prona
PTdoB PSC PRP
PTC PRTB Pv PSl
Fontes: TSE, Ipeadata e <http://jaironicolau.iuperj.br>. Notas: 1 O PSD foi incorporado ao PTB em 2002, aps a eleio. 2 O PGT e PST fundiram-se ao PL em 2003. Obs.: Em negrito, partidos que lideram coalizes e/ou que tiveram candidato prprio no primeiro turno.
160
TABELA 8D
Presidente Coligao Nacional 1o turno 41,6 Estadual 1o turno 54,2 Nacional 2o turno 52,3 Estadual 2o turno 39,2 Governador Senador Deputados Deputados federais estaduais Cadeiras 18 57,9 43,7 5 4 2 47,8 31,7 1 2 1 2,5 2 2 PR 25 0 0 0 2,0 4,6 0,18 0,87 0,08 0,03 0,03 0,03 0,02 0,03 2 1 0 0 0,03 0 1 1 1 PRTB PMN 0 3 6 26 15 31 35 8 12 32 1,0 5 3 4 5 1 1 5 2 4 4 8 2 28 25 70 26 23 6 0 0 356 354 699 362 335 126 7 0 14 Cadeiras 24 11 4 5 20 PTB+PAN 2008 Prefeito/ cadeiras 205 75 61 29 63 2 Vereadores/ cadeiras 1.120 708 645 419 515 77 35 343 4 0
Coligao 1o Turno Votao
PSDB
PFL
PSDB
PFL
1
PTB PPS
PT
PRB PCdoB 48,6 36,8 47,7 60,8
PT
PRB PCdoB PL
PSOl
PSTU PCB 6,8 7,1
PSOl PSTU PCB 2,6 1,7 PDT PP PMDB PSB PV PSC PTC PCO PAN PHS
3
PDT
PSL PSDC
0,1 0,1
0,1 0,1
PSL PSDC PTdoB PTN
PRP
0,1
0,1
PRP Prona2
Fontes: TSE, Ipeadata e <http://jaironicolau.iuperj.br>. Notas: 1 O PFL mudou seu nome em 2007, passando a ser identificado como DEM. 2 Em outubro de 2006, o Prona, o PL, o PST e o PGT fundiram-se no PR. 3 O PAN foi incorporado ao PTB em outubro de 2006. Obs.: Em negrito, partidos que lideram coalizes e/ou que tiveram candidato prprio no primeiro turno.
CAPTULO 4
O PAPEl DA PARTICIPAO NAS POlTICAS SOCIAIS DO GOvERNO fEDERAl
1 INTRODUO
A produo acadmica sobre participao social no Brasil j completa mais de duas dcadas, levando-se em conta os primeiros trabalhos empricos sobre associaes de bairro, realizados no comeo da redemocratizao (BOSCHI, 1987; JACOBI, 1993). O incio destes estudos j apontava para algumas caractersticas de longo prazo da participao, tais como a dinmica mais horizontal da relao entre os atores sociais e uma relao de autonomia e dependncia em relao ao estado. Tal relao se expressava na maneira como os atores da sociedade civil realizavam demandas por bens pblicos, mas tambm defendiam a autonomia das suas organizaes em relao ao Estado (AVRITZER, 2004). Estes estudos apontavam na direo de duas questes que marcariam a participao social no Brasil ps-1988: a sua dimenso democratizante e a preocupao em ampliar o acesso da populao de baixa renda a bens pblicos geridos pelo Estado. Os estudos sobre participao se sofisticaram nos ltimos dez anos, a partir de um conjunto de mudanas importantes. A primeira delas foi a implementao de diversas formas de participao local a partir do surgimento das legislaes locais sobre conselhos no comeo dos anos 1990, e, em 2000, com a aprovao do Estatuto das Cidades (AVRITZER, 2003, 2004, 2007; TATAGIBA, 2002; SAULE, 2005). Essas inovaes legislativas ampliaram fortemente a presena da participao no Brasil para alm das grandes capitais das regies Sul e Sudeste que, de toda maneira, j no concentravam a totalidade das experincias de participao. Vrias dimenses foram adicionadas participao com a proliferao dos conselhos. A implantao de conselhos em diversas reas de polticas pblicas, tais como sade, assistncia social, criana e adolescente, trouxe significativa variao temtica. Alm disso, a questo regional adquiriu outra relevncia com a expanso dos conselhos para mdias e pequenas cidades do Brasil. O problema da escala adquiriu relevncia (FARIA, 2005), assim como a comparao da participao nas pequenas e nas mdias cidades e nas diferentes regies do Brasil. Com esta expanso, passou-se tambm a questionar a hiptese de regies participativas versus regies no participativas no Brasil, com trabalhos mostrando uma dinmica bastante complexa da participao, especialmente na regio Nordeste do pas (AVRITZER, 2007).
162
Esses trabalhos enfocam a variao de desenhos na participao entre cidades das diferentes regies, complexificando o argumento dual da participao versus no participao. O trabalho que ser aqui desenvolvido continuar explorando este veio investigativo, buscando apresentar resultados de pesquisas em todas as regies do Brasil e realizar comparaes entre cidades de diferentes regies do pas. Outra questo a ser explorada no texto refere-se a duas grandes preocupaes analticas que vm marcando a literatura sobre participao social: i) os efeitos democrticos da participao dos atores da sociedade civil nas polticas sociais; e ii) os efeitos distributivos da participao social. A literatura sobre movimentos sociais e participao do comeo dos anos 1990 postulava uma relao quase que automtica entre participao e melhoria da qualidade da democracia (PUTNAM, 1993; ALVAREZ; ESCOBAR, 1998; AVRITZER, 2000). Grande parte destes estudos tomava a simples presena dos atores de baixa renda ou o nmero de associaes civis envolvidas nas polticas participativas como evidncia de seus efeitos democratizantes. Mas tais estudos, em geral, dispensavam do requisito da demonstrao de uma relao entre as prticas implantadas em uma determinada forma de participao e os seus efeitos democratizantes. Estudos originados na academia norte-americana sobre um marco genrico de democracia deliberativa foram introduzidos no Brasil a partir de 2000 e passaram a auxiliar na complexificao dos efeitos democrticos da participao. Um conjunto de categorias foi incorporado aos estudos sobre participao, entre elas o conceito de efetividade deliberativa (AVRITZER, 2007). Ao mesmo tempo, a grande variao dos resultados dos processos participativos tornou possvel perceber que no apenas o empoderamento ou a democratizao, mas tambm a cooptao, constituam efeitos possveis da participao (WAMPLER, 2008). Assim, tornou-se clara a necessidade de avanar na direo de refinar o marco analtico empregado nos estudos sobre participao. Uma segunda questo tambm preocupou diversos tericos da participao, qual seja, a capacidade das formas de participao de aumentar o acesso da populao de baixa renda a bens pblicos, aspecto este que remete questo dos efeitos distributivos da participao social. Mais uma vez, seria importante apontar que os primeiros textos sobre participao pressupunham uma quase automaticidade entre participao e maior acesso da populao de baixa renda a bens pblicos. Para muitos autores, bastava mostrar a condio socioeconmica dos participantes para corroborar tal suposio (BAIERLE, 1998; SANTOS, 1998; AVRITZER, 2002c). O primeiro texto a avanar metodologicamente na identificao da relao entre participao e acesso a bens pblicos foi de Marquetti (2003). Neste artigo, o autor estabeleceu uma correlao entre os planos de investimentos gerados pelo oramento participativo (OP) e a incidncia da pobreza na cidade de Porto Alegre, mostrando forte correlao entre OP e acesso da
O Papel da Participao nas Polticas Sociais do Governo federal
163
populao de baixa renda a bens pblicos.1 No entanto, Marquetti (2003) ainda enfrenta um problema de causalidade na medida em que o seu trabalho no foi capaz de mostrar que todos os bens pblicos distribudos pelos planos de investimentos foram deliberados pelo oramento participativo. Uma segunda metodologia para identificar efeitos distributivos das polticas participativas foi desenvolvida por Coelho (2006). A autora diferenciou as regies de So Paulo de acordo com o ndice de Desenvolvimento Humano-Municipal (IDH-M) e mostrou a diferena no acesso aos servios de sade nas diferentes regies da cidade (COELHO, 2006). No entanto, da mesma maneira que Marquetti, a autora no demonstrou a relao de causalidade entre as decises tomadas em conselhos de sade e os aportes financeiros s diferentes regies. Resta, assim, um problema metodolgico de identificao das correlaes entre decises de distribuio de recursos em reas como a sade, as polticas urbanas, a criana e o adolescente, realizadas em instituies como os conselhos, o OP e a distribuio posterior destes recursos. Em suma, diante das questes anteriormente levantadas, este captulo buscar abordar as seguintes dimenses de anlise: 1. Discusso mais aprofundada sobre a natureza, as caractersticas e os principais dilemas enfrentados pelo tema da participao social no Brasil, na atualidade, cotejando tal discusso com resultados de pesquisas em todas as regies do Brasil e comparando entre cidades de diferentes regies do pas. A rpida demarcao histrico-conceitual a respeito da problemtica da participao social no Brasil, em especial no que toca s polticas sociais de mbito federal apontando para as principais formas de participao no nvel nacional. Outra questo a ser explorada no texto vai tratar de duas grandes preocupaes analticas que vm marcando a literatura sobre participao social: i) a com os efeitos democrticos da participao dos atores da sociedade civil nas polticas sociais; e ii) a com os efeitos distributivos da participao social.
2.
3.
2 A ExPANSO E A HOMOGENEIzAO DA PARTICIPAO lOCAl NO BRASIl
A partir do incio dos anos 1990 houve forte proliferao de formas de participao local no Brasil. A experincia de oramento participativo surge em Porto Alegre e posteriormente expandida para 192 cidades (AVRITZER ; WAMPLER, 2008).
1. Em 2008, essas estratgias de avaliao dos efeitos distributivos do oramento participativo foram aplicadas a cinco outros casos para alm do OP de Porto Alegre , incluindo: Belo Horizonte, So Paulo, Belm, Pelotas e a experincia do zoneamento ecolgico no estado do Acre. Ver Marquetti, Campos e Pires (2008).
164
Ao mesmo tempo, os conselhos de polticas so implementados nas principais capitais do Brasil, em um primeiro momento, e nas cidades de porte mdio, em um momento posterior. A organizao dos conselhos vai, ao longo dos anos 1990, se estabelecendo, so eleitos representantes da sociedade civil e indicados os representantes do Estado. Os conselhos passam a ter uma mesa diretora e um plenrio. Primeiramente os presidentes dos conselhos so indicados pelo poder pblico e posteriormente comea um movimento de indicao de representantes da sociedade civil para a presidncia. No que diz respeito ao aumento do nmero de conselhos no pas, h certamente uma grande expanso ainda nos anos 1990. O grfico 1, com dados de 2001, j indicava a forte expanso dos conselhos de sade e de assistncia social na Federao como um todo.
GRFICO 1
Porcentagem de conselhos municipais no Brasil 2001
Fonte: IBGE (2001).
Mas apesar desses nmeros, uma anlise mais detalhada apresenta um conjunto de dificuldades para corroborar o argumento da forte expanso. Primeiro, muitas cidades de pequeno e mdio porte declaram conselhos que no existem apenas para efeitos de recebimento de recursos do governo federal (AVRITZER; CUNHA; CUNHA, 2003). Segundo, um grande nmero de conselhos que existem nas pequenas e mdias cidades tem pouca ou nenhuma autonomia em relao aos governos municipais (VAN STRALEN et al., 2006). Assim, para efeito deste captulo, no iremos trabalhar com os dados de pequenas cidades, mas apenas com os dados de 44 cidades que incluem desde capitais a cidades de mdio porte no interior (anexo). Estas cidades foram pesquisadas empiricamente e representam um universo representativo das 224 cidades com mais de 100 mil habitantes no Brasil. possvel afirmar que os conselhos existam acima do nmero mnimo previsto em lei nas cidades com mais de 100 mil habitantes no Brasil. H uma segunda observao importante em relao aos conselhos que a evoluo positiva do nmero
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agregado de conselhos, que passa de 274 em 1998, para 373 em 2004 e 490 em 2008. Assim, possvel afirmar que o processo de criao de conselhos em novas reas de polticas pblicas continua em expanso no Brasil. importante tambm fazer algumas anlises comparativas entre capitais e cidades de porte mdio.
TABELA 1
Nmero de conselhos em cidades com mais de 100 mil habitantes
Nmero de conselhos por gesto 1997-2000 Distrito Federal Distrito Federal Goinia guas Lindas de Gois Gois Anpolis Aparecida de Goinia Luzinia Rio de Janeiro Rio de Janeiro Petrpolis Volta Redonda Belo Horizonte Juiz de Fora Minas Gerais Montes Claros Poos de Caldas Uberlndia So Paulo So Paulo Campinas Cubato Sorocaba Porto Alegre Rio Grande do Sul Novo Hamburgo So Leopoldo Blumenau Santa Catarina Par Total Fonte: Avritzer (2010). Chapec Lages Belm 13 6 14 2 11 22 13 7 21 20 7 5 3 13 16 6 7 20 14 7 13 12 16 6 274 2001-2004 23 6 24 5 16 26 20 10 24 22 _ 13 15 19 27 6 8 21 15 10 17 20 19 7 373 2005-2008 26 27 6 46 8 18 27 21 10 28 25 20 23 17 13 29 6 8 23 19 15 23 22 20 10 490 Nmero mdio de conselhos 21 6 28 5 15 25 18 9 24 22 14 14 12 15 24 6 8 21 16 11 18 18 18 8
Ao se comparar os nmeros bsicos sobre conselhos nas capitais e nas cidades de porte mdio no Brasil percebe-se uma diminuio da distncia entre capitais e cidades de porte mdio ao longo do tempo. As capitais com uma boa infraestrutura participativa em 1997 tinham, em mdia, 20 conselhos. possvel deduzir, a partir dos trabalhos existentes sobre o tema, que os conselhos se expandiram a partir da primeira metade dos anos 1990 para reas no obrigatrias, tal como polticas urbanas, meio ambiente, setores especficos, como idosos ou deficientes (TATAGIBA, 2002). No caso da tabela 1, possvel ver as seguintes cidades com
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um nmero de conselhos em torno de 20 unidades: Belo Horizonte, Goinia, Porto Alegre e So Paulo. Quando comparamos as cidades anteriormente citadas com cidades como Juiz de Fora, Uberlndia, Campinas, Chapec, Petrpolis, Novo Hamburgo, Anpolis e Blumenau, percebemos que a variao no nmero de conselhos nas cidades de porte mdio maior durante o perodo analisado. Nesse segundo grupo, o nmero de conselhos em 1997 varia entre 20 em Juiz de Fora nmero semelhante aos das capitais analisadas e trs em Uberlndia. Blumenau e Chapec contam com a presena de 13 e 12 conselhos, respectivamente, Campinas 16 e Anpolis 14 , ficam em uma posio intermediria. O que possvel perceber por meio dos dados apresentados na tabela 1 uma convergncia no nmero de conselhos entre as capitais e as cidades de mdio porte ao longo da ltima dcada. Assim, por exemplo, Campinas e Belo Horizonte quase se igualam no nmero de conselhos e diversas das cidades de porte mdio analisadas ultrapassam Goinia, no nmero de conselhos nelas criados at 2008. medida que se transita de elementos mais gerais e quantitativos sobre os conselhos nas 25 cidades integrantes da pesquisa (tabela 1) e se passa a analisar caractersticas internas dos conselhos, passa-se a perceber um conjunto diferente de questes. Em primeiro lugar, no que diz respeito ao nmero de membros dos conselhos, h apenas cinco casos de conselhos com menos de dez membros, casos estes concentrados nas regies Norte e Centro-Oeste. H tambm 12 conselhos com mais de 30 membros, seis concentrados na regio Sul e quatro na regio Sudeste. Este primeiro dado j mostra um certo padro em relao s principais regies do Brasil. As regies Sul e Sudeste parecem ter um padro de conselhos com um maior nmero de membros e as regies Centro-Oeste e Norte com um menor nmero, o que corresponde a um certo padro analtico presente na literatura. A regio Nordeste, de acordo com dados de pesquisa anterior, parece ser a mais homognea com 28 dos 35 conselhos estudados na regio, tendo entre dez e 20 membros (AVRITZER, 2007).
TABELA 2
Regio Norte Centro-Oeste Sudeste Sul Nordeste Total
Nmero de membros do conselho por regio

Menos de 10 2 3 0 0 0 5 De 10 a 20 1 11 23 14 28 77 De 21 a 30 0 2 7 6 7 22 De 31 a 40 0 2 4 4 0 10 De 41 a 50 0 0 0 2 0 2 Total 3 18 34 26 35 116
Fonte: Avritzer (2010).
Ainda na anlise das formas de organizao interna dos conselhos, podese apontar a consolidao de uma estrutura baseada em quatro elementos institucionais: i) deciso em plenrio; ii) secretaria executiva; iii) presena de mesa
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diretora; e iv) existncia de comisses temticas. Alguns destes aspectos so quase obrigatrios, como o caso da tomada de deciso em plenrio. No entanto, vale a pena lembrar que os conselhos poderiam estar estruturados tanto com decises tomadas em plenrio quanto com decises tomadas pela mesa diretora, mas a segunda possibilidade no se efetivou historicamente. So dois formatos os que mais chamam a ateno entre os conselhos estudados: i) presena de comisses temticas; e ii) presena das conferncias municipais. Ambos os formatos esto diretamente ligados ao aumento da capacidade deliberativa dos conselhos.
TABELA 3
Estrutura organizacional dos conselhos
Nmero Plenrio Mesa diretora Secretaria executiva Comisses temticas Conferncia municipal Fonte: PRODEP (2009). Elaborao prpria. 81 75 78 76 59 % 95,29 88,24 91,76 89,41 69,41
No caso das comisses temticas, j demonstramos em trabalhos anteriores (AVRITZER, 2007) que a sua presena qualifica o processo deliberativo. Conselhos sem comisses temticas acabam discutindo apenas aspectos muito gerais das polticas sociais dos quais eles esto encarregados de deliberar. Com comisses temticas possvel aprofundar o debate sobre aspectos especficos das polticas sociais vinculadas a conselhos especficos. No entanto, nem todos os conselhos pesquisados possuem comisses temticas. De acordo com os dados da tabela 3, estas esto presentes em 89,41% dos casos examinados. Assim, pode-se fazer as seguintes observaes sobre a implementao de conselhos em capitais e cidades de grande porte com mais de 100 mil habitantes: 1. Existe nas capitais e nas cidades de grande porte uma forte estrutura conselhista implementada na rea de polticas pblicas. Essa estrutura se expandiu ao longo da dcada de 1990, em primeiro lugar nas capitais e posteriormente nas cidades de grande porte, as quais tiveram uma forte expanso no nmero de conselhos a partir de 2000. Hoje possvel afirmar que, no que diz respeito ao nmero de conselhos existentes h a tendncia de uma homogeneizao entre capitais e cidades com mais de 100 mil habitantes. Essa expanso mostra tambm que, no que diz respeito participao, a maior parte das cidades brasileiras utiliza conselhos em mais reas de polticas pblicas que aqueles exigidos pela lei. Assim, possvel afirmar que os
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conselhos tm papel importante na rea de polticas pblicas em cidades com mais de 100 mil habitantes. 2. Outra caracterstica a relativa homogeneizao das estruturas organizacionais dos conselhos. A maneira como os conselhos iriam se organizar era uma questo em aberto no comeo dos anos 1990. O estabelecimento do plenrio, da mesa diretora, da secretaria executiva e das comisses temticas foi um processo paulatino de introduo de formatos institucionais que ocorreu em algumas das capitais brasileiras, entre as quais vale a pena destacar So Paulo, Porto alegre e Belo Horizonte. O que se v hoje que, no que diz respeito aos formatos organizativos, h uma forte convergncia entre as capitais e as grandes cidades, apontando para um consenso nos formatos organizacionais. Uma vez esclarecido um conjunto de aspectos no que diz respeito estrutura geral de organizao dos conselhos, a questo que adquire relevncia a seguinte: qual o impacto dos conselhos na implementao de polticas pblicas nas capitais e nas grandes cidades brasileiras? Essa a questo qual iremos nos dedicar na prxima seo.
3 A ExPANSO DOS CONSElHOS NAS GRANDES CIDADES E SEU IMPACTO NAS POlTICAS PBlICAS
Foi possvel demonstrar na seo anterior deste trabalho um significativo aumento na criao de conselhos nas capitais e nas cidades de mdio e grande porte no Brasil durante os ltimos 15 anos. No entanto, no existe at esse momento, uma avaliao mais precisa do papel desempenhado por essa estrutura participativa. Em pesquisa recente realizada na Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) com apoio da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), diferenciam-se as cidades brasileiras com mais de 100 mil habitantes entre categorias de acordo com a propenso participativa.2 A partir da comparamos a evoluo do acesso a bens pblicos nas reas de educao e sade nos diferentes tipos de cidades e sua relao com a tradio participativa nestas cidades (AVRITZER, 2010; PIRES; VAZ, 2010). Aferem-se trs diferentes indicadores: i) nmero de matrculas no ensino fundamental; ii) nmero de creches municipais; e iii) nmero de consultas mdicas no Sistema nico de Sade (SUS). Mais uma vez, acredita-se que estes dados sejam significativos para demonstrar a performance na distribuio de bens pblicos municipais, tal como fizemos em pesquisas anteriores (AVRITZER; NAVARRO, 2003; AVRITZER, 2007; PIRES; TOMAS, 2007). No que diz respeito ao nmero de
2. A propenso participativa foi estabelecida a partir de quatro grandes variveis: densidade participativa, durabilidade das instituies participativas, diversidade destas instituies no papel por elas desempenhado nas polticas pblicas e capacidade deliberativa destas instituies. Tal classificao gerou um ranking participativo entre as cidades com mais de 100 mil habitantes (AVRITZER, 2010; PIRES; VAZ, 2010). Esse ranking faz parte do anexo deste captulo.
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matrculas no ensino fundamental e em creches nas cidades com alta intensidade participativa, chegamos a indicadores entre trs e quatro vezes mais altos em cidades com alta intensidade participativa que nas cidades com baixa intensidade.3 Se levarmos em conta que o ranking da participao elaborado inclui capitais e cidades de porte mdio e tem uma distribuio regional razovel na qual entram tanto cidades das regies Sul e Sudeste quanto cidades da regio Nordeste, alm de Belm, os resultados no deixam de ser surpreendentes. Vale a pena apontar a existncia tambm, de uma diferena ainda que menos expressiva, no caso do nmero de consultas no SUS varia em torno de 10% entre as cidades de alta e de baixa intensidade. No entanto, o segundo dado que fomos capazes de levantar em relao sade, o nmero de leitos do SUS por habitante, mostra tambm uma variao semelhante entre as cidades de baixa e alta intensidade participativa. Assim, os dados apontam para uma possvel relao, ainda que exploratria e no linear, entre a implementao de polticas participativas de alta intensidade expressa na diversidade e na capacidade deliberativa em capitais e cidades de porte mdio e diferenas no acesso a bens pblicos.
TABELA 4
Relao entre participao e acesso a bens pblicos nas reas de educao e sade
Baixa intensidade Nmero de matrculas em ensino fundamental por mil habitantes Nmero de creches municipais por mil habitantes Nmero de consultas mdicas do SUS por habitante Nmero de leitos do SUS por habitante Fonte: Avritzer (2010). 19,6 Mdia intensidade 10,6 Alta intensidade 75,6
22,0
19,8
60,3
0,93
0,98
1,05
2,52
2,00
2,87
Outra questo a ser discutida a relao entre participao, capacidade distributiva e performance administrativa. Trata-se, em particular, da capacidade de aumentar a receita municipal e, em especial, de faz-la a partir da capacidade prpria do municpio receita tributria. Em pesquisas anteriores, realizamos diversos rankings de participao baseados no nmero e na qualidade da performance das instituies participativas analisadas. No entanto, a questo da gerao de receita tributria pelas cidades que introduzem polticas
3. importante ressaltar, no entanto, que a relao entre essas variveis no linear. Isto , as cidades com mdia intensidade participativa so aquelas que apresentam os piores resultados em termos de nmero de matrculas e creches. No obstante, o contraste nos resultados entre as cidades com alta e baixa intensidade chama ateno para uma possvel associao positiva entre nveis de participao e resultados de poltica pblica.
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participativas permaneceu em aberto e vale a pena ser mantida no horizonte de investigao. Essa varivel importante devido s fortes oscilaes existentes entre municpios brasileiros. Alguns deles no mostram capacidade de aumentar a sua receita tributria, outros o fazem, mas a partir de um maior acesso a transferncias estaduais e federais. E por fim, outros o fazem aumentando os recursos prprios. Estes so os municpios que interessa analisar, pois eles colocam duas questes centrais para as polticas participativas. Em primeiro lugar diz respeito s formas de aumentar a relao entre meios e fins nas polticas sociais. Para que as polticas sociais deliberadas pelas instituies participativas sejam exitosas, necessrio aumentar o nmero de funcionrios que se encontram na ponta destas polticas e, para tanto, necessrio aumentar a receita destes municpios. Em segundo lugar a capacidade de aumentar a arrecadao de recursos prprios parece central para o sucesso das polticas participativas. Os dados sintetizados na tabela 5 parecem confirmar ambas as sugestes feitas anteriormente pela literatura (MARQUETTI, 2003; PIRES; TOMAS, 2007).
TABELA 5
Relao entre participao e receita municipal
ndice Municipal de Institucionalizao da Participao (IMIP) Baixa intensidade Receita corrente Receita tributria Despesas de custeio Despesas de investimento Fonte: Pires e Vaz (2010). 487,4 93,7 320,3 58,2 Mdia intensidade 604,9 150,6 425,1 65,0 Alta intensidade 736,1 199,1 510,9 66,8
possvel perceber uma relao ainda mais clara entre as receitas correntes e as tributrias dos municpios que variam em consonncia com a intensidade de participao. Assim, a receita corrente dos municpios com alta intensidade participativa em torno de 70% mais elevada que a dos municpios com baixa intensidade participativa. Vale a pena observar que alguns dos municpios mais afluentes do pas no tem boa performance participativa, como o caso, por exemplo, da cidade do Rio de Janeiro, o que torna o dado anteriormente citado ainda mais significativo. Em segundo lugar, essa discrepncia cresce na medida em que lidamos com a receita tributria municipal. Neste caso, ela mais que dobra quando comparamos municpios com alta e baixa intensidade participativa. Assim, podemos perceber que, de fato, os municpios de maior intensidade participativa tm o xito das suas polticas diretamente relacionado com a sua capacidade tributria, que ir determinar a capacidade de implementar decises tomadas pelas instituies participativas.
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Assim, podemos apresentar as seguintes concluses em relao participao no nvel local no Brasil: 1. Houve, no Brasil, nos ltimos 15 anos, uma enorme expanso da estrutura de participao social. possvel notar um papel significativo dos conselhos no melhor funcionamento das administraes locais. No que diz respeito gesto das polticas sociais, temos indcios sugestivos de uma relao positiva entre cidades que praticam com maior intensidade as polticas participativas e o bom desempenho na implementao de polticas sociais nas reas de sade e educao. Foi tambm possvel notar uma melhoria significativa da administrao fiscal nas cidades com uma maior presena das polticas participativas. Observou-se que nestas cidades a participao insere-se em um circuito virtuoso entre demandas polticas e a melhor administrao da coisa pblica. O aumento da receita tributria prpria a maneira mais adequada de melhorar a capacidade de investimento dos municpios e ter sob o controle da administrao municipal os novos recursos.
2.
Todas essas novas formas de participao local so importantes para a expanso da participao e para a melhoria da qualidade da democracia no pas. No entanto, elas tm o limite da prpria desigualdade do nvel local no Brasil, pas este que tem um enorme nmero de cidades com nenhuma capacidade tributria e um grande controle da atividade participativa pelo poder poltico local. Assim, fundamental para a consolidao da participao social no Brasil analisar a sua expanso para o nvel federal, que, ao menos em tese, no enfrenta esses mesmos constrangimentos.
4 A PARTICIPAO SOCIAl NO GOvERNO lUlA
O governo Lula adotou uma orientao genericamente participativa desde o incio do seu primeiro mandato. Essa propenso a incrementar as polticas participativas se traduziu em diversos tipos de polticas. Entre elas: i) reforo dos conselhos de polticas nas reas em que eles j existiam; ii) criao de novos conselhos em reas sem tradio de participao; e iii) realizao de um conjunto de conferncias que ajudaram a estabelecer as prioridades dos diferentes ministrios. Nesta seo, descreveremos as mudanas nos conselhos nacionais e as caractersticas das conferncias nacionais.
4.1 Conselhos nacionais
A estrutura de conselhos no Brasil bastante antiga e sempre trouxe a conotao de uma instituio hbrida (AVRITZER; PEREIRA, 2005) entre o Estado e a sociedade civil. Os primeiros conselhos da poca republicana houve conselhos no perodo colonial e imperial foram o Conselho do Patrimnio Histrico, criado por Gustavo Capanema em 1937, e o Conselho Nacional de Pesquisa (CNPq),
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criado nos anos 1950. Em ambos os casos, a denominao conselho foi decorrncia da participao de artistas e personalidades culturais, no caso do Conselho do Patrimnio Histrico, e de cientistas, no caso do CNPq. O Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) foi criado em 1981 junto a poltica nacional para o meio ambiente. Os trs formatos constituram uma antecipao da legislao proposta pela Constituio de 1988, ainda que eles no tivessem uma representao institucionalizada da sociedade civil. A Constituio de 1988 consagrou o princpio da participao da sociedade civil em algumas polticas pblicas, tais como sade, assistncia social, polticas urbanas e polticas para o meio ambiente, ainda que ela no tenha institudo a forma conselho. Essa ltima foi instituda pelas legislaes setoriais especficas tais como a Lei Orgnica da Sade (LOS), a Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas) e o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA). Esses trs, com o Conama, formaram at o comeo do governo Lula o cerne dos conselhos nacionais. O perodo entre 2003 e 2006 foi caracterizado por uma enorme ampliao do nmero dos conselhos nacionais. O quadro a seguir mostra os conselhos nacionais ligados execuo de polticas pblicas que existiam naquele momento.
QUADRO 1
Conselhos de direitos sociais e de polticas 2006
Conselhos Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (CDDPH) Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda) Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM) Conselho Nacional dos Direitos do Idoso (CNDI) Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficincia (Conade) Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial Conselho Nacional das Cidades (Concidades) Conselho Nacional de Educao (CNE) Conselho Nacional de Sade (CNS) Conselho Nacional de Poltica Cultural Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) Conselho Nacional de Juventude Conselho Nacional de Esporte (CNE) Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea) Conselho Nacional de Economia Solidria Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CONDRAF) Conselho Nacional da Previdncia Social (CNPS) Conselho Nacional de Cincia e Tecnologia (CCT) Conselho Nacional de Combate Discriminao Conselho Nacional Anti-drogas (CONAD) Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH) (Continua)

(Continuao) Conselhos Conselho Nacional de Segurana Pblica (CONASP) Conselho Nacional de Transparncia Pblica e Combate Corrupo Conselho Nacional dos Refugiados Conselho Nacional da Amaznia Legal Fonte: Avritzer (2010).
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importante, em primeiro lugar, frisar que esses so os conselhos organizadores de polticas sociais que contam com a participao da sociedade civil organizada. Por esse critrio, conselhos como o de turismo, trnsito, poltica energtica, imigrao, informtica e automao, cincia e tecnologia e combate pirataria, entre outros, so diferenciados dos conselhos clssicos de poltica social. Estes ltimos tm as seguintes caractersticas: i) surgiram por meio da ao do movimento da sociedade civil durante a Constituinte ou depois dela (SADER, 1995; AVRITZER, 2009); ii) implicaram a estruturao da participao nos trs nveis da Federao; iii) articula-se com polticas participativas estaduais e municipais, o conselho nacional; e iv) controlam, em geral, algum instrumento de financiamento de polticas pblicas. Obviamente, a adoo e o aperfeioamento dos conselhos ocorreram com importantes variaes no perodo analisado. Em uma avaliao rpida e parcial do funcionamento de alguns deles, podem-se destacar: 1. Conselho Nacional de Sade: j era um conselho importante desde os anos 1990. Ele parte da legislao nacional de sade e parte da infraestrutura participativa da sade que a mais bem organizada no Brasil. Segundo o IBGE (2009), apenas 22 dos 5.563 municpios brasileiros no possuam conselhos municipais de sade. O CNS tem importantes atribuies entre as quais vale destacar a gesto do Fundo Nacional de Sade e a aprovao das prestaes de conta de fundo a fundo. Esta uma importante caracterstica da Poltica Nacional de Sade que aponta na mesma direo ressaltada anteriormente, qual seja, a da melhoria da administrao pblica nas instncias nas quais a participao social levada a srio. Ainda assim houve espao para melhorias significativas no perodo analisado: o ministro da Sade passou a frequentar as reunies do Conselho Nacional de Sade. No governo Lula, 91% das reunies do conselho tiveram a presena do ministro, ao passo que no governo FHC apenas 14% das reunies tiveram a presena do ministro; a representao da sociedade civil passou a ser eleita por associaes do setor em vez de ser indicada pelo governo; e
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a realizao de importantes avanos na comunicao com os conselhos locais de sade local, entre os quais vale a pena destacar o cadastro desses conselhos e sua comunicao direta com o CNS.
2.
Conselho Nacional de Assistncia Social: o advento do Sistema nico de Assistncia Social (Suas), poltica integrada aprovada como prioridade principal da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social e implantada pelo CNAS ajudou no estabelecimento de um sistema organizado de participao social na rea da assistncia. Foram tambm melhor integradas as relaes entre o conselho nacional e os locais, no caso de transferncias fundo a fundo. Conselho das Cidades: criado durante o governo Lula em estreita articulao com a Conferncia das Cidades. Em termos da concepo da poltica participativa, a rea de polticas urbanas uma das que melhor se estruturou no governo Lula, tendo claro um processo de priorizao de demandas que surgiram nas duas conferncias da cidade. A conferncia das cidades se estruturou em quatro reas, nas quais trs demandas principais foram apresentadas. Cada uma dessas demandas passou a ser implementada a partir das aes do conselho, cujos membros da sociedade civil foram eleitos nas conferncias. O principal avano na rea das cidades foi a estruturao de um sistema de participao nas polticas urbanas. Essa estrutura organiza as polticas urbanas nos trs nveis de governo e poder ser utilizada para a implantao de polticas de reduo da desigualdade urbana. Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente: um conselho importante, mas enfrenta, como alguns outros, superposies nas suas atribuies, especialmente com relao s polticas do adolescente em conflito com a lei que esto, em parte, concentradas na justia. O conselho gestor de um fundo, mas que no do mesmo tipo do fundo nacional de sade ou da assistncia social. O fundo originado de isenes tributrias e no articula aes integradas criana e ao adolescente. O principal problema do Conanda, assim como de uma srie de outros conselhos, a articulao intersetorial com outros conselhos de polticas sociais. O principal avano na rea da criana e do adolescente foi a produo, para a Organizao das Naes Unidas (ONU), do relatrio sobre a implementao da poltica no Brasil, relatrio este que estava pendente desde a assinatura, pelo Brasil, do tratado internacional sobre a criana e o adolescente. Mas o caso do Conanda tambm tem os seus pontos vulnerveis. O principal a falta de uma estrutura envolvendo a poltica de governo nos trs nveis: federal, estadual e municipal.
3.
4.
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5.
Conselho Nacional do Meio Ambiente: dos mais antigos entre aqueles que tm uma participao organizada da sociedade civil. No governo Lula, o Conama passou a fazer parte de uma estrutura mais clara de participao social na rea do meio ambiente. Entre os principais avanos cabe ressaltar a participao regular da ministra do Meio Ambiente nas reunies e a eleio dos representantes da sociedade civil mesmo que alguns sejam ainda indicados pelo presidente. O principal ganho organizativo na rea do meio ambiente a integrao entre as conferncias e o conselho, ambos fazendo parte da estrutura institucional do Ministrio do Meio Ambiente (MMA).
Assim, podemos fazer duas observaes importantes em relao ao funcionamento dos conselhos nacionais no governo Lula. Em primeiro lugar, o governo Lula aparece em uma posio de continuidade com as polticas de participao local que surgiram no Brasil na dcada de 1990. Ele potencializou a criao de novos conselhos e reforou aqueles j existentes, oferecendo-lhes capacidade de influir mais nas respectivas polticas pblicas. Assim, novos conselhos foram criados e outros reforados, ampliando a participao social no governo federal. Em segundo lugar, no h ainda no governo federal um papel muito claro para os conselhos nacionais fora dos assim chamados sistemas de gesto que incluem a sade, a assistncia social, a criana e o adolescente e o meio ambiente. Nestes casos, nos quais j h variao, possvel perceber um papel muito claro dos conselhos nas polticas sociais. Nos outros casos, ainda est para ser atribudo um papel mais claro para os conselhos.
4.2 Conferncias nacionais
As conferncias nacionais, assim como os conselhos, so parte da estrutura do governo federal desde Vargas, que organizou a I Conferncia Nacional de Sade e de Educao, em 1941. A rea de sade consolidou uma estrutura de conferncias nacionais ainda durante o governo autoritrio com a realizao de um conjunto de conferncias e finalmente com a realizao da VIII Conferncia Nacional realizada logo depois da redemocratizao (LIMA et al., 2005). Uma srie de outras reas temticas das polticas pblicas passaram a realizar conferncias que, nos anos 1990, se tornaram parte da estrutura de participao da populao nas polticas pblicas em conjunto com os conselhos. O governo Lula expandiu a forma conferncia para o conjunto das reas de polticas pblicas. No primeiro governo Lula foram realizadas 36 conferncias nacionais, sendo nove em 2003, oito em 2004, nove em 2005 e oito em 2006. As conferncias nacionais tiveram diversos papis relevantes, entre os quais se destaca a criao de uma agenda para a sociedade civil em reas importantes de polticas pblicas. At ento, as agendas da sociedade civil no
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Brasil eram basicamente locais. As conferncias nacionais iniciaram o projeto de consolidao de uma agenda nacional da sociedade civil em reas como, meio ambiente, sade, segurana pblica, entre outras. As conferncias cumpriram tambm o papel de estabelecer uma agenda mnima de negociao entre o Estado e a sociedade civil em reas relevantes das polticas pblicas. Segue uma lista das principais conferncias nacionais organizadas no perodo 2003-2006.
QUADRO 2
Nmero 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13
Conferncias nacionais 2003-2006

Nome VIII Conferncia Nacional de Direitos Humanos I Conferncia Nacional de Medicamentos e Assistncia Farmacutica I Conferncia Nacional das Cidades V Conferncia Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente I Conferncia Nacional de Aquicultura e Pesca I Conferncia Nacional do Meio Ambiente I Conferncia Nacional InfantoJuvenil pelo Meio Ambiente XII Conferncia Nacional de Sade IV Conferncia Nacional de Assistncia Social II Conferncia Nacional de Segurana Alimentar I Conferncia Nacional do Esporte IX Conferncia Nacional dos Direitos Humanos I Conferncia Nacional de Polticas Pblicas para as Mulheres II Conferncia Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao em Sade (CNCTIS) III Conferncia Nacional de Sade Bucal I Conferncia Brasileira sobre Arranjos Produtivos Locais (APLs) I Conferncia Nacional de Dirigentes de Infraestrutura Hdrica dos Estados I Conferncia Nacional de Promoo da Igualdade Racial II Conferncia Nacional sobre APLs Data 10 de junho de 2003 15 a 18 de setembro de 2003 23 a 26 de outubro de 2003 1 a 5 de novembro de 2003 25 a 27 de novembro de 2003 28 a 30 de novembro de 2003 27 a 30 de novembro de 2003 7 a 11 de dezembro de 2003 7 a 10 de dezembro de 2003 17 a 20 de maro de 2004 17 a 20 de junho de 2004 29 de junho a 2 de julho de 2004 15 a 17 de julho de 2004 Relao das entidades que convocaram Cmara dos Deputados (CD) Ministrio da Sade (MS) e Conselho Nacional da Sade (CNS) Ministrio das Cidades (MCidades) Secretaria de Direitos Humanos (SEDH) e Conanda Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca (SEAP) Ministrio do Meio Ambiente (MMA) Ministrio da Educao (MEC) e Ministrio do Meio Ambiente Ministrio da Sade e Conselho Nacional da Sade Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) Conselho Nacional de Segurana Alimentar (Consea) Ministrio do Esporte Secretaria de Direitos Humanos Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres (SPM) e Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM) Ministrio da Sade, Ministrio da Educao e Ministrio da Cincia e Tecnologia (MC&T) Ministrio da Sade e Conselho Nacional da Sade Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC) Ministrio da Integrao Nacional (MI) Secretaria Especial de Promoo da Igualdade Racial (Sepir)/Presidncia da Repblica (PR) Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (Continua)
14 15 16 17 18 19
25 a 28 de julho de 2004 29 de julho a 1o de agosto de 2004 2 a 4 de agosto de 2004 13 a 20 de novembro de 2003 30 de junho e 1o e 2 de julho de 2005 12 a 14 de setembro de 2005

(Continuao) Nmero 20 21 22 23 24 25 Nome III Conferncia Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao III Conferncia Nacional de Sade do Trabalhador II Conferncia Nacional das Cidades V Conferncia Nacional de Assistncia Social II Conferncia Nacional do Meio Ambiente VI Conferncia Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente I Conferncia Nacional de Cultura II Conferncia Nacional de Aquicultura e Pesca III Conferncia Nacional de Gesto do Trabalho e da Educao na Sade IV Conferncia Nacional de Sade Indgena III Conferncia Nacional InfantoJuvenil pelo Meio Ambiente II Conferncia Nacional do Esporte I Conferncia Nacional dos Direitos da Pessoa com Deficincia I Conferncia Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa I Conferncia Nacional de Economia Solidria Data 16 a 18 de novembro de 2005 24 a 27 de novembro de 2005 30 de novembro a 3 de dezembro de 2005 5 a 8 de dezembro de 2005 10 a 13 de dezembro de 2005 12 a 15 de dezembro de 2005 Relao das entidades que convocaram Ministrio da Cincia e Tecnologia
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Ministrio da Sade, Ministrio do Trabalho e do Emprego (MTE) e Ministrio da Previdncia Social (MPS) Ministrio das Cidades e Conselho das Cidades (ConCidades) Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome e Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) Ministrio do Meio Ambiente Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (CNDCA) e Secretaria de Direitos Humanos/PR Ministrio da Cultura em parceria com a Comisso de Educao e Cultura da Cmara dos Deputados Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca Ministrio da Sade e Conselho Nacional da Sade Fundao Nacional da Sade (Funasa), Ministrio da Sade e Conselho Nacional de Sade Ministrio da Educao e Ministrio do Meio Ambiente Ministrio do Esporte Conade e Secretaria de Direitos Humanos Secretaria de Direitos Humanos Ministrio do Trabalho e Emprego, Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) e Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome O Instituto Nacional do Cncer (Inca), em parceria com a Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz) e a Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) Secretaria de Educao Profissional, Ministrio da Educao e Frum Nacional de Gestores Estaduais de Educao Profissional
26 27 28 29 30 31 32 33
13 a 16 de dezembro de 2005 14 a 16 de maro de 2006 27 a 30 de maro de 2006 28 a 31 de maro de 2006 23 a 28 de abril de 2006 4 a 7 de maio de 2006 12 a 15 maio de 2006 23 a 26 de maio de 2006
34
18 a 21 de julho de 2006
35
I Conferncia Nacional de Imunodeficincias Primrias I Conferncia Nacional de Educao Profissional e Tecnolgica
3 a 5 de agosto de 2006
36
5 a 8 de novembro de 2006
Fonte: Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica. Elaborao prpria.
Uma anlise mais detida das conferncias revela alguns elementos de homogeneidade e algumas diferenas que valem a pena ser ressaltadas. Quanto aos elementos homogneos, vale apontar que quase todas as conferncias foram convocadas por iniciativa do Poder Executivo, exceo da I Conferncia de Direitos Humanos. Todas as conferncias tm, tambm, uma periodicidade que pode variar de anual caso das conferncias dos
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Arranjos Produtivos Locais (APLs) para quadrienal caso das conferncias de Cincia, Tecnologia e Inovao. No entanto, o padro mais claro o da periodicidade bienal, que prpria dos sistemas nacionais de gesto da sade e da assistncia social e que foi adotado como padro pela rea de cidades. Quando tratamos dos elementos de diferenciao, percebemos que eles variam de acordo com a tradio de participao da sociedade civil em uma rea especfica. Assim, quando analisamos trs critrios a preparao das conferncias em unidades da Federao, o carter deliberativo ou consultivo da conferncia, a existncia e o nmero de resolues se observam profundas variaes. Nas reas de sade, assistncia social e cidades essas conferncias envolveram preparao em todos os estados da Federao e no Distrito Federal, produziram resolues e foram deliberativas, nos casos da sade e da assistncia social, e consultivas, no caso das cidades, ainda que o ministrio tenha assumido o compromisso poltico de implementar as resolues das conferncias. No caso da conferncia dos APLs e da Cincia e Tecnologia no houve preparao nos 26 estados e tambm no houve recomendaes. Quando examinamos a estrutura de participao da sociedade civil encontramos um bom elemento explicativo para esse contraste. No caso da cincia e tecnologia e dos APLs h uma tradio de participao da sociedade civil que diferente da sade, da poltica urbana e da assistncia social, ainda que exista uma fortssima organizao social em ambas as reas, formada por associaes cientficas e de economia solidria. O quadro a seguir procurou sintetizar a participao em algumas conferncias realizadas no governo Lula 2003-2006 a partir dessas variveis.
QUADRO 3
Conferncia I Conferncia das Cidades II Conferncia das Cidades III Conferncia de Cincia e Inovao I Conferncia dos APLs II Conferncia dos APLs IV Conferncia da Assistncia Social V Conferncia da Assistncia Social
Sntese dos elementos participativos das conferncias nacionais selecionadas

Unidade da Federao 26 e DF 26 e DF NA NA 26 26 Periodicidade 2 em 2 anos 2 em 2 anos 4 em 4 anos Anual Anual 2 em 2 anos 2 em 2 anos Participantes 2.066 2.230 2.500 no local 12.000 pela internet 1.000 450 1.035 2.000 Formas de convocao Ministrio/decreto Ministrio/decreto/ conselho Ministrio Ministrio Lei n 8.742/ministrio/conselho
o
Formas de deliberao Consultivo Consultivo Consultivo Propositivo Propositivo Deliberativo Deliberativo
Lei no 8.742/ministrio/conselho
Fonte: Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica. Elaborao prpria.
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5 PARTICIPAO SOCIAl NO BRASIl: BAlANO E PERSPECTIvAS SOB OS ASPECTOS DA EfETIvIDADE, DA DEMOCRATIzAO E DA DISTRIBUIO
O governo Lula trilhou um caminho importante na implementao da participao social no nvel federal de governo no Brasil. importante ressaltar que esta forma de participao, apesar de prevista em diversos mecanismos constitucionais, no fazia parte, at 2003, da institucionalidade do nvel federal de governo, com exceo da operao de alguns poucos conselhos nacionais. Desde 2003, a participao passou a fazer parte do funcionamento cotidiano do governo federal no Brasil, o que se deu por duas vias principais; a da multiplicao dos conselhos e a da proliferao das conferncias nacionais. Hoje, possvel afirmar que a participao social se institucionalizou no governo nacional do Brasil. No entanto, duas questes se colocam quando fazemos um balano dessa experincia. possvel estabelecer relao entre maiores nveis de participao social e a democratizao do governo? Tem sido possvel sociedade civil pautar as polticas pblicas no nvel federal de governo por meio dos mecanismos participativos? As duas perguntas anteriores encontram respostas apenas parciais e devem constituir parte da agenda poltica e investigativa nos prximos anos. possvel afirmar que, no tocante democratizao da relao do governo federal com a sociedade civil, avanos importantes foram feitos no estabelecimento de uma agenda comum na rea de polticas sociais. Essa agenda, que gerada nas conferncias nacionais, avanou bastante, mas ainda falta uma maneira clara de o governo federal negociar a implementao da agenda que tem sido produzida pelas conferncias. Neste caso, portanto, os avanos so parciais. possvel tambm perceber forte avano no acesso da populao de baixa renda a bens pblicos, mas, diferente do que ocorreu em experincias locais, isso se deve antes de tudo a programas de transferncia de renda. No entanto, esses programas ainda contam com pouca participao dos beneficirios e, apesar de ter havido tentativas de vincular transferncia de renda e participao social, estas tentativas no avanaram muito. Para os prximos anos importante, seno necessrio, criar, no nvel federal, uma agenda de distribuio de bens pblicos e de democratizao do oramento que envolva maior participao social. Em suma, possvel afirmar que temos nveis diferenciados no que diz respeito participao social no Brasil. Ela parece estar bastante consolidada no nvel local de governo nas capitais e nas grandes cidades, tal como demonstramos na primeira parte deste trabalho. No entanto, quando passamos para o nvel federal de governo vemos avanos importantes na organizao
180
da participao social, mas no possvel ainda aferir impactos nas polticas pblicas e na organizao do governo, como o que mostramos no nvel local. Deste modo, o grande avano do governo Lula foi de fato estender o tema da participao para o nvel federal de governo. preciso, agora, dar o passo adicional de torn-la efetiva a ponto de que a participao passe a pautar a produo e a implementao de polticas pblicas no nvel federal.
181
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ANExO
Municpios que compem a amostra da pesquisa e a respectiva pontuao no IMIP
UF RS MG PE BA SC SC MG RS PE MG PA CE SP BA GO RJ RJ PE SP BA BA GO PE MG MG SP CE GO BA BA RJ SP BA PE GO RS GO CE CE SC PE BA CE CE Fonte: Pires e Vaz (2010). Porto Alegre Belo Horizonte Recife Vitria da Conquista Chapec Blumenau Juiz de Fora So Leopoldo Camaragibe Poos de Caldas Belm Sobral Campinas Salvador Goinia Petrpolis Volta Redonda Olinda So Paulo Itabuna Alagoinhas Anpolis Petrolina Uberlndia Montes Claros Cubato Fortaleza guas Lindas de Gois Ilhus Jequi Rio de Janeiro Sorocaba Teixeira de Freitas Caruaru Luzinia Novo Hamburgo Aparecida de Goinia Juazeiro do Norte Crato Lages Garanhuns Juazeiro Caucaia Maracana Municpio IMIP 0,94 0,94 0,86 0,84 0,81 0,77 0,77 0,75 0,71 0,70 0,68 0,67 0,66 0,66 0,65 0,65 0,65 0,61 0,61 0,61 0,60 0,60 0,59 0,52 0,48 0,47 0,44 0,44 0,43 0,43 0,41 0,41 0,40 0,40 0,39 0,39 0,38 0,38 0,38 0,35 0,28 0,24 0,21 0,07
CAPTULO 5
ACCOUNTABIlITY E CONTROlE SOCIAl NA ADMINISTRAO PBlICA fEDERAl
1 INTRODUO
Este captulo tem trs objetivos. Primeiro, apresenta dois conceitos indispensveis ao debate sobre a gesto pblica em sociedades democrticas: accountability e controle social. Segundo, descreve as mais importantes mudanas ocorridas na administrao pblica brasileira desde a promulgao da Constituio Federal (CF/88) e avalia os avanos e retrocessos luz daqueles dois conceitos. Terceiro, delineia sugestes para a reforma da gesto pblica brasileira, feitas a partir da anlise de textos da literatura especializada e do depoimento de gestores, que ocupam posies-chave na administrao pblica federal brasileira.1 Para tanto, o texto est estruturado da seguinte forma: a seo 2 apresenta os cinco principais mecanismos de accountability na administrao pblica e suas diferentes possibilidades de combinao na gesto pblica contempornea. A tipologia est baseada no modelo apresentado no mbito do Comit Latinoamericano de Administracin para El Desarollo (CLAD) (BRESSER-PEREIRA; GRAU, 2006). Ainda nessa seo so discutidos de forma mais detalhada os mecanismos de controle social, ressaltando seu potencial para aprimorar as rotinas e os procedimentos na prpria administrao e para aprofundar a democracia participativa no Brasil. A seo 3 apresenta as principais mudanas ocorridas na administrao pblica federal brasileira desde a CF/88. O texto se detm, alm da prpria Constituio, na anlise dos principais avanos do Plano Diretor da Reforma do Estado, proposto em 1995, e das mudanas na gesto durante os dois governos Lula. O foco analtico da seo dirige-se a ressaltar a incorporao crescente de mecanismos de accountability e controle social na gesto pblica. Em linhas gerais, e para alm das particularidades de cada perodo, argumenta-se que, no que se refere adoo de mecanismos de controle social da administrao, houve processo cumulativo de mudanas, com avanos exponenciais no governo Lula, e que, quando se observam as mudanas em favor de maior controle de resultados, houve forte continuidade entre os governos Fernando Henrique Cardoso (FHC) e Lula.
1. Trata-se de entrevistas realizadas com gestores pblicos, secretrios executivos e demais servidores pblicos federais que ocupam ou ocuparam posies-chave em rgos governamentais que integram o Ciclo de Gesto das Polticas Pblicas Federais. As entrevistas foram realizadas no mbito de um projeto sobre gesto pblica no Brasil, levado a cabo pelo Ipea, durante o segundo semestre de 2009. Para uma discusso mais detida sobre o ciclo de gesto, verificar o captulo 5 do volume 3 desta obra.
186
A seo 4 faz uma avaliao crtica dos obstculos a superar e das mudanas necessrias para aprofundar as reformas em favor da incorporao de mecanismos de accountability adequados gesto pblica mais eficiente e mais efetiva na obteno de resultados. Destacam-se trs pontos. O primeiro a relevncia de ampliar a profissionalizao da gesto pblica. O segundo, sublinha o avano produzido no processo de controle social da formulao das polticas e, ao mesmo tempo, o duplo risco desse processo no ser suficientemente efetivo na produo de novas polticas, ou de servir como instrumento de legitimao de agendas definidas a priori pelos governos, sem conferir aos grupos representados capacidade propositiva ou poder poltico efetivo. Por fim, e em consonncia com o ponto anterior, ressalta-se que o controle social da gesto, para alm de ampliar os espaos de participao democrtica, guarda uma dimenso transformadora indispensvel redefinio da agenda pblica. Trata-se do potencial inovador que a incorporao de novos grupos e atores sociais na gesto pode produzir, em termos de impactos no processo de redefinio das prioridades da agenda e das polticas pblicas. Este processo decorreria da incluso de novas perspectivas sociais, concepes cognitivas e valorativas alternativas e competidoras daquelas tradicionalmente cristalizadas na viso de mundo dos burocratas ou do governo no poder.
2 ACCOUNTABIlITY, CONTROlE SOCIAl E GOvERNANA
Uma questo crucial da literatura sobre burocracia e democracia trata dos mecanismos possveis de conciliao entre ordens que, em princpio, so regidas por lgicas diferentes; no limite, conflitantes. Enquanto a democracia concebida como sistema poltico apoiado na soberania popular ou na realizao das preferncias dos grupos de interesse organizados, a burocracia um sistema organizacional que prima pela implementao ideal-tipicamente eficaz e eficiente de polticas pblicas. O conflito potencial entre democracia e burocracia decorre do crescente nvel de especializao dos burocratas, que, ao se tornarem cada vez mais informados e tecnicamente competentes para a formulao e execuo de polticas pblicas, podem ganhar um grau de autonomia e poder que alije os no especialistas e os polticos da capacidade de intervir e influenciar o debate. A tecnocracia representa o pice desse processo. Como Mosher sublinhou:
() o aumento da especializao e da complexidade tecnolgica e social parece ser uma tendncia irreversvel que leva crescente dependncia do servio pblico (),
Accountability e Controle Social na Administrao Pblica federal
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triplamente afastado da democracia direta.2 Aqui reside o problema fundamental (): Como um servio pblico assim constitudo pode funcionar de forma compatvel com a democracia? (MOSHER, 1982).
A questo , pois, conciliar as possveis tenses entre burocracia e democracia e saber at onde possvel e/ou desejvel prescindir do saber tcnico e das escolhas do especialista em favor das demandas de diferentes stakeholders, que, em ltima instncia, no se orientam pelo trinmio eficincia, eficcia e efetividade.3 Nesse sentido, um dos mais importantes desafios para governos que se desejam mais democrticos instituir processos de formulao e execuo das polticas pblicas que efetivamente traduzam demandas e interesses da sociedade. Essa preocupao ensejou um tema hoje clssico na cincia poltica, que trata da investigao sobre os diferentes tipos e as melhores formas de controle e/ou nveis de autonomia decisria das agncias administrativas e burocrticas, a fim de que suas decises sejam as mais prximas possveis das preferncias do governo ou do legislador. Dirigido a esta preocupao encontra-se um extenso nmero de pesquisas, enfeixadas na rubrica dos estudos sobre as relaes agente principal, em que os polticos so os principais, encarregados de definir polticas e objetivos desejveis, e os burocratas so os agentes que os levam a termo, isto , executam aquelas polticas e objetivos. Em grossas linhas, as formas de accountability, o papel do controle social e a questo da governana democrtica inserem-se nesse contexto: como agregar as preferncias, coordenar e prover incentivos aos atores que participam do processo decisrio atores que no se restringem ao exclusivo crculo governamental , fazer as escolhas possveis entre as preferncias apresentadas e convert-las em polticas de forma satisfatria? (MEIER; TOODLE JR., 2006; STOKER, 2000).
2. Para Mosher, o distanciamento entre burocracia e democracia ocorre: i) quando so os membros do Poder Legislativo e do Poder Executivo que nomeiam os funcionrios da alta burocracia, no a populao; ii) quando esses funcionrios nomeiam seus subordinados; e iii) pela escolha de funcionrios que, no sendo nomeados, so, contudo, selecionados com base no mrito e no podem mais ser removidos com base em critrios polticos ou ideolgicos, o que tambm mina, de outra forma, a capacidade de a burocracia responder s preferncias dos cidados. Os funcionrios escolhidos por meio dos itens i e ii so os nomeados e os funcionrios selecionados pelo critrio iii so os protegidos, na terminologia de Mosher. A mesma questo tambm discutida por Mier e Toodle Jr. (2006, captulo 1) e Fisher (2009, parte 1). 3. A discusso sobre gesto pblica ainda mais relevante quando se observa o processo de crescente delegao para agncias do Poder Executivo o papel de formular e implementar polticas pblicas, como identificaram, h algumas dcadas (PUTNAM et al., 1982, p. 244). As burocracias pblicas, amplamente formadas por servidores permanentes, so responsveis por ampla maioria das iniciativas de polticas pblicas adotadas por cada governo. A autonomia para decidir no apenas casos individuais, mas tambm para definir o contedo da maioria da legislao aprovada, passou do legislativo para o executivo. Os burocratas, na medida em que monopolizam grande parte da informao disponvel sobre os problemas das polticas pblicas em curso, assim como a maior parte do saber tcnico necessrio para desenhar alternativas, passaram a ter influncia preeminente sobre a evoluo da agenda de decises. (PUTNAM et al., 1982, p. 244).
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BOX 1
Diferentes abordagens sobre a administrao pblica
guisa de esclarecimento, necessria breve digresso sobre as principais perspectivas analticas que lidam com a gesto pblica e a burocracia. A noo de burocracia varia entre campos disciplinares. Na acepo mais conhecida, dada por Max Weber, a burocracia refere-se ao quadro administrativo que exerce a dominao cotidiana com base na legtima aplicao de regras e estatutos racionalmente definidos. Se comparado aos demais quadros administrativos historicamente existentes, derivados das dominaes carismticas e tradicionais e seus subtipos , esse quadro administrativo profissional e altamente desenvolvido, do ponto de vista de sua racionalidade tcnica, confere superioridade dominao racionallegal. A alegoria que o socilogo alemo utiliza para destacar tal superioridade, em termos de eficcia e produtividade, equipar-la quela que as formas mecnicas de produo tm sobre as formas no mecnicas. O modelo burocrtico weberiano passou a sofrer forte crtica com o desenvolvimento de novos modelos organizacionais para a administrao, no final do sculo XX. Em sntese, os crticos argumentaram ser a organizao burocrtica ineficiente, vagarosa, autorreferenciada e afastada das necessidades dos cidados (SECCHI, 2009, p. 349 et seq.; BRASIL, 1995, p. 15; BEETHAM, 1996, p. 13). Quanto gesto pblica, h pelo menos trs importantes perspectivas tericas: aquela adotada na sociologia das organizaes, a da economia poltica e a da administrao pblica. Na primeira, a burocracia pensada em termos weberianos, antes mencionados (WEBER, 2004, p. 142-147, v. 1, captulo IX, v. 2). Na segunda, ela pensada como um conjunto de organizaes compostas por indivduos que agem de forma instrumental, motivados por interesses de maximizao de oramentos de suas reparties, o que, no limite, e sem regras de incentivos adequadas, resulta em altos nveis de ineficincia (NISKANEN, 1971; TULLOCK, 1965; DOWNS, 1967). Por fim, na abordagem da administrao pblica, o burocrata, ao contrrio da abordagem que pressupe o homem econmico racional da econmica poltica, um indivduo portador de valores e normas e, portanto, orientado por princpios morais socialmente estimados, entre os quais o interesse pblico (WOOD; WATERMAN, 1994; BEETHAM, 1996, p. 29-42). Nestes termos, a ltima abordagem incorpora uma dimenso da qual a economia poltica faz tabula rasa. Sem a preocupao de discutir esta questo, vale notar apenas que a anlise a seguir pressupe a integrao das trs abordagens, na medida em que considera relevantes os mecanismos de incentivos e recompensas e o papel da racionalidade instrumental na ao dos atores, mas no reduz a importncia dos valores e das normas sociais, alm de conferir relevo influncia que o desenho institucional tem para a conformao, no mdio e longo prazos, daqueles valores e normas. Por fim, cabe notar a percepo radicalmente oposta entre os entusiastas da administrao weberiana e os tericos que abordam a administrao com o enfoque da economia poltica. Como frisou Beetham () se os weberianos se impressionam com a eficincia burocrtica comparada aos demais sistemas administrativos tradicionais, economistas polticos ficam igualmente impressionados com a ineficincia daquela, quando comparadas s hierarquias operantes no mercado (1996, p. 25-26).
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O conceito de accountability refere-se existncia de formas de atribuio de responsabilidade por aes e polticas realizadas e sua respectiva prestao de contas. Em outros termos, o conceito vincula-se obrigao de os agentes publicizarem suas aes e, por este meio, permitirem ao pblico ou ao principal atribuir responsabilidades por aes e resultados produzidos. Na medida em que se podem definir atores responsveis por aes e resultados, individualizando as responsabilidades em oposio responsabilidade difusa , razovel supor que as aes daqueles sero mais bem controladas, e os incentivos para alcan-las, tanto pela expectativa das recompensas quanto das punies, elevados. Tornar os gestores e funcionrios pblicos mais accountables, por meio de diferentes instrumentos, foi um desafio incorporado como meta na administrao pblica brasileira somente a partir de meados dos anos 1990. Um dos desafios atuais ampliar e aprimorar os instrumentos de accountability, de modo a torn-los mais efetivos em disciplinar e sintonizar a burocracia pblica com os interesses e objetivos definidos nas esferas polticas e/ou sociais. H diferentes modelos e tipologias para retratar as formas de accountability. ODonnell (1998, 1999) cunhou um modelo mais abstrato, que segmenta os mecanismos de accountability em duas dimenses: vertical e horizontal. A primeira se refere aos mecanismos disponveis aos cidados para controlar as aes dos governantes e burocratas. O direito de votar em eleies peridicas o principal deles. A accountability horizontal reporta-se aos tipos de controle exercidos por outras organizaes no aparato de Estado, tais como tribunais de contas, o controle parlamentar sobre aes do Poder Executivo e outros mecanismos de freios e contrapesos.4 Outra tipologia disponvel, que ser aqui adotada, foi formulada pelo CLAD (2006). Nela, a accountability ou responsabilizao pode operar de cinco diferentes formas: a) c) e) responsabilizao por controles clssicos; responsabilizao pela introduo da lgica dos resultados; responsabilizao por meio de controle social. b) responsabilizao por controle parlamentar; d) responsabilizao por meio de competio administrada; e
4. De acordo com a definio do cientista poltico argentino, accountability horizontal um conceito que d conta da () existncia de agncias estatais que tm o direito e o poder legal e que esto de fato dispostas e capacitadas para realizar aes que vo desde a superviso de rotina a sanes legais, ou at o impeachment contra aes ou emisses de outros agentes ou agncias do Estado que possam ser qualificadas como delituosas (ODONNELL, 1998, p. 40). Crticas a esta tipologia podem ser encontradas em Moreno et al. (2003).
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A responsabilizao por meio de controles clssicos se baseia na observncia s regras procedimentais constantes do direito administrativo e das normas que regulam o funcionamento da cada agncia administrativa, que constituem o dia a dia da rotina burocrtica. Trata-se de um mecanismo que, ao definir formal e legalmente regras e procedimentos permitidos, habilita os rgos responsveis a verificar a observncia de tais regras e procedimentos e aplicar punies aos que deles se desviam. Alm dos prprios rgos de controle administrativo, o controle clssico se exerce por meio das instituies judiciais. Neste mbito, os instrumentos utilizados de forma mais costumeira so, em primeiro lugar, o controle do Judicirio sobre as aes e decises dos Poderes Executivo e Legislativo, as auditorias em contas e os controles exercidos pelos tribunais de contas. A accountability baseada nos controles clssicos sobre os procedimentos tem forte presena na tradio administrativa brasileira, que formalista, excessivamente detalhada e complexa. O debate poltico recente reafirma a sobrevalorizao desse instrumento de controle, que resulta em reforo das prprias exigncias administrativas e excessivo burocratismo. Em decorrncia desse processo, cujo vigor foi retomado com a promulgao da CF/88, o pndulo do controle dos procedimentos moveu-se demais para a perspectiva dos rgos de controle, comnfase nos processos e em prejuzo da avaliao dos resultados, com menor abertura ao controle da prpria sociedade e ao controle social que dela deriva (BRESSER-PEREIRA; GRAU, 2006). A responsabilizao por controles parlamentares (congressional oversight) aquela em que os gestores so controlados pelos polticos, que, em princpio, so, ao lado do Executivo, a fonte originria principal das policies executadas por cada agncia governamental.5 Alm da funo de definir o escopo e os objetivos de polticas pblicas, exercida nas comisses temticas e nas votaes em plenrio, formas possveis de controle parlamentar sobre as polticas do Poder Executivo e seus rgos so as sabatinas sobre aes desempenhadas por agncias e rgos governamentais, a aprovao do oramento anual e a verificao de sua execuo, e as consultas pblicas sobre polticas a serem implementadas (BRESSER-PEREIRA; GRAU, 2006, p. 36). Tanto a responsabilizao por controles clssicos quanto aquela por controles parlamentares expressam formas de accountability horizontal, na terminologia de ODonnell (1998, p. 40). O terceiro tipo de responsabilizao se exerce por meio da avaliao de resultados, isto , do desempenho das organizaes na execuo das policies. Ao incorporar critrios objetivos para avaliar e mensurar resultados de aes levadas adiante
5. O desenho de instrumentos adequados para garantir que as organizaes do governo definam e executem policies de acordo com as preferncias dos parlamentares fomentou ampla literatura da cincia poltica sobre as relaes entre principais e agentes. Duas boas snteses esto em MCCubbins e Schwartz (1984) e Shepsle e Bonchek (1997, captulo 13).
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para a sociedade no necessariamente por instituies do Estado , esse tipo de controle introduz um mecanismo de incentivo competitivo que estimula mais eficincia e eficcia das polticas. A contrapartida necessria mas no caso brasileiro, nem sempre cumprida conferir mais autonomia decisria aos gestores, que passam a ser responsabilizados, em ltima instncia, por resultados obtidos. O aumento da autonomia compatvel com a reorientao do foco do controle, que se desloca do processo de implementao para os resultados das aes. Em termos gerais, o controle por resultados confere menos importncia s rotinas e aos procedimentos, tpicos do controle burocrtico clssico, em favor da primazia dos servios prestados ao cidado.6 Para este mecanismo de accountability, o desafio encontrar o equilbrio que permita conjugar procedimentos mais eficientes com objetivos coletivamente desejveis, o que, como se argumenta adiante, possvel e promissor por meio da combinao de responsabilizao por controle de resultados com mecanismos de controle social que permitam definir metas factveis. No caso do Brasil, desde a Reforma do Estado iniciada em 1995, as organizaes sociais so as principais representantes dessa modalidade de responsabilizao. O quarto mecanismo de responsabilizao baseia-se na competio administrada. Aqui, h:
() concorrncia () norteada por ndices e metas contratualizadas entre o rgo governamental central ou uma agncia reguladora e os prestadores de servios pblicos, a partir dos quais os burocratas podem penalizar, recompensar ou buscar corrigir a ao dos provedores (BRESSER-PEREIRA; GRAU, 2006, p. 56).
Este mecanismo reduz os controles procedimentais clssicos e, por exercer de forma mais prxima a avaliao de resultados das polticas, pode incorporar mecanismos de controle no burocrticos. Recorrentemente, nos ltimos anos, o debate sobre o papel e os benefcios da incorporao de mecanismos de competio administrada na administrao publica volta baila e torna-se objeto de intensa disputa poltica nos projetos de reforma administrativa nos Legislativos federais e subnacionais. Por fim, a responsabilizao pode ser feita por meio de controle social, em que cidados e organizaes civis controlam as aes dos polticos e administradores pblicos na formulao e execuo das policies. Como mecanismo de accountability vertical, o controle social pode ser considerado como instrumento para cotidianizar, por parte da populao, o controle intermitente j exercido por meio da realizao peridica de eleies parlamentares. Da alguns autores denominarem este modelo de accountability societal (SMULOVITZ; PERUZZOTTI, 2000; GRAU, 2000).
6. Pires (2009) um bom exemplo de anlise sobre os efeitos produzidos por diferentes estratgias de gerenciamento da discricionariedade dos burocratas em suas atividades profissionais cotidianas e os resultados que produzem na efetividade das polticas pblicas.
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A tabela 1 resume e relaciona os principais mecanismos de accountability e os atores que neles participam.
TABELA 1
formas de controle e atores
Controle parlamentar Polticos Burocratas Sociedade Concorrncia X X X Controle de procedimentos Controle social Controle de resultados 2(1) 1(1) 2
(1)
Competio administrada
2(1) 2(1) 1(1)
Fonte: Bresser-Pereira e Grau (2006, p. 34). Nota: (1) A responsabilizao pela introduo da lgica de resultados e pela competio administrada tem mais de um agente ou mecanismo controlador. Nesse sentido, a numerao serve para classificar a importncia de cada um dos controladores: o nmero 1 equivale ao agente ou mecanismo controlador mais importante e o nmero 2, ao secundrio.
Mecanismos de accountability so indispensveis democracia e um incentivo de estmulo ao cumprimento das tarefas, metas e funes por parte dos gestores, o que resulta em mais eficincia da administrao pblica. Nesses termos, a accountability instrumento institucional poderoso para aprimorar os servios pblicos e desenvolver a capacidade do Estado em responder s demandas dos cidados. Contudo, a simples reorientao da ao do controle formal dos processos para os resultados, tal como postulado nos anos 1990 pelos tericos do new public management, diz pouco sobre como aprimorar a administrao cotidiana e tornar as polticas pblicas mais eficazes. Por louvvel que seja a assuno de que os servidores pblicos e gestores compreendem melhor que seus superiores as dificuldades e os empecilhos que so obstculos ao funcionamento mais integrado e fluido dos processos no interior da administrao, falta ainda responder, de modo especfico, s perguntas formuladas por Behn (1998, p. 142): Accountable para quem? Accountable para que? Accountable como? Sabe-se que governos accountables so desejveis. Como faz-lo o grande desafio, que avana aos poucos e com retrocessos, tal como ser discutido na prxima seo. Desde os anos 1980, uma nova teorizao mostrou as vantagens de incorporar mecanismos que zelem por resultados e se orientem para a efetividade dos servios prestados ao cidado e menos pelo controle do procedimento por meio do qual esses servios so prestados. Seja como for, o anonimato que emerge com a diviso de responsabilidade entre muitos e a falta de clareza quanto aos objetivos a alcanar, que resultam de metas e objetivos inespecficos, agem contra uma accountability de resultados bem-sucedida. Adotar mecanismos de controle social como forma de accountability tem algumas vantagens. Primeiro, fortalece o espao pblico e estimula o engajamento
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cvico de grupos organizados da sociedade.7 Segundo, fomenta a mobilizao permanente sobre o exerccio da autoridade governamental e vai alm da democracia eleitoral, ao incorporar, em processo que se pretende permanente, a participao coletiva nos processos decisrios e na verificao das aes desempenhadas por administradores. Terceiro, permite que as decises sobre processos e polticas sejam mais informadas pelas preferncias e pelos interesses dos grupos afetados. Quarto, e como desdobramento do anterior, reduz o isolamento e a autonomia decisria da prpria burocracia, do governo e dos parlamentares frente sociedade civil e atenua seus problemas informacionais no desenho e na avaliao das policies (verificar o captulo 10, neste volume; BRESSER-PEREIRA; GRAU, 2006, p. 47; GUEDES; FONSECA, 2007). Por fim, mas igualmente importante, confere mais legitimidade e mais confiana nas instituies do Estado, uma vez que os prprios cidados so chamados a participar dos processos decisrios. Para potencializar as virtudes que o controle social pode exercer sobre a administrao pblica, h condies indispensveis. So necessrios canais de articulao bem estabelecidos com as instituies representativas formais, como o Congresso Nacional, pois a demanda por incluso no exerccio da formulao e do controle das polticas no implica diminuir a importncia dos procedimentos representativos formais; mas, antes, canais azeitados de articulao entre formas de democracia participativa e representativa so indispensveis para traduzir em leis e procedimentos aquilo que os grupos organizados e movimentos sociais constitudos demandam (GUEDES; FONSECA, 2007; SILVA, 2009; FISHER, 2009). Para tanto, deve-se redesenhar as instituies para que permitam e estimulem a participao social, evitando, contudo, a excluso de grupos com menos propenso a participar, a fim de prevenir o controle unilateral das demandas por grupos mais poderosos.8 Por fim, deve haver amplo e transparente acesso informao. Cidados sem informao sobre os processos decisrios e sobre a implementao de polticas no podem reivindicar, de forma satisfatria, mudanas em seus procedimentos e objetivos. Publicizar o que se faz, como se faz e criar canais de contestao integram uma dimenso indispensvel para que mecanismos de controle social da administrao possam ser efetivos.
7. Uma () qualidade dos canais de participao da sociedade no poder pblico que eles podem reforar a conscincia republicana, aspecto fundamental para as sociedades latino-americanas, historicamente marcadas por comportamentos oligrquicos e, ainda, em vrias naes, com um grau alto de corrupo. (BRESSER-PEREIRA; GRAU, 2006, p. 47). 8. Sabe-se que parte das dificuldades de adoo das formas participativas de democracia assenta-se na falta de disposio dos cidados para discutirem, de forma ativa, questes pblicas que no digam respeito diretamente aos seus interesses imediatos, o que, de resto, um vezo marcante em nossa tradio histrica. Entretanto, exemplos bemsucedidos de participao coletiva nos processos decisrios, bem como o crescimento das formas de participao e dos interessados nela, podem temperar o pessimismo daqueles que abdicam, de antemo, de tentar prover incentivos e estmulos participao coletiva. Instigantes exemplos de quo promissora pode ser a participao social e de como, devidamente desenhadas as instituies, ela se torna vigorosa, encontram-se em Fisher (2009, parte I e II).
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A linguagem e o imaginrio social dos sistemas polticos e da teoria democrtica contempornea esto repletos de noes que apelam importncia da participao da sociedade na esfera poltica, para alm do exerccio da franquia eleitoral (AVRITZER; SANTOS, 2006). Na administrao pblica, as preocupaes so similares. As reformas administrativas dos anos 1990 e 2000, ao lado da preocupao com a introduo da accountability de resultados, caracterizaram-se por estimular canais de participao coletiva nos processos decisrios e por permitir efetiva influncia dos grupos organizados da sociedade civil nas polticas pblicas, processo cujo incio remonta incorporao dos instrumentos de participao coletiva definidos na CF/88, como ser discutido na prxima seo do texto. O controle exercido pela coletividade por meio de sua incorporao nos processos dialgicos que a esfera poltica e administrativa procedem no decorrer da formulao ou do calibramento de policies importante anteparo ao planejamento independente das preferncias dos stakeholders. Como salientado por diferentes pensadores da teoria democrtica, a reduo da democracia a um conjunto de regras e, em especial, de eleies regulares empobrece o potencial produtivo e sinalizador que a participao social pode apresentar ao poder pblico, esfera legislativa e s agncias executivas e reguladoras, por meio do exerccio da proposio ou fiscalizao da, controle de sua atuao. A continuidade e ampliao do processo de incorporao da sociedade civil nas esferas de formulao e execuo das polticas tornam-se mais imperativo quando se observa o irrealismo do pressuposto, largamente difundido em alguns modelos da cincia poltica, segundo o qual polticos desenham policies e fiscalizam sua execuo, e aos gestores cabe apenas implement-las. Desconsidera-se a capacidade autnoma dos gestores em formular e conduzir parte das policies executadas por suas organizaes (MEIER; TOODLE JR., 2006; BEHN, 1998, p. 143; captulo 10, neste volume). No sistema poltico brasileiro essa caracterstica ainda mais relevante, j que o controle congressual sobre as agncias administrativas baixo. Assim, seja por este motivo ou por questes pragmticas que a complexidade e as demandas da administrao cotidiana impem aos gestores, a autonomia das agncias burocrticas e dos rgos da administrao tende a ser alta o suficiente para impedir o controle democrtico pressuposto e desejvel na relao entre esfera poltica e administrativa. Outro complicador ao controle da esfera poltica sobre a administrao a tendncia cada vez mais acentuada do Estado em ampliar seus convnios para prestao ou execuo de servios com organizaes no governamentais e celebrar contratos com as assim chamadas organizaes sociais. A crescente delegao de aes e funes em polticas pblicas, antes restritas ao monoplio da execuo estatal, a disperso do poder do Estado nacional em diferentes vetores por exemplo, supranacional ou local tornam difusas as fronteiras entre os setores pblicos e privados, incorporando uma constelao de atores na conduo das
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polticas pblicas (MORO, 2003, p. 138; STOKER, 2000, p. 17). Nesses termos que emerge e se expressa a noo de governana democrtica, que sinaliza esse deslocamento do centro decisrio e alocativo de recursos da burocracia decisria, antes autnoma ou tecnocrtica, para estruturas de deciso que envolvam a participao dos grupos sociais interessados, de modo que a eles seja dado o direito de participar permanentemente das escolhas e decises. A perspectiva da governana pblica d destaque, nos termos de Secchi () abordagem relacional, [em que] o resgate das redes/comunidades/sociedades como estruturas de construo de polticas pblicas a grande novidade (2009, p. 359). Com base na discusso at aqui apresentada, a prxima seo trata das mudanas na administrao pblica brasileira desde 1988, privilegiando as alteraes que representaram mudanas nas dimenses da accountability, do controle social e da governana democrtica.
3 AS REfORMAS NA ADMINISTRAO PBlICA DESDE 1988
Reformas ou mudanas incrementais na administrao pblica federal ocorreram com frequncia no pas, desde a redemocratizao. Tais mudanas no seguiram sempre princpios ou lgicas comuns. Sintomtico disso a velocidade com que os secretrios de administrao se sucederam no cargo (GAETANI, 2008). A organizao administrativa atual e a herana legada pelos governos anteriores retratam a sobreposio de lgicas reformistas que, em alguns de seus princpios, foram diversas e fragmentadas (MARTINS, 2002), o que impe, como desafio futuro, integrarem de forma mais fluida as instncias e os princpios que norteiam seu funcionamento. Desde 1988, houve quatro importantes momentos de reforma na administrao pblica no Brasil: i) o perodo que circunda a promulgao da Constituio Federal de 1988; ii) o incio da dcada de 1990, com o governo Collor; iii) a gesto Bresser-Pereira, durante o primeiro governo Cardoso, a partir de 1995; e iv) o incio do governo Lula, em 2003 (GAETANI, 2008). A Constituio Federal de 1988 inaugurou um conjunto de mudanas na administrao pblica brasileira e apresenta avanos e retrocessos em relao ao passado. A assuno de tarefas de controle externo pelo Ministrio Pblico talvez tenha sido a maior e mais importante inovao (SADEK, 2008). A segunda inovao importante foi a descentralizao administrativa e tributria, que resultou em forte transferncia de recursos e de competncias administrativas para os municpios, uma das razes explicativas para o deslocamento massivo do quadro administrativo para o mbito municipal.9
9. Ver captulo 10, no livro 1 deste volume. O outro motivo relevante foi a criao de novos municpios, cujo nmero cresceu vertiginosamente aps 1988. 1.307 novos municpios foram criados no pas aps a CF/88. Ver Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Uma anlise mais detalhada sobre a dinmica entre centralizao versus descentralizao poltica e fiscal a partir da Constituio Federal de 1988 encontra-se no captulo 6 do livro 1 deste volume.
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A descentralizao administrativa esteve associada outra alterao relevante, que foi o processo de delegao de poder participativo aos grupos organizados da sociedade civil, com a instituio dos conselhos de polticas pblicas. A gesto democrtica foi incorporada inclusive no mbito municipal, por exemplo, no planejamento Art. 29, inciso XII e na rea do ensino pblico e da sade Art. 206, inciso VI e Art. 198, inciso III (SILVA, 2009, p. 14). Ainda no mbito municipal, a CF/88 assegurou a obrigatoriedade de disponibilizao anual das contas pblicas para o cidado, permitindo-lhe avaliar e questionar o uso dos recursos (Art. 31, 3o). Como sublinhou Abrcio (2007, p. 69), () o processo descentralizador abriu oportunidades para maior participao cidad e para inovaes no campo da gesto pblica, levando em conta a realidade e as potencialidades locais. O governo Collor definiu-se, no campo da gesto pblica, por princpios simples. Privatizar empresas estatais e reduzir o quadro do funcionalismo pblico em aproximadamente 30%, de forma linear (OECD, 2010, p. 6), objetivo que foi obtido por fora da compresso salarial ou de estmulos voluntrios demisso. A ausncia de projetos de reforma que visassem dar maior racionalidade administrao, aliado ao menosprezo da funo de planejamento estatal nas polticas pblicas, produziu fortes impactos negativos na organizao administrativa federal. Em termos de inovao na gesto, no houve mudana relevante. Os dois governos Cardoso encontram sua sntese na proposta contida no Plano Diretor para a Reforma do Estado, apresentado ao Congresso Nacional pelo Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (Mare) em 1995 (BRASIL, 1995). A reforma produziu algumas inovaes. A primeira e mais substantiva foi o fortalecimento da gesto orientada para o controle dos resultados, vis--vis a nfase no controle dos procedimentos. Segundo, houve forte redefinio nas funes estatais, que se traduziu na reduo do papel do Estado como ator do desenvolvimento e na delegao de funes para as esferas do mercado e da sociedade civil. Esta nova chave de atuao do Estado implicou o reordenamento das funes e relaes entre governo, sociedade e mercado. Martins (2002, p. 217) destaca trs principais mudanas na gesto pblica ocorridas nos dois mandatos do presidente Cardoso: i) reviso do papel do Estado e de suas estratgias de desenvolvimento; ii) alterao nas tarefas-chave da burocracia pblica federal; e iii) criao de novos modelos institucionais. E entre as principais trajetrias de reforma do Estado identificadas em Martins (2002) e apresentadas no quadro 1, importa ressaltar, para os fins deste captulo, trs importantes mudanas: a reforma institucional, a gesto meio que trata das polticas de recursos humanos e tecnologias de informao e a gesto social.
QUADRO 1
Gesto meio Gesto estratgica Aparato regulatrio Gesto social Gesto fiscal Necessidade de manuteno da poltica econmica, que implica a gerao de supervits primrios expressivos e a consequente necessidade de reduo de gastos Falta de instrumentos adequados de fomento ao associativismo e ao desenvolvimento de capacidades locais para a busca autnoma e participativa de solues sustentveis de desenvolvimento Capacitao de gestores sociais. Capacitao de Implementao de agncias reguladoras atores locais. Implementao de modelos institucionais de parceria pblico-privado Leis nos 9.782/1999; PPA (Lei no 9.989/2000) 9.961/2000; 9.427/1996; 9.984/2000; 10.223/2001 e MP no 2.228/2001 Foco em resultados. Empre- Estabilidade de regras. endedorismo Autonomia. Flexibilidade Srgio Motta Jos Paulo Silveira David Zilbersztajn Jos Serra Clvis Carvalho Martus Tavares Pedro Parente Clovis Carvalho, Eduardo Malan, Bresser Pereira, Congresso Nacional Clovis Carvalho Jorge, Pedro Parente, Pedro Eduardo Jorge Pedro Parente Pedro Malan Ruth Cardoso Parcerias. Mobilizao. Aprendizado. Desenvolvimento da Cidadania. Austeridade. Controle. Conteno Pedro Malan Pedro Parente Martus Tavares Clovis Carvalho Eduardo Jorge Pedro Parente
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Caracterizao das principais trajetrias de reforma do estado
Reforma institucionaL Necessidade de atrair investimentos para a privatizao. Estabelecimento de novos marcos regulatrios em mercados sociais. Obteno de autonomia e flexibilidade
Suspenso da administrados instrumentos e finalstica precisa das aes governamentais, ausncia de postura empreendedora para o alcance dos resultados recursos pra formulao e implementao das polticas pblicas. Precariedade do governo eletrnico
Precariedade e escassez Falta de orientao
o burocrtica face aos
Viso do problema
cenrios emergentes e ao
seu histrico de disfunes
(crise do Estado)
Reorientao da poltica de RH. Modernizao dos sistema de gesto de recursos humanos e compras. Implementao do governo eletrnico Plano Diretor, Emenda Constitucional n 19,
o
Implantao da administraPlurianual (PPA) baseado em programas. Orientao da ao governamental por programas
Formulao do Plano
Estabelecimento de mecanismos de controle das finanas pblicas nos nveis federal, municipal e estadual
Solues
o gerencial. Implantao
da gesto pblica empre-
endedora
Plano Diretor; Leis nos 9.637 Medida Provisria no 2.200/2001 conteno, eficincia, foco Cludia Costin Luiz Capella Slon Pinto Eduardo Jorge Pedro Parente
Policy outcomes
e 9.648/1998;
Lei no 9.790/2001
Lei Complementar no 104/2000
Decreto no 2.487/1988
Flexibilidade. Orientao para Centralizao, controle,
Valores
resultados. Foco no cliente.
Accountability/Controle Social no cliente, transparncia
Empreendedores
Bresser Pereira
Coalizo
Pedro Parente Silvano Gianni
Fonte: Martins (2002, p. 220).
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A reforma institucional, de cunho gerencialista, orientou-se por tornar a gesto pblica mais efetiva em termos dos resultados das polticas, bem como os gestores mais responsivos perante a sociedade. A reforma proposta, materializada na EC no 19/1998, nas Leis nos 9.367/1998 e 9.648/1998 e nos Decretos nos 2.487/1998 e 2.488/1998, estimulou a realizao de contratos de gesto, parcerias e convnios com organizaes da sociedade civil e procurou definir mecanismo de competio administrada e estimulou terceirizao de servios. De fato, o fomento de aes por meio de organizaes sociais formou a base do novo modelo de gesto da rea social, o que se expressa na crescente transferncia de recursos para organizaes da sociedade civil,10 viabilizada pelo Decreto no 1.366/1995, que criou o Programa Comunidade Solidria, pela Lei no 9.790/1999,11 que instituiu as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIPs), e pela Lei no 11.079/2004, que tratou da implementao de parcerias pblico-privadas. Em relao maior participao social na formulao ou conduo das polticas pblicas, o governo Cardoso fez avanar a ideia de que o pblico no est restrito esfera estatal o chamado pblico no estatal e de que as organizaes civis ou no governamentais so parceiros importantes e indispensveis execuo de algumas polticas. Em decorrncia dessas modificaes, fortaleceu a articulao em rede para a conduo das polticas pblicas, estilo de atuao j bastante disseminado pelas prprias organizaes civis (PINTO, 2006). Quanto s polticas de responsabilizao, a reforma props maior flexibilizao da gesto e adoo de mecanismos de controle de resultados, alm de mecanismos para demisso de funcionrios, fortalecimento de carreiras consideradas estratgicas, publicizao de dados sobre o funcionalismo e aprimoramento dos princpios meritocrticos na administrao (GAETANI, 2002; OECD, 2010). Ressalte-se tambm, a partir do segundo mandato, a revitalizao das polticas de planejamento, com a elaborao do segundo Plano Plurianual (PPA) (2000-2003) (GAETANI, 2002), que redefiniu o processo de planejamento e inovou em cinco aes:
10. Tecnicamente, trata-se das organizaes sociais. De acordo com Martins (2002, p. 229), Trata-se de uma qualificao que entidades privadas (associaes ou fundaes) podem receber para desempenhar atividades de relevncia pblica, mediante contrato de gesto firmado com o poder pblico, quer estas tenham sido absorvidas do Estado (implicando na extino da entidade estatal) ou no (quer se trate de uma ONG j atuante que passa a contar com mais um instrumento de cooperao com o Estado, alm dos convnios e ajustes afins). As organizaes sociais so paradigmticas do novo modelo de administrao gerencial, um dos pilares da gesto do ex-presidente Cardoso. 11. A Lei no 9.790/1999, conhecida como Lei das OSCIPs teve sua redao modificada por meio da MP no 2.216-37/2001.
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a ao passou a se orientar por programas, com metas definidas; os programas e as metas deveriam ser apresentados com clara oramentao para sua execuo e claro vnculo com o desempenho na obteno das metas; havia o comprometimento com sistemas de avaliao dos resultados; a execuo oramentria dos programas tinha acompanhamento eletrnico; e cada programa tinha um gestor responsvel com treinamento tcnico adequado (OECD, 2010; BARZELAY; SHVETS, 2006).
Por fim, no que tange gesto meio, houve avano inicial na modernizao dos sistemas de gesto dos recursos humanos e na implementao do governo eletrnico. Estas aes seriam bastante ampliadas no governo subsequente, em especial aquelas que visavam dar maior transparncia ao gasto pblico. Como saldo das mudanas, houve aumento das iniciativas no campo do planejamento governamental e da gesto por programas, em especial no segundo governo FHC. Essa mudana institucional introduziu princpios da administrao gerencial, incorporou o princpio da eficincia como uma das bases do direito administrativo, provocou o estreitamento da relao entre Estado e organizaes civis, criou o governo eletrnico e estimulou forte transferncia de competncias, com a criao de agncias reguladoras, que foge ao escopo analtico deste texto. Essas mudanas, embora virtuosas, foram prejudicadas e, em parte, impedidas pela realizao do assim chamado ajuste estrutural, que implicou sobrevalorizao do corte de custos e do fortalecimento das reas responsveis por controle fiscal das contas pblicas, em desfavor da alocao eficiente de recursos, o que atuou contra os prprios objetivos perseguidos pela reforma, quais sejam, melhorar a qualidade da gesto e dos servios prestados ao cidado. Com a realizao do ajuste e a aprovao da legislao prevendo controle fiscal dos governos a Lei de Responsabilidade Fiscal, de 2000 , houve reorientao das preocupaes para encontrar formas de racionalizar os procedimentos administrativos e melhorar a eficincia alocativa dos recursos pblicos, incorporando-se, inclusive, a necessidade de considerar princpios fiscais como critrios indispensveis na formulao das polticas pblicas (GAETANI, 2008, p. 3). O governo Lula herdou um passivo negativo de sobreposies das reformas do passado que, visto do ngulo das presses por maior agilidade e autonomia decisria, s foi aumentado pelo crescimento e fortalecimento dos rgos de controle aliados a uma legislao que se manteve altamente regulatria e formalista. Ainda assim, no incio do governo se observaram substanciais
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avanos nos procedimentos de e-government12 e e-procurement, que contriburam para alar o Brasil condio de um dos pases com administrao pblica mais transparente do mundo, em nvel federal. Tal nfase na transparncia produziu muitas externalidades positivas, pois, ao permitir mais acesso informao, deu chance ao exerccio de mais controle social sobre a execuo das polticas. A criao, em 2004, do portal eletrnico que passou a disponibilizar todos os dados sobre a alocao de recursos pblicos, bem como de sua execuo, indicativo do avano desse processo. O acesso virtualmente a todas as informaes sobre aes do governo conferiu ao cidado autonomia no acesso aos dados, o que no o faz mais depender daquilo que os governos queiram que saibamos e constitui passo indispensvel ao efetivo exerccio do controle social, como ressaltou Przeworski (1998, p. 26). O governo Lula tambm empoderou os rgos de controle. Expresso dessa mudana a elevao ao status de ministro para o titular da Corregedoria-Geral da Unio, convertida no incio do governo em Controladoria-Geral da Unio (CGU).13 Houve tambm gradual, mas crescente, nfase no controle das polticas pblicas, inclusive com maior capacidade de ao preventiva para atuar em casos de realizao de obras pblicas, por exemplo. No campo da gesto de pessoas, houve investida vigorosa na recomposio do quadro de pessoal tcnico a partir de 2003, em contratendncia sua reduo durante os anos 1990, mas em continuidade com o fortalecimento das carreiras estratgicas de Estado, iniciadas na gesto Cardoso.14 Em especial, destaca-se o volume de contratao de servidores nas reas de educao, a estruturao da carreira das agncias reguladoras que um passo indispensvel consolidao do princpio da neutralidade burocrtica e dos princpios do Estado republicano e o fortalecimento do quadro de pessoal nas carreiras que integram o assim chamado ciclo de gesto. No campo do planejamento, houve ao mais vigorosa no fomento gesto participativa e ao empoderamento da sociedade na discusso do Plano Plurianual 2004-2007, o que se traduziu, por exemplo, na incorporao de organizaes da sociedade civil ao debate, por meio da realizao de audincias pblicas para a formulao do PPA, ainda que nem sempre permitindo quela capacidade de efetiva de influenciar os rumos do plano. O representante da Associao Brasileira de
12. Uma nota de curiosidade para a histria da administrao pblica no Brasil: o rpido avano do e-government no Brasil, nos anos 2000, resultou, em grande parte, da desmobilizao do grande contingente de servidores mobilizados para resolver os problemas do assim chamado bug do milnio. Resolvido o problema, e passada a fatdica data, foi preciso encontrar outra funo compatvel com a especializao tcnica daqueles servidores, que resultou canalizada para o desenvolvimento do e-government. Ver Gaetani (2008). 13. Apesar de ter sido criada em 2001, como corregedoria, s no governo Lula que o rgo ganha maior poder, com a Lei no 10.683/2003. 14. Como indica o captulo 11 do livro 1 deste volume.
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Organizaes no Governamentais (ABONG), por exemplo, define o governo Lula como excessivamente intervencionista, ainda que mais aberto participao social: () na maioria dos novos espaos participativos criados e/ou reformulados quem determina a representao da sociedade o Governo (MORONI, 2006, p. 15).15 O exemplo mais significativo do crescente relevo da governana democrtica na gesto Lula talvez seja a criao do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social, bem como a criao, reconfigurao ou reativao de outros conselhos setoriais com representao da sociedade civil, alm da realizao de fruns para discusso de polticas, o que ampliou os canais de articulao e interlocuo entre governo e sociedade civil. Em paralelo a essas iniciativas, houve crescente transferncia de recursos do Estado para organizaes civis, desde 2003, indicativo de mais parcerias entre governo e sociedade na execuo de polticas sociais e dos avanos do processo iniciado ainda nos anos 1990 (CARVALHO NETO, 2007; LOPEZ et al., 2010). Alinhado, ainda, com a ampliao das instncias de participao social na gesto pblica, observou-se, desde 2003, forte crescimento no nmero de conferncias nacionais, o que sintomtico do espao crescente que a adoo de mecanismos de consulta sociedade assumiu como princpio cardeal da elaborao de polticas pblicas no pas.16 Por fim, importante ressaltar o crescimento do nmero de ouvidorias pblicas federais nos ltimos anos: de 40, em 2003, para 152 em 2009 (BRASIL, 2009b, p. 14).17 Ouvidorias so indicativo de mais capacidade responsiva dos rgos pblicos para as demandas dos cidados e, portanto, de incremento no controle social exercido sobre as aes pblicas.
4 DESAfIOS DO PRESENTE
Olhadas em retrospecto e descritas em termos panormicos, as mudanas por que passou a administrao pblica no Brasil desde 1988 retratam a luta permanente entre a adoo de mecanismo de controle de procedimentos e accountability cada
15. Ressalte-se, contudo, que, de acordo com este crtico, () por mais que possamos fazer crticas questo da participao no governo Lula () no podemos deixar de registrar o significativo avano que tivemos neste perodo (MORONI, 2006, p. 12). O alegado intervencionismo do governo na definio dos grupos representados e na definio da agenda de discusses, at o presente momento, no encontrou estudo sistemtico que permita compreender mais a fundo se, de fato, esta uma dimenso relevante das novas formas de participao social e quais so, de fato, a importncia e a influncia desses novos instrumentos de participao democrtica nas instncias de discusso, formulao e implementao das polticas pblicas. 16. Nmeros e informaes sobre as conferncias nacionais e internacionais encontram-se disponveis em: <http:// www.presidencia.gov.br/estrutura_presidencia/sec_geral/.arquivos/CONFERENCIASNACIONAISCOMPLETA140909. pdf>. Todas as mudanas pontuais, em termos legais, operadas na administrao pblica brasileira entre 2001 e 2009 podem ser encontradas compiladas em Brasil (2009b). Trata-se do documento Inventrio das principais medidas para melhoria da gesto pblica no governo federal brasileiro. 17. A lista completa de ouvidorias encontra-se em: <http://www.cgu.gov.br/AreaOuvidoria/Arquivos/RelacaoOuvidoriasAgo2009.pdf>.
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vez mais rigorosos e reguladores dos processos, de um lado, e a flexibilizao e autonomia do processo decisrio no mbito da gesto pblica, de outro. Entre esses dois parmetros gravitaram os motes que motivaram as mudanas: mais burocratizao, gerencialismo, gesto por resultados, participao e controle social e luta anticorrupo. Essas demarches foram fomentadas por diferentes lgicas que conviveram nos processos de negociao, indo da proposta exclusivamente fiscalista e interessada to somente em reduzir os custos da mquina administrativa quela motivada por aprimorar e azeitar os procedimentos oramentrios e de execuo das polticas pblicas. A natureza inconclusa de cada uma dessas mudanas resultou na justaposio ou superposio de estruturas que atualmente coexistem e, por suas potenciais contradies, constituem obstculos maior eficincia e eficcia da gesto pblica no Brasil (GAETANI, 2008, p. 2; PIQUETCARNEIRO, 2008, p. 167). Entre os desafios do presente, no que tange desejvel e necessria ampliao da participao e do controle social na formulao e implementao das polticas pblicas, h passos importantes a realizar. Rotinizar a participao por meio da institucionalizao formal das conferncias nos trs nveis de governo, criar mecanismos de financiamento para sua realizao peridica e fortalecer os mecanismos de acompanhamento coletivo da implementao das deliberaes produzidas no processo de negociao das conferncias (SILVA, 2009) so alteraes que podem fomentar de forma expressiva a formulao de policies de baixo pra cima, em oposio histrica preferncia nacional por desenhar polticas mediante processos decisrios de cima pra baixo (PETERS, 1995). No h dvida de que existem trade-offs em adotar um dos dois modelos e, sobretudo, de que cada poltica tem mais afinidade eletiva com um dos tipos mencionados. Contudo, decises do tipo de baixo pra cima permitem ajustamento permanente s realidades locais e adequao aos imperativos que o tempo impe s polticas pblicas.18 O elevado nvel de centralizao administrativa continua a ser obstculo adoo deste ltimo modelo na formulao das policies no Brasil. Uma alterao que se pode fazer de forma mais imediata o que no implica desconhecer os obstculos polticos a isso reduzir o nvel de patronagem poltica dos quadros da administrao federal. Em que pese o avano na profissionalizao da gesto pblica no pas desde 1988 em especial, no mbito federal atualmente o governo federal ainda dispe de aproximadamente 22 mil cargos de livre nomeao (BRASIL, 2009a). A livre nomeao, no obstante possa produzir mais capacidade de responsabilizao pelos parlamentares ou polticos por meio de suas indicaes, mantm-na em termos pessoais e individuais. Por outro lado,
18. Para todas as implicaes normativas positivas e negativas que ambos os enfoques para formulao das polticas pblicas apresentam, ver Peters (1995) e Meier e Toodle Jr. (2006, p. 10 et seq.).
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dificulta a coordenao das aes na esfera administrativa, pois, conjugado ao grande nmero de nomeaes polticas, h uma estrutura partidria altamente fragmentada e uma estrutura federativa que no define, com clareza desejvel, as competncias de cada uma das instncias administrativas. Esse desenho erige obstculos ao melhoramento da performance institucional, por potencializar conflitos de natureza poltica interpartidrios e intergovernamentais , alm de dificultar o planejamento de longo prazo das polticas. Esta questo crucial nas trs esferas da administrao pblica. A manuteno do atual volume de recursos de patronagem indica, ao menos, duas coisas. Em primeiro lugar, o enorme poder de barganha que o Executivo dispe para atrair o Poder Legislativo, reduzindo o mpeto fiscalizatrio deste. Em segundo lugar, o uso que governadores e presidentes da Repblica de fato fazem dessa franquia. Para a administrao pblica, as redes polticas que se constroem por nomeaes cuja motivao poltico-eleitoral so bastante contraproducentes para a racionalizao dos procedimentos na mquina pblica, pois fomentam estruturas organizacionais e aes administrativas desarticuladas, sobrepostas ou disfuncionais. Reproduzem tambm o indesejvel faccionalismo na administrao, com politizao de escolhas que, muitas vezes, requerem mais nfase em decises tcnicas. Alm disso, elevam a dificuldade em planejar o mdio e o longo prazo, pois o sistema de esplio da administrao pblica brasileira desarticula ou inibe a continuao dos projetos a cada nova eleio.19 Em que pese a gradativa poltica da atual gesto do Ministrio do Planejamento de preencher os assim chamados cargos de confiana com funcionrios de carreira, no h, ainda, dispositivos de enforcement que garantam a continuidade dessa ao. A instituio de requisitos mnimos para o preenchimento dos cargos de livre provimento pode ser um recurso para minorar o problema. Este, pois, um dos importantes desafios a superar, se o que se quer produzir uma administrao mais accountable. Como assinalou Gaetani, () neutralidade, mrito e profissionalismo nunca foram os traos dominantes do servio pblico no Brasil (2008, p. 4). O aparelhamento das administraes pblicas, uma constante na tradio brasileira, indicativo disso. Um dos maiores obstculos ao avano de mudanas gerencialistas na administrao pblica brasileira, que prima por maior autonomia decisria e nas prticas de gesto dos administradores, deriva da cultura administrativa que, traumatizada pelo passado de forte veio patrimonialista e alto nvel de clientelismo na conduo dos servios pblicos, mantm as rotinas burocrticas excessivamente amarradas, com efeitos contraproducentes nos processos decisrios
19. A manuteno do sistema de esplio na administrao pblica tambm dificulta a preservao da memria administrativa e facilita que erros do passado se repitam (GAETANI, 2008, p. 11).
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e na obteno de resultados. H, aqui, a conjugao de uma tradio histrica com alta propenso regulatria e um padro de sociabilidade que deposita pouca confiana nas pessoas. Aliado a isso est uma esfera administrativa que permanece sob forte incidncia dos interesses particularistas dos polticos, novamente pela lgica patrimonialista que historicamente acompanha o pas. O resultado, na prtica, a desconfiana nos administradores pblicos e a relutncia em lhes delegar autoridade decisria com autonomia. Deriva da () a rigidez da estabilidade [do funcionalismo] e dos concursos, o formalismo do sistema de licitaes, e o detalhismo do oramento (BRASIL, 1995, p. 38; ver tabela 2 comparativa). A cultura regulatria inibidora da difuso da cultura da aprendizagem, pois amarra e desincentiva a inovao. sintomtico que no caso brasileiro, marcado por forte relao entre a esfera poltica e administrativa, () a descentralizao quase sempre associada a efeitos no intencionais como corrupo, clientelismo e uso indevido dos recursos pblicos, bem como ineficincia fiscal (REZENDE, 2009, p. 355).20
TABELA 2
Cultura poltica e confiana
Alta confiana no governo Alta confiana nos indivduos Baixa confiana nos indivduos Reino Unido, Austrlia, Nova Zelncia e Canad Sucia, Noruega, Finlndia e Dinamarca Baixa confiana no governo Estados Unidos Frana, Espanha, Itlia, Portugal e Brasil
Fontes: Peters (1995), com adaptaes de Gaetani (2008).
A esfera da cultura , tanto quanto a esfera institucional, relevante para explicar quo difcil alterar o controle excessivo e contraproducente que rege a maior parte dos procedimentos administrativos das organizaes estatais no Brasil. Somente com longo esforo e difceis disputas polticas avanou-se, gradualmente, para definir de forma clara os objetivos perseguidos por cada agncia governamental e as metas a alcanar, quando isso possvel. Foram tmidos os avanos na criao de sistemas de motivao e progresso nas carreiras pblicas que permitam ao gestor planejar sua progresso com base no desempenho e na definio de mecanismos mais efetivos de cobrana dos resultados. Aqui, novamente, h consequncias nefastas que a seleo por cargos em comisso produz nessa racionalidade.21
20. Ver tambm Peters (2001, p. 155 et seq.). Tal como frisou Rezende (2009, p. 354), A descentralizao da gesto () visando a autonomia decisria, responsabilizao burocrtica e controles por resultados percebida pelas elites burocrticas e polticas como um processo de produo de ineficincias na gesto pblica. A nova burocracia e suas instituies tornam-se consideravelmente arriscadas, especialmente em contextos marcados por forte tradio de rent-seeking, corrupo e clientelismo. 21. Como ressaltado no Plano Diretor para a Reforma do Estado, ao discutir a debilidade da estrutura de carreiras e dos critrios meritocrticos que deveriam reg-las, () o sistema de premiao e motivao dos funcionrios pblicos foi crescentemente identificado com a ocupao de cargos em comisso (BRASIL, 1995, p. 39).
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O processo de ampliao da participao e do controle social da administrao avanou bastante nesta primeira dcada do sculo XXI. O ativismo social fomentado pela nova ideologia participativa, que nasceu ou se renovou em todo o mundo a partir dos anos 1980, sem dvida foi ingrediente indispensvel s mudanas na gesto pblica que se observam ao longo das ltimas duas dcadas. O fato de os processos decisrios no Brasil incorporarem com crescente entusiasmo a participao social, se, por um lado, representa inovao que se tornou modelo para outros pases e cujas implicaes para a democracia ainda esto por ser devidamente analisadas , carece, de outro, de transformaes especficas, seja na cultura administrativa seja na cultura participativa da sociedade. Ambas demandam esforos de mdio e longo prazos. No mbito da primeira, j foi mencionada a necessidade de avanar na profissionalizao do servio pblico em bases meritocrticas e competitivas. Ao lado dela, necessrio aprofundar a cultura da responsabilizao no servio pblico, que deve vir combinada com mais atribuio de responsabilidades ao gestor, transparncia na sua ao e arcabouo legal mais gil, que evite desincentivos inovao.22 A questo, contudo, no pode ser tratada esquematicamente, em termos de controle versus autonomia. O desenvolvimento de instrumentos de controle interno conquista essencial democracia e consolidao do Estado republicano. Entretanto, necessrio refinar o modo como ele se exerce, desenhando formas colaborativas mais adequadas para tornar controladores e gestores parceiros na ao pblica, no rivais. Concomitante a esse processo, a demandada autonomia dos gestores s pode ser compatvel com o aumento de sua responsividade e responsabilidade frente sociedade civil. Da ser necessrio introduzir mecanismos de responsabilizao e novas formas de controle democrtico que, ao mesmo tempo, mantenham o controle da ao e inibam o desenvolvimento de uma cultura de averso ao risco de inovar. Quanto aos atuais processos decisrios participativos, como so os conselhos e as conferncias, um dos pontos cruciais sobre os quais se debruar deve ser a implementao de mecanismos que evitem o controle da agenda por parte do governo e, pior, a seleo dos grupos representados por critrios que no ampliam a participao, mas reforam as estruturas de poder preexistentes queles arranjos. Do contrrio, pode-se reviver, em novas bases, o Estado corporativo, que utiliza o discurso da participao e o direito ao controle social da implementao das
22. A antiga observao de Woodrow Wilson, segundo a qual falta de clareza e anonimato so inimigos da accountability, ainda til para pensar a redefinio da gesto pblica brasileira contempornea: A ateno pblica deve ser dirigida, facilmente, no caso de boa ou m administrao, para o homem merecedor de elogio ou condenao. No h perigo no poder, desde que ele no seja irresponsvel. Se ele for dividido, entregue em parcelas a muitos, se obscurece; e se for obscurecido, tornado irresponsvel. Mas se ele for localizado em chefes de departamentos e de divises, facilmente observado e responsabilizado. (WILSON, 2005, p. 360).
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decises como recursos apenas para legitimar decises previamente concentradas e concertadas pelas elites decisrias.23
Os problemas e riscos presentes nas novas formas de exerccio do controle social sobre a administrao no devem ofuscar a sua relevncia. Ao lado dos diferentes aspectos abordados neste texto, ressalta-se mais um, guisa de concluso. A ampliao dos controles e da participao democrtica na administrao incentiva a ao colaborativa de diferentes atores na discusso das questes e polticas pblicas, maximizando seu efeito potencial sobre a produo de novos consensos cognitivos fomentadores de rumos alternativos para a forma de conduzir a gesto e implementar as polticas e sobre as prprias prioridades e os objetivos das polticas pblicas. As potencialidades da ao colaborativa que envolva forte articulao com a sociedade e permitam novos sujeitos coletivos entrarem no espao discursivo esto em transformar o modo como o mundo conhecido e representado socialmente e, em decorrncia disso, na capacidade de inovar nas prprias policies. Como ressaltou Fisher (2009), essas polticas incorporam sentidos e significados particulares que esto arraigados nos pressupostos no revelados dos seus formuladores. Neste sentido, a informao tcnica, por indispensvel que seja na definio dos rumos das aes e polticas pblicas, no opera no vazio, como a assuno positivista a entende. A informao tcnica julgada, interpretada e disputada no mundo social da poltica, que , tambm, a esfera das lutas simblicas pela representao de vises de mundo mais ou menos legtimas (BOURDIEU, 2008, captulo 4; FISHER, 2009, p. 214-271). Ao permitir a incorporao de novos atores, excludos at ento da esfera poltica e administrativa, amplia-se o universo das crenas e ideologias que competem para legitimar novos modelos de ao pblica e estatal. Permite-se, assim, revitalizar o universo da poltica e torn-la uma esfera menos moldada pela influncia desigual de pressupostos ideolgicos ou interesses polticos e econmicos de elites restritas, que se apresentam, contudo, travestidos na roupagem do julgamento e da avaliao tcnicos. Ademais, reduz-se o gap entre as decises tomadas pelas elites decisrias e pelos demais cidados, a maior parte das quais continua alheia ao processo de deciso, controle e avaliao das polticas pblicas no Brasil, nos trs nveis de governo.
23. Referindo-se particularmente ao caso dos conselhos setoriais federais, o captulo 16 deste livro volume 3 desta coletnea ressalta problema similar: () os movimentos, hoje absoluta minoria, ou as organizaes da sociedade mais frgeis apresentam enorme resistncia a participar dos conselhos por temerem a cooptao do Estado e/ou a perda de sua identidade ou pureza frente a ele; [outro problema] a baixa rotatividade dos representantes junto aos conselhos, seja das lideranas, seja dos movimentos e organizaes sociais, que resistem a abandonar seus postos. Caso to mais grave diante do enorme nmero de assentos que ocupam nesses colegiados dada a multiplicidade de conselhos setoriais de polticas pblicas. Neste caso, tende-se a reproduzir um circulo vicioso: so exatamente os segmentos j mais organizados e mais institucionalizados que tendem a ocupar a maior parte dos espaos dessa esfera pblica no se sabe se estatal ou no estatal o que certamente traz consigo determinados traos que devem ser levados em conta.
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CAPTULO 6
OUvIDORIAS PBlICAS E DEMOCRACIA
1 INTRODUO
Muito embora o tema ouvidoria pblica seja hoje recorrente na agenda de discusses de diversos segmentos sociais, o instituto no to novo quanto parece: ao contrrio, sua origem data de cerca de dois sculos. O que marcante no debate atual, todavia, que o instituto tem adquirido outros contornos, especialmente em pases como o Brasil, que passaram por um processo de redemocratizao e, consequentemente, esto consolidando os pilares de um novo pacto social, orientado para a valorizao da dignidade humana e o fortalecimento dos vnculos de solidariedade. Esse contexto repercute na exigncia de um modelo de organizao estatal que seja no apenas transparente e aberto participao dos cidados, mas tambm promotor de um sentido coletivo de cidadania. Os primeiros registros histricos da ouvidoria pblica remontam aos fins do sculo XVIII e incio do XIX, na Sucia, quando a figura do supremo representante do rei, cuja atribuio era vigiar a execuo das ordens e leis emanadas do monarca, foi transmutada para a de mandatrio do parlamento, com a nova funo de controlar em nome prprio a administrao e a justia (GOMES, 2000b). Ressalte-se, contudo, que a positivao legal do instituto do ombudsman se deu mais precisamente na Constituio sueca em 5 de junho de 1809. Ao longo do sculo XX, diversos outros pases instituram a figura do ombudsman, seguindo os passos da Sucia, especialmente aps as reformas administrativas ocorridas nesse pas em 1915 e em 1967, que resultaram em um modelo no qual as atribuies eram repartidas entre trs ombudsmen um responsvel por questes ligadas ao bem-estar do administrado, um ligado aos assuntos judicirios e militares e um ligado s matrias cveis. Na Amrica Latina, a implantao das ouvidorias pblicas se deu bem mais tardiamente. Assim, registra-se o aparecimento do instituto em Porto Rico em 1977, na Guatemala em 1985, no Mxico em 1990, em El Salvador e na Colmbia em 1991, na Costa Rica, no Paraguai e em Honduras em 1992, no Peru e na Argentina em 1993, na Bolvia em 1994, na Nicargua em 1995, na Venezuela
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em 1997 e no Equador em 1998 (SILVA, 2006). E nem poderia ser diferente, na medida em que a ouvidoria pblica pressupe plenitude de direitos civis e polticos em um ambiente democrtico, o que s pde ser verificado nos pases do subcontinente a partir das duas ltimas dcadas do sculo XX. Gomes (2000b) noticia que, no Brasil, a primeira iniciativa voltada para a criao de algo prximo de uma ouvidoria pblica data de 1823, sendo anterior, pois, Constituio do Imprio. Esse projeto estabelecia, na estrutura do Imprio, um juzo do povo. Entretanto, o tema s comeou a ser efetivamente discutido a partir do terceiro quartel do sculo XX, quando, em 1961, por meio do Decreto no 50.533, pretendeu-se a criao de um instituto assemelhado ao do ombudsman. Todavia, o decreto foi revogado antes mesmo de ter sido posto em prtica. Na dcada seguinte, por meio do Decreto-Lei no 200, de 1967, foi criado o cargo de ombudsman na Comisso de Valores Mobilirios, o qual, novamente, nem chegou a ser preenchido. Ao longo da dcada de 1970 foram produzidos diversos textos defendendo a criao e a efetiva implantao do instituto, mas o cenrio poltico no dava margem a inovaes dessa natureza, orientadas participao e ao controle social da administrao pblica pelos cidados. No decurso da dcada de 1980, concomitantemente ao incio do processo de redemocratizao do pas e na esteira da crise de legitimidade poltica vivida pelo regime militar, surgem alguns movimentos reivindicando participao social no poder pblico, como as organizaes de bairro e o prprio movimento sindical. Entre as medidas que ento comeam a ser propostas e que se relacionam mais estritamente ao instituto do ombudsman, figuravam a Proposta de Emenda Constituio (PEC) no 78, que pleiteava a criao de uma procuradoria-geral do povo para defender os direitos fundamentais dos cidados; a proposta do senador Luiz Cavalcanti; o projeto dos deputados Ney Lopes e Jonathan Nunes; e o projeto do senador Marco Maciel que preconizavam a criao de um cargo nos moldes clssicos de ombudsman, mas foram rejeitados. Em um cenrio socioeconmico conturbado e carente de legitimao, criado o primeiro cargo de ouvidor geral pblico do Brasil ainda que a eficcia da iniciativa no tenha sido verificada de pronto por meio do Decreto no 92.700, de maio de 1986, que instituiu o cargo de ouvidor geral da Previdncia Social,1a quem seriam destinadas as informaes, queixas e denncias dos usurios do Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social, cabendo-lhe zelar pela boa administrao dos servios previdencirios e sugerir medidas com esse objetivo (Art. 2o).
1. Destaca-se ainda, nesse perodo o Decreto no 215, de 1986, que determinava a implementao do projeto-piloto de implantao da Ouvidoria Municipal de Curitiba.
Ouvidorias Pblicas e Democracia
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Por fim, destaca-se tambm a criao, pelo Decreto no 93.714, de 15 de dezembro de 1986, de um instituto para a defesa de direitos do cidado contra abusos, erros e omisses na Administrao Federal. Entretanto, esse instituto foi criado na contramo de toda a experincia internacional sobre o tema, deixando de observar, entre outros, os princpios da unipessoalidade e da publicidade, bem como de disciplinar as regras de elegibilidade para o cargo ou os limites de atuao do ouvidor. O processo de redemocratizao culmina com a promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/88), que instituiu um novo paradigma democrtico, tendo como fundamentos: a dignidade da pessoa humana (Art. 1o, inciso III), a cidadania (Art. 1o, inciso, II) e o pluralismo poltico (Art. 1o, inciso V); e como objetivos: a construo de uma sociedade livre, justa e solidria (Art. 3o, inciso I) e a promoo do bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer formas de discriminao (Artigo 3o, inciso IV). Sob este novo modelo, a Constituio consagrou, em seu Art. 37, os princpios da impessoalidade e da publicidade nos atos emanados da administrao pblica e previu, no 3o do mesmo Art. 27, a edio de lei ordinria para tratar especificamente das reclamaes dos cidados relativas prestao de servios pblicos. Alm disso, a Constituio ampliou sensivelmente as formas de controle e participao social (GOMES, 2000b, p. 76). V-se, com isso, que a experincia constituinte no pas estabeleceu condies para o enfrentamento de questes que, anos mais tarde, passariam a ser centrais nas sociedades ocidentais. Na onda de debates sobre reforma do Estado desencadeada nos anos 1990, por exemplo, Giddens (2001, p. 80 et. seq.) afirmou que parte dos esforos deveria se dirigir ao enfrentamento da crise da democracia que, na leitura do autor, decorria de ela no ser suficientemente democrtica. A partir desta reflexo, Giddens props um novo modelo para o Estado, baseado nas seguintes caractersticas: descentralizao, dupla democratizao, renovao da esfera pblica e participao direta e ativa dos cidados. Na viso do autor, a descentralizao de poder havia se tornado um imperativo frente demanda por autonomia individual e a emergncia de uma cidadania reflexiva. Todavia, prosseguia, ela deveria ocorrer no mbito de um processo de dupla democratizao, entendida no sentido da delegao de poder de cima para baixo, mas tambm uma delegao de poder para cima, de modo a reafirmar a autoridade do Estado para que ele pudesse reagir s influncias que, de outro modo, o flanqueiam por completo (GIDDENS, 2001, p. 82). A renovao da esfera pblica, por sua vez, seria alcanada com maiores nveis de transparncia e eficincia administrativa. Por fim, o autor destacava a importncia do desenvolvimento de novos mecanismos de democracia direta, assim como do fortalecimento dos j existentes, pelos quais o governo poderia
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restabelecer contato mais direto com os cidados, e os cidados com o governo. Embora as ouvidorias pblicas dialoguem bastante com o ltimo aspecto da leitura de Giddens, o fato que na realidade de pases como o Brasil, que enfrentaram processos de redemocratizao, essas instituies podem ainda contribuir para a prpria consolidao de um sentido coletivo de cidadania, a partir da reconstruo da confiana e do respeito entre os cidados e entre estes e o Estado. As ouvidorias pblicas se tornaram realidade no Brasil aps a CF/88, existindo hoje um total de 1.043 dessas instituies, conforme tabela 1.
TABELA 1
Ouvidorias pblicas no Brasil 20091
Esfera de governo Poder Executivo federal Ouvidorias-Gerais dos estados Ouvidorias estaduais Ouvidoria-Geral do Distrito Federal Governo do Distrito Federal Ouvidorias municipais Ouvidorias de polcia Poder Judicirio Ouvidorias do Poder Legislativo Total Fonte: Ouvidoria-Geral da Unio. Nota: 1 Estimativa de outubro de 2009. Quantidade 151 21 470 1 54 255 17 60 14 1.043
Com o notvel processo de difuso dessas instituies, j se alcanou certo consenso acerca do conceito e das caractersticas e atribuies principais de uma ouvidoria. Hoje, entende-se por ouvidoria um instrumento que visa concretizao dos preceitos constitucionais que regem a administrao pblica legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia , a fim de que tais preceitos se tornem, na prtica, eixos norteadores da prestao de servios pblicos (LYRA, 2004b, p. 144). Alm desse objetivo primeiro, so atribuies principais de uma ouvidoria pblica: induo de mudana, reparao do dano, acesso administrao e promoo da democracia. Alm destas, e em carter mais amplo, h consenso de que a ouvidoria pblica busca atuar como mediador entre o Estado e a sociedade, no sendo apenas um canal inerte entre o cidado e a administrao pblica, mas tendo tambm por competncia a valorizao e a defesa dos direitos humanos promoo da tica e da incluso social (BRASIL, 2009b). Em decorrncia da sua funo e de seus objetivos, a ouvidoria pblica
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caracterizada pela unipessoalidade,2 magistratura da persuaso, desvinculao do poder institucional, desvinculao poltica e mandato a atribuies especficas (LYRA, 2004b, p. 128 et. seq.). Assim, o impasse atual no mais diz respeito instituio das ouvidorias e/ou determinao de suas funes, mas sim sua operacionalizao. Este texto tem por objetivo analisar algumas questes consideradas sensveis nesse processo, incluindo: incluso e controle social, promoo da tica, perfil do ouvidor pblico, efetividade dos servios das ouvidorias pblicas e autonomia dessas instituies.
2 A OUvIDORIA COMO INSTRUMENTO DE INClUSO E CONTROlE SOCIAl
Embora incluso seja um termo muito amplo, pode-se dizer que a promoo de polticas pblicas inclusivas tem como eixo norteador a melhoria das condies de vida para a populao, a partir de medidas que visam equalizao das relaes sociais, bem como consolidao de valores democrticos e ampliao da cidadania. Ao longo de sua histria democrtica recente, o Brasil vem produzindo diversas experincias inclusivas, todas elas legatrias dos princpios participativos inscritos na Constituio Federal de 1988. Lyra (2004a, p. 119-121) destaca quatro dessas experincias como principais: i) as consultas populares previstas na CF/88,3 quais sejam, referendo, plebiscito e iniciativa popular de lei; ii) o oramento participativo;4 iii) os Conselhos Gestores e de Fiscalizao de Polticas Pblicas; 5 e iv) as ouvidorias, as quais no foram expressamente previstas na Constituio, mas correspondem mais bem acabada expresso do princpio da participao do usurio na administrao pblica, introduzido expressamente no texto constitucional pela reforma administrativa (Emenda Constitucional no 19/1998).6 Os instrumentos de consulta popular permitem que os cidados expressem diretamente seus anseios e suas posies em relao a temas que afetam o interesse coletivo. O oramento participativo, que se tornou mundialmente conhecido a partir da experincia de Porto Alegre, permite que os cidados opinem sobre o uso e destino de parcela substancial do oramento pblico, de acordo com suas necessidades e prioridades. Os conselhos gestores e fiscalizadores de polticas pblicas, como o da sade, da criana, da adolescncia, de assistncia social, do meio ambiente, entre tantos outros, operam pela mudana da cultura poltica, ao introduzir mecanismos de participao na gesto pblica (LYRA, 2004b, p. 121).
2. Definido por Lyra como caracterstica intrnseca da ouvidoria, por se tratar de rgo que no tem poderes administrativos, dependendo, assim, de sua autoridade moral. 3. Constituio Federal de 1988, Art. 14, incisos I, II e III. 4. Ibidem, Art. 29, inciso XII, a ttulo de exemplo. 5. A Constituio Federal de 1988 fez referncias aos conselhos em algumas reas: i) Seguridade Social (Art. 194); ii) Assistncia Social (Art. 204); e iii) crianas, adolescentes e idosos (Art. 227). 6. Constituio Federal de 1988, Art. 37, 3o, incisos I e II.
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As ouvidorias pblicas vm se transformando em instrumento inovador de gesto e, principalmente, em uma ferramenta de controle social e de atendimento aos usurios dos servios pblicos. Gradativamente, os ouvidores tm visto acrescentar sua funo inicial do ombudsman o papel de mediador entre a organizao e a sociedade. Nessa trajetria, as ouvidorias pblicas surgem como lcus privilegiado de promoo da incluso, tendo em vista que a sua atuao busca a um s tempo influir na qualidade da prestao dos servios pblicos e equalizar as relaes entre cidado e administrao pblica. Na atual modelagem organizacional da administrao pblica, comum que se atribua s ouvidorias o papel prioritrio de captar e canalizar aspiraes, prioridades e reivindicaes de atores internos, ajudando a reduzir insatisfaes. Trata-se, portanto, de uma atuao que no nem de dentro para fora nem de fora para dentro, mas apenas de dentro para dentro. Alm de anacrnica, essa viso realiza muito pouco do potencial democratizante das ouvidorias. O olhar tem de se desviar para fora: a ouvidoria pblica deve ser capaz de estabelecer o vnculo orgnico entre a administrao pblica e os diversos atores sociais com os quais ela interage.
3 A OUvIDORIA E A PROMOO DA TICA
Soares (2002, p. 9) aponta que

(...) a gesto da tica tem por objetivo estabelecer padres ticos de conduta nas organizaes de forma a no deixar dvidas quanto conduta esperada em situaes especficas. Transita em um eixo bem definido, onde se encontram valores, regras de conduta e administrao.
A valorizao da tica na administrao pblica indispensvel no apenas para o atendimento dos princpios constitucionais que a regulamentam, mas tambm para a legitimidade da ao do Estado perante os cidados e para a prpria efetividade das polticas pblicas. De fato, diz Soares, a preocupao com a tica pblica se justifica por seus efeitos perversos que resultam da sua falta deixando de ser um problema moral e passando a ser uma ameaa ordem econmica, organizao administrativa e ao prprio Estado de Direito (2002, p. 10). O ouvidor se depara em sua ao cotidiana com diversos instrumentos criados para a gesto da tica, como a Comisso de tica Pblica, o Cdigo de Conduta da Alta Administrao, dos Agentes Pblicos da Presidncia e VicePresidncia e do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal, entre outros. Alm dos mltiplos instrumentos citados, Soares identifica que
(...) coexistem uma multiplicidade de rgos com responsabilidade por zelar por essas normas. Normas e entidades com responsabilidade que variam conforme a esfera
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de poder e o nvel de governo. Sem embargo, alta a percepo de ineficcia de tal modelo, em larga medida, complexo, incongruente e descoordenado (2002, p. 9-10).
Assim, o primeiro questionamento a ser feito refere-se ao porqu de tantos instrumentos e rgos para tratar do mesmo assunto. Estudos em sociologia do direito mostram que comportamentos ticos no se garantem necessariamente por meio de cdigos de conduta, restries de direitos ou punies de desvios. A tica vai se impor mais por um movimento interno das pessoas do que por meio de regras ou instrumentos de trabalho. O grande desafio posto s ouvidorias pblicas estimular esse movimento interno nas pessoas, que fomente a mudana da cultura, dos valores e, consequentemente, na ao cotidiana. Esse movimento interno nas pessoas na busca da mudana se dar se o ouvidor agir no sentido de reconstruir e garantir valores ticos no trato cotidiano com pessoas, recursos em geral e coisas, buscando demonstrar o valor do coletivo, do cooperativo e do solidrio.
4 O OUvIDOR PBlICO
Pensar as ouvidorias pblicas tanto como instrumento de incluso quanto como veculo para a valorizao da tica leva a outra reflexo: quem deve ser o ouvidor, e quais as caractersticas e habilidades requeridas para o exerccio dessa atividade em sua plenitude? Tais questes tm sido, em parte, debatidas nos encontros e seminrios promovidos por diversas instituies, alm das discusses em revistas especializadas que tratam do tema ouvidorias. lugar-comum nesse debate a concluso de que o ouvidor deve ter conduta ilibada, ser tico, sensvel s demandas sociais, alm de reunir outras virtudes que, sem sombra de dvida, so fatores crticos de sucesso. Se o aspecto subjetivo do ouvidor o mais lembrado, isso ocorre pelo anseio social em ter interlocutores ticos e justos, sobretudo em um pas que assiste a acirrados debates sobre corrupo na gesto. Alm disso, dada a caracterstica da unipessoalidade da ouvidoria, , de fato, imprescindvel que o ouvidor seja dotado de estrutura e autoridade moral (LYRA, 2004b, p. 128). Contudo, em que pese a relevncia de se enfatizar o carter moral, isso no pode ocorrer em detrimento de uma discusso mais profunda sobre os aspectos objetivos que compem o sustentculo de uma ouvidoria a capacidade de gesto e conhecimento jurdico e social , sob pena de as virtudes citadas acabarem minimizadas. preciso ter em mente que o xito de uma ouvidoria no depende exclusivamente da tica do seu ouvidor,7 mas sim do trip tica, capacidade de gesto e conhecimento jurdico e social. A figura 1, a seguir, ilustra essa estrutura de habilidades:
7. Classificamos tica como fator subjetivo, tendo em vista que, no imaginrio popular, a tica subjetiva, confundindo-se com a prpria pessoa que exerce a funo, em que pese, cientificamente, j se ter alcanado uma caracterizao objetiva do que seja tico.
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FIGURA 1
Habilidades do ouvidor
Fonte e elaborao prprias.
No que diz respeito ao conhecimento jurdico, fundamental ressaltar que um ouvidor deve possuir uma viso global do sistema jurdico, dispondo de capacidade de, diante de caso concreto, interpret-lo e encaminh-lo com base na Constituio e na legislao vigente. Alm disso, o ouvidor deve estar atento sociedade que o cerca. Vivemos em um pas de dimenso continental e imensas diferenas sociais, geradas ou pela localizao geogrfica ou pela condio socioeconmica. Diante disso, o ouvidor deve ser despido de preconceitos e atuar como um cidado ativo e disposto a participar da consolidao do Estado democrtico de direito. Em relao capacidade de gesto, vale destacar que a origem escandinava da ouvidoria, na figura do ombudsman, j demonstrava a necessidade de o ouvidor ter de submeter-se capacitao na rea de gesto, para no se transformar em simples receptor de queixas e reivindicaes da sociedade, sem condies de propor mudanas na gesto dos servios pblicos ou particulares. Nesse sentido, importante que o ouvidor entenda que as ouvidorias fazem parte de sistemas complexos cuja integridade ajuda a promover na medida em que potencializam o exerccio dos controles externos e social. Por outro lado, a legitimidade da atuao do ouvidor se vincula realizao da misso e da viso estratgica da organizao. Sob este aspecto, a ouvidoria constitui um subsistema organizacional, que colabora com a execuo do plano de ao institucional. A figura 2 ilustra essa posio singular ocupada pelas ouvidorias.
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FIGURA 2
viso da ouvidoria como subsistema organizacional
O ouvidor deve, portanto, ser um profissional com viso sistmica, que entenda a organizao como um conjunto de macrodimenses interligadas, interdependentes e que devem funcionar de maneira harmnica. Assim, deve perceber as demandas como um desajuste entre as diversas macrodimenses ou como a incompatibilidade de um modelo de gesto com a tarefa institucional. Por conseguinte, alm de resolver atender s demandas, caber ao ouvidor sugerir mudanas ou ajustes no modelo de gesto. Porm no basta que o ouvidor atue reativamente. necessrio que ele participe da cadeia decisria, assuma maiores parcelas de poder e atue no processo de construo dos valores. Aqui reside a essncia do conceito contemporneo de ouvidoria, o qual se refere a um elemento central na cadeia do processo decisrio e, por consequncia, na estrutura de poder organizacional. O ouvidor, concebido como facilitador e principal responsvel pela mediao entre as necessidades individuais ou coletivas na sociedade e as estruturas de poder das organizaes, h de integrar essas estruturas, quer recebendo maior parcela de poder, quer conquistando-as mediante atuao transformadora no cotidiano organizacional. Para tanto, importante que o ouvidor apresente capacidade de escuta e de se colocar no lugar do outro tanto o cidado que reclama quanto o gestor , alm de ter habilidades de mediao, sabendo auxiliar as partes em conflito existente ou
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latente a alcanarem uma composio. Um ouvidor sem habilidade para negociao e mediao soluciona um conflito gerando outro ou fomentando ressentimentos que, mais tarde, resultaro em novos conflitos. Muitas vezes a falta de habilidade de mediao pode comprometer todo o mandato de um ouvidor. Todos esses aspectos devem ser acompanhados da habilidade de produzir e gerir informaes, que se traduz na capacidade de elaborar relatrios que primem pela anlise qualitativa e por transparncia e publicidade dessas informaes. Nesse aspecto, o conhecimento de gesto pode ser de suma importncia para que o ouvidor ajude a melhorar a gesto pblica.
5 MEDINDO A EfETIvIDADE DA OUvIDORIA
Todas as questes abordadas at agora vo ao encontro de um debate sobre efetividade, aqui entendida como a capacidade de intervir e mudar a realidade social. No entanto, a anlise da efetividade da ouvidoria pblica ainda uma questo em aberto, no havendo informaes e metodologias que permitam essa mensurao. Dessa forma, cabe aqui uma reflexo no sentido de provocar, instigar e orientar futuras anlises sobre a efetividade da ouvidoria. Partindo de sua experincia como primeiro ouvidor pblico do Brasil, Gomes (2006) props uma reflexo sobre avaliao das prticas dos ouvidores pblicos, mostrando como aferir a efetividade social das prticas das ouvidorias pblicas no Brasil. Para tanto, dividiu a ao dos ouvidores em duas categorias. Na categoria funo, Gomes (2006) destacou trs cenrios. No primeiro, a funo tem definio teleolgica: a funo da ouvidoria aquela que efetivamente se atribui a ela, ou seja, a defesa do cidado e o controle da administrao pblica. Nesse sentido, a efetividade da ouvidoria ser decorrente de seu efeito na realidade social. No segundo, a funo tem definio positiva, ou seja, a repercusso que a ao da ouvidoria projeta sobre a estrutura social, o efeito do efeito. Aqui, vislumbram-se dois conjuntos de situaes: i) aqueles em que o efeito ltimo voltado para a defesa da instituio; e ii) aqueles em que o efeito ltimo a defesa do cidado. No terceiro, a funo definida segundo a mecnica do trabalho do ouvidor, o que permite classificar as ouvidorias entre as que: i) criam espaos institucionais de participao, servindo de ponte entre a reclamao do cidado e o ncleo de deciso poltica e tm atuao estrutural e poderes vinculativos; e ii) tm atuao pontual e poderes opinativos. Na segunda categoria, racionalidade, Gomes enxergava dois cenrios. Um presidido por uma racionalidade formal: tpica do direito, cientfica e baseada na previsibilidade. Ouvidorias que atuam segundo uma racionalidade formal concentram mais suas aes no controle das relaes legais e contratuais, tendo o seu titular uma formao jurdica. O outro cenrio presidido por uma
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racionalidade material, tendo na realidade o seu referente objetivo. Ouvidorias que atuam segundo uma racionalidade material buscam a equidade social e tm como norte os princpios da moralidade e da economicidade. Acrescentaremos s reflexes de Gomes mais duas categorias, como forma de avaliar a efetividade das ouvidorias pblicas: estrutura e sistema. Na categoria estrutura, percebe-se, de um lado, ouvidorias com estrutura burocrtica mecanicista, as quais impedem que as demandas fluam com a rapidez e a intensidade da indignao do cidado, servindo de anteparo s mazelas da instituio. Seriam ouvidorias sem acesso direto ao centro de poder decisrio. De outro lado, percebem-se ouvidorias com estrutura com tendncia orgnica, flexveis, fazendo que os reclamos do cidado sejam levados de forma gil ao centro do processo decisrio. Por sua vez, a categoria sistema tambm se mostra relevante, porque as instituies no so sistemas fechados e, portanto, mantm inmeras relaes com o ambiente externo, influenciando-o e sendo por ele influenciado. As ouvidorias tambm esto condicionadas a esse tipo de ambientao. Dessa forma, os modelos de gesto de ouvidorias podem ser classificados em dois tipos: reativas aquelas que s agem depois de provocadas, tendo como desvantagem que o prejuzo social j ocorreu e proativas atentas s mltiplas relaes institucionais e com viso sistmica, atuam junto ao ncleo de poder da organizao, apresentando sugestes de correo de rumo e evitando, portanto, o dano. Essas categorias nos permitem avaliar com clareza e com base na realidade se a ouvidoria possui resolubilidade ou simplesmente serve para legitimar as mazelas da instituio, amortecendo os reclames dos cidados. claro que na realidade no existem modelos ideais nem puros, como os representados por essas categorias. Todo e qualquer tipo de organizao ir mesclar essas caractersticas ou funes. O que vai importar na realidade a tendncia de ao que o sistema ir apresentar a partir de um diagnstico. Assim, as ouvidorias pblicas gravitariam em um contnuo entre a defesa da instituio e a defesa do cidado. Alm das categorias citadas, possvel avaliar a efetividade da ouvidoria a partir da satisfao e da credibilidade de que ela desfruta perante os cidados, o que pode ser apurado por meio de pesquisas dirigidas.8 Em suma, associar pesquisa
8. A ttulo de ilustrao, a Ouvidoria do Ipea realiza anualmente duas pesquisas: uma de satisfao pblico externo e interno e outra de visibilidade pblico interno com o intuito de verificar sua efetividade. Por estas, foram observados que o nvel de satisfao dos usurios da Ouvidoria do Ipea, em 2008, no que se refere qualidade no atendimento excelente e bom foi de 88,34%, contra 88,24% em 2007. Quanto ao tempo de atendimento, 80% responderam que o tempo foi curto e normal contra 100% em 2007. A perda de efetividade em relao ao tempo de atendimento detalhada no relatrio mencionado. O relatrio aponta que embora existam espaos para aperfeioamento, a credibilidade da Ouvidoria do Ipea elevada tendo em vista que 95% dos que responderam avaliao disseram que recorreriam ouvidoria novamente. Na avaliao de 2007, esse indicador era de 88,24%. J em relao visibilidade, em pesquisa realizada com seu pblico interno, a Ouvidoria do Ipea apresentou uma visibilidade de 94,8% e uma credibilidade e confiana de 87%.
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de campo com diagnstico organizacional, a partir das caractersticas da ouvidoria aqui apresentadas, parece ser uma estratgia promissora para avaliar a tendncia do modelo de gesto e sua efetividade. A figura 3 apresenta uma sntese de como as variveis podem ser avaliadas em um contnuo que varia da defesa da instituio defesa do cidado.
FIGURA 3
Contnuo de resolubilidade e atendimento ao cidado
6 A AUTONOMIA DA OUvIDORIA PBlICA
Um ltimo aspecto a ser considerado, que tambm se relaciona com o debate sobre efetividade, o grau de autonomia das ouvidorias pblicas. Gomes (2000a) identifica trs caractersticas das ouvidorias pblicas, na atualidade, que reforam a necessidade de reflexo sobre o tema: i) nvel hierrquico inferior; ii) seleo por nomeao; e iii) autonomia reduzida em face da natureza do cargo. De fato, a relao de poder entre o ouvidor e o titular da instituio que fiscaliza fator crtico de sucesso para suas atribuies. Sem autonomia, a ouvidoria no se transforma em instrumento de mudana, a participao do usurio na administrao fica drasticamente reduzida e, com ela, a cidadania e a democracia. No por outra razo que Lyra (2008) considera bsicos para o exerccio pleno da atividade de ouvidor os seguintes requisitos: Atribuio de mandato e escolha do ouvidor por um colegiado independente, como forma de equilbrio de poder entre o ouvidor e o titular da
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instituio fiscalizada. Esse requisito um dos mais crticos no sistema de ouvidorias pblicas no Brasil, cuja caracterstica a nomeao do ouvidor pelo titular da instituio fiscalizada, muitas vezes sem mandato. Garantia de que o gestor responder em prazo curto interpelao do ouvidor, sob pena de responsabilidade. Garantia de sigilo ou confidencialidade aos usurios da ouvidoria, de forma a evitar possveis retaliaes. Acesso a informaes do rgo em carter prioritrio e em regime de urgncia. Publicao de forma transparente dos relatrios da ouvidoria. Autonomia financeira, de forma a garantir meios materiais e recursos humanos necessrios ao seu funcionamento. Capacidade de representar contra ilegalidade, omisso ou abuso de poder.
Alm dos requisitos apresentados por Lyra, pode-se ainda garantir a ampliao da autonomia s atividades do ouvidor, com a constitucionalizao das ouvidorias pblicas, por meio de emendas constitucionais no mbito federal e estadual, dotando-as de garantias de autonomia e independncia. Caberia tambm avaliar a criao de lei para regulao de suas atividades nos moldes que dispem as defensorias pblicas, as procuradorias, as advocacias, entre outras.
A ouvidoria pblica juntamente a outros instrumentos de participao cidad previstos na CF/88 so instrumentos promissores na construo de um pas mais inclusivo, social e politicamente. Viabilizando o acesso dos cidados gesto pblica e servindo como fora indutora de mudanas em seu funcionamento, as ouvidorias ajudam a equalizar relaes sociais e a ampliar o controle e a fiscalizao direta da sociedade sobre o poder pblico. Alm de mapear essas relaes, este texto procurou demonstrar que a plena efetividade desse instrumento depende do atendimento a uma srie de requisitos. A valorizao da tica, a adequao do perfil e das habilidades do ouvidor pblico, a clareza de critrios para a avaliao da efetividade do trabalho do ouvidor e a autonomia da ouvidoria pblica so aspectos essenciais. Espera-se que este texto contribua para a construo e o fortalecimento de ouvidorias pblicas, bem como influencie a melhoria da qualidade da democracia no Brasil.
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REfERNCIAS
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SEO IIb
DIlEMAS E DESAfIOS: NOvAS DIREES PARA O DEBATE SOBRE AS INSTITUIES DEMOCRTICAS BRASIlEIRAS
CAPTULO 7
MECANISMOS DE DEMOCRACIA DIRETA E SEUS USOS: 1988-2008
1 INTRODUO
Quando a Constituio Federal de 1988 (CF/88) entrou em vigor, foram definidos novos parmetros institucionais para o exerccio da soberania no pas. J no primeiro artigo, a Carta Magna apresentou o modelo de democracia que deveria vigorar a partir de ento; um misto de democracia representativa e direta: todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente. O exerccio do poder de que trata esse artigo remete tanto aos instrumentos de representao clssicos das democracias modernas como aos mecanismos de democracia direta (MDDs). A possibilidade do exerccio direto do poder pelo povo foi uma das maiores inovaes do novo texto constitucional (BENEVIDES, 1991). Esta inovao, no entanto, permanece pouco explorada na democracia brasileira, mesmo vinte anos aps sua criao. Os instrumentos de democracia representativa, cujo maior indicador o direito ao voto para eleger representantes, j se consolidaram no Brasil. Os avanos no sistema representativo vo desde a introduo das urnas eletrnicas nas eleies e ampliao de zonas eleitorais, at as reformas no sistema de partidos. Entretanto, os mecanismos de democracia direta no se desenvolveram com o mesmo vigor ou no receberam a mesma ateno dedicada aos instrumentos representativos. Os efeitos positivos dos instrumentos representativos para o desenvolvimento e a sustentabilidade dos regimes democrticos j foram amplamente discutidos pela teoria poltica. No entanto, ainda h um grande debate acerca das implicaes dos MDDs nos sistemas polticos. Grande parte dos tericos que defende seu uso sustenta a hiptese de que os MDDs aumentam o grau de responsiviness de um governo, pois fazem que os governantes antecipem resultados e tomem decises polticas mais prximas da vontade popular (LIJPHART, 1984 apud ALTHMAN, 2005). Um estudo emprico realizado nos Estados Unidos testou essa hiptese e concluiu que os estados norte-americanos que inseriram os MDDs em suas legislaes apresentaram um incremento no nvel de confiana da populao nos governos e nas instituies polticas com relao aos estados que no preveem MDDs constitucionalmente (BOWLER; DONOVAN, 2002). O estudo demonstra ainda que
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o uso dos MDDs acarretou um aumento nos nveis de eficcia interna da poltica ou seja, a percepo que o cidado tem de sua capacidade de alterar a poltica e de participao em processos eleitorais tradicionais. Essas concluses reforam a tese de que o uso de MDDs tem uma influncia positiva no sistema poltico. No Brasil os efeitos dos MDDs ainda so pouco conhecidos e debatidos pela teoria. Neste captulo pretende-se discutir a forma como os instrumentos de democracia direta foram criados, regulamentados, e vm sendo utilizados no Brasil nos ltimos anos. Apresentam-se com essa finalidade, dados exploratrios importantes que nos apontam para algumas concluses iniciais que podem contribuir para o desenvolvimento do tema no pas. importante notar que apesar de a Constituio Federal de 1988 ter criado, ou ampliado, os mecanismos de participao popular, tais como conselhos gestores de polticas pblicas, conferncias e comisses etc., apenas aqueles especificados no Art. 141 oportunizam ao povo o exerccio direto da soberania, podendo, com isso, serem considerados MDDs, quais sejam: plebiscito, referendo e iniciativa popular. Chamaremos MDD de consulta os plebiscitos e referendos. Ambos permitem aos cidados decidir diretamente sobre algum tema relevante, seja ele de cunho legislativo, administrativo ou constitucional. No Brasil, em termos gerais, a distino entre plebiscito e referendo, definida pela Lei no 9.709/1998, marcada pela temporalidade e pelos efeitos dos MDDs no processo legislativo.2 Quando a consulta populao anterior ao ato legislativo ou administrativo, ou seja, anterior ao projeto de lei, por exemplo, estamos diante de um plebiscito, que condiciona a atividade legislativa deciso popular. Quando essa consulta posterior a qualquer desses atos, trata-se de um referendo, cujo efeito aprovar ou rejeitar uma norma ou fragmento j discutido pelo legislativo. A iniciativa popular, por sua vez, um MDD de proposio. Por meio dele os cidados podem apresentar um projeto de lei ao Congresso Nacional, mediante a obteno de um nmero mnimo de assinaturas.3 A pesquisa apresentada neste captulo est dividida em trs partes principais. A primeira delas busca apresentar as principais correntes tericas relativas ao tema dos MDDs. Em seguida, retomaremos os dados histricos do processo de criao e regulamentao desses mecanismos, e por fim, apresentaremos dados sobre a dinmica do uso dos MDDs nos ltimos anos no pas. Grande parte da pesquisa tem o carter exploratrio, fase na qual foi realizada uma extensa
1. Constituio Federal de 1998, Art. 14: A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: I - plebiscito; II - referendo; III - iniciativa popular. 2. O Brasil, entretanto, um dos poucos pases do mundo a utilizar duas terminologias para os MDDs de consulta. A maior parte dos pases utiliza, neste caso, apenas o termo referendo (BENEVIDES, 1991; BUTLER; RANNEY, 1994). 3. Art. 13 da Lei no 9.709/1998: A iniciativa popular consiste na apresentao de projeto de lei Cmara dos Deputados, subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles.
Mecanismos de Democracia Direta e seus Usos: 1988-2008
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coleta e organizao de dados primrios sobre o uso e a regulamentao dos MDDs no pas. A principal base de dados foi composta pela anlise de todos os projetos de convocao de MDDs de consulta e de proposio que tramitam ou tramitaram no Congresso Nacional entre 1988 a 2008. Alm disso, a pesquisa conta tambm com a anlise de textos dos anais da Constituinte, relativos s comisses temticas que foram decisivas para a criao dos MDDs, em 1988, e dos relatrios dos debates ocorridos no Congresso sobre sua regulamentao, concluda em 1998. Com base nesses dados foi construdo o principal argumento presente no texto, de que, apesar dos efeitos positivos que o uso dos MDDs acarreta, demonstrados pela literatura internacional, os resultados encontrados no Brasil ainda so insatisfatrios.
2 PERSPECTIvAS SOBRE MDDs NA TEORIA DEMOCRTICA CONTEMPORNEA
A ideia da democracia como sistema poltico uma das mais aceitas e difundidas da atualidade. No entanto, s na segunda metade do sculo XIX a palavra democracia adquiriu um sentido terico e prtico positivo (SARTORI, 1992). Atualmente, ser democrtico sinnimo de ter legitimidade, e a importncia de definir bem esse conceito fez que muitos tericos se dedicassem a discutir amplamente o que democracia, e ainda, qual melhor modelo de democracia. Exatamente por isso, democracia hoje um conceito complexo que abarca diversas concepes. No pretendemos aqui fazer uma reviso extensiva do conceito, mas importante notar como as divises tericas geraram diferentes vises sobre a participao direta, mais exatamente, sobre o uso dos MDDs. De modo geral democracia significa governo do povo, ou seja, um sistema democrtico um sistema em que a populao que define seu prprio governo, tanto em termos de preferncias polticas quanto dos prprios ocupantes do poder. O que divide os tericos, no entanto, no a diferente viso da funo do sistema, mas da maneira pela qual a soberania popular deve ser exercida. Dito de outro modo, um dos pontos de maior diviso na teoria democrtica a viso da funo do cidado no sistema poltico. Existem diversas classificaes da teoria democrtica na literatura, no entanto, como nosso objetivo discutir o uso dos MDDs, podemos considerar as vises sobre o conceito de maneira dicotmica, levando apenas o critrio funo dos cidados em considerao. De um lado, est o modelo representativo clssico de autores como Dahl (1971), Schumpeter (1961) e Bobbio (2002), baseado na distribuio do poder soberano da populao entre os representantes democraticamente eleitos que representaro seus interesses. Esse modelo ganhou destaque pelo conceito de Poliarquia (DAHL, 1971), que nada mais que um sistema no qual a tomada de deciso est baseada na livre concorrncia e na participao da populao em geral na eleio dos representantes eleitos, ou seja, na seleo da elite poltica qualificada. Do outro lado, est o modelo
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participativo que prev que, alm dos instrumentos representativos, as democracias devem contar com mecanismos alternativos de incluso cidad que ampliem a participao (BARBER, 1984; PATEMAN, 1992; MACPHERSON, 1978). Existe ainda uma terceira corrente forte, que defende um modelo de democracia deliberativa, e que, assim como a participativa, prev formas alternativas de aproximao da populao com o governo, no entanto, est focada no processo de deliberao sobre a poltica (HABERMAS, 1998). A maior parte dos autores que compartilha a viso da democracia representativa clssica critica o uso dos MDDs. Neste sentido, o principal argumento contrrio sugere que os MDDs so instrumentos que apenas consideram a opinio das maiorias, e portanto, inviabilizam o processo de negociao e compensaes que poderia ocorrer nos parlamentos (ARROW, 1994). Outros autores sugerem que os instrumentos de democracia direta so inadequados para a tomada de decises polticas complexas, pois so inflexveis e dificultam a modernizao de contedos polticos (COLOMBO, 1998). Entretanto, esses estudos ainda no testaram suas hipteses empiricamente e a comprovao dos efeitos negativos dos MDDs contestada por muitos defensores da democracia participativa, e vrios estudos sustentam os aspectos positivos de sua utilizao. Segundo Budge (1996), a democracia direta, ou participativa, definida por um regime em que os cidados adultos discutem e votam nas decises polticas mais importantes e seu voto determina o modelo da poltica a ser seguido. Os MDDs so, portanto, instrumentos que possibilitam que a populao influencie em questes estratgicas e relevantes. Segundo o autor, a possibilidade de tomada de deciso direta pela populao no minimiza ou ameaa a funo do parlamento. Antes, pelo contrrio, Budge sustenta que um sistema que une mecanismos de democracia representativa e democracia direta aumenta o grau de incluso e participao coletiva no governo. Alm disso, como mencionado, Bowler e Donovan (2002) sustentam a tese de que os MDDs tm efeitos positivos no grau de interesse e participao dos cidados na poltica, tanto no que diz respeito ao uso dos prprios MDDs como nas instncias tradicionais democrticas. A existncia desses mecanismos, segundo os autores, tem influncias positivas na percepo da populao de sua proximidade com o governo e gera um aumento na confiana nas instituies de um modo geral. No caso brasileiro, muitos autores apontam para as debilidades do modelo representativo. Para Benevides (1991), a relao entre o Estado e a sociedade na arena poltica baseada exclusivamente na relao entre partidos polticos e representantes eleitos problemtica. Para a autora, as deficincias na representao poltica brasileira poderiam ser compensadas por meio da criao de novos ou da consolidao dos atuais instrumentos de participao popular como os MDDs ,
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que teriam papel fundamental no aprimoramento da qualidade da democracia do pas. Azevedo e Anastasia (2002, p. 4) apontam para o mesmo desafio de aperfeioar as instituies democrticas, o que implica a
(...) operao nos interstcios eleitorais, acoplando aos mecanismos clssicos da representao, formas institucionalizadas de participao poltica, que permitam a ampliao do direito de vocalizao das preferncias dos cidados e o controle pblico do exerccio do poder.
Assim, parte desses autores considera os aparatos de democracia direta, ou os MDDs, como instrumentos complementares com efeitos positivos na democracia representativa. Alm disso, argumentam que a ampliao dos canais de participao da populao no governo contribui positivamente para o sistema de representao (MACPHERSON, 1978) e fortalece o accountability vertical (ODONNELL, 1998; PATEMAN, 1992). Lijphart (1984) tambm enfatiza o potencial dos MDDs para suprirem deficincias do sistema representativo, mas adverte que sua real capacidade de ampliar a resposiviness4 de um governo depende da maneira como eles so desenhados institucionalmente. Assim, entendemos que os efeitos positivos dos MDDs no esto vinculados a sua simples previso legal, mas dependem, principalmente, do desenho institucional e da forma como so regulamentados em cada sociedade.
3 CRIAO, REGUlAO E DESENHO INSTITUCIONAl DOS MDDs NO BRASIl: A ASSEMBlEIA CONSTITUINTE
A diviso entre os defensores de um modelo puramente representativo e aqueles que buscam aliar democracia representativa aos instrumentos de democracia direta tambm esteve presente de forma significativa no debate que ocorreu durante a Assembleia Constituinte de 1987-1988. Na poca, os representantes discutiam a insero ou no de MDD no direito brasileiro.5 A anlise dos anais da Constituinte revela intensa disputa quanto ao peso relativo a ser atribudo aos MDDs vis--vis a representao tradicional no sistema poltico brasileiro. De um lado, estabeleceuse uma corrente contrria aos MDDs, que argumentava j haver, por meio do sistema democrtico representativo, a possibilidade da vontade do povo ser ouvida e representada. A criao de instncias de participao direta seria desnecessria. Alm disso, os mesmos constituintes argumentavam que a criao dos MDDs implicaria perda de poder e enfraquecimento dos prprios representantes eleitos.
4. O autor no utiliza esse conceito, mas fala da ampliao da interao entre governo e demanda dos cidados. 5. Benevides (1991) chama ateno para a forte mobilizao popular ocorrida em 1987 que deu origem a trs importantes emendas constitucionais que previam a incluso dos institutos de democracia direta que hoje conhecemos na Constituio. Essas emendas, conseguiram reunir, sob a promoo do Plenrio de So Paulo, do Movimento Gacho da Constituinte e do Plenrio de Minas Gerais, mais de 400 mil assinaturas (p. 125). A autora salienta, ainda, importantes propostas que foram apresentadas nos anteprojetos da Constituio, e destaca os de Jos Afonso da Silva, Fbio Konder Comparato, Pinto Ferreira e Dalmo Dallari, e que continham diversas sugestes no sentido da ampliao da participao direta no pas.
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Durante os debates nas Subcomisses Temticas Constituintes, algumas falas eram paradigmticas desta posio. Por exemplo, a opinio expressada pelo constituinte Samir Ucha (Partido do Movimento Democrtico Brasileiro PMDB/SP) era a de que o povo j participa suficientemente do processo legislativo ao votar e o direito de voto d voz a qualquer parcela da populao que deseja ser ouvida. Alm disso, o constituinte afirmava que o aumento da participao popular por meio dos instrumentos diretos implicaria, antes que um complemento, uma diminuio na representao. No mesmo sentido, o constituinte Joo Menezes (Partido da Frente Liberal PFL/PA) questionava a pertinncia de inserir no texto constitucional instrumentos de participao direta, que gerariam um processo [legislativo] sem fim, que no se coaduna com a realidade (MENEZES, 1987). Eu, como exero o mandato popular h vinte e quatro anos, acho que estamos aqui tentando diminuir moralmente o nosso mandato. [...] como o advogado: ele no precisa mais advogar, o cliente vai falar com o juiz (UCHA, 1987). Em oposio a esses argumentos, havia um grupo de constituintes que defendiam a aprovao dos MDDs e sua importncia como meio de incluir, no processo legislativo, a populao excluda da poltica durante todo o regime ditatorial, imediatamente anterior. O constituinte Joo Paulo (Partido dos Trabalhadores PT/MG), ainda na Subcomisso de Direitos Polticos, foi enftico ao afirmar que o povo brasileiro, at hoje, e principalmente nesses ltimos vinte anos [desde 1967], foi excludo da participao em todos os nveis de deciso do nosso Pas (VASCONCELOS, 1987). Diante disso, defendia ser fundamental criar um ambiente democrtico efetivo, por meio da aprovao dos mecanismos de democracia direta. Por meio dos MDDs, segundo o constituinte, o povo pode cuidar dos seus interesses vitais e fundamentais. O relator do projeto que compilou as propostas de implementao dos MDDs, e um de seus maiores defensores na oportunidade, Lysneas Maciel (Partido Democrtico Trabalhista PDT/RJ), entendia que instrumentos eram fundamentais para que o preceito segundo o qual o poder emana do povo fosse plenamente efetivo no sistema poltico brasileiro. Para o constituinte, o povo a fonte primria do poder e isto est em todas as Constituies de todos os tempos. A questo, levantada por ele, era de como tornar isso uma realidade. Os defensores da criao dos MDDs argumentavam que o voto no poderia ser o nico instrumento de participao da populao, pois um instrumento limitado diante da complexidade da realidade, dos problemas e das demandas sociais. A criao desses instrumentos ampliaria, portanto, o exerccio da cidadania, que deveria ir alm da obrigao de apenas escolher os representantes a cada quatro anos. Nos termos do relator,
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(...) to ideolgico dizer que no se deve ouvir o povo, pois j somos representantes dele, no temos obrigao de ouvi-lo, quanto ideolgico tambm dizer que se deve ouvir o povo. (...) No acreditamos que o nosso compromisso com o eleitor s deva ser feito de quatro em quatro anos. Isto o que eu chamo de poltica da Copa do Mundo [...]. Estamos propondo claramente (...) que haja uma ligao permanente entre o povo e os eleitos (MACIEL, 1987).
Apesar de alguns instrumentos de participao popular presentes nas propostas debatidas e votadas no terem sido incorporados ao texto constitucional,6 ao cabo do processo prevaleceu o entendimento dos MDDs como complementos positivos e necessrios ao sistema representativo brasileiro. O prprio texto do relatrio da Subcomisso de Direitos Polticos, volume 74, de 1987, no qual constavam as propostas que deram origem a esses dispositivos constitucionais, deixa claro que a criao dos MDDs no visava substituio do modelo representativo, mas pretendia corrigir insuficincias e imperfeies de nossa democracia representativa. Esses dispositivos tinham por objetivo, aumentar os nveis de accountability e ainda, criar condies para aumentar a co-responsabilidade de toda a sociedade na elaborao de polticas, e gerar uma distribuio do poder, com a finalidade de abrir as portas para a democratizao da sociedade civil que por sua vez, alarga e integra a democracia poltica. Apenas uma dcada depois de sua criao, entretanto, os MDDs voltaram a ter a ateno dos parlamentares.7 Houve, portanto, um lapso de dez anos entre a aprovao dos MDDs na Constituinte e sua regulamentao pela Lei n o 9.709, de 1998. 8 Ao longo do perodo de hiato regulatrio foram apresentados diversos projetos de regulamentao do MDD ao Congresso Nacional. O enfoque desses projetos era definir a abrangncia dos MDDs e as exigncias para sua convocao e implementao. Ou seja,
6. o exemplo das propostas de Jos Afonso da Silva, Pinto Ferreira e Fbio Konder Comparato de implementao do veto popular em que a populao pode vetar diretamente uma lei aprovada pelo Congresso , do recall instrumento pelo qual os eleitores podem destituir diretamente um ocupante de cargo eletivo , e de outros dispositivos que foram discutidos e que previam a possibilidade da iniciativa popular em matria constitucional ou para a convocao de plebiscitos e referendos. 7. Essa no foi a primeira vez que os MDDs foram previstos no direito brasileiro; j havia sido realizado, inclusive, um referendo em 1963. Na ocasio, Joo Goulart (Jango) assumiu a presidncia, aps a renncia do cargo do presidente Jnio Quadros. Jango assumiu com poderes reduzidos devido modificao do sistema presidencialista para o parlamentarista promovida pelo Congresso com a Emenda Constitucional no 4/1961. Em 1962, ficou estabelecido que haveria uma consulta popular em 1965 para decidir o sistema que deveria vigorar. No entanto, o Congresso antecipou a consulta e o referendo popular foi realizado em 1963, com mais de 9 milhes de eleitores apoiando o retorno do presidencialismo, contra pouco mais de 2 milhes que optaram pela manuteno do regime parlamentarista. 8. At a aprovao da lei, em 1998, a regulamentao dessa matria era feita, de forma adaptada, pela Lei Complementar no 1, de 9 de novembro de 1967, e por instrues dos tribunais eleitorais. Essa regulamentao era, alm de insuficiente, pois se tratava de norma anterior Constituio Federal e que no abrangia todos os novos MDDs criados, bastante contraditria, visto que havia sido sancionada pelo ento presidente Costa e Silva, tambm autor de um dos projetos mais repressivos da histria brasileira, o Ato Institucional no 5 (AI5).
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definiam quem poderia convocar os MDDs, sobre quais temas e mediante quantas subscries.9 Apesar de o Art. 49, inciso XV, da Constituio Federal de 1988 definir que de competncia exclusiva do Congresso Nacional a autorizao de referendo e a convocao de plebiscito, a iniciativa dos MDDs foi um dos temas de maior destaque no processo de regulamentao desses instrumentos. O Projeto de Lei no 3.876, de 1993, por exemplo, definia que a populao deveria ter autonomia na convocao dos MDDs de consulta, e diversos outros projetos exigiam distintas porcentagens de eleitores para os MDDs de proposio. No entanto, a lei aprovada exigiu que a forma legal de convocao dos MDDs de consulta fosse o projeto de decreto legislativo (PDC).10 Como esse um tipo legal que somente pode ser proposto pelos legisladores, na prtica, a lei acabou proibindo que tanto o chefe do Executivo11 como a populao pudessem convocar consultas populares. Alm disso, a porcentagem legal exigida pela lei para a iniciativa popular bastante ampla e impe algumas exigncias territoriais significativas, uma vez que exige a subscrio de 1% do eleitorado brasileiro, dividido por pelo menos cinco estados, de maneira equilibrada. Conforme salientou Salgado (2006), nesse ponto a lei parece ser incoerente, pois exige para a proposio de um projeto de lei um coeficiente superior ao necessrio para a eleio de um deputado.12 A discusso sobre a iniciativa dos MDDs bastante interessante e significativa, e demanda uma anlise mais profunda. Lijphart (1984, p. 215) considera que os MDDs de consulta so um passo positivo, porm modesto, no desenvolvimento da democracia, mas sugere que quando estes esto aliados iniciativa popular e
9. Os principais projetos que tramitaram para regulamentao da participao direta no Brasil foram, em ordem de apresentao: Projeto de Lei no 4.160, de 1989, do deputado Sigmaringa Seixas (PT/DF); Projeto de Lei do Senado Federal no 5, de 1991, apresentado pelo Senador Nelson Carneiro (PMDB/RJ); Projeto de Lei no 1.748, de 1991, do deputado Giovanni Queiroz (PDT/PA); Projeto de Lei no 3.876, de 1993, de autoria do deputado Zaire Resende (PMDB/SP) e mais oito deputados; Projeto de Lei no 4.137, de 1993, do deputado Aldo Rebelo (Partido Comunista do Brasil PCdoB/SP); proposta do Senado Federal no 3.589, de 1993, subscrita pelo senador Humberto Lucena (PMDB/PB); Projeto de Lei do Senado Federal no 220, de 1995, do senador Lcio Alcntra (Partido da Repblica PR/CE); Projeto de Lei no 1.578, de 1996, do Senado Federal, assinada por Jos Sarney (PMDB/AP), e por fim o Projeto de Lei no 1.616, de 1996, apresentado pelo deputado Marconi Perillo (na poca, Partido Progressista PP/GO). 10. Alguns estados, entretanto, foram alm da regulamentao federal e criaram instrumentos que em todas as suas etapas, desde sua convocao at a votao, podem ser chamados de diretos, visto que a prpria populao pode convocar referendos nessas unidades federativas. Os dados, entretanto, no so suficientes para analisarmos se esses mecanismos tem tido sucesso nessas unidades. 11. Essa foi uma preocupao do constituinte para evitar o chamado cesarismo democrtico com o uso dos MDDs pelo chefe do Executivo. Sobre esse assunto, ver Vallenilla Lanz (1919) e Prlot (1973). 12. possvel observar que era muito mais fcil enviar um projeto popular de emenda Constituio, do que atualmente a tarefa de envio de projeto de lei ordinria por iniciativa popular. Na poca da Constituinte, exigiam-se 30 mil assinaturas e trs entidades responsveis. Segundo dados do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), em 1988, o nmero de eleitores brasileiros era de 75.813.519; 30 mil assinaturas representam, portanto, 0,039% do eleitorado. poca da aprovao da Lei no 9.709/1998, quando a exigncia de 1% do eleitorado para apresentao de projetos de iniciativa popular foi positivada, passou-se a exigir 106.101 de assinaturas de eleitores, trs vezes e meia a mais do que o exigido pela Constituinte. Atualmente o nmero de assinaturas necessrias para esse tipo de projeto de 130.958, quase cinco vezes o exigido pela Constituinte em termos absolutos, enquanto o nmero de eleitores no perodo aumentou apenas 1,7 vezes.
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podem ser convocados pela populao, se convertem em um passo gigantesco. Um dos indicadores para a classificao dos MDDs na literatura mundial o tipo de iniciativa vinculada ao instrumento. Assim, os MDDs de consulta podem ser controlados, tambm chamados de convocados de cima, quando so os representantes dos poderes tanto Legislativo como Executivo que decidem se e quando um MDD vai ser convocado, de que forma e sobre que tema ele tratar. Ou, podem, ainda, ser no controlados, ou seja, com a iniciativa vinda de baixo, quando sua convocao depende da vontade e iniciativa popular (SMITH, 1976; LIJPHART, 1984; TSEBELIS, 2002; ALTHMAN, 2005). Nas palavras de Althman (2005, p. 212) a principal diferena que no primeiro caso a cidadania tem um papel reativo, e no segundo caso, proativo. O ponto parece ser fundamental para entender a dinmica do uso dos MDDs no caso brasileiro, uma vez que, diante dos dados empricos, no s o tipo de iniciativa dos MDDs de consulta como a forma de oficializao do MDD de proposio se mostram variveis independentes com enorme valor explicativo. Outra questo fundamental para entender a lgica do uso dos MDDs de consulta est ligada obrigatoriedade ou faculdade de convocao desses instrumentos em casos especficos. A principal inovao da CF/88 em matria participativa reside, como vimos, no Art. 14, mas esse artigo no o dispositivo de maior impacto na quantidade de MDDs propostos no pas. O tema que est relacionado ao maior nmero de MDDs, principalmente plebiscitos, decorre do Art. 18, 4o, da CF/88.13 Esse dispositivo trata da nica possibilidade em que a utilizao de um MDD de consulta obrigatria no Brasil: para a criao de novos estados e municpios. A rigor, um dispositivo que vincule a criao de municpios e estados consulta da populao diretamente interessada no inovador na legislao brasileira. Desde 1967, quando foi aprovada a Lei Complementar no 1, existia a exigncia legal de que as populaes afetadas pelo desmembramento de territrios fossem consultadas via plebiscito. Sem essa consulta vinculante no pode existir modificao territorial. Obviamente, a imposio da realizao da consulta plebiscitria faz que o instrumento do plebiscito no Brasil permanea fortemente ligado ao tema territorial. Isso se reflete tanto na legislao especfica como nas propostas analisadas dos ltimos 20 anos.
13. Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio. (...) 3o - Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territrios Federais, mediante aprovao da populao diretamente interessada, atravs de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar. (BRASIL, 1988a, grifo nosso). 4o A criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de Municpios, far-se-o por lei estadual, dentro do perodo determinado por Lei Complementar Federal, e dependero de consulta prvia, mediante plebiscito, s populaes dos Municpios envolvidos, aps divulgao dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei. (BRASIL, 1996).
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4 USOS DOS MDDs NO BRASIl
Na histria da democracia recente brasileira apenas em dois momentos foram convocados MDDs de consulta, e em apenas um desses casos por iniciativa do Congresso Nacional. A prpria CF/88 no Art. 2o do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias previu a realizao, em 1993, do at hoje nico plebiscito realizado no Brasil durante sua vigncia. Este plebiscito foi convocado para que a populao pudesse definir a forma (repblica ou monarquia constitucional) e o sistema de governo (parlamentarismo ou presidencialismo) (BRASIL, 1988b, Art. 2o) que deveria vigorar no pas a partir de ento.14 A segunda experincia do uso dos MDDs de consulta definidos pelo Art. 14 da Constituio Federal no Brasil, em nvel nacional, aconteceu em 2005 e ficou conhecida como o referendo das armas. A consulta popular dizia respeito ao Art. 35 do Estatuto do Desarmamento que entrou em vigor em 2003 , que tratava especificamente da comercializao de armas de fogo no pas. Incio, Novais e Anastasia (2006) analisaram o trmite congressual do referendo das armas desde a primeira proposio at a efetiva convocao da consulta. O fluxo de projetos relativos realizao desse referendo demonstra as dificuldades institucionais na aplicao desse instrumento no Brasil. De acordo com os autores,
No perodo que se estendeu de 2003 a 2005, tramitaram na Cmara dos Deputados 14 proposies importantes que se relacionavam diretamente ao tema do referendo do desarmamento. Foram apresentados cinco Projetos de Lei, sendo que trs deles propunham a prorrogao da realizao do Referendo (4.341/04, 4.758/05 e 4.979/05), um deles revogava o artigo 35 da Lei n 10.826 de 2003 (4.220/04); o outro dispunha sobre o Sistema Nacional de Armas SINARM. Tramitaram, ainda, trs projetos de Decretos Legislativos (PDC), quatro requerimentos, uma indicao e um requerimento de informao. Desses, o principal foi o PDC 1.274/04, (...) apresentado pelo senador Renan Calheiros (PMDB-AL) que autorizava a realizao do Referendo acerca da comercializao de armas de fogo e munio em territrio Nacional (INCIO; NOVAIS; ANASTASIA, 2006, p. 127).
Outro dado relativo democracia direta no pas diz respeito ao uso do MDD de proposio, ou seja, aos projetos de lei por iniciativa popular. Ainda que ao longo dos ltimos 20 anos, algumas propostas tenham obtido o nmero de assinaturas exigidas pela legislao, de fato, nenhum projeto de iniciativa popular foi apresentado ao Congresso Nacional nesses termos. Ocorreu que em todos os casos em que a sociedade mobilizada conseguiu o nmero de assinaturas previstas legalmente, os empecilhos institucionais, tais como exigncias do Tribunal Superior Eleitoral para a verificao das milhes de assinaturas coletadas, foram impeditivos prticos para que essas propostas fossem encaminhadas formalmente como MDD.
14. Como se sabe, o resultado da consulta definiu a Repblica como forma e o presidencialismo como sistema de governo.
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Durante os ltimos 20 anos, segundo dados de Salgado (2006), trs projetos que tiveram incio em processos de iniciativa popular se tornaram lei. Entretanto, nenhum desses projetos efetivamente foi apresentado como projeto popular e precisou ser subscrito por algum coautor institucional. o caso da Lei no 8.930, de 1994, que modificou a chamada lei de crimes hediondos (Lei no 8.072/1990), que adveio do Projeto no 4.146/1993, cujo autor oficial o Poder Executivo.15 A Lei no 9.840/1999, tambm teve incio em um projeto de iniciativa popular que foi apresentado ao Congresso com o nmero de assinaturas exigidas,16 porm no foi protocolado como MDD Projeto no 1.517/1999. Esse projeto, que previa a modificao do cdigo eleitoral,17 e que ficou conhecido como a lei da compra de votos, foi subscrito por diversas lideranas partidrias. Alm destas, a Lei no 11.124/2005, que tratou do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social e criou o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), teve origem no Projeto de Lei no 2.710/1992, tambm de cunho popular. Neste caso, entretanto, o autor do projeto formalmente foi o deputado Nilmrio Miranda (PT/MG).18 Diante dessa dificuldade derivada do desenho institucional do MDD de proposio, foi criada a Comisso Permanente de Legislao Participativa. Essa comisso tem sido responsvel pela apresentao de inmeras propostas de cunho popular, mas no decorrente de um MDD.19 Diante da regulamentao e do aparato institucional voltado ao MDD de proposio, mais simples apresentar uma sugesto de projeto de lei e buscar o apoio de um parlamentar para aprovar a legislao ou tentar aprovar esse projeto pela Comisso de Participao Popular do que exercer o direito de participao direta previsto na Constituio Federal. Alm do nmero de assinaturas exigido ser elevado, uma vez obtido, os empecilhos institucionais so impeditivos da apresentao de projetos dessa natureza sem o apoio de um legislador. O interessante, nesse caso, a aparente incoerncia entre os incentivos negativos para o uso do MDD de consulta por um lado, e o seu uso efetivo, por outro. Ainda que a hiptese de escolha racional possa ser a de buscar o apoio parlamentar frente a se mobilizar para propor um projeto diretamente, esse tipo de proposta, ainda que em nmero pequeno, vem sendo apresentada at hoje. Um dos fatores que pode explicar esse comportamento que o peso poltico que esses projetos carregam em si auxilia na rapidez e na aprovao dessas leis.
15. A mobilizao foi desencadeada aps o assassinato da atriz Daniela Perez, filha da roteirista Glria Perez. 16. Com a participao de diversos setores da sociedade e impulsionado principalmente pela Comisso Brasileira Justia e Paz (CBJP) e pela Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB). 17. O Projeto no 1.517/1999 previa alterar a Lei no 9.504, de 30 de setembro de 1997 e artigos do Cdigo Eleitoral Brasileiro (Lei no 4.737, de 15 de julho de 1965). 18. Recentemente o Movimento Combate Corrupo Eleitoral entregou outro projeto de iniciativa popular Presidncia da Cmara dos Deputados, conhecido como projeto de lei da ficha limpa, que trata da vida pregressa de candidatos a cargos eletivos. Entretanto, mais uma vez, o caminho da democracia direta foi ao final indireta, pois o projeto (PLP no 518/2009) foi apresentado como de autoria do deputado Antnio Carlos Biscaia (PT/RJ) e 32 deputados coautores. 19. At 2007 foram recebidas 603 propostas por essa comisso e destas 199 foram aprovadas. Disponvel em: <http:// www2.camara.gov.br/comissoes/clp>. Acesso em: out. 2009.
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Um exemplo claro a velocidade com que a Lei no 9.840/1999, foi aprovada. Apresentada em 18 de agosto de 1999, foi transformada em lei em apenas 41 dias, sancionada no dia 28 de setembro de 1999. Esta, no entanto, uma hiptese que requer maior investigao e dados empricos para ser validada. A anlise dos logros dos MDDs no nos fornece, entretanto, dados suficientes sobre a dinmica que esses instrumentos tm tido nos ltimos anos. Por esse motivo, foram analisadas todas as propostas que tramitaram ou tramitam no Congresso para a implementao de MDDs de consulta, desde a promulgao da CF/88. Nesse perodo foram propostos por PDC, seguindo a legislao regulamentar, 156 projetos para convocao de MDDs de consulta, sejam plebiscitos, sejam referendos.20 Tais projetos foram analisados levando-se em considerao indicadores tais como o tema da matria, o partido poltico do proponente, o tempo de tramitao, as justificativas para sua eventual rejeio, entre outros. Como mencionado, apenas uma das 156 propostas se converteu efetivamente em consulta popular.21 No perodo que vai de 1988 a 2008, apenas cinco22 propostas foram votadas pelo plenrio da Cmara dos Deputados e outras seis foram encaminhadas com aprovao do Senado para a Cmara.23
GRFICO 1
Distribuio temporal das propostas de convocao de plebiscitos e referendos
Fonte: Cmara dos Deputados. Elaborao prpria.
20. Em 2009 foram apresentados, at outubro, dois projetos de decreto legislativo convocando plebiscitos. Ambos foram devolvidos aos autores por contrariar o disposto no Art. 3o da Lei no 9.709/1998 em concurso com o Art. 137, 1o, inciso I, do Regimento Interno da Cmara dos Deputados (RICD). 21. J que a consulta de 1993 foi prevista j na Carta Magna, no aprovada pelo Congresso. 22. Todas, exceto a PDC no 1.274/2004, que previa o referendo das armas e foi aprovada, tratavam da criao de novos estados. 23. Quatro propostas tratavam da criao de municpios e uma, que deu origem ao referendo de 2005, sobre a comercializao de armas de fogo no Brasil.
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O grfico 1 mostra que houve crescimento, ainda que no linear, do nmero relativo de propostas at 1998, em que o nmero de projetos sofre significativa reduo. Pode-se supor que a reduo se explica principalmente por ser 1998 o ano de votao da regulamentao dos MDDs no Congresso, o que dificultava sua aplicao. Durante o ano de regulamentao dos instrumentos de participao direta no Legislativo apenas uma proposta foi apresentada ao Congresso, a qual tratava da criao de um novo estado no pas.24 Aps a regulamentao, h novo crescimento at 2006, quando o nmero de propostas apresentadas volta a diminuir. Uma hiptese para esta retrao o resultado negativo do referendo de 2005, que produziu desestmulo proposio de novas matrias por parte dos parlamentares inclinados a lanar mo desse instrumento, que advogavam a causa derrotada no referendo. Entre 2005 e 2008, apenas quatro propostas de plebiscito foram apresentadas ao Congresso, todas relativas criao de novos estados.25 A hiptese do desnimo parlamentar reforada por alguns aspectos. O principal deles que, no Brasil, ao contrrio do que sugere a literatura internacional, o resultado da consulta popular proposta em 2005 no foi o esperado pela prpria bancada de parlamentares que a defendeu e buscou sua convocao.26 De acordo com os especialistas, o resultado negativo atribudo, principalmente, m formulao da pergunta que foi feita no referendo (INCIO; NOVAIS; ANASTASIA, 2006), alm do prprio desenvolvimento da campanha das duas foras polticas que atuavam ento: o sim, bancada contrria comercializao de armas de fogo, e o no, favorvel.27 O resultado do plebiscito de 2005 pode ter gerado um desestmulo ao uso do instrumento de democracia direta, uma vez que a bancada que o convocou foi derrotada, e, com base na literatura, o resultado esperado nesse tipo de MDD o oposto, ou seja, os MDDs de consulta controlados s so convocados quando a expectativa de ganho muito alta ou significativa (LIJPHART, 1984). Nesse sentido, importante notar que os PDCs de democracia direta apresentados aps 2005 dizem respeito, em sua totalidade, criao de novas unidades federativas. No entanto, esse tipo de proposta no exclusivo do perodo
24. PDC no 631/1998, de Gonzaga Patriota (Partido Socialista Brasileiro PSB/PE). 25. PDC no 2.265/2006; PDC no 2.264/2006; PDC no 562/2008; PDC no 570/2008. 26. A bancada Por um Brasil sem armas, que defendia o sim, ou seja, a aprovao da proibio da comercializao das armas de fogo no Brasil foi derrotada com o apoio de 36,06% dos eleitores, contra 63,96% votando o no e apoiando a bancada Pelo direito da legtima defesa (dados do TSE). Sobre o referendo de 2005 no Brasil, ver Incio, Novais e Anastasia (2006). 27. A pergunta era O comrcio de armas de fogo e munio deve ser proibido no Brasil?. A questo apresentada pelo referendo de 2005 era bastante confusa e induzia ao erro: o voto sim, na verdade era o voto contrrio comercializao de armas de fogo, enquanto o no era o voto a favor desse tipo de comrcio. Alm disso, dados da prestao de contas da campanha mostram a disparidade do apoio financeiro da defesa de cada uma das propostas. Enquanto o sim realizou a campanha com uma despesa total de pouco menos de R$ 2,5 milhes, o no gastou mais do que o dobro desse montante, aproximadamente R$ 5.746.000,00. A maior parte das doaes da campanha do no adveio de empresas de comercializao de armas de fogo, por exemplo, a empresa Taurus S/A 2,9 milhes de reais em doaes, aproximadamente, e a Cia. Brasileira de Cartuchos R$ 2,7 milhes em doaes. Disponvel em: <http://www.tse.gov.br>. Acesso em: maio 2009.
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posterior a 2005. Em toda a amostra analisada, o tema que mais apareceu em propostas de plebiscito e referendo foi o de novas demarcaes territoriais para os estados. Essa vinculao do plebiscito com a criao de novos territrios uma tendncia do uso do instrumento que aparece na legislao brasileira desde a Lei Complementar no 1/1967, e que foi mantida na Carta constitucional de 1988, em seu Art. 18, 3o e 4o. Aps analisar o comportamento de referendos e plebiscitos em diversos pases, Butler e Ranney (1994) apontam quatro grandes categorias relativas aos temas dos plebiscitos e referendos. A primeira categoria a das questes constitucionais, surgidas logo aps revolues ou mudanas polticas que se fazem necessrias para um pas buscar legitimidade para as regras que vo operar no novo regime; um exemplo desse tipo de consulta o plebiscito brasileiro de 1993. A segunda categoria composta pelos plebiscitos e referendos relativos s questes territoriais, fomentados pelo princpio de autodeterminao dos povos, estabelecido a partir 1918 pelo presidente americano Woodrow Wilson. Esses referendos tm por objetivo decidir questes territoriais e de fronteira. A tabela 1 mostra que eles aparecem tambm no Brasil com maior intensidade. Em terceiro lugar, esto as consultas sobre questes morais, que tratam de assuntos que dividem significativamente as opinies polticas, tais como proibio de bebidas alcolicas, aborto, eutansia etc. Por fim, outros assuntos, que variam de pas para pas, e tratam desde a definio de impostos at a deciso se o trfego de veculo seguir pelo lado esquerdo ou direito das vias. Tendo por base as categorias de Butler e Ranney (1994), classificamos os exemplos brasileiros de propostas de MDDs de consulta de acordo com as seguintes temticas encontradas na amostra: 1. Modificaes territoriais so as propostas que versam sobre o desmembramento ou a criao de novos estados e, em alguns casos, implicam modificaes municipais. Poltica criminal e penitenciria trata do porte de armas, maioridade penal, pena de morte, priso perptua, aborto, eutansia, entre outros assuntos penais. Direitos polticos que buscam debater o voto facultativo, a data da eleio, ou ainda, as regras para reeleio. Direitos civis e sociais que discutem assuntos como a previdncia, a legalizao da unio civil de pessoas do mesmo sexo etc. Arquitetura constitucional que convocam MDD para tratar de emendas constitucionais, ou, como o caso de uma das propostas estudadas, para a convocao de uma nova constituinte.
2.
3. 4. 5.
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6. 7.
Desestatizao/privatizao de empresas normalmente relacionada a algum processo de privatizao especfico. Tratados internacionais que abordam a forma de participao do Brasil em tratados, tais como a rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca), o Mercado Comum do Sul (Mercosul) ou o Fundo Monetrio Internacional (FMI). Outros temas tais como fuso horrio, transposio do rio So Francisco etc.
8.
A distribuio de propostas por esses eixos temticos pode ser observada na tabela 1.
TABELA 1
Temas das propostas de referendo e plebiscito apresentadas ao Congresso Nacional 1988-2008
Tema Modificaes territoriais Poltica criminal e penitenciria Direitos polticos Direitos civis e sociais Arquitetura constitucional Desestatizao de empresas Tratados internacionais Outros Total Fonte: Cmara dos Deputados. Elaborao prpria. Nmero de projetos 85 25 21 3 3 8 5 6 156 % 54,5 16,0 13,5 1,9 1,9 5,1 3,2 3,8 100
No Brasil o tema dos projetos apresentados ao Congresso varia significativamente e por isso foi necessrio ampliar as categorias de Butler e Ranney. No entanto, possvel observar que as propostas para criao de novos territrios so preponderantes. Ao todo, 85 propostas no Congresso Nacional, que correspondem a 54,5%, tm esse cunho, o que mostra, mais uma vez, a forte relao que existe entre o uso dos MDDs de consulta no Brasil e a questo territorial. J que este o nico tema cuja legislao exige a realizao de um MDD de consulta, este dado sugere uma interessante relao dos MDDs e o tipo de convocao: facultativa ou obrigatria. De todos os projetos analisados, apenas 72 previam a realizao de consultas facultativas. Grande parte dos PDCs para consulta territorial prev a diviso de estados, principalmente na regio Norte. Em recente estudo, Boueri (2008) analisou as propostas de criao de novos estados que tramitaram no Congresso aps 1998 e
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elaborou algumas estimativas de gastos que essas novas unidades gerariam. Segundo o estudo, o custo fixo seria aproximadamente R$ 832 milhes/ano, para cada nova unidade criada. O autor chama ateno, ainda, para o fato de muitas dessas propostas serem apresentadas sem levar em conta um estudo geogrfico acurado visto que muitas delas desconsideram municpios interiores aos estados supostos, formando verdadeiros enclaves. Outras ainda isolam municpios cortando a comunicao dos mesmos com o estado de origem (BOUERI, 2008, p. 25). O estudo apresenta ainda como seria o mapa poltico brasileiro no caso de aprovao dos PDCs de criao de novos estados, ilustrado no mapa 1. Em alguns casos, as propostas so conflitantes. No Mato Grosso, duas propostas redefinem uma mesma rea do estado. O PDC no 606/2000 propunha a separao do norte do estado do Mato Grosso para a criao do estado do Mato Grosso do Norte. Quatro anos depois, o PDC no 1.217/2004, proposto por um deputado do mesmo partido, buscava dividir a mesma rea em dois estados distintos: os estados do Araguaia e de Aripuan.28
MAPA 1
Mapa poltico brasileiro no caso de aprovao dos PDCs de criao de novos estados
Fonte: Boueri (2008, p. 17), produzido a partir de dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e da Cmara dos Deputados.
28. Projetos de Rogrio Silva (PFL/MT) e Jos Roberto (PFL/DF), respectivamente.
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Retomando a tabela 1 possvel observar que os projetos de decreto legislativo ligados temtica da poltica criminal e penitenciria, tais como porte de armas, maioridade penal, pena de morte e priso perptua, aborto, eutansia, compem 16% da amostra analisada. Entre estes est o nico exemplo na amostra de projeto que foi transformado em norma jurdica, o PDC no 1.274/2004, que deu origem ao chamado referendo das armas, de 2005. Tambm chama ateno o nmero relativamente alto de propostas de regulao de regras eleitorais e polticas. At 2008 foram apresentadas 21 propostas para modificao de regras para reeleio e voto facultativo, a serem decididas por meio de MDD. Questes como regulao sobre privatizao de empresas ou sua re-estatizao e tratados internacionais aparecem em seguida com 5,1 e 3,2% das propostas, respectivamente. A apresentao desses projetos foi feita por um amplo nmero de partidos polticos. A proposio de MDD de consulta no est relacionada a nenhum partido especfico. Ao longo do perodo, a maior concentrao de propostas de implementao de plebiscitos e referendos adveio de PDCs de deputados e senadores pertencentes ao PT, 16% ao PP (PPB/PTR/PST),29 13,5% ao PFL-DEM,30 12,8% e ao Partido da Mobilizao Democrtica Brasileira (PMDB) 12,2% (grfico 2).
29. Em 1990, o Partido Trabalhista Reformador (PTR) se fundiu ao Partido Social Trabalhista (PST) dando origem ao Partido Progressista (PP). Em seguida o PP se fundiu ao Partido Progressista Renovador (PPR) dando origem ao PPB (Partido Progressista Brasileiro). Em 2003, o PPB retorna a nomenclatura PP. Para representar a totalidade dessas legendas utilizaremos PP. 30. Em 2007, o antigo Partido da Frente Liberal (PFL) alterou sua denominao para Democratas (DEM). Para representar ambas legendas, utilizaremos DEM.
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GRFICO 2
(Em %)
Propostas de MDDs apresentadas ao Congresso Nacional por partido 1988-2008
Apesar das divergncias existentes na literatura sobre a posio mais adequada dos partidos polticos brasileiros no espectro ideolgico, assumindo os riscos dessa classificao e baseando-nos em estudos recentes, possvel classificar as legendas brasileiras em direita, centro e esquerda com certo grau de segurana (RODRIGUES, 2002).31 De acordo com esta classificao, a tabela 2 mostra haver maior proposio de consultas por MDD em partidos direita do espectro ideolgico. Este dado , primeira vista, contraintuitivo, dada a expectativa de utilizao mais intensa destes mecanismos por partidos de esquerda, em funo da maior ateno dada por esses partidos participao dos cidados na poltica. Entretanto, ao separarmos os dados sobre o posicionamento ideolgico dos partidos polticos pelos tipos de propostas apresentadas ao Congresso, agrupadas entre MDDs obrigatrios, ou seja, que tratam somente de modificaes territoriais, e MDDs facultativos, nota-se que ambos os partidos de direita e centro apresentam mais propostas de cunho obrigatrio que os partidos de esquerda, ou seja, so responsveis pelas propostas de temtica territorial, de que tratamos anteriormente.32
31. Sobre esse assunto, ver Kinzo (1993), Lima Jr. (1997) e Novaes (1994). 32. Os resultados de um modelo Logit do tipo de MDD como funo de dummies para ideologia mostraram que no h diferena significativa entre direita e centro e que partidos de esquerda apresentam MDDs obrigatrios com probabilidade significativamente menor ao nvel de 1%.
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TABELA 2
(Em %)
Propostas de MDDs apresentadas ao Congresso Nacional, por ideologia partidria 1988-2008

Ideologia Esquerda Centro Direita Total Fonte: Cmara dos Deputados. Elaborao prpria. Projetos de MDDs 31,4 18,6 50,0 100,0
TABELA 3
Propostas de MDDs apresentadas ao Congresso Nacional, por ideologia partidria e tipo de MDD de consulta 1988-2008
Tipos de MDD de consulta Ideologia Convocao obrigatria Esquerda Centro Direita Total Fonte: Cmara dos Deputados. Elaborao prpria. 19 (38,8%) 17 (58,6%) 49 (62,8%) 85 (54,5%) Convocao facultativa 30 (61,2%) 12 (41,4%) 29 (37,2%) 71 (45,5%) Total 49 (100%) 29 (100%) 78 (100%) 156 (100%)
Essa evidncia vai de encontro ao resultado da observao inicial que parecia demonstrar apenas que os partidos de direita propunham mais MDDs que os partidos de esquerda. O dado qualificado mostra que no podemos analisar esses resultados apenas no ponto de vista das frequncias, pois importante especificar o tipo de MDD proposto para entender essa relao. No mapa 2, podemos observar duas informaes importantes. A primeira delas diz respeito anlise das barras de cor vermelha que mostram a distribuio das propostas de convocao de MDDs pelos estados brasileiros, levando em considerao a origem do parlamentar proponente. possvel notar que h grande concentrao das propostas originrias da regio Sudeste do pas, responsvel por mais de 40% dos PDCs propostos. Tambm bastante significativa a participao do Norte, responsvel por 27% das propostas apresentadas ao Congresso neste perodo.
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O mapa 2 tambm permite comparar a origem das propostas em relao porcentagem de representao do estado no Congresso. Sudeste e Norte se destacam mais uma vez, pois todos os estados dessas regies, com exceo do Esprito Santo e Tocantins, tm uma taxa de apresentao de propostas que supera a porcentagem de ocupantes de cadeiras legislativas. No Nordeste, no entanto, o dado oposto, visto que em nenhum estado a porcentagem de propostas superior representao no Congresso. Em muitas unidades da Federao, nenhum parlamentar apresentou proposta de convocao de MDD desde 1988.
MAPA 2
(Em %)
Nmero de PDCs apresentados versus representao no Congresso Nacional por estado
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A unio das informaes territoriais e partidrias (grfico 2) dos MDDs resulta no mapa 3. Neste mapa possvel observar quais estados so responsveis por mais PDCs de democracia direta e, neles, de que partidos provm as propostas. Analisando o grfico inserido nesse mapa possvel chegar s seguintes concluses: a maior parte das propostas do PT est concentrada no Sudeste, com participao desse partido tambm no Rio Grande do Sul, em Sergipe e na Paraba. O DEM apresenta grande parte de suas propostas por intermdio da bancada amazonense, com nenhuma incidncia no Sul e pouca no Sudeste. O PP est distribudo de forma bastante proporcional entre os estados da regio Norte e Sudeste. Note-se ainda, que o PMDB e o DEM so os nicos partidos que aparecem em todas as regies do pas.
MAPA 3
Distribuio dos PDCs de democracia direta por legenda partidria e estado
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Os dados aportam que a maior concentrao de propostas no implica necessariamente maior concentrao do tema de proposio. Por exemplo, So Paulo o estado responsvel pelo maior nmero de propostas de PDCs para implementao de plebiscitos e referendos no Brasil, mas as temticas a que se referem esses projetos so bastante variadas. O Amazonas, por outro lado, o estado onde se originam mais propostas de criao de novos estados e territrios, e, apesar de ser um estado com uma grande contribuio para o volume de propostas de MDDs no Congresso, 92% das propostas amazonenses esto ligadas obrigatoriedade do uso do instrumento. Com 41,4% e 22,3%, respectivamente, Sudeste e Norte so as regies que mais propem plebiscitos e referendos no pas, conquanto 80% das propostas do Norte talvez no existissem se no houvesse a vinculao do uso obrigatrio do plebiscito para a criao de novos territrios. O mesmo pode ser dito sobre 41% das propostas do Sudeste. O nmero de PDCs de convocao dos MDDs de consulta no Brasil relativamente pequeno se o compararmos com outras democracias no mesmo perodo. Os Estados Unidos, por exemplo, somente na dcada de 1990 teve cerca de 350 projetos de realizao de consultas populares33 em nvel local. O mais saliente no caso brasileiro que o nmero de propostas apresentadas muito alto com relao s propostas aprovadas. Apenas uma proposta foi aprovada entre os 156 projetos propostos, o que equivale a uma taxa de 0,6% de aprovao. No caso dos Estados Unidos, a taxa de aprovao das propostas de consultas populares supera 50% em todas as dcadas desde 1910 (MAGLEBY, 1994). Ao analisarmos o trmite desses projetos no Congresso, percebemos que apenas 26,8% desses PDCs ainda esto tramitando. A maior parte das propostas de convocao de MDD foi arquivada ou rejeitada. Os PDCs podem ser arquivados tanto nas comisses, como na prpria Mesa da Cmara. Entretanto, conforme vimos, apenas cinco propostas chegaram a ser votadas em plenrio: quatro delas foram rejeitadas,34 e apenas uma deu origem a um referendo. De acordo com nossos dados, o tempo mdio que uma proposta de convocao tramita no Congresso de aproximadamente trs anos, entre sua apresentao e seu arquivamento. O tempo mximo que uma proposta pode tramitar sem que seja arquivada, com base no Art. 105 do Regimento Interno, de quatro
33. Dados projetados por Magleby (1994). Na dcada de 1970 foram 120 propostas e de 1980 a 1989, 193 projetos, com aproximadamente 115 aprovaes. 34. Importante notar que todas essas propostas foram apresentadas e votadas antes da Lei no 9.709/1998, e que em sua totalidade tratam da criao de novos estados. So elas: PDC no 100/1991 deputado Reditrio Cassol (PTR/RO); PDC no 209/1990 deputado Iraja Rodrigues (PMDB/RS); PDC no 141/2001 deputado Edi Siliprandi (PDT/PR); PDC no 27/1988 deputado Chico Humberto (PDT/MG).
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anos, pois este artigo determina que uma vez terminada a legislatura todas as proposies devero ser arquivadas, salvo excees.35 No entanto, uma vez findo esse prazo, o autor da proposta pode pedir o seu desarquivamento. O que ocorre em grande parte das vezes que ou no h a reeleio do deputado ou no h interesse poltico em desarquivar o projeto. O grfico 3 a seguir ilustra os motivos para o arquivamento ou rejeio dos PDCs que tratam da convocao de plebiscitos e referendos. Do total dos PDCs aqui analisados, 73,2% j foram arquivados e apenas 42 continuam tramitando e poderiam se tornar plebiscitos ou referendos. Assim, importante verificar as justificativas que culminaram no arquivamento das propostas, pois elas podem ser indicativas das barreiras institucionais para a utilizao de MDD no pas. Antes de tudo necessrio compreendermos que os limites de inferncia proporcionados por esses dados nos permitem apenas observar os incentivos institucionais que implicam esse fenmeno. Ou seja, podemos identificar o motivo institucional para que as propostas de MDD de consulta no tenham sido aprovadas, mas no temos dados suficientes para afirmar porque o nmero de PDCs no maior ou no abrange determinadas matrias, ou, ainda, identificar a influncia de outras variveis independentes, como a cultura poltica, nessas escolhas. O baixo nmero de propostas pode ser o reflexo tanto da prpria percepo dos parlamentares das dificuldades institucionais na tramitao das matrias, que demanda um caminho mais complexo que o de uma lei comum, como de elementos da cultura poltica pouco afeita ao uso de instrumentos dessa natureza. No entanto essas so hipteses e os dados aqui apresentados so insuficientes para confirm-las.
35. Regimento Interno da Cmara dos Deputados: Art. 105. Finda a legislatura, arquivar-se-o todas as proposies que no seu decurso tenham sido submetidas deliberao da Cmara e ainda se encontrem em tramitao, bem como as que abram crdito suplementar, com pareceres ou sem eles, salvo as: I - com pareceres favorveis de todas as Comisses; II - j aprovadas em turno nico, em primeiro ou segundo turno; III - que tenham tramitado pelo Senado, ou dele originrias; IV - de iniciativa popular; V - de iniciativa de outro Poder ou do Procurador-Geral da Repblica.
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GRFICO 3
(Em %)
Razo do arquivamento das PDCs para implementao de plebiscito e referendo 1988-2008
Em se tratando dos entraves institucionais, portanto, podemos observar que a maior parte dos projetos arquivada devido ao fim da legislatura ou a inadequao formal 72,3% das propostas arquivadas. O Art. 105 do Regimento Interno da Cmara que diz respeito ao arquivamento de proposies em tramitao ao final de cada legislatura a causa de interrupo da tramitao de 37,4% de todas as propostas arquivadas considerando apenas as arquivadas. Em seguida est o arquivamento por inadequao formal,36 que abrange 34,8% dos PDCs arquivados. Neste ponto cabe ressalvar que o Art. 137 do Regimento Interno da Cmara diz respeito tanto inadequao formal ( 1o, inciso I) quanto material ( 1o, inciso II), entretanto, o inciso I formal a principal causa de arquivamento das propostas analisadas e normalmente est relacionado falta de subscries, o caso, por exemplo, do PDC no 1.447/2001, de Kincas Mattos do
36. Regimento Interno da Cmara: Art. 137. Toda proposio recebida pela Mesa ser numerada, datada, despachada s comisses competentes e publicada no Dirio do Congresso Nacional e em avulsos, para serem distribudos aos Deputados, s Lideranas e Comisses. [ 1] Alm do que estabelece o Art. 125, a Presidncia devolver ao Autor qualquer proposio que: [I]- no estiver devidamente formalizada e em termos; [II] - versar matria: [a)] alheia competncia da Cmara; [b)] evidentemente inconstitucional; [c)] anti-regimental. [ 2] Na hiptese do pargrafo anterior, poder o Autor da proposio recorrer ao Plenrio, no prazo de cinco sesses da publicao do despacho, ouvindo-se a Comisso de Constituio e Justia e de Redao, em igual prazo. Caso seja provido o recurso, a proposio voltar Presidncia para o devido trmite.
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Partido Socialista Brasileiro (PSB)/SP, que previa a consulta sobre a criao do estado de So Paulo do Sul. J a inadequao material ( 1o, inciso II) est contida na declarao de arquivamento por inconstitucionalidade, que representa apenas 6,1% das propostas arquivadas 4% do total de propostas. Com base nos dados apresentados, seguro afirmar que uma das maiores causas de arquivamento das propostas de plebiscito e referendo est relacionada a questes institucionais: seja a necessidade no cumprida de que um tero dos deputados subscreva o projeto para apresentar proposta de plebiscito e referendo, seja pelo encerramento de legislaturas sem que as matrias sejam examinadas, ou ainda, sem que seus autores efetuem as adequaes necessrias para sua aprovao nas comisses permanentes. Apesar de, objetivamente, o arquivamento das propostas derivar da aplicao de uma regra formal o fim da legislatura , h tambm um motivo subjetivo relacionado: a falta de vontade poltica dos membros do Congresso de darem prosseguimento s propostas. Como dissemos, no temos como validar essa hiptese com nossos dados, mas primordial ter em vista que os fatores no institucionais so fundamentais para compreender no s o porqu do nmero de propostas ser 156, e no outro, mas, em especial, o porqu de apenas uma delas ter sido aprovada at hoje no Brasil.
Um dos maiores avanos democrticos da Carta Magna de 1988 foi a ampliao formal dos MDDs. No entanto, os dados mostram que os usos dos MDDs no pas ainda encontram muitas barreiras institucionais e carecem de maior desenvolvimento institucional. Os MDDs ainda no encontraram a esperada repercusso na realidade brasileira quando de sua criao pelo constituinte. Existem duas variveis que parecem influenciar este comportamento, ambas derivadas de uma peculiaridade prpria desses dispositivos. Em primeiro lugar, no Brasil, estes instrumentos assim chamados de democracia direta, na verdade, funcionam de maneira indireta, em virtude de sua regulamentao. Ou seja, para que um plebiscito ou referendo seja implementado e, em ltima instncia, consulte a opinio popular sobre certo assunto, deve contar primeiro com a iniciativa legislativa e aprovao da consulta pelos representantes. No pas, para utilizar o conceito internacional, os MDDs de consulta so mecanismos controlados, e no facultado ao povo convoc-los, ou seja, no existe iniciativa de baixo. Do mesmo modo, os projetos de iniciativa popular, apesar de serem o MDD cuja criao depende apenas da vontade popular, necessitam da subscrio de um representante para que entrem em pauta. Assim, a existncia da mobilizao em torno do projeto pode indicar maior poder de presso poltica,
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mas, na prtica, esse instrumento no funciona como um MDD. Assim, todos os instrumentos de MDD, apesar de diretos, seguem um caminho dentro das instituies que indireto, o que mina a autonomia do processo de participao direta e diminui a capacidade de a populao exercer o direito constitucional como previsto pelo constituinte. Existe ainda uma tendncia utilizao dos MDDs de consulta no Brasil de forma concentrada em torno do tema territorial. Esta tendncia est ligada em grande medida ao fato de que este o nico tema sobre o qual a Constituio obriga a realizao de plebiscito. Alm disso, os poucos projetos apresentados no Legislativo encontram diversos tipos de empecilhos institucionais em sua tramitao, que so obstculos adicionais a uma j tnue inclinao ao uso de MDDs. Os incentivos institucionais para a utilizao de MDD de consulta tm sido baixos, devido s limitaes de sua proposio e, quando esta ocorre, baixa taxa de aprovao dos projetos. Esta pode ser explicada tanto pelos tipos de projetos apresentados, que descumprem em muitos casos as prprias exigncias legais, como pela prpria regulamentao dos MDDs. Entendemos, assim, que o processo legislativo relativo proposio de MDD no tem incentivado a participao da populao, como se propunha originalmente no processo constituinte. Nossa contribuio indica que, apesar dos avanos que a criao dos MDDs significou, o xito destes mecanismos no sistema brasileiro ainda no satisfatrio. Os instrumentos de MDD, mais especificamente os de consulta, permanecem sendo instrumentos de participao passiva no pas, pois sua convocao depende exclusivamente da vontade parlamentar e no deriva de nenhum tipo de mobilizao ou participao direta da populao. Os MDDs de proposio tambm encontram barreiras que os foram a um caminho indireto. Em vez de fomentarem a participao popular para alm dos momentos eleitorais, os MDDs se tornaram ainda mais excepcionais e raros. O intervalo entre as consultas de democracia direta, pelo contrrio, tem sido muito maior que os quatro anos de intervalo eleitoral. E os mtodos alternativos iniciativa popular tm se mostrado mais satisfatrios e exitosos. A contar da distncia de 12 anos entre a convocao dos MDDs de consulta em 1993 e 2005, o Brasil s realizaria uma nova consulta direta em 2017. de se concluir, portanto, que, na forma em que foram regulamentados, os dispositivos de participao direta no Brasil no tem fomentado o aumento da participao direta no pas. O Brasil considerado uma democracia em desenvolvimento. Apesar da estabilidade do regime, em muitos campos o pas ainda pode ampliar seus horizontes de democracia. Um dos ndices mais utilizados para medir graus de liberdade das democracias mundiais o Freedom House, cujos valores apontam para perspectivas promissoras com o incremento relativamente estvel na ltima
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dcada no pas.37 A teoria especializada sugere que um dos elementos que contribui para a estabilidade/qualidade dos regimes democrticos o grau de responsiviness e accountability dos governos. Ambos sofrem um incremento significativo mediante o uso de MDDs em sistemas estudados, principalmente, como sugere a teoria, quando os canais de proposio e convocao dos MDDs esto abertos a populao. Como vimos, no Brasil os MDDs ainda tm muitas deficincias no que tange a sua abrangncia e ao uso como ferramenta poltica. Apesar dos empecilhos e das dificuldades, muitos atores, tanto dos legislativos quando da sociedade organizada, continuam buscando os MDDs como canal de atuao participativa. Esse cenrio nos leva a crer que o desenvolvimento e a redefinio dos MDDs no pas de modo a ampliar os canais de efetiva participao cidad por esses mecanismos parece ser um interessante caminho para ampliar os resultados brasileiros com relao qualidade de nossa democracia.
37. O ndice utiliza uma escala de 0 a 100 para medir a incidncia de diversos indicadores relacionados qualidade da democracia. O resultado brasileiro que era 49,98 em 1975 foi ampliado em 2000 para 71,4 e em 2008 atingiu o patamar de 85,2. Sobre o tema ver: Power e Jamison (2005) e Newton e Norris (1999).
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CAPTULO 8
REPRESENTAO DE INTERESSES NOS CONSElHOS NACIONAIS DE POlTICAS PBlICAS
1 INTRODUO
A literatura sobre os conselhos de polticas pblicas no Brasil vasta e, desde a proliferao dos conselhos a partir do modelo adotado na Constituio Federal de 1988, o debate sobre eles veio inserido em discusses mais amplas sobre participao, cultura, poltica e associativismo. Para alm desse debate, constituiu-se tambm uma ampla discusso sobre os dilemas entre representao e participao. Na literatura internacional, autores como MacPherson (1978) e Pateman (1970) apresentaram severas crticas aos sistemas representativos em geral, e at mesmo sugeriram mecanismos alternativos de constituio de sistemas democrticos. No Brasil, a discusso se deu principalmente em torno da ideia de que os processos participativos aumentariam a presena de setores populares ainda pouco representados em instituies representativas clssicas mais presentes nos debates sobre a formulao de polticas pblicas, ampliando sua capacidade de lutar por seus interesses junto ao Estado. Exemplos de processos desse tipo podem ser obtidos a partir de anlises dos processos de formao do sistema nacional de sade e da reforma urbana, que resultaram, neste caso, na promulgao do Estatuto da Cidade. Atualmente, no contexto nacional, pode-se dizer que este dilema entre representao e participao tem se enfraquecido sem, no entanto, ter sido resolvido em favor de qualquer um dos lados. Ao contrrio, pode-se dizer que a necessria crtica insuficincia da representao no implica a sua supresso, e cada vez mais, principalmente em decorrncia das determinaes de nosso texto constitucional vigente, no se pode afastar a necessidade de que se constituam instituies participativas. Neste ltimo aspecto, pode-se dizer que a existncia de mecanismos participativos nas diversas polticas sociais brasileiras antes de tudo um fato, cujo significado jurdico-poltico determinado pela Constituio e pelas leis que a regulamentam, em cada rea da administrao pblica. Tomando a participao como um fato, veja-se ento como ela vem se organizando para, quem sabe, apontar como poderia vir a se organizar.
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Nesse sentido, merece destaque a recente contribuio de Avritzer (2009) para quem o processo de participao no Brasil se encontra de tal forma institucionalizado que se pode falar em instituies democrticas participativas, e no em participao como uma alternativa representao ou mesmo de processos participativos puramente sociais. Atualmente, segundo ele, podemos falar da participao como um resultado de instituies desenhadas para promov-la (AVRITZER, 2009, p. 4). A partir disso, o autor classifica essas instituies em trs categorias: i) instituies com desenho bottom-up, tpicas de processos de oramento participativo; ii) instituies de compartilhamento de poder, como o caso dos conselhos de sade; e iii) instituies de ratificao, a partir do exemplo dos processos de elaborao de planos diretores. A classificao de Avritzer (2009) tem como fundamento a relao entre as instituies e os processos participativos que so, de certa forma, cristalizados por meio delas, tomando como referncia processos bastante especficos. Provavelmente por causa disso, essa classificao pode ser questionada por meio de outros casos que no foram levados em considerao. Por exemplo, poderamos dizer que faz todo sentido classificar o processo participativo que deu origem ao Plano Diretor de So Paulo como uma instituio de ratificao, mas bem possvel que processos de elaborao de outros planos diretores no se enquadrem nessa categoria. A despeito disso, adotaremos sua classificao e abordaremos, na sistematizao proposta, os conselhos de polticas pblicas como instituies por meio das quais o Poder Executivo compartilha com representantes da sociedade civil, a partir de diferentes critrios, parcela do seu poder de deciso de determinados assuntos, em uma abrangncia que tambm varia de caso para caso. Admitir a existncia de instituies participativas abre interessantes e novas possibilidades para anlise de como as estruturas e os regulamentos dos conselhos condicionam sua operao e a atuao de seus conselheiros. Uma dimenso que se faz central, entre outras possibilidades, aquela referente representao de interesses no interior dos conselhos de polticas pblicas. Se nos conselhos esto presentes representantes da sociedade civil, a participao promovida por meio deles tambm se d com a mediao da representao, ou seja, os prprios conselhos so, tambm, instituies representativas, ainda que no sejam as clssicas instituies representativas, cujos critrios de distribuio de poder ocorrem em termos partidrios. Cabe, portanto, investigar que representao esta operada no interior e por meio do funcionamento dos conselhos.
Representao de Interesses nos Conselhos Nacionais de Polticas Pblicas
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2 A REPRESENTAO DE INTERESSES E OS CONSElHOS COMO INSTITUIES REPRESENTATIvAS
O debate sobre representao de interesses bastante amplo na cincia poltica e se d principalmente tendo como objeto as instituies clssicas da representao poltica, que so as instituies legislativas. Embora essas instituies no sejam aqui o objeto, parte desse debate pode ser utilizada para iluminar os aspectos que se pretende abordar. Em primeiro lugar, representao envolve uma ideia de distino, no sentido de diferenciao, como bem recuperado no captulo 1 deste volume, a partir do texto clssico de Manin (1997). Neste aspecto, os representantes se diferenciam dos representados e se constituem uma espcie de elite em relao a estes. Mas distinguir-se tambm significa expor-se, revelar-se, apresentar-se em sua singularidade perante uma dada comunidade poltica. Neste outro aspecto, representao constitui um elemento agonstico, tal como elaborado na teoria de Arendt (1988) e, de certa forma, esposado por Habermas (1987) quando trata no exatamente na noo de representao, mas de interesse como afirmao de si, em uma formulao que, mais tarde, foi retomada por Reis (2004). Neste sentido, ao expor seu interesse na deliberao pblica, ao representar-se, o ator poltico afirma a si e aos seus representados. Alm destes dois aspectos, representao abarca tambm a noo de mandato, que remete noo jurdica do agir em nome de outrem. Na esfera poltica, essa noo jurdica enfraquecida, pois no h uma procurao que delimite os poderes do mandatrio, mas de alguma forma preservada a ideia de que o representante no fala somente em interesse individual prprio, mas em nome do interesse dos seus representados, de uma causa, ou do interesse pblico,1 conforme a viso de representao que se assuma. Juntando todos estes aspectos, poder-se-ia dizer que a representao de interesses no mbito poltico a exposio de afirmaes dos atores representantes e representados. Os interesses dos representados ainda que sejam traduzidos na forma de interesse pblico so de alguma forma o combustvel da ao do representante, cuja ao poltica no expe somente a si prprio, como aconteceria em um mecanismo de deliberao democrtica puramente direta, mas vem carregada da fora dos interesses daquilo ou daqueles que ele representa.
1. A noo de interesse pblico adotada neste texto tem como referncia aquele segundo o qual o representante atua para representar no interesses individuais ou de parte da comunidade poltica, mas desta como um todo. Portanto, uma noo tomada apenas para diferenciar um interesse no parcial de interesses parciais existentes em qualquer contexto poltico. No ser enfrentado, neste estudo, o debate sobre a possibilidade ou no de que seja obtido, em qualquer arena poltica, o interesse pblico. Para obter um bom mapeamento dos interesses passveis de serem representados e os respectivos conceitos de representao, prevalece, ainda, a anlise de Pitkin (1972).
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Considerada nestes moldes, a investigao sobre a representao de interesses pode ter vrios desdobramentos. Uma via possvel relacionar os interesses vocalizados pelos representantes e sua extrao social ou vnculo profissional, como realizado, por exemplo, em Rodrigues (2006). Tambm poderia ser feita uma investigao minuciosa dos interesses econmicos a que cada representante est vinculado, como foi feita na clebre anlise de Beard (1986) acerca dos interesses econmicos que estavam por trs dos debates constitucionais americanos. Embora todas essas vertentes sejam importantes e tenham suas escolas, no ser a preocupao deste artigo desvendar as relaes sociais que subjazem representao exercida nos conselhos, at porque no ser realizada uma investigao nome a nome de cada representante, mas sim examinar como a representao est estruturada nos estatutos pblicos desses conselhos (leis, decretos e regimentos) e qual a expectativa de representao que esses documentos guardam. Assim, no to importante aqui aspectos subjetivos da representao, mas sua dimenso institucional expressa e publicizada no arcabouo normativo que rege o funcionamento dos conselhos. Como instncias de expresso de interesses, os conselhos trazem consigo expectativas que so comuns s instituies representativas clssicas. Neste sentido, cabem aqui as observaes feitas por Urbinati (2008, p. 35), em relao representao poltica, em geral:
esperado da representao que ela reflita/interprete/idealize a identidade poltica nascente de demandas sociais numa sociedade que deveria garantir a seus cidados direitos iguais na defesa de seus interesses e na sua visibilidade discursiva. Em suma, o desafio da representao poltica em uma democracia nutrir a relao entre o conflito social e o processo unificador da poltica de forma a garantir que ningum sucumba presso de outrem.
Levando tudo isso em considerao, os conselhos de polticas pblicas devem ser considerados instituies representativas,2 pois, embora sejam considerados tambm instncias participativas, utilizam da mediao da representao para que os interesses envolvidos em cada poltica setorial ou de direitos sejam levados em considerao. possvel considerar os conselhos como instncias representativas em razo de a representao ocorrida nesses espaos acontecer em uma abrangncia bem menor, embora sua escala tambm seja nacional. Os representantes, em cada conselho, atuaro somente em uma determinada rea, o que acontece de forma bem diferente em relao a um parlamentar que, embora seja eleito com uma determinada plataforma, tem diversos assuntos nos quais deve atuar.
2. A necessidade de tratamento das instituies participativas como instituies representativas est em sintonia com a observao feita por Lavalle, Houtzager e Castello (2006, p. 77) de que a funo representativa dos atores da sociedade civil deve ser levada em considerao nos textos sobre participao.
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No entanto, se os conselhos so instituies representativas, eles no padecem dos mesmos problemas da representao ocorrida nas instituies representativas clssicas. Isto porque, no mbito dos conselhos, o escopo das decises mais restrito e, desta forma, possvel em uma nica instituio abarcar a totalidade de interesses envolvidos e a viso da sociedade em seu conjunto (DAGNINO, 2002, p. 296) em relao a um determinado setor da poltica. Em outras palavras, em um conselho de sade, educao ou cidades, muito mais provvel que estejam presentes todos os interesses em questo, do que em uma casa legislativa em que todos os temas e segmentos devem potencialmente estar representados. Este aspecto garante uma maior possibilidade de que estejam expostos os interesses em conflitos existentes na sociedade naquela rea de atuao do Estado. Por outro lado, os representantes escolhidos para composio dos conselhos nunca tero a representatividade daqueles que foram eleitos em processos eleitorais amplos. em razo disso que os conselhos no devem ser considerados instituies alternativas ou avessas s instituies representativas clssicas. So tambm instituies representativas, mas sua existncia se d em um mbito bem mais especializado, que pode ser visto como complementar s demais instituies j consagradas nas democracias. Neste carter complementar, os conselhos possuem a vantagem de, justamente por poderem potencialmente abranger todos os interesses envolvidos em uma determinada questo, serem o local da exposio dos conflitos existentes na sociedade e, como tal, ser um mecanismo institucional bastante propcio para a obteno do interesse pblico, escapando das tendncias particularistas ou corporativistas (DAGNINO, 2002, p. 296). Assim sendo, pode-se dizer que os conselhos so instituies de compartilhamento de poder pelo Executivo, representativas, em que h a possibilidade, ao menos em potencial, da exposio de interesses em conflito.
3 OS CONSElHOS DE POlTICAS PBlICAS NO CONTExTO NACIONAl
Se a participao um tema com vasta bibliografia no Brasil, os conselhos tm sido parte importante desse debate. H vrios estudos gerais e especficos3 sobre essas instituies e, com a ampliao da participao operada em razo de previses na Constituio de 1988 e em legislao recente como, por exemplo, o Estatuto das Cidades, a produo acadmica sobre o tema foi sensivelmente ampliada.
3. Apenas no mbito do Ipea, foram publicados: Bandeira (1999), Delgado et al. (2002), Theodoro (2002), Silva e Abreu (2002), Chagas et al. (2003) e Silva (2009).
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Os conselhos, alm disso, muitas vezes constituem cristalizaes de processos sociais reivindicatrios de participao e, tendo ocorrido essa cristalizao, o debate pode assumir mais um carter de anlise de instituies concretas do que exatamente de processos sociais. Isto no significa que as instituies deixam de ser reflexo e produto das relaes sociais, mas apenas que h estgios mais ou menos estveis, externalizados por meio de leis, decretos e estatutos que devem ser descritos e analisados. esta anlise que se pretende realizar aqui. No mbito deste debate, alguns estudos j foram feitos, entre os quais merecem destaque aqueles publicados sob a organizao de Fuks, Perissinotto e Souza (2004) acerca dos conselhos gestores no Paran. Vrias das concluses ali apresentadas j foram adotadas em debates posteriores, como mostra o texto de Tatagiba (2005). Nessas concluses, merecem destaque: centralidade do Estado no poder de agenda dos conselhos; dificuldades de lidar com a pluralidade de interesses; utilizao de padres clientelistas; e recusa do Estado em partilhar o poder.
Embora de antemo se possa imaginar que essas crticas sejam aplicveis a diversos conselhos, seja em escala local, seja em escala nacional, temos de verificar em que grau ela ocorre caso a caso e em que medida determinados arranjos institucionais colaboram para a existncia desses pontos crticos. Ou seja, est-se admitindo que, alm da simples vontade de alguns gestores de dar essas caractersticas aos conselhos, h estruturas institucionais, consagradas muitas vezes por meios de leis, que contribuem para que essas caractersticas se perpetuem e se tornem cada vez mais difceis de serem alteradas. Neste exame, far-se- um recorte tendo como foco os conselhos nacionais, seja pela convenincia para a coleta de dados, seja porque vrios desses conselhos nacionais servem de base e inspirao para diversos conselhos locais. No mbito federal, foi feito um levantamento, por Schmidt (2006), intitulado O movimento social e o governo Lula uso de instrumentos democrticos: avanos e desafios, que aponta a existncia de 109 conselhos nacionais. Embora neste estudo sejam colocados na mesma lista conselhos como o Conselho Nacional das Cidades e o Conselho Fiscal do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), que possuem naturezas sociais e institucionais bem diferentes, o nmero d alguma ideia da escala do objeto de estudo. Como esta se trata de uma primeira aproximao aos conselhos, ao menos nessa abordagem que pretende ser dada, convm que se restrinja o alcance da anlise e se escolham alguns conselhos a serem analisados. Para isso, toma-se, ento, uma diviso que j bastante consagrada na literatura sobre conselhos e assumida em documentos
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oficiais, que a diviso entre os denominados conselhos de polticas setoriais como o caso dos conselhos de sade, educao, assistncia social, cidades, meio ambiente etc. e os conselhos de proteo dos direitos como o caso dos conselhos de defesa dos direitos da pessoa humana, da promoo da igualdade racial e dos direitos da mulher.4 Como nossa lente de anlise ser dada pela representao de interesses, e h na literatura um questionamento se haveria mesmo representao de interesses nos conselhos de proteo de direitos, pois neles no estariam expressos interesses propriamente econmicos, ficar-se- com apenas um desse tipo, que ser o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM). E escolher-se-o entre os setoriais, os da sade e da educao, por serem as polticas sociais mais consolidadas e, alm disso, constiturem exemplos antpodas na literatura sobre conselhos, pois o da sade considerado um modelo de instituio participativa com alto grau de participao, enquanto o da educao considerado um modelo de fraco grau de participao. Alm desses dois, escolher-se- o Conselho das Cidades, pois alm de ser de institucionalizao recente aquele em que a representao de interesses se d provavelmente de forma mais explcita em razo de tratar de questes territoriais e, consequentemente, ter de lidar com a oposio de interesses entre os detentores e exploradores da renda imobiliria e aqueles que procuram ocupar o territrio de maneira igualitria. Uma vez realizados o enquadramento terico e a delimitao do objeto de estudo, passa-se anlise pretendida.
4 ANlISE INSTITUCIONAl DOS CONSElHOS
Uma vez reconhecidos como instituies representativas, cabe delimitar qual anlise institucional ser feita dos conselhos. Em primeiro lugar, a anlise foi realizada a partir, primordialmente, do texto normativo que instituiu cada conselho analisado, seu regimento interno e, eventualmente, atas de reunio. Em cada conselho, foi presenciada ao menos uma reunio, e houve conversas informais com o seu secretrio executivo.5 Outras fontes, como a literatura sobre o histrico da participao poltica em cada rea, foram levadas em considerao apenas naquilo que foram necessrias para iluminar os pontos levantados na anlise pretendida.
4. No texto do II Plano Nacional de Polticas para as Mulheres, esta classificao aparece assim descrita: Os Conselhos so instncias da maior relevncia na medida em que constituem espaos de controle social e de interlocuo da sociedade civil organizada e de lideranas expressivas com os governos, via suas respectivas representaes. Dedicam-se formulao, monitoramento e avaliao das polticas pblicas, uma vez que a implementao das polticas tende a recair sobre a estrutura prpria de governo. Podem ser setoriais, referidos a polticas especficas, ou de direitos, voltados para determinados segmentos, a partir do reconhecimento de que enfrentam desigualdades e discriminaes. (BRASIL, 2008, p. 119, grifo nosso). 5. Essas conversas facilitaram a compreenso da estrutura do conselho, mas no foram a principal fonte de informaes desse texto. No caso do Conselho de Educao, foi realizada entrevista com o ministro da Educao e com seu chefe de gabinete para que ficassem claras as mudanas recentes operadas naquele conselho, embora no tivesse havido alterao no texto normativo que determina sua constituio e sua composio. Essa entrevista foi necessria no caso especfico do Conselho Nacional de Educao porque, como ser visto a discricionariedade do ministro e do presidente da Repblica para a escolha dos conselheiros bastante alta, ento se tornou necessrio compreender as mudanas recentes ocorridas no conselho, apontadas pelo seu secretrio executivo.
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Evidentemente, esta forma de anlise apresenta limites descritivos e explicativos em relao ao funcionamento dos conselhos. No entanto, ela chama ateno para o fato de que diferenas estruturais nos conselhos devem ser consideradas na anlise da dinmica e dos resultados dos conselhos nas respectivas polticas sociais, algo que pode passar despercebido em outras formas de anlise. Em outras palavras, algum que analise o Conselho de Educao tendo como perspectiva apenas seu papel nessa rea, sem comparar com a estrutura institucional de outros conselhos e sem, portanto, atentar para as limitaes decorrentes de seu prprio texto normativo, pode ter sua anlise empobrecida, ou at mesmo equivocada. Uma vez assumida esta perspectiva de anlise, escolhem-se alguns pontos a serem analisados, de acordo com o que vem sendo apontado na literatura sobre o tema e tambm com o que examinamos nos conselhos escolhidos: 1. Existncia de outros conselhos relacionados poltica geral do rgo vinculado ao mesmo rgo: este aspecto importante para justificar, muitas vezes, o alcance participativo do conselho nacional. Se houver mais conselhos na mesma esfera, importante levar isto em considerao, para a devida anlise do teor das decises de cada conselho. Forma de indicao dos representantes no governamentais: este um aspecto primordial para que se entenda a proporo da representao dos segmentos em cada conselho e para a compreenso de como se d a relao entre o governo e os representantes na escolha destes, bem como a forma de legitimao dos representantes. Carter das decises (deliberativo ou consultivo): este talvez seja o aspecto mais apontado na literatura e diz respeito fora das decises do conselho. Gesto de recursos (sim ou no): em carter complementar ao item 3, indica o impacto financeiro das decises do conselho, e tem relao com o fato de o conselho ter ou no um ou mais fundos de recursos subordinados s suas decises. Elaborao de polticas (sim ou no): tambm em carter complementar aos dois itens anteriores. Nmero de conselheiros do poder pblico e de segmentos da sociedade civil: neste ponto, temos a dimenso numrica da representao, por segmento. Presidncia: a literatura e os prprios conselheiros, em reunies, questionam bastante o fato de o presidente ser ou no obrigatoriamente algum do governo.
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Quruns (discusso e votao): tal aspecto importante para saber se algum dos setores representados tem condies de, isoladamente, compor maiorias. Diviso em cmaras e comits tcnicos: este aspecto ajuda a entender o grau de especializao do conselho e de possibilidade de assessoramento e assistncia aos representantes no governamentais, podendo inclusive intensificar a expresso de interesses conflitantes em um ambiente ainda mais especializado.
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10. Necessidade de homologao: das decises pelo titular do Executivo correspondente rea do conselho. A partir desses aspectos, ento, passamos anlise dos conselhos proposta para este artigo.
5 O CONSElHO NACIONAl DE SADE (CNS)
No texto intitulado Sade: capacidade de luta a experincia do Conselho Nacional de Sade, Silva e Abreu (2002, p. 53) traam um histrico e uma anlise geral do CNS. Na concluso, destacam que no
(...) final da dcada de 1980 e incio dos anos 1990, se reconhece que os problemas de sade no so apenas tcnicos, mas tambm polticos, portanto resultado de conflitos e acordos entre as mais diversas foras polticas. O CNS modificou-se a partir desta concepo. A ideia-chave a de um Estado na sociedade, ou seja, um Estado atravessado por conflitos e embates, mas com reas prprias representao e negociao poltica.
Essa passagem traz vrios pontos interessantes para a anlise que vem sendo neste estudo realizada. Em primeiro lugar, o reconhecimento explcito da natureza poltica, representativa e deliberativa na medida em que o espao de negociao do CNS. Em segundo, a ideia-chave de um Estado na sociedade, como grifado no prprio texto dos autores. A ideia bastante sinttica do que expressa a constituio do CNS tal como ela se apresentou em 1990 e 1992 no sendo capaz de lidar com a complexidade poltica dos problemas da sade o Estado deveria voltar seus olhos para a sociedade, esta sim fecunda de expresses e de solues negociadas para esses conflitos. Essa ideia se encontra coerente com a prpria organizao do Sistema nico de Sade (SUS), do qual o CNS parte, que a de que o seu planejamento ser ascendente, do nvel local at o nvel federal, ouvidos seus rgos deliberativos, compatibilizando-se as necessidades da poltica de sade com a disponibilidade de recursos em planos de sade dos Municpios, dos Estados, do Distrito Federal e da Unio (Art. 36 da Lei no 8.080, de 19 de setembro de 1990).
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Esta organizao do SUS, fruto de uma intensa luta social, que resultou inclusive em uma vinculao constitucional de recursos para a rea da sade e bastante relatada na literatura sobre participao (TATAGIBA, 2002; JACOBI, 1992), tem no CNS seu principal organizador e normatizador. Juntando-se estes dois aspectos, portanto, tem-se que, na organizao nacional da poltica de sade, de acordo com o Art. 198 da Constituio da Repblica, o Art. 77, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias e a Lei no 8.080, de 19 de setembro de 1990, o CNS seria a forma que o Estado entraria na sociedade e, permeado por esta, organizaria a prestao dos seus servios de sade em escala nacional, agregando as demandas e equacionando os conflitos emergidos desde o nvel local. Mas volte-se ao incio e considere-se o CNS como uma instncia deliberativa e representativa, alis, como o propsito na anlise aqui empreendida. Veja-se como se d a representao e a organizao do conflito em seu interior. A organizao e a composio do CNS atualmente definida pela Lei n 8.142, de 28 de dezembro de 1990, que Dispe sobre a participao da comunidade na gesto do Sistema nico de Sade (SUS) e sobre as transferncias intergovernamentais de recursos financeiros na rea da sade e d outras providncias, pelo Decreto no 5.839, de 11 de julho de 2006, que dispe sobre a organizao, as atribuies e o processo eleitoral do Conselho Nacional de Sade CNS e d outras providncias e pelo seu regimento interno.
o
A composio do CNS descrita no Art. 3o, do Decreto no 5.839, em seu 1o:

Art. 3o: O CNS composto por quarenta e oito membros titulares, sendo: I cinquenta por cento de representantes de entidades e dos movimentos sociais de usurios do SUS; e II cinquenta por cento de representantes de entidades de profissionais de sade, includa a comunidade cientfica da rea de sade, de representantes do governo, de entidades de prestadores de servios de sade, do Conselho Nacional de Secretrios de Sade CONASS, do Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade CONASEMS e de entidades empresariais com atividade na rea de sade. 1o O percentual de que trata o inciso II do caput deste artigo observar a seguinte composio: I vinte e cinco por cento de representantes de entidades de profissionais de sade, includa a comunidade cientfica da rea de sade; II vinte e cinco por cento de representantes distribudos da seguinte forma: seis membros representantes do Governo Federal; um membro representante do CONASS;
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um membro representante do CONASEMS; dois membros representantes de entidades de prestadores de servios de sade; dois membros representantes de entidades empresariais com atividades na rea de sade.
A diviso operada pode ser representada da seguinte forma:

GRFICO 1
Composio do Conselho Nacional de Sade
Como se v claramente nesta diviso, o governo se encontra na mesma metade dos no movimentos sociais e na mesma quarta-parte dos representantes de entidades prestadoras de servios e entidades empresariais. Ento, tem-se que a organizao da representao social que deveria ser permeada pelo Estado, considerando-se a ideia-chave que norteou o processo de constituio do CNS, est estruturada a partir dos movimentos sociais, aos quais devem se complementar ou se opor , nas propores anteriormente descritas, os demais representantes; de profissionais da rea, do governo e de empresrios. Na dinmica de funcionamento do CNS, estes representantes se organizam em comisses, sendo 26 as regimentais, alm de outras que vierem a ser criadas. A presidncia do conselho eleita, conforme Art. 6o, do Decreto no 5.839/2006. At a edio do decreto, a presidncia era do ministro da Sade. O primeiro presidente eleito foi um representante dos trabalhadores da sade.
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O alcance das decises do CNS bastante amplo. Em decorrncia da prpria forma de organizao do SUS, ele delibera sobre os recursos do SUS, principal rgo normatizador da rea de sade e dos Conselhos Municipais e Estaduais de Sade, e, ainda, atua como opinante na autorizao de cursos de medicina. Na dinmica dos trabalhos, o que possvel observar a partir dos resumos das atas publicados no site do conselho que as diversas comisses apresentam uma agenda bastante intensa e a participao dos conselheiros bastante ativa, at porque para a instalao do plenrio necessria a maioria absoluta, o que demanda a presena de um grande nmero de conselheiros no governamentais. No entanto, a participao do governo, que no se baseia somente na presena e na atuao dos seus conselheiros, bastante grande. Vrios debates ocorridos no CNS so realizados tendo como ponto de partida exposies do governo, o que d a este um poder de voz bastante grande, alm do evidente poder de agenda decorrente das prprias atividades rotineiras da administrao do Estado.6 Alm disso, as decises do CNS necessitam de homologao do titular do Ministrio da Sade (MS) para que produzam efeitos. razovel imaginar que h um custo poltico para a no homologao de uma deciso, mas sempre o(a) ministro(a) quem d a ltima palavra, exercendo o seu poder de direo do Sistema nico de Sade, definido na Lei no 8.080, de 19 de setembro de 1990. O Conselho Nacional de Sade possui um alto grau de autonomia organizativa, como se depreende de seu prprio stio eletrnico.7 Alm do presidente, eleito por seus prprios pares, o CNS possui sua prpria assessoria de comunicao, uma mesa diretora que no se confunde com sua secretaria executiva e, inclusive, se rene em diversos lugares do pas, no somente em Braslia (DF). O processo eleitoral dos representantes de movimentos sociais bastante organizado e abrangente, o que d a esses conselheiros grande legitimidade popular em relao ao Ministrio da Sade. Isto implica, por exemplo, na fora poltica das decises do conselho e no impacto que eventuais no homologaes de suas decises pelo ministro possam ter.
6. Os maiores exemplos disso foram os debates sobre o Plano Nacional de Sade e a proposta oramentria do MS. Como fcil imaginar, os rgos do governo detm as maiores e mais precisas informaes a respeito das possibilidades de implementao deste ou daquele programa, e a participao dos membros do governo e de convidados do prprio ministrio e de outros rgos tem um espao maior que a dos demais. Isso, como ser visto, e a literatura sobre conselhos apontam, no uma particularidade do Conselho Nacional de Sade (TATAGIBA, 2005). 7. Disponvel em: <http://www.conselho.saude.gov.br>.
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6 O CONSElHO NACIONAl DE EDUCAO (CNE)
O CNE, cujo funcionamento e composio so normatizados pela Lei no 9.131, de 24 de novembro de 1995 e pelo seu regimento interno, composto por 24 membros e tem sua estrutura dividida em duas Cmaras, a de Educao Bsica e a de Educao Superior, diviso que, por sua vez, refletida na Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDB).8 Cada cmara tem 12 membros, sendo os secretrios de educao bsica e de educao bsica membros natos. O presidente do conselho e os presidentes das cmaras so eleitos pelos seus pares, sendo vedada a eleio dos membros natos, nos termos de seu regimento, e pelo menos metade dos representantes da sociedade designada pelo presidente da Repblica.9 O Art. 8o da Lei no 9.131/1995 prev ainda que:
Art. 8o 4o A indicao, a ser feita por entidades e segmentos da sociedade civil, dever incidir sobre brasileiros de reputao ilibada, que tenham prestado servios relevantes educao, cincia e cultura. 5o Na escolha dos nomes que comporo as Cmaras, o Presidente da Repblica levar em conta a necessidade de estarem representadas todas as regies do pas e as diversas modalidades de ensino, de acordo com a especificidade de cada colegiado.
Essas disposies indicam uma preocupao muito mais com a qualidade pessoal e a origem territorial dos conselheiros do que com o segmento que eles representam. Essa caracterstica tem reflexo no tipo de representao de interesses, como ser visto mais adiante. Alm disso, o poder discricionrio do chefe do Executivo em relao escolha dos conselheiros bastante grande, o que deixa a qualidade da representao merc da orientao que o Executivo pretenda dar ao CNE. Embora o CNE seja um conselho deliberativo e tenha a competncia de estabelecer normas e diretrizes para a educao nacional, o controle social sobre os gastos nacionais em educao no exercido por ele. Neste aspecto, a educao bsica, que a destinatria dos recursos definidos na vinculao constitucional, tem a participao social institucional por meio dos conselhos de acompanhamento do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB), nos termos da Lei no 11.494, de 20 de junho de 2007, nos mbitos da Unio, dos estados e do Distrito Federal. Alm desses conselhos, no mbito municipal, h ainda os conselhos de alimentao escolar
8. Educao bsica e educao superior, nos termos do Art. 21 da LDB (Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996), so os nveis da educao. A educao bsica se divide em infantil, fundamental e mdio e em educao para jovens e adultos. H ainda as modalidades tecnolgica e especial. 9. Art. 8o, 1o da Lei no 9.131: A escolha e nomeao dos conselheiros ser feita pelo Presidente da Repblica, sendo que, pelo menos a metade, obrigatoriamente, dentre os indicados em listas elaboradas especialmente para cada Cmara, mediante consulta a entidades da sociedade civil, relacionadas s reas de atuao dos respectivos colegiados.
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e, nas unidades escolares, os conselhos de escola, o conselho de classe e o conselho de srie. H tambm outros conselhos no mbito de diversos programas executados pelo Ministrio da Educao (MEC). Assim, ainda que a Poltica Nacional de Educao tambm se estruture com conselhos municipais e estaduais, sua organizao bastante diferente da rea de sade e prev formas bastante diferentes de envolvimento da sociedade e da comunidade local. De certa forma, essa diferena de estrutura ajuda a justificar o processo de escolha dos membros do CNE, baseada muito mais no mrito do conselheiro do que em sua relao com movimentos sociais. Os representantes, aqui, portanto, tm uma legitimidade muito mais meritocrtica do que popular. A mudana que se operou nas duas ltimas nomeaes de membros do CNE foi baseada em maior preocupao com a diversidade regional e pluralidade de segmentos representados no conselho, acarretando uma maior democratizao dessa representao.10 Alm disso, foi apresentado um cuidado maior para que na Cmara de Educao Superior no houvesse representantes de instituies reguladas pelo conselho. As duas cmaras possuem competncias e composio sensivelmente distintas e que, por isso, sero analisadas separadamente.
6.1 Cmara de Educao Bsica (CEB)
A CEB/CNE composta por 12 membros, sendo um deles o titular da Secretaria de Educao Bsica e representantes da sociedade civil a partir de consulta que envolver, necessariamente, indicaes formuladas por entidades nacionais, pblicas e particulares, que congreguem os docentes, dirigentes de instituies de ensino e os Secretrios de Educao dos Municpios, dos Estados e do Distrito Federal (Art. 8o, 2o, da Lei no 9.131). Essa cmara tem como competncia estabelecer diretrizes curriculares e analisar, dar pareceres e assessorar o ministro da Educao em questes relativas educao bsica e ao Plano Nacional de Educao. Nessas atribuies, a CEB/ CNE funciona como rgo de aconselhamento do Executivo e de normatizao das diretrizes nacionais da educao e intrprete da legislao. No h propriamente conflito de interesses expresso em seu interior; o que parece haver a divergncia entre seus membros sobre diferentes concepes de educao.11
10. Essas consideraes foram obtidas em entrevistas realizadas com o secretrio executivo e o secretrio executivo adjunto do CNE. Houve dificuldade para a obteno das portarias de nomeao dos conselheiros de gestes anteriores. De qualquer forma, compartilhamos com a ideia de que uma maior representatividade regional, em um conselho nacional, contribui para sua democratizao. 11. Estamos considerando conflito aqui como oposio de interesses ou posies em um dado debate poltico. Meras divergncias, que no se traduzam em oposies no so consideradas como conflito. Essa diferenciao, embora assim enunciada, somente pode ser realizada caso a caso.
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6.2 Cmara de Educao Superior (CES)
A CES/CNE tambm composta por 12 membros, sendo um deles o titular da Secretaria de Educao Superior e representantes da sociedade civil a partir de consulta que envolver, necessariamente, indicaes formuladas por entidades nacionais, pblicas e particulares, que congreguem os reitores de universidades, diretores de instituies isoladas, os docentes, os estudantes e segmentos representativos da comunidade cientfica (Art. 8o, 3o, da Lei no 9.131). A CES/CNE tem como competncias, alm daquelas similares s da Cmara de Educao Bsica, as relativas regulao da educao superior, estabelecidas no Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior (Sinaes), nos termos da Lei no 10.861/2004 e do Decreto no 5.773/2005. A competncia regulatria torna a CES/CNE, quando no o prprio conselho, uma instituio um pouco diferente da de um conselho de participao social. Ganha mais relevo o conflito entre interesses pblicos e privados que so inerentes ao provimento da educao superior. A iniciativa do MEC em no nomear para a Cmara de Educao Superior representantes de instituies privadas s quais cabe o prprio conselho regular indica um avano, mas a medida no se encontra institucionalizada, pois a estrutura do CNE no reflete essa preocupao.12
7 CONSElHO DAS CIDADES (CONCIDADES)
O ConCidades, vinculado ao Ministrio das Cidades (MCidades), a partir da Lei no 10.683, de 28 de maio de 2002, substituiu o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU), previsto na Medida Provisria no 2.220, de 4 de setembro de 2001. O ConCidades foi uma conquista do movimento nacional pela reforma urbana, que tambm pleiteava vinculao constitucional de recursos, como acontece com as polticas nacionais de educao e sade. A vinculao dos recursos nunca ocorreu, mas o princpio da gesto democrtica da cidade, enunciado no Estatuto da Cidade, se concretizou na constituio desse conselho e em uma organizao dos instrumentos de poltica urbana em todo territrio nacional, por meio dos Planos Diretores. O Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS) tem o seu prprio conselho curador, cujos representantes so eleitos pelo ConCidades. Nos termos do Art. 1o do Decreto no 5.790, de 25 de maio de 2006:
O Conselho das Cidades ConCidades, rgo colegiado de natureza deliberativa e consultiva, integrante da estrutura do Ministrio das Cidades, tem por finalidade estudar e propor as diretrizes para a formulao e implementao da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, bem como acompanhar e avaliar a sua execuo, conforme dispe a Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001 Estatuto da Cidade.
12. Neste aspecto, deveramos discutir como estruturar conselhos de polticas regulatrias, discusso na qual estaria includo o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade), vinculado ao Ministrio da Justia (MJ).
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O ConCidades composto por 86 membros, assim distribudos: dezesseis representantes do poder pblico federal, entre eles representantes do Ministrio das Cidades, da Caixa Econmica Federal (CEF) e de diversos ministrios; nove representantes do poder pblico estadual e do Distrito Federal; doze representantes do poder pblico municipal; vinte e trs representantes de entidades de movimentos populares; oito representantes de entidades empresariais; oito representantes de entidades de trabalhadores; seis representantes de entidades profissionais, acadmicas e de pesquisa; e quatro representantes de organizaes no governamentais.
H, ainda, nove observadores, representantes dos governos estaduais e do Distrito Federal. A presidncia do conselho exercida pelo ministro das Cidades, e na sua ausncia pelo secretrio executivo do Ministrio das Cidades. As entidades que devem integrar o conselho devero ser reconhecidas pelos respectivos segmentos como organismos com representao de carter nacional, ou pertencentes a fruns ou redes nacionais (Art. 8o, 1o, do Regimento Interno do ConCidades) e so eleitas na conferncia das cidades. O qurum para a instalao das sesses do conselho de um tero dos membros e para deliberaes de maioria absoluta metade mais um dos membros. O Estado tem 37 membros na composio do conselho. Por congregar representantes de vrios estados e vrios municpios, que podem ser de orientaes poltico-ideolgicas diferentes, a representao estatal guarda alguma pluralidade. Mas, mesmo que vejamos o Estado como um bloco, ele por si no consegue a maioria necessria para garantir a aprovao de suas propostas. Os setores da sociedade civil no empresariais possuem 41 membros, o que tambm no garante uma maioria para aprovao de suas propostas. Assim sendo, qualquer um dos setores, para que tenha sua proposta aprovada, deve ter o apoio de pelo menos trs membros de outro setor, e isto se todos os membros do setor proponente estiverem presentes. Com esta estrutura de representao, fica at mesmo difcil representar graficamente o modo que a representao de interesses se encontra organizada no ConCidades. O poder de agenda do governo federal bastante grande, pois o MCidades detm a direo da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano. Isso, porm, atenuado pela existncia de uma comisso organizadora, interna ao conselho, composta por um representante de cada segmento, com exceo do segmento dos movimentos populares, que possui um representante por entidade representada
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h entidades com mais de um representante. Alm disso, so previstos quatro comits tcnicos (habitao; saneamento ambiental; trnsito, transporte e mobilidade urbana; planejamento e gesto do solo urbano), nos quais a informao detida pelo governo melhor debatida e alguns conflitos so mais explcitos. Como exemplo, nos debates sobre o Plano Nacional de Habitao, apresentado pela Secretaria Nacional de Habitao ficou clara uma oposio entre o setor empresarial e o governo federal, de um lado, e os movimentos populares, de outro. O debate se acentuou principalmente acerca do montante de recursos disponvel para cada programa do plano, com a presso dos movimentos sociais por mais oramento nos programas que atendam aos seus interesses. Por outro lado, nas propostas de resoluo que cuidavam da ocupao do solo para empreendimentos populares, o que se viu foi uma oposio entre os empresrios, de um lado, e o governo e os movimentos populares, de outro. Poderia ser suposto que a representao empresarial, por estar em restrita minoria, encontra-se em desvantagem em relao representao dos movimentos sociais e trabalhadores. De qualquer forma, se analisarmos a proporo numrica de cada um dos setores na sociedade, certamente no poderemos falar em sobrerrepresentao do setor dos movimentos populares, embora um estudo deste tipo nunca tenha sido feito. O que se percebe, a partir das atas de reunio, das resolues aprovadas, do acompanhamento dos trabalhos dos comits tcnicos, que o poder de agenda proposio de resolues e de temas para debate sem dvida concentrado no governo, que, conforme a caracterstica da proposio tem o apoio do setor empresarial ou dos demais setores e, com isso, consegue formar as maiorias necessrias para votao. O poder do governo , alm disso, reforado pela maior facilidade que pode comparecer s reunies, pois, ainda que se garanta o financiamento dos participantes do ConCidades, o custo pessoal de deslocamento dos representantes dos movimentos populares muito maior, e, com isso, torna-se mais difcil para este setor garantir o qurum necessrio para a deliberao dos assuntos de seu interesse. No trivial , tambm, o fato de que o ministro dispe de poder de no homologar as decises do conselho, embora, evidentemente, o uso desse poder tenha grande custo poltico. A respeito dos interesses expressos no ConCidades, um documento publicado pelo MCidades afirma: A atuao do Conselho garante a pactuao entre os diferentes interesses defendidos pelos atores envolvidos, possibilitando proposies inovadoras e respostas para se enfrentar o desafio de construir cidades mais humanas, mais justas e sustentveis (BRASIL, 2009). Pela observao dos trabalhos do ConCidades, falar em pactuao entre os diferentes interesses talvez seja um tanto impreciso. O que se pode dizer que o interesse de um dos setores deve ser amparado pelo Estado, mormente o governo federal, para que seja expresso por meio de uma resoluo. O que o ConCidades parece garantir, de
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forma inequvoca, a expresso desses interesses, que so aceitos ou no, conforme as regras definidas na votao. E a maneira que funciona esse conselho parece sugerir que um de seus maiores mritos garantir alguma dificuldade para que o governo forme a maioria e, ao mesmo tempo, prover um canal institucional para que os setores da sociedade civil, principalmente os movimentos populares, possam exercer alguma presso poltica pelo atendimento de suas demandas.13
8 CONSElHO NACIONAl DOS DIREITOS DA MUlHER (CNDM)
O CNDM foi criado pela Lei no 7.353, de 29 de agosto de 1985, e atualmente sua composio e seu funcionamento so disciplinados pelo Decreto no 6.412, de 25 de maro de 2008, e pelo seu regimento interno. parte integrante da Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres, vinculada Presidncia da Repblica, e tem como finalidade, tal como definido no Art. 1o do referido decreto, formular e propor diretrizes de ao governamental voltadas promoo dos direitos das mulheres e atuar no controle social de polticas pblicas de igualdade de gnero. O conselho composto por 40 representantes, assim distribudos: vinte e um representantes de entidades de carter nacional da sociedade civil, sendo 14 entidades na categoria redes e articulaes feministas e de defesa dos direitos das mulheres e sete entidades na categoria organizaes de carter sindical, associativo, profissional ou de classe; dezesseis representantes governamentais; e trs representantes de notrio conhecimento.
As representantes de notrio conhecimento so escolhidas pelo plenrio do conselho. As de entidades da sociedade civil so escolhidas por meio de processo seletivo, convocado por edital. No ltimo edital de convocao para seleo de entidades da sociedade civil foram estabelecidos os seguintes critrios para a habilitao das entidades: compartilhar dos princpios da Poltica Nacional para as Mulheres, aprovados na I e II Conferncias Nacionais de Polticas para as Mulheres; atuar na mobilizao, organizao, promoo, defesa e/ou na garantia dos direitos das mulheres h, pelo menos, dois anos; e atuar em, no mnimo, sete estados e trs macrorregies.
Como se v nesta composio, a sociedade civil organizada constitui a maioria absoluta do CNDM e no h preocupao em que haja setores conflitantes na sociedade, mas sim uma diversidade regional e uma unidade de princpios estabelecidos de forma participativa na Poltica Nacional para as Mulheres.
13. Repete-se aqui a observao feita na nota de rodap seis deste captulo.
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A preocupao que parece estar refletida na estrutura do conselho de que haja um compartilhamento do poder da Secretaria de Polticas para as Mulheres e a maior informao desta de quais so as demandas existentes na sociedade relativas rea. No entanto, h questes em que h conflito, como questes relativas ao aborto, extenso de polticas para cotas de mulheres nas instncias representativas clssicas, ou as de estratgia de divulgao de programas voltados para a proteo dos direitos das mulheres. Estas questes, como se pde perceber a partir dos debates do conselho, acabam sendo equacionadas por meio de um processo de argumentao e ao menos aparente convencimento de alguns membros pelos outros, ou de inatividade do conselho em uma determinada questo. Estes processos, a partir da observao feita em reunio realizada em dezembro de 2009, parecem atenuar os conflitos existentes. Os poderes do conselho so bastante amplos, como se pode ver a partir dos temas que direcionam suas cmaras tcnicas, que so: Cmara Tcnica de Legislao e Normas; Cmara Tcnica de Assuntos Internacionais; Cmara Tcnica de Monitoramento do PNPM; e Cmara Tcnica de Planejamento e Oramento.
Como se v, principalmente em razo da existncia de uma Cmara Tcnica de Planejamento e Oramento, o CNDM delibera sobre todos os assuntos de competncia da secretaria. Alm disso, h uma coordenao poltica do conselho composta pela presidenta do CNDM, por uma das conselheiras de notrio conhecimento e pelas presidentas das cmaras tcnicas. As presidentas das cmaras tcnicas so eleitas pelos membros de cada cmara, as quais so compostas por sete membros, na mesma proporo da representao existente no pleno. Esse arranjo d a possibilidade de a sociedade civil realmente comandar o CNDM. No entanto, na institucionalidade do CNDM h alguns pontos que devem ser comentados. O fato de boa parte do processo de seleo das representantes da sociedade civil ser estabelecido por meio de edital d secretaria, responsvel pela elaborao deste, uma discricionariedade bastante grande, o que torna o grau de autonomia do conselho contingente.14 Alm disso, como em todos os conselhos, o exerccio da presidncia pela titular da Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres, d ao governo um poder de agenda bastante grande. Como se trata de um conselho de promoo dos direitos das mulheres, talvez estas caractersticas no sejam to nocivas, uma vez que um dos principais papis das representantes justamente divulgar e exercer um papel poltico de representao do CNDM em suas regies. Mas de qualquer forma, sua autonomia se encontra relativizada.
14. A discricionariedade e a contingencialidade que estamos atribuindo ao processo de nomeao por edital decorre de uma comparao com outros conselhos que tm seu processo de escolha estabelecido em decreto ou em lei, textos de institucionalidade mais forte e de mais difcil modificao.
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9 REPRESENTAO DE INTERESSES NO CNS, NO CNE, NO CONCIDADES E NO CNDM
Com base nas caractersticas descritas anteriormente, podemos traar o seguinte quadro comparativo entre os conselhos:
QUADRO 1
Sntese da anlise do CNS, CNE, ConCidades e CNDM
CNS Existncia de outro(s) conselho(s) vinculado(s) ao mesmo rgo, relativos sua poltica geral Forma de indicao dos representantes no governamentais Carter das decises Gesto de recursos Elaborao de polticas CNE ConCidades CNDM
No
Sim
No
No
Eleies1
Indicao do ministro, a partir de entidades selecionadas Deliberativo No Sim 24 Governamentais: 2 Indicados: 22
Eleio na conferncia das cidades Deliberativo No Sim 86 Governo federal:16 Governo estadual: 9 Governo municipal: 12 Movimentos populares: 23 Entidades empresariais: 8 Entidades de trabalhadores: 8 Entidades profissionais: 6 ONGs: 4
Edital de seleo de entidades e eleio Deliberativo Sim Sim 40 Entidades da sociedade civil: 22 Governo federal: 16 Notrio conhecimento: 2 Governo Maioria absoluta para instalao e votao Sim No2
Deliberativo Sim Sim 48 Movimentos sociais: 24 Profissionais da rea: 12 Governo federal: 6 Conass: 1 Conasems:1 Prestadores de servios: 2 Entidades empresariais: 2 Eleita Maioria absoluta para instalao e votao
Nmero de conselheiros
Presidncia Quruns de discusso e de deliberao Diviso em cmaras ou comits tcnicos Necessidade de homologao
Eleita Maioria absoluta para instalao e votao
Governo Um tero para instalao e maioria absoluta para votao Sim Sim
Sim Sim
Sim Sim
Fonte: Dados das normas de criao e funcionamento dos conselhos. Elaborao prpria. Notas: 1 O processo eleitoral todo conduzido por uma comisso eleitoral formada por membros do prprio conselho. Os critrios para seleo dos representantes dos movimentos sociais, no CNS, so afirmados no Art. 62 de seu regimento interno: A escolha das entidades e dos movimentos sociais de usurios do SUS, das entidades de profissionais de sade e da comunidade cientfica da rea de sade, das entidades de prestadores de servios de sade e das entidades empresariais com atividades na rea de sade ser feita por meio de processo eleitoral, a ser realizado a cada trs anos, contados a partir da primeira eleio. Pargrafo nico: Somente podero participar do processo eleitoral, como eleitor ou candidato, as entidades de que tratam os incisos I ao IV do Art. 5o do Decreto no 5.839, de 11 de julho de 2006, que tenham, no mnimo, dois anos de comprovada existncia. 2 Neste caso a presidenta do conselho (titular da Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres) tem o poder de emendar a Resoluo, nos casos especificados pelo regimento interno e devolver ao plenrio nova proposta com as emendas justificadas.
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Expostas as caractersticas dos conselhos analisados de acordo com os elementos relevantes para a anlise, resta focar agora no escopo inicial: a representao de interesses. Se retomar a citao que iniciou a anlise sobre o Conselho Nacional de Sade, em que era apontada a ideia-chave de um Estado na sociedade, talvez o que se possa concluir aqui seja o inverso. Todos esses conselhos fazem parte da estrutura dos respectivos ministrios e secretaria especial e em todos eles o titular da respectiva pasta tem o poder de homologao ou de dar algum tipo de parecer final sobre a resoluo aprovada pelo conselho. Alm disso, em todos eles, o Estado tem um poder de agenda bem superior ao dos demais setores, como, alis, j apontava a literatura sobre conselhos em outras esferas de governo. Essas caractersticas no reduzem a importncia dos conselhos, mas certamente importam muito mais em uma ideia de a sociedade no Estado do que o contrrio disso. E sempre se trata de uma sociedade especializada, o que constitui um aspecto positivo, na medida em que possibilita os respectivos rgos, ao tomar suas decises, estejam informados sobre as diversas demandas e perspectivas existentes na sociedade para cada setor. Mas a maneira como cada conselho estrutura essa escuta sociedade diferente, principalmente no que tange ao conflito de interesses. No CNS, a voz predominante a dos setores populares. Embora no se pressuponha aqui uma unidade total de interesses de todas as entidades ali representadas, razovel imaginar que seus interesses devem confluir em contraposio aos interesses, por exemplo, dos empresrios da rea da sade. claro que tambm o governo portador dos seus interesses, que ora pendem para um ou outro desses polos de discusso. O fato de esses representantes terem este canal contribui para que os interesses do prprio governo estejam mais claros e tambm para que, antes que sejam tomadas as decises necessrias para a implementao de polticas pblicas, elas tenham de ser submetidas ao juzo de representantes especializados, que debatero seus fundamentos, discutiro seus provveis impactos e votaro sobre a desejabilidade e a suposta correo de cada poltica ali discutida. Situao diferente a encontrada no CNE. Tanto na educao bsica quanto na educao superior, a presena da sociedade no Estado no resulta tanto de legitimao popular, mas sim de uma espcie de delegao de competncia do MEC a pessoas de competncia reconhecida, nas suas reas, para estabelecer as diretrizes nacionais da educao. O poder final dado ao titular do MEC, de homologar ou no as decises garante que resolues muito divergentes da poltica ministerial em curso no se tornem viveis. Embora o conselho tenha certa autonomia na elaborao dessas diretrizes, ele interfere muito pouco na poltica educacional como um todo, at mesmo porque h outros conselhos de importncia bastante grande para a poltica de educao, especialmente a educao bsica, vinculados ao MEC e aos demais rgos responsveis pela execuo da poltica nacional de educao.
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No caso do Conselho das Cidades, os interesses em conflito so mais perceptveis no s em sua estrutura, mas principalmente na dinmica de suas reunies. Ali, provavelmente em razo da natureza evidentemente conflitiva dos assuntos que envolvem questes de territrio construo civil e ocupao do solo, so dois exemplos disso , h a polarizao entre, de um lado, o setor popular e aqueles que o apoiam e, de outro, o setor dos empresrios da rea. Alm disso, talvez justamente por este canal de expresso dos interesses ser recente, o grau de contundncia que os interesses so defendidos bastante alto e os debates so bastante acalorados, resultando em uma oposio entre o governo e os setores sociais demandantes. No CNDM, dada a finalidade de promoo de direitos e o acordo dos representantes da sociedade civil em relao aos princpios do Plano Nacional de Polticas para as Mulheres, que por sua vez estabelecido de forma participativa, a partir de conferncias nacionais, o grau de conflito entre os representantes e entre estes e o governo praticamente inexistente. Governo e representantes da sociedade civil so aliados, em um compartilhamento de decises e de responsabilidades pela efetiva promoo dos direitos das mulheres. Aqui, o fato de conflitos no estarem expostos no um ponto negativo para a efetividade das atividades do conselho. Mas talvez seja necessria maior diversidade na representao ali institucionalizada. Por exemplo, na atual composio, h mulheres negras em uma proporo inferior quela existente na sociedade brasileira, o que provavelmente reflexo das desigualdades existentes nas instituies e movimentos feministas e de defesa dos direitos da mulher. Seria desejvel tambm que uma maior diversidade de vises e de origens regionais pudesse estar garantida de forma mais institucionalizada. A possibilidade de definio dos critrios por edital deixa a diversidade do conselho bastante sujeita discricionariedade do Poder Executivo e daquelas entidades que j se encontram representadas, na medida em que o edital elaborado pela SPM, e as entidades que j participam no conselho apresentam-se em vantagem em relao s que no participam.
Considera-se os conselhos um mecanismo de aperfeioamento da democracia. E, se a democracia conflito limitado ou conflito sem eliminao do outro, como afirma Kelsen (2000), ela no consenso (URBINATI, 2008, p. 35). Assim sendo, deve ser verificado verificao que no se esgotou neste texto como se d a expresso dos conflitos sociais nessas instncias tambm representativas que so os conselhos de polticas pblicas. Acredita-se que dirigir o foco sobre a maneira pela qual os diversos interesses se fazem representar nessas instituies, a partir de seu arcabouo normativo, pode ser um bom ponto de partida.
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Obviamente, este breve estudo apresentado no exaure a anlise dos conselhos aqui escolhidos, muito menos a diversidade dos conselhos nacionais existentes. Mas, certamente constituiu uma indicao de que diferentes estruturas institucionais importam em uma diferente organizao da representao de interesses que, por sua vez, ter relao com o tipo de poltica que se pretende implementar. Tratando-se de uma poltica de expanso da garantia de direitos, talvez o mais interessante seja a estrutura do CNDM, se o desafio implementar uma poltica que enfrente os duros conflitos existentes na sociedade, talvez a melhor estrutura seja a do Conselho das Cidades. Em todo caso, parece ser conveniente que o governo no detenha a maioria da composio do conselho, em compensao ao seu incomparvel poder de agenda. Como agenda de pesquisa, seria interessante aprofundar a anlise dos efeitos das estruturas institucionais dos conselhos nas suas decises, o que demandaria acompanhamento de reunies e uma anlise mais detida de suas atas, e tambm os efeitos dessas decises nas polticas pblicas executadas pelos rgos responsveis. Outra agenda possvel seria verificar o grau de ligao entre as atividades do conselho e as decises tomadas no mbito das conferncias nacionais de cada rea. Trata-se de agendas incipientes, mas fecundas e necessrias para investigar o processo de aprofundamento da democracia participativa.
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CAPTULO 9
PARTICIPAO, BUzzWORDS E PODER
1 INTRODUO
Este captulo analisa a utilizao e a disseminao do conceito de participao nas polticas ambientais e de desenvolvimento contemporneas, com foco na implementao de conselhos e comits, instrumentos de gesto que possuem como finalidade principal o fomento da participao e do controle social. A hiptese neste texto defendida a de que o uso atual do conceito de participao tpico de uma buzzword,1 sendo retoricamente bem-sucedido enquanto sua aplicao na realidade frequentemente fica aqum das expectativas. Isso ocorre porque muitas vezes o conceito de participao promovido por meio da aura politicamente correta relacionada ao conceito de Manual da Boa Governana (MBG) (FONSECA; BURSZTYN, 2009). Como ser visto na sequncia, o MBG guia a produo e a reproduo dos critrios assumidos pelos tomadores de deciso e articuladores de movimentos sociais como essenciais enquanto regras de promoo de projetos relacionados ao desenvolvimento na esfera local. O MBG no constitui um documento formal, mas sim uma expresso utilizada para se referir ao conjunto padronizado de conceitos, critrios e modos de fazer que se alastrou na elaborao de projetos e, consequentemente, na implementao de polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento local. Tais polticas acabam seguindo um conjunto bsico de diretrizes e passos de operao, independentemente das especificidades econmicas, sociais, polticas e ambientais das realidades locais para quais estes projetos e polticas so destinados. A participao, quando promovida por meio do MBG, favorece a difuso do conceito no nvel da retrica, mas propicia condies para que sua implementao prtica seja descontextualizada, acrtica e, por vezes, pouco til no aumento da eficcia e da eficincia de projetos de desenvolvimento, bem como no fomento cidadania e democracia.
1. Buzzword uma expresso em lngua inglesa que representa uma palavra ou expresso que estaria na moda, mas cujo significado original foi perdido e o uso corrente foi banalizado. A utilizao de uma buzzword tem mais efeito no nvel da retrica que na aplicao prtica.
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Para fins deste captulo, o termo descontextualizao significa uma interveno de governana ou a implementao de uma poltica que no leva em conta as especificidades dos contextos locais, tais como as relaes de poder e os recursos materiais e simblicos em disputa. Em outras palavras, uma poltica descontextualizada tende a seguir um padro determinado por conceitos e formas de ao definidos previamente, que pouco so problematizados em face das particularidades locais. Vale ressaltar que este captulo no critica, de forma ampla, a promoo da participao social no mbito das polticas pblicas. Diversos estudos demonstram que a esta pode de fato constituir elemento importante na implementao de polticas pblicas e na promoo da cidadania e da democracia.2 A crtica apresentada nesse trabalho direcionada promoo descontextualizada da ideia de participao por meio da replicao indiscriminada de instncias participativas e de desenhos institucionais, por meio de pacotes e frmulas prontas e preestabelecidas, vistos como necessrios e suficientes para o alcance da boa governana e de um modelo eficaz e eficiente de democracia. No que se segue a essa introduo, a seo 2 foca no conceito de governana e na regra do Manual da Boa Governana, explicitando como frmulas prontas e conceitos banalizados e esvaziados de significado so promovidos no mbito das polticas pblicas. A seo 3 foca a disseminao da ideia de participao nas polticas de desenvolvimento, nas caractersticas das metodologias participativas em voga e em sua constituio enquanto buzzword no referencial da boa governana. A seo 4 apresenta diversos aspectos problemticos do conceito de participao quando promovido sob a gide do MBG, tanto do ponto de vista terico quanto de sua aplicao na realidade. A seo 5 apresenta uma reviso da literatura sobre mecanismos participativos no Brasil, alguns dos quais constituem instrumentos de gesto extremamente prestigiados pelo MBG. Vale ressaltar que a anlise da implementao dos mecanismos participativos neste estudo desenvolvida no se limita queles diretamente ligados temtica socioambiental. Embora a anlise dos mecanismos participativos ligados questo ambiental seja o foco deste texto, no relacionar experincias de reas como sade, assistncia social e oramentos participativos seria relegar ao segundo plano, anlises relevantes sobre estes instrumentos de gesto. Por fim, as consideraes finais demonstram a necessidade de contextualizar a implementao dos instrumentos analisados, levando em considerao desigualdades nas relaes de poder, de recursos materiais e simblicos, de informao e domnio da linguagem tcnica, entre outros. Essa contextualizao pode ser elemento-chave para a eficincia na implementao destes instrumentos de gesto, essenciais para um processo de governana eficaz.
2. Para exemplos de como a participao social pode contribuir para o avano democrtico, ver captulo 4 deste volume, Avritzer (2002) e Abers e Keck (2008).
Participao, Buzzwords e Poder
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2 O CONCEITO DE GOvERNANA E O MANUAl DA BOA GOvERNANA3
O fortalecimento da governana representa uma possibilidade de estabelecer um processo poltico mais abrangente, eficiente e justo. A ideia de governana promove o pluralismo poltico (MCFARLAND, 2007), a eficincia e a transparncia nas escolhas e nas decises pblicas, visando incluir uma ampla gama de atores sociais e processos. Para Grindle (2004), governana consiste em: distribuio de poder entre instituies de governo; legitimidade e autoridade dessas instituies; regras e normas que determinam quem detm poder e como so tomadas as decises sobre o exerccio da autoridade; relaes de responsabilizao entre representantes, cidados e agncias do Estado; habilidade do governo em fazer polticas, gerir os assuntos administrativos e fiscais do Estado e prover bens e servios; e impacto das instituies e polticas sobre o bem-estar pblico. O processo de governana envolve mltiplas categorias de atores, instituies, inter-relaes e temas, cada uma das quais suscetveis de expressar arranjos especficos entre interesses em jogo e possibilidades de negociao. Nesse sentido, a noo de governana pblica deve ser diferenciada da privada e expressar questes de interesse de coletividades, nas quais deve prevalecer o bem comum. A emergncia do conceito est ligada a um amplo processo de reduo do Estado e valorizao da incorporao de atores externos ao aparato estatal no processo poltico e na gesto de polticas pblicas. Isso est relacionado disseminao de ideias e de prticas neoliberais no ltimo quarto do sculo passado, mas sua trajetria ganhou vida prpria e adquiriu caractersticas que vo muito alm da mera transferncia da responsabilidade regulatria do governo para o mercado. Atributos como participao, descentralizao, responsabilizao e equidade entre os atores do noo de governana um contedo de legitimidade e pragmatismo, abrindo espao para uma regulao que leve em conta fatores extraeconmicos. Coincidindo com o perodo de disseminao das prticas do neoliberalismo e como resposta ao relativo fracasso que as polticas de desenvolvimento dos anos 1980 obtiveram em sua implementao, o conceito de governana foi adotado por agncias internacionais de desenvolvimento, como o Banco Mundial (BIRD) e o Fundo Monetrio Internacional (FMI),4 e passou a ser um elemento-chave da agenda de implantao de projetos, de diversas naturezas, em pases perifricos. Nesse contexto, os organismos internacionais de financiamento do desenvolvimento definem diversos componentes que consideram
3. Esta seo foi baseada em Fonseca e Bursztyn (2009). 4. Para uma explicao de como o conceito de boa governana e elementos a ele associados, como participao, descentralizao, capital social, empoderamento, entre outros ganhou espao e notoriedade nas polticas do Banco Mundial e do Fundo Monetrio Internacional, ver Drake et al. (2002), Santiso (2001) e Nanda (2006).
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necessrios como ingredientes para uma boa governana, em processo que tem muito de tentativas, erros e acertos, ou seja, de aprender fazendo. Critrios que, de alguma forma, so entendidos como suscetveis de contribuir para o aprimoramento do processo poltico, so adotados e listados em check lists de aspectos considerados essenciais aos programas e projetos. isso que se chama neste estudo de Manual da Boa Governana. A observncia desse manual deve ser buscada pelo atendimento de requisitos estruturais, independentemente do contexto em que se d o processo poltico (HARRISS, 2001; FINE, 1999; BEBBINGTON, 2007). O contedo geral do MBG continuamente ampliado e hoje contm uma ampla lista, que pode atingir mais de 200 itens (GRINDLE, 2004). Como exemplo de critrios do MBG, o BIRD e o FMI analisam e selecionam os projetos que estes financiam por meio de uma lista de condicionalidades que devem ser atendidas (NANDA, 2006; DRAKE et al., 2002; SANTISO, 2001). Santiso (2001) demonstra que, ainda em 1999, os projetos e os programas financiados por essas duas organizaes deveriam atender a uma extensa lista de condies ligadas governana, como o caso de Senegal (99), Quirguisto (97), Indonsia (81), Mali (67), Camboja (65), Brasil (45), entre outros pases. Conceitos e critrios como empoderamento, participao, capital social, accountability (responsabilizao), descentralizao, educao de qualidade, combate corrupo, eficincia dos mercados, mo de obra qualificada, igualdade de gnero, respeito propriedade e livre iniciativa, distribuio equitativa de renda, entre outros, esto presentes em uma agenda ampla e repleta de boas intenes. A sua praticidade, entretanto, limitada justamente pelo fato de ser genrica, muito abrangente e, com frequncia, distante das realidades especficas nas quais se tenta implement-la. Um efeito paralelo disseminao da agenda neoliberal foi o maior ativismo de alguns setores da sociedade civil organizada. No vcuo deixado pela reduo e mesmo inexistncia da ao reguladora do Estado, paralelamente ao crescimento das foras de mercado no processo de regulao pblica, as organizaes no governamentais (ONGs) passam a ser importantes atores na definio e na gesto de polticas pblicas. Organizaes que tm como foco a ao junto a segmentos da sociedade tendem a buscar recursos em rgos de governo ou organismos internacionais. Nessa relao, tende a ocorrer um duplo efeito: por um lado, percepes sobre caractersticas de comunidades locais so transmitidas s agncias financiadoras, que podem incorpor-las em suas agendas; por outro, tais agendas passam a constituir critrios de essencialidades, como o MBG. Nesse contexto, surgem espaos para a expresso de problemas, pois a reproduo das chamadas
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boas prticas5 nem sempre encontra realidades semelhantes s que lhes serviram de referncia, podendo resultar em frustraes ou mesmo na imposio de condutas e critrios equivocados, de cima para baixo. Geralmente, os componentes includos no MBG refletem casos particulares de naes, regies ou localidades em que algo novo e de sucesso se verificou. No entendimento geral e simplificador , as boas prticas devem ser disseminadas e reproduzidas, entendendo-se que isso seja uma garantia de boa governana. Entretanto, paradoxalmente, a razo do sucesso tende a ser justamente o fator originalidade dessas prticas. Como resultado desse processo, o Manual da Boa Governana consolidado ao mesmo tempo em que vai sendo ampliado e torna-se base das polticas de desenvolvimento. Esse processo, por outro lado, faz que o MGB seja crescentemente descontextualizado, acrtico, ingnuo e pouco til como ferramenta prtica para o aprimoramento das polticas. Nesse sentido, o ideal de boas prticas tende a levar a frustraes, quando transposto para realidades diferentes, resultando em ms prticas. As chances de um programa ou projeto ser aprovado por agncias financiadoras aumentam, na medida em que estes expressem a sua adeso, ao menos formalmente, aos critrios do MBG. Quanto maior o nmero de elementos da lista de quesitos da boa governana o projeto contiver, maiores suas chances de ser aprovado e financiado, pois os doadores e instituies financeiras internacionais esto cada vez mais baseando sua ajuda e emprstimos com a condio de que sejam promovidas reformas que assegurem a boa governana (UNESCAP, [s.d.]). No meio acadmico, tambm, h amplo espao para disseminao do MBG. Isso se deve a vrios fatores, como a tendncia de adeso a ideias mainstream, muito comum nas universidades, ou a proximidade entre profissionais atuantes nas agncias de financiamento e o mundo acadmico (BEBBINGTON, 2004). Enquanto as agncias financiadoras so agentes principais na consolidao do MBG, o meio acadmico tem papel proeminente em sua ampliao, que decorre do debate atual sobre o tema. Dito de outra forma, na interao entre burocracia, prtica e academia, o mundo universitrio tende a contribuir na traduo terico-conceitual das experincias reais, lapidando ideias e produzindo conceitos que se tornam novos itens do MBG. A despeito das boas intenes inerentes definio de boa governana, o processo poltico moderno complexo e demanda solues especficas. Situado em uma ampla arena que envolve princpios, valores e interesses distintos, trata-se
5. Boas prticas (best practices) so experincias consideradas de sucesso em algum lugar e que servem como referncia para a reproduo em outros locais.
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de um jogo no qual alianas e oposies so constantemente definidas e redesenhadas. A tentativa de incluso de mltiplos atores na gesto pblica necessria, mas uma enorme gama de fatores age sobre o processo e deve ser considerada. O MBG, por ser um conjunto de critrios gerais, no d a devida importncia a essa complexidade, que tem expresses particulares em cada situao. A sua implementao baseada em elementos pr-determinados e na busca de replicao de programas e projetos avaliados como experincias de sucesso nos contextos em que foram originalmente implantados. O problema principal do MBG que replicar aes com vista a criar elementos que foram bem-sucedidos em determinadas realidades no garante que os resultados sejam os mesmos em outros contextos. Com efeito, dificilmente os resultados desta reproduo atingem o mesmo grau de eficincia que nos contextos originais. Isso ocorre porque cada situao particular tem caractersticas culturais, econmicas, ambientais, polticas e sociais diferenciadas, o que faz que a frmula buscada com a replicao impacte distintamente o meio no qual inserida, na medida em que a realidade alvo condiciona, modifica e pode at distorcer o eixo da interveno. As sees seguintes deste captulo focar-se-o no conceito de participao, que um dos critrios principais do MBG. A centralidade da participao no MBG pode ser claramente percebida, pois esta est intrinsecamente vinculada a outros critrios do manual, tais como empoderamento, descentralizao e capital social, entre outros. Como dito anteriormente, ser analisada neste captulo a maneira como se d a expresso da participao via MBG, ou seja, a anlise se refere difuso acrtica da participao por meio de pacotes ou frmulas prontas, que fazem que a institucionalizao da participao caminhe lado a lado com a banalizao e o esvaziamento do conceito. Contudo, a participao via MBG no esgota as formas de expresso da participao em realidades concretas e no inviabiliza a promoo da participao enquanto elemento de consolidao e de desenvolvimento da democracia. O movimento de ampliao das formas e dos canais de participao social salutar, desde que as peculiaridades locais ou relativas a cada poltica especfica sejam levadas em considerao nas decises de implantao de mecanismos democrticos, bem como o desenho institucional e as formas de expresso da participao contemplem tais especificidades desde o primeiro momento da interveno de governana.
3 A DISSEMINAO DA IDEIA DE PARTICIPAO NAS POlTICAS DE DESENvOlvIMENTO
O conceito de participao ocupa o mainstream dos projetos e das polticas de desenvolvimento. Durante dcadas prevaleceram iniciativas de promoo do desenvolvimento em diferentes escalas implantadas de forma top-down (de cima para baixo), por meio de frmulas arrogantes e pretensamente salvadoras, mas que tiveram pouco
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sucesso. Desde os anos 1970, a abordagem bottom-up (de baixo para cima) em polticas pblicas se torna dominante no meio acadmico, nas agncias financiadoras, no crculo de influncia das organizaes governamentais e nas entidades da sociedade civil.6 Para Kapoor (2002), Robert Chambers foi o popularizador da abordagem participativa direcionada para pases em desenvolvimento, em uma perspectiva metodolgica denominada Participatory Rural Appraisal (PRA). Segundo Chambers, essa perspectiva contribuiria para a melhor eficcia das polticas de desenvolvimento e mitigao da pobreza, ao mesmo tempo em que empoderaria a populao local, fomentando a cidadania e a democracia. Para ele, a participao tiraria o foco do agente externo que impe condutas e prticas e estimularia o debate sobre alternativas locais para o desenvolvimento. A comunidade local seria protagonista da poltica e, por isso, agente estimulado e participativo. A participao levaria a diversos benefcios, sendo possvel situ-los em dois conjuntos: a influncia nos resultados prticos das polticas e o impacto nos agentes e nas comunidades locais. A influncia da metodologia participativa no resultado da poltica tem como premissa a crena em que a postura ativa da populao local contribuiria para a legitimao e a aplicao da poltica no contexto local, tornando-a mais eficiente e eficaz. J o impacto da metodologia nos prprios atores sociais locais parte do princpio que a participao construiria cidadania e impulsionaria os agentes locais a serem atuantes no processo poltico, ou seja, proporcionaria o empoderamento destes ltimos. Dadas todas essas expectativas, improvvel que a participao receba crticas. A participao carrega a aura politicamente correta e consensual em que so baseadas as diversas polticas de desenvolvimento e combate a pobreza. Assim, resistncias ao participacionismo tendencialmente assumem um carter moralmente pernicioso e fogem ao mbito da retrica politicamente correta. O carter politicamente correto, consensual, geral e altamente retrico da expresso participao faz que autores como Cleaver (2001) e Cornwall e Brock (2005) a classifiquem como uma buzzword. Isso indica que a participao significa tudo e nada ao mesmo tempo, pois algo que todos concordam no mbito da retrica guiando assim a ordem do dia nas discusses acadmicas e na formulao de polticas , mas cuja aplicao prtica no avana como seria o esperado. Segundo Mohan e Stokke (2000) e Sanyal (2005), nos anos 1970, 1980 e 1990, tanto o neoliberalismo quanto os setores da esquerda comeam a enfatizar o local como espao de protagonismo nas polticas pblicas, em substituio ao papel dos governos centrais no processo de planejamento e elaborao de
6. Para um melhor entendimento de como a abordagem bottom-up se torna dominante no mbito das polticas pblicas e quais as consequncias desse fato, ver Sanyal (2005) e Mohan e Stokke (2000).
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polticas. Os esforos de descentralizao administrativa, econmica e poltica e a crescente importncia de ramos da sociedade civil notadamente as organizaes no governamentais no processo poltico impulsionaram o conceito de participao, bem como conceitos como capital social, governana, empoderamento, descentralizao, accountability, entre outros. Dessa forma, a participao passa a ser elemento central do MBG, o que faz que o uso do termo favorea a seleo e a aprovao de projetos de desenvolvimento com foco na esfera local. Contudo, as experincias prticas mostram diversos aspectos problemticos nas abordagens participacionistas, suscitando questes sobre a pertinncia de se disseminar mecanismos de participao de modo indiscriminado. Algumas delas sero exploradas a seguir.
4 PARTICIPAO E PODER: UMA EqUAO NECESSRIA
Os problemas resultantes da introduo de metodologias participativas so variados, dependendo do contexto no qual a poltica implantada. De forma geral, ao lado da tendncia de romantizar o local e a comunidade, a nfase em alguns pontos das metodologias participativas pode contribuir para a manuteno do status quo e para obscurecer relaes de poder entre os diversos grupos sociais. A tendncia de ignorar as relaes de poder locais torna possvel a utilizao dessas metodologias para manter, aprofundar e/ou legitimar desigualdades de poder, de acesso a informao, de recursos e de deciso no processo poltico. Os modelos solidrios de comunidade (CLEAVER, 2001) so tpicos das abordagens participacionistas. Nesses, as comunidades so vistas como internamente harmnicas e socialmente igualitrias. Os objetivos perseguidos pelos membros das comunidades so idnticos para todos os indivduos e no h conflito entre estes sobre o acesso a recursos, a distribuio de poder, entre outros. claro que tal modelo de comunidade inexiste na realidade, na qual, ao contrrio, se percebe uma complexa teia de motivaes, alianas e conflitos. Segundo Eversole (2003, p. 783), forasteiros que encorajam a participao freqentemente negligenciam levar em conta a diversidade e os interesses conflituosos convenientemente camuflados sob a bandeira de populao local. Cleaver (2001, p. 45), em seus estudos sobre a Tanznia, acentua que mais realisticamente, podemos ver a comunidade como o lcus de solidariedade e conflito, alianas inconstantes, poder e estruturas sociais. Contudo, as agncias financiadoras, os executores e os gestores de projeto raramente problematizam a comunidade. Na maioria das vezes, esta considerada elemento uno e harmnico, que no possui conflitos internos, mas somente com atores externos. Tal postura implica que as desigualdades sociais e de poder locais sejam descartadas do mbito de anlise (MOHAN; STOKKE, 2000; EVERSOLE, 2003).
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Simultaneamente ao processo que contrape a comunidade local aos atores externos, percebe-se uma delimitao arbitrria do que est includo e/ou excludo de determinada comunidade (MOHAN; STOKKE, 2000). Alm de perceber a comunidade como harmnica, muitas abordagens participativas isolam a suposta comunidade das estruturas econmicas e polticas de maior escala. Perceber a comunidade como harmnica contribui para manter o status quo desigual local. Kapoor (2002, p. 102-103) afirma que questes sobre incluso, a regra dos facilitadores da PRA e o comportamento personalista das elites obscurecem, e s vezes ignoram, questes de legitimidade, justia, poder e polticas de gnero e diferena. A tendncia elitizao da participao, em que os mecanismos designados para tal acabam sendo uma forma de reproduo das elites locais percebida no Brasil, nos conselhos participativos. Tatagiba informa que:
Os conselheiros, no que se refere renda, escolaridade e engajamento polticopartidrio, esto bem acima da mdia nacional. A heterogeneidade na composio, verificada pela diversidade das organizaes representadas nos conselhos, caminha, assim, ao lado de uma tendncia elitizao da participao. (TATAGIBA, 2005, p. 209).
A questo da manuteno do status quo leva a mais delicada, mais citada e mais problemtica caracterstica das abordagens participativas: o obscurecimento das relaes de poder. Essas abordagens tendem, por diversos motivos, a desconsiderar as relaes de poder, sejam internas comunidade, sejam na relao que estabelecem com outras instncias. Para Mohan e Stokke (2000, p. 249), a concepo dominante de participao e empoderamento baseada em um modelo harmnico de poder e isto implica que o empoderamento dos sem poder poderia ser alcanado dentro da ordem social existente, sem nenhum efeito negativo significativo sobre o poder dos poderosos. Na mesma linha, Kothari (2001, p. 14) assevera que Quanto mais participativa a iniciativa, mais seu resultado mascarar a estrutura de poder da comunidade. Autores como Williams (2004, p. 558) percebem a participao como despolitizao. Para o autor, a participao j foi politicamente domesticada, e est servindo para a legitimao de importantes funes econmicas, institucionais de uma viso mainstream de desenvolvimento.
5 DIlEMAS E OBSTCUlOS EM ExPERINCIAS CONCRETAS DE PARTICIPAO NO BRASIl
A entrada da participao no mainstream das polticas de desenvolvimento, com seu fomento pelas agncias financiadoras internacionais, pelo governo federal e pelas entidades da sociedade civil, acarretou a formalizao de certas prticas
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relacionadas s metodologias participativas. Comits, fruns e conselhos locais vm sendo amplamente difundidos e, em alguns casos, a sua criao vista como necessria e suficiente para o sucesso da participao. Como exemplo dessa difuso, estudo do Ipea (2005) estimou que, ainda em 1999, mais de 39 mil conselhos de polticas pblicas tinham sido criados no Brasil. Entretanto, a formalizao de tais mecanismos e a identificao destes como essenciais participao podem propiciar situaes nas quais estas instituies sejam descontextualizadas e possam ser influenciadas por relaes de poder locais. A quase obrigatoriedade da criao de comits, fruns e/ou conselhos como meio principal de promoo da participao nas polticas pblicas representa a maneira sob a qual a participao incorporada ao MBG. Porm, so percebidas diversas falhas na aplicao prtica de tais mecanismos. Listar-se-o algumas a seguir, retiradas de exemplos concretos de estudos de caso no Brasil. A questo da utilizao da linguagem tcnica um aspecto que pode contribuir para que o frum participativo no cumpra seus objetivos originais. Whendhausen e Caponi (2002, p. 1625), analisando o conselho municipal de sade de um municpio catarinense, demonstram que a linguagem tcnica utilizada pelos representantes governamentais contribui para que a relao estabelecida no conselho seja uma relao de dominao, pois por meio da linguagem tcnica, de palavras de ordem e de termos contundentes, se conseguia o silncio da maioria dos conselheiros. Nesse contexto, as autoras afirmam que o que se constata a a velha prtica de tcnicos falando para leigos, ou o que poderia ser pior, o uso instrumental de um espao que se pretendia democrtico, para legitimar aes governamentais e no para control-las e avali-las (WENDHAUSEN; CAPONI, 2002, p. 1625). A questo da dominao exercida pelos atores governamentais tambm acentuada por Fuks e Perissinotto (2006). Analisando o Conselho Municipal de Sade de Curitiba, os autores observam que, embora em minoria, os tcnicos governamentais controlam a iniciativa do debate no conselho. Aqui, novamente, a linguagem tcnica fator de dominao. De forma ainda mais problemtica, este conselho, exemplo clssico de funcionamento de conselho pr-forma. Neste, o processo da escolha dos representantes no governamentais foi amplamente controlado pelo governo e pelos seus aliados. Isso fez que, nesta instncia, no existissem conflitos e contestaes, porque todas as foras que poderiam contestar a orientao ali predominante foram excludas em momentos anteriores ao processo decisrio (FUKS; PERISSINOTTO, 2006, p. 77). Olival, Spexoto e Rodrigues (2007, p. 1027), em trabalho sobre participao nos conselhos municipais de desenvolvimento rural sustentvel no territrio Portal da Amaznia, percebem a elitizao e a pouca eficcia dos conselhos na
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generalizao da cultura participativa. Para estes autores, deve-se repensar o conceito dos conselhos como uma instituio caracterizada pela participao ampliada uma vez que a existncia destas instituies no conseguiu superar a distino entre uma minoria de cidados politicamente ativos e a maioria passiva. Manor (2004) acentua outro aspecto da questo: desigualdades situadas nas relaes de poder locais podem contaminar e direcionar instncias criadas visando participao, como os comits de usurios de recursos comuns. O exerccio formal da participao sem combater desigualdades que antecedem o mecanismo faz que tal abismo seja mantido nos comits e as decises no mbito deste sejam tomadas por aqueles que tradicionalmente controlam o processo poltico local (CLEAVER, 2005; BLAIR, 2000, RIBOT, 2007; WONG, 2003; MILANI, 2006). Esse fenmeno percebido em comits de bacia hidrogrfica, no Brasil, em que a simples determinao de que deve haver participao dos atores envolvidos no garantia da representatividade dos participantes, nem da efetiva expresso dos interesses e das vises de cada um (PEREIRA, 2008; SOUZA, 2008). Dino (2003), analisando o processo de formao do comit da sub-bacia hidrogrfica do rio Paracatu que foi criado tendo em vista que o plano diretor no municpio de Paracatu assim o determinava observa que a formao e o funcionamento deste foram pautados pelo clientelismo, havendo apenas a participao das elites locais. Nesse caso, o comit era, sobretudo, espao de lutas polticas internas s elites dominantes e ampla parcela da populao era excluda e no representada no processo. Segundo a autora,
O modelo sistmico de integrao participativa, que prev a existncia dos comits de bacia hidrogrfica como importantes instrumentos de descentralizao e participao popular na gesto, foi apropriado no nvel local pela cultura poltica tradicional, influenciada por concepes e relaes clientelistas e regionalistas. (DINO, 2003, p. 113).
Novamente em seu estudo sobre o Portal da Amaznia, Olival, Spexoto e Rodrigues (2007, p. 1032) acentuam que os conselhos muitas vezes so entendidos como instituies para legitimar decises tomadas em outras instncias. De forma semelhante, podem ocorrer situaes em que os reais beneficirios da poltica participam, mas de forma no autnoma, pois pode haver cooptao de lideranas dos grupos beneficirios e/ou manipulao de informaes (MANOR, 2004). Em outra frente, Sayago (2007), aponta que os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural foram criados apenas para atender as exigncias legais do repasse de verbas pblicas, em especial do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF). Para a autora, os conselheiros, em geral, possuem baixa capacidade tcnica e formao e os conselhos apresentam reduzida articulao com outras instncias, alm de um pequeno nvel de participao e envolvimento dos atores, o que faz que o processo de descentralizao, promovido
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com a criao do comit, seja no democrtico, centralizador, e, em alguns casos, legitimador das relaes de poder j existentes (SAYAGO, 2007, p. 18). Analisando tentativas de estabelecer oramentos participativos em cidades baianas, Milani percebe que o modus operandi local:
() predominantemente marcado por prticas clientelistas na intermediao das relaes entre a sociedade e o governo local (...) isso significa, evidentemente, que os limites socioeconmicos, simblicos e polticos funcionam como obstculos relevantes participao, podendo at mesmo aprofundar a desigualdade poltica no mbito dos prprios dispositivos participativos (MILANI, 2006, p. 188-189).
Contribuies relevantes so propiciadas por Coelho e Favareto (2008), no que se refere dinmica participativa do Conselho de Gesto de Recursos Hdricos (CGRH) e do Conselho de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local (CONSAD), ambos na regio do Vale do Ribeira. A anlise efetuada est relacionada ao envolvimento dos conselhos citados na questo da construo da usina hidreltrica de Tijuco Alto. Os autores afirmam que o CGRH segue o padro, j descrito, do predomnio das discusses tcnicas e do domnio governamental em que, muitas vezes, o subterfgio da participao utilizado para legitimar decises tomadas por especialistas. Por outro lado, a participao no CONSAD refora a ideia de captura pela coligao partidria dominante do comit. Contudo, ao se analisarem as interaes entre os atores sociais que frequentam os comits, bem como as relaes entre os comits, as instituies e as foras polticas especficas do contexto local, percebeu-se que a dinmica dos fruns pode ser compreendida como a replicao do jogo poltico-partidrio na esfera participativa (COELHO; FAVARETO, 2008, p. 2950). Apesar de possurem caractersticas distintas, tanto o CGRH quanto o CONSAD tm em comum o fato de no promoverem o dilogo, a interao e a negociao compartilhada de polticas pblicas entre os conselheiros, que possuem vertentes ideolgicas e interesses distintos. O espao dos conselhos citados se caracteriza pela oposio radical de discursos e vises ideolgicas e pela luta por expresso e conquista do poder poltico. Nos casos citados, a disputa por posies dominantes nos conselhos e pelo prevalecimento dos interesses de determinados grupos em detrimentos de outros fez que os conselhos atuassem como uma extenso das arenas poltico-partidrias tradicionais, que as coligaes partidrias se apropriassem do espao do conselho e mobilizassem suas pautas e seus recursos de acordo com os interesses de seu grupo de apoio. Por fim, destacar-se- o processo de consultas populares realizadas na elaborao do Plano BR-163 Sustentvel. Embora inovador e com potencial de fomento do desenvolvimento regional na rea de influncia da rodovia BR-163, trecho Cuiab-Santarm, as consultas pblicas foram marcadas por baixo ndice de participao da populao, devido ao precrio acesso aos locais de reunio, aliado
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falta de informaes sobre o plano e a linguagem tcnica e por isso excludente deste. Alm disso, foi observada a falta de segurana para os participantes, tendo em vista os altos ndices de violncia na regio. Essa soma de fatores pode ter acarretado problemas de representatividade e autonomia dos participantes (TONI; MACHADO; PINTO, 2006). Embora amplamente difundida como item do MBG, a busca de uma participao legtima e eficaz tem encontrado percalos no mundo real. A simples formalizao e generalizao de mecanismos teoricamente participativos no promovem, por si s, uma participao ampla, isenta, democrtica e eficaz. Como acentuam Coelho e Favareto (2008, p. 2951), as regras do jogo, expressas nas instituies formais, somente podem ser entendidas se consideradas como parte do contexto social no qual esto incorporadas. Dessa forma, as relaes de poder e as demais especificidades locais devem ser observadas. Caso isso no ocorra, os espaos formais de participao podem ser apenas figurativos, esvaziados e manipulados.
Embora seja extremamente importante nas polticas de desenvolvimento, o uso da participao tende a se constituir atualmente em uma buzzword. Consensual, ela se tornou quase obrigatria nos programas e projetos de desenvolvimento contemporneos. No entanto, tal participao frequentemente no emerge localmente e nem sempre fomentada de acordo com as particularidades locais. Ao contrrio, mecanismos pr-determinados de participao, promovidos sob a gide do MBG, so formalizados e considerados necessrios e suficientes na busca da participao e no consequente aumento da eficincia e eficcia das polticas de desenvolvimento, bem como no fortalecimento das instituies democrticas. Na internalizao da ideia de participao e do controle social na gesto ambiental, fruns, conselhos e comits passaram a ser considerados os espaos ideais para este propsito. A legislao obriga a criao de comits e conselhos, entendendo que isso seja medida suficiente para a obteno do controle social nas polticas pblicas em geral e nas polticas ambientais e de desenvolvimento em particular. Entretanto, a criao de comits como obrigao legal, sem observar e combater desigualdades nas relaes de poder, na informao e na linguagem apresentadas, bem como nas restries materiais e simblicas vivenciadas pelos participantes, faz que a utilizao desse importante instrumento de gesto possa seguir a orientao pr-forma e no cumprir com seus objetivos principais de mobilizar a sociedade, fomentar capital social e viabilizar um real controle social sobre as polticas pblicas. Ademais, a democratizao do processo poltico e o aumento da participao, por si s, so insuficientes para garantir uma maior efetividade na formulao, no acompanhamento e na avaliao dessas polticas.
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Tal situao ajuda a explicar porque a contradio entre discurso e prtica das metodologias participativas significativa. Se implementada de forma acrtica e descontextualizada, enquanto item do MBG, a participao pode enfrentar severos obstculos no mbito local e, assim, produzir efeitos bastante limitados nos resultados das polticas, na promoo da cidadania e no empoderamento dos atores sociais. Contudo, til neste ponto fazer uma ressalva: por mais que exemplos prticos de aplicao de mecanismos participativos para a gesto no Brasil apresentem problemas no que tange representao, deliberao e ao prprio processo participativo, essas falhas no so suficientes para descartar a importncia de tais instrumentos para a promoo da democracia. Para alm do processo representativo-deliberativo, a presena desses mecanismos pode gerar outros benefcios com potencial de contribuir para a promoo eficaz da governana local. Abers e Keck (2008) afirmam que, a despeito das falhas de representatividade e de deliberao, os conselhos funcionam como espaos de relaes fecundas. Para as autoras, os conselhos permitem que atores sociais, que em outros espaos no interagiriam, possam interagir entre si. Isto permite o surgimento de possibilidades de aes e de arranjos institucionais que no seriam possveis sem a interao, ainda que de forma precria e em desigualdade de condies e de poder, entre tais atores. Em suma, a prpria existncia dos mecanismos de participao pode modificar ainda que isso tambm dependa das especificidades de cada contexto local o meio institucional no qual estes esto inseridos e contribuir, no longo prazo, para processos mais eficazes de governana e de implementao de polticas. Defende-se que para um melhor uso da participao, esta deve ser promovida de acordo com as especificidades locais, observando-se as relaes de poder no escopo de ao da instituio e na interface entre esta e o contexto externo. Para que isso ocorra, sugerido no utilizar as frmulas prontas e gerais presentes no Manual da Boa Governana, em que os canais de expresso da participao so promovidos independentemente das relaes de poder locais. A contextualizao da participao que indica que o desenho institucional dos mecanismos participativos e sua forma de atuao sejam pautados pelas especificidades dos contextos locais , o foco nas relaes de poder e uma maior flexibilidade metodolgica nos esforos de ampliao dos canais de participao podem contribuir para que o conceito de participao no seja apenas uma retrica bem-sucedida, uma buzzword, mas constitua elemento-chave no sucesso de polticas de desenvolvimento aplicadas.
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Essa contextualizao se faz necessria, pois pela anlise de experincias reais de implementao de fruns, conselhos e comits no Brasil, percebe-se que a efetividade desses instrumentos de gesto est muito aqum de seus objetivos previstos. A implementao de tais instrumentos de forma eficaz e eficiente essencial no fomento da participao e do controle social, elementos internos de processos de governana e necessrios para que a populao local expresse seus interesses e seja ator ativo na formulao e na implementao de polticas de desenvolvimento.
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CAPTULO 10
DEMOCRACIA E POlTICAS PBlICAS: O PAPEl DA BUROCRACIA E DOS PARTIDOS POlTICOS
1 INTRODUO
Este texto analisa o papel desempenhado pela burocracia e pelos partidos na formulao das polticas pblicas no Brasil. Embora na tradio das democracias liberais os burocratas sejam encarregados apenas da execuo ou implementao das decises tomadas pelos governantes eleitos (WILSON, 1887; WEBER, 1982), assistiu-se a partir de meados do sculo XX, principalmente, crescente participao da burocracia tambm no processo de formulao das polticas pblicas (ABERBACH; PUTNAM; ROCKMAN, 1981). Segundo vrios autores, o envolvimento dos burocratas, com a tomada de deciso, ocorre porque aos governantes falta proximidade com os assuntos especializados que caracterizam hoje a maioria das aes governamentais. Dessa forma, esse processo visto por muitos como inevitvel diante da complexidade das sociedades contemporneas e, em certo sentido, at desejvel porque as polticas pblicas so, em geral, aprovadas pelo Poder Legislativo de forma muito genrica e vaga, exigindo a interveno de tcnicos ou especialistas para seu detalhamento e sua especificao (LINDBLOM; WOODHOUSE, 1993). No Brasil, por razes histricas e institucionais apontadas a seguir, a burocracia no apenas participa do processo decisrio, mas um dos seus atores mais importantes. Ela tem exercido papel de destaque na definio e na conduo das polticas pblicas nos perodos autoritrios e tambm nos democrticos, quando, supostamente, tanto os partidos quanto o Legislativo recuperariam sua capacidade de influenciar ou participar das decises governamentais de forma plena. Em outras palavras, as polticas pblicas tanto econmicas quanto sociais tm sido historicamente formuladas em arenas decisrias restritas e dominadas por burocratas nas quais os partidos polticos, atores fundamentais de uma ordem democrtica, so meros coadjuvantes. Assim o objetivo deste texto examinar, a partir da literatura, o papel assumido pela burocracia nas polticas pblicas no Brasil e seus desdobramentos para a ordem democrtica. Diferentemente de certas concepes que consideram necessrio proteger o ncleo decisrio governamental contra presses polticas vindas dos partidos ou do Legislativo, vistos sempre como espaos
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clientelistas , argumenta-se aqui em outra direo: o insulamento decisrio em arenas burocrticas permeveis a atores polticos restritos , alm de dificultar a implementao e, portanto, a efetividade das polticas, tem efeitos negativos para o aprofundamento da democracia, na medida em que refora o esvaziamento dos partidos de sua capacidade governativa.1 Por esta razo, o texto procura tambm contribuir com alguma reflexo, ainda que embrionria, sob a forma de indagaes e hipteses a respeito dos impactos que o esvaziamento dos partidos, de sua funo governativa, pode ter sobre os rumos de um novo desenvolvimentismo que parece tomar corpo de forma mais clara hoje no pas.2 De modo geral, as anlises sobre a burocracia no Brasil so subprodutos de estudos centrados na temtica das transformaes ocorridas no pas a partir da dcada de 1930 e que levaram expanso do papel do Estado na sociedade centralizao do Poder no Executivo Federal e ao crescimento do aparato estatal.3 Deixando de lado diferenas internas, tais estudos podem ser classificados em duas grandes vertentes analticas. A primeira vertente examina a burocracia ao discutir as relaes entre Estado e sociedade e como os interesses sociais penetram no aparato estatal ou so subordinados pela estrutura de representao corporativa. Esta primeira vertente pode, por sua vez, ser diferenciada internamente em trs subgrupos analticos: o primeiro examina a burocracia pelo prisma de seus vnculos com as classes sociais, utilizando-se do referencial analtico marxista; o segundo subgrupo critica a viso anterior e chama a ateno para os anis burocrticos que cruzam o setor pblico e o privado; e o terceiro enfatiza as relaes da burocracia com os grupos de interesse e corporativistas. J a segunda vertente se pauta pela anlise de cunho institucional observando, sobretudo, os vnculos internos da burocracia com o sistema poltico e no seus vnculos com os grupos organizados na sociedade, como ocorre predominantemente na primeira vertente. A discusso central desta vertente gira em torno do dilema entre insulamento burocrtico e clientelismo. Neste estudo tambm
1. Capacidade governativa dos partidos a capacidade de formular e implementar um amplo espectro de polticas pblicas (CAMPELLO DE SOUZA, 1976, p. 22). A discusso dessa questo ser retomada posteriormente no texto. 2. No se pretende discutir neste texto o tema do novo desenvolvimentismo, mas apenas indicar que o debate em torno dele tem procurado caminhos que no reproduzam o padro adotado no Brasil em dcadas passadas, marcado pela dependncia externa e pela manuteno da excluso de grande parte da populao de seus frutos (FURTADO, 1961, 1964, 1967; CARDOSO, 1964; CARDOSO; FALETTO, 1973). sempre necessrio relembrar as palavras de Furtado: Estamos longe do verdadeiro desenvolvimento, que s ocorre quando beneficia toda a sociedade citado como epgrafe do livro de Marcio Pochmann e Ricardo Amorim, Atlas da excluso social no Brasil. Para a discusso de um novo desenvolvimentismo, ver Bresser-Pereira (2009). 3. A literatura especfica sobre a burocracia no Brasil relativamente pouco extensa se comparada, por exemplo, com a norte-americana. Ela constituda, sobretudo, de estudos de caso de agncias governamentais e de trabalhos sobre as duas nicas carreiras pblicas mais consolidadas no pas: as Foras Armadas e a diplomacia. Alm disso, essa literatura se refere, sobretudo, aos perodos autoritrios quando a atividade poltica direcionada para dentro do Estado. Tambm diferentemente da norte-americana, cujo foco principal a eficcia ou no dos controles democrticos sobre a burocracia (WOOD; WATERMAN, 1994), os estudos no Brasil privilegiam a anlise da relao entre Estado e sociedade. Ou seja, a reflexo sobre a burocracia no pas decorre da preocupao com o papel do Estado na sociedade brasileira.
Democracia e Polticas Pblicas: o papel da burocracia e dos partidos polticos
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podem ser diferenciados dois subgrupos: o primeiro v o insulamento burocrtico como arranjo institucional ou sada para contornar os custos do clientelismo e o segundo problematiza o insulamento enfatizando seus impactos negativos para a ordem democrtica. De modo geral, a perspectiva analtica do conjunto desses estudos ressalta a questo da hipertrofia do Executivo em relao ao Legislativo, a fraqueza da funo governativa dos partidos e, ainda, a problemtica das relaes do Estado com os grupos de interesse.4 Antes de empreender a anlise das relaes entre burocracia e poltica no Brasil alguns esclarecimentos devem ser feitos. Em primeiro lugar, a compreenso da amplitude e da natureza do poder burocrtico exige que se esclarea que este nunca exercido com base apenas nos recursos que lhe so prprios o controle do conhecimento tcnico. O poder dos burocratas depende do respaldo ou da delegao de algum ator poltico estratgico que sustentar sua posio como policymaker. Ou seja, a burocracia s exerce papel de direo do Estado com base na concesso de poder por outros atores polticos ou, no limite, com base na usurpao desse poder (MARTINS, 1974). Portanto, afirmar a relevncia dos burocratas nas decises governamentais no significa ignorar sua dependncia institucional em relao autoridade poltica, nem tampouco negar que a responsabilidade ltima pelas decises dos polticos (WEBER, 1964).5 Por outro lado, afirmar a dependncia institucional do poder dos burocratas em relao aos polticos no significa reduzir a burocracia a mero instrumento do Executivo. O pressuposto da separao entre o administrativo e o poltico uma frmula jurdica que nos ajuda a compreender o papel e as responsabilidades de cada um desses atores, mas que no descaracteriza o carter poltico do papel e da atuao dos burocratas (MILIBAND, 1983). Em segundo lugar, a reflexo aqui efetuada no desconhece a discusso central na teoria democrtica contempornea relativa crise das instituies representativas e ao declnio dos partidos polticos. Parte desta literatura considera que os partidos no so mais capazes de exprimir todas as clivagens existentes nas sociedades atuais perdendo espao representativo no contexto da crescente comunicao miditica e do retorno de lideranas carismticas (PRZEWORSKI; STOKES; MANIN, 1999; NOVARO, 2000; GURZA LAVALLE, HOUTZAGER; CASTELLO, 2006). Mesmo levando-se em conta a pertinncia de tais anlises preciso, porm, no
4. Parte das reflexes apresentadas neste texto foi desenvolvida em Loureiro, Olivieri e Martes (2009). 5. Assim, o poder da burocracia no Brasil, como em outros pases, no foi usurpado dos polticos, mas foi por eles concedido aos burocratas, mesmo nos regimes autoritrios. Ou seja, os polticos, por mais que reforassem o poder de deciso de agncias burocrticas especficas, sempre mantiveram a burocracia dependente da autoridade poltica. Dessa forma, no se pode falar em tecnocracia no sentido estrito da palavra, vale dizer, de um tipo de poder que deriva exclusivamente da competncia tcnica ou do saber especializado. Para a discusso sobre tecnocracia, ver o texto clssico de Meynaud (1966).
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perder de vista que os partidos continuam sendo as instituies por excelncia de mediao entre sociedade e Estado e ncleo central da poltica democrtica, como os trabalhos tericos mais recentes vm argumentando. Procurando realizar a defesa normativa da democracia representativa para alm de sua dimenso estritamente eleitoral e se diferenciar das concepes racionalistas , contidas na chamada democracia deliberativa Urbinati considera que democracia no consenso, mas mtodo de resoluo de conflito sem derramamento de sangue, como afirmou Bobbio (1992). Assim, ela argumenta que a realizao do potencial existente na representao s se efetiva por meio da poltica partidria. O papel dos partidos o de integrar a multido unificando ideais e interesses da populao e tornando o povo soberano permanentemente presente como agente de influncia e superviso extraestatais (URBINATI, 2006a).6 Por fim, necessrio esclarecer que neste texto so referidos como burocratas os ocupantes dos cargos de alto escalo ou de direo dos rgos da administrao direta e indireta do Poder Executivo. Tais ocupantes podem ser tanto funcionrios pblicos de carreira quanto profissionais de fora do setor pblico recrutados em entidades como universidades, centros de pesquisa, sindicatos, empresas privadas e organizaes da sociedade civil que exercem temporariamente atividades de direo nos rgos governamentais.7 Portanto, a noo de burocracia refere-se a atores individuais ou grupos informais que ocupam cargos de alto escalo dos rgos, agncias ou aparato do Estado.8 O texto a seguir est organizado da seguinte forma: alm desta introduo e das consideraes finais h duas grandes partes nas quais so apresentadas respectivamente as duas vertentes analticas anteriormente mencionadas, diferenciando-se as anlises referentes s polticas econmicas e sociais. Reitera-se que a inteno aqui no revisar a ampla bibliografia sobre polticas pblicas, mas apenas destacar como os estudos problematizam os vnculos entre polticos e burocratas e seus desdobramentos para a ordem democrtica.
6. Pesquisas empricas reforam a fora dos partidos nas democracias atuais. Para ficar apenas na literatura sobre o Brasil podem-se citar anlises sobre os governos ps-1985 que ressaltam a centralidade dos partidos na organizao e no funcionamento do Poder Executivo e de suas relaes com o Legislativo (MENEGUELLO, 1998; NICOLAU, 1996; FIGUEIREDO; LIMONGI, 1999; RODRIGUES, 2002). 7. Mesmo pequena, j existe alguma literatura no Brasil que analisa o processo de recrutamento dos que vm de fora do Estado para ocuparem temporariamente posies nos rgos decisrios das polticas pblicas. Ver Schneider (1994), Loureiro (1997), Olivieri (2007) e DAraujo (2007). 8. Exemplos de grupos informais que participaram do alto escalo da burocracia pblica em diferentes momentos de nossa histria podem ser mencionados: a Assessoria Econmica de Vargas nos anos 1950, originria de grupos formados em torno de ideias nacionalistas e desenvolvimentistas (DARAJO, 1982). E ainda a equipe econmica que elaborou o Plano Real, em 1993-1994, composta de grupos de ex-colegas das escolas de economia no Rio de Janeiro (LOUREIRO, 1997).
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2 ESTADO vERSUS SOCIEDADE: BUROCRACIA, ClASSES E GRUPOS SOCIAIS
A primeira vertente de estudos sobre a burocracia no Brasil decorre de anlises do processo de centralizao poltica iniciado a partir dos anos 1930 e do papel intervencionista e regulador assumido pelo Estado nas relaes econmicas e sociais. A despeito das diferenas internas, foram selecionados alguns autores que exprimem de forma mais clara as caractersticas analticas dessa vertente que pode ser dividida internamente em trs subgrupos.9 O primeiro subgrupo, composto de estudos realizados predominantemente nos anos 1970 e 1980 acerca de polticas e de agncias econmicas inspira-se em abordagens tericas que se remetem ao marxismo, especialmente corrente terica elaborada por Antnio Gramsci. Assim, partindo de uma situao de fragmentao social, de ausncia de hegemonia da burguesia e de sua incapacidade de elaborar um projeto para a nao, os autores tentam compreender a autonomia do Estado e de sua burocracia frente classe capitalista e suas fraes de classe. O segundo subgrupo, representado pela anlise tambm elaborada nos anos 1970 por Fernando Henrique Cardoso sobre os anis burocrticos que cruzam a sociedade e o Estado, critica esta perspectiva analtica discutindo a articulao dos interesses sociais no Estado. Por fim, o terceiro subgrupo destaca situaes de conflitos entre, de um lado, elites burocrticas formuladoras de polticas sociais e, de outro, grupos privados e/ou corporativos que se sentiram ameaados por tais aes ou programas governamentais. A seguir, a anlise desses subgrupos ser mais detalhada.
2.1 Burocracia e dimenso de classe do Estado
Enfatizando a diferenciao no interior das classes sociais, de um lado, e a formao das estruturas burocrticas do Estado, de outro, os estudos acerca da atuao dos burocratas so feitos pelo prisma do grau de autonomia do Estado em relao s classes sociais. Assim, Draibe (1995) analisa o papel do Estado no processo de industrializao e as metamorfoses que o aparato burocrtico sofreu ao longo desse processo, tendo em vista os rumos definidos por seu ncleo dirigente, sob a influncia de diferentes foras polticas. Para ela, a autonomia do Estado no plena nem absoluta, mas se funda no campo instvel das relaes entre as classes, enraizando-se na multiplicidade e na heterogeneidade das foras polticas. Tal heterogeneidade, com a incapacidade da burguesia de exercer hegemonia, permite ao Estado atuar de forma autnoma.
9. Alm dos estudos aqui examinados especificamente podem ser citados ainda outros trabalhos importantes que tambm se referem expanso do aparato burocrtico do Estado nacional desenvolvimentista no Brasil e a constituio de suas agncias de regulao e planejamento econmico. So eles: Dalland (1968), Cohn (1968), Ianni (1971), Wirth (1970), Lafer (2002), Singer (1974), Benevides (1976) e Bresser-Pereira (1977).
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Um dos casos discutidos pela autora para exemplificar como a heterogeneidade da burguesia tem impactos na configurao do Estado refere-se criao do Instituto Brasileiro do Caf (IBC), em 1952, em substituio ao antigo Departamento Nacional do Caf (DNC), de 1933. Esta substituio significou a manuteno de um rgo de orientao e defesa do setor cafeicultor, em seu ramo comercial, e tambm a ampliao da influncia do setor mais fraco dessa burguesia, os produtores rurais. Ao criticar a antiga agncia, com argumentos de ineficincia e corrupo supostamente intrnsecas burocracia, o segmento da burguesia cafeeira constitudo pelos produtores rurais desejava a manuteno de um rgo estatal que os protegesse. O intuito das crticas era moldar um segmento do aparelho do Estado e manter o controle sobre a poltica econmica do caf. De fato, a criao do IBC ampliou o controle dos representantes dos produtores sobre os cargos de direo do rgo em relao ao antigo DNC. Segundo Draibe (1995), essa frao da burguesia no tinha foras suficientes para constituir uma poltica econmica global em nome da nao, mas, mesmo assim, conseguiu alojar seus interesses especficos na rea econmica do aparato estatal. Ainda que ao custo de se subordinar burocracia estatal e poltica cambial e creditcia do Estado, esse setor dos cafeicultores conquistou por meio do IBC o poder de expressar seus interesses no mbito do governo sob a aparncia de uma poltica de interesse nacional. A autonomia se reproduz politicamente por meio da ampliao da capacidade do Estado em atender, com as polticas pblicas, aos interesses mltiplos e heterogneos das classes sociais e de exercer sua funo de rbitro e regulador das relaes sociais. Assim, o Estado se eleva acima dos interesses imediatos das classes e reafirma sua relativa independncia legitimando seu poder ao revestir suas polticas com carter universal. A burocracia , dessa forma, colocada no centro dos conflitos que atravessam os rgos estatais de deciso econmica, o que intensifica a dimenso poltica das resolues supostamente tcnicas. Os tcnicos de alto escalo atuam politicamente ao arbitrar e negociar interesses em confrontos localizados. A fora do tcnico advm da incapacidade de os interesses econmicos se imporem no nvel das foras reguladoras de mercado (DRAIBE, 1995, p. 35-43). Tambm Martins (1985) busca compreender, sob a perspectiva da estrutura de classes, a expanso do Estado capitalista e as transformaes na burocracia decorrentes dessa expanso. Examinando os governos militares, ele afirma que a natureza do papel do Estado e sua fragmentao em diversas organizaes com graus diferentes de autonomia decorrem da desarticulao social, da natureza da estrutura de classes em contnua transformao e da presena de atores internacionais que detm o controle de parte do sistema produtivo. por essa razo que analisa a expanso do Estado como forma concreta de avaliar o desenvolvimento do capitalismo no Brasil. Para isso, enfatiza duas
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dimenses da ao estatal: sua capacidade extrativa e sua ao empresarial, especialmente por meio do estudo de trs agncias Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE), Conselho de Desenvolvimento Industrial (CDI) e Carteira de Comrcio Exterior (Cacex). Estas agncias atuam em reas estratgicas, quais sejam o financiamento pblico, a induo do investimento industrial e a promoo do comrcio exterior, respectivamente. Apesar de contraditrias, afirma aquele autor, as duas lgicas a de Estado burocrtico e a de Estado empresarial se articulam e se complementam comprovando os efeitos da heterogeneidade social e da fragmentao dos interesses de classe na estrutura do Estado. Esses exemplos ilustram, portanto, que o pluralismo no Brasil no se organiza no nvel societrio, mas sim no mbito do Estado e que a atuao das agncias acaba por substituir os partidos polticos. Em outras palavras, os interesses na sociedade esto to dispersos e desorganizados que s se estruturam por meio da organizao provida pelas instituies do Estado. Tal situao explica, em parte, a diferenciao de lgicas no interior do aparelho estatal que, por seu turno, tende a acentuar ainda mais sua segmentao e a desorganiz-lo internamente. Ainda no contexto do regime autoritrio ps-1964, Werneck Vianna (1987) realiza um estudo do caso do Conselho Monetrio Nacional (CMN), mostrando, por meio das transformaes dessa agncia decisria, o carter do Estado brasileiro que coordena, planeja e organiza os rumos do avano capitalista. Entre 1964 e 1974, este rgo amplia suas funes e passa de regulao monetria tal como foi idealizado no momento de sua criao, em 1964, como cmara corporativa de acomodao de interesses especficos do setor financeiro para rgo de coordenao nacional. Com isso, centraliza a formulao de todas as polticas econmicas, sob comando do ministro Delfim Neto, no perodo que vai de 1969 a 1974. Na medida em que o CMN filtra e seleciona demandas de grupos, suas aes no constituem mera rotina burocrtica, mas prticas polticas por meio das quais os interesses so negociados e canalizados para dentro do Estado. Como h uma multiplicidade de burocracias para atender a diversas clientelas, elas ajudam a setorializar as reivindicaes e tornam o Estado capaz de lidar com presses diferenciadas e at com demandas opostas. Portanto, a burocracia no apenas faz a intermediao de interesses, mas igualmente os seleciona e organiza politicamente. Sintetizando, essa perspectiva analtica pressupe que as caractersticas estruturais do aparato burocrtico heterogeneidade e desarticulao das estruturas organizacionais e das polticas pblicas decorrem da falta de hegemonia da classe dominante e da consequente ausncia de direo poltica unificadora. A maioria dessas obras se refere ao perodo autoritrio, uma vez que nesses regimes se ampliam a tendncia de transferncia da luta poltica para o interior da burocracia e, consequentemente, para o Poder Executivo. Porm, cabe notar que
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o mesmo movimento ocorre no perodo democrtico entre 1946 e 1964, analisado por Draibe (2007). A autora mostra que, mesmo sob regras democrticas, o Executivo manteve a amplitude do poder da burocracia adquirida durante o perodo autoritrio do Estado Novo, seu papel de promotor da industrializao, bem como a atuao heterognea e autnoma dos burocratas, permanecendo os parlamentares relegados posio de expectadores. Isso fica claro na reconstruo feita por ela dos debates da Constituinte de 1946 relativos aos controles polticos que o Legislativo podia impor ao Executivo. Neles os deputados colocam claramente seu dilema: Como poderiam assumir a responsabilidade pela restrio dos poderes presidenciais se reconheciam a importncia do papel do Executivo no planejamento da economia e sua necessidade de deter os instrumentos de deciso das polticas pblicas? Assim, os discursos no levaram a nenhuma ao que pudesse limitar o poder do Executivo nem recolocar o Legislativo entre os protagonistas dos destinos da nao.
2.2 Autoritarismo poltico e anis burocrticos
No aderindo ao pensamento marxista, Cardoso (1975) discute as formas de articulao de interesses das classes dominantes no Estado, criticando a perspectiva analtica anterior. Pretendendo dar conta das relaes entre Estado e sociedade no Brasil, no contexto do regime autoritrio ps-1964, ele formula o conceito de anis burocrticos porque considera que o de Estado burgus no suficiente para explicar as polticas implementadas pelo Estado da Revoluo de 64, criado pela aliana entre empresariado e classe mdia. preciso pensar o sistema poltico em termos de anis que cortam horizontalmente as duas estruturas burocrticas fundamentais, a Pblica e a Privada (CARDOSO, 1975, p. 182). Ou seja, na medida em que o conflito poltico e as lutas pelo poder no podem ser deduzidos das determinaes abstratas de classe, eles devem ser analisados em suas formas concretas de expresso. No s os partidos, mas as organizaes do Estado so usadas pelos grupos como aparato poltico e como instrumento por meio do qual eles agem com vista ao poder. Os anis so instrumentos polticos menos estveis e mais geis que os partidos que perderam sua funo e lugar no governo militar. No so lobbies, pois lobby supe que o Estado e a sociedade civil so mais estruturados e racionalizados do que eram no Brasil da poca. Os anis so crculos de informao e presso portanto, de poder que se constituem como mecanismo para permitir a articulao entre setores do Estado e setores das classes sociais. So formas de articulao que, sob a gide da sociedade poltica, asseguram um mecanismo de cooptao para integrar nas cpulas decisrias membros dos grupos de funcionrios, empresrios e militares. Esses atores se tornam participantes da arena poltica e a ela se integram enquanto indivduos e no como representantes de suas corporaes de classe (CARDOSO, 1975, p. 208).
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Os anis so denominados burocrticos justamente para sublinhar a necessria localizao de sua sede no aparelho do Estado. a forma que o regime militar adotou para permitir a incluso dos interesses privados em seu seio e para criar instrumentos de luta poltico-burocrticas no aparelho do Estado. Assim, diz o autor, a ideia de corporativismo inadequada para caracterizar a relao entre Estado e classe porque corporativismo pressupe algo inexistente nos anis: organizao das classes e sua representao, ainda que sob o controle estatal (CARDOSO, 1975,p. 209).
2.3 Burocracias versus grupos sociais e corporativos nas polticas sociais
O terceiro enfoque acerca das relaes entre burocracia e poltica no Brasil pode ser observado com maior clareza na rea de polticas sociais. Reconstruindo historicamente a Poltica de Previdncia Social no Brasil, desde seus primrdios nos anos 1920 at os governos militares, Malloy (1979) destaca vrios momentos de antagonismos entre os atores a envolvidos. De um lado, estava a elite burocrtica que, sob o patrocnio de lideranas polticas do Executivo, props reformas no sistema, de outro, os grupos privados e corporativos que tinham fora para bloquear tais mudanas, vistas como ameaadoras de seus interesses. Segundo o autor, desde o Estado Novo j circulavam ideias para reformar o sistema previdencirio no pas visando universalizar a cobertura, padronizar contribuies e criar uma instituio para unificar administrativamente os recursos previdencirios. Estas ideias refletiam os valores de uma emergente elite de tcnicos que se inspirava nas orientaes de agncias internacionais, como a Organizao Internacional do Trabalho (OIT), e que conseguiu mesmo elaborar um projeto reformista apresentado ao presidente Getlio Vargas.10 Todavia, no refletindo os interesses dos grupos que iria afetar, tal proposta sofreu muita resistncia e se desmantelou com a queda de Vargas em 1945. Entre seus opositores destacam-se as companhias privadas de seguro, que eram contra qualquer processo de socializao do seguro dos trabalhadores. Mas a principal resistncia foi feita por grupos corporativos da prpria previdncia: os segmentos mais privilegiados dos trabalhadores assegurados bancrios, ferrovirios etc. e os funcionrios protegidos das vrias caixas e institutos de aposentadorias e penses Centro de Ateno Psicossocial (CAPs) e Instituto de Aposentadoria e Penses dos Servidores Municipais (IAPs) que temiam por seus cargos frente possvel criao de novo superinstituto. Alm dos lderes sindicais e de polticos, cujas bases se apoiavam no controle que tinham sobre as instituies da previdncia, os tcnicos dos institutos de penses e lderes do Ministrio do Trabalho
10. O projeto era fruto de trabalho de um grupo selecionado que buscava organizar a sociedade de acordo com as mais avanadas formas de conhecimento cientfico e tcnico (MALLOY, 1979, p. 93). Este grupo trabalhou sob a liderana de Joo Carlos Vital, antigo supervisor do Instituto de Aposentadoria e Penses dos Industririos (Iapi) que se cercou de especialistas daquele ministrio e realizou exaustivo estudo acerca das tendncias internacionais na rea de seguro social.
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tambm se opuseram proposta reformista temendo, a rivalidade de um gigantesco instituto previdencirio autnomo, caso a proposta de criao do Instituto de Servios Sociais do Brasil (ISSB) fosse implementada (MALLOY, 1979). Com a democratizao do pas, e mesmo confrontando um jogo poltico mais aberto, a dinmica reformista na previdncia permaneceu a mesma: as inovaes eram determinadas principalmente pela elite tcnica e as associaes de interesses funcionavam para bloquear ou alterar substancialmente qualquer iniciativa. Ao longo do perodo 1945-1964, embora o Congresso tenha discutido dezenas de projetos, nenhum foi levado a cabo. Segundo ainda a anlise de Malloy, o projeto no foi aprovado devido s cises na base de Vargas: os lderes sindicais ligados s instituies previdencirias mais privilegiadas e aos estados mais ricos da Federao a ele se opuseram, assim como os lderes do Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) ligados a estes sindicatos e o Partido Social Democrata (PSD), que representava os interesses dos fazendeiros que no queriam a extenso da previdncia aos trabalhadores rurais. Diante desta resistncia, Vargas tentou impor a reforma por decreto, mas ela foi revogada por Caf Filho, logo que assumiu o poder. No governo de Juscelino Kubitschek (JK), a crise financeira dos institutos e as denncias de corrupo recolocaram o tema na agenda legislativa, mas o peso ainda grande dos interesses agrrios concentrados principalmente no PSD e do clientelismo dos polticos pelegos do PTB fez que a lei aprovada em 1960 fosse definida como no reforma. Segundo aquele autor, o sistema continuou com todos os males desigualdade, ineficincia, escamoteao financeira e pistolo contra os quais os tecnocratas da Previdncia Social vinham brigando desde incios da dcada de 1940 (MALLOY, 1979, p. 120-121). Na verdade, os tcnicos continuaram a ser atores importantes na batalha dessa reforma.11 Como sabido, ela s ser realizada sob os governos militares quando, em 1967, com a criao do Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS), o sistema previdencirio foi unificado administrativamente e os benefcios foram estendidos aos trabalhadores rurais, em 1971 com o Fundo de Assistncia ao Trabalhador Rural (Funrural) , e aos empregados domsticos, em 1972. Em suma, como o prprio Malloy afirmou, a histria da reforma da Previdncia Social quase resume o processo poltico geral do Brasil. A batalha comeou com um plano elaborado por uma elite tcnica, a partir de critrios definidos ou, ao
11. de interesse mencionar o papel desempenhado por membros da Fundao Getulio Vargas que se tornou um baluarte de apoio reforma ampla da Previdncia Social. Nesta instituio de pesquisa e ensino destinada a formar especialistas em polticas pblicas, encontravam-se vrios tcnicos da rea, tais como Joo Carlos Vital que j havia elaborado o relatrio para Vargas nos anos 1940, alm de outros dirigentes dos institutos de aposentadoria e penses. Os resultados dos estudos deste grupo foram divulgados amplamente, ajudando a formar opinio sobre o tema. Assim, podem ser citados A Previdncia Social e a indstria brasileira, publicado pelo Iapi e A Previdncia Social no Brasil e no estrangeiro, publicado pela FGV. Elas foram posteriormente usadas como pea de sustentao de projeto de Lei Orgnica da Previdncia Social apresentado ao Legislativo no incio dos anos 1950 e tambm inspiraram a reforma aprovada pelos militares em 1967.
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menos, rotulados como cientficos e respaldados por organismos internacionais. Esse plano colocado na agenda poltica pelo presidente da Repblica, no contexto de um regime autoritrio. Com a democratizao e a abertura do sistema poltico, o tema entra no debate parlamentar, mas no resulta em poltica efetiva, seja por falta de apoio do Executivo como aconteceu no governo Dutra seja pelo bloqueio dos interesses privados e corporativos, processados via canais burocrticos ou partidrios, como ocorreu no segundo governo Vargas e no governo JK. Nos interstcios das propostas reformistas fracassadas a elite tcnica, envolvida ideolgica e profissionalmente com elas, mantm vivo o tema em arenas estatais ou da sociedade civil, aguardando o momento de outra oportunidade para convencer uma nova liderana poltica e, com isso, obter seu apoio ao projeto. A anlise que segue relativa ao projeto da Fundao da Casa Popular (FCP) cujos primrdios esto relacionados mesma tentativa de criao do Instituto de Servios Sociais do Brasil (ISSB) e de universalizao da Previdncia Social reproduz o mesmo padro de relao entre burocratas, grupos de interesses e partidos. O programa de criao da primeira agncia federal de habitao, Fundao da Casa Popular, foi elaborado pelo governo Dutra no contexto de abertura poltica aps o Estado Novo. Tratava-se de estratgia conservadora a ser contraposta ao avano das foras de esquerda, especialmente do Partido Comunista, que no perodo, tinha tido surpreendente desempenho eleitoral em vrias capitais do pas. Segundo Mello (1991), a FCP embrio do futuro Banco Nacional de Habitao, criado pelos governos militares em meados dos anos 1960 representou a primeira interveno centralizada na questo da habitao no Brasil. Este programa se integrava ao movimento histrico de expanso da esfera pblica no campo social e econmico e de incorporao da massa urbana arena poltica. Representava empreendimento ambicioso na medida em que trazia proposta inovadora de unificao das carteiras prediais dos diversos institutos de previdncia em uma nica instituio centralizada, semelhana da proposta do ISSB. Todavia, a despeito do clima poltico que colocou o tema habitacional na agenda do governo Dutra, o programa da Casa Popular foi uma poltica fracassada.12 Ainda segundo Mello, o fracasso deste programa se deveu aos conflitos interburocrticos no interior das agncias estatais.
12. A politizao da questo habitacional e sua incorporao agenda pblica daquele perodo foram motivadas por vrios fatores: a grave carncia de habitao para as camadas mdias urbanas do Rio de Janeiro, situao esta agravada pela interrupo da importao de material de construo durante a guerra; o boom especulativo imobilirio; os debates sobre favelas e habitaes insalubres; e os movimentos de defesa dos inquilinos que levaram reformulao da Lei do Inquilinato em 1946. Alm disso, tambm contribuiu para a politizao da questo habitacional a dinmica poltica no interior do Ministrio do Trabalho, em que havia tcnicos com propostas inovadoras na rea, fortemente influenciados pela doutrina social da Igreja Catlica. Estes postularam reformas sociais amplas como o salrio famlia, a participao dos trabalhadores no lucro das empresas e na rea da habitao (MELLO, 1991, p. 66).
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O processo de formao da FCP exemplifica uma iniciativa ambiciosa de poltica pblica, que partiu da burocracia executiva e foi vetada por uma coalizo de interesses afetados negativamente. Trata-se, prima facie, portanto, de um contra-exemplo da autonomia do Estado (e, por extenso, de setores do complexo organizacional de seguro social brasileiro). A questo, no entanto, mais complexa. O anteprojeto do Executivo, que conjugava a um s tempo um projeto poltico do recm-empossado presidente e interesses de setores burocrticos comprometidos com reformas sociais, foi vetado por uma coalizo ad hoc e pouco articulada, que inclua interesses do macrocomplexo da indstria da construo civil, de setores da tecnoburocracia da Previdncia, de decisores econmicos (agentes do Estado) e dos segurados (em particular, funcionrios) dos IAPs. O conflito era, portanto, em larga medida, sobretudo interburocrtico, envolvendo executivo (a Presidncia e seus assessores tcnicos) e a burocracia atuarial. Assim, pode-se concluir que naquela arena setorial o Estado estava internamente fragmentado e se havia enfraquecido em sua capacidade de implementar decises (p. 72-73, grifos nossos).
A interpretao que este autor faz do desenrolar dessa poltica pblica tambm refora o argumento aqui desenvolvido. Na esteira da anlise de Santos (1988), Mello indica que a experincia da FCP exprime um padro recorrente na formao de polticas sociais do pas no chamado perodo populista: este padro gera uma clivagem entre a arena legislativa, que se pauta por polticas populistas, configurando-se como locus de irresponsabilidades, e a burocracia estatal, locus das decises substantivas e vanguarda das iniciativas de mudana. a percepo desta clivagem que est na base das anlises agrupadas na vertente analtica examinada a seguir.
3 PARTIDOS, BUROCRACIA E SISTEMA POlTICO
A segunda vertente analtica neste referida considera a burocracia ator central nos processos decisrios de polticas pblicas no Brasil e aborda o fenmeno burocrtico a partir de seus vnculos com a estrutura do Estado, o sistema partidrio e o clientelismo.13 Em outras palavras, enquanto na primeira vertente os vnculos entre Estado e sociedade so particularmente enfatizados, na segunda, olha-se predominantemente para dentro do Estado e do sistema poltico.
13. Conforme assinala Carvalho, o conceito de clientelismo foi sempre empregado de maneira frouxa. De modo geral indica um tipo de relao entre atores polticos que envolve concesso de benefcios pblicos, na forma de empregos, benefcios fiscais e isenes em troca de apoio poltico, sobretudo na forma de voto. Por sua vez, patronagem no Brasil refere-se, sobretudo, distribuio de empregos pblicos por convenincia poltica, especialmente votos. Para mais detalhes sobre a diferenciao entre estas relaes polticas, incluindo coronelismo e mandonismo, ver Carvalho (1997).
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3.1 Clientelismo versus insulamento burocrtico
Diante do clientelismo e da patronagem vigentes no sistema poltico alguns analistas afirmam que para governar de forma racional e eficiente necessrio entregar as decises aos burocratas e/ou tcnicos. Preocupada em caracterizar o que definiu como dilema dos polticos na Amrica Latina, Geddes (1996) mostra que as elites orientadas para o desenvolvimento tentaram criar, a partir dos anos 1930, agncias que pudessem promover o crescimento econmico em seus pases. Contudo, paralelamente s tentativas de melhorar a capacidade da burocracia para realizar tais polticas, surgiram tambm presses opostas de empreguismo e patronagem. Apenas as agncias decisrias que conseguiram se manter insuladas destas presses foram bem-sucedidas e aumentaram sua efetividade. Do ponto de vista dos polticos, o insulamento das agncias para proteg-las contra as presses clientelistas gera um dilema: se, de um lado, possibilita alcanar maior efetividade para as polticas pblicas, de outro lado, pode levar o governo a perder o apoio no Congresso. Dependendo da estratgia de nomeao para os cargos da administrao pblica, um governo pode debilitar sua prpria capacidade de conduzir polticas, caso oriente-se apenas pela lgica de angariar apoios, ou, no extremo oposto, pode obstruir sua capacidade decisria por falta de apoio congressual, se optar por conferir poder demasiado aos burocratas. Diante deste dilema, o desafio o de encontrar estratgias efetivas que assegurem competncia suficiente burocracia e suporte poltico adequado. No Brasil, por exemplo, o segundo governo Vargas e o de Kubitschek, por meio da chamada administrao paralela, conseguiram enfrentar esse dilema segmentando a mquina burocrtica com reas insuladas, de um lado, e reas abertas patronagem, de outro. Tambm Gouvea (1994) interpreta o insulamento na mesma perspectiva. Ela analisa o espao de poder e a lgica da ao dos burocratas que participaram, no incio dos anos 1980, da Comisso para o Reordenamento das Finanas Pblicas e elaboraram propostas para o saneamento fiscal do pas. Estas propostas envolviam o fechamento da conta movimento do Banco do Brasil, a reestruturao de funes do Banco Central e a criao da Secretaria do Tesouro Nacional. Liderado por Mailson da Nbrega, ento secretrio-geral do Ministrio da Fazenda, o grupo era composto por funcionrios que haviam percorrido longos anos de carreira naquele ministrio, no Banco do Brasil e no Banco Central. Segundo a autora, eles souberam construir um sistema de autoproteo com forte lealdade interna e pontos de vista formados na prtica profissional, identificando-se inteiramente com o ethos do interesse pblico. Mesmo reconhecendo que a viso de interesse pblico que eles compartilhavam era autoritria, a autora os v como defensores legtimos desses interesses e como atores que lutam pela transparncia oramentria. Como muitos de seus membros ingressaram na carreira aps 1964, em momento de despolitizao da sociedade e de ausncia de debate pblico, eles no haviam desenvolvido vnculos fortes com os partidos. No dependiam do
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respaldo dos congressistas, pois seu espao de ao durante o regime militar se ampliou com a maior centralizao do poder. Assim, no viam os polticos como aliados, mas como representantes de interesses particularistas que deveriam ser institucionalmente enquadrados e controlados pela sociedade para assumirem a direo correta. Os dois estudos apresentados a seguir mostram igualmente o papel menor dos partidos frente quele desempenhado pelas burocracias especializadas e pelas instituies estatais no desenho e nos resultados das polticas sociais. Por meio deles, dois aspectos de interesse para esta anlise podem ser destacados. Primeiramente, revelam como elites tcnicas mdicos sanitaristas, no caso atuando junto a movimentos sociais, e em aparatos burocrticos, tornaram-se atores polticos relevantes. Eles foram capazes de articular novas ideias, colocando-as na agenda pblica e exercendo influncia decisiva na formulao de importante poltica na rea de sade: a reforma sanitria e a constituio do Sistema nico de Sade (SUS). Embora esta situao tenha ocorrido nos estertores do regime militar e na transio para a democracia, ela tem continuidade na ordem democrtica. Em segundo lugar, mostram que a ao da burocracia e as regras institucionais criadas nos aparatos burocrticos foram fatores responsveis pela constituio de interesses sociais. o caso dos grupos empresariais ligados aos servios de dilise, que emergiram e se expandiram enormemente em todo o pas a partir da implementao desse programa de sade. o que se detalhar melhor a seguir.
3.1.1 Elites profissionais e movimentos sociais na reforma sanitria
Introduzida nos anos 1970 por profissionais da rea de sade dos departamentos de medicina preventiva ou social das escolas mdicas, a reforma sanitria passou a ser bandeira de movimentos sociais que ganharam espao poltico no pas no momento da transio para a democracia e inclusive no processo constituinte. Com os movimentos populares de luta pela melhoria dos servios pblicos de sade, as dcadas de 1970 e 1980 tambm foram marcadas pelo chamado movimento mdico. Neste, reivindicavam-se, no contexto da luta pela democratizao, direitos trabalhistas e melhorias nas condies de trabalho para a profisso, em forte processo de assalariamento. Alm disso, o movimento mdico igualmente criticava o modelo de sade prevalecente na poca com base no crescimento do setor privado por meio de financiamento pblico e responsvel pela falncia, deteriorao, ineficincia e crise do setor pblico (OLIVEIRA; FLEURY, 1986). Tal movimento nasceu entre sindicatos e associaes mdicas, especialmente no Rio de Janeiro e em So Paulo, sendo formado por intelectuais de esquerda, sanitaristas, mdicos e outros profissionais que enfocavam a questo de sade em dimenso mais ampla, relacionada sociedade e poltica (GERSCHMAN, 1995).14
14. Segundo seus analistas, o chamado movimento mdico passou por transformaes que o levaram nos anos 1980 para reivindicaes de cunho mais especificamente corporativo e anos 1990 a defender propostas de cunho neoliberal (GERSCHMAN, 1995).
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Embora influenciada pela reforma sanitria ocorrida na Itlia a partir da segunda metade da dcada de 1960 a experincia brasileira se diferencia bastante da italiana, conduzida fundamentalmente pelos partidos polticos, em especial o Partido Comunista Italiano. No Brasil os principais protagonistas foram os participantes do movimento sanitrio e membros dos conselhos de sade, com movimentos organizados na sociedade, sendo que os partidos apareciam nos relatos histricos do processo de reforma como meros aliados (GERSCHMAN, 1995, p. 76/98) ou mesmo como grandes ausentes (ELIAS, 1993, p. 66).15 Mesmo aps a institucionalizao democrtica, as principais lideranas do chamado movimento sanitrio tinham como objetivo estratgico a busca de cargos nas agncias mais importantes do setor de sade, assumindo o espao burocrtico feies de arena poltica.
O fato do movimento sanitrio, em sua luta pela reformulao da poltica de sade, ter se dirigido para a ocupao do aparelho de Estado como estratgia preferencial em vez de optar por outros caminhos, como por exemplo, a luta parlamentar ou a insero em experincias diretas de organizaes de servios via associaes sindicais e/ou populares pode denotar a importncia que o aparelho estatal tem na definio das polticas pblicas no Brasil e a menor significao da clssica participao poltica (LUCHESI, 2006, p. 174, grifo nosso). 3.1.2 Burocracia e instituies estatais forjando interesses sociais
Analisando os determinantes de um programa especfico na rea de sade o transplante e a dilise no Brasil Coelho (1998) indica que ele no contemplava a noo de eficincia nem tampouco princpios de justia. Contrariando a explicao corrente de que os interesses do setor privado ligados dilise e falta de recursos financeiros, hospitalares e de rgos para viabilizar o transplante seriam variveis explicativas suficientes para entender os resultados desta poltica pblica, a autora introduz a perspectiva institucionalista em sua anlise. Assim, leva em conta o papel das normas e dos procedimentos adotados em determinados momentos do processo de formao da poltica e que tiveram impactos em seus resultados, inclusive criando obstculos para eventuais mudanas. Embora o transplante seja a poltica pblica mais eficiente, possibilitando a cura dos doentes renais crnicos, ela foi suplantada, ao longo dos anos 1970-1980, em nmero de atendimentos e em recursos pblicos, pela dilise, que
15. importante, porm, mencionar que vrios membros individuais do Partido Comunista, ainda clandestino na poca no Brasil, participaram como profissionais ou militantes de movimentos populares ligados sade assim como posteriormente o fizeram alguns membros de outros partidos como o Partido dos Trabalhadores (PT), o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) etc.
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tratamento meramente paliativo. Isso porque as agncias estatais de sade no responderam s prescries mdicas de integrar os dois servios. O Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social (INAMPS), rgo credenciador e pagador dos servios, era na poca a nica instituio que detinha recursos para realizar a implementao daquela proposta. Entretanto, pouco fez devido, em grande parte, s suas caractersticas burocrticas. Estava mais preparado para promover a expanso da oferta de servios do que para planejar esta oferta e fiscalizar sua qualidade. Diante disso, prevaleceram os projetos individuais dos prestadores de servios, que rapidamente se expandiram em todo o territrio nacional, criando tambm uma rede de interesses privados ligados atividade de dilise. No final dos anos 1980, tentou-se criar uma poltica integrada e voltada para o transplante, na esteira do movimento internacional de valorizao da atividade transplantadora, mas as regras de funcionamento do SUS representaram obstculo totalmente imprevisto e s tardiamente identificado para sua efetivao (COELHO, 1998, p. 121-122). Para concluir sua anlise, em que enfatiza o peso das regras estabelecidas no interior das agncias burocrticas do sistema de sade, a autora afirma:
A poltica federal de incentivo ao transplante esbarrou em regras que definiam montantes fixos a serem destinados para a compra de procedimentos ambulatoriais e hospitalares e a forma de pagamento desses servios, descentralizada no caso dos procedimentos ambulatoriais e centralizada no caso dos hospitalares. Essas regras representaram obstculo concreto e quase intransponvel a qualquer projeto de desenvolvimento de um sistema integrado de insuficincia renal terminal crnica (COELHO, p. 126-127).
Em suma, os estudos dos casos de polticas sociais permitem observar padro decisrio recorrente. Nele a burocracia tcnica tem papel ativo iniciando as propostas de mudana ou inovao. Contudo, tais propostas so frequentemente bloqueadas por interesses privados organizados na sociedade civil ou por conflitos interburocrticos no interior do prprio aparato estatal. Aos partidos polticos cabe apenas a posio de ator coadjuvante, bloqueando de forma mais ou menos intensa, com base em interesses de suas clientelas, as propostas originrias do ncleo burocrtico elaborador.
3.2 Insulamento e dficit democrtico
Os textos antes mencionados no discutem as bases do poder da burocracia insulada. Especialmente os de Geddes e Gouva supem sua neutralidade, chegando mesmo a elaborar certo discurso de apologia do insulamento como estratgia para garantir a eficincia da atuao estatal. Diferentemente, Campello de Souza (1976), Nunes (1997) e Diniz (1997) problematizam as consequncias e o alcance do insulamento para a ordem democrtica.
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Em sua obra seminal sobre essa temtica, Campello de Souza indica que a presena dominante de burocratas nas arenas decisrias das polticas pblicas decorre da incapacidade histrica de os partidos polticos assumirem suas atribuies de governo. Isso, por sua vez, est relacionado ao papel preponderante exercido pelo Estado no sistema poltico brasileiro a partir dos anos 1930 e inclusive no perodo democrtico de 1946 a 1964. A centralizao do poder no Estado autoritrio, com a criao de formas de representao de interesses societrios via corporativismo estatal, fez que as corporaes reduzissem a funo governativa dos partidos, enquanto o crescimento do poder do aparato burocrtico respondia lgica da centralizao. Assim, incapazes de exercer suas funes governativas e restringindo-se funo representativa, aos partidos restou a defesa de interesses particularistas de curto prazo ou de clientelas preocupados apenas em retribuir apoios e garantir sua participao no poder. Portanto, o clientelismo no caracterstica especfica do sistema poltico brasileiro ou mesmo estgio de seu desenvolvimento, como a literatura convencional sobre o tema costuma afirmar. sim modalidade de controle dos recursos polticos a ser utilizada pelos partidos, que procuram, desse modo, gerar poder para si e se consolidar como instituio. Dada a amplitude que o clientelismo aqui assumiu, o essencial a explicar o grau em que os partidos brasileiros indistintamente dele se alimentam, fazendo deste uma estratgia de aquisio e consolidao de poder (CAMPELLO DE SOUZA, 1976). Em outras palavras, na medida em que os partidos no puderam consolidar sua funo governativa de elaborao e defesa de projetos de governo, os burocratas desempenham nas arenas de deciso o papel que os partidos no exerceram. Por sua vez, o exerccio da funo governativa pela burocracia alija os partidos deste processo relegando-os cada vez mais para a funo de representantes de clientelas ou grupos particularistas na sociedade e reforando suas prticas meramente reprodutoras de posies de poder reeleio e conquista de recursos necessrios para tal. Com isso, tem-se um ciclo vicioso que mantm os partidos cada vez mais distanciados das discusses de programas de governo e de projetos para a nao e torna as burocracias canais mais importantes de transmisso dos interesses da sociedade para o mbito do Estado.16 A implicao poltica mais crucial desse processo em que burocratas assumem funes decisrias no vazio deixado pelos partidos a manuteno da fragilidade
16. Devido a seu carter eminentemente ideolgico e sua proposta histrica de transformao social, exceo deve ser atribuda ao Partido Comunista. Mesmo na clandestinidade seus membros individualmente conseguiram se inserir em diversos espaos do aparato burocrtico do Estado brasileiro como profissionais especializados ou funcionrios pblicos, frequentemente influenciando as polticas pblicas. Sobre a trajetria e influncia poltica do Partido Comunista no Brasil, ver o trabalho de Brando (1997) e sobre a participao de seus militantes na reforma sanitria e na formatao do SUS, ver Gerschamn (1995) e Escorel (1992).
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das instituies democrticas no pas. Como afirmou com lucidez aquela autora, o desenvolvimento da democracia depende da institucionalizao de um sistema partidrio capaz de assegurar tanto a estabilidade e efetividade da funo de governar quanto o vigor e autenticidade da funo de representar interesses diversos (CAMPELLO DE SOUZA, 1976, p. 50). Outros autores tm a mesma linha de argumentao de Campello de Souza. Examinando a poltica desenvolvimentista no Brasil no perodo democrtico de 1947 a 1964, Leff observa considervel autonomia dos rgos governamentais e afirma a importncia dos tcnicos frente aos partidos. No s o Congresso se recusava a se envolver em assuntos mais complexos, mas tambm os tcnicos tinham o monoplio de formulao da poltica econmica (LEFF, 1968, p. 132-133). Sola (1998), por sua vez, ao analisar o peso das ideias econmicas sobre as decises polticas no perodo da democracia de 1946 a 1964 tambm enfatiza o papel que os tcnicos, particularmente os nacionalistas, tiveram neste processo. Segundo ela, as novas ideias no se articulavam por meio dos partidos e sim de centros de pesquisa, associaes profissionais ou corporativas, clubes etc. que serviam tambm como canais de recrutamento para os cargos no Estado. Para Sola, tais tcnicos tinham a percepo de que eram produtores qualificados de ideologia e formuladores de polticas pblicas, por meio de sua competncia tcnica, o que lhes dava legitimidade em um sistema poltico no qual predominavam atores e partidos desprovidos de ideologia. A Assessoria Econmica de Vargas ainda outro exemplo do papel de relevo desempenhado pela burocracia em perodo democrtico, mas igualmente de sua forma de funcionamento insulada das presses do Congresso e dos partidos. Esvaziando o poder dos ministrios nas reas econmicas e fazendo que o Congresso passasse a atuar em funo dos projetos que ela apresentava, a assessoria foi o ncleo formulador das polticas de desenvolvimento econmico nos anos 1950 (DARAUJO, 1982).17 Nunes (1997) e Diniz (1997) tambm problematizam o insulamento. Eles mostram que se ele evita o personalismo e a patronagem em nome da atuao mais tcnica, por outro lado, reduz os limites de arena de formulao de polticas, o que significa a excluso de partidos polticos do Congresso e das demandas populares. Nunes mostra que a introduo no Brasil do capitalismo moderno interagiu com a criao de um sistema institucional sincrtico, em que operam diferentes princpios de estruturao das relaes entre a sociedade e as
17. Em reforo ao que foi apontado na nota anterior necessrio indicar aqui que os principais participantes da Assessoria Econmica de Vargas os chamados tcnicos nacionalistas eram tambm militantes do Partido Comunista e tiveram, aps o golpe militar de 1964, cassados seus direitos polticos.
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instituies polticas: clientelismo, corporativismo, universalismo de procedimentos e insulamento burocrtico. A institucionalizao dessas quatro gramticas progrediu de maneira gradual, tendo como ponto de partida o primeiro governo Vargas, e perdurou com a democratizao em 1946. Os novos partidos criados neste perodo fizeram largo uso do clientelismo, renovando e reforando esta antiga gramtica. A partir de ento o universalismo de procedimentos foi menosprezado, mas o corporativismo foi mantido. Nos anos 1950 a lgica do insulamento burocrtico foi instrumentalizada para promover o nacional-desenvolvimentismo, de modo que a administrao das polticas econmicas e as decises estratgicas acabaram sendo realizadas fora dos partidos. O auge deste processo se deu sob o governo de Juscelino Kubitschek (NUNES, 1997). Concebido como processo de proteo do ncleo tcnico do Estado contra a interferncia oriunda do pblico ou de outras organizaes intermedirias, Nunes v com olhos crticos o insulamento burocrtico indicando que ele reduz o raio de atuao da arena decisria para a qual interesses e demandas populares se dirigem. Tal reduo s possvel porque organizaes ligadas at ento burocracia tradicional so retiradas do espao de atuao poltica do Congresso Nacional e dos partidos polticos. Alm disso, para ficarem insuladas ou protegidas contra as tradicionais demandas redistributivas, as agncias devem desfrutar de forte apoio de atores selecionados em seu ambiente operativo sejam eles o presidente da Repblica, um ministro forte ou mesmo grupos de interesses poderosos na sociedade. Em suma, de 1945 a 1964, o insulamento burocrtico manteve inalteradas as bases da cidadania regulada da Repblica Velha, pois no foram criadas formas de controle da burocracia pelo Congresso. Esta gramtica conseguiu erguer barreiras contra o controle e o escrutnio pblicos sobre as atividades do Estado, ao mesmo tempo em que seus atores selecionavam, eles mesmos, as benesses. O autor conclui que, ao contrrio da retrica de seus patrocinadores, o insulamento burocrtico no de forma nenhuma processo tcnico e apoltico (NUNES, 1997). Analisando as respostas que os dois primeiros governos da Nova Repblica deram s crises dos anos 1980-1990 dvida externa, inflao e redemocratizao , Diniz tambm problematiza os impactos do insulamento burocrtico. Ele gera no apenas um problema democrtico o alijamento do Congresso e dos partidos polticos das principais decises do governo , mas tambm um problema de eficcia governamental. Isso porque a capacidade do governo de tomar decises unilateralmente no corresponde capacidade de articulao e negociao social sobre os custos e os ganhos das medidas de reestruturao econmica e de reforma do Estado.
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Dessa forma, a autora atribui aos partidos da democracia ps-1988 papel semelhante quele enfatizado por Campello de Souza para o perodo da democracia de 1946 a 1964:
Inseridos em sistemas polticos marcados pela centralizao e pelo monoplio burocrtico sobre as decises, os partidos polticos tornaram-se tributrios do poder estatal, destitudos que foram de funes governativas e, portanto, de capacidade efetiva de influir no processo decisrio (DINIZ, 1997, p. 19).
Em outras palavras, o perodo ps-1988 mantm o mesmo padro descrito para 1946-1964: esvaziamento da funo governativa dos partidos, papel predominante da burocracia no policymaking e, consequentemente, a porosidade desta a determinados grupos de interesse. Analisando a transio democrtica sem ruptura no Brasil da Nova Repblica, Sola (1988) enfatiza o confinamento das arenas decisrias frente s presses da poltica competitiva, a crescente opacidade dos interesses a representados e ainda o alto grau de autonomia decisria dos economistas no poder. Loureiro (1997) igualmente refora tal percepo mostrando o quase monoplio exercido por certos segmentos burocrticos sobre as decises na rea de polticas macroeconmicas. Estes segmentos se constituem no apenas de funcionrios de carreira dos Ministrios da Fazenda, do Planejamento e do Banco Central, mas, sobretudo, de grupos de economistas de renome nos meios universitrios e no mercado financeiro, recrutados temporariamente para cargos em comisso no alto escalo do Executivo federal. Em suma, as burocracias econmicas atuaram como policymakers nos governos democrticos tambm em arenas decisrias restritas e insuladas participao dos partidos e do Congresso e, portanto, protegidas pelo respaldo presidencial ou de um ministro mais forte frente aos interesses mais amplos no espectro poltico (LOUREIRO, 1997). Se as polticas macroeconmicas tiveram na burocracia seu ator decisivo, o quadro das relaes entre os diversos atores envolvidos mais complexo nas polticas sociais que apresentam no Brasil peculiaridades em relao aos caminhos que historicamente as sociedades industriais contemporneas percorrem na construo de seu aparato poltico-institucional. Referindo-se Amrica Latina, Santos (1988) indica que, diferentemente da maioria das democracias modernas, as massas foram aqui incorporadas participao eleitoral antes da liberalizao ou institucionalizao das regras da competio poltica, conforme a conceituao clssica de poliarquia de Dahl (1997). Em outras palavras, a poltica social trabalhista no Brasil, como nos demais pases latino-americanos, foi instrumento de engenharia poltica para quase universalizar a participao poltica sem desequilibrar a dinmica da competio intraelites, ainda debilmente institucionalizada.
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O preo dessa soluo de engenharia para o problema da participao, utilizando a poltica social como mediao e amortecedor, foi o divrcio prtico entre o processo poltico-partidrio normal e a dinmica entre o empresariado e as classes trabalhadoras que se desenrolava dentro do aparelho burocrtico do Estado. () Em conseqncia, a atividade parlamentar destinada a regular a soluo dos problemas da participao e da distribuio s produzia dividendos e raramente custos eleitorais (o que explica o florescimento e disseminao da poltica de tipo populista. (...) O divrcio entre o processo poltico formal e a competio substantiva entre segmentos sociais arbitrada pelo Estado permite justamente que polticos populistas formulem e proponham polticas sociais, portanto redistributivas, como se fossem distributivas esta a essncia do populismo (SANTOS, 1988, p. 115-116).18
Em outras palavras, a ao populista dos partidos na produo legislativa e a atuao da burocracia no s como mediadora dos interesses, mas tambm como fora de avano e modernizao das polticas pblicas caracterizaram historicamente as arenas decisrias das polticas sociais, inclusive nos perodos democrticos. Sintetizando a anlise, os textos aqui retomados apontam de forma mais ou menos explcita a burocracia como ator fundamental no processo decisrio no Brasil, mesmo que os autoresapresentem divergncias com relao fonte do poder da burocracia. Na primeira vertente este poder advm dos interesses socioeconmicos que a burocracia representa no aparelho de Estado. Na segunda seu poder deriva, sobretudo, da deciso estratgica dos chefes do Poder Executivo de tentarem obter, por meio dos burocratas que ocupam cargos de confiana, alguma garantia de que sua direo e seu controle sobre a mquina estaro assegurados. Para finalizar, esta reflexo remete ao papel que a burocracia desempenha no sistema poltico brasileiro. De modo geral, os debates sobre o funcionamento de nosso sistema poltico indicam que suas principais caractersticas presidencialismo, multipartidarismo e federalismo configuram o que se denominou de presidencialismo de coalizo (ABRANCHES, 1988).Alm do sistema eleitoral proporcional, do federalismo robusto, o carter fragmentado que o multipartidarismo assumiu no Brasil tem gerado uma situao em que o partido do presidente da Repblica jamais consegue obter, isoladamente, a maioria das cadeiras no Congresso, exigindo que ele faa alianas com vrios outros partidos para governar.
18. O autor indica, com base na diferenciao clssica de Lowi (1964), que a poltica distributiva envolve a alocao de recursos que no exclui a alocao do mesmo tipo em um nmero de vezes infindveis por exemplo, o calamento de uma rua e a instalao de um posto de sade. Assim, trata-se de poltica que no impede que outro ator poltico faa o mesmo em seu reduto eleitoral e que, portanto, traz dividendos eleitorais seguros. As polticas redistributivas so de soma zero, isto , sua implementao faz com que outras polticas no sejam executadas e, ainda mais, que nem mesmo poltica semelhante poder ser repetida, como a instalao de polo petroqumico em determinada regio (SANTOS, 1988, p. 117).
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Se a viso a respeito do presidencialismo de coalizo praticamente consensual, o mesmo no ocorre em relao aos efeitos destes traos institucionais sobre a dinmica do sistema poltico. Para alguns autores esta combinao problemtica ou mesmo explosiva gerando enormes dificuldades para o presidente governar, ou seja, um quadro grave de ingovernabilidade (ABRANCHES, 1988; MAINWARING, 1993). Para outros autores, a interpretao oposta. O presidencialismo de coalizo no Brasil prov o presidente com recursos institucionais atribuio de legislar por meio de medidas provisrias, controle de agenda e da execuo do oramento que lhe permitem concentrar o poder e garantir, assim, a governabilidade. Nesta linha de interpretao, as normas regimentais do Congresso, ao enfatizar o papel das lideranas partidrias, tambm se orientam para a mesma lgica concentradora de poder (FIGUEIREDO; LIMONGI, 1999). Outros autores tambm argumentam em favor da tese da governabilidade. Todavia, diferentemente do que afirmam estes ltimos, ela no se fundamenta na concentrao de poder e sim nas negociaes contnuas entre Executivo e Legislativo (PALERMO, 2000; LOUREIRO; ABRUCIO, 1999). A viso de que as caractersticasinstitucionaisdo sistema poltico brasileiro no impedem a governabilidade, desde que haja capacidade de negociao entre o Executivo e o Congresso para construir coalizes, ajuda a compreender a articulao entre burocracia e poltica. O aparato burocrtico desempenha papel decisivo no funcionamento do sistema poltico. Isso porque constitui a base material para o exerccio da funo governativa, no apenas para a formulao e execuo das polticas pblicas como em qualquer Estado contemporneo , mas tambm porque seus cargos so usados como moeda de troca para garantir apoio do Congresso ao governo. Todavia, como j apontou Geddes (1996), o uso de grande parte dos cargos da administrao como moeda de troca para obter apoio no Congresso gera um dilema crucial para o presidente: cedendo cargos aos partidos da coalizo, ele v diminudo seu controle sobre parte do aparato administrativo, controle este que necessrio para realizar suas polticas e programas de governo. Caso privilegie, ao contrrio, a estratgia da no negociao ou do insulamento dos cargos burocrticos presso dos partidos, o presidente pode chegar situao de paralisia decisria por bloqueio congressual. Historicamente, os governos democrticos no Brasil procuraram contornar esse dilema mediante diferentes estratgias. Nos anos 1950, Vargas e JK segmentaram o aparato burocrtico separando, de um lado, os ministrios e cargos abertos negociao e, de outro, as reas protegidas ou insuladas como as agncias de desenvolvimento econmico que ficaram conhecidas como ilhas de excelncia (DARAJO, 1982; BENEVIDES, 1976).
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Em perodos mais recentes, o governo Fernando Henrique Cardoso utilizou tambm, alm da segmentao da burocracia, a estratgia de nomear para os ministrios cedidos aos partidos de sua base de sustentao no Congresso um secretrio executivo de sua confiana ou leal ao ncleo central do governo constitudo pelo Ministrio da Fazenda. Este alto funcionrio tinha como misso acompanhar as decises tomadas pelos ministros indicados em funo de acordos da coalizo partidria garantindo que elas no se afastassem demasiadamente da direo estabelecida pelo ncleo governamental (LOUREIRO; ABRUCIO, 1999). No governo Lula as atividades de controle interno efetuadas nos diferentes ministrios sob o comando da Secretaria Federal de Controle e da Controladoria-Geral da Unio foram empregadas como outro tipo de mecanismo. Por meio dele o presidente da Repblica pode contornar os riscos de inviabilizao de seus projetos governamentais, decorrentes da negociao de cargos no aparato burocrtico para conseguir apoio poltico (OLIVIERI, 2008). Ora, mais do que arranjos informais, como os antes mencionados, o desafio para a ordem democrtica no pas reside na criao de instituies efetivas de controle da burocracia. Se a participao da burocracia como ator poltico detentor de saber especializado nos governos contemporneos necessria e desejvel para garantir a eficincia e a qualidade das polticas pblicas, ela no pode ocorrer em detrimento da ao dirigente e fiscalizatria dos partidos, instituies fundamentais da democracia. Alis, nunca demais relembrar as anlises clssicas de Weber sobre polticos e burocratas explicitando o carter complementar e sempre tenso dos vnculos entre estes atores polticos. Reflexes tericas mais recentes tambm caminham na mesma direo. Como j mencionado anteriormente, Urbinati (2006a, 2006b, 2008) argumenta que os partidos tm papel fundamental na democracia representativa. Constatando haver lacuna na fundamentao normativa da democracia representativa, que hoje est sendo redescoberta inclusive por parte de alguns adeptos da democracia participativa , esta autora afirma que ela uma forma de governo original. No exclui a participao e pode ativar uma variedade de formas de controle e de superviso por parte dos cidados. Visa evitar a concentrao da fonte de legitimao nas instituies estatais e a reduo do consentimento popular em um nico ato de autorizao, o momento das eleies. Assim, a teoria democrtica da representao deve ser capaz de explicar os momentos de continuidade e de crises e ainda deve envolver a ideia de que o poder soberano conserva um poder negativo que permite ao povo investigar, julgar, influenciar e reprovar seus legisladores. Esse poder popular negativo no
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independente nem contrrio representao poltica, mas componente essencial dela, porque est entranhado no seu prprio carter duplo, com uma face para o Estado e outra para a sociedade.19 Urbinati lembra ainda que a democracia representativa requer determinadas precondies: no s os procedimentos de eleies livres, justas e idneas, liberdade de informao e de associao, mas da mesma forma certa igualdade bsica de recursos materiais. Se tais condies so necessrias, certamente no so suficientes. importante tambm o desenvolvimento de cultura tica que possibilite a defesa dos partidos tanto por parte dos representantes como dos representados. necessrio ver as relaes partidrias no como necessariamente antagnicas e a defesa dos partidos no como promoo incondicional de privilgios sectrios contra o bem-estar de todos. Ou seja, a democracia representativa, para alm da questo eleitoral, supe certa viso da poltica que mantm o soberano em moto perptuo. Isso porque a representao, por sua natureza, consiste em ser continuamente recriada e dinamicamente ligada sociedade.
Procurando explorar, luz dessas premissas tericas, desdobramentos do processo de burocratizao das polticas pblicas e o correlato esvaziamento dos partidos de suas funes governativas a includas as fiscalizatrias necessrias realizao do poder negativo do soberano , algumas indagaes e hipteses podem ser levantadas para futuros estudos sobre o tema. A primeira procura explorar sistematicamente os impactos do papel de relevo da burocracia nos resultados das polticas de desenvolvimento no Brasil. Procura associar o carter excludente da experincia desenvolvimentista do passado que no conseguiu reduzir a pobreza e as desigualdades sociais, nem tampouco contribuiu para o aprofundamento das instituies democrticas ao tipo de processo decisrio prevalecente nas agncias governamentais encarregadas do desenvolvimento. Em outras palavras, supe-se que os resultados daquele desenvolvimentismo tenham a ver com o formato e o funcionamento dos ncleos decisrios restritos e dominados por atores burocrticos e nos quais a ao dos partidos coadjuvante e orientada predominantemente pelo clientelismo.
19. Os argumentos de Urbinati a favor da democracia representativa podem ser assim sintetizados: i) a democracia representa opinies, ideias e no indivduos. A retrica e o juzo valorativo e no s a presena e a vontade so nela essenciais; ii) as opinies so importantes porque compem uma narrativa que vincula eleitores por meio do tempo e do espao e faz das causas ideolgicas uma representao de toda a sociedade e de seus problemas; iii) a representao reabilita uma dimenso ideolgica e partidria da poltica: o processo complexo de unificao e desunio dos cidados que os projeta para uma perspectiva orientada ao futuro; e iv) a divergncia de opinies e de interpretaes de ideias um fator de estabilidade. O exerccio do poder requer uma contestao repetida e peridica, sendo a autoridade dos investidos de poder criada e recriada como resultado da manifestao do povo (URBINATI, 2006a, 2006b).
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Para reforo dessa linha argumentativa, podem ser citados trabalhos como o de Lijphart (2003), que analisa 36 pases, diferenciando-os em dois tipos de democracia: a majoritria, em que o poder mais concentrado no Executivo e a consociativa ou consensual, em que o poder institucionalmente mais compartilhado entre diferentes atores do sistema poltico e da sociedade organizada Legislativo, Judicirio, entes federativos, bancos centrais autnomos, grupos organizados na sociedade com atribuies deliberativas etc. Suas concluses indicam que, diferentemente da viso convencional, no h comprovao de que a forma majoritria em que o Executivo tem menos limites institucionais e, portanto, decide de forma mais rpida, sem muita negociao seja mais efetiva para alcanar os objetivos propostos. Ao contrrio, melhores resultados, em termos de qualidade do processo decisrio e de seus impactos no bom desempenho governamental, podem ocorrer nas naes perfiladas ao modelo consensual. Em outras palavras, no h trade-off entre representatividade e governabilidade como a literatura convencional costuma pensar. Na mesma direo h ainda os estudos de casos efetuados por Stark e Bruszt (1998) que comparam as estruturas institucionais ou arranjos decisrios estabelecidos em trs pases do Leste Europeu, no ps-socialismo, avaliando seus impactos sobre as polticas e reformas econmicas a realizadas. Eles indicam que a capacidade de elaborar e implementar programas de reformas econmicas foi fortalecida e no reduzida, como supe uma parte da literatura quando o Executivo teve poder menos concentrado em outras palavras quando foi mais constrangido institucionalmente a prestar contas de suas decises s diversas foras polticas no Parlamento e na sociedade organizada. Tendo que debater e negociar suas propostas com outros atores, os policymakers melhoraram a compreenso dos problemas e ampliaram a capacidade de obter informaes crticas corrigindo erros de clculo que, na ausncia deste processo, s apareceriam no momento da implementao e, portanto, com menor possibilidade de correo. Isto encorajou, ainda, os formuladores a pensar vrios passos frente nos jogos estratgicos da poltica pblica em seus diferentes momentos. Novamente neste estudo reafirma-se no haver trade-off entre representatividade e accountability democrtica. Em outras palavras esses estudos apontam que no apenas os regimes polticos democracias ou autocracias podem ter impactos sobre os resultados das polticas pblicas de um pas, sejam elas econmicas ou sociais. necessrio olhar tambm para o processo decisrio observando se as decises so tomadas em arenas mais ou menos restritas em termos de seus componentes e se os mecanismos de responsabilizao poltica dos governantes so mais ou menos estendidos pluralidade de atores no Estado e na sociedade.
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A segunda hiptese refere-se possvel conivncia, mesmo nos perodos democrticos no Brasil, por parte do Congresso, dos partidos e da sociedade organizada com a expanso do poder da burocracia. Talvez seja mesmo possvel falar da existncia de inclinao favorvel dos demais atores polticos ao poder da burocracia. Esta inclinao seria explicada tanto por fraqueza por incapacidade institucional e/ou poltica de contrapor-se s decises do Executivo , quanto por interesse em criar formas particularistas, clientelistas ou corporativistas de influir nas decises da burocracia e/ou do Poder Executivo. A eventual confirmao desta hiptese exigiria, do ponto de vista da prtica poltica, esforo mais considervel para superar o quadro do esvaziamento das funes governativas dos partidos e para construir suas funes fiscalizatrias. Por fim, seria importante explorar ainda algumas questes, tais como: As instituies clssicas da democracia liberal Legislativo e Judicirio , encarregadas da fiscalizao ou do controle poltico sobre a alta burocracia, esto comeando a funcionar no pas e, portanto, comeam a se comprometer tambm com a eficcia, eficincia e efetividade das polticas pblicas? Alm disso, esto emergindo novos arranjos institucionais de controle dessa burocracia por parte da sociedade civil organizada? O controle social entendido como o exerccio do poder negativo do povo soberano exercido sobre seus representantes e/ou delegados, os burocratas pode contribuir para ativar as funes governativas e fiscalizatrias dos partidos?
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CAPTULO 11
POSSvEl, MAS AGORA NO: A DEMOCRATIzAO DA JUSTIA NO COTIDIANO DOS ADvOGADOS POPUlARES
1 INTRODUO
A partir da segunda metade do sculo XX, o sistema de justia passou a desempenhar um papel de grande relevo no fortalecimento das democracias. A despeito das ressalvas contra os riscos de violao do princpio da separao de poderes (SCALIA, 1997; GLAZER, 1975), de um indevido encantamento com o mito dos direitos (SCHEINGOLD, 1978), ou do carter ilusrio do poder poltico dos tribunais frente aos vrios constrangimentos sociais, polticos e institucionais existentes para que suas decises ganhem efetividade (ROSENBERG, 2001), a literatura produzida pela sociologia jurdica e por vrios ramos da cincia poltica ao longo das ltimas quatro ou cinco dcadas atribui ao menos trs possibilidades para que a atuao da justia venha auxiliar na democratizao do Estado e da prpria sociedade: i) o avano do liberalismo poltico, com proteo das minorias e promoo de liberdades civis;1 ii) a afirmao de novos direitos, a partir da interpretao de categorias clssicas do direito posto;2 e iii) de particular importncia para pases que vivenciaram processos recentes de redemocratizao, como o Brasil, a efetivao de direitos e garantias j previstos no sistema jurdico, mas que pela inrcia do sistema poltico e das instituies governamentais permanecem represados na sua dimenso formal.3
1. Esta a concluso de Halliday, Karpik e Feeley (2009), em pesquisa comparada sobre o complexo formado por instituies da justia, operadores e acadmicos de Direito nas mais variadas realidades nacionais. Como anotam estes autores, () todos os estudos contemporneos sobre o constitucionalismo na sia, na Amrica Latina, na Austrlia, na Europa e em outras partes do mundo reconhecem um papel poltico para os judicirios. Em conseqncia, estudantes de poltica comparada enfim vieram a descobrir a importncia dos Tribunais e, de maneira mais geral, a importncia do direito e das instituies jurdicas para a estabilidade e o sucesso poltico (p. 6). 2. O exemplo sempre invocado o da deciso da Suprema Corte norte-americana, que ordenou a desegregao escolar nos estados interpretando o alcance da 14a emenda Constituio dos Estados Unidos ver o caso Brown v. Board of Education, decidido pela Suprema Corte Americana. Mas desde os anos 1990 o Brasil tambm vem registrando inmeras experincias similares, como foi o caso da deciso no qual o Superior Tribunal de Justia (STJ) considerou que a ocupao de terra com o objetivo de pressionar pela realizao da reforma agrria constitui forma legtima de ao poltica, no um crime de esbulho (Habeas Corpus no 4.399/SP), ou, como lembra Santos (2007, p. 20), das sucessivas decises proferidas por tribunais estaduais em favor de companheiros homossexuais mesmo sem a existncia de lei que trate diretamente dessa questo. Mais recentemente, a ampliao de direitos dos homossexuais apontada por Santos (2007) alcanou o STJ. Em abril de 2010, a 4a turma do tribunal concordou em atribuir a guarda de filho menor adotado por uma homossexual sua parceira, o que muitos perceberam como um sinal de que, em um futuro prximo, casais homossexuais podero pleitear a adoo de crianas. 3. Referindo-se ao caso brasileiro, por exemplo, Santos enfatiza que a () exaltante construo jurdico-institucional [da Constituio de 1988] tende a aumentar as expectativas dos cidados de verem cumpridos os direitos e as garantias consignadas na Constituio, de tal forma que, a execuo deficiente ou mesmo inexistente de muitas polticas sociais pode transformar-se num motivo de recurso aos tribunais (2007, p. 18). Assim, conclui o socilogo portugus, () a redemocratizao e o novo marco constitucional daro maior credibilidade ao uso da via judicial como alternativa para alcanar direitos (SANTOS, 2007, p. 18).
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Talvez no por coincidncia, a documentao de todas essas formas democratizantes de atuao da justia foi acompanhada de crescentes reivindicaes, no meio acadmico e social, pela democratizao da prpria justia. A literatura produzida a esse propsito , por sua vez, igualmente ampla e diversificada. Alguns autores reclamam da falta de mecanismos para que os pobres e os desfavorecidos possam ter acesso no apenas ao direito de defesa, mas tambm capacidade de mobilizar ativamente as instituies da justia. Nesta linha, a principal recomendao a da ampliao do acesso a servios jurdicos e a mecanismos de representao de interesses coletivos e difusos em favor desses pblicos ou, em uma palavra, a ampliao do acesso justia (CAPELLETTI; GARTH, 1978, 1988). Outros localizam, no formalismo dos profissionais do Direito e na insensibilidade de uma cultura jurdica de forte inspirao liberal-burguesa, alguns dos maiores entraves para que as instituies da justia venham a ser mais responsivas s demandas de setores populares (AGUIAR, 1993; FARIA, 1987, 1988, 1989, 1991; SOUSA JR., 2002). O caminho para uma justia democrtica, nesse caso, no poderia ser trilhado sem mudanas no ensino do Direito e sem uma maior valorizao dos elementos didtico-pedaggicos que aproximem bacharis e sociedade, como a extenso universitria (PRTO, 1999; OLIVEIRA, 2004; S E SILVA, 2002, 2007).4 H ainda quem questione no apenas a formao inicial dos profissionais do Direito, mas tambm os seus processos de recrutamento e formao pelas carreiras da justia. Em relatrio de pesquisa elaborado no mbito do Observatrio da Justia Portuguesa, com anlises comparativas envolvendo experincias de toda Europa, Gomes e Pedroso (2001) anotam que em todas elas o tema do recrutamento e formao de magistrados [revelou-se] central no debate sobre o sistema judicial, em primeiro lugar por causa da presso social e poltica para a inverso da tendncia negativa de resposta dos tribunais s transformaes, primeiro de ordem quantitativa e depois qualitativa, da procura social que lhes dirigida (p. 177-178). Na concluso, tais autores esboam uma proposta de renovao para o recrutamento e a formao de magistrados, a qual teria como princpios: a garantia de um recrutamento plural e diversificado nas competncias e saberes dos candidatos, o desenvolvimento de apurada formao tcnica e elevada sensibilidade social e a preocupao de que os contedos jurdicos e no jurdicos da formao [privilegiem] uma cultura de cidadania (GOMES; PEDROSO, 2001, p. 177-178). H, por fim, quem suscite questionamentos
4. A referncia aqui ao Brasil, mas h paralelos no estrangeiro. Em um texto relativamente recente, por exemplo, Economides critica os debates tradicionais sobre acesso justia porque, segundo ele, tais debates consideram apenas o volume e a natureza da demanda por servios jurdicos, quando na verdade seria preciso tambm discutir a qualidade do acesso promovido, explorando-se, assim, () as compreenses de justia compartilhadas pela profisso jurdica e a tica jurdica, bem como o papel que as Faculdades de Direito e o ensino jurdico cumprem na formulao destas (2003, p. 1).
Possvel, mas Agora No: a democratizao da Justia no cotidiano...
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sobre a gesto dos tribunais e das instituies que integram o sistema de justia sob o argumento de que a democratizao da justia depende, antes de tudo, de sua maior proximidade em relao aos cidados. Neste caso, a aposta recai no apenas sobre prticas oficiais pouco ortodoxas como a justia itinerante ou a justia restaurativa, mas tambm sobre experincias populares de administrao da justia, como a justia comunitria (FOLEY, 2003) e as promotorias legais populares (TOKARSKI, 2007; SANTOS, 2007). Apesar da amplitude de temas e enfoques, pode-se dizer que essa agenda de pesquisas e debates opera sobre duas grandes premissas. A primeira a de que o carter democrtico da justia reside em sua capacidade de receber e processar as demandas dos mais variados grupos sociais, sobretudo os mais vulnerveis, produzindo decises que ajudem a fortalecer, perante esses segmentos, um sentido de pertencimento a uma comunidade poltica na qual somos todos iguais em respeito e considerao. A segunda a de que, para usar uma conhecida expresso de Carvalho (2002), na luta por tornar a justia brasileira mais democrtica, resta ainda um longo caminho a percorrer. H, pois, em toda essa literatura, um notvel contraste entre, de um lado, demandas e expectativas legtimas dos cidados, e, de outro, um arcabouo institucional opaco e insensvel, que alm de no corresponder a estas demandas as esmaga pela sua linguagem esotrica, pela sua presena arrogante, pela sua maneira cerimonial de vestir, pelos seus edifcios esmagadores, pelas suas labirnticas secretarias, etc. (SANTOS, 2007, p. 31). Para examinar algumas dessas questes, este artigo toma como unidade de anlise a experincia cotidiana que os advogados populares mantm com a justia.5 A premissa terica e metodolgica que sustenta esse exerccio a de que, examinando-se temas salientes e comuns na experincia desses profissionais, possvel identificar obstculos ou desafios pendentes para a construo de um sistema de justia receptivo e atrativo s demandas dos de baixo.6 Com isso, pretende-se desenvolver um tipo de abordagem que complemente tanto as anlises baseadas nos produtos da justia, como as sentenas ou acrdos as quais, embora consigam identificar a hostilidade do sistema em relao a certos grupos sociais, no captam os mecanismos pelos quais esta hostilidade opera e
5. Por advogados populares alude-se a um segmento organizado da advocacia brasileira que se dedica ao apoio jurdico a movimentos sociais e, como consta da prpria designao utilizada por seus integrantes, defesa de causas populares. 6. A expresso de baixo invocada neste texto com duas conotaes centrais: em primeiro lugar, uma conotao sociodemogrfica, designando o que se convencionou chamar de base da pirmide social brasileira. Neste sentido, alude-se a setores carentes ou at mesmo desprovidos de recursos materiais e simblicos tidos como de grande importncia na reproduo das sociedades capitalistas. Em segundo lugar, uma conotao sociopoltica, a qual entende a presena desses segmentos na esfera pblica como dado fundamental na construo de alternativas de futuro para as sociedades capitalistas e, eventualmente, para a construo de um futuro no capitalista. Neste ltimo sentido, ver a recente sugesto de Santos e Rodriguez-Garavito (2006) sobre a existncia de uma globalizao desde baixo.
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se reproduz quanto as anlises de ordem mais etnogrfica as quais, embora consigam construir narrativas detalhadas a respeito desses mecanismos, tm baixssimo grau de generalidade temporal e geogrfica. A seo 2 descreve o surgimento e a atuao dos advogados populares, com vista a situar melhor o referencial emprico do texto. Dada a escassez de referncias sobre este tema na literatura, esta seo tambm faz uso de fontes primrias, tais como trechos de entrevistas ou notas de campo. A seo 3 expande as consideraes metodolgicas, aqui brevemente delineadas, indicando por que e como possvel aprender sobre a justia a partir de narrativas de advogados populares algo que, em princpio, pode soar inusitado para alguns dos leitores. A seo 4 concentra a parte mais analtica e substantiva do texto, na qual se identificam, sob a perspectiva democrtica, trs tenses na relao entre os advogados populares e a justia: uma em torno da definio do Direito aplicvel; outra em torno da parcialidade do sistema; e uma terceira em torno da distribuio de poder simblico nas profisses jurdicas. A seo 5 resume os argumentos do texto e lana desafios analticos e polticos para o futuro do debate sobre a democratizao da justia brasileira.
2 ADvOCACIA POPUlAR: SITUANDO O REfERENCIAl EMPRICO DO TExTO
Embora os chamados advogados populares existam h mais de duas dcadas no Brasil, e em 2001 um deles, Darcy Frigo, tenha se tornado o primeiro brasileiro a receber o prmio Robert F. Kennedy por seu trabalho em defesa dos direitos humanos,7 a histria desse segmento socioprofissional permanece desconhecida pela maior parte da comunidade sociojurdica.8 As poucas referncias disponveis na literatura permitem identificar a emergncia dos primeiros advogados populares em meados dos anos 1980, em meio confluncia de vrios fenmenos.9 Em primeiro lugar, o pas vivia o declnio da ditadura militar e o estabelecimento de uma ordem democrtica, o que deu nova dignidade poltica ao direito e s instituies jurdicas. Se durante a ditadura militar a atuao jurdica de corte progressista
7. Ver Silva (2010). 8. Algumas excees so: Junqueira (2002), Gorsdorf (2005), Engelmann (2006), Luz (2008), Abro e Torelly (2009) e Santos e Carlet (2010). Para anlises mais gerais sobre os servios jurdicos alternativos emergentes na dcada de 1980 e que apresentam vrios paralelos com a advocacia popular, ver Thome (1984) e Campilongo (1994). 9. Em pesquisa recente, tambm baseada em entrevistas com advogados e advogadas populares, Carlet (2010) verificou nestes uma tendncia de localizar a origem de sua atuao em pontos bem mais distantes no tempo, referindo-se a personagens como Luiz Gama ou Francisco Julio como alguns dos primeiros advogados populares. Parece residir nisto uma tentativa de estender o significado histrico e poltico de uma experincia, talvez at mesmo em busca de fortalecimento de identidade socioprofissional. De um ponto de vista analtico, no entanto, parece claro que a advocacia popular, entendida como um segmento organizado, vinculado a movimentos sociais e populares, conjugando deliberadamente estratgias jurdicas e polticas, trabalhando com causas coletivas e atuando no apenas defensivamente, mas tambm na busca pela expanso de direitos, no pode ser localizada antes dos anos 1970.
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estava oficialmente limitada a medidas mais discretas por exemplo, o uso de habeas corpus em favor de presos e desaparecidos polticos , no contexto da restaurao democrtica os advogados foram liberados para exercitar vrias outras formas de atuao, dentro e fora dos tribunais. Em segundo lugar, o pas assistia a emergncia de vrios movimentos sociais que protestavam contra a desigualdade estrutural inerente ao modelo de desenvolvimento adotado pelo regime militar, com sua frmula de primeiro deixar crescer o bolo, para depois dividi-lo. Em reas urbanas, estes movimentos reivindicavam polticas em diversos setores, como habitao, transporte e comunicao social caso dos movimentos por rdios comunitrias , alm de novos contornos para as relaes de trabalho. No campo, o foco era na luta contra o latifndio, entendido no apenas em seu sentido econmico, mas tambm poltico ou seja, em seu papel determinante na reproduo de esquemas de poder em nvel local. O legado da entrada desses novos personagens na cena sociopoltica, como assim o definiu Sader (1988), bem conhecido. Em poucos anos, o movimento sindical radicado no ABC paulista daria origem ao Partido dos Trabalhadores (PT), tendo como grande liderana o atual presidente da Repblica Luiz Incio Lula da Silva. No campo, a mobilizao em favor da reforma agrria daria origem ao importante Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra (MST). Em terceiro lugar, as profisses jurdicas atravessavam um curioso processo de diversificao, no qual se tornaram visveis vrias fraturas ideolgicas no apenas no mbito da advocacia, mas tambm da magistratura.10 Em parte, isto se deveu ao prprio retorno das liberdades civis, o qual franqueou s faculdades e aos profissionais do Direito a possibilidade de estabelecer conexes livres com o chamado pensamento crtico, to em voga na Europa e mesmo em outros pontos da Amrica Latina. Tornaram-se correntes, ento, nesses meios, as referncias ao direito alternativo de Barcelona o qual adota uma postura gramsciana para o estudo do sistema jurdico , critique du droit de Mialle (1980) a qual caminha na linha de uma abordagem marxista mais clssica sobre o Direito e as instituies jurdicas e abordagem lingustica de Warat (1994, 1995) orientada desconstruo do que ele chamava de senso comum terico dos juristas de ofcio.11 A despeito das diferenas entre estas escolas de pensamento e as muitas outras que se mostraram influentes naquela poca, todas elas ofereceram s novas geraes de advogados um importante combustvel intelectual, com o qual eles puderam reavaliar a sua prpria compreenso do Direito.
10. Para aludir a esse fenmeno, Ruivo (1989) utiliza a provocativa expresso converso profissional. 11. Sobre essas trs vertentes crticas ver, respectivamente, Arruda Jr. (1991, 1992), Mialle (1980) e Warat (1994, 1995). Para uma ampla e cartogrfica discusso sobre o pensamento jurdico crtico no Brasil, a partir do final dos anos 1970, ver Wolkmer (2002).
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Por fim, h que se destacar a percepo crescente, por parte dos setores populares e das organizaes sociais sindicatos, partidos polticos e Igreja Catlica , de que o Direito era um espao de disputa que merecia ser ocupado embora houvesse, e ainda haja, natural divergncia sobre como ele deve ser ocupado e em que termos a sua disputa deve ser travada. O caso mais emblemtico no qual, alis, muitos enxergam o surgimento da advocacia popular o da Igreja Catlica. Um advogado popular entrevistado por Carlet (2010) assim define os fatos ou demandas que [houvessem] contribudo para a organizao desse grupo [os advogados populares]:
A advocacia sempre teve no Brasil, de um modo geral, um perfil conservador e atrelado queles que possuem poder econmico, porque tambm sempre foi vista como uma atividade para gerar lucro o mais rpido possvel e para se melhorar de vida. Ento, eu acredito que o fator motivador principal da organizao dos advogados populares foi justamente a luta social, a luta dos movimentos sociais. No caso do campo, por exemplo, () a luta dos trabalhadores rurais pelo acesso terra. Nos momentos em que [estes] eram vtimas de violncia, como assassinatos, ameaas de morte e despejos, acabavam recorrendo Igreja e aos Sindicatos. Ento as demandas eram apresentadas inicialmente para a Igreja, onde havia a CPT [Comisso Pastoral da Terra], e essas entidades procuravam advogados que tinham sensibilidade com essa questo para poderem fazer a defesa dos trabalhadores. Lembro que na poca, um dos primeiros advogados que veio para c, em 1982, foi o (), inclusive depois assassinado aqui em (). Ele foi o primeiro advogado da CPT aqui. Ainda antes dele, chegou a haver um advogado popular, que foi o (), era inclusive do [partido], e fazia a defesa dos trabalhadores rurais na regio (). Foi assassinado em 1987. Depois, tivemos o advogado (), tambm assassinado, mas em 1989. Ento, veja que era a demanda dos movimentos sociais naquele momento em que sofriam uma represso violenta, colocada s entidades que de certa forma faziam assessoria jurdica e essas entidades, por sua vez, percebendo a necessidade de fazer a defesa dos direitos dos trabalhadores contratavam advogados ou por dentro da prpria CPT ou por meio de convites a alguns advogados para fazerem um trabalho pontual, como por exemplo uma audincia, um processo, um jri.
Sob a influncia desses fatores, a advocacia popular se configura a partir de quatro caractersticas principais. Em primeiro lugar e dada a vinculao histrica de sua gnese com a emergncia dos movimentos sociais que, na cidade e no campo, reclamavam por bens e direitos coletivos , os advogados populares tendem a abordar cada um dos casos nos quais trabalham como expresso de padres estruturais de opresso das sociedades capitalistas. Como um expoente da advocacia popular j escreveu, os que procuram os servios dos advogados populares
() rarissimamente esto sozinhos. Eles pertencem, de regra, a uma coletividade qualquer, que ultrapassa o indivduo, a famlia, o grupo, a categoria profissional, a qual se encontra na mesma situao dele(a)s. Sua principal caracterstica a da pobreza, da carncia ou em alguns casos, da misria (ALFONSN, 2005, p. 84).
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Em segundo lugar e ainda devido sua vinculao gentica com a entrada dos movimentos sociais em cena, a partir da dcada de 1980 , os advogados populares utilizam uma medida bastante peculiar de sucesso. Em vez da busca por resultados favorveis em processos judiciais, como seria natural esperar de um tpico prestador de servios jurdicos, eles parecem mais preocupados em contribuir para o empoderamento de uma ao social em curso. Esse trao ideolgico se manifesta de duas maneiras. Por um lado, no que se poderia chamar de seleo da clientela. Alfonsn anota que os advogados populares prestam servio eminentemente a
() organizaes informais e formais, movimentos populares, como o MST (Movimento dos Sem-Terra), MMTR (Movimento das Mulheres Trabalhadoras Rurais), MPA (Movimento dos Pequenos Agricultores, MAB (Movimento dos Atingidos por Barragens), MNLM (Movimento Nacional de Luta pela Moradia), CPT (Comisso Pastoral da Terra), CEBS (Comunidades Eclesiais de Base), MTD (Movimento dos Trabalhadores Desempregados), Movimentos e Comisses de Direitos Humanos, Sindicatos Rurais e Pastorais, grupos de pessoas dedicadas defesa de direitos humanos violados pela tortura, pelo racismo, pelas prises ilegais, ou defesa de crianas e adolescentes, de homossexuais, do direito livre expresso atravs de rdios comunitrias, entre outras (2005, p. 84).
Trata-se, com isso, de dar apoio aos que, ou j esto organizados, ou esto em processo de organizao, para combater injustias sistmicas. Por outro lado, a perspectiva de empoderamento de ao social tambm se revela pela garantia de protagonismo dos clientes na conduo dos casos. Uma das entrevistadas nessa pesquisa conta que
() muito comum os militantes acompanharem, monitorarem os processos em que esto envolvidos, seja nas possessrias, nas aes criminais, e at mesmo nas aes de desapropriao que o INCRA promove. Eles acompanham o andamento processual pelos sites dos Tribunais, vo aos cartrios, esto cada vez mais apropriados do labirinto judicial.
Na advocacia tradicional, isso seria visto como fator de desconfiana na relao entre cliente e advogado. Na advocacia popular, representa mais um elemento do () processo de organizao [dos clientes], o qual [os advogados] buscam fortalecer (JUNQUEIRA, 2002, p. 202). A prpria expresso clientes, neste aspecto, frequentemente rejeitada pelos advogados populares. Em texto produzido em conjunto com Santos e Carlet ela prpria uma ex-advogada popular utiliza a expresso destinatrios da advocacia popular para se referir aos movimentos e grupos defendidos por estes profissionais (SANTOS; CARLET, 2010).
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Em terceiro lugar e porque tm plena conscincia das fraturas ideolgicas existentes no mbito das profisses jurdicas , os advogados populares tendem a considerar as estratgias jurdicas como insuficientes para produzir as mudanas estruturais que enxergam como necessrias. Por um lado, isto resulta na deciso deliberada de associar estratgias jurdicas a estratgias extrajurdicas como as de educao jurdica popular, articulao com outros atores ou instituies da justia, articulao com atores ou instituies do sistema poltico, ou construo de redes com outras organizaes da sociedade civil. Por outro lado, isto se traduz na ideia de que o campo de trabalho de um advogado popular o da explorao das contradies do sistema jurdico no que a advocacia popular se distingue tanto do positivismo liberal, que enxerga no sistema jurdico um todo coerente e justo, quanto do marxismo ortodoxo, para o qual o Estado e o Direito seriam meros gabinetes de negcio da burguesia.12 Por fim, os advogados populares tentam reconciliar mudana social com mudana legal. Ao explorar as contradies do sistema de justia, os advogados populares tambm se voltam imaginao de uma nova ordem jurdica. Em entrevista sobre a criao da Rede Nacional de Advogados e Advogadas Populares (RENAP), da qual fora um protagonista, um entrevistado recordouse que um grupo de advogados populares estava reunido em um hotel em So Paulo quando um dos fundadores do movimento, Plnio de Arruda Sampaio, perguntou: Quem que escreve os livros de doutrina jurdica neste pas? Quando os outros participantes comearam a citar os mais influentes autores, Sampaio interrompeu e perguntou: Quem desses a de esquerda? Diante do silncio dos presentes, dizia o entrevistado, Sampaio props: hora de ns comearmos a escrever novos manuais. Assim, os advogados populares tm clareza de que, alm de no apenas representarem clientes, eles tambm trilham o caminho para a emergncia de outro padro de jurisprudncia no pas um padro que realmente atenda s necessidades do povo. No toa que muitos desses profissionais tm conexo com movimentos sociojurdicos, que buscam estudar um direito que insurgente (PRESSBURGER, 1990), ou que pode ser achado na rua (SOUSA JR., 1987).13
12. Um clssico exemplo do uso das contradies do sistema para dar apoio mobilizao social foi o uso de argumentos procedimentais para invalidar liminares de reintegrao de posse de imveis rurais ou urbanos. O Cdigo de Processo Civil brasileiro exige que os rus sejam qualificados um a um em qualquer ao judicial. Isto se tornava quase impossvel nos casos em que a terra ou o imvel eram ocupados por diversas pessoas, em geral estranhas ao alegado proprietrio. Na dcada de 1980 muitos advogados populares comearam a questionar liminares concedidas genericamente contra os ocupantes. Como ainda no havia jurisprudncia considerando ocupaes legais, os advogados sabiam que em algum momento a ordem de desocupao viria. Ainda assim, eles utilizavam a lei para buscar mais tempo, de maneira que o movimento pudesse decidir que caminho tomar, alm de negociar com autoridades polticas ou buscar a ateno da mdia para garantir que a desocupao ocorreria sem o uso de violncia policial. 13. A expresso o direito achado na rua alude a um movimento acadmico nascido na Universidade de Braslia (UnB) sob a liderana de Sousa Jr., o qual busca captar pretenses normativas embutidas na ao dos movimentos sociais e traduzir estas pretenses em categorias jurdicas que ajudem a estruturar novas formas de organizao social, de modo que () o direito possa realizar-se como um projeto de legtima organizao social da liberdade (SOUSA JR., 2010).
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Nesse sentido, importante notar que a advocacia popular sempre buscou ser uma atividade bastante intelectualizada. Os advogados populares tm por hbito realizar cursos de ps-graduao, escrever artigos e livros jurdicos,14 publicar artigos de opinio em jornais, por meio dos quais eles pretendem sofisticar os seus argumentos, e desenhar estratgias para influenciar na agenda jurdica.15 Algumas vezes foram bastante bem-sucedidos, dando ensejo a verdadeiras mudanas paradigmticas na jurisprudncia nacional relativa a temas como reforma agrria e direitos civis. Por exemplo, Santos e Carlet (2010) recordam o caso da fazenda Primavera, no qual os advogados populares defenderam que os direitos humanos dos sem-terra deveriam prevalecer sobre o direito de propriedade. Na deciso proferida em grau de recurso contra a deciso do juzo local, a qual havia concedido liminar de reintegrao de posse da fazenda, o desembargador Gnther Spode concordou com esse argumento e afirmou que
() [entre] o prejuzo patrimonial que a invaso certamente causar (ou at j est causando) empresa arrendatria das terras ocupadas [e] a ofensa aos direitos fundamentais (ou a negativa do mnimo social) das 600 famlias dos sem terra que, sendo retirados de l, literalmente no tm para onde ir () sacrifica-se o [direito] patrimonial, garantindo os direitos fundamentais (BRASIL, 1998).
O quadro 1 sintetiza, assim, os elementos que permitem caracterizar a prtica socioprofissional designada por advocacia popular.
QUADRO 1
Caractersticas da advocacia popular
Pressupostos contextuais e ideolgicos Acirramento de conflitos por bens e servios coletivos Emergncia de movimentos sociais Investimento no Direito por parte de algumas organizaes e movimentos sociais Diversificao do pensamento e das profisses jurdicas Elaborao prpria. Sentido da ao Mtodo nfase no aspecto coletivo dos conflitos Seleo da clientela que privilegia movimentos ou grupos organizados, ou em fase de organizao Uso conjugado de estratgias jurdicas e extrajurdicas Explorao criativa das contradies do sistema Imaginao de uma nova ordem jurdica
Empoderamento de ao social em curso
Transformao da ordem jurdica
Ao mesmo tempo, o resgate desses elementos e de seu processo de institucionalizao permite analisar a advocacia popular no como fato curioso, mas sim como expresso singular de lutas por direito e justia uma experincia que diz muito sobre a restaurao democrtica no Brasil e na Amrica do Sul e
14. Ver, por exemplo, Strozake (2002) e as vrias edies dos Cadernos RENAP. 15. Mais recentemente, esse elemento caracterstico da advocacia popular tem sido severamente prejudicado, dada a escassez de recursos e a dificuldade dos advogados de celebrar parcerias com instituies pblicas ou privadas a fim de viabilizar os cursos e a produo de publicaes.
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sobre o papel que o Direito e as instituies jurdicas tm nela ocupado, apesar de todas as ressalvas que se costuma fazer quanto adeso do pas e da regio ao paradigma do Estado de direito ou, como consta da expresso em ingls, do rule of law (MNDEZ; ODONNELL; PINHEIRO, 1999). Da porque, sustenta-se neste texto, as dificuldades que estes profissionais enfrentam para dar forma e vazo jurdica s demandas e expectativas dos movimentos e organizaes populares pelos quais advogam, podem ser tomadas como reveladoras dos dficits democrticos na justia.
3 HISTRIAS DO COTIDIANO E ESTRUTURA SOCIAl: POR qUE E COMO APRENDER SOBRE A JUSTIA A PARTIR DE NARRATIvAS DE ADvOGADOS POPUlARES
Embora remonte a uma tradio acadmica j bem estabelecida no Brasil e no exterior, a tentativa de examinar a permeabilidade da justia s demandas e expectativas dos setores populares ainda envolve imensos desafios metodolgicos. Um caminho possvel, e at certo ponto clssico nas cincias sociais, analisar se e como os produtos do sistema de justia se diferenciam em funo de caractersticas socioeconmicas e demogrficas dos seus usurios, na perspectiva de se constatar se a justia assume posio enviesada, ou particularmente hostil em relao a segmentos mais vulnerveis. Foi o que fez Adorno, por exemplo, no influente estudo que identificou discriminao racial no Tribunal do Jri de So Paulo (ADORNO, 1995). Para tanto, Adorno comparou as sentenas dadas a rus negros com as sentenas dadas a rus brancos, verificando discrepncia significativa no tempo de pena a que os membros de cada um desses grupos eram condenados, mesmo quando os crimes em julgamento apresentavam natureza e caractersticas muito semelhantes. Apesar de gerar resultados extremamente provocativos, esse tipo de abordagem tem importantes limitaes. Em primeiro lugar, ele opera com casos efetivamente apreciados pelo sistema de justia, ou seja, com processos judiciais tramitados e julgados. Quando o interesse prioritrio do analista est em casos de natureza criminal, como foi o caso dos estudos de Adorno (1995), isto no chega a ser um grande problema. Isto porque o processo penal marcado tanto por um alto grau de sujeio do ru ao poder acusatrio do Estado quanto pela rigidez das categorias com as quais o sistema de justia se v em condies de conhecer, processar e decidir os conflitos em questo. O ru de um processo penal est diante da justia no porque a tenha procurado, mas porque a ela foi trazido em funo de uma denncia ou queixa. Ao mesmo tempo, uma vez nessa situao, sua pretenso essencial passa a ser to somente a de demonstrar que a conduta da qual acusado, se realmente incontroversa, no merece ser enquadrada no binmio crime/pena (MACHADO, 2004; S E SILVA, 2007).
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Fora do ambiente jurdico-penal, no entanto, tanto os termos pelos quais os conflitos so explicitados quanto os termos das respostas que diante deles a justia capaz de produzir podem ser bem mais abertos e variados. Exemplo disso est nos conflitos coletivos por terra ou moradia. Alm de poderem ser vistos por vrios ngulos desde o ataque ao direito de propriedade at a promoo da dignidade humana eles tambm podem apresentar vrios desfechos a desocupao liminar com uso de fora policial e priso das lideranas por crime de esbulho; a instaurao de dilogo com o governo visando incorporao dos ocupantes nas polticas pblicas de habitao ou reforma agrria; ou ainda o reconhecimento da justeza e legitimidade da ao destes, com sua consequente manuteno na posse da terra ou do imvel. Da mesma forma, fora do ambiente jurdico-penal o conhecimento do problema pela justia pode ser motivado no apenas por atores e dispositivos do prprio sistema, mas tambm por diversas categorias de cidados, agindo nas mais diversas condies. Nessas circunstncias, a justia quem deve reagir s estratgias e aos meios pelos quais os indivduos e grupos articulam suas demandas por direitos educao, sade, verdade, memria e a outros bens coletivos , e a maneira pela qual ela reagir que passa a ser o tema de importncia mais fundamental. Em segundo lugar, a abordagem baseada exclusivamente nos produtos da justia mais til para captar a dimenso objetiva de sua eventual hostilidade para com determinados segmentos a discrepncia entre os tempos de pena para negros e brancos, para ficar no exemplo de Adorno (1995) do que para captar o conjunto de interaes sociais que conduzem produo dessa hostilidade. Em alguns casos, de fato, a hostilidade da justia pode no ser localizada tanto nos seus produtos ou ritos formais, mas antes de tudo na forma pela qual ela organiza a sua atuao. Um exemplo claro disso foi retratado no filme Justia, dirigido por Maria Augusta Ramos e baseado em cenas tomadas em um frum do Rio de Janeiro (RAMOS, 2004). Em uma das primeiras cenas do filme, o juiz interroga um homem, aparentemente pedinte de rua, que acusado de ter praticado furto em uma residncia. O homem est o tempo todo sentado em uma cadeira de rodas. Em um dado momento, pede ao juiz para ser removido para um hospital por causa de sua condio. Como quem quisesse insinuar que o homem poderia estar fingindo um problema apenas para ganhar um benefcio, o juiz pergunta: Quando o senhor foi preso no estava assim, no ? Para a surpresa do juiz, o homem responde: Sim, estava. Tomado de imenso espanto, talvez por haver se dado conta de que o pressuposto de todo aquele rito a acusao de furto a residncia poderia simplesmente no ser verdadeiro, dada a condio do ru, o juiz repergunta: J estava assim? O ru responde: Sim senhor. Estou assim desde 1996, quando tive uma trombose. Passado o misto de constrangimento
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e consternao, no entanto, o juiz retoma a postura fria e distante em relao ao caso e diz algo como: Pea para a sua defensora entrar com o pedido e eu vou ver o que possvel fazer. Ainda que o pedido da advogada tenha afinal sido deferido, algo que o filme infelizmente no revela, difcil no reconhecer que o procedimento adotado pelo juiz comunica um profundo sentido de injustia, assim como difcil no especular que ele s tenha tido o curso que teve por envolver algum que pertence base da pirmide social brasileira. Alm de no captar esse tipo de sutileza, a abordagem dos produtos no permite entender que fatores organizacionais ou culturais esto relacionados aos fatos colocados de frente ao analista. Em outros termos, tem-se que os produtos permitem verificar se e em que situaes a promessa moderna de igualdade dos cidados perante a lei acaba se traduzindo concretamente na desigualdade da lei perante os cidados. Mas no permitem verificar como exatamente isso ocorre e, portanto, especular os tipos de reformas que so possveis ou necessrias para se combater esses vieses e se buscar construir uma justia verdadeiramente mais democrtica. Uma alternativa a uma soluo puramente etnogrfica, que permitiria um rico exame dos diversos fatores subjacentes ao funcionamento da justia, mas padeceria de invariveis limitaes no alcance temporal e geogrfico, a coleta e a anlise sistemticas de histrias sobre o cotidiano das relaes entre os setores populares e a justia. Esta abordagem vem sendo utilizada por diversos autores vinculados a uma tradio mais interpretativa da Sociologia e, em particular, da sociologia do direito. Em um texto que bem sintetiza esta tradio e suas contribuies para o avano do conhecimento sobre o Direito e as relaes de poder que lhe so constitutivas, Ewick e Silbey (2003) procedem a uma ampla reviso da literatura que trabalha com narrativas e que destacam trs componentes estruturais que as tornam sociologicamente relevantes. Em primeiro lugar, dizem as autoras, as narrativas trazem uma apropriao seletiva de eventos e personagens do passado. Em segundo lugar, elas promovem uma ordenao temporal dos eventos. Em terceiro lugar, elas buscam relacionar os eventos uns aos outros e a uma estrutura geral. Juntos, concluem Ewick e Silbey (2003, p. 1.341), estes trs componentes garantem que as narrativas apresentem tanto uma explicao quanto um juzo moral sobre como e porque os eventos a que se referem ocorreram da forma que ocorreram. Sem desconsiderar a relevncia do juzo moral expresso pelo narrador, Ewick e Silbey (2003) revelam especial interesse para a descrio emprica que este procede ao articular a narrativa. neste aspecto, afirmam as autoras, que
() todas as histrias contm uma sociologia, uma explicao de como a vida social se organiza () Embora o cidado comum, ou o que Garfinkel chama de socilogo leigo, pode no prover o tipo de explicao que um socilogo profissional daria (com as consequentes reivindicaes de preciso e representatividade), histrias de
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leigos so, todavia, tentativas de explicar a ao social. Elas localizam os personagens no tempo e no espao, descrevendo tanto o que permite quanto o que constrange a ao. Em outras palavras, elas indicam fontes e limites de ao que existem nas estruturas sociais (p. 1.342).
Na esteira do trabalho de Ewick e Silbey (2003), este texto busca compreender melhor os elementos estruturantes da justia brasileira e o seu grau de permeabilidade s demandas e aos problemas de setores populares em uma palavra, a sua qualidade democrtica com base nas histrias de quem se v concreta e cotidianamente atuando nessa fronteira especfica da relao entre o Estado e a sociedade. Para ter acesso a essas histrias, procedeu-se a entrevistas com dez advogados populares que, embora trabalhando em favor de pblicos distintos indgenas, quilombolas e trabalhadores rurais sem-terra , tm como foco central a luta pela terra.16 As entrevistas seguiram um roteiro semiestruturado e relativamente simples. No incio, os entrevistados respondiam a perguntas sobre o seu histrico de compromisso com a advocacia popular e com aquele movimento especfico em favor do qual hoje trabalham. Em seguida, eram perguntados sobre as principais demandas em que atuavam. Ento, eram solicitados a proceder a uma avaliao geral sobre sua experincia com a justia. Diante desta avaliao em geral negativa , os entrevistados eram instados a desenvolver uma justificativa sobre esta avaliao e a oferecer exemplos concretos que pudessem ilustrar os termos da justificao. Estes exemplos que constituram a principal fonte de informao. Com isto, a anlise dos dados no ficou presa interpretao que os prprios entrevistados davam sua experincia ou seja, aos juzos morais sobre a justia que, como Ewick e Silbey (2003) j haviam advertido, necessariamente apareceriam em suas narrativas , mas pde articular uma leitura verdadeiramente transversal das vrias experincias relatadas e compreender, de um ponto de vista mais propriamente sociolgico, em que medida elas se aproximavam e se diferenciavam. Neste
16. A luta pela terra no a nica frente de atuao dos advogados populares no Brasil, mas por vrias razes pode ser vista como representativa do trabalho destes profissionais e do estado da arte da relao entre os setores populares e a justia. Em primeiro lugar, vrios dos entrevistados nesta e em outras pesquisas anotam que a luta pela terra sempre teve centralidade na advocacia popular, no apenas porque este tema foi o primeiro a mobilizar os investimentos jurdicos de instituies como a CPT, mas tambm porque em torno dele se organizaram movimentos que adquiriram grande expresso e, portanto, forte poder de agenda, como o MST. Em segundo lugar, a questo da terra permanece tendo grande relevncia na agenda pblica brasileira, no apenas por ser objeto de reivindicaes por reforma agrria, mas tambm por afetar outras populaes marginalizadas, como os indgenas e os quilombolas. Em terceiro lugar, porque a luta pela terra envolve grupos com nveis de poder e dinheiro bastante assimtricos. Assim, ainda que se refira a uma experincia social especfica, a luta pela terra constitui um mirante privilegiado para examinar tanto o grau de permeabilidade democrtica da justia quanto as suas possibilidades de atuao em um sentido democratizante. Basta ver, por exemplo, a batalha que vem sendo travada em torno da constitucionalidade do Decreto no 4.887/2003, que regulamentou os procedimentos para o reconhecimento de reas remanescentes de quilombo e, segundo os seus oponentes, facilitou indevidamente a titulao de terras pelas comunidades quilombolas. Ver Ao Direta de Inconstitucionalidade (Adin) no 3.239, interposta pelo Partido da Frente Liberal (PFL).
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propsito, as entrevistas foram codificadas e, depois, visando ampliar o grau de validade dos temas emergentes na anlise, os resultados provisrios foram confrontados com outras fontes de evidncia documentos, entrevistas e notas de campo , compartilhadas por pesquisadores que trabalham ou j trabalharam com o tema da advocacia popular (CARLET, 2010; ALMEIDA, 2005; S E SILVA; SANTOS, 2009). No que diz respeito aos objetivos especficos deste texto ou seja, examinar o grau de permeabilidade democrtica da justia , todo esse esforo analtico permitiu verificar com clareza trs grandes fontes de tenso na relao entre as instituies da justia e a prtica da advocacia popular, as quais sero expostas em maior detalhe na prxima seo. Embora no esgotem a lista de obstculos para a construo de uma justia democrtica dado at mesmo o corte preponderantemente exploratrio da pesquisa , esses achados reforam preocupaes clssicas da literatura, trazem alguns componentes novos para o debate e sugerem novas formas de abordar velhas questes. E, acima de tudo, eles suscitam a importncia e a urgncia de se abordar a justia e suas reformas sob o ngulo democrtico no apenas gerencial ou burocrtico, como resulta da agenda que se tornou hegemnica para o setor a partir dos anos 1990.
4 DIANTE DA lEI: TRS TENSES NA RElAO ENTRE ADvOGADOS POPUlARES E O SISTEMA DE JUSTIA
Em um de seus mais conhecidos textos em lngua portuguesa, Kafka (1995, p. 230-232) conta a histria de um homem do campo que se dirige lei, pede para entrar, mas proibido por um porteiro. O homem reflete e pergunta se no poderia entrar mais tarde. possvel, diz o porteiro, mas agora no. Segue-se da um notvel conjunto de dilogos e interaes por meio do qual o homem tenta convencer o porteiro a deix-lo entrar na lei, mas no obtm sucesso. No que o porteiro proba-o completamente de acessar a lei, apenas que o amedronta dizendo coisas como: Se [a lei] o atrai tanto, tente entrar apesar da minha proibio. Mas veja bem: eu sou poderoso. E sou apenas o ltimo dos porteiros. De sala para sala, porm, existem porteiros cada um mais poderoso que o outro. Nem mesmo eu posso suportar a viso do terceiro. semelhana do conto de Kafka, as histrias recolhidas por ocasio dessa pesquisa expem as tenses enfrentadas pelos movimentos sociais e pelos setores desfavorecidos em sua experincia diante da lei. Esta seo do texto descreve e discute trs dessas tenses, conforme o destaque que apresentaram nas falas dos entrevistados.
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4.1 Primeira tenso: como se define o direito aplicvel?
Estudos sobre a insero do sistema de justia na recente experincia de democracia constitucional no Brasil revelam um panorama ambguo, no qual o arcabouo jurdico-poltico extremamente avanado da Constituio de 1988 convive com posturas e prticas arcaicas nas instituies que, assim, negam efetividade aos princpios libertrios e igualitrios consagrados na Carta Poltica (SOUSA JR. et al., 2009). Em princpio, a tenso em torno da definio do direito aplicvel, que esta pesquisa identificou como muito presente na relao entre setores populares e justia, no contradiz esta descrio da realidade. Histrias tiradas da advocacia em favor de direitos dos povos indgenas oferecem um bom exemplo de que a organizao e o funcionamento da justia no acompanharam a transio entre o paradigma da integrao e o paradigma de multiculturalismo, operada pela Constituio.17 Falando sobre os inmeros contratempos enfrentados pelos indgenas, em razo da falta de servios de intrprete em procedimentos judiciais, uma advogada popular assim resgata este problema:
Os Guarani, como a caracterstica deles ser um povo muito religioso, um povo que culturalmente no contraria o no-ndio. Quando eles vo dar um depoimento em juzo, se o juiz pergunta voc matou?, ele no diz que no. E a voc no tem a traduo da lngua, voc coloca um indgena que fala rudimentos de portugus, que no entende a cultura, a lgica no-ndia, com um no-ndio tomando perguntas, tomando depoimento num rito que a pessoa no entende; ento as palavras tm valores diferentes para as pessoas e h essa questo da decodificao cultural; quando um ndio fala o juiz no pode admitir que ele est falando como se fosse uma outra pessoa, porque tem toda uma implicao cultural no que ele diz, alem da prpria limitao do vocabulrio tem coisa que ele diz de um determinado jeito ou simplesmente no diz porque no pode fazer diferente. E no s o judicirio, mas com raras excees tambm a postura da polcia, de todas as polcias que esto no executivo, mas fazem parte da estrutura da justia. Est tudo muito pautado em vises preconceituosas, desqualificadoras do ndio. E com base nisso que o judicirio trabalha, que o executivo trabalha, que os parlamentares trabalham, o que a sociedade fala: Isso no ndio, ndio no usa celular, o sujeito fala portugus, o sujeito est integrado. A Constituio acabou com essa histria de integrao, a perspectiva outra, mas o judicirio at hoje no acompanhou esse movimento.
Mas as histrias contadas pelos advogados populares indicam que a dificuldade da justia brasileira no apenas de efetivar princpios constitucionais tarefa que, em princpio, exigiria sofisticado esforo hermenutico18 , mas tambm de
17. Ver, a esse propsito, o brilhante trabalho de Lacerda (2009). 18. No toa, Dworkin (1999) criou a figura do juiz-Hrcules para dar a medida do esforo necessrio tarefa de aplicao da Constituio.
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recepcionar avanos poltico-jurdicos expressos em dispositivos prprios e especficos, os quais vo desde tratados internacionais at leis, portarias e outros instrumentos de poltica pblica. Um advogado dedicado a causas quilombolas assim se refere a esta caracterstica:
Conversando com outros colegas, at mais experientes, eu vejo que passa, claro, pelo conservadorismo do judicirio brasileiro o [Estado no qual reside o entrevistado] no diferente, acho que at mais acentuado, por toda a histria coronelista e conservadora que tem , mas alm do conservadorismo passa pelo desconhecimento desses operadores, juzes e promotores, em relao a leis e tratados internacionais que garantam o direito dessas pessoas. S pra te citar um exemplo, alguns juzes e promotores desconhecem as disposies normativas sobre as comunidades quilombolas, sobre o que mesmo ser quilombola, qual a definio conceitual das comunidades, de comunidades tradicionais; ento o desconhecimento, junto com o conservadorismo, um dado bem claro.
Nesse contexto, explica esse entrevistado, a atuao dos advogados populares acaba marcada fundamentalmente pela tentativa de revelar um novo conjunto de referncias para o sistema, ou:
Mostrar ao judicirio, ao ministrio pbico, polcia, enfim, de que alm do direito constitucional mais geral, de que todos so iguais, existem diplomas especficos sobre a garantia desses direitos. Num exemplo mais concreto, assim que eu entrei na [organizao], existia uma possessria [ao buscando a reintegrao da posse de um bem] contra uma comunidade quilombola, na qual o juiz tinha expedido a liminar [de reintegrao imediata de posse] sem oitiva das partes, sem notificao prvia, com base apenas no documento probatrio de propriedade. Os prazos de recurso haviam sido perdidos, a liminar prestes a ser cumprida. E a o que eu tive de fazer? Entrei com uma declaratria incidental [ao promovida no mbito de uma outra ao, no caso, a possessria, buscando obter da justia a declarao de um direito ou relao jurdica], dizendo pro juiz: Olha, primeira coisa, ali no existe a posse alegada pelo autor da ao. Segunda coisa, caracterizei a comunidade como comunidade remanescente de quilombo, como ela mesma se afirma, informei que havia processo administrativo, j havia at relatrio antropolgico, portanto a comunidade demandada era a verdadeira possuidora da terra. Acionei o promotor da comarca, porque aqui temos um problema srio de os juzes no informarem os promotores de conflitos agrrios de posse coletiva conforme dispe o CPC [Cdigo de Processo Civil, lei que disciplina o modo como as aes judiciais tramitam]. E, em virtude dessa ao e da interveno do Ministrio Pblico, o prprio juiz que concedeu a liminar acabou revogando-a, reconhecendo que no tinha conhecimento daquilo, da realidade ftica e nem mesmo da realidade jurdica que envolvia aquela comunidade.
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A desconsiderao desses instrumentos especficos, da qual reclama o advogado entrevistado, tem srias implicaes no apenas para a construo de uma justia democrtica pois dotada de baixa permeabilidade s demandas e expectativas de setores populares , mas tambm para a consolidao do prprio regime democrtico. Com efeito, esta desconsiderao sinaliza uma tendncia estrutural de no implementao das decises produzidas pelo sistema poltico quase sempre depois de longos debates e muitas concesses na tentativa de mediar conflitos de grande dimenso e impacto. Se, depois de anos atuando em espaos deliberativos domsticos ou internacionais, um movimento ou grupo consegue alcanar uma vitria com a aprovao de uma lei, a edio de um decreto ou a homologao de um tratado internacional , mas verifica-se que esta vitria teve pouca aplicao prtica, a responsividade de todo o sistema poltico e a adeso dos cidados ao regime democrtico que, em ltima anlise, esto em jogo.
4.2 Segunda tenso: onde est a imparcialidade?
Uma questo que fica no ar, a partir da recm-explorada tenso em torno da definio do direito aplicvel, de que maneira o desconhecimento das leis e a inaptido para dar concretude aos princpios constitucionais so efetivamente produzidos no mbito da justia. Boa parte da literatura disponvel tende a associar esses fatores a uma espcie de bloqueio cultural dos profissionais do Direito, os quais no teriam a sensibilidade ou a preparao intelectual necessrias para dialogar com os aspectos culturais, polticos, filosficos, sociolgicos ou econmicos subjacentes aos conflitos que decidem e s categorias jurdicas com as quais operam. Embora traga ao debate um elemento importante a cultura jurdica , o qual tem mobilizado um amplo movimento de reforma do ensino jurdico no Brasil, esta abordagem acaba por desconsiderar a teia de relaes sociais na qual estes profissionais esto assentados e da qual, diriam Ewick e Silbey (2003), eles fatalmente retiraro as referncias culturais que mobilizam em suas prticas mais comezinhas. Esta dimenso de anlise e crtica, no entanto, emerge vivamente com a segunda tenso verificada nesta pesquisa para a relao entre advogados populares e sistema de justia uma tenso aqui definida como gravitando em torno da parcialidade do sistema. Reivindicaes por imparcialidade na justia podem soar despropositadas quando advindas de advogados populares, pois a expresso imparcialidade remete, quase sempre, imagem de autoridades neutras, sem preferncias ou preconceitos atributos estes que dificilmente encontrariam sustentao emprica e que sempre tiveram pouca ressonncia entre os crticos do Direito oficial, aos quais os advogados populares tm alguma filiao. Mas nas
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histrias contadas por estes profissionais, a demanda por uma justia imparcial significa to somente a demanda por uma justia sem vnculos orgnicos ou interesses diretos nas questes que tem por ofcio examinar ou, como disse uma das entrevistadas que atua na defesa de indgenas, uma justia sem vnculos ou interesses com:
() isso que a gente chama de interesses econmicos e polticos, no ? Os interesses do latifndio, os interesses do agronegcio, tudo isso acaba um pouco misturado [com o funcionamento da justia], no ? Aqui mesmo no TRF a gente estava fazendo essa anlise, o futuro presidente proprietrio de terras e tem uma jurisprudncia de mais de 20 anos construda a favor dos proprietrios de terras, e contra quem quer que limite o acesso de terras aos proprietrios de terra, ou seja, sem-terra, ndio, quilombola, pobres em geral. Mas no so s os juzes que tem terras, isso uma questo cultural no nosso pas, todo mundo que se torna algum compra terras. Ento juzes, parlamentares, gente do prprio executivo, todos se tornam fazendeiros. E quando no a pessoa mesmo so os parentes, quando no so parentes, so da famlia por aliana. Ao final, tudo se liga. Quem tirou as terras dos Guarani-Kaiowa no Mato Grosso do Sul? Quem diz que tem o ttulo? Quem titulou? Quem est l colega de quem deu o ttulo, que colega do Juiz, que no deixa a situao mudar.
A existncia dessa ligao estrutural entre os quadros da justia e a estrutura fundiria que, diga-se de passagem, foi constatada em quase todas as entrevistas tem inegvel repercusso na relao entre os advogados populares e a justia, eis que inspira desconfiana quase que geral no sistema. Um advogado que atua na defesa dos sem-terra, por exemplo, diz que:
Aqui e em boa parte dos Estados o judicirio tem uma formao de pessoas que vm do latifndio, filhos de grandes proprietrios de terra que, quando se deparam com demandas agrrias, tomam como se fosse contra eles, contra a propriedade deles. E dizem: ah, fica defendendo mas e se fosse na sua terra? Meu pai tem terra, esse pessoal vai invadir a terra do meu pai. Ento tem esse lado no conservadorismo, as razes rurais e agrrias do judicirio.
No mesmo sentido vai a seguinte passagem da entrevista do j mencionado advogado que atua na defesa de quilombolas:
A grande maioria dos juzes no tem comprometimento, mas no nem s o comprometimento com a causa, isso nem to importante. a lisura, a imparcialidade e a neutralidade para resolver conflitos agrrios, porque muitos juzes so donos de fazenda no [Estado], so proprietrios de terras, ento pode-se antever a que no vai haver... o dono de fazenda no vai dar uma deciso favorvel aos trabalhadores que ocupam uma rea.
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No entanto, o problema no apenas de desconfiana que, em si, j no nada desprezvel para um projeto de organizao democrtica da justia. Algumas vezes, o autntico conflito de interesses entre a justia e o latifndio se expressa em situaes concretas de opresso, como no caso que o advogado que atua na defesa de quilombolas prossegue contando:
Ento a gente enfrenta muitas dessas situaes, teve um caso que teve uma repercusso nacional forte, de um juiz que no do [Estado], mas trabalha aqui no [Estado], que responde a uma ao por trabalho escravo, houve denncia do Ministrio Pblico no TJ, existe uma investigao criminal contra os capangas dele. Ocorre que esse juiz foi simplesmente removido de comarca e continua expedindo liminares e liminares em possessrias, atravs dos mesmos mecanismos de que eu j te falei sem oitiva da outra parte, e de modo at um pouco arbitrrio. Houve um caso, no cumprimento de uma liminar de reintegrao de posse de uma de suas fazendas que havia sido ocupada pelo MST, em que ele prprio, esse juiz, numa quarta-feira, dirigiu 500 quilmetros de sua comarca em direo a essa fazenda, pra ele mesmo cumprir a liminar expedida por um outro juiz, junto com um oficial de justia. Isso em pleno dia de semana, sem ele estar de frias, sem estar de licena, sem estar afastado. Ento o conservadorismo do judicirio no [Estado], em que pese, repito, as louvveis excees que ns temos, vai muito nesse sentido, de os prprios juzes serem proprietrios de terras.
Nesse ponto, o debate democrtico apresenta forte convergncia com o debate republicano. A criao de mecanismos voltados garantia de uma justia imparcial rgos de controle, federalizao de determinadas matrias, regras efetivas disciplinando conflitos de interesse, impedimento e suspeio etc. aparece como exigncia de uma justia democrtica. Da mesma forma, a identificao desta segunda tenso refora a importncia de se travar o debate sobre a qualidade democrtica da justia com os olhos voltados no apenas para os seus produtos aquilo que ela faz ou entrega , mas tambm para as suas formas de organizao e funcionamento, com ateno especial, percebe-se agora, para a sua relao com estruturas de poder.
4.3 Terceira tenso: poder e simbologia na estruturao das profisses jurdicas
Uma ltima tenso verificada nas histrias dos advogados populares, ainda que no presente em todas as histrias coletadas na pesquisa,19 est associada a relaes de poder e hierarquia que subsistem nas prprias profisses jurdicas e que se refletem mesmo em preconceito, no mbito da justia, contra aqueles
19. Para ser preciso, essas histrias aparecem mais entre as minorias da advocacia popular: mulheres, negros e egressos de faculdades de menor tradio no ambiente jurdico. Mas, curiosamente, isto apenas faz reforar a caracterizao desta terceira tenso.
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que fazem a opo de se engajar na prtica da advocacia popular. Em entrevista a Carlet (2010), um advogado popular assim falava sobre as dificuldades que enfrenta em seu trabalho:
R: Tem o preconceito dos colegas no advogados populares, os colegas membros do poder judicirio, membros do poder pblico. P: E como se manifesta esse preconceito? R: o advogado de MST, advogado de quilombola, [insinuam] que voc desconhece aquilo sobre o que est falando, desconhece o direito, desconhece aquilo que, na verdade, voc conhece muito bem. Na realidade uma transferncia de preconceitos, uma discriminao muito transferida, porque esses seus pares discriminam aquele movimento e como voc advoga pra ele essa discriminao acaba se transferindo para voc.
Um ex-advogado popular entrevistado nesta pesquisa mostra que, na verdade, essa atitude inicia j no perodo de formao em Direito. Falando sobre a sua trajetria na faculdade de Direito, ele se recorda ter sido acometido por:
Aquele sentimento de minoria. Aquele sentimento de que voc est falando e ningum est te ouvindo. E tem toda uma torcida contra. Sua famlia vem e diz Larga disso, voc vai ser sindicalista? Seus colegas todos estudando pra fazer concurso, no final da reta j, e voc l com a bandeira do MST na mo? No fcil, no ? At porque o nosso curso um curso de poder. 80% do nosso curso forma gente pra ganhar dinheiro. O aluno formado pra ganhar dinheiro, pra ser rico, ter um grande escritrio, e voc dizendo que vai ser advogado de sem-terra, sem-teto e nego? toda uma torcida contra. Mas acho que eu me questionei mais depois do que durante o curso, porque no curso tinha o gs do movimento. Tinha toda uma mstica, vamos dizer assim.
importante questionar at que ponto essas assimetrias de poder nas profisses jurdicas devem ser mesmo naturalizadas, como at os prprios advogados populares parecem fazer. Em estudo sobre a globalizao do Direito, por exemplo, Dezalay e Garth (2002, p. 51) destacam que, nos Estados Unidos, as profisses jurdicas adotam uma estrutura esquizofrnica, na qual a esmagadora maioria dos advogados estruturam as suas carreiras em grandes firmas e em direito empresarial, mas a classe, como um todo, preconiza e valoriza o engajamento com um direito de interesse pblico. Assim, os autores contam do espanto de advogados de elite de Nova Iorque quando chegaram a Buenos Aires e perceberam que seus pares latinos no tinham nenhuma preocupao em contribuir com instituies que ofereciam assistncia jurdica gratuita, ou mesmo em prestar servios diretos aos necessitados, em carter de pro bono (DEZALAY; GARTH, 2002, p. 52).
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claro que no se pode romantizar a advocacia norte-americana, contra a qual h, alis, uma vasta literatura crtica.20 Mas o fato que a institucionalizao de uma retrica de interesse pblico na advocacia dos Estados Unidos, ainda que no motivada pelo bom corao dos seus profissionais,21 gera um sistema de incentivos materiais e simblicos bastante razovel para aqueles que decidem se dedicar defesa de pobres e desfavorecidos dos generosos financiamentos aos escritrios de interesse pblico oferecidos pela Legal Services Corporation no tempo de Robert Kennedy, aos fellowships atualmente concedidos por instituies como a Equal Justice Works ou a Skadden Foundation.22 A luta pela construo de uma justia mais democrtica no Brasil parece inspirar, neste sentido, a luta pela socializao das profisses jurdicas.23
Adotando uma linha eminentemente exploratria, este texto buscou identificar fatores crticos no trato dos advogados populares com a justia brasileira para, com isso, discutir o grau de permeabilidade da justia s demandas e expectativas dos setores populares e, por conseguinte, os seus dficits democrticos. Destacaram-se, assim, trs fortes tenses: uma associada indiferena da justia para com mudanas relevantes e bastante concretas no arcabouo normativo do pas em favor dos setores populares; outra associada aos vnculos entre justia e estruturas de poder, os quais comprometem a sua parcialidade; e a ltima associada s estratificaes e hierarquias que subsistem nas prprias profisses jurdicas. De um ponto de vista heurstico, esses achados nos colocam dois importantes desafios ou, ao menos, enunciam duas possibilidades de inovao analtica: em primeiro lugar, a de atentar para as relaes de poder que constituem a organizao e o funcionamento da justia; em segundo lugar, a de incorporar nas anlises as histrias e o cotidiano dos demandantes da justia. Neste aspecto, pesquisas futuras podem se debruar tanto sobre as histrias de outros atores que compem a cartografia do acesso
20. Ver, apenas a ttulo de exemplo, o contundente trabalho de Auerbach (1976). 21. A expresso inspirada no texto de Sarat e Scheingold (2005, p. 3), para quem a afirmao dessa retrica no tempo decorreu do () contnuo esforo da profisso para melhorar a sua reputao, capitalizando a ressonncia pblica de uma compreenso inclusiva dos direitos e da justia, ideais com os quais alguns advogados, mas no a profisso como um todo se identifica. 22. Ver, respectivamente: <www.equaljusticeworks.org> e <www.skaddenfellowships.org>. 23. Por socializao das profisses jurdicas entende-se, aqui, um conjunto de medidas voltadas a aproximar os advogados dos setores e das demandas populares, de modo que servios jurdicos de mais alta qualidade deixem de ser apropriados preponderantemente pelas elites (ABEL, 1979), como decorre do argumento liberal de que a advocacia deve se estruturar segundo a lgica do mercado. No o propsito deste texto discutir quais seriam estas medidas, as quais poderiam envolver desde a socializao da formao em Direito, com maior acesso de pobres e desfavorecidos a cursos jurdicos de elite, at a manuteno e o fortalecimento de servios jurdicos gratuitos, como as defensorias pblicas que, no toa, s adquiriram autonomia administrativa e financeira aps mais de 20 anos da promulgao da Constituio e depois de enfrentar forte oposio de elites polticas e setores da advocacia nos estados.
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justia no Brasil em especial os integrantes da defensoria pblica, pela importncia que, enfim, esta instituio adquiriu no pas quanto histrias de um universo leigo, alcanando, assim, os indivduos e grupos que, efetivamente, se acham porta da lei. Mas alm de eventuais contribuies tericas e metodolgicas para um debate mais sociolgico, esses achados assumem, ainda, uma forte carga poltica. Eles permitem perceber que o recado da justia para os setores populares que buscam adentr-la para exprimir as demandas semelhante ao do porteiro do conto de Kafka, utilizado como ttulo do captulo: possvel, mas agora no. claro que, em sua atuao cotidiana, os advogados populares criam alternativas para contornar os obstculos com que se defrontam e prosseguir interpelando a justia.24 Mas embora estas alternativas abram espao para formidveis debates acadmicos, em temas como a diversificao das profisses jurdicas e o pluralismo jurdico, preciso ter em conta que um projeto democrtico para a justia deve ser construdo desde e para o exerccio de direitos, no a obteno de favores ou a busca de jeitinhos. Assim, o texto nos incita a pensar estratgias de reforma e modernizao da justia que adotem no apenas uma perspectiva de mais agilidade ou eficincia, mas sim da construo de um ambiente institucional mais acolhedor aos diversos tipos de pretenso de normatividade que circulam na sociedade. Nesse aspecto, vale retornar ao desfecho do conto de Kafka. Nele, o campons espera muitos anos para obter a aquiescncia do porteiro e, enfim, entrar pela porta da lei. Ao longo desse tempo, o campons tenta todos os expedientes para convencer o porteiro a deix-lo entrar, mas em nenhum momento obtm sucesso. Finalmente, j no fim da vida, o homem dirige-se ao porteiro e lhe pergunta: Todos aspiram lei, como se explica que, em tantos anos, ningum alm de mim pediu para entrar? Percebendo que o homem j est no fim, e para ainda alcanar sua audio em declnio, conclui o texto, o porteiro berra: Aqui ningum mais podia ser admitido, pois esta entrada estava destinada s a voc. Agora eu vou embora e fecho-a. (KAFKA, 1995, p. 230-232). H uma boa e simples razo pela qual uma sociedade democrtica no pode ou no poderia correr o risco de se transformar no cenrio de um semelhante conto kafkaniano. Ao contrrio do personagem construdo pelo escritor, improvvel que os nossos camponeses e todos os demais indivduos e grupos oprimidos fiquem sentados diante da lei, esperando pela incerta
24. Por exemplo, vale mencionar a aliana com setores progressistas no Ministrio Pblico e na Defensoria Pblica; o recurso a estratgias jurdicas que deslocam a competncia de processos para a justia federal, assim evitando as armadilhas da justia local; a tentativa de sensibilizao das cpulas da justia e o recurso a jurisdies internacionais, como o sistema interamericano de proteo aos direitos humanos; e a busca por parcerias com organizaes internacionais de grande prestgio, que elevam o status do trabalho dos advogados populares e lhes permitem circular melhor em meio s hierarquias das profisses jurdicas.
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abertura desta. mais provvel, isso sim, que desistam dela e busquem dirigir as suas demandas de cidadania e dignidade para outras portas, muitas das quais no nos soaro plenamente confortveis. Em uma sociedade democrtica, portanto, a justia deve se constituir como um ambiente que todos enxerguem como adequado para o processamento de conflitos ainda que, pelas mais diversas razes, muitos decidam no utiliz-lo de pronto25 e, em todo caso, uma sada prefervel em relao violncia.
25. Nesse sentido, advoga-se aqui por uma sociologia do direito e da justia que seja crtica e autocrtica, que no sobrevalorize a importncia do Direito e das instituies jurdicas oficiais na melhoria da vida das pessoas e que seja aberta ao reconhecimento de que, frente a determinados problemas, possvel e perfeitamente legtimo que, em vez de mobilizar o direito e a justia, as pessoas prefiram no fazer nada (SANDERFUR, 2007; GARTH, 2009).
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PARTE III
A DEMOCRATIzAO DA DEMOCRACIA BRASIlEIRA: CONDIES E POSSIBIlIDADES
CAPTULO 12
CIDADOS E POlTICA: ADESO DEMOCRTICA, COMPORTAMENTOS E vAlORES
1 INTRODUO
Este ensaio faz um diagnstico do mapa de referncias dos cidados para a formao da legitimidade democrtica no pas, aps mais de duas dcadas de construo da democracia. Uma anlise de dados de pesquisas recentes sobre a adeso aos valores e ao funcionamento democrtico na Amrica Latina mostra que a preferncia pela democracia uma tendncia predominante entre os cidados dos vrios pases, mas que convive, paradoxalmente, com a desconfiana nas instituies representativas e com baixos ndices de interesse e participao na poltica convencional.1 As informaes tambm sugerem que, na regio em geral, as eleies so definidas como marco de incluso e de interveno polticas, e a crescente percepo da eficincia e da validade dos processos eleitorais que d garantia ao funcionamento do sistema (SELIGSON, 2008). Este cenrio inclui a democracia brasileira. As pesquisas realizadas neste perodo de 24 anos de experincia democrtica mostram que, apesar da consolidao de mecanismos e procedimentos de participao poltica, persiste na lgica do funcionamento da democracia brasileira a presena de uma forte desvalorizao das instituies representativas. Em pesquisas de mbito nacional conduzidas em 2006, um ano aps as denncias de corrupo que atingiram boa parte da classe poltica, os partidos e o Congresso Nacional recebiam da populao uma avaliao fortemente negativa sobre sua atuao e no eram percebidos como instituies centrais para a formao do apoio ao regime democrtico. Tais achados no apenas reiteram a relao incompleta dos cidados com a poltica representativa encontrada nos perodos anteriores, como tambm reforam a atual crise generalizada de representatividade. Contudo, as mesmas pesquisas mostravam que, em mdia, 70% dos entrevistados consideravam a democracia como a melhor forma de governo existente, somando pontos a uma preferncia tendencialmente crescente observada desde o fim dos anos 1980.
1. Ver Corporacin Latinobarometro (2009) e LAPOP (2008).
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Pesquisas sobre o perodo ps-1985 mostram que entre a primeira eleio presidencial direta do perodo em 1989 e a ltima eleio presidencial de 2006, a preferncia da populao pela democracia aumentou mais de 21 pontos (grfico 1). Os dados desse perodo mostram ainda que um dos principais ganhos do processo democrtico foi o aumento do conhecimento sobre a democracia. Entre 1989 e 2006, h uma diminuio considervel da proporo de pessoas que no sabem seu contedo e significado de aproximadamente 40% para 25% (MENEGUELLO, 2007), uma informao central para dialogar a conhecida afirmao de Dahl (2000), segundo a qual as pessoas no sabem o que preferem quando afirmam preferir a democracia. Entretanto, os valores e contedos percebidos pela populao so estreitamente associados ideia de democracia como um sistema que viabiliza a escolha e a soluo de necessidades econmicas e sociais, alm de proporcionar garantias aos direitos civis bsicos. Esta percepo sobre o regime est presente desde o incio do processo de democratizao e no foi alterada pelo bemsucedido processo de construo institucional. A democratizao estabeleceu-se em um cenrio de crise social e econmica profunda no pas e na regio, e as referncias soluo dos problemas econmicos e sociais tornaram-se centrais no mapa de adeso e apoio ao novo regime. Alm disso, a retrica de privilegiamento das eleies diretas para a Presidncia da Repblica como mecanismo central do resgate da democracia empurrou para um segundo plano a adeso s estruturas representativas, aprofundando o distanciamento e a baixa participao dos cidados para com os partidos. Nessa direo, o estudo sobre as possibilidades da democracia, suas bases de legitimao e de adeso pelos cidados assumem um papel central.
GRFICO 1
(Em %)
Preferncia pela democracia ou pela ditadura Brasil, 1989-2007
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Cidados e Poltica: adeso democrtica, comportamentos e valores
369
Neste texto, verifica-se que, ao fim de 24 anos de democratizao, as bases para a legitimidade do regime esto estabelecidas na inter-relao entre a preferncia normativa pela democracia e a avaliao crtica de seu desempenho. Verifica-se tambm que as pontes intermediadoras dessa avaliao so dadas pela percepo do papel das instituies e das aes de governo, na qual a interseco entre a economia e a poltica exerce papel central.
2 ECONOMIA E POlTICA: A ESTABIlIzAO ECONMICA COMO EvENTO POlITIzADOR
Os estudos sobre processos de mudana nas sociedades contemporneas apontam a experincia econmica e poltica especfica de geraes como um aspecto central para entender o conjunto de valores e atitudes observados. o que encontra Inglehart (1997) em uma perspectiva internacional, ao observar as mudanas intergeracionais de valores e a produo de valores ps-materialistas como reflexos da experincia de taxas relativamente altas de crescimento econmico. Na mesma direo, os estudos sobre democratizao tambm apontam a influncia que experincias de recuperao econmica em novos cenrios polticos tm sobre o processo de formao de preferncias, revelando que ao lado dos processos polticos, os processos socioeconmicos so fundamentais para formar bases de legitimidade poltica (REMMER, 1993; MENEGUELLO, 1995; ECHEGARAY, 1995, 2005) e, por meio de polticas econmicas, criar eventos politizadores que possibilitam a formao de preferncias e nveis de identificao poltica. O caso brasileiro parece acompanhar bem esse exemplo. J no incio do regime democrtico, estudos identificavam a dimenso econmica pessoal e geral, entendida como a busca de bem-estar e patamares mnimos de sobrevivncia, como um aspecto bsico na concepo constituda e esperada de democracia (MUSZYNSKI; MENDES, 1990; MOISS, 1995). Estava claro que a poltica econmica desenvolvida no perodo, sobretudo o Plano Real, a partir de 1994, emergiam como elementos constitutivos de tendncias importantes, criando contedo de apoio ao governo e definindo preferncias para a composio de foras polticas. Foi o que se observou nas eleies presidenciais de 1994 e 1998, as quais constituram embocaduras da avaliao das polticas econmicas e da perspectiva de estabilizao monetria. As preferncias observadas naquelas eleies demonstraram que, de fato, mesmo tomando-se em conta a multidimensionalidade das intenes de voto, o impacto das polticas econmicas foi um importante fator de influncia sobre as decises do eleitor, sobretudo porque orientou diretamente a dinmica dos interesses e expectativas individuais quanto ao bem-estar e consumo expressos no chamado voto econmico (LEWIS-BECK, 1988).
370
De fato, os quatro anos do governo FHC promoveram uma experincia de estabilidade monetria desconhecida de vrias geraes de brasileiros e, mesmo sem estar atrelado a uma poltica de desenvolvimento capaz de produzir e enraizar as bases dessa estabilidade, o governo foi capaz de produzir um alto grau de popularidade presidencial baseada na avaliao prospectiva da melhoria global do pas, do fim da inflao e do aumento relativo do poder de compra. Nossa experincia recente mostra que o curso das aes econmicas dos governantes tem impacto certo sobre suas possibilidades polticas, mas o que no sabemos a fundo qual dimenso da economia tem mais relevncia sobre a avaliao e aprovao das gestes, se o controle da inflao, a perspectiva de emprego, a percepo dos nveis de renda ou, ainda, o acesso a servios ou aes estatais que afetam ou so relativas a aspectos relevantes do cotidiano dos cidados, includas nas polticas de sade, educao, transporte etc. O fato que, ao longo de nossa jovem democracia, os ndices de avaliao dos governos vm caminhando lado a lado dos ndices de percepo econmica, e as expectativas positivas sobre o controle do desemprego e inflao durante o governo Lula parecem preencher um lugar definitivo na avaliao de seu desempenho. Sabe-se que as preferncias polticas tm mltiplos componentes e que os valores da poltica e da democracia contam para a avaliao do desempenho dos governantes. Mesmo assim, olhando o caso da democratizao brasileira, os referenciais econmicos cotidianos e gerais dos cidados assumem posio de destaque. A tarefa de enfrentar os problemas econmicos transformou-se em uma das maiores demandas da populao desde o incio do novo regime, constituindo um dos pilares do apoio poltico. Na mesma direo, a percepo sobre o desempenho da sucessiva onda de implantao dos planos econmicos no governo Sarney: Cruzado (1986), Bresser (1987), Choque Vero (1989) e, em seguida, no governo Collor, Brasil Novo (1990), condicionaram as oscilaes nos nveis de prestgio dos governos. Os ndices de confiana no presidente Sarney, no ltimo ano de governo, e de Collor, mesmo no perodo anterior ao processo de impeachment iniciado em meados de 1992, sugerem o claro impacto das frustraes da populao com os fracassos dos planos implementados, e foi com esse clima de recepo desconfiada que a populao recebeu as primeiras aes econmicas de Itamar Franco em 1993. Mas seria em 1994, com a implantao do Plano Real, que se fortaleceria a tendncia de associao das preferncias pblicas pela manuteno do cenrio de estabilizao e possibilidades de crescimento econmico s avaliaes do governo. Nesse perodo, ocorreram mudanas favorveis nos nveis de atividade econmica e de renda, transformando o quadro de pobreza no pas. Entre 1993 e 1995, a proporo de pobres passou de 44% (62,6 milhes de pessoas) para 33,3% (49 milhes de pessoas).
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A significativa evoluo do produto interno bruto (PIB) entre 1994 e 1995 marcou positivamente o primeiro perodo do primeiro mandato do presidente Fernando Henrique e, embora o modelo desenvolvido tenha produzido um crescimento econmico acompanhado de uma das mais desiguais distribuies de renda, esse perodo apresentou um aumento de consumo de produtos bsicos pelos estratos mais pobres e ampliou de forma significativa o acesso ao mercado por segmentos antes marginalizados (HOFFMANN, 2001). Este foi um componente central do capital poltico da Presidncia da Repblica no perodo, estabelecendo elevados patamares de apoio e aprovao governamental com base na avaliao prospectiva da melhoria global do pas, do fim da inflao e do aumento relativo do poder de compra, traduzidos em expectativas de desempenho futuro que garantiram a reeleio do presidente em 1998 (grfico 2). Essa relao simbitica entre as tendncias de avaliao do desempenho presidencial e do desempenho da economia estabeleceu-se no governo FHC e, segundo se pde avaliar em 2006, continuou marcando as percepes da populao sobre o governo (MENEGUELLO, 2007).
GRFICO 2
(Em %)
Evoluo da avaliao positiva do governo fHC e do Plano Real Brasil, janeiro de 1995 a dezembro de 2002
Fonte: Pesquisas Nacionais Instituto Datafolha. Banco de dados do CESOP/UNICAMP. Obs.: Perguntas Como voc avalia o desempenho de FHC?; Como voc avalia o desempenho do Plano Real? (avaliao positiva a soma das respostas timo e bom).
Dados de pesquisas de opinio ilustram a sintonia entre o aumento do apoio a FHC e a popularidade do Plano Real, indicando um movimento claramente combinado entre as duas avaliaes. As pesquisas mostraram em 1994 que, ao lado do recm bem-sucedido plano econmico, a vitria de FHC foi sustentada em boa medida pela expectativa econmica positiva.
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Os mesmos parmetros da escolha de 1994 repetiram-se na evoluo das preferncias para a campanha de 1998, conferindo avaliao do Plano Real e manuteno da poltica de estabilizao monetria os referenciais bsicos da reeleio do presidente. Em artigo sobre dimenses explicativas das motivaes do voto em eleies presidenciais, Balbachevsky e Holzhacker (2004) apontam que a partir de 1994, com o impacto que o Plano Real teve sobre as expectativas de performance do presidente da Repblica, delineou-se um padro de escolha no qual a dimenso do desempenho passado do candidato e as expectativas sobre suas realizaes futuras constituam o contedo estratgico do voto. No caso da eleio de 2002, o artigo mostra que a vitria de Lula deveu-se sobretudo ao voto motivado pela forte identificao com o candidato e sugere que esse capital poltico teria tido peso sobre suas possibilidades iniciais. Assim, o capital poltico inicial de Lula traduziu-se em altos ndices de aprovao de desempenho j nos primeiros meses de governo, mesmo que no houvesse um agente de estabilidade similar ao Plano Real para compor o binmio popularidade desempenho econmico. No mbito econmico, o primeiro governo Lula apresentou indicadores modestos de crescimento, mas abrigou uma importante queda na desigualdade da distribuio de renda, resultante de fatores associados ao mercado de trabalho, como as transformaes da oferta e demanda de trabalho e os aumentos reais do salrio mnimo, e s redes de proteo social, como os programas de transferncia de renda, com destaque ao Programa Bolsa Famlia (PBF) (SOARES, 2006). Alm do impacto dos programas sociais na reduo da misria, atingindo 19,18% entre 2003 e 2005, e na reduo da pobreza, atingindo uma proporo de 22,7% em 2005 e 21,9% em 2006, houve, a partir de 2004, um importante crescimento da renda mdia dos brasileiros, chegando a 6,6% em 2005, sendo que os segmentos mais pobres foram os que mais se beneficiaram (NERI, 2006). Dados de pesquisas de opinio mostram que esses indicadores econmicos foram percebidos pela populao e, tal como no perodo anterior, acompanharam a avaliao governamental. Tanto para a evoluo das expectativas de aumento da inflao quanto de desemprego, os dois momentos de destaque so o perodo inicial do governo Lula, quando as propores de expectativa de aumento tm uma forte queda, e o perodo final do primeiro governo, em meados de 2006, j durante a campanha eleitoral para a Presidncia, refletindo a melhoria dos indicadores econmicos e apontando as perspectivas positivas para um quadro de reeleio (grfico 3).
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GRFICO 3
(Em %)
Evoluo das expectativas de aumento de inflao e desemprego e avaliao do governo lula Brasil, 2003-2006
Fonte: Pesquisas Nacionais do Ibope. Banco de dados do CESOP/UNICAMP. Obs.: Perguntas Levando em conta a situao do pas nos ltimos seis meses, na sua opinio a inflao/o desemprego vai aumentar, vai diminuir, ou no vai mudar nos prximos seis meses?.
No mbito das avaliaes propriamente polticas, os dados de pesquisas do perodo traduzem um notvel apoio popular ao presidente da Repblica. Durante quase todo o governo, o grau de confiana no presidente manteve patamares altos de apoio, acima de 50%, e as altas propores de confiana so acompanhadas pelas percepes sobre o aumento da renda geral e pessoal da populao (grfico 4). Mesmo durante a crise poltica de 2005, que envolveu denncias de corrupo contra vrios integrantes do Partido dos Trabalhadores (PT) e do governo, pode-se observar a manuteno de ndices significativos de confiana, com propores entre 43 e 44%. Em 2006, a confiana no presidente voltou a recuperar os ndices anteriores, e j em dezembro atingiu 68% da populao.
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GRFICO 4
(Em %)
Evoluo das expectativas de aumento de renda geral e renda pessoal e confiana no presidente lula Brasil, 2003-2006
Fonte: Pesquisas Nacionais do Ibope. Banco de Dados do CESOP/UNICAMP. Obs.: Perguntas O Sr.(a) confia ou no no presidente Luiz Incio Lula da Silva?(respostas sim;Levando em conta a situao do pas nos ltimos seis meses, na sua opinio sua renda geral/sua renda pessoal vai aumentar, vai diminuir, ou no vai mudar nos prximos seis meses?).
Tais informaes sugerem que a percepo das polticas econmicas e de redistribuio de renda tem um papel importante de intermediao para formao do apoio poltico. Sabemos que a opinio pblica exerce papel central como medida de apoio e fornece uma medida da reao dos cidados s aes de governo, dando indicaes importantes sobre a forma de conduo dos processos polticos (MONROE, 1998; HOWLETT, 2000). Ademais, ela possibilita dimensionar a capacidade de penetrao no Estado das preferncias estabelecidas, e revela, em ltima instncia, a permeabilidade do Estado sociedade e suas demandas. Nessa direo, um estudo mais aprofundado das bases da avaliao do sistema poltico mostra que tais indicadores figuram em uma posio central no mapa de referncias dos cidados brasileiros. o que mostram as sees seguintes.
3 ADESO E DESEMPENHO DEMOCRTICO
Os estudos sobre a cultura poltica estabelecida nas mais recentes ondas de democratizao mostram que o descompasso entre as tendncias de apoio ao novo regime e a persistente percepo negativa de seu desempenho podem condicionar as bases da legitimidade e afetar sua consolidao. No caso das democracias constitudas no Leste Europeu, o alto grau de apoio democracia comparada ao regime autoritrio anterior combina-se percepo permanentemente negativa de seu desempenho e mantm presente a alternativa do retrocesso poltico, ainda que de forma pouco robusta (ROSE; MISHLER, 1999, 2001; MISHLER; ROSE, 2001).
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No caso da Amrica Latina, as reflexes apontam que a descontnua tradio democrtica no continente limita a adeso ao sistema, e reflete-se, sobretudo, na significativa desconfiana dos cidados em relao s instituies pblicas e privadas (MOISS, 1995, 2005a, 2005b; DURAND, 2004; LAGOS, 2000). Para outros autores, as diferenas contidas nas dimenses atitudinais da legitimidade e da satisfao com a democracia, associadas falta de apoio difuso ao sistema, pode ter implicaes negativas para o futuro da democracia (GUNTHER; MONTERO, 2003). Em estudo sobre as bases da preferncia pela democracia no Brasil, a partir de dados de pesquisa de 2002, a relativa independncia entre as dimenses da satisfao com o regime e da avaliao das instituies sugeria que, no mapa de valores dos cidados, o entendimento do bom funcionamento democrtico no estava imediatamente associado percepo do bom desempenho das instituies pblicas inclusive representativas e privadas (MENEGUELLO, 2006). Os pontos gerais surgidos daquele estudo foram analisados em duas pesquisas realizadas em 2006 e 2007, utilizadas neste trabalho para aprofundar o diagnstico das bases da adeso democracia e identificar as perspectivas da legitimidade do regime. Buscou-se, assim, identificar os aspectos associados adeso ao regime democrtico e aqueles associados avaliao de seu desempenho. Os dados mostram um cenrio muito semelhante ao estudo anterior, no qual essas dimenses aparecem como relativamente independentes para os cidados. No mbito da adeso, h uma reiterada preferncia pela democracia associada ao voto; no mbito da satisfao com o regime, o peso dos dados revela-se nos aspectos associados ao governo do momento, avaliao da economia e gesto pblica, limitados aqui aos servios pblicos e aos programas sociais especficos. A comparao entre as pesquisas oportuna porque ambas foram elaboradas luz da preocupao com os fundamentos que caracterizam a percepo dos cidados sobre o funcionamento da democracia brasileira. No entanto, as pesquisas tm algumas diferenas no conjunto de questes a pesquisa Desconfiana nas Instituies, realizada em junho de 2006, foi elaborada para o estudo da confiana institucional e suas dimenses associadas; a pesquisa LAPOP-Brasil2 faz parte da coleo comparada do Americas Barometer sobre o funcionamento da democracia na Amrica Latina, realizada em agosto de 2007 (ver anexo). No que concerne s questes sobre adeso democrtica e s variveis associadas dimenso do desempenho do regime, referenciadas no desempenho da economia e da atuao governamental, os questionrios so muito semelhantes. A diferena fundamental que a pesquisa LAPOP permite controlar as respostas por acesso direto ou conhecimento de terceiros que acessam os programas sociais do governo federal Bolsa Famlia, Bolsa-Escola, Bolsa-Alimentao e Vale-Gs.
2. Latin American Public Opinion Project (LAPOP).
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Para uma caracterizao geral dos dois pblicos entrevistados, a tabela 1 apresenta opinies sobre democracia, instituies representativas e avaliao de governo. As duas pesquisas apresentam altas propores de cidados que apoiam a democracia como forma de ao poltica, o que permite caracterizar os cidados brasileiros como significativamente democrticos. Ao mesmo tempo, os entrevistados se mostram crticos ao funcionamento da democracia, bem como atuao dos partidos e do Congresso Nacional. Com algumas variaes, os dados das duas pesquisas traduzem o cenrio observado em algumas democracias estveis, nas quais baixos nveis de satisfao com o desempenho democrtico convivem com os altos nveis de apoio e preferncia pela democracia (DOGAN, 1997; NORRIS, 1999). Mas embora esse cenrio no seja exclusivo dos pases em democratizao, nesses casos as bases do apoio poltico e legitimidade so cruciais para a construo da estabilidade (KLINGEMANN, 1999; MISHLER; ROSE, 2001).
TABELA 1
(Em %)
Pesquisa Desconfiana nas Instituies (Jun./2006) Avaliao positiva do governo Lula O voto influencia muito o que acontece Satisfeito/muito satisfeito com a democracia no Brasil A democracia tem alguns problemas, mas melhor do que qualquer outra forma de governo A democracia sempre a melhor forma de governo Avaliao positiva dos partidos Avaliao positiva do Congresso Democracia no pode funcionar sem partidos 49,5 75 21,2 89,4 68,1 19,3 28,9 63 LAPOP-Brasil (Ago./2007) 39,1 41,5 72,7 76,5 21,1(1) 29,5(2) 48,3
Dimenses da adeso democracia 2006 e 2007
Fontes: Pesquisa Desconfiana nas Instituies Democrticas, 2006 (NUPPS/USP e CESOP/UNICAMP) e Pesquisa LAPOP-Brasil, 2007 Notas: (1), (2) Medida de confiana (muita confiana).
Assim, para as duas pesquisas a preferncia normativa pelo regime democrtico abrange dois teros ou mais dos entrevistados; da mesma forma, a presena dos partidos na democracia apoiada em mdia pela metade das duas amostras. Entretanto, a avaliao positiva de funcionamento do regime no pas chega a apenas 20% na pesquisa de 2006 e a 41% na pesquisa de 2007. Em ambas as pesquisas a percepo crtica sobre a atuao dos partidos e do Congresso Nacional limita a avaliao positiva por volta de 20% para os partidos e 30% para o Congresso. Esses dados travam um interessante dilogo com as duas hipteses adotadas neste estudo. De um lado, eles mostram que h efetivamente uma tendncia de separao entre a adeso democracia e a avaliao do desempenho
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do regime democrtico, pois cada uma dessas dimenses resulta de percepes sobre dinmicas polticas especficas. O que sustenta a adeso democrtica um construto normativo, com valores que definem a preferncia pelo regime e as suas bases institucionais. O que sustenta a boa avaliao de desempenho do regime a percepo positiva de eixos que mantm o seu funcionamento, notadamente, as instituies, o governo e os servios pblicos, alm da prpria satisfao com a forma pela qual a democracia funciona no pas. Por outro lado, nota-se que, no conjunto de intermediaes que atuam para conformar a percepo do desempenho da democracia, os programas sociais para populaes de baixa renda tm papel importante, e criam condies para reforar os referenciais de avaliao do sistema.
3.1 A adeso democrtica como dimenso normativa
A legitimidade democrtica um conceito baseado na crena dos cidados de que a estrutura de governo mais adequada constitui-se com a poltica democrtica e as instituies da democracia representativa. As referncias da adeso constituem um construto normativo prprio, no qual a preferncia e a escolha pela democracia no so contingentes ao seu desempenho, mas se estabelecem no plano dos valores (GUNTHER; MONTERO, 2003; TORCAL, 2007). Ao tratar de transies para a democracia, essa noo est tambm estruturada na concorrncia entre regimes de tipos distintos autoritrio e democrtico expressa na formulao da hiptese de Churchill (a democracia como mal menor comparado aos regimes no democrticos) e que possibilita a comparao entre duas situaes polticas experimentadas no tempo (ROSE, 1997). Alm das questes que traduzem a preferncia por regimes, o construto da adeso est composto tambm pelas ncoras institucionais que sustentam a ideia de democracia no mapa de valores do pblico pesquisado. Neste trabalho, tais ncoras esto delimitadas pela poltica representativa, levada a efeito por meio dos partidos, do Congresso Nacional e das eleies. Isso se justifica pelo prprio peso da via eleitoral no processo de formao do novo regime. A democratizao brasileira est fortemente associada ao papel das eleies e ao processo de escolha e, apesar da intensa presena do Congresso e dos partidos no funcionamento do sistema, predomina uma relao frgil entre os cidados e as instituies representativas. Busca-se ento testar essa associao 21 anos aps o incio do funcionamento democrtico.
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A tabela 2 apresenta as solues das anlises fatoriais realizadas para as duas pesquisas separadamente.3 Nas anlises sobre a adeso dos brasileiros democracia, esta compreendida enquanto forma de governo e alguns dos valores lhe so relacionados por meio de questes constantes dos dois questionrios: para a pesquisa Desconfiana nas Instituies, duas questes associadas preferncia geral pelo regime democrtico, duas associadas ao valor do voto, duas associadas ao papel do Congresso e trs ao papel dos partidos. Para a pesquisa LAPOP, foram includas trs questes associadas preferncia geral pela democracia, uma sobre a preferncia especfica pela democracia eleitoral, duas sobre o papel das instituies representativas a saber os partidos e o Congresso e uma sobre os limites s aes presidenciais (ver anexo).
TABELA 2
Adeso democrtica
Pesquisa NUPPS/CESOP (2006) Necessidade do Congresso Nacional para o Brasil Necessidade dos partidos para a democracia Necessidade do Congresso Nacional para a democracia Partidos so indispensveis ou dividem pessoas Presidente deve ser identificado com partidos ou no Democracia como melhor forma de governo Democracia ou ditadura como melhor forma de governo Importncia do voto para mudar as coisas Votaria no presidente mesmo se voto no fosse obrigatrio Varincia explicada varincia total: 45,38% 25,33 1 ,701 ,789 ,786 ,479 ,517 ,666 ,616 ,638 ,616 20,05 Varincia explicada varincia total: 54,13% 22,37 17,32 15,44 2 Pesquisa LAPOP (2007) Importncia do Congresso Nacional Limitao das aes do presidente pelas leis Democracia tem problemas mas a melhor forma de governo Preferncia pela democracia eleitoral Escolha entre democracia e ditadura Preferncia pela democracia ou, em alguns casos, ditadura Importncia dos partidos para haver democracia ,666 ,583 ,710 ,431 ,895 1 2 ,757 ,684 3
Fontes: Pesquisa Desconfiana nas Instituies Democrticas, 2006 (NUPPS/USP e CESOP/UNICAMP) e Pesquisa LAPOPBrasil,2007. Obs.: Mtodo de extrao anlise de componentes principais. Rotao Varimax/Kaiser Normalization. Mtodo de extrao anlise de componentes principais. Rotao Varimax/Kaiser normalization.
Para a pesquisa Desconfiana nas Instituies, os dados mostram uma soluo de dois fatores, com capacidade de explicao de = 45,3%. No primeiro fator figuram as cinco variveis associadas ao papel dos partidos
3. As pesquisas esto analisadas com base em dois procedimentos de anlise de componentes principais, que uma metodologia de anlise multidimensional que busca identificar fatores associados aos fenmenos em questo. O primeiro envolve a anlise de componentes principais para variveis categricas e respeita o nvel de medida das variveis selecionadas. Essa anlise quantifica as variveis categricas e resulta em dimenses semelhantes aos fatores na anlise fatorial. As novas variveis obtidas, ento transformadas em contnuas, so submetidas anlise fatorial, situao em que podem ser rotacionadas, de modo a torn-las independentes, maximizando os coeficientes nos fatores prprios e minimizando-os em todos os demais.
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polticos e do Congresso Nacional, tanto para o pas quanto para a democracia em geral, algumas delas com coeficientes altos, maiores que 0,7. Embora com coeficientes menores, no fator 1 aparecem ainda as questes associadas aos partidos polticos ainda que especificamente mencionando a necessidade do presidente da Repblica ter uma identificao partidria , bem como ao papel dos partidos para o funcionamento da poltica. o fator 2, por sua vez, que compe uma interessante dimenso na qual a preferncia pela democracia vem associada ao voto, seja quanto ao seu papel de interveno no sistema, seja quanto adeso dos respondentes ao ato de escolha, traduzida na inteno do voto voluntrio. Esta separao de variveis em dois fatores supostamente associados o ponto intrigante, pois as instituies representativas emergem dissociadas da ideia de voto e apoio democracia. No caso da pesquisa LAPOP, o modelo encontrado tem capacidade explicativa maior, de = 54,13%. Este modelo apresenta como primeiro fator a dimenso de preferncia pela democracia nas trs formas distintas em que foi perguntada na pesquisa igualmente associada ideia de eleio, traduzida pela preferncia pela democracia eleitoral. Da mesma forma que na pesquisa Desconfiana nas Instituies as ncoras institucionais representativas do sistema encontram-se em fatores separados, no fator 2 esto as variveis relacionadas importncia do Congresso e s limitaes legais s aes do presidente uma forma alternativa de indagar sobre a necessidade de a democracia basear-se no primado da lei e no fator 3, de forma isolada, mas com um coeficiente bastante alto de ,895, est a necessidade dos partidos para a democracia. O modelo desta pesquisa mostra mais uma vez que as variveis associadas s instituies representativas e as variveis associadas preferncia democrtica esto situadas em dimenses distintas. Nas duas pesquisas, a adeso democracia se define sob fora normativa. preciso, pois, identificar as referncias da avaliao crtica do regime que afetam a satisfao sobre como a democracia funciona no pas.
3.2 A dimenso do desempenho democrtico
Para analisar a percepo dos cidados sobre o funcionamento democrtico, a distino conceitual entre o apoio democracia e a satisfao com o regime foi operacionalizada pela constituio de uma dimenso analtica que considera o desempenho do regime a partir da avaliao de aspectos que procuram dar conta dos resultados do sistema, como a confiana em instituies, a avaliao da economia e dos servios pblicos. Dois conjuntos de questes foram definidos para permitir a mensurao da crtica do cidado ao estado de coisas em que vive o pas. O primeiro remete-se avaliao institucional presente na pesquisa Desconfiana nas Instituies ou
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confiana institucional presente na pesquisa LAPOP. Apesar das medidas distintas em cada um dos modelos, ambos permitem dimensionar o papel das instituies como intermedirias da compreenso do funcionamento do sistema. O segundo deuse com base na ideia de que uma avaliao da relao cotidiana direta dos cidados com o Estado constitui medida de percepo prtica do funcionamento das coisas e pode ter impacto sobre os nveis de confiana nos polticos e no governo, mesmo que de forma indireta (LISTHAUG, 1998). Nesse conjunto figuram questes de avaliao dos servios pblicos apenas para a pesquisa Desconfiana nas Instituies , avaliao da situao atual e futura da economia e avaliao do governo. Finalmente, figuram no modelo as questes de satisfao e avaliao da democracia no pas. A tabela 3 apresenta as solues das anlises fatoriais realizadas para as duas pesquisas separadamente. Para a pesquisa Desconfiana nas Instituies, encontramos uma soluo com seis fatores, que mostram que a avaliao do desempenho do sistema democrtico depende, primeiramente, da avaliao das instituies que embasam o regime, as quais compem exclusivamente o fator 1 (referncias institucionais), e da avaliao dos servios pblicos no fator 2 (servios). Isso indica que a gesto do sistema avaliada segundo as referncias institucionais que conduzem o governo e a representao de interesses, bem como a gesto pblica do cotidiano. No conjunto de instituies do fator 1 no figuram as Foras Armadas, que apenas aparecero no fator 4. A relativa independncia desta varivel para avaliao do funcionamento do sistema sugere um efeito importante dos 21 anos de regime democrtico. Figura juntamente neste fator a avaliao dos Bombeiros. Do total de instituies avaliadas, no figuram em toda a matriz a Igreja, a Televiso e as Leis do pas. No fator 3 esto as variveis com maior coeficiente de toda a matriz (maiores que 0,8), os quais tratam da avaliao do presidente e da economia do pas, tanto retrospectiva quanto prospectivamente, reafirmando o papel da economia na percepo do desempenho poltico. A dimenso econmica pessoal emerge em duas questes apenas no fator 5, e apenas no fator 6 emergem as questes que medem a satisfao com a democracia e avaliam seu desempenho no pas, ao lado, ainda, da percepo sobre a qualidade das eleies. Este um dado importante, pois ao concentrar sua capacidade explicativa total de = 53,5% e, nos trs primeiros fatores, de = 36,9% , o modelo do desempenho democrtico define nesta pesquisa a avaliao do desempenho institucional, dos servios pblicos e da estreita associao entre a avaliao da economia e do presidente da Repblica como os principais vetores que compem a legitimidade do regime. Para a pesquisa LAPOP a soluo produzida tambm apresenta seis fatores, mas a distribuio de variveis traz diferenas importantes: uma mesma bateria de itens sobre confiana institucional distribui-se em quatro fatores. Os fatores 1, 2 e 3 concentram
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variveis de confiana em instituies pblicas embora no a totalidade , sendo que, no fator 2, alm das trs variveis associadas justia, encontra-se a varivel de respeito s instituies polticas, e que o fator 3 traz de forma isolada e com coeficiente mais baixo (,594) a confiana no presidente da Repblica. O fator 4 traz apenas variveis de confiana em instituies privadas Empresrios, Sindicatos, Igreja, Meios de Comunicao. A disposio e a fora das variveis at este ponto do modelo, em que os quatro fatores somam 44% do total de 59,2% da varincia explicada, sugerem que, para os cidados, o desempenho da democracia se estabelece sobre as bases da confiabilidade no sistema. O fator 5 traz as quatro variveis de avaliao da economia e o fator 6 agrega os ltimos itens de confiana institucional, Bombeiros e Correios. Mas o destaque neste modelo est na ausncia de trs variveis centrais para compreender o desempenho democrtico, em itlico na matriz da tabela 3 devido aos baixos coeficientes: as duas questes que perguntam de forma direta sobre satisfao e avaliao da democracia, e a avaliao do governo Lula. intrigante que as referncias diretas de avaliao do funcionamento democrtico, sobretudo nos itens associados confiana institucional, no mostrem relao com essas variveis. Esse resultado nos leva a investigar qual seria o intermedirio capaz de trazer para o modelo de desempenho e confiabilidade democrtica as referncias de satisfao com a democracia no pas. Aqui, a segunda hiptese mencionada no incio deste trabalho, qual seja a de que os programas sociais do governo federal teriam o papel de intermediar a avaliao do sistema poltico, se mostra pertinente. Vejamos na prxima seo como isso se d.
TABELA 3
Dimenses do desempenho democrtico
Pesquisa NUPPS/CESOP (2006) 1 2 3 4 Avaliao da Justia Avaliao da polcia Avaliao do Congresso Nacional Avaliao dos partidos ,579 ,593 ,749 ,708 Pesquisa LAPOP (2007) 5 6 1 Avaliao da situao econmica atual Comparao da situao econmica atual e h um ano Avaliao da situao econmica pessoal Comparao da situao econmica pessoal e h um ano Crena no desempenho dos Tribunais de Justia Respeito pelas instituies polticas Confiana na Justia Confiana na Justia Eleitoral Confiana nas Foras ,665 Armadas Confiana no Congres,582 so Nacional Confiana no governo ,618 federal 2 3 4 5 ,605 ,650 ,717 ,772 6
Avaliao dos sindicatos Avaliao das empresas Avaliao do governo Avaliao de servios pblicos habitao Avaliao de servios pblicos polcia Avaliao de servios pblicos sade Avaliao de servios pblicos educao
,601 ,687 ,667 ,634 ,570 ,753 ,724
,749 ,671 ,677 ,586
(Continua)
382
(Continuao)
Pesquisa NUPPS/CESOP (2006) 1 2 3 4 Avaliao de servios ,719 pblicos transporte Avaliao de servios pblicos seguro-desem,598 prego Avaliao de servios ,653 pblicos gua e esgoto Avaliao do governo Lula Avaliao da economia no governo Lula Avaliao da situao econmica atual Expectativa sobre a situao econmica prximo ano Avaliao de desempenho Presidente Avaliao de desempenho Exrcito Avaliao de desempenho Bombeiros Avaliao da situao econmica familiar Avaliao da renda familiar Satisfao com democracia no pas Brasil plena democracia ou democracia com problemas Eleies brasileiras so limpas ou fraudulentas varincia total: 53,6% 13,4 12,8 10,7 6,2 5,7 ,813 ,811 ,660 ,601 ,640 Pesquisa LAPOP (2007) 5 6 Confiana no Ministrio Pblico Confiana na Polcia Federal Confiana no Superior Tribunal Federal Confiana na Igreja Catlica Confiana nos meios de comunicao Confiana nos sindicatos Confiana nos empresrios Confiana no presidente da Repblica Confiana nos ,626 Bombeiros Confiana nos ,608 Correios Avaliao de governo ,792 Lula Satisfao com a ,761 democracia no pas Grau em que o Brasil ,629 democrtico ,660 ,596 4,8 varincia total: 59,2% 14,4 12,3 8,8 8,6 8,3 6,7 ,594 ,830 ,790 1 ,578 ,714 ,654 .423 ,708 ,716 ,624 2 3 4 5 6
,218 ,240 ,044
Fonte: Pesquisa Desconfiana nas Instituies Democrticas, 2006 (NUPPS/USP e CESOP/UNICAMP) e Pesquisa LAPOPBrasil, 2007. Obs.: Mtodo de extrao anlise de componentes principais. Rotao Varimax/Kaiser Normalization.
3.2.1 Os programas sociais como intermedirios da percepo e avaliao do sistema
Se verdade que a legitimidade democrtica define-se segundo a avaliao do funcionamento do sistema pelos cidados, trazer para o mapa de referncias a condio dos indivduos em relao a programas sociais governamentais poderia influenciar esta relao, pois ela d uma dimenso do papel do Estado na gesto da prpria democracia. A pesquisa LAPOP permite dimensionar aspectos associados ao construto do desempenho democrtico associados a caractersticas de acesso direto ou conhecimento de terceiros que acessam alguns dos principais programas de transferncia de renda, e possibilita uma reflexo sobre o papel desses programas na organizao
383
dos referenciais do sistema para os indivduos. Os programas identificados so Bolsa Famlia, Bolsa-Escola, Bolsa-Alimentao e Vale-Gs.4 Para o teste de nossa hiptese, adicionamos ao modelo de desempenho exposto na tabela 3 as variveis de acesso direto ou conhecimento de terceiros que acessam os programas mencionados. A matriz fatorial apresentada na tabela 4 aponta que, embora a adio na varincia explicada seja muito pequena de 59,2 % para 60,8% , a disposio das referncias sofre impacto importante e os programas sociais emergem como referncias inequvocas da gesto do sistema. O primeiro ponto a posio das variveis no modelo, ocupando o segundo e terceiro fatores, respectivamente, o conhecimento de terceiros com acesso a programas sociais e o acesso direto a esses mesmos programas, cada um de forma isolada e com coeficientes bastante significativos (acima de ,6). A presena destas variveis nos fatores 2 e 3 tem impacto importante sobre as demais. Uma das consequncias a movimentao de variveis de confiana institucional na direo de agregar as variveis relacionadas confiana na justia, nos partidos e no presidente da Repblica no fator 1, o de maior peso explicativo do modelo (15,3%), alm de manter nesta dimenso todas aquelas variveis associadas a instituies pblicas, agora com coeficientes mais altos. Esse um aspecto importante, pois sugere para as variveis associadas aos programas sociais o papel de intermediar a avaliao sobre como o sistema funciona. Por sua vez, comparando com o modelo fatorial simples desta pesquisa (ver tabela 3), as variveis sobre a crena no desempenho justo dos Tribunais de Justia e o respeito s instituies polticas se afastam do segundo para o sexto fator. Esse afastamento tambm ocorre para as variveis de confiana em instituies privadas Igreja, Sindicatos, Empresrios, Meios de Comunicao que saem do quarto para o stimo fator. De fato, apenas no ocorre movimentao alguma para as variveis de avaliao econmica mantidas no fator 5 e de confiana em Bombeiros e Correios mantidos na ltima dimenso do modelo. Interessa destacar a manuteno das variveis de avaliao da economia, pois ela refora nosso argumento de que o acesso direto e o conhecimento de terceiros com acesso a programas sociais so caractersticas que afetam a percepo poltica do sistema. Essa concluso reforada pelo segundo ponto de destaque deste modelo, qual seja, o significativo fortalecimento das variveis de avaliao do
4. Entre esses programas de transferncia de renda, apenas o Bolsa Famlia (2004) foi criado pelo governo Lula; o Bolsa-Escola e o Bolsa-Alimentao surgiram em 2001 e o programa Vale-Gs em 2002. Na anlise fatorial trabalhamos com as variveis completas de acesso aos benefcios e de conhecimento de beneficirios, sem criar subgrupos, pois o interesse foi o de identificar no posicionamento geral frente aos programas uma intermediao para percepo do funcionamento do sistema.
384
governo Lula, satisfao com o funcionamento da democracia e avaliao do grau de democracia do pas, todas dispostas na mesma dimenso. Essas variveis emergiram no modelo fatorial simples de desempenho do regime (tabela 3) com coeficientes muito baixos: no caso da avaliao do grau de democracia, seu valor naquele modelo menor que ,05 (,044). Agora, sob o impacto da presena das variveis associadas aos programas sociais, as trs variveis assumem coeficientes com valores acima de 0,6, em uma dimenso disposta imediatamente ao lado daquelas variveis. Isso aponta que a percepo sobre a democracia no pas est associada ao desempenho do governo e suas aes de gesto. Esses resultados nos permitem iniciar uma reflexo distinta daquela desenvolvida pela bibliografia existente a respeito das percepes de massa sobre polticas sociais. Em linhas gerais, os focos de anlise residem na identificao dos nveis de aceitao dos direitos sociais e equidade; no consenso sobre as bases do merecimento da assistncia governamental; e no impacto das noes de generosidade e de apoio ao combate pobreza sobre a aceitao das polticas governamentais (HASENFELD; RAFFERTY, 1989; WILL, 1993). Neste estudo, buscou-se identificar em que medida o acesso direto ou o conhecimento de terceiros com acesso a programas de redistribuio contribuiriam para mediar a percepo sobre o funcionamento da democracia no pas. De fato, os dados apontam que a presena da varivel de referncia dos programas sociais tem impacto sobre as orientaes dos cidados na definio das bases da legitimidade democrtica, pois associa as referncias de confiana institucional, da satisfao com o regime no pas, da avaliao da economia e da avaliao do presidente, formando um construto complexo sobre o desempenho do sistema no qual, possivelmente, o fator de agregao reside na gesto pblica de programas especficos. Esta afirmao, no entanto, certamente precisa ser aprofundada, sobretudo no que concerne definio dos programas sociais como intermedirios da percepo sobre o sistema poltico.
TABELA 4
Desempenho democrtico e programas sociais da pesquisa lAPOP 2007
1 Avaliao da situao econmica atual Comparao da situao econmica atual e h um ano Avaliao da situao econmica pessoal Comparao da situao econmica pessoal e h um ano 2 3 4 5 ,593 ,669 ,685 ,760 6 7 8
(Continua)

(Continuao)
1 Crena no desempenho dos Tribunais de Justia Respeito pelas instituies polticas Confiana na Justia Confiana na Justia Eleitoral Confiana nas Foras Armadas Confiana no Congresso Nacional Confiana no governo federal Confiana no Ministrio Pblico Confiana na Polcia Federal Confiana na Igreja Catlica Confiana nos partidos Confiana no Superior Tribunal Federal Confiana nos meios de comunicao Confiana nos sindicatos Confiana nos empresrios Confiana no presidente da Repblica Confiana nos Bombeiros Confiana nos Correios Avaliao do governo Lula Satisfao com democracia no pas Grau em que Brasil democrtico Beneficirio ou no do Bolsa Famlia Beneficirio ou no do Bolsa-Escola Beneficirio ou no do BolsaAlimentao Beneficirio ou no do Vale-Gs Conhece ou no beneficirio do Bolsa Famlia Conhece ou no beneficirio do Bolsa Escola Conhece ou no beneficirio do Bolsa-Alimentao Conhece ou no beneficirio do Vale-Gs varincia total (%): 60,81 15,3 ,794 ,831 ,846 ,851 8,7 7,3 6,4 6,2 5,9 5,9 5,1 ,698 ,759 ,829 ,767 ,681 ,652 ,685 ,433 ,578 ,761 ,698 ,686 ,583 ,603 ,575 ,667 ,713 ,692 ,700 ,723 ,411 2 3 4 5 6 ,712 ,639 ,528 7 8
385
,834 ,778
Fonte: Pesquisa LAPOP-Brasil, 2007. Obs.: Mtodo de extrao anlise de componentes principais. Rotao Varimax/Kaiser Normalization.
Os dados aqui analisados reafirmam estudos anteriores que pontuam a presena de uma forte preferncia normativa pelo regime democrtico, a qual emerge relacionada ao valor universal da escolha uma consequncia, em boa
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parte, da intensa dinmica eleitoral que marca nossa democratizao. Por sua vez, as referncias institucionais relativas ao sistema representativo no emergem diretamente associadas preferncia pelo regime, nem avaliao sobre seu funcionamento. Contudo, com relao s instituies em geral, os dados sugerem que, tanto por meio da avaliao de sua atuao, quanto dos nveis de confiana que despertam, elas constituem intermedirios importantes da percepo sobre o desempenho do sistema. Ao buscar os determinantes da avaliao do funcionamento da democracia e desempenho do governo, verificou-se que os atalhos constitudos pela percepo da economia e da gesto pblica so centrais para intermediar a relao dos cidados com o sistema poltico. Assim, a satisfao com o regime democrtico emerge associada condio de eficincia do governo do momento e sofre as mediaes realizadas pela gesto do cotidiano, operacionalizada aqui por meio da percepo e da expectativa sobre a situao econmica do pas e a situao econmica pessoal e da avaliao dos servios pblicos. Nessa direo, os achados com relao dimenso econmica e seu impacto sobre a legitimidade devem ser ressaltados. Acompanha-se, por certo, a ideia de que o fenmeno que relaciona o apoio democracia e satisfao com o sistema complexo, e no resulta do simples impacto de indicadores econmicos positivos (MONTERO; GUNTHER; TORCAL, 1997). No entanto, os dados mostram que a dimenso da economia central para a criao de posicionamentos com relao poltica e gesto do sistema. Os dados de opinio apresentados mostraram que a partir de 1994 a percepo do impacto positivo das polticas de controle inflacionrio contraiu uma estreita relao com as avaliaes de desempenho dos governos e dos presidentes. Assim, as variveis de avaliao da economia adquiriram presena permanente no mapa de referncias dos cidados pesquisados indicando que, de fato, as polticas econmicas do perodo democrtico exerceram um importante efeito politizador. Da mesma forma, o significativo efeito da proximidade de determinados cidados em relao a programas sociais sobre a avaliao do desempenho do sistema que eles desenvolvem, sugere que as aes governamentais influem diretamente na percepo sobre o regime e na formao das bases da sua legitimidade. Esse um resultado importante que indica, especificamente, o papel que as polticas de redistribuio possuem para subsidiar a avaliao do funcionamento da democracia no pas, aumentando a confiana nas instituies. Sabe-se que a implementao de polticas pblicas que produzem respostas satisfatrias s demandas da sociedade um elemento central no aumento da sintonia entre o governo e a sociedade. Nesse sentido, luz das bases da legitimidade do regime encontradas neste estudo, os resultados sugerem que o fortalecimento
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da democracia brasileira depende, em alguma medida, de programas governamentais que estabeleam as polticas sociais como um componente prioritrio da relao entre o estado democrtico e os cidados.
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ANExOS ANExO 1
Pesquisa NUPPS/CESOP Questes Fatorial Adeso Democrtica 1. O Sr.(a) concorda ou discorda com a seguinte afirmao: A democracia pode ter problemas, mas o melhor sistema de governo. O Sr.(a) concorda ou discorda? 2. Gostaria que o Sr.(a) me dissesse com qual dessas trs afirmaes o Sr.(a) concorda mais (1) A democracia sempre melhor do que qualquer outra forma de governo (2) Em certas circunstncias, melhor uma ditadura do que um regime democrtico (3) Tanto faz se o governo uma democracia ou uma ditadura 3. Tem gente que acha que sem partidos polticos no pode haver democracia, outras pessoas acham que a democracia pode funcionar sem partidos polticos. O que voc acha? (1) Sem partidos no pode haver democracia (2) A democracia pode funcionar sem partidos 4. O que melhor, um presidente da Repblica que...? (1) Seja identificado com um partido poltico ou (2) No d importncia para os partidos 5. Na sua opinio, os partidos polticos so: (1) Indispensveis democracia (2) S servem para dividir as pessoas (3) Outras respostas 6. O Congresso Nacional formado por deputados federais e senadores eleitos pelo povo. Tem gente que acha que sem Congresso Nacional no pode ter democracia, enquanto outras pessoas acham: (1) Sem Congresso Nacional no pode haver democracia
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(2) A democracia pode funcionar sem Congresso Nacional 7. Voc acha que o Brasil precisa do Congresso Nacional, isto , da Cmara de Deputados e do Senado, ou ns poderamos passar bem sem ele? (1) O pas precisa da Cmara dos Deputados e do Senado (2) Poderamos passar bem sem a Cmara dos Deputados e Senado 8. Se o voto no fosse obrigatrio, voc votaria nas prximas eleies para presidente da Repblica? Sim No 9. Voc acha que: (1) A maneira como as pessoas votam pode fazer com que as coisas mudem (2) No importa como as pessoas votam, no far com que as coisas mudem Questes Fatorial Desempenho 1. Voc diria que est muito satisfeito, satisfeito, pouco satisfeito ou nada satisfeito com o funcionamento da democracia no Brasil? 2. Como voc acha a democracia no Brasil? Uma democracia plena, uma democracia com pequenos problemas, uma democracia com grandes problemas, ou o Brasil no uma democracia? O Brasil : (1) Uma democracia plena (2) Uma democracia com pequenos problemas (3) Uma democracia com grandes problemas (4) O Brasil no uma democracia (5) No sei o que uma democracia 3. Na sua opinio, o presidente Lula est fazendo um governo: (1) Muito bom (2) Bom (3) Regular (4) Ruim (5) Muito Ruim
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4. E quanto situao econmica do Brasil no governo Lula desde janeiro de 2003 , voc diria que a situao econmica do pas melhorou, piorou ou ficou igual ao que era antes? (1) Melhorou (2) Ficou igual (3) Piorou 5. Voc acredita que as eleies no Brasil so limpas ou so objeto de fraude? (1) As eleies so limpas (2) So objetos de fraude 6. Como voc avalia a situao econmica do pas hoje? (1) Muito boa (2) Boa (3) Regular (4) Ruim (5) Muito Ruim 7. E no prximo ano, a situao econmica do pas ser: (1) Muito melhor (2) Um pouco melhor (3) Igual (4) Um pouco pior (5) Muito pior 8. A sua situao econmica atual e a de sua famlia : (1) Muito boa (2) Boa (3) Regular (4) Ruim (5) Muito Ruim
395
9. E nos prximos 12 meses, voc acha que a sua situao econmica e da sua famlia ser... que a situao econmica que vocs tem hoje? (1) Muito melhor (2) Um pouco melhor (3) Igual (4) Um pouco pior (5) Muito pior 10. Pensando em sua situao econmica de hoje e comparada com a de 10 anos atrs, voc diria que ela... em relao ao resto dos brasileiros? (1) Melhorou muito (2) Melhorou um pouco (3) Permaneceu igual (4) Piorou um pouco (5) Piorou muito 11. O salrio que voc ganha e o total de rendimentos de sua famlia lhe permitem cobrir satisfatoriamente suas necessidades? Por favor, me indique em qual das seguintes situaes voc se encontra? (1) suficiente, permite economizar (2) suficiente, no tenho grandes dificuldades (3) No suficiente, tenho dificuldades (4) No suficiente, tenho grandes dificuldades 12. Como voc avalia os servios pblicos do pas em ao relao servio de... Voc acha que : Habitao Sade Transportes Polcia Educao Seguro-Desemprego Esgoto e saneamento
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Previdncia social 13. Gostaria que voc avaliasse a atuao de cada uma das seguintes instituies: Igreja Foras Armadas Poder Judicirio Polcia Congresso Nacional Partidos polticos Televiso Sindicatos Empresrios Governo Presidente Bombeiros Leis do pas
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ANExO 2
Pesquisa LAPOP Questes Fatorial Adeso Democrtica 1. Agora, vou ler vrias frases. Levando em conta a situao atual do pas me diga com qual das seguintes frases o Sr.(a) concorda mais: (1) O Congresso impede muito o trabalho de nossos presidentes, e deveria ser ignorado, [ou ao contrrio] (2) Mesmo que atrapalhe o trabalho do presidente, nossos presidentes no deveriam passar por cima do Congresso (8) NS/NR 2. Na sua opinio, (1) Nossos presidentes devem fazer o que o povo quer, mesmo que as leis os impeam, [ou ao contrrio] (2) Nossos presidentes devem obedecer s leis, mesmo que o povo no goste (8) NS/NR 3. Na sua opinio, (1) A democracia sempre melhor que qualquer outra forma de governo (2) Em algumas situaes melhor uma ditadura do que uma democracia (3) Tanto faz/nenhuma das duas melhor [espontnea, no ler] Agora, vamos usar um carto similar, porm o ponto 1 representa discorda muito e o ponto 7 representa concorda muito. Um nmero entre 1 e 7, representa uma pontuao intermediria. Eu vou ler vrias frases e queria que me dissesse at que ponto o Sr.(a) concorda ou discorda . 4. A democracia tem alguns problemas, mas melhor do que qualquer outra forma de governo. 5. Pode haver democracia sem que existam partidos polticos. At que ponto concorda ou discorda desta frase? 6. Existem pessoas que dizem que precisamos de um lder forte, que no seja eleito atravs do voto. Outros dizem que, ainda que as coisas no funcionem, a democracia eleitoral, ou seja, o voto popular, sempre o melhor. O que o Sr.(a) pensa? (1) Necessitamos de um lder forte que no seja eleito atravs do voto
398
(2) A democracia eleitoral o melhor (8) NS/NR 7. Com qual das seguintes frases o Sr.(a) est mais de acordo: (1) Para a sociedade tanto faz um regime democrtico ou um no democrtico (2) A democracia prefervel a qualquer outra forma de governo (3) Em algumas circunstncias, um governo autoritrio pode ser prefervel a um democrtico (8) NS/NR Questes Fatorial Desempenho 1. At que ponto o Sr.(a) tem confiana na(s)/no(s): Justia Justia Eleitoral Foras Armadas [o Exrcito] Congresso Nacional Governo Federal Ministrio Pblico Polcia Federal Igreja Catlica Partidos polticos Supremo Tribunal Federal Governo municipal Meios de Comunicao Sindicatos Empresrios Presidente da Repblica Bombeiros Correios 2. Agora, falando em economia Como o Sr.(a) avalia a situao econmica do pas? O Sr.(a) acha que muito boa, boa, nem boa nem m, m ou muito m?
399
(1) Muito boa (2) Boa (3) Nem boa, nem m (regular) (4) M (5) Muito m (pssima) (8) NS/NR 3. O Sr.(a) considera que a situao econmica atual do pas est melhor, igual, ou pior que h 12 meses? (1) Melhor (2) Igual (3) Pior (8) NS/NR 4. Como Sr.(a) avalia, em geral, sua situao econmica? O Sr.(a) acha que muito boa, boa, nem boa nem m, m ou muito m? (1) Muito boa (2) Boa (3) Nem boa, nem m (regular) (4) M (5) Muito m (pssima) (8) NS/NR 5. O Sr.(a) acha que sua atual situao econmica est melhor, igual ou pior que a de h 12 meses? (1) Melhor (2) Igual (3) Pior (8) NS/NR 6. E falando do governo, em geral, como o Sr.(a) avalia o trabalho que o presidente Lula est realizando (1) Muito bom
400
(2) Bom (3) Nem bom, nem mal (regular) (4) Mal (5) Muito mal (pssimo) (8) NS/NR 7. De uma maneira geral, o Sr.(a) est muito satisfeito, satisfeito, pouco insatisfeito ou muito insatisfeito com o funcionamento da democracia no Brasil? (1) Muito satisfeito (2) Satisfeito (3) Insatisfeito (4) Muito insatisfeito (8) NS/NR 8. Em sua opinio, o Brasil um pas muito democrtico, mais ou menos democrtico, pouco democrtico ou nada democrtico? (1) Muito democrtico (2) Mais ou menos democrtico (3) Pouco democrtico (4) Nada democrtico (8) NS/NR 9. O Sr.(a) participa do programa... [LER NOME DE CADA UM DOS PROGRAMAS ABAIXO],do governo federal? [INSTRUO: preciso deixar claro para o entrevistado que a questo se refere aos programas do governo federal dado que alguns estados tambm possuem programas sociais similares] Bolsa Famlia Bolsa-Escola Bolsa-Alimentao Vale-Gs 10. Algum da sua famlia ou algum conhecido do Sr.(a) participa do programa... [LER NOME DE CADA UM DOS PROGRAMAS ABAIXO],do governo federal ? [INSTRUO: preciso deixar claro para o entrevistado que
401
a questo se refere aos programas do governo federal dado que alguns estados tambm possuem programas sociais similares] Bolsa Famlia Bolsa-Escola Bolsa-Alimentao Vale-Gs
ANExO 3
Descrio das Pesquisas 1. Pesquisa NUPPS/CESOP A Desconfiana nas Instituies. Pesquisa associada ao projeto temtico FAPESP Processo no 04/07952-8 Survey nacional com adultos brasileiros, acima de 16 anos, realizado entre 1o e 15 de junho de 2006 Amostra representativa nacional, com 2.004 entrevistas pessoais Amostra probabilstica com trs estgios: seleo de municpios; seleo de setores censitrios; seleo de domiclios a partir de quotas de sexo, idade, escolaridade e PEA/no PEA, tal como definido na PNAD/2004 Coordenao: Jos varo Moises (Nuppes/USP) e Rachel Meneguello (CESOP/UNICAMP)
2. Pesquisa LAPOP-Brasil/Barmetro das Amricas Pesquisa associada ao Amricas Barometer-Vanderbilt University Survey nacional com adultos brasileiros, acima de 16 anos, realizado entre 12 de julho e 26 de agosto de 2007 Amostra representativa nacional, com 1.214 entrevistas pessoais Amostra probabilstica com trs estgios: seleo de municpios, seleo de setores censitrios e seleo de domiclios Coordenao: Denise Paiva (UFG) e Simone Bohn (York University)
CAPTULO 13
MDIA E PODER: INTERESSES PRIvADOS NA ESfERA PBlICA E AlTERNATIvAS PARA SUA DEMOCRATIzAO
1 INTRODUO E PROBlEMATIzAO
Nas democracias, os conflitos sociais de diversas ordens so possibilitados pelos cdigos legais, pelas instituies e pelos pactos entre as classes sociais. Independentemente da maneira de ser do sistema poltico Repblica ou Monarquia parlamentar, presidencialismo ou parlamentarismo e suas modulaes, sistemas bi ou pluripartidrios, regimes eleitorais majoritrios ou proporcionais, entre tantas outras possibilidades , se mais prximo de um dos tipos ideais ou uma combinao de vrios modelos, com todas as particularidades histrico-culturais, uma democracia s poder assim ser considerada se na esfera pblica1 os diversos interesses puderem se manifestar. Tal assertiva , na verdade, um trusmo. Se essa premissa no necessita ser aprofundada, fato que a mdia2 representa uma forma de poder que, nas sociedades de massa,3 possui papis extremamente significativos, tais como: influir fortemente na formao das agendas pblicas e sobretudo governamentais; intermediar relaes sociais entre grupos os mais diversos; influenciar a opinio de inmeras pessoas acerca de temas especficos; participar das contendas polticas, ora em sentido lato defesa ou veto de uma causa, por exemplo , ora estrito apoio a governos, partidos
1. Entende-se por esfera pblica a arena em que se mesclam interesses comuns e de classes: comuns quanto lgica da Nao, da identidade nacional, do Estado nacional, e de classes no que tange aos interesses sociais imanentemente distintos, embora possam em determinadas conjunturas e dependendo dos arranjos polticos se assemelharem. A esfera pblica, alm do mais, um espao em que os conflitos se manifestam, veladamente ou de forma aberta. Se democrtica tal esfera possibilita e regula os diversos interesses, a comear pelo conflito distributivo. 2. Entende-se por mdia o complexo de meios de comunicao que envolve mensagem e recepo por formas diversas cuja manipulao dos elementos simblicos sua caracterstica central. No mundo contemporneo tais meios so em larga medida portadores de mensagens ideolgicas. 3. As chamadas sociedades de massa so assim consideradas no apenas em razo do grande nmero de habitantes em lugares circunscritos, mas devido aos comportamentos semelhantes da maior parte das pessoas no que tange a valores resultantes da produo/consumo em srie provenientes das sociedades industriais. A chamada modernidade expressa em larga medida essa caracterstica. Embora as denominadas sociedade ps-industriais, de servios e mesmo ps-modernas impliquem fissuras importantes no conceito de sociedade de massa, este no foi derrogado convive com outras formas de sociabilidade provindas do modelo de acumulao flexvel (HARVEY, 1990).
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ou candidatos; e atuar como aparelho ideolgico4 capaz de organizar interesses em determinadas circunstncias guisa de partidos polticos ou intelectuais coletivos e orgnicos de grupos especficos.5 Todos esses papis so ocultados sob o manto do dever da informao, que seria neutra, independente, apartidria e aideolgica, caractersticas invariavelmente alegadas pelos rgos da mdia ao retratar sua atuao. Nesse sentido, ao participar da esfera pblica como prestadora de servios de informao , a mdia isto , o conjunto de entidades de comunicao social teria uma funo imprescindvel nas democracias: informar sobre os acontecimentos, internos e externos, levando s pessoas uma gama de conhecimentos no imediatamente acessveis, de maneira que, sem esse servio, estas no teriam condio de conhecer outras realidades que no as vivenciadas ou relatadas por pessoas prximas.6 Mais importante ainda, fundamentalmente, os rgos da mdia fariam a fiscalizao do Estado, exercendo assim a forma mais bem acabada de controle social em relao ao dinheiro pblico, s aes pblicas em uma palavra, aos negcios pblicos.7
4. Adota-se neste estudo o conceito gramsciano de aparelhos privados de hegemonia para definir a atuao poltico/ ideolgica da mdia, seja no sentido de possuir autonomia perante o Estado, seja por participar da construo do consenso na relao entre este e a sociedade, do qual o Estado se amplia tendo em vista o papel da chamada sociedade civil: mbito de atuao dos agentes privados que lutam pela direo cultural e ideolgica de um pas, isto , por uma dada hegemonia. 5. No faltam exemplos na histria brasileira do decisivo papel da mdia. Apenas para ilustrar, relembre-se a atuao do jornal O Estado de S. Paulo na chamada Revoluo de 1932, de grande parte da mdia na derrubada do presidente Joo Goulart em 1964, e da posio do jornal Folha de S.Paulo na campanha das Diretas J em 1984. 6. Conforme se discutir mais adiante, a internet representa um espao novo no que tange informao e aos embates ideolgicos. Tal espao vem sendo disputado por grandes grupos empresariais caso dos portais de informao e da chamada convergncia digital e por um sem-numero de organizaes e movimentos sociais. Ainda cedo para concluir sobre o real poder da internet como meio alternativo. Nesse momento, cabe ressaltar que h vises bastante polarizadas: ou muito otimistas, sobre o poder de subverso do mundo digital, ou fortemente desconfiadas de que se trata de algo novo. 7. interessante observar que tanto as empresas quanto boa parte dos jornalistas se autoelegem como investigadores. Da, por exemplo, a existncia do gnero intitulado jornalismo investigativo, assim como, entre outras, da Associao Brasileira de Jornalismo Investigativo (Abraji), alm de entidades patronais como a Associao Brasileira de Emissoras de Rdio e Televiso (ABERT) e a Associao Nacional de Jornais (ANJ). Segundo a ABERT, ao comentar recente reclamao do presidente Lula quanto sobreposio investigatria que a imprensa estaria fazendo em relao aos rgos do Estado voltados para tanto, essas entidades assim reagiram: Representantes de entidades jornalsticas criticaram recente declarao do presidente Lula que, em entrevista ao jornal Folha de S.Paulo, afirmou que o papel da imprensa no fiscalizar o poder, mas informar. A Associao Nacional dos Jornais (ANJ), a Associao Brasileira de Imprensa (ABI) e a Federao Nacional dos Jornalistas (Fenaj), instituies de mbito nacional, classificaram a afirmativa de Lula como infelicidade e equvoco. O presidente Lula est equivocado. Alm de informar, que uma de suas funes, a imprensa tem o clssico papel de investigar e presta excelentes servios em todos os pases em que exerce tambm esta funo, disse o diretor-executivo da ANJ, Ricardo Pedreira. Na afirmao, Lula argumentou que o Brasil j possui rgos responsveis pelo monitoramento do Estado, como o Tribunal de Contas da Unio (TCU). Para o presidente da Fenaj, Srgio Murillo, o panorama brasileiro atual, que envolve corrupo e pobreza, no isenta a imprensa dessa prerrogativa fiscalizatria. Pobre da nao em que no h investigaes de jornais e jornalistas (...). Sempre tenho dito que, enquanto os representantes polticos reclamarem da imprensa, estamos fazendo nosso papel e eles o deles. Mas, quando h muitos elogios, algum problema h, declarou Murillo (PORTAL IMPRENSA, 23/10/2009 apud ABERT http://www.abert.org.br/novosite/clipping/clipping_resultados.cfm?cod=132246). Como se observa, para a mdia investigar uma de suas funes precpuas. Por fim, reitere-se que a mdia se considera um bem pblico no que tange aos bnus dessa situao e, em determinadas conjunturas, quando lhe convm, um bem privado, o que implicaria escapar do nus de ser controlada.
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Tais rgos da mdia emissoras de televiso (TVs), rdios, jornais, revistas e portais atuantes na esfera pblica so, contudo, em larga medida empresas privadas que, como tal, objetivam o lucro e, mais ainda, agem segundo a lgica e os interesses privados dos grupos sociais que representam. Embora a ao da mdia seja complexa, como se ver adiante, essas caractersticas so cruciais para uma definio inicial dessa relao entre agentes privados e esfera pblica. Afinal, se todos os possuidores de poder precisam ser responsabilizados,8 a exemplo dos agentes pblicos e de outros agentes privados, para os quais h meios de fiscalizao, e se a atuao dos rgos da mdia tem como pressuposto a lgica privada, a questo que se coloca como compreender a sua atuao na esfera pblica, na qual a democracia elemento-chave. Tendo esses elementos como fundantes para se compreender o papel da mdia na democracia, sobretudo na democracia brasileira, ao longo do sculo XX observar-se-o os seguintes temas neste captulo: a constituio da poltica informacional no sculo XX e a construo da sociedade miditica; as teorias polticas sobre a democracia e as confluncias estabelecidas entre mdia e democracia; a necessidade de um marco conceitual capaz de compreender seu papel; a anlise da concentrao dos meios de comunicao no Brasil e suas conexes com o poder poltico; a relao dos peridicos com os leitores, os formadores de opinio e a chamada opinio pblica; o papel dos grandes peridicos na formao da agenda neoliberal e perante o conflito distributivo entre capital e trabalho nas dcadas de 1980 e 1990; e a necessidade de o Brasil criar mecanismos de responsabilizao e democratizao da mdia por meio de instrumentos institucionais, legais e creditcios.
2 A POlTICA INfORMACIONAl NA SOCIEDADE MIDITICA
Refletindo sobre o advento do que denomina poltica informacional, Castells anota que: (...) a mdia eletrnica (no s o rdio e a TV, mas todas as formas de comunicao, tais como o jornal e a internet) passou a se tornar o espao privilegiado da poltica. No que toda a poltica possa ser reduzida a imagens, sons ou manipulaes simblicas, ressalva o autor. Contudo, ele prossegue, sem a mdia, no h meios de adquirir ou exercer poder. Portanto, todos [os partidos polticos, de ideologias distintas] acabam entrando no mesmo jogo, embora no da mesma forma ou com o mesmo propsito (CASTELLS, 2000). Esta anlise compe o quadro de que as sociedades de massa contempornea so fundamentalmente sociedades miditicas, isto , cujas relaes sociais e de poder so intermediadas pelas diversas modalidades da mdia. O jogo poltico partidrio e parlamentar teria de se adequar s regras definidas pela mdia, em que o espetculo e o entretenimento se confundem com as notcias.
8. Tudo segundo o liberalismo de Os federalistas, o que implica a teoria dos freios e contrapesos.
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Nesse sentido, o espao pblico seria, em larga medida, ocupado e agendado pelo sistema miditico, que daria os contornos do que ou no legtimo, assim como do que deve ou no ser considerado prioritrio. Embora a vida poltica, em sentido lato, seja muito maior, mais complexa e conflituosa do que a mdia retrata o que, alis, explica as mudanas na sociedade , o fato que o sistema miditico enquadra em boa medida os conflitos, pois:
(...) em virtude dos efeitos convergentes da crise dos sistemas polticos tradicionais e do grau de penetrabilidade bem maior dos novos meios de comunicao, a comunicao e as informaes polticas so capturadas essencialmente no espao da mdia. Tudo o que fica de fora do alcance da mdia assume a condio de marginalidade poltica. O que acontece nesse espao poltico dominado pela mdia no determinado por ela: trata-se de um processo social e poltico aberto. Contudo, a lgica e a organizao da mdia eletrnica enquadram e estruturam a poltica. (...) [esta] insero da poltica por sua captura no espao da mdia (...) causa um impacto no s nas eleies, mas na organizao poltica, processos decisrios e mtodos de governo, em ltima anlise alterando a natureza da relao entre Estado e sociedade (CASTELLS, 2000, p. 368).
Observe-se que o papel da mdia ainda mais potencializado com a crise dos sistemas representativos tradicionais (sistema partidrio, representao sindical e mesmo movimentos sociais), que cada vez cedem lugar ao chamado terceiro setor (denominao ampla e fugidia que congrega caridade individual, a chamada responsabilidade social das empresas, a ao das organizaes no governamentais, entre outras tantas aes). Esse vazio crescentemente ocupado pela mdia, particularmente por meio da poltica informacional. Como lembra Castells (2000), embora os conflitos permaneam e se complexifiquem, tendo em vista a poltica ser um terreno aberto, seu enquadramento passa pela mdia, pois ela o agente que faz a intermediao das relaes sociais, reitere-se. Assim, como os partidos so, em perspectiva internacional, cada vez menos representativos, os sindicatos cada vez mais fracos e com decrescente nmero de filiados9 e as ideologias contrastantes ao neoliberalismo menos vigorosas, esse enquadramento e essa intermediao potencializam um poder historicamente importante. Enfatize-se que, ao falar-se da mdia, ocorre referncia a um sistema com diversas modalidades que se integram, pois:
(...) a televiso, os jornais e o rdio funcionam como um sistema integrado, em que os jornais relatam o evento e elaboram anlises, a televiso o digere e divulga ao
9. O declnio dos sindicatos, em termos mundiais, ocorre devido consolidao do modelo de acumulao flexvel, que: diminui o nmero de trabalhadores necessrio produo; terceiriza e quarteiriza a teia produtiva em locais diferentes no mundo; move as planas produtivas tendo em vista enfraquecer a organizao do trabalho, pressionando tambm os governos para tanto; se utiliza da engenharia just in time e da obsolescncia programada, que permitem grande controle sobre a circulao; entre outras caractersticas que enfraquecem os trabalhadores em relao ao capital.
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grande pblico, e o rdio oferece a oportunidade de participao ao cidado, alm de abrir espao a debates poltico-partidrios direcionados sobre as questes levantadas pela televiso (CASTELLS, 2000, p. 376).10
Como se observa, as diversas modalidades tm papis distintos, mas conjugados. Embora no ajam necessariamente de forma unssona em termos ideolgicos, seu modus operandi similar, na medida em que provm de um sistema orgnico em que as notcias associam-se ao espetculo, ao entretenimento e lgica mercantil da audincia no caso das TVs e dos rdios e das vendas, notadamente de publicidade no caso dos peridicos. Esses aspectos ao mesmo tempo empresariais e ideolgicos fazem parte da dinmica da intermediao das relaes sociais. Nas circunstncias em que os principais meios de comunicao convergem ideologicamente, caso da introduo da agenda neoliberal no Brasil e da crtica perene aos movimentos sociais, o enquadramento ideolgico conjuga-se ao seu modus operandi, como se ver a seguir. Por fim, segundo Castells, ao lado das aludidas mudanas estruturais na representao poltica em perspectiva global presentes em maior ou menor escala em cada pas ou regio , o prprio sistema poltico formal impactado pelo sistema informacional:
crise de legitimidade do Estado-Nao acrescente-se a falta de credibilidade do sistema poltico, fundamentado na concorrncia aberta entre partidos. Capturado na arena da mdia, reduzido a lideranas personalizadas, dependente de sofisticados recursos de manipulao tecnolgica, induzido a prticas ilcitas para obteno de fundos de campanha, conduzido pela poltica do escndalo, o sistema partidrio vem perdendo seu apelo e confiabilidade e, para todos os efeitos, considerado um resqucio burocrtico destitudo da f pblica (CASTELLS, 2000, p. 402).
Esta passagem aparenta analisar a realidade brasileira, tal a fidelidade com que a retrata, mas em verdade analisa o sistema poltico nos pases ocidentais, o que demonstra tratar-se de um fenmeno internacional. Porm, mais importante a constatao de que a desconfiana e o descrdito nas instituies polticas do Estado democrtico de direito, entre os quais o sistema poltico representativo e suas instituies, so inversos percepo sobre a mdia, considerada pelas populaes uma das instituies mais credveis. muito significativa, nesse sentido, a pesquisa realizada pela Associao dos Magistrados Brasileiros (AMB) sobre a confiana nas seguintes instituies: imprensa, governo e justia. Note-se que a nica instituio no estatal privada, portanto a imprensa, e os nmeros so reveladores: em primeiro lugar, ficou o juizado de pequenas causas, com 71,8%; em segundo lugar,
10. Evidentemente que a internet outra modalidade, mais aberta e com apropriaes diversas, embora seu papel seja muito recente, como foi aludido.
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a imprensa, com 59,1%; em terceiro lugar, o Supremo Tribunal Federal (STF), com 52,7%; em quarto lugar, os juzes, com 45,5%; em quinto lugar, o Poder Judicirio, com 41,8%; em sexto lugar, as prefeituras e os governos locais, com 39,3%; e por fim o governo federal, com 39,3%. Enfatize-se o significado de que a nica entidade privada inquirida em meio a seis outras pblicas obteve o segundo lugar.11 Caso outras entidades no estatais como a Igreja fossem inseridas na pesquisa, provvel que muitos rgos do poder pblico sobretudo os que dependem da legitimidade do voto, como os executivos e os parlamentos ficariam em situao ainda pior.12 Tudo isso confere mdia sempre capitaneada pela TV grande credibilidade para agendar os temas centrais aos governos, o que implica proposies e vetos das mais variadas ordens, assim como o enquadramento dos conflitos em um cipoal arbitrrio de referncias.
3 MDIA: INTERESSES PRIvADOS NA ESfERA PBlICA13
Os rgos da mdia so empresas capitalistas de comunicao, que, portanto, objetivam o lucro;14 em pouqussimos casos h rgos estatais ou pblicos. Seu papel mercantil , contudo, distinto das empresas de outros segmentos empresariais, pois, no bastasse o poder de modelar a opinio, sua mercadoria (a notcia) est sujeita a variveis mais complexas e sutis do que as existentes nos bens e servios comuns. Isso porque sua atuao implica equilbrio instvel entre formar opinio; receber influncias de seus consumidores e sobretudo de toda a gama de anunciantes; relacionar-se com o Estado renegociaes de dvidas tributrias e previdencirias, isenes e emprstimos, alm de questes regulatrias, entre outras; e auferir lucro. Assim, a notcia, tomada per se e como processo que a produz, similar a qualquer outra mercadoria, em forma de bens tangveis ou servios. Mas o aspecto central diz respeito ao fato de que a notcia como mercadoria possui uma especificidade ausente nos outros tipos de mercadoria, pois sua veiculao pode causar danos a pessoas, instituies, grupos sociais e sociedades, na medida em que possui o poder de, no limite, fabricar e distorcer imagens e verses a respeito
11. Disponvel em: <http://www.amb.com.br/docs/pesquisa/imagem_instituicoes.pdf>. 12. Ver, nesse sentido, pesquisas feitas sistematicamente pelos seguintes rgos: Latino-Barmetro, disponvel em: <http://www.latinobarometro.org/>, e Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), disponvel em: <www.pnud.org.br>. 13. Deve-se ressalvar que a tradio marxista nega a existncia de uma esfera pblica, dado o carter de classes da sociedade capitalista, pois, afinal, haveria uma vinculao inescapvel de cada indivduo aos seus interesses de classe. 14. Sobretudo a partir da dcada de 1990, as empresas de comunicao ampliaram o seu espectro de atuao por meio de fuses e aquisies e se transformaram em empresas de comunicao e entretenimento, com consequncias importantssimas no que tange chamada espetacularizao da poltica, como demonstra Castells (2000). Mais ainda, de forma crescente, estas empresas vm diversificando sua atuao nos mais distintos mercados, tanto em mbito local quanto internacional, o que implica uma intrincada gama de interesses empresariais comerciais e financeiros que se entrecruzam, levando ao paroxismo o carter mercantil da mdia. O exemplo da fuso da Time com a Warner Bross significativo.
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de acontecimentos e fenmenos, simultaneamente sua funo de informar. claro que no se trata de considerar o processo de informar como neutro, pois ele prprio submetido a um conjunto de variveis, tais como a viso do consumidor das notcias, das testemunhas, das fontes e do prprio processo produtivo das notcias, intrinsecamente complexo. Mas entre no se alcanar a neutralidade porque isso intrinsecamente impossvel e porque isso decorre dos interesses polticos, econmicos e sociais dos proprietrios privados dos meios de comunicao e suas eventuais bases de representao interesses estes potencializados pela ausncia de mecanismos de responsabilizao da mdia, como se ver a seguir , h um verdadeiro abismo, o que implica compreender a fronteira que os delimita. Assim, se a notcia , de fato, uma mercadoria, o de um tipo especial e, como tal, necessita ser tratada de uma forma igualmente especial, tendo em vista as inmeras consequncias que pode acarretar, consequncias estas que assumem cada vez mais dimenses planetrias, dada a mundializao. Como ilustrao da repercusso social que as notcias podem ter como a informao, o boato, as verses, as insinuaes, entre outras modalidades , basta que se citem as elevaes e as quedas das bolsas de valores e das moedas em funo de especulaes muitas vezes iniciadas e/ou estimuladas pela mdia. Mais ainda, a exposio da vida privada de personagens pblicos vem, crescentemente, ocasionando danos morais imagem destes, levando at interrupo de carreiras e ao estigma social. por isso que a figura dos paparazzi emblemtica tanto da invaso da privacidade quanto do advento de uma sociedade nesse sentido global vida pelo espetculo, em diversos mbitos, notadamente no poltico, como foi visto: da a notcia e o entretenimento se juntarem, tais como as empresas dessas reas. Ocorre, assim, uma combinao, muitas vezes propositada, entre o fato e a verso, o real e o imaginrio, o acontecimento e a fico, em prejuzo de algo e/ou algum (indivduo ou coletivo).15 Portanto, tal confuso na mdia , sob todos os aspectos, perniciosa sociedade democrtica. Note-se que no se aventa a perspectiva de uma verdade nica, pois inexistente, mas sim de rgos da mdia que sejam obrigados a expor as mltiplas verdades, isto , as mltiplas plurais, portanto interpretaes dos fatos e, dessa forma, dos interesses. Nesse sentido, se essas, entre outras consequncias do poder da mdia, so verdadeiras e, mais ainda, se todos os outros tipos de mercadoria, seus processos produtivos e seus proprietrios so, por meios diversos, responsabilizados e fiscalizados por mecanismos de Estado e mesmo da sociedade, no haveria razo
15. A concentrao fundiria no pas, por exemplo, simplesmente desconsiderada pela grande mdia, assim como os principais movimentos sociais que a confrontam so brutalmente estigmatizados.
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para a mercadoria notcia no se submeter a mecanismos semelhantes.16 claro que, em se tratando da informao, a tentao de se estabelecer controles autoritrios, censrios, grande, comportamento, alis, comum na histria brasileira: da a preocupao com a chamada liberdade de expresso necessariamente dever nortear qualquer mecanismo de controle que se venha a constituir, tanto em nvel nacional quanto internacional, repelindo-se portanto qualquer tentativa de censura ver-se-o a seguir algumas alternativas no que tange responsabilizao da mdia. Mas, como toda liberdade implica responsabilidade, qualquer conivncia sob pena da legitimao de um efetivo poder sem controle e mesmo de um pensamento nico quanto permissividade dos meios de comunicao igualmente deletria democracia. Afinal, em nome da liberdade de expresso, sem a contraparte da responsabilizao, observou-se na histria brasileira a existncia de verdadeiras mquinas de produo do consenso devido atuao unssona supressora de vozes discordantes. Como exemplificao, ressalte-se que as proposies neoliberais aqui denominadas ultraliberais, dada a radicalidade tanto das proposies como da forma de operar desta corrente , tais como a privatizao, a diminuio do papel do Estado, a flexibilizao do mercado de trabalho, o individualismo, entre outras, que constituram, a partir dos anos 1980, o chamado pensamento nico, foram aceitas e propagadas vigorosamente pela mdia brasileira.17 Aos discordantes das chamadas reformas orientadas para o mercado coube a pecha de neolticos por estarem dissonantes com os ventos do neoliberalismo.18 Tratou-se, portanto, de hegemonia, bloqueadora de outras formas de pensar e, como tal, antidemocrtica. Note-se que a unicidade de pensamento contraria a tradio que se requer liberal, pois esta traz o pluralismo no cerne de suas preocupaes. Dados esses fatores, paradoxal observar que justamente as empresas de comunicao privadas sejam as menos responsabilizveis em relao aos outros tipos de capital. Alm do mais, uma das mais fortes crticas desferidas aos regimes socialistas dizia respeito justamente impossibilidade do dissenso, em razo do controle estatal dos meios de comunicao. Ou, em outras palavras, do pensamento nico, na esteira da unicidade partidria e do monoplio produtivo por parte do Estado, supressor das iniciativas particulares, entre as quais a liberdade de imprensa. Dado esse contraponto, cabe indagar se a situao brasileira no seria semelhante de certa forma tradio do socialismo real, em que h
16. Note-se que, no Brasil, a produo e o comrcio de mercadorias e servios so controlados por rgos distintos, como os Institutos de Defesa do Consumidor (Procons), a Secretaria de Direito Econmico (SDE), as agncias de regulao setoriais, entre outros rgos, alm de entidades privadas sem fins lucrativos, como o Instituto de Defesa do Consumidor (IDEC), apenas para citar alguns. 17. Ver a crtica paradigmtica a esta postura nas inmeras publicaes do Le Monde Diplomatique. 18. Fonseca (2005) analisou como a grande imprensa brasileira (os principais peridicos) veiculou a agenda ultraliberal no pas, estigmatizando vigorosamente todos os que se opusessem tanto prpria agenda quanto forma de implement-la.
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verdadeiros monoplios e oligoplios da comunicao formais e informais , sem que o Estado e a sociedade possuam instrumentos eficazes para fiscaliz-los, responsabiliz-los e cont-los nos limites da democracia e do Estado democrtico de direito , que no o jogo do mercado e a justia, que so sabidamente insuficientes.19 Apesar da existncia do multipartidarismo, de diversos proprietrios de meios de comunicao e do Estado no ser onisciente nem onipresente, teria havido , em perspectiva histrica, consensos forjados, contribuindo assim para uma sociedade no polirquica.20 Por tudo isso, a mdia, concebida como ator poltico-ideolgico, (...) fundamentalmente instrumento de manipulao de interesses e de interveno na vida social (CAPELATO; PRADO, 1980), pois representa, por meio de seus rgos, uma das instituies mais eficaz quanto inculcao de ideias em relao a grupos estrategicamente reprodutores de opinio, caracterizandose como polos de poder. Tais grupos sociais so constitudos pelos estratos mdios e superiores da hierarquia social brasileira. O fato de haver poucos leitores de peridicos no Brasil no relevante, pois, como assevera Castells, estes pautam a mdia televisiva e radiofnica e, de certa forma, a prpria internet. Por fim, a possibilidade de agendamento/colonizao da esfera pblica pela mdia estaria se alargando mundialmente, pois, para diversos autores, o mundo estaria passando por uma verdadeira compresso do espao e do tempo, que se configuraria como uma das caractersticas da contemporaneidade. Em outras palavras, as informaes so cada vez mais transmitidas em tempo real, encurtando brutalmente o tempo de sua gerao, assim como especialmente de sua propagao (transmisso) em escala planetria. Dessa forma, nesse mundo encurtado por satlites, fibras ticas, TVs a cabo, agncias noticiosas, jornais e revistas sobretudo em ingls, lngua cada vez mais falada e mesmo traduzida para as lnguas nativas impressos simultaneamente em diversos pases, a mdia estaria crescentemente extrapolando ainda mais sua influncia, pois seria estendida agora ao planeta, notadamente a mdia postada no centro do capitalismo. Assim, se a esfera pblica torna-se cada vez mais global a ponto de poder-se falar de uma
19. Em um mercado to pouco competitivo como o brasileiro, sobretudo no setor de peridicos e de emissoras de TV, este (o mercado) certamente no o lcus central com vista maior democratizao do acesso informao. Alis, dificilmente o mercado per se possui esta funo. Quanto ao Poder Judicirio, dado inexistir lei de imprensa no Brasil, Justia cabe julgar os crimes especficos da imprensa por meio das leis gerais dos crimes contra a honra, o que faz, por exemplo, o direito de resposta, crucial democracia e prpria honra dos atingidos, ser extremamente frgil no Brasil. Nesse sentido, o julgamento dos crimes de opinio submetem-se aos cdigos civil e penal, reconhecidamente insuficientes quanto punio dos abusos da opinio, sobretudo dos proprietrios dos meios de comunicao. No bastasse isso, a lei e o aparato judicirio so condies necessrias, mas jamais suficientes para a democratizao dos meios de comunicao, dada a necessidade de controles sociais deste. 20. Como se sabe, segundo Dahl (1972), uma poliarquia implica um tipo ideal em que, por meio de determinadas condies poltico-institucionais, um pas se aproxima mais ou menos da democracia, tomada como o pice de uma escala. A maioria dos autores que adotam esse esquema interpretativo costuma situar o Brasil na parte inferior da escala de Dahl.
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agenda planetria, que envolve temas como capital financeiro, cadeia produtiva, misria/migrao, meio ambiente, direitos humanos, armas nucleares, drogas, entre inmeros outros e, se, alm disso, a mdia procura, a partir de interesses privados, traduzir e intermediar relaes sociais na esfera pblica, mais importante ainda se coloca o tema da responsabilizao como contraparte liberdade, agora em dimenso internacional. Assim, se a questo j era complexa em escala nacional, torna-se ainda mais problemtica quando pensamos que o mundo est menor na medida em que certas fronteiras esto sendo diludas.
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Para alm do carter mercantil da notcia, em termos tericos, a distino entre as esferas pblica e privada tem nas revolues burguesas uma espcie de divisor de guas, particularmente a Revoluo Inglesa Gloriosa e a Revoluo Francesa. Nestas, inaugurado um novo conceito de liberdade, agora identificado ao mundo privado por meio do mercado e, em termos polticos, pertencente ao carter negativo da ideia de liberdade.21 Assim, tendo em vista essa configurao histrica ps-revolues burguesas, em larga medida responsvel pelas instituies e pelo pensamento poltico que se conhecem no mundo ocidental, aos quais a mdia invariavelmente se diz perfilhar (o liberalismo poltico), cumpre entender como a teoria liberal trata o tema da relao entre liberdade e responsabilidade. De incio, vale invocar os aludidos pais da Repblica estadunidense, particularmente a famosa sentena de Madison acerca da natureza humana, que certamente deve se estender mdia:
Se os homens fossem anjos, no seria necessrio haver governo. Se os homens fossem governados por anjos, dispensar-se-iam os controles internos e externos do governo. Ao constituir-se um governo (...), a grande dificuldade est em que se deve, primeiro, habilitar o governante a controlar o governado e, depois, obrig-lo a controlar-se a si mesmo. (...) Essa poltica de jogar com interesses opostos e rivais (...) pode ser identificada ao longo de todo o sistema das relaes humanas, tanto pblicas como privadas (MADISON, 1990).
Como se sabe, essa desconfiana em relao natureza humana, claramente demonstrada por este autor, no nova na filosofia e na teoria polticas. Afinal, particularmente desde Maquiavel e, depois, Hobbes, o ceticismo quanto solidariedade humana tornou-se comum para diversas correntes de pensamento. Da, obras como
21. De acordo com este conceito, o espao privado, que seria garantido fundamentalmente pelo Estado de Direito, possibilitaria ao indivduo, tornado igual a seus semelhantes perante a lei, poder fazer tudo o que quisesse sem ser impedido a tanto, assim como deixar de faz-lo sem ser obrigado a agir de forma que no deseja, desde que, em ambos os casos, no infringisse direitos alheios. Para tanto, h de se traar uma linha separando o pblico do privado e consequentemente os poderes asseguradores de ambos , o que se d com a definio prvia, ainda que no esttica, de direitos. Afinal, o que cabvel ao pblico e ao privado historicamente modificvel quanto ao contedo contido.
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O esprito das leis, de Montesquieu22 e a teoria dos cheks and balances de Os federalistas procurarem, cada qual a seu modo, controlar os homens detentores de poder: seja o poder visvel do Estado, seja o poder por vezes oculto, mas efetivo da sociedade, em razo de grupos majoritrios tentarem impor seus interesses e suas opinies como se ver a seguir. Portanto, o cidado comum deveria ser controlado, segundo os federalistas, pelas autoridades, assim como estas tambm deveriam estar sujeitas a controles: tanto por outros poderes da a famosa diviso entre os trs poderes quanto pela prpria sociedade. Essa predio de Os federalistas (1990), j antecipada por John Locke no sculo XVI, permanece inscrita na concepo moderna do Estado de direito, o que implica o carter democrtico23 e republicano das instituies. No sculo XIX, autores liberais afirmaram vigorosamente o temor quanto s fronteiras da relao pblico privado, tendo nas figuras de Benjamin Constant, Stuart Mill e Alexis de Tocqueville, entre outros, importantes expresses. Mesmo que com distines, estes autores representam a tradio do liberalismo que melhor expressou os dilemas acerca do que ambas essas esferas deveriam conter. J no sculo XX, autores ultraliberais24 como Von Mises, Milton Friedman e, sobretudo, Von Hayek superam este dilema ao associar liberdade a privatismo e, notadamente ao mercado, pois concebido como expresso da liberdade individual. Por isso, a conhecida denominao de liberismo conferida a esta corrente. Voltando ao sculo XIX, Constant demonstrou o sentido privatista da liberdade para o homem moderno, ps-revolues burguesas, privatismo este que, se extremado, degeneraria a esfera pblica. Mesmo temendo essa possibilidade, o autor diagnosticou o significado da liberdade moderna e o defendeu, uma vez que, para ele, ao cidado caberia rogar: (...) autoridade de permanecer em seus limites. Que ela se limite a ser justa; ns nos encarregamos de ser felizes (CONSTANT, 1982). Portanto, a separao entre as esferas pblica e privada, de um lado, e o privatismo, de outro, marcam o mundo moderno, resultando na separao entre os poderes do Estado impedindo assim a tirania deste , assim como da ascenso da sociedade mercantil burguesa. Dessa forma, os direitos civis e posteriormente, os direitos polticos, assim como o mundo mercantil, poderiam se desenvolver, pois seriam salvaguardados por um Estado dividido, controlado e institucionalizado.
22. Mesmo que a questo da desconfiana na ndole humana no seja o cerne da abordagem do autor, pode-se considerar que sua proposio conflui com as perspectivas que procuraram limitar o poder concentrado, embora por arranjos poltico-institucionais e sociais distintos. 23. Embora o pensamento liberal no seja democrtico em suas origens, por razes histricas complexas se associou progressivamente ao regime democrtico. Uma das mais importantes razes para tanto se deve s lutas operrias na Europa, cujo resultado foi a ampliao de um conjunto de direitos e prerrogativas voltado, original e exclusivamente, burguesia. Um exemplo significativo a passagem do sufrgio censitrio para o universal. 24. Utiliza-se a terminologia ultraliberais, em vez de neoliberais, em razo da radicalidade desta corrente tanto em relao aos diagnsticos quanto s proposies acerca da economia e das relaes sociais. Essa radicalidade, iniciada desde fins do sculo XIX, implica rejeio ao conflito social, preponderncia radical do capital sobre o trabalho e apoio fervoroso ao chamado livre mercado.
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Mas, ao lado da tirania do Estado, liberais como Stuart Mill e Tocqueville, por exemplo, temeram por um outro tipo de tirania, a proveniente da prpria sociedade, na medida em que o poder da maioria, sobretudo da opinio majoritria, igualmente poderia resultar em tirania, a chamada tirania da maioria, cujos efeitos seriam semelhantes sua congnere estatal. Stuart Mill, em livro clssico, relata a sanha persecutria, moralista, a comportamentos pouco usuais, caso da poligamia dos mrmons na Inglaterra de seu tempo, indicado temor pelos seus efeitos, uma vez que:
(...) a opinio de semelhante maioria, imposta como lei minoria, em questes de conduta estritamente individual, tanto pode ser certa como errada. Nesses casos, a opinio pblica, na melhor hiptese significa a opinio de algumas pessoas sobre o que bom ou mau para outras pessoas (MILL, 1991).25
Esta assertiva certamente permanece vlida, sobretudo no que tange mdia que, por vezes, contribui para esse carter persecutrio, embora de forma mais sofisticada no mundo contemporneo, o que implica colocar em questo o seu suposto pluralismo.26 Segundo Mill (1991), em relao aos mrmons haveria uma (...) linguagem de manifesta perseguio usada pela imprensa deste pas quando chamada a noticiar o notvel fenmeno dos mormonismo. De forma semelhante, Tocqueville notabilizou o temor de que mesmo as sociedades institucionalmente democrticas produzissem tiranias da maioria. Para ele, nos Estados Unidos a:
(...) maioria (...) exerce uma autoridade real prodigiosa, e um poder de opinio quase to grande; no existem obstculos que possam impedir, ou mesmo retardar, o seu progresso, de modo a faz-lo atender s queixas daqueles que ela esmaga no seu caminho. Este estado de coisas em si mesmo prejudicial e perigoso para o futuro (TOCQUEVILLE, 1969).
25. A expresso opinio pblica, referida por Mill e indiretamente por Tocqueville, permanece abundantemente utilizada no debate pblico contemporneo, sobretudo na mdia, que se coloca como sua representante mesmo sem ter mandato para tanto. Como ilustrao, atente-se que o lema da rdio Bandeirantes de So Paulo : a rdio que briga por voc. Como o prprio Mill apontara, porm, h inmeras interpretaes terico-conceituais sobre o que seja opinio pblica o que implica divergncias importantes quanto s suas premissas e concluses. Para os grandes jornais brasileiros, ela provavelmente significa a opinio de seus leitores, que equivalem a cerca de 20 milhes em um universo de 190 milhes de habitantes e pertencem, na verdade, aos estratos mdios e superiores da sociedade brasileira. Assim, esta expresso invocada pelos jornais, em inmeras situaes, simplesmente para identificar sua prpria opinio guisa do que apontara Mill na aludida citao , que, embora privada, pretende se passar por pblica. Em razo das influncias dos grupos que formam a opinio dominante, seu carter pblico quer dizer, em verdade, dominncia, e no discusso descompromissada de temas com vista a extrair a melhor posio. Por tudo isso, opinio pblica uma expresso estratgica e fundamentalmente voltada muito mais a encobrir do que a revelar interesses e vises de mundo particularistas e privados decorrendo portanto do conceito de ideologia. 26. Como ilustrao, basta observar a imagem que a mdia brasileira como um todo faz dos conflitos sociais e particularmente do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), por exemplo, entre outros, que, apesar de seus erros e problemas, expressam um problema real (a concentrao fundiria) e uma demanda legtima (a reforma e a poltica agrrias). Em perspectiva internacional, comum determinados lderes e pases serem igualmente criminalizados, independentemente da situao interna.
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Ao olhar-se para a histria, essas palavras so constantemente reatualizadas. Como contrapeso, Tocqueville acreditava na proliferao de rgos de comunicao que, dessa forma, exerceriam um controle mtuo. Essa perspectiva, contudo, parece no ter vigorado, pois em larga medida os grandes rgos da mdia como viu-se em Castells tendem a atuar de forma unssona e mesmo oligopolista. Por tudo isso, pode-se dizer que os rgos da mdia como um todo representam uma instituio na qual (...) se mesclam o pblico e o privado, [e na qual] os direitos dos cidados se confundem com os do dono do jornal [no caso da imprensa escrita]. Os limites entre uns e outros so muito tnues (CAPELATO, 1988, 1989). Portanto, a mdia atua nesse ambiente indefinido, constitudo pelos interesses e pela opinio privados, mas que se manifestam como pblicos. Por mais que intentem atuar em uma perspectiva pblica o que implica a existncia de vrios lados e interesses contrastantes , os meios de comunicao privados estaro sempre associados a interesses, compromissos e vises de mundo privados e mercantis e, o que essencial, tal atuao desprovida de responsabilizaes e contrapartidas efetivos pela sociedade e pelo Estado. Ainda em relao mdia, desde sua ascenso, popularmente conhecida como quarto poder em referncia aos trs outros, estatais, o que, por si s, expressa a influncia que possui , mas que atua de forma extrainstitucional. Afinal, reconhecida pelo pensamento poltico, pelo Estado de direito e pelo senso comum como uma instituio cuja existncia pressuposto da democracia, a ponto de a adjetivao democrtica apenas ser conferida a sociedades em que a chamada livre manifestao da opinio, notadamente por intermdio da mdia, possa se manifestar. Nesse sentido, luz dos autores liberais anteriormente inventariados pode-se perceber que liberdade da mdia tomada como pressuposto deve-se contrapor a sua responsabilizao, o que implica rgos do Estado e da sociedade aptos a tanto. Ressalte-se que esta assertiva legatria da tradio liberal e republicana, que se preocupou, como se viu, com a fiscalizao dos fiscais e o controle dos controladores, questes normalmente distantes tanto do pensamento poltico como do senso comum. Nesse sentido:
(...) uma teoria da democracia vlida deve ser uma ferramenta para a compreenso da arena poltica nas sociedades contemporneas reais, isto , sociedades de classe, cindidas por profundas clivagens e desigualdades, inseridas em ambiente transnacionalizado. [Por outro lado] (...) o acesso mdia se impe como um dos principais pontos de estrangulamento das democracias contemporneas e, portanto, como um dos principais desafios queles que se dispem no apenas a compreender o funcionamento das sociedades democrticas, mas tambm aprimor-lo (MIGUEL, 2000).27
27. Por outro lado, interessante observar que, mesmo teorias conservadoras acerca da democracia, tal como a chamada teoria econmica da democracia, concedem espao privilegiado ao tema do acesso informao, ver Downs (1999).
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Logo, para alm da necessidade de se diferenciar pblico e privado e de se observar luz da teoria poltica liberal as preocupaes quanto ausncia de freios e contrapesos para os grupos detentores de poder, h de se ressaltar a questo crucial do acesso mdia, tendo em vista impedir sua concentrao. Somente assim poder-se-ia constituir uma sociedade polirquica, pois, segundo Dahl, uma das pr-condies s sociedades que se requerem democrticas aproximando-se do topo na poliarquia seria que: Todos os indivduos devem possuir informaes idnticas sobre as alternativas [que disputam o poder, nos perodos eleitorais, por exemplo] (DAHL, 1992). No Brasil, essa condio certamente muito tnue, como ser visto adiante. O problema da democratizao das instituies, sobretudo da mdia, permanece, portanto, crucial s teorias sobre a democracia, embora seja desenvolvido de forma insuficiente pelas teorias que se debruam sobre elas. Por fim, um tema central que move as cincias sociais e o debate pblico, e consequentemente extensvel reflexo sobre o poder da mdia, refere-se chamada accountability. Termo de difcil traduo em significados polticos, implica, por um lado, transparncia e responsabilizao dos que detm o poder e, por outro, a possibilidade de o poder ser fiscalizado e sobretudo controlado. Ve-se a seguir uma amostra de como a grande imprensa brasileira se posicionou perante dois temas cruciais no Brasil contemporneo: a introduo da agenda neoliberal no pas, no contexto das chamadas reformas orientadas para o mercado e a concepo que possui acerca dos conflitos sociais.
5 IMPRENSA: DIREITOS E CONflITOS SOCIAIS NO BRASIl
Como foi dito, a mdia como um todo adota o liberalismo poltico notadamente a defesa das liberdades civis e polticas em seu discurso. Cabe examinar, na prtica histrica, se esse perfilhamento de fato se personifica tendo em vista os conflitos sociais. Para tanto, analisar-se- um momento histrico particular: o Congresso Constituinte (1987-1988), cujos temas atinentes criao e ampliao dos direitos sociais e o crucial (s relaes entre capital e trabalho) direito de greve foram debatidos. A importncia desses temas justifica-se ainda mais em razo do processo de redemocratizao no Brasil e do histrico dficit em termos de direitos sociais e polticos, amplificado pelo regime militar. O captulo sobre a Ordem Social implicou enorme controvrsia, e a grande imprensa se posicionou vigorosa e militantemente em relao a ele. Uma importante questo a ser ressaltada quanto introduo de novos direitos sociais diz respeito ao impacto destes sobre os prprios rgos de comunicao enquanto empresas, pois essa lgica esteve presente no posicionamento da mdia. Mas, para alm desse argumento particularista,
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os interesses representados pelos jornais os opem a esses novos direitos. As teses da futilidade e, sobretudo, da ameaa e da perversidade28 foram exaustivamente utilizadas, demonstrando todo o conservadorismo entendido como baixa propenso ou mesmo reao introduo de novos direitos, tendo em vista a manuteno do status quo da grande imprensa. Afinal, alguns dos direitos sociais propostos, tais como, a diminuio da jornada de trabalho, a ampliao da licena maternidade, a licena paternidade, o aumento do valor da hora extra, entre outros, foram vistos como: i) catastrficos produo, pois desestimulariam o capital a investir, aumentando o desemprego e produzindo o resultado oposto do que se desejava (tese da pervesidade); ii) incuos, pois no seriam respeitados pelo mundo real da economia, logo uma medida estril (tese da futilidade); e iii) ameaadores dos direitos anteriormente conquistados, caso do mercado formal de trabalho, que poderia diminuir (tese da ameaa). Esses argumentos/imagens, entre outros, foram utilizados exaustivamente pelos quatro principais peridicos poca da Constituinte:29 Jornal do Brasil (JB); O Globo (OG); Folha de S.Paulo (FSP); e O Estado de S.Paulo (OESP). Observaremos uma amostra das posies oficiais destes, por meio dos editoriais. 30 Para o JB, haveria uma obsesso social dos constituintes, pois: A proposta de 40 horas uma daquelas que criam uma espcie de garantia artificial que, na prtica, quase ningum vai respeitar (JB, 13 de julho de 1987) trata-se aqui da tese da futilidade, dada a suposta ineficcia da medida. Mas ser a tese da perversidade a mais utilizada pela grande imprensa, pois: A Constituinte embarcou em um caminho de distribuio de benefcios sociais cujo produto s pode ser um e nico: reduo da taxa de investimentos, com o conseqente atraso econmico (JB, 28 de fevereiro de 1988, grifos nossos). A resistncia aos novos direitos sociais foi radicalizada, com argumentos que vo desde a inadequao de sua insero na Constituio at seus efeitos deletrios, em uma posio frontalmente contrastante ao intuito da maioria dos constituintes e sobretudo da maior parte dos brasileiros. Para os jornais, os constituintes no se preocupariam com o principal, a produo, pois:
28. Estas trs teses representam, respectivamente, a ideia de que as reformas no levaro a nada, que ameaaro direitos anteriormente adquiridos, e que tero o efeito contrrio ao pretendido, ver Hirschman (1985). 29. Os editoriais citados dos peridicos tm como referncia o livro de Fonseca (2005). 30. As opinies de um peridico representam balizamentos editoriais, polticos e ideolgicos deste. Assim, plenamente possvel conhecer o seu posicionamento o que implica coberturas jornalsticas, a tnica do colunismo, a agenda predominante, entre outros aspectos por meio dos editoriais. Embora estes objetivem declaradamente expressar a opinio oficial de seus proprietrios, o papel poltico da mdia como aparelho privado de hegemonia, em sentido amplo, faz das coberturas decorrncias mesmo que com maior complexidade e contradio do posicionamento expresso nos editoriais. , portanto, falsa a contraposio exaustivamente proferida pela mdia entre opinio e cobertura. No livro em que Fonseca (2005) analisa tanto os editoriais quanto as coberturas, observa-se essa confluncia ideolgico-editorial.
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Por esse rumo, nunca se sai do paternalismo; e o povo continua eternamente dependente. mais do que tempo de mudar essa mentalidade, que a prpria definio do atraso. (...) O social tambm est ligado ao desenvolvimento (...) Mas a viso primria do social no pensa no desenvolvimento intimamente ligado livre iniciativa: pensa em criar restries e nus para a empresa privada. (JB, 29 de fevereiro de 1988, grifos nossos).
Portanto, a distribuio da renda far-se-ia nica e exclusivamente em decorrncia do desenvolvimento capitalista, via mercado. A viso de mundo patronal se expressa claramente neste tema. Mais ainda, ele demonstra como a grande imprensa se opor a tais direitos com vista obteno da hegemonia disputada renhidamente naquele momento , pois a mentalidade atrasada precisaria ser substituda pela viso moderna do mundo, que valorizaria a iniciativa privada por meio do livre mercado. J para OG,31 que se mostra um vigoroso adepto da tica do trabalho alis, de forma semelhante a OESP , os direitos sociais estariam:
(...) na contramo da motivao fundamental e dos interesses do trabalhador; ou a Constituio ideal, na contramo do Brasil real. (...) Sorte pior [dados os efeitos negativos previstos] a experincia faz prever para o aumento (...) da licena remunerada gestante: a esse aumento corresponder uma restrio, a restrio do mercado feminino de trabalho. (...) Concesses feitas em total descompasso com os efeitos no prejudicaro apenas os trabalhadores. (...) [mas tambm a:] estabilidade institucional (OG, 15 de outubro de 1987, grifos nossos).
A tese da perversidade , portanto, igualmente defendida pelo jornal O Globo, que se arroga, alm do mais, a conhecer os interesses dos trabalhadores tratase de uma antiga estratgia da grande imprensa de se autonomear intrprete da sociedade, inclusive, neste caso, dos trabalhadores. A imagem catastrfica reiterada, constituindo-se em um bombardeio retrico que se utiliza de expedientes ao estilo cassandra, indicando um futuro certamente sombrio. Para OG, pois:
(...) A produtividade cair, inevitavelmente. (...) Ser lamentvel que, por falta de informao e anlise aprofundada das questes, venhamos a ter uma Constituio que,
31. significativo que o Sistema Globo com o Servio Social da Indstria (Sesi) promovam anualmente, desde 1955, a campanha Operrio Brasil, denominada anteriormente de Operrio Padro. Segundo propaganda desta campanha, em OG, trata-se de: Uma campanha que tem por finalidade mobilizar os trabalhadores da rea de produo das indstrias, destacando os seus valores: criatividade, empenho, contribuio ao desenvolvimentos do Pas. (...) Operrios votam em operrios na busca de encontrar aqueles que sintetizem o esprito de uma campanha que (...) procura valorizar o operrio brasileiro (OG, 25 de agosto de 1991, p. 4, grifos nossos). Certamente, a reivindicao de direitos e o conflito, sobretudo a greve, no so critrios de valorizao do operrio padro que a indstria e a grande imprensa valorizam, como se pode notar pelos editoriais. O objetivo poltico-ideolgico da campanha parece evidente: disputar a hegemonia dos valores capitalistas/liberais fundamental em um momento constituinte no seio do prprio operariado, concorrendo desta forma com os sindicatos e os partidos esquerda. Da a tica do trabalho ser observada em OG, assim como em OESP.
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na iluso do avano, produza o retrocesso no campo das relaes de trabalho (OG, julho de 1988, grifos nossos).
Para alm da perversidade ocasionada pelos direitos sociais, para o jornal haveria uma inverso de sentido, um retrocesso. Em outras palavras, tanto os adeptos da criao de direitos no seriam progressistas, quanto os direitos em si no seriam um avano. Trata-se de uma sofisticada estratgia de reformular o prprio vocabulrio presente na Constituinte e no debate pblico, de tal forma que por ideologia se entenda to somente as propostas provenientes da esquerda e dos populistas, que, por motivos diversos, agiriam em razo das aparncias e no da essncia do capitalismo moderno. As diferenas de perfis no impedem a similitude de posicionamentos e projetos: tanto o liberal/conservador OESP, quanto seu similar doutrinrio JB,32 quanto ainda o pragmtico OG33 se utilizariam dos mesmos expedientes. Em editorial que sintetiza sua histrica viso de mundo, OESP reclama dos leitores um questionamento sobre a utilizao da palavra avano:
(...) Porque se se cuida de reduzir aquela jornada [de trabalho] e premiar indistintamente todos os assalariados com uma estabilidade capaz de atingi-los como autntico bumerangue, vitimando-os, ocorrer, sim, autntico retrocesso; (...) esta (...) palavra (...) [implica] conferir aos que qualifica o demrito de se oporem a tudo o que signifique progresso natural da sociedade. Todos sabem que distribuir a estabilidade com tamanha generosidade nivelaria por baixo bons e maus funcionrios (...) Est claro que nisso existe condenvel contra-senso. Quando se pensa em abrir a sociedade para facilitar a ascenso dos melhores e mais capazes, sejam quais forem, venham de onde vierem, procede-se em sentido inverso quele trilhado (...). A justia consiste em dar desigualmente aos desiguais e no, evidentemente, em comprimi-los sob uma forma constrangedora a fim de igual-los artificial e imerecidamente. (...) [Tal conjunto de direitos] acarretaria pernicioso desestmulo aos melhores (OESP, 18 de junho de 1987, grifos nossos e grifo do jornal).
Como se observa, a introduo de direitos no apenas equivaleria ao retrocesso como conspurcaria valores essenciais da sociedade capitalista, vinculados fundamentalmente ao mrito: trata-se da lgica da sociedade meritocrtica, que se expressaria nas individualidades. O mote os melhores e mais capazes sintetiza essa viso tradicional e hierrquica, mais prxima do darwinismo social, pois pretende essencialmente estimular a competio entre a fora de trabalho. O carter conservador dessa
32. poca dcadas de 1980 e 1990 era um jornal fortemente ultraliberal: assim se denomina o chamado neoliberalismo em razo da radicalidade tanto de seus pressupostos como de suas proposies. 33. O chamado pragmatismo de OG refere-se sua capacidade de se adaptar politicamente a conjunturas que se alteram ao longo do tempo; mais ainda, refere-se ao extremo apego aos governantes de planto. Apesar disso, h valores nucleares, pois permanentes, nesses veculos sobretudo vinculados livre iniciativa e ao veto aos direitos sociais.
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proposio defendida h muito por OESP e compartilhada pelos outros jornais, com a relativa exceo da FSP refora a dominao sobre os trabalhadores ao incutir-lhes valores vinculados ascenso social. O privilgio ao capital notrio, pois, alm de implicar adestramento dos trabalhadores, objetiva principalmente impingir a imagem de que basta ao trabalhador se esforar para melhorar de vida, ao estilo do self made man estadunidense. Embora o conservadorismo de OESP seja enquanto viso de mundo de certa forma mais sofisticado, comparativamente ao de seus pares, as diferenas entre os jornais, quaisquer que sejam, tornam-se indistintas quando as questes em jogo referem-se aos seus interesses particularistas, representao do capital global e ainda reproduo do sistema capitalista pela qual se empenham. Afinal, OESP tambm se utilizar da tese da perversidade ao afirmar que:
(...) as novas disposies constitucionais iro chocar-se com seus interesses [dos operrios]. (...) as medidas sociais aprovadas (...) surtiro efeito bastante malfico, pernicioso, antes de tudo, para a classe operria (...); as medidas adotadas no concorrero para aumentar a produtividade (...) mas para incrementar a automao (...); o populismo enganador... (OESP, 1o de maro de 1988, grifo nosso).
Portanto, o argumento oscila entre a tese da perversidade e a falsa conscincia das esquerdas/populistas. Tais justificaes do jornal representam variantes de uma mesma raiz: a manuteno do status quo. Mesmo a FSP, que manteve, entre todos os jornais, uma alegada preocupao com os trabalhadores pois enfatizou a necessidade de o Estado priorizar as reas sociais ao retirar-se das atividades produtivas , encampou o mesmo discurso, embora com menor vigor. Segundo o jornal:
Propostas como a remunerao adicional (...) para o trabalhador em frias, o aviso prvio proporcional ao tempo de servio e o limite de seis horas para a jornada em turnos ininterruptos, que as lideranas empresariais condenam, inscrevem-se no vasto conjunto de direitos sociais aprovados (...) sem nenhuma considerao mais sria sobre os custos que acarretam. (...) [Representam:] novos custos para o conjunto da populao (...) [que] nada mais sero do que o preo que a sociedade ter de pagar pela demagogia de seus representantes (FSP, 8 de julho de 1998, grifos nossos).
Enfatize-se que, mesmo tendo adotado um discurso social, paralelamente ao apoio s reformas do Estado orientadas para o mercado, a FSP tambm segue a estratgia de seus pares tanto por utilizar a tese da perversidade como por considerar demagogia, populismo, a adoo de novos direitos sociais.34
34. interessante observar que a relao entre os peridicos e o empresariado complexa e, por vezes, tensa. Trata-se na verdade de um intrincado jogo de acomodaes e reposicionamentos da grande imprensa em relao aos diversos polos de poder, sobretudo o capital, ao qual representa, em sentido lato. Especificamente, conforme demonstrado em Fonseca (2005), os jornais criticaram acidamente a oposio do empresariado nacional abertura da economia, dado que os peridicos entendiam que modernizao implicaria joint ventures e outras formas de parceria com o capital estrangeiro. Nesse sentido, interessante observar que, na dcada de 1990, a mdia brasileira pressionou o Congresso Nacional a aprovar a lei que permite at 30% de participao do capital estrangeiro nas empresas de comunicao.
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J em relao ao papel constitucional do direito de greve, tambm se observa uma incrvel similaridade entre os peridicos, consentnea s caractersticas da mdia: seu carter empresarial, o que implica alguma inclinao para o ponto de vista patronal; a representao dos estratos mdios e do capital global; e sua atuao poltico-ideolgica, derivado de seu papel como aparelho ideolgico. Observe-se brevemente como a ordem legal referente especificamente ao conflito social, do qual se sobressai relao entre capital e trabalho , retratada pela mdia, o que implica analisar a reao desta ao projeto proposto pelos constituintes sobre um tema crucial democracia em uma sociedade capitalista que se requer democrtica. Assim, segundo o JB, a (...) liberdade de greve um abuso conceitual (...) (JB, 7 de julho de 1988, grifos do jornal). Logo, pode-se inferir, dever-se-ia refre-la. O fato de os constituintes terem permitido a paralisao das atividades nos servios pblicos, mesmo resguardadas certas condies ao funcionamento deles, ser considerado um absurdo, inclusive conceitual, como se observa, pois denotaria perda de autoridade e mesmo fragilidade do Estado. A FSP dir o mesmo, pois considera que, ao permitir o direito irrestrito de greve, inclusive nos servios essenciais, o que, em verdade, um evidente exagero, os constituintes estariam ignorando que:
(...) Um instrumento legtimo de luta se transforma em chantagem contra toda a populao, concentra numa categoria especfica de trabalhadores [os funcionrios pblicos] um poder absoluto sobre o conjunto das atividades produtivas do pas, com a chancela (...) [da] constituinte (...) [so] artigos condenveis (...) (FSP, 15 de julho de 1988, grifo nosso).
A meno greve como um direito legtimo cumpre propsitos eminentemente retricos, pois o veto greve caracterstica da grande imprensa como um todo. Nesse sentido, a vinculao das greves chantagem expressa claramente a crtica da FSP s leis que supostamente a facilitariam, contrariando na prtica sua suposta aceitao destas.35 Sero, contudo, OESP e OG os opositores mais radicais das leis que permitem as greves e a organizao do trabalho como um todo na Constituio. Seus posicionamentos patronais se evidenciam vigorosamente. Segundo OESP, que demonstra ojeriza em relao s greves no setor pblico, dada a ameaa autoridade,36 que, tal como para OG, deve ser sagrada:
35. interessante observar que, pesquisa realizada pelo jornal em maio de 1985 e comentada estrategicamente sem alarde constatou que 71,6% dos moradores da cidade de So Paulo eram favorveis greve nos servios considerados essenciais, diferentemente do discurso unnime da grande imprensa FSP includa , que argumentava que a populao como um todo se opunha s greves por ser prejudicada (ver editorial de 21 de maio de 1985). Por outro lado, os alegados compromissos democrticos foram em boa medida vinculados arena institucional eleies, direitos civis, entre outros , mas no chegam ou se distanciam do conflito capital trabalho. 36. Fonseca (1994) mostra quo conservadores foram o jornal O Estado de S.Paulo e a revista Viso, particularmente quanto relao capital trabalho em plena transio democracia. No que tange revista, esta se posiciona sem meias palavras: Quando a greve declarada ilegal, a providncia prevista em lei a destituio das lideranas sindicais e a interveno nos sindicatos (revista Viso, de 8 de maro de 1987, matria na editoria de poltica, p. 22). Ao menos h a virtude de uma linguagem direta, sem disfarces. Note-se que, dado o conservadorismo da mdia, o tema do respeito autoridade pelos trabalhadores assume a condio de mito, pois intocvel.
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As greves que irromperam em empresas estatais (...) mostram com clareza o quanto a sociedade impotente diante dos resultados da interveno do Estado na economia. (...) So exrcitos de empregados que agem com todas as regalias, direitos e mordomias de funcionrios pblicos, promovendo greves que se iniciaram com reivindicaes salariais e ganham, hoje, aspectos nitidamente polticos e ideolgicos, que levam violncia. (...) Tudo isso mostra a incompetncia do Estado empresrio que, ao centralizar tudo em suas mos, mostra fragilidade ao negociar com os trabalhadores que sabem ter um opositor incompetente, politicamente minado e, acima de tudo, contaminado pela praga do empreguismo (OESP, 19 de novembro de 1988).
Como se observa, a percepo acerca do mundo do trabalho parte da suspeio intrnseca de que os trabalhadores so revolucionrios, tendo por trs de si grupos radicais. Trata-se tambm de uma construo imagtica destituda de qualquer comprovao, entre tantas outras produzidas estrategicamente pelo jornal, que, dessa forma, quer impedir toda e qualquer possibilidade de as greves ocorrerem, a comear pelo Estado: da a radicalidade para com qualquer paralisao no setor pblico, pois, alm de expressar a inadequao da atividade empresarial do Estado, sinalizaria simbolicamente a possvel fragilidade da ordem, da autoridade, com consequncias drsticas para a ordenao do conflito em relao aos trabalhadores. Quanto a OG, este assim expressa sua radicalidade quanto aprovao do direito de greve: seria A porta da anarquia ttulo de um importante editorial , pois supostamente irrestrito (...) para todas as categorias de trabalhadores, em todas as circunstncias, sob quaisquer pretextos (...) [o que] significa a porta aberta desordem e ao caos. (...) uma abdicao em favor da anarquia (OG, 17 de agosto de 1988). O jornal adota a estratgia de superestimar o poder conferido aos sindicatos, pois forja a imagem de que estes so dominados por grupos radicais desestabilizadores e poderosos;37 alm do mais, so omitidos quaisquer constrangimentos deciso dos trabalhadores de fazerem greve, tais como o poder dos patres, o medo do desemprego e a prpria legislao, entre outros. Com isso, pretendeu-se criar o estigma de que ao poder supostamente sem limites dos sindicatos corresponderia a pusilanimidade da lei, assim como a fragilidade da sociedade. Dada a radicalidade verbal, a fronteira entre estratgia retrica e viso de mundo conservadora, patronal, autoritria e antiliberal indecifrvel. Por fim, o mesmo OG revela e sintetiza cabalmente o conservadorismo autoritrio de toda a grande imprensa no que tange ao conflito social com a seguinte afirmao:
37. significativo observar que a imagem de que, invariavelmente, pequenos grupos radicais comandam e manipulam as greves, implica desqualificar previamente qualquer movimento grevista, pois lhe retira a legitimidade.
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No Captulo Dos Direitos Sociais existe duplicidade de tendncias, ambas suficientemente perigosas e capazes de produzir efeitos desastrosos (...) (...) A pretexto de garantir emprego, retroagimos ao paternalismo intervencionista (...) [caso da] estabilidade no emprego (...) no Art. 6 (...) bem como o regime de 44 horas [que] so a negao da liberdade de trabalho e a consagrao do intervencionismo no mercado de mo-de-obra. J no Art. 10 (...) dispe-se o contrrio, isto , a no interveno do Estado, quando se trata de liberdade de greve. (...) Tudo disposto de forma a permitir greves sem restries (...) Os dirigentes da greve decidem e fixam a seu livre-arbtrio os limites da ao de greve. Temos consagrada a contradio do excesso de interveno do Estado no Art. 6 e da ausncia do poder dos governos, no caso de greve. Vedada pelo projeto s a greve de iniciativa empresarial. Dois pesos e duas medidas (OG, 11 de outubro de 1987, grifo nosso).
Portanto, sem meias palavras, o jornal propugna o livre mercado no que tange contrao da fora de trabalho, e o Estado repressor, em relao s greves.38 Em nome do bem comum mais uma das estratgias retricas a defesa dos interesses patronais se evidencia, seja pela forma como os direitos dos trabalhadores em sentido amplo so concebidos, seja pela demanda de que tambm o empresariado devesse poder, no limite, parar a produo (lockout) demanda esta meramente retrica e fictcia, dado que os interesses empresariais se opem a qualquer paralisao das atividades produtivas devido necessidade de circulao de bens e servios. Mas a condenao s greves e aos movimentos populares estende-se tambm ao campo, onde o MST e a chamada Igreja progressista so os alvos privilegiados, em um contexto de reao direta ou indireta reforma agrria. A defesa da intocabilidade da propriedade privada e da resoluo dos problemas sociais de forma no conflituosa sero as justificativas mais comuns. Para OESP, por exemplo, haveria:
(...) subverso agora armada mesmo comandada pela ala da Igreja Progressista, especialmente no meio rural (...) [Por isso:] evidente que a Igreja Progressista & associados esto legitimando, por antecipao, quaisquer reaes violentas de proprietrios (...) em favor da proteo de seus direitos (OESP, 12 de agosto de 1987, grifos do jornal).
38. importante ressaltar que, para toda a grande imprensa, os salrios so resultantes do mercado e da situao da economia, e no de polticas pblicas ou qualquer outra forma de regulao estatal. Por exemplo, para OG: (...) a nica poltica salarial que realmente beneficia o trabalhador o combate sem trguas espiral inflacionria (OG, 12 de julho de 1990). J para a FSP, para melhorar a situao dos trabalhadores brasileiros, a soluo seria a: (...) estabilizao da economia, para a qual o saneamento das finanas do Estado to importante. (...) [alm] do aumento do nvel de qualificao e produtividade do trabalhador (...), nica forma de elevar, de forma duradoura, o salrio real no pas (FSP, 8 de novembro de 1992). Os exemplos desta viso de mundo so abundantes nos jornais em foco e apenas corroboram sua viso patronal do mundo.
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Se essa posio de OESP poderia ser creditada ao seu conservadorismo, significativo observar a similaridade com a autointitulada moderna FSP, para quem as ocupaes de terras pelo MST significam: (...) agresso ao direito de propriedade, inerente a todo processo de invaso de terras, [e incluem] um componente intolervel de violncia e ameaa fsica. (FSP, 20 de julho de 1990). Em outras palavras, conservadores e modernos confluem quando o tema em foco a luta social, de classes, manifestando-se tanto pela via do conflito distributivo quanto pela greve, entre outras aes. Dessa forma, para a grande imprensa como um todo, frente desigualdade brutal de renda e de terra no caberia o conflito, pois: (...) No ser pela radicalizao e pelo conflito (...) que um problema crnico e alarmante [a terra] poder ser resolvido (FSP, 29 de julho de 1990). A FSP, em particular, propor a taxao progressiva do Imposto Territorial Rural (ITR) como forma de desconcentrar a terra. Note-se que o posicionamento anticonflito , por seu turno, tambm antiliberal em seu veio democrtico e, sobretudo em um pas continental como o Brasil, em que a concentrao fundiria assume caractersticas gigantescas, profundamente autoritrio. Algo que em nada difere da posio patronal arcaica para usar uma vez mais o termo dicotmico e contumaz dos peridicos adotada em relao aos conflitos urbanos. Portanto, toda a grande imprensa, embora com nfases distintas, quis antepor limites organizao do trabalho sendo a greve o alvo mais importante em contraposio a uma espcie de laissez faire no mercado de trabalho, o que explica cabalmente a oposio radical a toda e qualquer greve concreta, assim como a qualquer manifestao cujo conflito fosse aberto, caso das ocupaes de terras, dos terrenos e das reparties pblicas. A mesma postura, como foi vista, ocorreu quanto introduo de novos direitos sociais durante o processo constituinte, pois concebidos perenemente como inadequados, extemporneos, perturbadores, ameaadores estreis e perversos da ordem natural da economia e das relaes sociais. Tudo isso demonstra que, nos momentos histricos cruciais, particularmente nas dcadas de 1980 e 1990, em que a coerncia com os valores apregoados (o liberalismo poltico e a aceitao das divergncias e dos conflitos, advindos deste) colocada prova, a grande imprensa brasileira contradisse suas prprias afirmaes. Dada essa constatao, deve se questionar a legitimidade com a qual esses organismos se apresentam como representantes de interesses comuns na esfera pblica, pois, em sentido lato, eles so claramente parte e partidrios.
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6 O SISTEMA MIDITICO NO BRASIl: OlIGOPOlIzAO E ARTICUlAO COM O SISTEMA POlTICO39
Para alm da j abordada atuao seletiva da mdia, na qual o tratamento ideolgico-editorial dos fenmenos sociais, polticos e econmicos fundamentalmente dependente das conjunturas e dos interesses representados pelos meios de comunicao, importante analisar as caractersticas do sistema miditico no Brasil. o que se ver a seguir. Mesmo com o advento da internet e de outras mdias, a TV permanece como o principal meio de distribuio de informaes no Brasil. A Pesquisa Nacional de Amostragem por Domiclios (PNAD), de 2008, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), exps a incidncia das diversas formas de comunicao nos brasileiros, por meio da posse de bens durveis: constatou-se que a TV est presente em 95,1% dos domiclios brasileiros, sendo, portanto, a forma majoritria pela qual o brasileiro mdio se informa.
TABELA 1
(Em %)
Meios TV Rdio Telefone Computador Internet Fonte: IBGE (2008). Acesso por domiclios 95,10 88,90 82,10 31,20 23,80
Bens durveis
Devido sua ampla penetrao, a TV tambm o meio que mais lucra com publicidade no pas. De acordo com o levantamento do Instituto Brasileiro de Opinio Pblica e Estatstica (Ibope) por meio do Monitor Evolution , as emissoras receberam 54% do dinheiro gasto com propaganda de janeiro a junho de 2009.
TABELA 2
Gastos de publicidade privada por meio de comunicao
Meio TV Jornal Revista TV por assinatura Rdio Investimento (R$) 15.038.006.000 6.314.446.000 2.264.108.000 2.200.293.000 1.289.124.000 % 54 23 8 8 5 (Continua)
39. As informaes constantes desta seo foram extradas de Santini (2010).
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(Continuao) Meio Internet Cinema Investimento (R$) 745.695.000 177.128.000 30.900.000 % 3 1 0
Outdoor
Fonte: Monitor Evolution (Ibope).
Embora a TV seja ainda o veculo mais importante para a grande maioria dos brasileiros no tocante informao e ao entretenimento, o que explica sua soberania quanto alocao das verbas publicitrias, deve-se realar dois aspectos: i) em boa medida, a TV pautada pelos jornais e pelas revistas, que produzem matrias de maior densidade, pois lidas por leitores retransmissores de opinio; e ii) alguns proprietrios de TVs notadamente o Sistema Globo so proprietrios tambm de jornais e revistas. Quanto distribuio da informao pela TV, esta se d por meio de redes, formadas por grupos regionais a partir de emissoras matrizes nacionais. Cinco grandes redes detm 82,5% da audincia de TV no Brasil: apenas a Rede Globo detm 44,3% da audincia nacional.
TABELA 3
Rede Globo Record SBT Bandeirantes Rede TV! Fonte: Mdia Dados 2009.
40
Alcance das redes/audincia

Municpios 5478 4278 4796 3263 3194 Municpios (%) 98,4 76,9 86,2 58,6 57,4 Audincia (%) 44,3 16,7 14,3 4,8 2,4
40. importante ressaltar o papel das Igrejas, particularmente a Igreja Universal do Reino de Deus, proprietria da Rede Record, no sistema miditico brasileiro. Alm da rede de televiso, ela investe em jornalismo impresso a Folha Universal tem tiragem nacional de dois milhes e meio de exemplares, o que implica uma das maiores tiragens de peridicos e em rdios. Particularmente em relao a estes ltimos, h uma grande presena dos grupos evanglicos, no apenas vinculados referida igreja, o que tem tornado a radiodifuso um espao para essa vertente religiosa, embotando uma vez mais a pluralidade em vrios sentidos da sociedade brasileira.
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Como se observa, o alcance dos meios de comunicao em um pas de dimenses continentais como o Brasil incrivelmente grande. De forma mais detalhada, veja-se a seguir a estrutura do sistema miditico no Brasil: As Organizaes Globo, da famlia Roberto Marinho, detm emissoras de TV, os jornais O Globo e Extra, no Rio de Janeiro, alm de mais de 20 emissoras de rdio por Ondas Mdias (AM) e Frequncia Modulada (FM). Possui, ainda, a Editora Globo, com 11 ttulos de revistas; um portal eletrnico com mais de 500 sites e a gravadora Som Livre. Atua tambm no mercado de cabodifuso, por meio da Globopar e da Globosat, que produz contedo para canais como SporTV, GNT, Multishow e GloboNews, alm de controlar a maior operadora de TV a cabo no pas, a NET, que detm 39% da base de assinantes e presta tambm servios de banda larga e telefonia, alm de servios de difuso por satlite. O Grupo Abril, da famlia Civita, detm editoras de revistas (Abril, Azul, Abril Cultural), emissoras de TV em Frequencia Ultra Alta (UHF) e participao nos sistemas de tev por assinatura, Servio de Distribuio Multiponto Multicanal (MMDS) ou satlite. O Grupo Jaime Cmara, da famlia Cmara, detm cerca de 20 concesses de rdio e TV e jornais em Gois, Tocantins e no Distrito Federal. A Rede Bandeirantes, da famlia Saad, detm a Rede Bandeirantes de Televiso e cerca de 20 concesses de rdio. O SBT, da famlia Abravanel, detm mais de 100 emissoras de televiso prprias ou afiliadas. O Grupo RBS, da famlia Sirotsky, atua no Rio Grande do Sul e em Santa Catarina com seis jornais, 24 emissoras de rdio AM e FM, 21 canais de TV, um portal de internet, uma empresa de marketing e um projeto na rea rural, alm de ser scio da operadora de TV a cabo NET. Detm os dois principais jornais no RS (Zero Hora e Dirio Gacho), o principal canal de TV aberta, afiliado da Rede Globo, o canal 12, RBS TV, entre outros. Os Dirios Associados detm concesses de rdio e televiso e possui jornais em Minas Gerais (Estado de Minas) e no Distrito Federal (Correio Braziliense).41
41. Informaes extradas de Veloso (2008). Trata-se de uma importante publicao de tcnicos legislativos do Congresso Nacional por ocasio da comemorao dos 20 anos da Constituio Federal de 1988 (CF/88). Acrescente-se a esta lista a crescentemente importante Rede Record de Televiso, cuja propriedade da Igreja Universal do Reino de Deus.
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Ressalte-se que as redes de TV congregam emissoras de rdio FM e AM, alm de jornais, revistas e portais de internet. Isso amplia a concentrao da distribuio de informao, constituindo-se claramente em oligopolizao tanto em relao penetrao quanto em relao diversidade de posse de meios distintos, o que contraria ostensivamente o 2o do Art. 220 da CF/88.42 A principal rede, como se sabe, coordenada pelas Organizaes Globo, grupo encabeado pela empresa Globo Comunicao e Participaes S/A e pela TV Globo Ltda., ambas pertencentes famlia Marinho.43 As Organizaes Globo controlam uma rede de 121 emissoras comerciais e mantm ampla vantagem nas regies mais populosas do Brasil, conforme demonstra a tabela 4.
TABELA 4
Regio Centro-Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul Total
Nmero de emissoras por regio

Globo 16 23 26 30 26 121 Fonte: Mdia Dados 2009. Record 23 14 12 15 15 79 SBT 20 13 43 17 6 99 Bandeirantes 6 10 10 12 6 44 Rede TV! 7 7 19 4 5 42
Reitere-se que essa verdadeira oligopolizao da mdia brasileira tem nas Organizaes Globo ator privilegiado, pois estas mantm a liderana na audincia em todo o pas. No caso das principais capitais, o quadro amostral o seguinte:
TABELA 5
Capital Belo Horizonte Curitiba Distrito Federal Florianpolis Fortaleza Rio de Janeiro So Paulo Porto Alegre Recife Salvador Fonte: Mdia Dados 2009.
Audincia da Rede Globo por cidades

Audincia manh 40,12 37,72 34,78 58,88 41,7 33,43 30,46 42,62 41,14 45,07 Audincia tarde 46,32 46,97 44,76 53,53 43,45 43,12 33,88 49,41 45,79 45,86 Audincia noite 55,48 51,02 48,55 62,67 43,74 49,08 43,74 55,93 52,36 54,04
42. Segundo esse dispositivo: os meios de comunicao social no podem, direta ou indiretamente, ser objeto de monoplio ou oligoplio. 43. O carter familiar das empresas de comunicao uma das caractersticas do sistema miditico brasileiro nas mais diversas modalidades comunicacionais.
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A influncia em particular da Rede Globo muito significativa, pois, para alm das 121 emissoras que detm, completam sua cadeia de influncia as aludidas rdios CBN (AM e FM) e Globo AM, que so cabeas de rede isto , geradores de programao nacional em todo o pas. Portanto, a oligopolizao assume caractersticas prximas das de monoplio quando se foca o protagonismo do Sistema Globo.44 Esse processo de concentrao tem diversas motivaes, entre as quais a falta de fiscalizao, as conexes do sistema miditico com o sistema poltico, a lenincia da legislao e a histrica ausncia de publicizao das informaes. Quanto a este ltimo aspecto, a relao de todos os beneficiados com concesses de rdio e TV foi disponibilizada na internet em novembro de 2003 pelo Ministrio das Comunicaes, mas retirada do ar no incio de 2007 por razes desconhecidas do pblico em geral. Desde ento, em vez de uma lista nica, o governo federal disponibilizou o Sistema de Acompanhamento de Controle Societrio (Siacco), da Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel), que um sistema que permite a consulta de perfis das empresas com base apenas no nome e no Cadastro Nacional de pessoa Jurdica (CNPJ), tornando assim praticamente impossvel comparar informaes e obter um retrato exato da distribuio acionria da mdia no pas. Alm de difcil acesso, o Siacco incompleto e desatualizado, sendo que os dados de boa parte dos perfis das empresas sequer foram preenchidos. A chamada propriedade cruzada, em que terceiros emprestam o nome para que no se saiba quem o verdadeiro proprietrio, torna esse tipo de desvendamento quase impossvel.45 Apesar dessas dificuldades, pesquisadores da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) desenvolveram entre 2002 e 2008 o projeto Donos da Mdia.46 Trata-se de uma base de dados que cruza informaes do SIACCO com plataformas distintas, como o Sistema de Controle de Radiodifuso (SRD) da Anatel, o Atlas de cobertura das redes de TV, entre outras. O resultado do trabalho um retrato aproximado da concentrao dos meios de comunicao, conforme demonstra a tabela 6 a seguir, que lista a quantidade de veculos, entre os pertencentes s redes e aos afiliados, que recebem programao de cada rede.
44. Como exemplo, basta citar que, em maro de 2008, na final do programa Big Brother Brasil, edio nmero oito, foram computados 76 milhes de votos, que ajudaram a decidir quem seria o personagem vitorioso do programa, sendo que as ligaes eram pagas, o que constitui altos lucros para a emissora. No bastasse isso, deve-se enfatizar que a Rede Globo detm a liderana da audincia em praticamente todos os quesitos observveis, tais como: estados, regies, faixa horria, gnero e retorno financeiro aos anunciantes. Para se ter ideia do poderio desta emissora, em 2007 seu faturamento foi de cerca de R$ 5,7 bilhes de reais apenas com receitas da TV; considerando-se o montante auferido com as afiliadas esse valor chega a R$ 6,9 bilhes, sem contar todos os produtos que o Sistema Globo vende. Pode-se dizer que a influncia do Sistema Globo, particularmente da Rede Globo de Televiso, brutal e ainda pouco refletida na sociedade brasileira, tal a parametrizao de contedos, formas comunicacionais, elementos estticos e enquadramento editorial. Um dos importantes textos que chamam a ateno para isso o de Bucci e Kehl (2004). 45. Estima-se que a prtica do monoplio cruzado se manifeste em 18 dos 27 estados brasileiros. 46. Ver o site: <http://donosdamidia.com.br>. Ver tambm a matria, publicada em 6 de maro de 2002 na revista Carta Capital, sobre as concluses do projeto Donos da Mdia.
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TABELA 6
Rede Globo Record SBT Bandeirantes Rede TV!
veculos pertencentes ou ligados s redes nacionais

Emissoras de TV 121 79 99 44 42 Retransmissoras 3305 870 1441 1209 637 Rdios AM 52 31 39 44 17 Rdios FM 76 52 70 48 33 Jornais 33 9 12 11 4 Revistas 27 Canais de TV paga 17
Fontes: Para emissoras de TV, Mdia Dados 2009; para as demais categorias, <www.donosdamidia.com.br>.
Esses dados mostram claramente outra face da oligopolizao: a grande magnitude do nmero de retransmissoras em poder dos cinco grandes proprietrios. Ao todo, o Projeto Donos da Mdia listou 34 redes de TV com influncia sobre 1.512 veculos e 20 redes de rdio, com influencia sobre 910 veculos. Em outras palavras, 25% dos 9.477 veculos identificados pela pesquisa esto diretamente ligados a grupos com atuao nacional. Mas o que mais chama ateno a influncia dos cinco principais conglomerados de mdia, que, ressalte-se, s na TV detm 82,5% da audincia nacional.47 Quanto publicidade governamental federal fator decisivo concentrao ou pulverizao de emissoras e peridicos as referidas cinco redes tambm so as que mais recebem verbas. A distribuio se d por meio de informes publicitrios das mais diversas reas e rgos governamentais, incluindo transferncias diretas da Presidncia da Repblica (PR).48 A obrigao do Estado, em seus trs nveis federativos e em seus trs poderes, custa caro aos contribuintes brasileiros tanto em relao aos meios em que h concesso o que uma contradio per se, caso das rdios e TVs como nos que, mesmo no sendo objeto de concesso, caso da imprensa escrita, obtm privilgios governamentais, tais como renegociao de dvidas previdencirias, emprstimos em agncias de fomento, entre outros.
47. Em relao ao rdio, embora a concentrao no seja to acentuada quanto na TV, a conexo entre o poderio econmico dos grandes grupos de comunicao e os altos ndices de audincia tambm pode ser observada. Afinal, das dez rdios AM e FM com maior ndice de audincia do Brasil, sete esto ligadas s cinco maiores redes nacionais. 48. Quando os dados se estendem aos governos estaduais e grandes prefeituras, esses nmeros adquirem ainda maior grandiloquncia. Embora no tenhamos esses dados, sabe-se que a relao entre mdia regional e governos estaduais ainda mais destituda de critrios pblicos e democrticos. Especificamente quanto ao governo federal, embora tenha havido, ao longo do tempo, tentativas de mudanas quanto instaurao de critrios pblicos, o fato que o quadro permanece estruturalmente o mesmo, isto , a distribuio das verbas governamentais , em larga medida, destinada aos grandes grupos.
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Gastos diretos da Presidncia da Repblica por favorecido em 2009,1 atividades em televiso aberta
(Em R$ milhes)
Rede Globo Record SBT Bandeirantes Rede TV! Total Fonte: Portal Transparncia Brasil Controladoria-Geral da Unio (CGU). Nota: 1 At novembro de 2009. Repasses 6.703.992,09 2.587.019,36 2.121.370,46 860.984,19 429.758,25 12.703.124,35
TABELA 7
Os valores, como se observa, chegam a cerca de 13 milhes de reais apenas em 2009, cifra significativa para a realidade brasileira. Nesse sentido, deve-se notar que a Rede Globo detm 70% da publicidade em geral, sendo que sua audincia de 50%. Isso demonstra que, mesmo pelo critrio da audincia, h discrepncia na alocao de verbas publicitrias no Brasil.49 Contudo, a ligao entre poder poltico e mdia vai alm da transferncia de recursos oficiais, pois muitos dos responsveis por regulamentar e fiscalizar as concesses de rdio e TV no Brasil so proprietrios destas e, no raramente, reproduzem o seu poder poltico com base nestas.
TABELA 8
Polticos que detm concesses de rdio e/ou Tv
Casa legislativa Senado Federal Cmara dos Deputados Total de parlamentares 81 513 Concessionrios 28 61 Concessionrios (%) 35 12
Fonte: Projeto Excelncias Portal Transparncia Brasil, com base em declaraes Justia Eleitoral.50
Como, alm do mais, o financiamento das campanhas polticas em larga medida privado de forma lcita ou no , alm da existncia da prtica do chamado caixa 2 em diversas aes administrativas do setor pblico, conforme inmeras denncias dos Ministrios Pblicos (MPs) estaduais e federal, a posse de meios de comunicao por polticos de carreira amplifica a promscua privatizao da vida pblica brasileira.
49. Dados citados por Veloso (2008) e retirados do Projeto Fatos Marcantes, da Revista Meio e Mensagem: Globo assume liderana e vira referncia nacional. Disponvel em: <http://www.meioemensagem.com.br/fatosmarcantes30anos/ fato_interno.jsp?ID=243>. 50. Embora no seja um nmero exato, estima-se que polticos que ocupam cargos executivos e parlamentares sejam proprietrios de aproximadamente 24% das TVs espalhadas pelo pas, isto , 59 emissoras das 250 concesses de TVs comerciais.
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Esse quadro de concentrao dos grandes meios tem sido rebatido pelos que advogam ser a internet um meio alternativo de informao. Nesse sentido, o advento de novas tecnologias de transmisso e a integrao crescente entre os diversos meios tm provocado alteraes que podero ou no ter impactos futuros na democratizao da informao no Brasil, dependendo de como se desenhar sua legislao e as polticas pblicas para o setor. Mas, de concreto, pode-se dizer que, pouco mais de uma dcada da introduo da internet na sociedade brasileira, os dados sobre audincia nesta modalidade indicam que, em vez de democratizao da informao, a internet tende a abrir espao para formas inditas de concentrao com novos protagonistas.
TABELA 9
Audincia nica na internet brasileira agosto de 2009
(Em milhes)
Portal Google MSN/Windows Live/Bing Orkut UOL Microsoft IG Globo.com Terra YouTube Yahoo! Fonte: Ibope Nielsen. Visitantes 34.173 32.579 27.893 27.685 25.700 23.999 22.918 22.776 22.434 21.871
Os dados so claros ao demonstrar a oligopolizao que tambm ocorre em escala internacional da internet no Brasil. Mesmo determinadas ferramentas do novo sistema que, em tese, tenderiam a dar maior autonomia e independncia ao receptor, como as referentes aos mecanismos de busca, so controladas por grandes portais cuja concentrao ainda maior, como se pode ver na tabela 10.
TABELA 10
(Em %)
Portal Google Yahoo! Bing Ask Fonte: Serasa Experian Hitwise. Buscas realizadas 95,44 1,88 1,65 0,23
ferramentas de busca mais utilizadas no Brasil agosto de 2009
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Nesse novo segmento, percebe-se o avano de grupos internacionais no controle da mdia nacional, tendncia que vem se ampliando nos ltimos anos. Mesmo para alm da internet, usual a associao dos conglomerados locais com conglomerados mundiais de mdia.51 Em relao TV a cabo a situao emblemtica, pois h a participao de grupos estrangeiros nas trs principais operadoras do pas: NET, SKY e TVA. As duas primeiras, controladas pela Rede Globo, esto associadas a dois dos principais conglomerados mundiais: a Telmex, de Carlos Slim, e a DirecTV, de Rupert Murdoch, ambos, e notadamente Murdoch, tidos como magnatas da mdia internacional. J a TVA, do Grupo Abril que edita a revista mais vendida no Brasil, a Veja , tem participao da Telefnica.52
TABELA 11
Operadoras de Tv a cabo nacionais e conglomerados internacionais a que esto associadas
Operadora NET Sky TVA Rede Globo Globo Abril Conglomerado estrangeiro Telmex Directv Telefnica
Fontes: Informaes disponibilizadas pelas empresas na internet.
No Siacco, a associao entre conglomerados nacionais e estrangeiros nem sempre informada, e quando h referncias, estas so pouco claras. O controle acionrio das empresas feito por meio de subsidirias em srie, com diversos nomes e diferentes registros, o que torna impossvel o conhecimento da teia de propriedade dos meios de comunicao no pas. Trata-se de deliberada opacidade, o que contribui sobremaneira para a baixa responsabilizao, e mesmo fiscalizao, dos meios de comunicao. Enfim, o mercado da mdia no Brasil tem essencialmente as seguintes caractersticas: Concentrao horizontal: o mesmo grupo detm vrias empresas na mesma rea. Concentrao vertical: a empresa domina toda a cadeia produtiva, como a produo, a programao, a distribuio e a veiculao. Concentrao econmica: um nico grupo detm a maior parte da verba publicitria destinada a determinado veculo, que a principal fonte de financiamento do setor.
51. A legislao brasileira permite que 30% do capital, desde que associado a uma empresa nacional, seja estrangeiro. Esta alterao, ocorrida na dcada de 1990, foi resultado da presso dos meios de comunicao, tendo em vista a necessidade de financiamento externo. 52. O grupo NET-SKY detm 74% do mercado de assinaturas de TVs a cabo.
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Concentrao de meios ou propriedade cruzada: o mesmo grupo controla vrios tipos de mdia, como jornais, rdios e televises (VELOSO, 2008, p. 103).
Conclui-se que as empresas de comunicao de modalidades diversas so altamente concentradas no Brasil, em um quadro de oligopolizao no limite da monopolizao, e que embora a mdia seja considerada na teoria e no discurso como um bem pblico, sua atuao empresarial e poltica ideolgica fortemente marcada pela apropriao privada da esfera pblica e, logo, pela lgica privatista do mundo. So esses personagens que se colocam como intrpretes e representantes da sociedade brasileira. Mesmo quando o poder pblico em mbito subnacional no caso, as prefeituras tem a oportunidade de alterar esse quadro, no isso o que se verifica: embora cerca de um quinto dos municpios brasileiros tenham retransmissoras outorgadas, 95% delas emitem sinais das TVs privadas, desperdiando assim a oportunidade de criar alternativas locais de comunicao.53 Por fim, quanto s rdios e s TVs comunitrias sobre as quais se depositou grande esperana de democratizao da mdia , o balano tambm bastante negativo, pois:
A burocracia para se ganhar uma concorrncia faz com que apenas os grupos mais articulados localmente, e com condies de contratar consultoria, consigam vencer todas as etapas do processo de autorizao de execuo do servio junto ao Ministrio das Comunicaes e a Casa Civil da Presidncia da Repblica. Alm disso, a potncia das emissoras nica e limitada a 25 watts e altura do sistema irradiante no superior a trinta metros, independente das caractersticas geogrficas e demogrficas do local, o que inviabiliza o servio em reas isoladas, como a Amaznia. Por fim, a publicidade comercial vetada. Como no h outras fontes de receita possveis e a fiscalizao por parte do Poder Pblico precria, as emissoras, com freqncia, burlam as regras. Por esses e outros fatores, a Lei das Rdios Comunitrias apontada como empecilho ao crescimento de um sistema de comunicao local, porque concorre com o modelo comercial. As tevs comunitrias tambm so uma experincia incipiente no Brasil, uma vez que no h uma lei especfica que as regule e que os custos para a implantao so elevados, razo pela qual h poucas emissoras dessa natureza em funcionamento (VELOSO, 2008, p. 122).
Como se nota, os bices, inclusive legais, so de tal ordem que a pulverizao da comunicao nas comunidades locais, vista como forma de preservar identidades e formar um circuito contrastante aos grandes meios de comunicao, no se efetivou. Trata-se de um instrumento extremamente importante e vigente em alguns pases caso dos Estados Unidos, em que, paralela e
53. Dados extrados do site: <http://www.direitoacomunicacao.org.br>.
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paradoxalmente, a oligopolizao convive com a experincia comunitria , cujas tentativas no Brasil foram sistematicamente derrotadas, tendo em vista a presso que os grandes grupos empresariais, associados a polticos da bancada da mdia, fazem tanto no Congresso Nacional quanto nos rgos federais de controle, caso do Ministrio da Comunicao, da Anatel e outros. Afinal, dada a oligopolizao da grande mdia no Brasil, temas como a democratizao do acesso comunicao e sua pluralidade jamais conseguem atingir status na agenda governamental, pois so sistematicamente vetados.54
7 AlTERNATIvAS PARA A DEMOCRATIzAO DA MDIA55
Tendo em vista o inconteste poder da mdia, cujas consequncias as classes sociais notadamente os trabalhadores , grupos sociais diversos, movimentos sociais que defendem os grupos marginalizados, bem como determinadas empresas, indivduos e pases sentem direta e indiretamente, analiso-se- quais medidas polticas, legais e econmicas poderiam democratizar a mdia no Brasil, tanto no sentido de desconcentrar sua propriedade quanto no sentido de responsabiliz-la. Para tanto, a experincia de outros pases fundamental. Mas sero analizadas tambm a perspectiva internacional com a percepo crescente impacto das fuses entre grandes corporaes, assim como a influncia internacional da chamada mdia global. Quanto ao Brasil, iniciativas j consolidadas como o Observatrio da Imprensa e mesmo a Revista Imprensa cumprem importante papel alternativo grande mdia, notadamente quanto a denncias da atuao desta. Em relao a mdias independentes, as revistas e jornais Caros Amigos, Carta Capital, Brasil de Fato e, mais recentemente, os jornais Retratos do Brasil e Le Monde Diplomatique Brasil, entre outros, exercem importante funo ao mostrar ngulos distintos aos da grande mdia sobre temas os mais diversos, construir alternativas editoriais/ ideolgicas e resistir hegemonia dos grandes conglomerados. Todas essas iniciativas so, contudo, insuficientes, seja para trazer tona vises alternativas s da grande imprensa, seja, especialmente, para o franqueamento do dissenso pois sua abrangncia pequena se comparada aos grandes meios. No que tange aos movimentos sociais, por vezes articulados internet, h de se destacar iniciativas como: o Movimento de Rdios Livres (www.radiolivre.org); o Movimento Nacional de Direitos Humanos (www.mndh.org.br), que abrange o
54. Embora no tenha relao direta com as rdios e as TVs comunitrias, as iniciativas, no governo Lula, de respectivamente criar a agncia de regulao das TVs (ANCINAV), com poderes de regulao sobre o mercado de televiso aberta, e a Empresa Brasileira de Comunicao (TV estatal), foram duramente criticadas pelos meios de comunicao privados. No primeiro caso, a proposta foi derrotada; e no segundo o governo saiu vitorioso. A proposta de criao da ANCINAV afetava diretamente a concentrao das TVs da sua fragorosa derrota. 55. No se pretende esgotar as possibilidades quanto s alternativas para a democratizao da mdia, e sim contribuir para a reflexo, tendo em vista vrias experincias j existentes e exitosas.
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tema da comunicao; a campanha Quem Financia a Baixaria Contra a Cidadania (www.eticanatv.org.br); a Rede em Defesa da Liberdade de Imprensa (www.liberdadedeimprensa.org.br); o Centro de Mdia Independente (www.midiaindependente.org); a Associao Brasileira de Radiodifuso Comunitria (www.abraconacional.org); o Coletivo Brasil de Comunicao Social Intervozes (www.intervozes.org.br); a agncia de notcias Carta Maior (www.cartamaior.com.br); entre outras. Todas essas iniciativas so importantes e necessrias para a democratizao da comunicao no Brasil o que implica tambm resistncia oligopolizao , mas de forma alguma so suficientes para de fato modificar a estrutura concentrada da mdia no Brasil. Da a necessidade de se criar um conjunto de alternativas, nos campos poltico/legal e econmico. Quanto ao mbito poltico/legal, pode-se citar de incio: i) a forma, enviesada politicamente, pela qual as concesses de emissoras de rdio e TV so efetuadas, de que resulta a necessidade de se ampliar o escopo de participao da sociedade politicamente organizada no sistema decisrio, sobretudo com a criao de fruns consultivos e deliberativos e o fortalecimento do Conselho de Comunicao Social, rgo auxiliar do Congresso Nacional cujas funes, desde sua criao na dcada de 1990, tm sido sistematicamente esvaziadas. Paralelamente, torna-se crucial; ii) o rigoroso impedimento da concentrao acionria dos veculos de comunicao e a proibio de que um mesmo proprietrio possua diversas modalidades de meios comunicacionais, tal como se verifica em determinados pases europeus como ser discutido a seguir. Para tanto, possvel estabelecer um prazo para que, progressivamente, haja a desconcentrao da mdia. Deve-se ainda incluir: iii) a punio rigorosa a mecanismos de propriedade cruzada por meio do Poder Judicirio e particularmente da Anatel, que poder ter poder de polcia para tanto; iv) a publicizao de informaes sobre os meios de comunicao, hoje ostensivamente opacas, por meio inclusive de entidades especficas para tanto;56 v) o estmulo criao de TVs, rdios e peridicos pblicos nem estatais nem privados , ao estilo da Bristish Broadcasting Corporation (BBC) de Londres, embora adaptados realidade brasileira; vi) a reviso da aludida lei das rdios e TVs comunitrias, tendo em vista constituir-se, tal como se configura hoje, em bice efetivao de seu objetivo original para tanto, como veremos a seguir, a concesso de crdito por meio de agncias de fomento estatais torna-se crucial; vii) a ampliao do espetro das TVs e rdios estatais guisa do que
56. Embora ainda incipiente, o chamado governo eletrnico aponta para novas possibilidades de controles democrticos s diversas instncias do Estado assim como para riscos de concentrao da informao caso no seja institucionalizado e sobretudo apropriado pelos grupos sociais organizados.
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ocorre na Europa desde que independentes do poder poltico/partidrio dos governos; e viii) a criao de ndices que avaliem a concentrao da mdia e a democratizao da informao, proposta na qual trabalham dois grupos: a Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco) e o Coletivo Intervozes.57 Deve-se incluir por fim, ix) a reviso do processo de renovao das concesses pblicas a rdios e TVs no sentido de que haja critrios claros e transparentes para tanto, assim como fruns deliberativos que envolvam o Estado, a sociedade politicamente organizada, as empresas e as organizaes de consumidores das informaes; x) a criao de uma lei especfica para a imprensa, que garanta fundamentalmente o clere julgamento e sobretudo o direito de resposta;58 e xi) o chamado direito de antena, vigente em pases como Portugal e Espanha, cujo objetivo dar voz, por meio de TVs e rdios de curto alcance, a entidades organizadas: partidos, sindicatos, movimentos e associaes profissionais. Quanto ao mbito econmico, algumas aes do Estado podem surtir efeitos decisivos desconcentrao/democratizao da mdia, por meio: i) da publicizao das dvidas das empresas de comunicao com o Estado; ii) da concesso de crdito, pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), pelo Banco do Brasil (BB), pela Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) e por outros orgos de financiamento pblico constituio de rdios, TVs e peridicos comunitrios, alternativos e independentes do grande capital; iii) da no concesso de novos emprstimos aos grandes conglomerados de comunicao, assim como da no ampliao do prazo para liquidao de antigas dvidas destes para com o Estado, todas formas de diminuir o poderio econmico dos oligoplios; iv) da alocao de verbas publicitrias governamentais, dos trs nveis da Federao assim como dos trs poderes, segundo outros critrios que no a audincia/alcance dos rgos, o que implica distribuio equitativa com vista a estimular o espraiamento de veculos de comunicao, medida que s poder
57.A definio e aplicao de critrios para esses ndices implicam regulamentao e tornam mais perceptveis os conflitos de interesses, caso dos parlamentares que so responsveis por legislar sobre o sistema de comunicao nacional e ao mesmo tempo detm concesses de rdio e TV. 58. importante notar que todas as tentativas de regular minimamente a programao das TVs ocorreram por meio de acordos de cavalheiros entre o governo federal, sobretudo o Ministrio da Justia (MJ), e as emissoras de TV, dado inexistirem mecanismos de controle por parte do Estado e da sociedade sobre os meios de comunicao. Os resultados concretos destes referidos acordos foram nulos, pois no alteraram praticamente em nada a total liberdade das emissoras em decidir a programao do que os brasileiros veem. Por outro lado, iniciativas provindas da sociedade, tais como a ONG Tver (tver.zip.net/), so alvissareiras da tomada de conscincia dos grupos sociais quanto necessidade de a sociedade se mobilizar com vista a democratizar a televiso brasileira. Por fim, cabe o comentrio de que a recente derrogao da obrigatoriedade do diploma para o exerccio da profisso de jornalista denotou a vitria perseguida h dcadas das empresas de comunicao que, com isso, no apenas barateiam a fora de trabalho como potencialmente a tornam menos combativa.
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ter eficcia plena se adotada por meio de lei;59 e v) do estabelecimento de contrapartidas a qualquer benefcio que os grandes meios venham a obter do Estado, tal como, entre outros, a obrigatoriedade de que cada veculo de comunicao tenha um ouvidor independente, eleito por entidades da sociedade politicamente organizada e por consumidores, mas pago pelas empresas, guisa da inovadora experincia da ouvidoria da Defensoria Pblica de So Paulo, que totalmente independente da instituio.60 Em relao internet, o aprofundamento de polticas pblicas vigentes relacionadas incluso digital, gratuidade da banda larga e ao barateamento de computadores com a vantagem de estimular a indstria nacional poder ampliar o leque de internautas. Mais importante, contudo, a capacidade do Estado em tornar a chamada convergncia tecnolgica, como se viu, um vetor democratizante, em contraste aludida concentrao da internet e ao modelo de TV digital adotado pelo Brasil, cuja acessibilidade e interatividade so dificultadas.61 Em perspectiva global, pode-se destacar a tentativa de constituio de centros de informao independentes, como o Media Watch e o Le Monde Diplomatique, entre inmeros outros. Estes centros no apenas se utilizam da internet como veculo de informao global, mas principalmente avaliam os grandes jornais, revistas, agncias noticiosas62 e emissoras de TVs, procurando demonstrar, assim, outros lados, outras vozes e outras interpretaes dos fenmenos que tendem a ser retratados de forma homognea pelos grandes grupos de comunicao. O estmulo a rgos dessa natureza, assim como o papel mais profcuo de entidades como a ONU e outras organizaes internacionais, no sentido de colocar na agenda internacional o fenmeno da oligopolizao da mdia mundial, tarefa central na agenda mundial. Os governos nacionais podem ter papel preponderante nessa articulao, sobretudo o chamado G-20, particularmente os dos pases emergentes fortalecidos aps o crash de 2008. Finalmente, fundamental analisar as caractersticas da legislao vigente em outros pases como forma ao mesmo tempo de evitar a oligopolizao e estimular a democratizao, pois:
Inmeros pases aprovaram regras para regular o mercado de mdia, especialmente no que diz respeito propriedade. As limitaes envolvem desde cotas para contedo
59. Embora seja o prprio Congresso Nacional que poder votar uma lei como esta, com todas as presses do meio empresarial e da bancada da mdia, possvel que tal medida seja vitoriosa, tendo em vista a capacidade da sociedade politicamente organizada em se mobilizar, como ocorreu em outros momentos da histria brasileira. 60. Disponvel em: <http://www.defensoria.sp.gov.br/dpesp/Default.aspx?idPagina=2881>. 61. A recente aprovao, na Argentina, da lei que desconcentra a propriedade dos meios de comunicao, democratizando-a, alvissareira. Disponvel em: <http://www.argentina.ar/_es/pais/nueva-ley-de-medios/C2396-nueva-ley-demedios-punto-por-punto.php>. 62. Quanto s agncias de notcias internacionais, so altamente oligopolizadas, pois so poucas e fortemente homogneas: trata-se de mais um aspecto da oligopolizao global.
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(nacional, independente ou regional), at barreiras com relao aos ndices de audincia; participao no mercado de publicidade; percentual de participao no capital das empresas e regras com relao ao tamanho do mercado (local, regional ou nacional). Em linhas gerais, as regras bsicas podem assim ser definidas: Duopoly rule (regra do duoplio): proibio de que um operador de servio de radiodifuso seja proprietrio de mais de uma emissora do mesmo tipo no mesmo mercado; One-to-a-market rule (regra do um por mercado): estabelece que uma pessoa fsica ou jurdica no pode ser proprietria, no mesmo mercado, de mais de uma emissora de TV em VHF ou de uma combinao de emissoras de rdio AM e FM; Multiple ownership rule (regra da mltipla propriedade): limita a formao de conglomerados de mdia, tanto horizontal quanto verticalmente, estabelecendo regras que limitam a propriedade, em nvel nacional, de emissoras de radiodifuso, bem como estabelece abertura na grade de programao para programas independentes. Cross-ownership rule (regra da propriedade cruzada): probe futuras aquisies de emissoras de radiodifuso por pessoa fsica ou jurdica que (...) [seja] proprietria de jornal dirio cuja base de atuao seja na mesma rea geogrfica.
Apesar da regulao, a tendncia hoje de concentrao no mercado da comunicao. Albarran e Moellinger (2002, p. 103) afirmam que houve, nos anos 1980 e 1990, uma quantidade sem paralelo de fuses e aquisies, que levou ao surgimento de oligoplios formados por conglomerados globais de mdia. Segundo os autores, estas empresas, tambm chamadas de mega mdias ou corporaes transnacionais de comunicao social, operam numerosos meios, como jornais, estdios de cinema, empresas de radiodifuso e gravadoras (VELOSO, 2008, p. 122-123).
Como se observa, h mecanismos viveis e j aplicados em vrios pases, que podem impedir a oligopolizao. Se minimamente aplicados ao Brasil, a situao da comunicao tenderia a ser muito diferente do que hoje.63 Contudo, como alerta Veloso (2008), os processos de fuso globais vm corroendo os avanos conquistados em nvel nacional, o que faz da oligopolizao uma questo internacional a ser enfrentada por governos nacionais, instituies multilaterais e movimentos sociais nacionais e internacionais.
63. O caso da Frana emblemtico da preocupao do Estado em impedir oligoplios, pois, alm de grande participao de TVs estatais no sistema de comunicao, (...) existem trs limites impostos propriedade: participao no capital, nmero de licenas e quota de audincia. Uma pessoa individual no pode deter mais de 49% de um canal nacional ou 33% de um canal local, se a audincia mdia anual superior a 2,5% do total da audincia. Pelo rdio, uma entidade no pode controlar uma ou mais estaes ou rede se a audincia global for superior a 150 milhes. As empresas no podem adquirir um novo jornal se essa aquisio incrementar sua circulao diria em mais de 30% (VELOSO, 2008, p. 125).
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Um mundo realmente democrtico necessita responsabilizar, no sentido de controlar a mdia democraticamente, reitere-se, apesar da tautologia nos mbitos nacional e mundial, tendo em vista anular o paradoxo da simultaneidade pblico/ privado que ela contm e que vem se expandindo. Como o mundo vem se tornando cada vez mais homogneo, em termos estticos e de valores, em contraste ao aumento exponencial da desigualdade poltica e social, a democratizao das comunicaes tema de primeira grandeza como fenmeno internacional, embora com vrias faces locais, regionais e nacionais. Como assinalado, os clssicos da modernidade preocuparam-se e teorizaram sobre o tema das paixes humanas que, sem freios e contrapesos, levariam os homens tirania. Essas paixes podem ser traduzidas contemporaneamente em interesses, presentes no enorme poder que a mdia possui em escala global. Exercendo a sua capacidade de influenciar a agenda poltica simultaneamente a uma atuao vigorosa como empresas/ conglomerados capitalistas, cuja mercadoria-notcia cada vez mais associada ao entretenimento, as organizaes do quarto poder designao comumente utilizada em referncia s organizaes da mdia no raro representam, de fato, o primeiro poder. Mas a mercadoria-notcia difere das outras mercadorias, tendo em vista as consequncias que pode acarretar aos grupos sociais. Este tema paradoxalmente pouco desenvolvido pelas teorias polticas sobre a democracia, j que todas elas tm no acesso informao um pressuposto crucial. Por isso, como uma reflexo mais atenta das teorias polticas da democracia, notadamente no contexto das sociedades miditicas, em que a poltica informacional se destaca, urge aes efetivas que responsabilizem e controlem o poder da mdia para que, de fato, a democracia possa se materializar. Assim, as predies dos modernos clssicos do liberalismo poltico sistema filosfico e ideolgico aos quais os meios de comunicao afirmam filiar-se de que haja controles mtuos a todos os que detenham poder, talvez possam se concretizar, cumprindo assim a mdia um papel minimamente pblico em meio ao universo privado, mercantil, ao qual pertencem, e que experimenta franca internacionalizao. 64 Nesse sentido, deve-se ressaltar que a democratizao da mdia incide diretamente na prpria experincia democrtica, pois no apenas os meios de comunicao intermedeiam as relaes sociais nas sociedades de massa, como ve viu, mas tambm possibilitam conhecer realidades que no as vivenciadas. A responsabilidade dos meios de comunicao perante a construo permanente da democracia por demais grandiosa para que interesses empresariais, privatistas e sem qualquer responsabilizao e controles democrticos possam se sobrepor esfera pblica, em qualquer sentido que esse conceito possa assumir.
64. Note-se que se buscou observar na mdia posies provenientes do liberalismo poltico, tais como pluralidade, aceitao de conflitos, responsabilidade como contrapartida liberdade, entre outras caractersticas. Com isso, buscou-se verificar se a prtica dos veculos de mdia era coerente com o que estes pregam.
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CAPTULO 14
vAlORES SOCIAIS E DEMOCRACIA: DESAfIOS CONSTRUO DE UMA CUlTURA SENSvEl AOS DIREITOS HUMANOS
1 INTRODUO
Com o retorno da ordem democrtica e a promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/88), pautada pelos direitos humanos, a agenda para o pas nesse campo passou da instituio de uma ordem legal garantidora dos direitos civis, polticos e sociais para a efetivao destes. Mais de 20 anos depois, a pauta da efetivao continua atual. Diversas instituies do Estado resistem nova ordem, continuando a operar em desacordo com os direitos fundamentais por meio do abuso da violncia, apoiando-se para isso na intransparncia, na ausncia de mecanismos de responsabilizao e controle social efetivo e, por vezes, no apoio tcito de parcelas significativas da populao. Para alm da violncia institucional, as relaes sociais permanecem sendo informadas por valores hierrquicos e pela intolerncia para com a diferena, resultando amide em formas violentas de resoluo de conflitos. Observa-se, portanto, um descolamento entre o reconhecimento formal de amplos direitos, por um lado, e o no reconhecimento ou, mais propriamente, um reconhecimento seletivo de direitos no mbito das prticas sociais efetivas, tanto para a populao em geral quanto, particularmente, para os agentes estatais, por outro. Entre as causas para essa distncia entre regras e prticas sociais, bastante destaque tem sido dado existncia de valores sociais arraigados na cultura brasileira que se chocariam com o iderio moderno dos direitos humanos, de matriz individualista e igualitarista. Nesse contexto, o desenvolvimento de uma cultura democrtica e cidad surge nos debates pblicos como um dos desafios efetivao dos direitos humanos no pas, motivando, inclusive, a elaborao do Plano Nacional de Educao em Direitos Humanos (BRASIL, 2007). De fato, a questo da cultura se coloca como tema recorrente nas proposies de polticas para a rea, constando j no Mutiro contra a Violncia, de 19851 e, mais tarde, no primeiro Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH) de 1996.2
1. Entre as propostas do Mutiro, elaborado pelo Ministrio da Justia (MJ) em colaborao com a Comisso Teotnio Vilela, encontra-se a realizao de campanhas nacionais nos meios de comunicao sobre os direitos e os deveres dos cidados, bem como a incluso dos direitos fundamentais como matria nos currculos escolares. 2. O primeiro PNDH contava com um tpico especfico intitulado Educao e cidadania: bases para uma cultura de direitos humanos, subdividido em Produo e distribuio de informaes e conhecimento e Conscientizao e mobilizao pelos direitos humanos.
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Mais recentemente, vem ganhando fora, com base em dados de pesquisa de opinio, a noo de que esse dficit cvico por parte da populao caracterstico das classes populares, que, por serem menos instrudas, carregariam ainda os valores da sociabilidade tradicional brasileira, de tipo hierrquico. Por outro lado, a nossa elite escolarizada j teria alcanado em larga medida uma viso de mundo eminentemente moderna. Sendo assim, o remdio de poltica pblica mais indicado resoluo do problema posto seria a elevao das taxas de escolaridade da populao, resultando em modernizao valorativa do pas como um todo (ALMEIDA, 2007). Por outro lado, diversos autores vm argumentando, a partir de Souza (2000, 2003, 2004, 2009), que no existiria uma dualidade valorativa entre os brasileiros e que todos so, como sociedade, produtos da modernidade ou, para ser mais exato, produtos de uma modernizao perifrica. Compartilharamos, em larga medida, do mesmo cdigo de valores ocidentais, estando o problema brasileiro no campo da cidadania mais bem localizado na perene desigualdade, que remonta a uma trajetria histrica de excluso social, econmica e poltica de parcelas bastante significativas da populao. Assim, poderamos argumentar, nosso dficit no campo dos direitos humanos decorrncia antes da no incluso desse enorme contingente de despossudos, cuja inadequao objetiva e subjetiva ao pas construdo pelos includos acaba por reforar valores preconceituosos. Como consequncia, a instituio de polticas pblicas focadas na promoo de alguma forma de pedagogia moral (cultura da paz, educao em direitos humanos e conscientizao poltica) teria uma influncia limitada na resoluo do problema de fundo, caso no viesse acompanhada de alteraes no sistema de excluso social subjacente. Ainda que teoricamente mais bem embasada, a argumentao geral dessa ltima perspectiva se mostra, primeira vista, em desacordo com a evidncia emprica oferecida pelas pesquisas de opinio a respeito dos valores sociais dos brasileiros, que parecem dar suporte tese da dualidade de valores. A partir desse quadro, propese a seguir uma anlise crtica dessas interpretaes divergentes, debatendo o acesso diferencial da populao nacional a bens simblicos e opinies polticas tpicas da modernidade. No que se refere aos valores e s opinies polticas, especial ateno ser dada matriz ideolgica dos direitos humanos, compreendidos a partir de sua construo histrica como representativos dos ideais da modernidade.3 Para tanto, reconstri-se no miolo do texto o argumento apresentado por Souza (2000), em especial sua discusso com as interpretaes devedoras da hiptese da inautenticidade, discutindo seus limites luz de dados de pesquisas
3. No que este texto se mostra de acordo, por exemplo, com Touraine (1994). Os ideais expostos na Declarao Universal de 1792 parecem uma sntese adequada dos ideais e das promessas da modernidade, capaz de exprimir tanto os novos valores de liberdade e igualdade quanto, quando considerado o processo histrico que se segue a ela, as contradies e os limites do projeto moderno.
valores Sociais e Democracia...
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de opinio. Do ponto de vista emprico, a anlise se apia prioritariamente na Pesquisa Social Brasileira (PESB) e, de forma secundria, na Pesquisa Nacional de Percepo dos Direitos Humanos (BRASIL, 2008) e na anlise dos dados do projeto Pacto Social e Democracia no Brasil, por Reis e Castro (2001). Dado o carter do texto, a anlise das diversas informaes contidas ser sintetizada. Alm da consistncia metodolgica e da proximidade das questes com a problemtica geral exposta anteriormente, a PESB foi analisada por Almeida (2007), que sintetiza o argumento em prol do aumento da escolarizao, pretendendo comprovar empiricamente a tese defendida. O estudo desse autor gerou intenso debate pblico aps a divulgao de seus resultados em veculos de comunicao de massa, servindo de plataforma para o debate de opinies bastante divergentes a respeito do tema. Por meio da anlise crtica dos dados da PESB e de outras pesquisas, prope-se uma interpretao diferente tanto de Almeida (2007) quanto de Souza (2000, 2003, 2004, 2009) da nossa modernidade valorativa, com o intuito de contribuir para o debate pblico a respeito das caractersticas de nossa cultura cvica e sua relao com a promoo dos direitos humanos e a qualidade da democracia.
2 DIREITOS HUMANOS E DEMOCRACIA
certo que a temtica dos direitos humanos guarda relao problemtica com a poltica de Estado no Brasil. Ainda que signatrio de primeira hora da Declarao Universal de 1948, o Brasil no contava com uma poltica sistemtica para a rea at 1996, quando foi promulgado o decreto de criao do PNDH. Com efeito, durante parte significativa dos ltimos 60 anos, o Estado nacional atuou decisivamente na restrio dos direitos fundamentais dos seus cidados, por meio de atos oficiais, oficiosos e ilegais, que incluram fechamento do congresso, governo por decreto, outorga de uma constituio autoritria, cassao de mandatos, demisso de funcionrios e perseguio poltica, exlio de nacionais, censura, represso a manifestaes polticas, atos secretos de espionagem, interrogatrio, detenes arbitrrias, torturas e execues extrajudiciais. A continuidade de algumas dessas prticas autoritrias mais de duas dcadas aps a promulgao da CF/88 coloca em xeque o sucesso da transio democrtica, quando se entende que a democratizao exige tanto a proclamao quanto a institucionalizao de normas e procedimentos formais, com o estabelecimento de padres regulares de interao baseados na nova ordem social proclamada, estruturando-se um novo campo de expectativas e aes possveis para os agentes sociais. Para alm das violaes cometidas pelo Estado por meio de seus agentes, este no se mostrou capaz de garantir os direitos de cidadania proclamados quando da instituio da ordem democrtica, atuando por vezes como ativo reprodutor da herana colonial, escravocrata e autoritria, da excluso
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social e das desigualdades no que se refere ao acesso a direitos civis, polticos e sociais. Assim, apesar do aumento exponencial no nmero de defensores pblicos nos ltimos anos, o acesso justia ainda funo da renda, das relaes pessoais e do conhecimento do mundo das leis. O acesso aos direitos trabalhistas, que por muito tempo foi premissa para o direito seguridade social como um todo sendo a carteira de trabalho uma certido de nascimento cvica (SANTOS, 1979, p. 76) e hoje ainda define a situao do cidado frente previdncia, alcana menos da metade da populao ocupada; alm disso, so comuns casos de trabalho infantil e trabalhos forados. J o acesso educao foi, durante a maior parte do sculo XX, um privilgio das elites, situao que permanece em larga medida no que se refere ao ensino superior e ao ensino bsico de qualidade. Sendo a educao formal algo que se adquire, tipicamente, em fase especfica do ciclo de vida, o impacto das polticas educacionais ou da falta delas permanece por at uma metade de sculo estruturando tanto as oportunidades de incluso laboral quanto as formas de participao na vida cvica. Os avanos substantivos da transio democrtica no campo da garantia dos direitos de cidadania se mostram, dessa forma, distantes dos avanos formais. Isso se d por conta de dois fatores intimamente inter-relacionados. Primeiro, a distncia entre o reconhecimento jurdico de tipo individualista, universalista e igualitrio no sentido da igualdade de todos os indivduos perante a lei , instaurado pela nova ordem constitucional, e as formas de reconhecimento social de tipo hierrquico e autoritrio que relegam largas parcelas da populao situao de subcidadania. Segundo, a incapacidade estatal de efetivar os direitos proclamados em lei, isto , o relativo fracasso do Estado em realizar as promessas da nova ordem democrtica no que se refere garantia de direitos. Com efeito, parte-se do diagnstico de que no aspecto da democratizao relacionada garantia dos direitos fundamentais que as transformaes se mostram menos marcantes, apresentando insistente continuidade de prticas de violao de direitos humanos. A transio democrtica brasileira apresenta-se mais frgil no aspecto da democracia relacionado garantia de direitos fundamentais, e, no que se refere a esse aspecto, a fragilidade encontra-se menos no arcabouo legal existente do que na recorrncia de prticas que violam esses direitos garantidos constitucionalmente e em uma srie de outras legislaes. As consequncias desse quadro para a consolidao da democracia no pas so claramente negativas, visto que: i) a permanncia de prticas de violao dos direitos humanos por agentes estatais limita fortemente os direitos civis bsicos necessrios cidadania poltica; ii) a incapacidade do Estado de garantir os direitos promulgados no regime democrtico frustra as expectativas dos atores envolvidos com o processo de democratizao e aliena a populao, gerando apatia poltica, dficit de
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participao e crise de legitimidade; e iii) as desigualdades no acesso a direitos implicam uma srie de dispositivos de excluso de atores, temticas e opinies da esfera pblica poltica, seja pela represso violenta organizao de setores excludos, seja pelo no reconhecimento desses grupos como interlocutores legtimos nessa esfera, seja ainda pelo desconhecimento mesmo por parte desses atores das formas legitimadas de participao poltica na quadratura institucional atual fomentando, dessa forma, a reproduo de padres clientelistas de interao entre o Estado e a sociedade. Assim, a garantia de direitos fundamentais elemento inescapvel de qualquer anlise de determinado regime que se pretenda democrtico. Essa constatao se faz particularmente relevante para analisar regimes de democratizao recente, nos quais os diversos direitos proclamados tendem a ser efetivados em ritmos e graus diferentes. Nesses termos que podemos localizar a fragilidade da democracia brasileira na necessidade de se efetivar os direitos fundamentais proclamados, entendidos como condio para a formao das identidades e opinies capazes de informar o processo poltico moderno. Sem aprofundar demasiadamente no tpico da relao entre soberania popular e direitos humanos na estruturao de democracias modernas, baseadas no pluralismo de valores e de interesses e na igualdade jurdica, cabe notar apenas que so os direitos humanos que garantem a possibilidade de cada indivduo atuar como sujeito autnomo livre e igual nos processos coletivos de discusso e deciso acerca das leis para todos (SCHUMACHER, 2004, p. 87) e que esses direitos incluem as condies existenciais bsicas necessrias participao poltica.
2.1 Entraves para a poltica de direitos humanos no Brasil: informao e opinio
Sintetizando o argumento j apresentado, entende-se a democracia neste estudo como um processo que envolve duas dimenses (o estabelecimento de instituies polticas competitivas e de um regime de garantia de direitos fundamentais) e duas etapas (proclamao e efetivao). Sobre as dimenses, as instituies polticas competitivas respondem necessidade de se criar procedimentos formais para a escolha e a troca de mandatrios, que se fazem, por esses mecanismos, altamente responsivos aos mandantes. J o regime de direitos fundamentais estabelece as condies de possibilidade para que os cidados possam participar com autonomia e em condies de igualdade dos processos polticos de debate, contestao, formulao de demandas e deliberao. No que se refere s etapas, a nfase na noo de democracia como processo, isto , como democratizao. Nesse registro, ao analisar determinado regime poltico, cabe observar no apenas em que medida este se funda em um conjunto de normas proclamadas que atenda s duas dimenses apontadas, mas tambm avaliar em que medida essas normas so efetivadas.
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Observados o avano significativo em algumas reas nos perodo psconstitucional (sade, previdncia social, assistncia social, educao e pobreza) e a manuteno de situaes preocupantes em outras reas (sistemas prisional e socioeducativo, violncia policial, execues extrajudiciais e acesso justia), um elemento chama ateno: a tendncia de avano em temticas nas quais o Estado atua como promotor de direitos e de estagnao ou, at mesmo, piora pontual em temticas nas quais o Estado deveria atuar como garantidor e defensor de direitos mas atua, de fato, como agente violador. Uma das hipteses levantadas para o avano observado em diversos espaos se refere a processos recentes que combinaram dois elementos. Primeiro, a emergncia de determinada questo social na esfera pblica, com fora suficiente para mobilizar grupos sociais relevantes, gerar relativo consenso sobre sua relevncia, pautar a agenda poltica e ser compreendida pelos mandatrios como possvel espao de atuao seja essa compreenso baseada em um iderio de transformao social ou em um clculo propriamente eleitoral, seja, como mais frequente, por uma combinao de ambos. Segundo, o surgimento de determinada soluo de Estado, baseada na formao de uma comunidade epistmica entendida como uma rede de especialistas reconhecidos em domnio articular e com autoridade legitimada em termos de conhecimentos politicamente relevantes (HAAS, 1992) voltada para a definio, a delimitao e o estudo de determinado problema social, que oferta solues de polticas pblicas. essa comunidade epistmica particular, que se forma com base na constituio de consensos tericos e compromissos normativos entre cientistas e tcnicos por vezes tambm ativistas e burocratas , que garante um discurso pblico cuja base argumentativa se pode identificar no s na racionalidade, mas tambm em determinado ethos cientfico ou, mais precisamente, no reconhecimento social disseminado da tcnica e da cincia como campos legtimos de produo de saberes teis ao Estado e formulao de polticas pblicas. Entretanto, para que essa comunidade produza eficazmente seus efeitos simblicos e seja assimilada pela lgica de ao do Estado, faz-se necessria a constituio de todo um complexo sistema de coleta de informaes e produo de indicadores, que instauram um regime particular de produo de verdade. Esses indicadores pressupem toda uma srie de dispositivos de contagem estatstica de informaes socioeconmicas e a formao de centrais de clculo que agreguem todas as informaes dos questionrios, formulrios etc. e as depurem (LATOUR, 2000). Na medida em que no se faz possvel a apurao dessas informaes, a formao das centrais de clculo se v impossibilitada e o campo de conhecimento sobre o assunto se v limitado a relatos, troca de informaes por ativistas e pesquisas pontuais de carter qualitativo.
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Eventualmente, todavia, a constituio desses regimes de verdade pode ocorrer desigualmente entre as diversas reas de polticas pblicas, em funo de interesses do Estado e da maior ou menor dificuldade na coleta de informaes. Por um lado, isso relega determinados problemas a um segundo plano nas prioridades polticas dos governantes e, por outro, condiciona a concepo do que so os problemas a serem enfrentados nas reas em que as centrais se fazem mais poderosas.4 Em especial, retomando o argumento inicial, nota-se que as reas nas quais h menos informaes disponveis e estas so menos confiveis so aquelas em que o Estado atua como violador de direitos (GOLDSTEIN, 2007, p. 66). Nesse caso, os interesses do Estado se chocam com os interesses de conhecimento, colocando uma barreira de difcil transposio para a elaborao de polticas pblicas. A existncia de largas reas do Estado marcadas pelo segredo logo, colocadas margem do escrutnio pblico significa, mais do que a possibilidade dos agentes estatais que atuam nessas reas agirem de forma diversa daquela prescrita formalmente, a improbabilidade de que essas reas venham a ser devidamente tematizadas e criticadas na esfera pblica. Isso resulta em reduo da presso propriamente poltica por mudana, da capacidade de elaborao e execuo de polticas que efetivem essas mudanas e mais relevante no que toca ao tema desenvolvido neste estudo das possibilidades de se observar uma mudana nos valores sociais. O problema dos arcana imperii (segredos de Estado) e sua relao com o ideal democrtico da transparncia um conflito de difcil superao por todas as sociedades democrticas contemporneas. No por acaso, Bobbio (1997, p. 29) identifica a superao dos arcana imperii como uma das promessas no cumpridas da democracia. Entretanto, em sociedades de transio democrtica recente, o problema da intransparncia se coloca de forma mais presente, haja vista que a construo histrica apologtica sobre os arcana imperii indissocivel da apologtica do Estado autoritrio, do soberano como pai ou patro e, portanto, da ideia de sditos ignorantes e indceis, em que a relao poltica, isto , a relao entre governante e governado, pode ser representada como uma relao de troca, um contrato... no qual o governante oferece proteo em troca de obedincia. (BOBBIO, 1997, p. 93). Da mesma forma, a inverso de prioridades das obrigaes do sdito em direo aos direitos dos indivduos frente ao Estado indissocivel da gnese moderna dos direitos humanos como direitos individuais e inalienveis, a serem garantidos a todos igualmente.
4. Ainda que no caiba neste estudo desenvolver esse ponto, importante notar que a possibilidade de construo de indicadores pressupe sempre uma reduo mais ou menos arbitrria de determinado fenmeno a um conceito operacionalizvel. Essa reduo pode se dar tanto pela restrio deste fenmeno demasiadamente complexo a seus elementos mais facilmente verificveis, quanto, alargando um pouco o que entendemos por reduo, pela agregao de diversos fenmenos bastante diversos em nico ndice. Assim, sem descartar seus poderosos efeitos para a produo e o acmulo de conhecimento, no so desprezveis seus efeitos de classificao da realidade. Talvez o melhor exemplo dessa redefinio do problema a questo da pobreza, que sofreu uma transformao de consequncias notveis para a poltica pblica quando foi reduzida varivel renda.
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Entretanto, como ser exposto com maiores detalhes posteriormente, h condies sociais especficas que limitam o exerccio da cidadania, estruturando os valores sociais. De fato, Bobbio (1997, p. 31) percebe essa dificuldade, apontando para o fracasso da educao para a cidadania na transformao do sdito em cidado educao essa que surgiria principalmente no prprio exerccio da prtica democrtica. No difcil, portanto, estabelecer uma relao ntima entre uma cultura cvica de sditos, por um lado, e uma histria poltica marcada por regimes autoritrios e que no valorizaram o papel da deliberao pblica na elaborao de polticas. Mais do que isso, coloca-se clara a relao entre o controle de informaes e as possibilidades de emergncia, na esfera pblica, de uma questo social. Sem informaes verdadeiras sobre diversas violaes de direitos humanos, o pblico torna-se menos apto a debater determinados assuntos e construir uma opinio embasada em fatos. O controle de informaes e a mentira propriamente dita, quando usadas como armas polticas, tendem a produzir no pblico o efeito de confundir fato e opinio (ARENDT, 1992, p. 309). Para citar apenas um exemplo, as torturas e os assassinatos cometidos pelo Estado brasileiro durante o perodo da ditadura militar no so entendidos por parte extensa da populao como fatos a partir dos quais se construiriam opinies polticas a respeito do nosso passado; eles so, em si, objetos de disputa e opinies distintas a respeito do que de fato ocorreu no perodo. A ausncia de transparncia do Estado no seu fazer , portanto, no apenas consequncia do autoritarismo, como tambm entrave mudana: reas onde no h informao fidedigna tornam-se menos propcias a serem tematizadas na esfera pblica e, quando o so, confunde-se fato e opinio, desqualificando-se o debate. Essa desqualificao ocorre, de forma ainda mais aguda, no que se refere formao de uma rede de especialistas, que se torna menos qualificada, mais opinativa e menos poderosa na sua capacidade de argumentao e influncia sobre os termos do debate. H, assim, tanto interdies ao debate pblico quanto dificuldades para a elaborao de polticas.5 Para alm disso, h a preferncia dos mandatrios em atacar questes nas quais, pela existncia de indicadores, a publicizao dos bons resultados mais efetiva em seus efeitos de capitalizao poltica. Por fim, podemos afirmar, em conformidade com a literatura mais ortodoxa, que os espaos em que se observam maiores avanos estatais em uma sociedade democrtica so condicionados de forma decisiva pelo apoio da
5. O formato de elaborao de polticas expresso no plano plurianual (PPA) particularmente evidenciador dessas dificuldades: se h problemas no estabelecimento de cadeias de causalidade e na mensurao de impactos, se solapam as bases tanto para a formulao quanto para a avaliao de programas. Fragilizadas essas bases, fragiliza-se, em termos tcnicos, o argumento em favor da criao do programa. Uma vez que este criado, tornam-se frgeis, novamente nesses termos, os argumentos em defesa do adequado provimento de recursos principalmente oramentrios, mas tambm humanos e logsticos para o programa, que se torna alvo preferencial para contigenciamentos.
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populao a determinadas polticas, embasadas nos valores sociais observveis por meio de pesquisas de opinio. Dado que, em boa medida, os direitos civis so identificados pela populao brasileira como privilgios (CALDEIRA, 1991), coerente que observemos avanos mais significativos no campo dos direitos sociais, apoiados pelo grosso das classes populares. Nessa perspectiva, a construo de uma ampla poltica de Estado de direitos humanos se encontraria severamente limitada pelos valores polticos de largas parcelas da populao, e sua soluo passaria apenas pela implementao de uma poltica de formao para a cidadania. Nesses termos, a dificuldade principal para a efetivao dos direitos humanos a incompatibilidade entre esta agenda e os valores sociais mais arraigados. De forma esquemtica, a pouca possibilidade dessas questes gerarem consenso na esfera pblica provoca desgaste para os gestores que desejam atac-las, de forma que os custos polticos envolvidos em formular polticas nessas reas geram um desincentivo ao. De fato, desde a redemocratizao, polticas de direitos humanos vm gerando efeitos negativos para mandatrios que as executam. Ainda em 1983, a criao do Conselho de Justia, Segurana Pblica e Direitos Humanos do Rio de Janeiro pelo ento governador Leonel Brizola marcou uma das primeiras tentativas de alterar o modus operandi das polcias estaduais, resultando em protestos na mdia e por parcela significativa da populao (ROSSO, 2007). No mesmo perodo, a instituio de uma poltica de humanizao dos presdios pelo governo Montoro em So Paulo resultou em acusaes de compactuao do governo com organizaes criminosas nas prises (SALLA, 2007). De fato, esses eventos esto na gnese da prpria construo do discurso crtico aos direitos humanos no Brasil como direito de bandidos (CALDEIRA, 1991). J em 2010, o Programa Nacional de Direitos Humanos III vem recebendo crticas intensas devido, principalmente, incluso de proposta de criao da Comisso da Verdade para apurar e, principalmente, tornar pblico os abusos cometidos por agentes estatais durante o regime militar. Nesse caso, fica explcito no apenas o desgaste poltico envolvido, como tambm o trabalho ativo de interdio do prprio debate pblico sobre determinado segredo de Estado. Em resumo, dado que, a partir da nova ordem constitucional, se observam maiores avanos na efetivao de certos direitos proclamados do que de outros, relaciona-se o sucesso relativo de certas reas a processos que conjugam dois elementos: i) o surgimento de uma questo social na esfera pblica capaz de pautar a agenda estatal e se tornar espao de capitalizao poltica; e ii) o surgimento de uma soluo estatal, baseada na produo de informao e na formao de uma comunidade epistmica que oferta solues de polticas pblicas. Com base nisso, localizam-se dois entraves fundamentais e intimamente relacionados para a execuo de polticas pblicas de direitos humanos que se faam efetivas:
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i) a ausncia de informaes em reas-chave de violao de direitos humanos; e ii) a incongruncia entre valores sociais arraigados e valores compatveis com o paradigma dos direitos humanos. Haja vista que dispomos de um aparato legal adequado garantia dos direitos fundamentais, essa incongruncia que responderia por um descolamento entre o reconhecimento jurdico e o reconhecimento social desses direitos.
3 MODERNIzAO BRASIlEIRA E vAlORES SOCIAIS
Para alm das questes apontadas anteriormente, nota-se que a discusso sobre direitos humanos e sua efetivao no pas remonta determinada tradio de interpretao do Brasil, cuja anlise crtica permite o avano no debate. De fato, a distncia entre direitos proclamados e direitos efetivados ou, para colocar em outros termos, entre ordem jurdica e ordem social no estranha nossa histria poltica. A ideia de um constitucionalismo nominal que serve de vestimenta a um regime autoritrio (FAORO, 1976, p. 741), dotando de aparncia liberal-democrtica relaes de dominao de tipo patrimonial, encontra-se bastante difundida no pensamento social brasileiro, sendo anloga a outras interpretaes do Brasil que ressaltam a continuidade do arcaico para os brasileiros por meio do clientelismo, da cordialidade (HOLANDA, 1995) e do jeitinho (DA MATTA, 1983). Nessa chave interpretativa geral, a modernidade coloca-se como artefato mais ou menos estranho aos brasileiros, padecendo suas ideias e instituies de inadequao radical frente s condies sociais objetivas resultantes do regime escravista, do exclusivo agrrio e da situao colonial. Condies estas que, por sua vez, so a forja de uma cultura cvica aptica e clientelstica, bem como de uma cidadania obtida como concesso, e no como conquista (CARVALHO, 1996; SANTOS, 1979). Tal interpretao, destarte as diversas nuances e divergncias internas, sugere certa inautenticidade do nosso processo de modernizao, resultando em situaes hbridas de modernidade e arcasmo no que se refere ordem poltica, social e econmica. Em algumas apropriaes recentes, tal diagnstico resultou em crtica culturalista s possibilidades de desenvolvimento, modernizao e democratizao no Brasil, segundo a qual o estabelecimento para os brasileiros de autntica modernidade se v travado por uma cultura poltica de todo desassociada de nossas boas novas instituies. Assim, enquanto no perodo autoritrio recente observou-se o surgimento de uma srie de anlises que identificavam na natureza perversa do Estado o principal entrave construo da cidadania demandada por uma sociedade pujante, com a democratizao retomaram-se as interpretaes que viam na sociedade e nos valores nela arraigados as razes do dficit democrtico (VIANNA; CARVALHO, 2004, p. 198). De forma coerente, sendo o entrave localizado na sociedade, e no no Estado, as solues
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propostas no se encontrariam mais no campo do fortalecimento institucional, e sim na promoo de certa pedagogia moral democrtica, capaz de consolidar uma cultura cvica congruente com as instituies modernas. No campo dos direitos humanos, tal questo se faz particularmente presente, dada a profuso de estudos que apontam para a falta de adeso por parte da populao ao iderio dos direitos fundamentais em especial no que se refere aos direitos civis. Particularmente, certa interpretao bastante difundida recentemente nos meios de comunicao localiza, com base em dados de surveys nacionais, uma verdadeira ciso na sociedade brasileira entre modernos e arcaicos (ALMEIDA, 2007). Nessa leitura, o atual hibridismo brasileiro no se originaria de nossas instituies e prticas historicamente injustas e produtoras de uma ordem social particularmente desigual, sendo antes reflexo de uma duplicidade valorativa bastante clara, que colocaria, de um lado, os altamente escolarizados e, de outro, aqueles que no tiveram acesso escola e que, portanto, permaneceriam presos ao peso do passado. Nessa leitura, as causas do atraso na sociedade brasileira seriam mais bem localizadas nas classes populares, cabendo s elites um papel preponderantemente modernizador. De outro lado, analistas como Souza (2000, 2003, 2004, 2009) tm insistido na inadequao da tese do hibridismo para a anlise do caso brasileiro. Com efeito, caberia afastar-se da tese do Brasil arcaico e hierrquico transfigurado por vestes modernas que esconderiam seus pendores mais autnticos. O pas j seria moderno, j que as principais instituies da modernidade (Estado e mercado) encontram-se aqui instaladas h dois sculos e, desde ento, tm produzido efeitos sobre as disposies dos indivduos, suas expectativas, seus gostos, seus valores e suas atitudes. A questo, a partir dessa perspectiva, o carter seletivo desse processo de modernizao, atingindo de forma diferencial parcelas da populao e, consequentemente, gerando efeitos especficos sobre a sociognese dos valores modernos no Brasil. Nessa chave interpretativa, os valores so devedores das realidades sociais concretas, cabendo, no caso brasileiro, avaliar os efeitos particularmente perversos da desigualdade tanto no acesso a determinados bens simblicos e opinies tpicas da modernidade, como na universalizao do reconhecimento social, universalizao esta sem a qual no se efetiva direitos proclamados em lei. Para Souza (2000, p. 159), o Brasil representa uma variao singular do desenvolvimento especfico ocidental. Essa tese se contrape interpretao sociolgica dominante e que se irradia para o senso comum, as instituies e as prticas sociais , que entende o Brasil a partir da matriz ibrica prmoderna. Para defender a posio de que o iberismo no um caso particular do desenvolvimento ocidental moderno, aponta-se para a pouca influncia
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da modernidade ocidental com a ocorrncia das reformas protestantes, do iluminismo, das revolues burguesas e do capitalismo industrial em Portugal. O iberismo deveria ser entendido, portanto, como uma matriz europeia, porm marginal no sentido geogrfico e pr-moderna. Se para Holanda (1995) essa matriz ambgua o marco zero da nossa constituio social, para Souza (2000) essa ambiguidade que se irradia para as mais importantes construes tericas sobre o caso brasileiro, exemplificadas nas obras de Faoro (1976), Da Matta (1983) e do prprio Holanda. Na leitura que se segue, nfase especial ser dada discusso de Souza com Da Matta, uma vez que este ltimo autor que embasa mais fortemente certa leitura contempornea dos valores sociais brasileiros (ALMEIDA, 2007). No caso da cultura da personalidade analisada por Holanda (1995), ela se baseia na primazia dos interesses e valores do indivduo. O autor identifica nesse contexto um elemento antitradicional porque meritocrtico que significou historicamente um afrouxamento da rgida hierarquia nobiliria. Significou tambm que a nascente burguesia mercantil lusitana no necessitou se firmar em contraposio nobreza, dada a real possibilidade de mobilidade social. Essa plasticidade se observou em terras nacionais quando da assimilao de indgenas e africanos: a plasticidade, como virtude dos fracos, a predisposio para o ajuste e o compromisso, em oposio ao conflito engendrado por uma rgida tica extrapessoal ou impessoal. Por outro lado, essa autarquia individual est na base da precariedade das relaes sociais horizontais e baseadas em interesses racionais e do no florescimento de uma tica do trabalho e sim de uma tica aventureira (HOLANDA, 1995); as relaes sociais tendem a se estabelecer antes de forma vertical e por meio dos afetos. Assim, a autossuficincia do engenho, seu patriarcalismo e seu patrimonialismo so caractersticos do caso brasileiro, assim como as relaes polticas baseadas no compadrio e no na coincidncia de interesses. No por acaso, o patrimonialismo de Estado e o catolicismo familiar so duas das mais importantes manifestaes institucionalizadas do personalismo. Em um, observa-se a averso burocracia racional, impessoal, objetiva e igualitria. Em outro, a averso religiosidade transcendente e sua consequente tenso tica entre mensagem religiosa e prticas mundanas tenso que carrega em si elementos crticos e antitradicionais. At mesmo as relaes de mercado seriam contaminadas pela preferncia por relaes afetivas (SIEGFRIED apud HOLANDA, 1995, p. 149). Assim, os impulsos de modernizao brasileiros seriam sempre epidrmicos, inautnticos, para ingls ver, para garantir uma transitria aprovao de outros povos (SOUZA, 2000, p. 167), a esconder o profundo personalismo da sociedade. O nico vetor de transformao dessa
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matriz cultural viria pela fora da imigrao e pela sada paulista,6 cuja hegemonia sob o pas significaria uma espcie de vitria do Norte ianque sobre o Sul federado na Guerra de Secesso norte-americana. J em Faoro (1976), o conceito central o patrimonialismo, caracterstica central da forma de exerccio poltico herdada de Portugal. A particularidade portuguesa na Europa ressaltada por meio da unificao prematura da coroa na luta contra os mouros. O rei portugus, antes dos outros monarcas europeus, possua patrimnio, terras e poderio blico superior aos nobres e ao clero; alm disso, antes dos demais, pagou os servios dos nobres em moeda, o que impediu a descentralizao por meio do pagamento em terras. Com a incorporao do direito romano, Portugal foi um Estado absolutista muito antes dos outros Estados. Entretanto, se esse Estado patrimonialista compatvel com uma economia monetria, no o com a sua forma mais desenvolvida: a economia capitalista de mercado possui clara afinidade eletiva com o Estado racional moderno incluindo seus aspectos de calculabilidade e previsibilidade. Para Souza, Faoro (1976) concebe o patrimonialismo como categoria esttica ao contrrio de Weber , como marca indelvel do carter nacional: sob a capa das mudanas histricas de mais de oito sculos, Faoro localiza de forma recorrente com os exemplos do ciclo do acar, do ciclo do ouro e da vinda da famlia real as caractersticas centrais do estamento burocrtico, que controla o Estado em nome de interesses prprios e impede o florescimento de uma sociedade civil autnoma. A interpretao liberal desse autor e sua crtica ao Estado interventor encontra eco em Almeida (2007): a interveno do Estado um dos elementos pr-modernos que impedem o florescimento do empreendedorismo social e do capitalismo de mercado o que resulta tambm na tibieza da vida democrtica no pas. Souza acertadamente localiza a falha de Faoro e Almeida: ambos buscam no caso nico estadunidense no qual sociedade civil forte, autogoverno e liberdades econmicas antecedem o Estado , lido pelas lentes de Tocqueville (1998), o padro para comparao e crtica do caso brasileiro. Assim, os autores se esquecem dos numerosos casos no mundo ocidental nos quais o Estado foi indutor do desenvolvimento poltico e econmico (VIANNA; CARVALHO, 2004). No caso de Da Matta (1983), a ambiguidade brasileira se coloca, de maneira explcita, como uma dualidade entre indivduo e pessoa. O indivduo brasileiro o joo ningum, a massa sem relaes poderosas de favor e compadrio, submetido ao mundo das leis; j a pessoa bem-relacionada, includa em um sistema social de compadrio, amizade, troca de favores e relaes familiares que a colocam em uma gramtica social diversa. Mas essa dualidade no uma relao entre partes
6. Tese tambm sustentada, anos mais tarde, por Faoro (1976).
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iguais. A pessoa ou a hierarquia representa o ncleo, enquanto o indivduo a epiderme; a hierarquia dominante (SOUZA, 2000, p. 188), e com ela o personalismo. Em casos concretos, o personalismo seria a gramtica ltima de classificao social e resoluo de conflitos. Na epiderme, se coloca no s o indivduo, mas junto com ele o mundo das leis, da impessoalidade, do Estado e do mercado o mundo da rua, nos termos de Da Matta (1983). Afirmar que os brasileiros se comportam de forma inversa aos estmulos das duas mais poderosas instituies sociais da modernidade problemtico, entretanto. Interessado em investigar as relaes entre Estado e mercado, de um lado, e estratificao social e valores introjetados pelos agentes, de outro, Souza aponta o equvoco que seria menosprezar o papel daquelas instituies como estmulos fundamentais para a configurao dos valores sociais mais arraigados. Igualmente problemtico afirmar a existncia de uma dualidade e, a partir dela, explicar casos concretos, sem identificar as razes pelas quais um dos sistemas mais importante que o outro para o desfecho tpico de cada caso concreto. Para o autor, o que falta proposta damattiana relacionar valores sociais e sua institucionalizao, por um lado, e estratificao social e formao de instituies que criam estmulos para esses valores, por outro. Assim agindo, a interpretao de Da Matta (1983) no seria capaz de identificar de que maneira os grupos sociais oprimidos enfrentam sempre situaes de subcidadania, estejam na casa ou na rua, por exemplo. Quando sua anlise se aproxima de um momento em que apenas a relao entre os dois princpios (pessoa e indivduo) da gramtica social poderiam explicar o fenmeno, o autor se veria, ento, obrigado a negar sua concepo de sociedade enquanto sistema que no se reduz ao concertada dos indivduos em nome de uma postura intencionalista. Em suma, Souza identifica nos trs autores variaes de uma mesma vertente, qual se refere como sociologia da inautenticidade. O erro dessa abordagem estaria em uma espcie de culturalismo atvico que no relaciona os valores sociais nem com o tema da dinmica institucional reprodutora de valores e normas, nem com o tema da estratificao social, que permite compreender os motivos e as consequncias de determinado grupo de valores, e no outro, ter se tornado dominante em dada sociedade (SOUZA, 2000, p. 205). Esse erro leva os socilogos da inautenticidade a uma srie de anlises que so nada mais que uma sistematizao talentosa do senso comum. Entretanto, parece bastante til compreenso do Brasil uma sistematizao crtica desse senso comum. A interpretao de uma cultura no pode prescindir da representao dos seus integrantes sobre as caractersticas definidoras desta. essa representao que orienta os agentes sociais nas suas prticas, sendo ela elemento fundamental dessa cultura. Alm disso, pressuposto que os brasileiros
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so competentes em sua cultura: isto , ainda que no necessariamente em nvel discursivo, todos possuem uma compreenso da sociedade nacional que lhes permite tornar inteligvel a teia de significados da qual participam em seus mais variados ambientes. Por outro lado, h que se concordar com Souza em que a mera crtica do senso comum tende a desconsiderar elementos subjacentes de conformao dos valores sociais mais arraigados que esto fora do horizonte cognitivo do cidado comum, como os estmulos das instituies sociais formao de determinadas subjetividades, bem como a estratificao social. Nesse sentido, o autor aponta para limites bastante significativos da obra de Da Matta (1983) e, em menor grau, de Faoro (1976) e Holanda (1995). Para superar a dificuldade apontada na perspectiva culturalista, Souza recorre a Gilberto Freyre, retomando a noo de que a escravido brasileira seria mais prxima do modelo mourisco do que do modelo europeu.7 O primeiro se caracterizaria por uma relao mais prxima com os escravos no que se refere vida afetiva. De fato, os escravos no Brasil faziam parte da famlia estendida do patriarca se inserindo, obviamente, no piso da hierarquia familiar. Tambm, as relaes sexuais entre patriarcas e escravas geravam proles que, potencialmente, poderiam ser socializadas a partir de uma posio hierrquica superior das mes, de forma anloga ao caso mouro, em que a aceitao da f, dos costumes e dos rituais paternos permitia aos filhos de escravas se equipararem socialmente ao pai/senhor. Esse pai, o patriarca, era o topo da cadeia de hierarquia social: era o proprietrio da terra e dos escravos, o protocapitalista, o chefe de armas, o juiz e o definidor da moral j que o capelo era tambm subordinado a ele.8 a partir dessa interpretao que Souza v a possibilidade de romper com o dualismo ahistrico de Da Matta (1983), a modernizao epidrmica de Holanda (1995) e o patrimonialismo atvico de Faoro (1976), preservando desses autores suas contribuies que resistem crtica empreendida. O patriarcalismo brasileiro possua trs caractersticas fundamentais, segundo interpretao de Souza da obra de Freyre: a indefinida posio social dos filhos ilegtimos e a consequente mobilidade social , o familismo entendido como rede de relaes verticais de alianas e rivalidades intrafamiliares e entre famlias e o mandonismo poltico por meio do qual as questes da violncia e do no reconhecimento do outro so recuperadas como elementos constitutivos da sociedade brasileira. Entretanto, esse modo de dominao se v abalado pelos eventos que concorrem para a vinda da corte portuguesa ao Brasil. Com a abertura dos portos e a urbanizao do pas, ascenderiam tambm os valores universais e os
7. importante ressaltar que o recurso tese da escravido moura se insere em interpretao original da modernidade brasileira por Souza, no incorporando o autor outros aspectos da obra freyreana relativas, por exemplo, tese da democracia racial. 8. A esse respeito, ver tambm a formidvel obra de Antonil (1711). Em especial, os captulos II, IV, IX e X do livro I.
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ideais burgueses, na esteira das novas relaes de troca do Brasil com a Europa. Afora os elementos imitativos, a nova cultura citadina nacional incorpora genuinamente certos aspectos da cultura burguesa europeia. Nesse processo, observarse-ia o enfraquecimento da figura do patriarca como referncia social absoluta e o surgimento de um cdigo de valores mais impessoal e abstrato entre a elite; igualmente, as relaes de violncia fsica, mas tambm simblica deslocam-se do binmio senhor escravo para as interaes entre brancos europeizados e negros, ndios e pobres. Transformaram-se os atores sociais, mas permaneceu o visceral no-reconhecimento da alteridade (SOUZA, 2000, p. 237). Simultaneamente, fortalecem-se as ainda incipientes instituies do mercado e do Estado, cujo desenvolvimento seria fundamental para o espraiamento de valores modernos. O Estado, na figura do monarca, mina a figura do patriarca pelo alto, transferindo poder para um centro concentrador. Observa-se ento o duplo movimento j analisado no processo civilizatrio europeu (ELIAS, 1994): concentrao de poder poltico em um centro nacional a princpio, pessoalizado e introjeo de modos de vida civilizados a princpio, cortesos estimulados pelas dinmicas sociais geradas por esse centro. A geografia citadina favorece essa concentrao, bem como o surgimento de novas figuras de poder que adentram nos domnios do senhor do sobrado, como o mdico de famlia. Por meio do mercado, cresce ainda a influncia do conhecimento, principalmente do conhecimento aplicado (tcnico) e materializado (mquinas), enfraquecendo a relao senhor escravo em prol do surgimento de um estrato mdio, que Souza identifica com os numerosos filhos ilegtimos da famlia estendida poligmica brasileira. Esse novo estrato de mestios europeizados, que inaugura uma gama de novas distines sociais (doutores/analfabetos, competentes/incompetentes e homens de boas maneiras/joes-ninguns), cria as bases tanto para uma economia moral mais meritocrtica e individualista quanto para uma legitimao da dominao, dos privilgios e das desigualdades. Por isso, esse processo de europeizao do Brasil no sculo XIX visto por Souza equivocadamente, como ser argumentado mais adiante como incio tanto do Brasil moderno quanto da misria brasileira (SOUZA, 2000, p. 250). esse processo que faria do Brasil, desde a primeira metade do sculo XIX, um pas com apenas um cdigo moral dominante: o do individualismo ocidental. Seria esse cdigo que guiaria os julgamentos do que seria justo, legtimo e moral do que seria digno de ser defendido como padro de comportamento, projetado, regulado e transformado em lei: o nico discurso legtimo capaz de unir as vontades o discurso modernizador (SOUZA, 2000, p. 255). Isso no significaria a inexistncia de outros cdigos concorrentes e, talvez mais importante, que o acesso a esses bens culturais distribudo igualmente no bojo da sociedade nacional. De fato, a questo central para Souza (2000, p. 255) mapear a institucionalizao do acesso diferencial a bens culturais ou, como j apontado neste texto, a seletividade desse processo.
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Por fim, esse autor aponta ainda alguns elementos que podem servir como base para esse mapeamento histrico do individualismo moral brasileira: i) seu espraiamento a partir de centros metropolitanos; ii) a proximidade da escravido muulmana, que se ope ao estmulo da no humanidade do escravo e gera um tipo muito especfico de obedincia estratgica, que por sua vez cria as condies para o coronelismo; iii) a expanso regulada da cidadania como mecanismo de estratificao social que alia modernizao sob a forma de regulao econmica e trabalhista e fomento ao tipo social do trabalhador qualificado e herana escravocrata sob a forma de subcidadania; e iv) a recente redemocratizao e expanso da esfera pblica, com um carter tipicamente de classe mdia. Entretanto, apesar de historicizar corretamente o processo e salientar o elemento seletivo de nossa modernizao, o diagnstico geral de Souza permanece: seria uma sociedade cuja ideologia dominante moderna. A modernidade no uma epiderme que oculta do resto do mundo a identidade autntica, pessoalista e patrimonialista da sociedade brasileira. A sociologia da inautenticidade equvoca, pois no h dualismo valorativo significativo a vigorar hoje no pas. O que h uma massa de subcidados cuja conscincia fragmentada, incapazes de produzir um discurso articulado sobre um mundo social cada vez mais complexo e sistmico e, portanto, de agir politicamente de forma consequente. Esse diagnstico no parece de todo defensvel. equvoco confundir, como se discutir mais adiante, a no possesso dos instrumentais simblicos adequados produo da opinio poltica legtima com a simples inexistncia de um sistema valorativo coerente. Nesse sentido, a interpretao de Souza se empobrece pela falta de dilogo com a produo antropolgica e historiogrfica que vem enfatizando o carter poltico de diversas manifestaes e modos de vida populares, padecendo de um psicologismo que reduz a alteridade a nveis de conscincia moral.9 Ademais, ao basear-se em evidncias de recentes pesquisas de opinio sobre valores sociais, entre as quais a PESB se destaca, a tese de Souza perde fora emprica. Ainda que no seja correto afirmar que a pesquisa comprova a tese de Da Matta (1983), como quer Almeida (2007), a anlise
9. Cabe destacar que no h neste estudo uma crtica em si noo de conscincia moral ou conscincia fragmentada, nem ao fato de que seja possvel identificar diferentes formas de conscincia moral, distribudas de forma desigual entre os diversos estratos sociais, nem noo de que, segundo Kohlberg, citado por Habermas (1989), haveria nveis de conscincia moral mais desejveis em que as normas so seguidas de forma autnoma e reflexiva, e no meramente convencional/acrtica. De fato, o conceito de conscincia fragmentada, que substitui a velha falsa conscincia marxista (LUCHI, 1999, p. 278) e recoloca o problema da alienao em sociedades de capitalismo tardio na ciso entre as lgicas do mundo da vida e dos mundos sistmicos parece relevante. Esse fenmeno, tpico da modernidade, tende a ser mais agudo entre os mais excludos, de forma que o diagnstico hipoteticamente vlido e auxilia a iluminar a questo em tela. O problema a reduo questo de ter ou no conscincia, quando parece que h elementos culturais fundamentais a serem levados em conta. Na chave cultural, a questo como se vivencia e se compreende a realidade social e as normas, e como essa compreenso informa de forma coerente as aes dos agentes no mundo. Essa insuficincia da teoria de Souza (2003, 2004) permanece, ao que parece, mesmo com a aproximao proposta da perspectiva de Taylor com o conceito bourdiano de habitus precrio.
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da pesquisa permite a localizao de divergncias por demais aparentes entre os valores defendidos por largas parcelas da populao e os valores identificados com a modernidade, para que se defenda o predomnio da impessoalidade e do individualismo moral moderno na sociedade. Certamente, o autor aponta os elementos explicativos desse dualismo,10 ao discutir o acesso diferencial aos processos de modernizao. So esses diferenciais, em especial a escolaridade de nvel superior, que permitem uma melhor compreenso da distncia entre os valores sociais mais arraigados e as opinies modernas sobre o Estado, as leis, as liberdades individuais e os direitos polticos. Essas questes, historicamente prximas ao iderio dos direitos humanos, guardam menor proximidade com as preocupaes e as opinies dos brasileiros do que a viso de um Brasil dominado por uma matriz moral moderna, individualista, igualitarista e impessoal/universalista se faria crer. Por fim, a identificao de modernidade e direitos humanos no plano ideolgico permite tambm contestar a posio de Souza sobre a vinda da famlia real e o processo de modernizao. Ainda que no se ignore o carter decisivo desse acontecimento para a formao de instituies modernas fundamentais como o Estado e o mercado, o poder modernizante da vinda de uma corte europeia perifrica fugida dos desdobramentos da Revoluo Francesa em seu territrio para uma colnia escravista no pode ser exagerado principalmente no que se refere aos valores polticos. mais exato nesse caso, com Fernandes (2006, p. 239), identificar a revoluo modernizadora no quarto de sculo ps-abolio, culminando nas agitaes sociais dos anos 1920. Essa distncia de um sculo parece suficiente, por si s, para reestabelecer a validade terica da hiptese de que valores no modernos se mantm entre os brasileiros com algum grau de arraigamento. Essa hiptese, entretanto, no pode ser aceita sem reservas, como ser analisado na seo seguinte.
4 DIREITOS HUMANOS, vAlORES SOCIAIS E OPINIO PBlICA
A anlise dos dados de pesquisa de opinio permite afirmar que, no que se refere a valores polticos e representaes sobre direitos humanos, diversas opinies expressas majoritariamente pela populao brasileira esto em desacordo com o iderio liberal democrtico moderno. Em diversos casos, observa-se uma verdadeira ciso da populao, sem que uma opinio seja claramente dominante. Em outros casos, muito embora a posio majoritria seja congruente com valores de cidadania, a proporo de discordantes sobre temas fundamentais por demais alta para que possamos afirmar uma adeso consolidada por parte da populao. Esse o caso, por exemplo, da adeso
10. Ou hibridismo, como Souza (2003) definiria essa vertente terica posteriormente.
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prpria democracia. Embora observe crescimento constante desde o final dos anos 1980, a proporo da populao que no possui clara preferncia pela democracia em comparao ditadura ainda prxima de 30%.11 Tomando por base a PESB, observa-se entre os brasileiros uma tendncia em classificar como favor questes que envolvam boa vontade e relaes pessoais; jeitinho situaes que abrangem a celerizao ou o relaxamento de alguma burocracia; e corrupo a ocorrncia de fatos que relacionam a impessoalidade e o dinheiro. Mais importante, observa-se que os mais velhos, os que no trabalham e os menos escolarizados tendem a ser mais tolerantes com situaes que o grupo oposto classificaria como corrupo. tambm esse grupo o que mais se identifica com hierarquias sociais, como o uso do elevador de servio por empregados domsticos: at mesmo quando sugerido por moradores do local que os empregados usem o elevador social, 76% dos analfabetos pensam que o correto continuar utilizando o elevador de servio; entre os com ensino superior, esse nmero no passa de 28%. Com relao ao preconceito, a homossexualidade rejeitada por 89% da populao em geral e 74% daqueles com ensino superior completo.12 No que se refere ao patrimonialismo, a pesquisa revela que 40% dos analfabetos acreditam que algum eleito para cargo pblico deve us-lo em benefcio prprio, como se fosse sua propriedade; entre os com ensino superior, apenas 3% pensam assim. Com relao ao familismo, a pesquisa aponta para o elevado desnvel entre a confiana em parentes (84%), amigos (30%) e pessoas em geral (15%). Os mais escolarizados possuem maior confiana nas pessoas, bem como menor tendncia a acreditar em alguma forma de fatalismo divino elemento normalmente associado a vises de mundo de tipo tradicional. Mas no que se refere justia punitiva, tema caro aos direitos humanos, que se observa com maior clareza a distncia da opinio pblica expressa de valores congruentes com a garantia de direitos fundamentais. No menos que 38,7% dos brasileiros apoiam a violncia sexual contra estupradores na cadeia na maioria dos casos, e 53,6% so a favor, ao menos em alguns casos, que a polcia bata nos presos como forma de obter a confisso (tabela 1). Alm disso, o linchamento e o assassinato de ladres pela polcia aps a priso contam com o apoio de 30% das pessoas. Aqueles que no concordam em nenhuma circunstncia com essas quatro formas de administrao da justia variam entre 46,2% e 52,4%. Ou seja, a aplicao da lei de talio , mesmo quando no fortemente apoiada, aceita por metade da populao, a depender
11. Ver captulo 12 deste volume. 12. As tabelas com os dados citados neste estudo encontram-se no anexo.
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das circunstncias. A lei de talio apoiada principalmente pelos jovens, pouco ou nada religiosos, de baixa escolaridade e moradores do Centro-Oeste e do Nordeste. A escolaridade particularmente influente para a posio sobre violncia policial (assassinato e tortura).
TABELA 1
(Em %)
Questo A polcia bater nos presos para eles confessarem o crime uma situao A populao linchar suspeitos de crimes muito violentos uma situao Uma pessoa condenada por estupro sofrer violncia sexual na cadeia pelos outros presos uma situao A polcia matar assaltantes depois de prend-los uma situao Fonte: PESB. Elaborao prpria. Sempre certa 17,8 14,7 25,8 14,6 Certa na maioria das vezes 18,2 12,8 12,9 14,8 Errada na maioria das vezes 17,7 20,1 15,1 22,4 Sempre errada 46,4 52,4 46,2 48,2
Opinio dos brasileiros sobre justia punitiva
Essas afirmaes no so triviais, em especial quando somadas a opinies sobre outros direitos de cunho mais poltico: o brasileiro de baixa escolaridade a favor da censura contra programas que criticam o governo e contrrio a greves contra o governo. O oposto ocorre entre os altamente escolarizados. Dado esse quadro, parece primeira vista perder fora a hiptese da modernidade brasileira, ao menos no que se refere adeso a valores congruentes com os direitos fundamentais. Alm disso, os dados apresentam fortes indcios de que a escolaridade um elemento-chave para explicar a variao nas opinies observadas. No que se refere aos direitos sociais, o quadro torna-se menos claro: os brasileiros so altamente favorveis interveno do governo em esferas como previdncia, sade e educao. Nesse caso, so os mais escolarizados e de maior renda os que menos defendem a atuao governamental, dando um carimbo elitista ao liberalismo brasileira: liberal, no Brasil, aquele que no precisa do Estado para ter educao e seguridade social. Cabe notar, entretanto, que so os com ensino superior os que mais defendem que a administrao da justia seja exercida pelo Estado. Nesse ponto, ao que parece, fica claro o quanto a escolaridade influencia a possesso da opinio poltica correta quando o agente confrontado com uma questo de cunho geral, impessoal. Seguindo essa linha de raciocnio, as diferenas de opinio observadas entre os mais e menos escolarizados seriam fortemente influenciadas por um elemento cognitivo, que permitiria ao entrevistado no somente formar uma opinio bem embasada sobre o assunto, como tambm responder de forma convencional, em conformidade com as opinies mais adequadas seja essa
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verdadeiramente a posio do entrevistado ou no. Essa hiptese se fortalece quando se nota que, quando os agentes so confrontados com questes concretas que fazem parte do seu mundo vivido, as divergncias de opinies conforme a escolaridade ficam menos visveis, como exemplifica a tabela 2.
TABELA 2
Opinio sobre questes morais por grupo de escolaridade
Questo Uma pessoa consegue uma maneira de pagar menos impostos sem que o governo perceba Um vizinho empresta para outro vizinho uma panela ou forma que faltou para preparar a refeio Opinio sobre: a pessoa que d uma festa com som alto e no se preocupa com os vizinhos Resposta (%) Favor Corrupo Favor Corrupo Discorda muito Concorda muito Analfabetos 10,3 63,8 89,0 2,0 34,3 45,8 32,6 35,2 33,1 40,4 20,5 79,5 3,9 96,1 At a 4a srie 4,4 70,4 81,5 1,0 43,0 37,5 40,2 27,4 40,9 28,1 22,9 77,1 4,0 96,0 De 5a a 8a 0,6 70,2 78,9 0,2 42,9 36,2 28,3 22,5 30,1 29,5 32,3 67,7 5,4 94,6 Ensino mdio 0,3 69,0 81,6 0,3 37,1 39,3 25,9 18,6 28,7 29,9 33,6 66,4 3,3 96,7 Ensino superior 0,0 66,3 87,0 0,0 31,0 46,5 14,7 22,0 21,4 38,6 38,6 61,4 7,0 93,0 Total 2,1 68,9 82,2 0,6 38,9 39,6 29,2 23,5 31,5 31,3 30,1 69,9 4,4 95,6
Opinio sobre: ningum deve usar as ruas Discorda muito e as caladas para vender produtos Concorda muito Opinio sobre: a pessoa que constri uma Discorda muito casa em terreno pblico abandonado no Concorda muito se preocupa com o que da sociedade Posio sobre roubar comida de um supermercado Depende da situao Sempre errado Depende da situao Sempre errado Fonte: PESB. Elaborao prpria.
Posio sobre roubar dinheiro pblico
A primeira questo apresenta uma das maiores variaes. O nmero de pessoas que considera sonegao de impostos uma forma de corrupo similar entre todas as faixas de escolaridade sendo um pouco maior entre os de ensino fundamental incompleto; entretanto, os que consideram sonegao um favor mais alto entre os menos escolarizados, com uma distncia muito grande entre os sem qualquer escolaridade e os que frequentaram at a antiga 4a srie. A diferena entre os que completaram o ensino fundamental e os com ensino superior completo, nesse caso, nfima. razovel supor que parte dos analfabetos no tenha compreendido a questo e o que ela de fato significa. Caso contrrio, como explicar que 96,1% deles considerem roubar dinheiro pblico sempre errado, contra 7% dos altamente escolarizados que pensam ser esse um ato cuja moralidade depende das circunstncias? Nesse sentido, os dados parecem no corroborar com o argumento de Almeida (2007) e outros de que seriam os valores do povo que sustentam a existncia de uma classe poltica corrupta. Sem descartar-se a existncia de uma
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relao entre escolaridade e adeso a determinados valores ticos republicanos, apontar-se- neste trabalho apenas o quanto determinadas formulaes de perguntas em pesquisas de opinio, por serem de mais fcil compreenso para a populao de menor escolaridade, produzem resultados diversos. Da mesma forma, observa-se que em pesquisas de opinio desse tipo os analfabetos tendem a optar pelos extremos: favor ou corrupo, discorda muito ou concorda muito e sempre errado, enquanto os mais escolarizados so, comparativamente, mais tendentes a complexificar as perguntas, vendo tonalidades de cinza, zonas nebulosas de eticidade a depender do contexto. Tal escolha por posies intermedirias indicativa de uma maior sofisticao cognitiva. Quando o exemplo o emprstimo de uma panela a um vizinho questo cuja concretude, presume-se, est bem estabelecida pela experincia vivida de todos os questionados as diferenas so pouco significativas, ainda que haja uma curiosa tendncia a maior similitude entre as opinies de analfabetos e altamente escolarizados contra a opinio menos dadivosa dos de mdia escolaridade. O mesmo ocorre com o exemplo do som alto na qual os de mdia escolaridade so mais tolerantes. J quando o exemplo mais concreto para aqueles de menor escolaridade, como a construo de casas em terrenos pblicos abandonados, so os de nenhuma ou quase nenhuma escolaridade que se mostram mais tolerantes, enquanto os de maior escolaridade lembrando sempre que escolaridade proxy de renda tendem a rechaar essa prtica mais veementemente. Por outro lado, a prtica de roubar comida do supermercado em certas circunstncias mais aceita pelos de maior escolaridade que so uma proxy daqueles para quem esse dilema moral nunca se colocou concretamente, seja pessoalmente, seja no seu crculo de relaes prximas como famlia, vizinhana e trabalho. Por ltimo, um dado interessante emerge ao dar-se ateno s opinies referentes a atos polticos, em especial no que se refere manifestao pblica. Como colocado anteriormente, a protestao coletiva em geral mais apoiada pelos de maior escolaridade. Entretanto, cabe notar que as formas legtimas de como essa protestao se d para os de maior escolaridade congruente com as leis vigentes: passeatas, comcios, greves e abaixo-assinados. J o bloqueio de estrada, a ocupao de terras e a ocupao de prdios pblicos so, comparativamente, mais aceitas pelos de menor escolaridade e renda. Novamente, observa-se uma convergncia entre escolaridade e opinio de tipo convencional. Assim, o que emerge da anlise dos dados da PESB uma sociedade razoavelmente dividida no que se refere a uma srie de valores polticos, em especial no que concerne a direitos civis, polticos e sociais. Essa considervel diviso aponta para certa permanncia de valores tradicionais, hierrquicos e autoritrios como trao constituinte do Brasil e das relaes que nele se estabelecem. A incompatibilidade
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desses valores com instituies tipicamente modernas presentes no pas (Estado de direito, economia de mercado, esfera pblica e sistema escolar formal) no deve obscurecer a interpretao da realidade: antes, esses valores parecem condizentes com o histrico institucional mercado capitalista dependente e de desenvolvimento tardio, Estado autoritrio e sistema escolar elitista. Mais, essa incompatibilidade pode fornecer uma chave explicativa para a discrepncia entre as normas e as instituies nacionais ora existentes e as disposies e prticas reais dos agentes sociais, incluindo nesse rol tanto o habitus precrio e a inadaptao da ral aos prrequisitos cognitivos e emocionais do mercado de trabalho capitalista (SOUZA, 2003, p. 64-67; 2009) quanto as constantes violaes de direitos fundamentais cometidas por agentes estatais ou com a conivncia destes (NATALINO et al., 2009). Assim, retoma-se a problemtica apresentada ainda na primeira seo do texto: a distncia entre um reconhecimento jurdico de amplos direitos fundamentais e um no reconhecimento social destes.
4.1 As bases sociais da opinio pblica
Problematizada a hiptese do Brasil moderno ao menos no que se refere a valores resta a questo de como agregar no debate as diversas e pertinentes crticas de Souza (2000, 2003, 2004, 2009) sociologia da inautenticidade. H de fato uma distncia considervel entre os core values dos brasileiros e os valores modernos dos direitos humanos. Em casos bastante significativos, como justia penal, fica claro que a opinio nacional dividida quase pela metade entre as opinies consoantes com os direitos fundamentais e as dissonantes. Entretanto, isso no diz nada sobre a seletividade de nossa modernizao, enfatizada pelo autor como chave explicativa central da condio social. Por outro lado, a questo da relao entre escolaridade e valores modernos no pode ser negligenciada, tendo em vista a forte correlao observada entre essas duas variveis tanto na PESB como em outras pesquisas do gnero. Igualmente, no podemos dissociar a questo da escolaridade da observao de que, diante de questes concretas, a distncia entre grupos de escolaridade perde nitidez, enquanto abstraes universalizantes tendem a ter respostas mais cvicas por parte dos de ensino superior. Para uma aproximao desse tpico, toma-se como ponto de partida uma citao de Bourdieu:
Inmeras profisses de f universalistas ou prescries universais no passam do produto da universalizao (inconsciente) do caso particular (...) Essa universalizao puramente terica conduz a um universalismo fictcio enquanto no se fizer acompanhar por nenhuma meno das condies econmicas e sociais recalcadas do acesso ao universal e por nenhuma ao (poltica) destinada a universalizar praticamente tais condies. Ainda que seja de maneira puramente
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formal, o fato de conceder a todos a humanidade o mesmo que excluir, sob as aparncias do humanismo, todos aqueles que no dispem dos meios de realiz-la (BOURDIEU, 2001, p. 80).
Essa citao, que inicia um trecho denominado O moralismo como universalismo egosta, aparece como introduo a uma breve crtica da obra de Habermas, na esteira de posies tericas j defendidas anteriormente pelo autor (BOURDIEU, 1987). Ela serve para que se desloque o olhar sobre as pesquisas de opinio que buscam captar os valores sociais dos brasileiros, no sentido de abandonar-se, ainda que momentaneamente, o elemento normativo subjacente a esse tipo de reflexo. Isto , em vez de questionar-se sobre quais valores so mais arraigados na cultura poltica nacional e reproduzir-se ritualmente todo o horror cvico frente a determinadas respostas erradas dos grupos sociais menos privilegiados , cabe indagar quais so as condies sociais de acesso a determinadas concepes universalizantes tpicas do sujeito ocidental moderno, individualista e devidamente socializado nos aparelhos escolares. Alm de estabelecer a relao entre universalismo e condio escolstica, Bourdieu (2001) aponta tambm para outro elemento fundamental: o quanto o humanismo universalista, quando preso ao nvel meramente discursivo e lgica formal e apartado das condies reais de existncia das pessoas em dada sociedade, excludente de parcelas significativas da humanidade concreta, desprovidas dos meios de acesso a esse universal. Isso se d por duas redues: a da poltica tica e a da luta poltica ao dilogo e comunicao. Essas redues, que recalcam as relaes sociais reais o histrico das instituies, a estratificao social, os mecanismos de incluso e de excluso, os preconceitos de classe, gnero e raa etc. parecem ser particularmente graves no caso brasileiro. Basta retornar-se ao espao pblico tal qual existe na realidade em uma sociedade concreta para compreender-se o equvoco de um universalismo fictcio (a falcia escolstica) (BOURDIEU, 2001, p. 206), que pressuponha a posse da opinio poltica articulada como um dado a priori, e no como o resultado de condies sociais muito especficas que possibilitam ou limitam o acesso a opinies com potencial universalizante, tpicas de campos como a esttica, a tica, o direito, as artes e a cincia:
Com efeito, considerando as pesquisas de opinio como uma oportunidade de captar empiricamente as condies de acesso opinio poltica, quando interessamonos tanto pelas respostas enquanto tais, como costuma acontecer, como pelas probabilidades de dar ou no uma resposta, qualquer que seja, bem como por suas variaes em funo de diferentes critrios, acaba-se por descobrir que a capacidade de adotar a postura necessria para responder de maneira verdadeiramente pertinente problemtica escolstica imposta, mesmo sem o saber, pelos pesquisadores de opinio, no se encontra, como se poderia acreditar, distribuda ao acaso ou
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de modo equivalente -, dependendo de diferentes fatores tais como sexo, a profisso ou o nvel de instruo... Tal questo suscita uma questo igualmente decisiva para a cincia e para a poltica, embora seja olimpicamente ignorada pela cincia poltica (sem dvida porque a descoberta dessa espcie de pedgio invisvel choca a boa conscincia democrtica, ou, mais profundamente, a crena nos valores sagrados da pessoa) (BOURDIEU, 2001, p. 82).
Essa citao permite afastar de todos aqueles que, em nome de certa conscincia democrtica, censuram a obra de Almeida (2007) exatamente pelo que ela tem de mais valioso censura que se soma, sub-repticiamente, crtica consistente do carter superficial de boa parte das anlises do livro. Certa crtica parte daqueles que, ao no separar uma constatao e uma aspirao, temem que, ao expor os despossudos de capital escolar pelo que essa despossesso gera no que se refere opinio poltica, o livro fomente atentados sutilmente conservadores contra o povo, suas lutas e sua cultura (BOURDIEU, 2001, p. 83). Entretanto, exatamente ao realar a despossesso e ao teorizar sobre o diferencial escolar na adeso explcita a certas opinies que o livro contribui para um debate sobre as bases sociais da opinio pblica, perturbando a boa conscincia democrtica referida por Bourdieu (1987) ainda que por razes outras que as propostas por este ltimo. preciso, por certo, afirmar que a interpretao da cultura poltica dos excludos como autoritria, pessoalista, conivente com a corrupo, hierrquica, punitiva, estatista e fatalista simplista e dada a falseamentos. A correo metodolgica da PESB e o salutar esforo de construir um questionrio baseado em preocupaes tericas advindas da literatura brasileira mais especificamente, da obra de Da Matta (1983) sobre o tema no podem ocultar o no questionamento dos pressupostos que envolvem as pesquisas de opinio e os mltiplos significados das respostas. No que se refere especificamente interpretao dos diferenciais por nvel de escolaridade, por exemplo, fundamental mencionar a questo cognitiva como fator explicativo: as anlises mais correntes parecem aceitar acriticamente a resposta das pessoas. Uma simples anlise das taxas de no resposta forneceria elementos para essa crtica dos dados: em todas as questes contidas na tabela 2 no obstante serem de mais fcil compreenso, por serem mais concretas , as taxas de no resposta (no sabe/no respondeu) maior entre os de menor escolaridade. Em geral, as questes mais complexas apresentam taxas de no resposta entre os pouco escolarizados ainda maiores. Nesse sentido, parece interessante observar tanto as caractersticas socioeconmicas dos grupos com posies mais progressistas no que se refere aos direitos humanos quanto as caractersticas daqueles que lhe so mais hostis. Tambm, lembrando a advertncia sobre as condies sociais de produo do universalismo e da
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opinio poltica correta e sobre seu carter excludente quando confrontado com a realidade concreta, parece relevante buscar elementos que permitam captar at que ponto esse universalismo se encerra quando confrontado com interesses egostas. Sobre esse ponto, pesquisa de Reis e Castro (2001) aponta para a elevada correlao entre escolaridade em especial de nvel superior e sofisticao poltica, entendida como grau de informao e capacidade de lidar conceitualmente com questes polticas e trabalhistas. Por sua vez, a sofisticao poltica est relacionada adeso democracia e aos direitos civis. Entretanto, enquanto a disposio democrtica seja como contraposio ditadura, seja como o conjunto de suas instituies amplamente defendida pela populao como um todo e observa-se grande discrepncia entre os nveis de sofisticao poltica; a posio sobre os direitos civis no favorvel nem entre os de alta sofisticao poltica, sendo tambm menor a variao conforme os nveis de sofisticao (REIS; CASTRO, 2001, p. 32). Certamente, essa questo no sem consequncias para se pensar as possibilidades de uma poltica de direitos humanos no pas, sendo possvel chave explicativa ainda que nunca exclusiva para a distncia entre normas e prticas nesse campo. Outro recorte importante corrobora a anlise apontada na tabela 2: quando confrontados com questes concretas, como voto dos analfabetos, priso especial e uso do elevador de servio,13 todas revelando privilgios elitistas ou impedimento de direitos para as classes populares, as posturas mais democrticas foram defendidas pelos de menor sofisticao poltica e, por proxy, menos escolarizados e mais pobres. Essa inverso na relao sofisticao poltica/adeso a valores democrticos tambm se verificou em variveis relacionadas com o progressismo social e o radicalismo poltico. Mais importante, a anlise de Reis e Castro (2001) mostra como escolaridade, sofisticao poltica e civismo, que tendem a se correlacionar positivamente com posies mais altrustas, so tambm correlacionadas positivamente com a mudana de uma posio altrusta para uma egosta quando um elemento mais concreto ou realista introduzido. A essa combinao pode-se denominar civismo cnico, em que, paradoxalmente, quanto mais se adere a uma norma, menos efetiva ela em situao nas quais posta em prova (REIS; CASTRO, 2001, p. 40). Corroborando essa anlise, em recente pesquisa de percepo sobre direitos humanos (BRASIL, 2008), questo quando o Sr.(a) ouve falar em cidadania, qual a primeira coisa que o/a Sr.(a) pensa?, 70% dos entrevistados de ensino superior completo deram referncias universalistas (ter direitos/defender o direito de todo mundo em um pas, respeito ao ser humano, direitos iguais para todos/ justia para todos, seguir as normas do meio onde se vive/respeitar as leis etc.)
13. Note-se que a pergunta sobre o uso do elevador de servio no questionava sobre o modo correto de agir quando o patro informava que se deveria usar o elevador social, como no caso da PESB nesse caso, os entrevistados de mais baixa escolaridade consideravam correto manter a prtica de usar o elevador de servio. De forma mais direta, a pesquisa analisada por Reis e Castro (2001) perguntava se a existncia de um elevador de servio ordem ou discriminao.
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contra 31% dos com at a 4a srie. Por outro lado, apenas 4% dos com ensino superior afirmaram no saber responder pergunta, enquanto entre os com at a 4a srie, 42% no souberam responder. Entre os com at a 4a srie, outros 6% deram respostas vagas como honestidade e pessoas que moram numa cidade entre os com ensino superior, apenas 2% responderam de forma vaga. Alm disso, entre os entrevistados que deram respostas substantivas, a referncia a direitos sociais (sade/hospital, educao/faculdade, trabalho/emprego, qualidade de vida/bem-estar social etc.) foi citada mais frequentemente pelos de menor escolaridade 44% dos com at a 4a srie, contra 25% dos com ensino superior. Tambm, quando questionados sobre quem so os defendidos pelos direitos humanos, respostas universalistas foram mais comuns entre os de alta escolaridade bem como a noo de direitos humanos como direito de bandido; entre os de menor escolaridade, observou-se tendncia no resposta e meno aos pobres e aos mais necessitados. Analisados em conjunto, os dados das pesquisas de Almeida, Schroeder e Cheibub (2004), de percepo sobre os direitos humanos (BRASIL, 2008) e de Reis e Castro (2001) apontam para a relao entre escolaridade formal e capacidade de melhor interpretar as questes tpicas de pesquisas de opinio poltica. Para alm disso, tambm indicam a escola como espao de circulao de valores modernos. Isso no surpreendente, dada a constituio ideolgica da escola como espao de formao republicana. Ainda que na prtica a escola esteja longe de alcanar um ideal de formao cidad como demonstra uma srie de opinies dos mais altamente escolarizados sobre direitos humanos (civis, principalmente) , razovel supor, e as pesquisas corroboram essa proposio, que a escola influencia a formao de subjetividades menos marcadas pelo peso da tradio e mais afinadas com a modernidade e seus valores. Entre esses valores, encontram-se o individualismo e o universalismo. Nesse ponto, novamente as pesquisas corroboram essa noo: posies universalistas so mais comuns entre os mais escolarizados, e tambm nesse grupo que se observa maior discrepncia entre valores cvicos universalistas e valores cvicos concretos quando estes entram em choque com seus interesses individuais. Como a correlao entre renda e escolaridade muito alta no Brasil, so os interesses concretos da elite econmica, de conservao da ordem vigente, que mais se contrapem ao discurso cvico abstrato desta. O que esses dados parecem demonstrar uma adeso dos mais sofisticados politicamente e mais escolarizados a uma conscincia poltica do tipo convencional, isto , atendente s normas e s instituies por meio de uma incorporao no baseada em julgamento moral crtico e autnomo frente a essas normas. Nesse caso, observa-se uma maior adequao dos sofisticados politicamente (proxy de escolaridade e renda) ao status quo dito de forma trivial, os includos socialmente
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tendem a aderir s normas sociais com mais frequncia que os excludos. Assim, chega-se a uma situao em que se observa um grupo formado por pessoas de renda alta e escolarizadas, que frequentemente adere a valores de direitos humanos como um elemento constitutivo do ordenamento social existente, mas que, no obstante, percebe igualmente o quanto a efetivao de determinados corolrios valorativos presentes no ordenamento proclamado poderia resultar em uma mudana social incompatvel com seus interesses resultando em dissociao entre valores proclamados e prticas sociais efetivas. Tambm, observa-se um grupo formado por pessoas de baixa renda e escassa escolarizao, cujos valores proclamados amide no correspondem a uma adeso a princpios de dignidade da pessoa humana, no discriminao, igualdade, liberdade de manifestao poltica etc., mas que efetivamente, em situaes concretas, apoiam posies democratizantes.
A anlise empreendida neste estudo aponta que, se a defesa da modernidade como nica matriz valorativa significativa no Brasil equvoca, a perspectiva da modernidade seletiva indica corretamente alguns dos limites de interpretaes sociolgicas mais consagradas. Entre esses limites, entretanto, no se encontra a percepo de um pas dual, cuja cultura um hbrido de individualismo moderno e tradicionalismo hierrquico. Por um lado, acertado criticar a ausncia de uma interpretao mais profunda dos motivos desse hibridismo, capaz de explicar no de forma ad hoc as situaes em que cada matriz valorativa posta em prtica e como o conflito entre matrizes valorativas nas interaes sociais se resolve, apontando para a necessidade de uma anlise sociogentica que se refira s relaes entre Estado, mercado e demais instituies sociais e as disposies ao introjetadas pelos agentes sociais. Entretanto, necessrio tambm fazer o caminho inverso, enfatizado pela perspectiva culturalista subjacente aos alcunhados socilogos da inautenticidade: o quanto as instituies so tambm moldadas pelas disposies dos agentes, em especial no que se refere operao real destas. A aposta na existncia de uma introjeo seletiva dessas disposies bem embasada e fundamental para interpretar a ciso entre opinio proclamada e prtica em sociedades excludentes. O Estado e o mercado, enquanto estruturas formais, so um objeto so o mundo das leis e regras escritas. Outra coisa so os agentes sociais que atuam em nome destes, que podem ter prticas bastante diversas e at mesmo antagnicas s prescritas. O Estado e o mercado em ao, como modus operandi, so algo diverso daquilo que dita suas normas. No Brasil, essa distncia parece maior que nos pases do Atlntico Norte, principalmente no caso do Estado. Enquanto nossas leis e normas apontam para o imprio da lei, a democracia e a garantia dos direitos fundamentais, a prtica de seus agentes
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remonta a outras lgicas autoritrias, patrimonialistas, corruptas, violentas e desrespeitadoras de uma srie de direitos fundamentais garantidos no ordenamento jurdico. fundamental, portanto, indicar as dessemelhanas entre as regras do Estado e do mercado, por um lado, e as disposies e as prticas dos agentes econmicos e estatais, por outro. Em suma, a introjeo de valores modernos de direitos humanos pelos brasileiros relativamente recente, em processo ainda incompleto e bastante peculiar. H, de fato, alguns elementos da modernidade que parecem bastante difundidos, outros cuja difuso marcada por cises de classe e escolaridade, e outros como o apoio a direitos civis bsicos cuja difuso bastante limitada no todo da populao. Tambm, observa-se que a conexo entre direitos humanos e individualismo se mostra particularmente perversa no caso brasileiro, no sentido de que o iderio democrtico aceito pela elite em termos abstratos, mas concretamente essa adeso fortemente condicionada pelos interesses egostas dos agentes. Ainda que tal moralidade convencional no seja de forma alguma uma particularidade nacional, seus efeitos deletrios se mostram mais agudos em sociedades marcadamente desiguais, resultando em real empecilho para a constituio concreta de uma cultura cidad. Nesse sentido especfico, possvel recuperar a posio de Holanda (1995) e outros autores, de que nossa modernizao eminentemente epidrmica ou para ingls ver: ela no significou, como em outros pases, um consenso em torno de certos valores individualistas que se expressam, por exemplo, nos direitos civis. Tampouco a modernizao significou entre os brasileiros, historicamente, uma busca pela igualdade concreta, seja pela via do redistributivismo social-democrata, seja pela equalizao das oportunidades via, principalmente, a escolarizao universal de qualidade presente no iderio liberal. Nesse caso, quando o iderio moderno entra em contradio com os interesses dos includos, a tendncia apontada pelo paradoxo do civismo cnico a de manuteno das desigualdades. Particularmente, pretendeu-se neste estudo ter demonstrado o quo equvoco interpretar respostas em pesquisas de opinio como retratos fiis do pensamento das pessoas, e o quanto posies ambguas podem ser observadas quando se analisam os dados com mais cuidado, revelando contradies entre valores proclamados e interesses efetivados. Assim, a distncia para com valores modernos de direitos humanos ou, mais precisamente, a falta de consenso para com eles um fenmeno cujas razes e expresses no se localizam em uma classe ou um estrato (os iletrados), sendo antes resultado de uma dinmica social mais ampla. Essa dinmica envolve no apenas o baixo acesso educao formal, mas tambm o dficit mais amplo de educao para a democracia legado da tradio autoritria e as contradies inerentes a uma sociedade profundamente desigual que proclama uma ordem social e jurdica de igualdade entre todos os cidados.
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Pensar em uma poltica pblica de direitos humanos nesse cenrio significa, portanto, ir alm da pura e simples incluso escolar, cujos efeitos sobre os valores, ainda que importantes, no podem ser sobrevalorizados ou retirados de seu contexto. Deve-se, portanto, levar a srio os efeitos da seletividade no processo de modernizao sobre a conformao dos valores de todos os grupos sociais, bem como na formao da distncia entre direitos proclamados e efetivados, agindo no sentido de universalizar as condies de acesso informao e ao pensamento crtico, bases da opinio e do debate pblico esclarecido. necessrio pensar em uma poltica de educao em direitos humanos que envolva, simultaneamente, quatro elementos: a educao no formal, a incluso no sistema escolar, a melhoria na qualidade geral do ensino pblico e uma discusso profunda sobre os contedos deste, retirando a nfase excessiva na tcnica e na apreenso acrtica de contedos. No que se refere ao primeiro elemento, dado o fato de que o sistema escolar atende a uma faixa de idade muito particular, faz-se necessria a sua articulao com outras formas de dilogo com a populao. Isso pode se d por meio de mecanismos de educao no formal incluindo no apenas diversos cursos de educao popular como os promovidos pelas promotoras legais populares, mas tambm espaos de educao no formal voltados s classes mdias e altas (campanhas informativas e reviso de currculos em alguns cursos superiores e de formao profissional; nos quais se destacam todos aqueles ligados ao sistema de justia criminal) e ampliao do acesso a equipamentos culturais como um todo. Nesse tocante, especial ateno deve ser dada divulgao de informaes pblicas sobre direitos humanos, com nfase explicitao dos direitos existentes e dos meios disponveis para acess-los ou, no caso de violaes, denunci-los. Como apontado anteriormente, h um paradoxo entre opinies declaradas e prticas efetivas nesse campo, revelando contradies que podem ser explicadas, ainda que parcialmente, pela falta de conhecimento e reflexo sobre determinado tema. Alm disso, campanhas pblicas sobre determinadas questes como violncia domstica, trabalho escravo, explorao sexual infantil, tortura, discriminao racial e democracia servem para fomentar o debate, ao mesmo tempo em que municiam os cidados das informaes fticas necessrias para a formao de opinies embasadas. O segundo elemento, que hoje se revela nas elevadas taxas de evaso escolar dos adolescentes pobres, demarca a excluso social de forma mais clara e perceptvel. Como pretendeu-se demonstrar, essa excluso no se observa apenas no seu aspecto econmico; a ausncia da experincia escolar resulta em dficit de socializao mais amplo, com efeitos na formao de valores particularmente no que se refere ao respeito alteridade e diversidade e na prtica poltica. Isso inclui a perpetuao de preconceitos contra aqueles com
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os quais no houve convivncia no ambiente escolar, cujo exemplo mais claro so as pessoas com deficincia. Por sua vez, o terceiro elemento, observado no grande diferencial na qualidade da educao ofertada para as classes populares e a elite, promove a desigualdade de facto negada pelo iderio igualitarista moderno, conformando, novamente, no apenas as oportunidades econmicas, como tambm as expectativas e as vises de mundo mais amplas dos cidados. Particularmente, cabe repensar, em momento de expanso da incluso escolar, os efeitos da violncia simblica contra estudantes de classes populares, valorizando seus saberes e preparando-se para travar um dilogo com estes que no seja de simples repulsa e negao por parte do ambiente educativo. Por fim, o quarto elemento, do ensino tecnicista, aborda o problema da transformao do sdito em cidado. Uma educao tcnica, que no desenvolva o pensamento crtico, tem papel cada vez mais importante na formao da populao sob risco de excluso laboral pela baixa qualificao profissional. Entretanto, quando a educao resume-se a isso, cria-se aquilo que Ansio Teixeira, citado por Benevides (1996), chamava de educao paternalista, destinada a educar os governados, os que iriam obedecer e fazer, em oposio aos que iriam mandar e pensar, falhando logo, deste modo, ao conceito democrtico que a deveria orientar, de escola de formao do povo, isto , do soberano.
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ANExO TABELA 3
(Em %)
Escolaridade Analfabeto Usar o elevador social Continuar usando o elevador de servio 24,2 75,8 At a 4 srie
a
Atitude que os empregados de um prdio deveriam ter se os moradores dizem que eles podem usar o elevador social
De 5a a 8a sries 37,5 62,5
Ensino mdio 50,5 49,5
Ensino superior 72,7 27,3
Total 43,7 56,3
32,7 67,3
Fonte: Almeida, Schroeder e Cheibub (2004).
TABELA 4
(Em %)
Opinio sobre homossexualidade masculina

Escolaridade Analfabeto Totalmente contra Um pouco contra Nem contra nem a favor Um pouco a favor Totalmente a favor 93,8 3,1 1,5 0,5 1,0 At a 4 srie
a
De 5a a 8a sries 87,2 4,7 2,4 2,3 3,4
Ensino mdio 74,7 10,8 3,6 4,1 6,8
Ensino superior 56,5 18,4 5,3 6,7 13,1
Total 80,8 7,9 3,0 2,8 5,4
90,2 3,8 2,1 0,7 3,3
TABELA 5
(Em %)
Opinio sobre se algum eleito para um cargo pblico deve us-lo como se fosse sua propriedade particular, em seu benefcio
Escolaridade Analfabeto Discorda muito Discorda um pouco Nem concorda nem discorda Concorda um pouco Concorda muito 48,3 11,2 0,6 9,0 30,9 At a 4a srie 58,2 10,6 11,0 20,2 De 5a a 8a sries 68,5 13,7 0,6 8,4 8,8 Ensino mdio 86,3 8,1 0,4 2,6 2,6 Ensino superior 92,0 4,9 3,1 Total 73,0 9,9 0,3 6,2 10,6
480
TABELA 6
(Em %)
No confia Confia pouco Confia Confia muito
Nvel de confiana
Famlia 2,1 13,7 19,3 64,8 Fonte: Almeida, Schroeder e Cheibub (2004). Amigos 16,0 54,1 17,1 12,5 Pessoas em geral 28,6 56,8 11,8 2,8
TABELA 7
(Em %)
Opinio sobre a permisso de bloqueio de estradas contra o governo

Escolaridade Analfabeto Sempre permitido Permitido na maioria das vezes Proibido na maioria das vezes Sempre proibido 29,8 8,8 7,6 53,8 At a 4a srie 15,2 12,6 15,9 56,2 De 5a a 8a sries 13,8 17,2 21,7 47,4 Ensino mdio 6,5 18,5 29,9 45,1 Ensino superior 6,0 14,7 40,7 38,6 Total 12,0 15,5 24,2 48,2
TABELA 8
(Em %)
Opinio sobre a permisso de ocupao de prdios pblicos contra o governo

TABELA 9
(Em %)
Opinio sobre a permisso de ocupao de terras contra o governo

481
TABELA 10
Opinio sobre a permisso de greves contra o governo
(Em %)
TABELA 11
Opinio sobre a permisso de comcios contra o governo
(Em %)
TABELA 12
Opinio sobre a permisso de abaixo assinados contra o governo
(Em %)
482
TABELA 13
(Em %)
quando o Sr.(a) ouve falar em cidadania, qual a primeira coisa que o/a Sr.(a) pensa?
Escolaridade At a 4 srie
a
De 5a a 8a sries 41 12
Ensino mdio 54 17
Ensino superior 70 20
Total 48 14
Referncias universalistas ter direitos como cidados/ter direitos respeitados/ condio de membro da sociedade o livre exerccio de/ de um pas/cidado brasileiro/defender o direito de todo mundo em um pas ter direitos e deveres/fazer valer os seus direitos e cumprir suas obrigaes Respeito ao ser humano/respeito moral ao ser humano/respeito/projeto de inteno que valorize o ser humano Direito de igualdade/direitos iguais para todos/ justia para todos/igualdade perante a lei Ajudar o prximo/ajudarem-se uns aos outros/ajudar os pobres/famlias que moram sob pontes/crianas e necessitados que no tm teto Respeitar e ser respeitado pelas autoridades/ respeito ao povo/viver em harmonia como cidado/na comunidade Respeitar/seguir normas do meio onde vive/cumprir as leis para com a nao/respeitar as leis Referncias a direitos sociais Sade acesso a bom hospital, plano de sade etc. Direito educao acesso faculdade Direito ao trabalho/emprego/pleno emprego/ trabalho digno Condio de vida digna/qualidade de vida/direito vida melhor/benfeitoria/bem-estar social Referncias a direitos e deveres civis (especficos) Direito de ir e vir Ter segurana Liberdade de manifestao em uma comunidade/ no pas etc./poder criticar o que est errado/fazer denncias/cobrar dos governantes/liberdade de expresso/falar o que pensa Referncias a direitos polticos Direito de votar Participar com a comunidade/com os irmos/fazendo uso de seus direitos/participao do povo Referncias a direitos culturais e ambientais Respostas vagas Honestidade/pessoas que trabalham honestamente/ conjunto de pessoas honestas Pessoas que moram em cidade/cidade em que a gente mora No sabe no tenho a mnima ideia/ difcil responder/ explicar Fonte: Brasil (2008).
31 9
2 6 4 5 4 1 23 12 7 7 6 10 2 3
7 8 7 9 2 3 21 9 7 8 4 13 2 3
13 10 9 8 2 3 29 15 14 9 5 20 6 4
17 15 12 5 7 8 24 16 17 5 3 15 2 2
9 9 8 7 3 3 25 13 11 8 5 15 4 3
3 2 1 2 6 4 1 42
4 3 2 1 6 4 2 28
6 3 3 3 3 1 2 1
12 7 5 3 2 1 1 4
6 3 2 2 4 3 2 23
483
TABELA 14
(Em %)
quem so os defendidos pelos direitos humanos?

Escolaridade At a 4 a srie Humanidade/mundo inteiro/todo mundo/ todos os cidados do mundo/qualquer cidado/pessoas em geral/povo (ricos e pobres/independentemente de raa, sexo, classe, idade e religio) Respostas crticas/restritivas Infratores/marginais/bandidos/ladres/ assassinos/traficantes/presos/detentos/ adolescente infrator Elite/classe mais alta/ricos/pessoas com poder aquisitivo alto/que tm dinheiro/ milionrias/ricos que fogem dos crimes e/no so punidos Polticos Brancos Homens Adultos Empresrios Pobres/pessoas mais necessitadas/sem recursos Idosos Crianas/menores de idade/adolescentes Cidados (pessoas) honestos/cidados de bem que no praticam infraes contra a justia/que pagam seus impostos Negros Trabalhadores Pessoas com deficincia/deficientes fsicos Vtimas de ameaas/agresses/maus tratos/torturas/cidados vtimas da violncia Mulheres No sabe Fonte: Brasil (2008). De 5a a 8a sries Ensino mdio Ensino superior Total
46
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62
55
15 6
15 6
15 10
16 11
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5 3 2 1 13 10 6 5 3 4 2 1 1 18
6 2 3 1 1 10 10 11 6 4 3 3 1 2 12
4 1 1 7 9 7 3 2 2 2 3 2 7
3 2 2 1 1 5 5 7 5 1 2 3 4 4 3
5 2 2 1 1 9 9 8 4 3 2 2 2 2 10
CAPTULO 15
ESTADO, SOCIEDADE CIvIl E INSTITUCIONAlIzAO DA PARTICIPAO NO BRASIl: AvANOS E DIlEMAS
1 INTRODUO
Discutir as possveis articulaes entre a participao social e os conselhos de polticas pblicas tendo como referncia o caso brasileiro implica que se enfrentem vrios desafios. O primeiro consiste em questionar se possvel atribuir a esta experincia um processo de democratizao da sociedade e do Estado brasileiro na gesto pblica, sem problematizar essa relao e a prpria sociedade brasileira na atualidade. O segundo reside na dificuldade de transformar os levantamentos e as anlises j existentes sobre o tema em informaes sistemticas, que permitam traar um panorama sobre como vem se desenvolvendo a dinmica de criao, composio e funcionamento desses conselhos, a partir dos anos 1990. Os inmeros estudos sobre as experincias especficas em vrias polticas setoriais no permitem que se componha um quadro destas. O terceiro desafio diz respeito diversidade das polticas e dos programas setoriais, bem como dos movimentos e das organizaes sociais envolvidas em cada um deles. Isso, no entanto, no nos exime de buscar as implicaes de fundo que a participao social nos conselhos de polticas pblicas e os pressupostos que esto envolvidos nessa proposta de democratizao da gesto do Estado trazem, tanto para as polticas pblicas quanto para a prpria organizao social. Assim, as questes que permearo esse texto so duas: i) diante do nmero e da diversidade de conselhos setoriais previstos na Constituio Federal de 1988 (CF/88), ou criados no decorrer da implantao das polticas setoriais ao longo desses 20 anos, qual seria o efetivo potencial democrtico dessas instituies, quer do ponto de vista da sua representao, quer do ponto de vista da sua capacidade de se constituir em um frum de negociao de conflitos, com capacidade de chegar a decises que representem algo alm da somatria de interesses particulares dos segmentos ali representados, como vem acontecendo atualmente em grande parte dessas experincias, quer ainda de sua capacidade de resistir condio de mero elemento ritualstico na deciso burocrticoadministrativa dos gestores pblicos; e ii) como atribuir um papel democratizante aos conselhos de gesto diante da especificidade de polticas setoriais, que diferem entre si quanto capacidade de organizao e mobilizao social,
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quando se considera, por exemplo, as polticas pblicas voltadas a setores includos no processo de globalizao ou j com longo processo e tradio de luta e organizao daquelas voltadas para os excludos, ou nos termos de Fiori, para os no globalizveis, restando, neste caso, a interrogao sobre quem os representa nos conselhos dessas polticas? Trata-se, portanto, de estabelecer contrastes entre os conselhos de polticas pblicas que envolvem trabalhadores sindicalizados, de um lado, e a populao de baixa renda, de outro, como no caso das polticas de assistncia social. Ou, ainda, de ressaltar a especificidade de reas como a sade, cuja afirmao como o direito tem uma trajetria radicalmente distinta de outras reas, como a educao e a habitao. Dessa forma, a nfase analtica aqui ser em problematizar algo que h tempos vem sendo objeto de preocupao de gestores e pesquisadores da rea social: a crescente despolitizao da sociedade frente s polticas pblicas, tendo como contrapartida no em uma relao de causa e efeito imediata, obviamente a tendncia a uma tecnificao das polticas pblicas, em detrimento da sua dimenso social e poltica no processo de tomada de decises. Vrios estudiosos vm apontando esse fenmeno no perodo mais recente, entre eles Nogueira (2001), mostrando como a poltica dos tcnicos vem substituindo a poltica dos polticos e dos cidados, apesar da instituio e da criao dos conselhos gestores. De fato, em todas as polticas setoriais existe a tendncia de estudos e diagnsticos tcnicos serem os definidores primeiros, no s das prioridades das polticas a serem implementadas, como tambm das necessidades e prioridades da populao, que assim tornam-se necessidades sociais. Por outro lado, registre-se que a concepo dos conselhos setoriais acaba por reforar a prpria concepo segmentada das polticas pblicas, mesmo quando um determinado conselho rene vrios programas, como vem acontecendo com os conselhos de assistncia social, por exemplo. Com isso, diferente do que ocorre com a experincia do oramento participativo (OP), gera-se um crculo vicioso, no qual os conselhos gestores servem principalmente para referendar aes j realizadas ou decises j tomadas pelos gestores, tornando suas reunies legitimadoras de decises centralizadas e despolitizadas.
2 A PARTICIPAO SOCIAl E OS CONSElHOS DE POlTICAS PBlICAS: PROBlEMATIzANDO A RElAO ENTRE ESTADO E SOCIEDADE
Embora decrescente nos ltimos anos, a desigualdade social ainda a marca de nossa sociedade e um dos principais entraves para a construo de um pas mais justo. As polticas pblicas desempenham um papel fundamental no enfrentamento dessa condio, tanto aquelas de corte social quanto as de ordem econmica e de infraestrutura, aqui entendidas, desde j, como no dicotmicas, ao contrrio do que afirmavam as teorias do desenvolvimentismo.
Estado, Sociedade Civil e Institucionalizao da Participao no Brasil...
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Mas a reproduo da desigualdade social, acentuada no atual contexto de globalizao, opera de maneira distinta nos pases centrais e perifricos. Enquanto naqueles o processo de maior fragmentao social faz que se passe de uma diferenciao dura para uma fluida, dificilmente passvel de classificao precisa por parte dos analistas e dos estudiosos, mas redundando da uma maior opacidade social, como apontam Fitoussi e Rosanvallon (1996), nos pases perifricos essa fragmentao retoma o velho tema da marginalidade social dos anos 1970. E embora referida fundamentalmente ao trabalho, a desigualdade social na periferia agora tambm se configura na excluso pura e simples de uma parcela crescente da populao (ZALUAR, 1997), no passvel de ser globalizada. Em consequncia, h que se voltar a ateno para esse enorme e crescente segmento da sociedade, buscando desvelar as configuraes atuais da sociedade civil e compreender os perfis e os papis desse pblico-alvo por excelncia das polticas pblicas. Dessa perspectiva, ganha sentido o ressurgimento, no perodo mais recente, do tema da sociedade civil entre os cientistas sociais. Esse movimento foi bem descrito por Arato (1995), para quem:
O notvel xito histrico da recuperao do conceito [de sociedade civil] (...) deveuse ao fato de que ele prenunciava uma nova estratgia dualista, radical, reformista ou revolucionria, de transformao da ditadura, observada primeiramente no Leste europeu e, logo depois, na Amrica Latina, para a qual convergiu e ofereceu os elementos de uma compreenso intelectual. Essa estratgia baseava-se na organizao autnoma da sociedade, na reconstruo de laos sociais fora do Estado autoritrio e na concepo de uma esfera pblica independente e separada de toda forma de comunicao oficial, estatal ou controlada pelos partidos.
Retoma-se aqui Arato para destacar trs elementos por ele apontados: o carter autnomo da organizao da sociedade frente ao Estado, a reconstruo de laos sociais fora do Estado, e uma esfera pblica independente e separada de qualquer forma de comunicao oficial. No debate sobre os conselhos de polticas pblicas, estes elementos permitem tocar questes centrais na relao que, na criao de suas identidades, esses novos sujeitos sociais estabelecem com o Estado, vale dizer, o lugar que hoje ocupam os grupos sociais que representam a fonte de sua legitimidade e consequentemente a efetividade de sua prtica de representao de interesses e a natureza de suas demandas. Em um primeiro esforo para sistematizar as abordagens que vm sendo propostas sobre a rearticulao das relaes Estado sociedade, recorre-se a Grau (1996). Para a autora, uma dessas propostas pode ser caracterizada como neoconservadora, pois preconiza a ampliao da esfera de ao da sociedade a partir da negao do Estado, nas normas institucionais vigentes. Em certa medida, como apontava Lechner (1982), essa vertente recusa a poltica, caracterstica inerente ao
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Estado, provocando a desmobilizao e a despolitizao do social, e consequentemente a retrao das instituies polticas. J a segunda abordagem apontada por Grau caminha na direo oposta: busca a ampliao da democracia poltica e social como diretriz para a rearticulao das relaes entre Estado e sociedade civil, colocando no centro do debate as dimenses da igualdade, da justia social e da solidariedade, em um processo de ampliao e de consolidao da esfera pblica. Neste caso, enfatiza-se a ampliao da democracia poltica e social como instrumento civil, tendo o fortalecimento da dimenso pblica da vida social como eixo no processo de rearticulao da relao Estado sociedade civil. essa segunda abordagem, grosso modo, que inspira a proposta dos conselhos de polticas pblicas j inscritos na CF/88. Mas a residem duas particularidades que devem ser desde j apontadas. Em primeiro lugar, a participao social na gesto das polticas pblicas no geral denominada na literatura especializada sobre o tema como controle social defendida tanto pelos universalistas quanto pelos focalistas, ou seja, os defensores de polticas pblicas residuais. Em segundo lugar, essa proposta vem embutida em uma concepo mais ampla de extenso de direitos sociais inscrita na denominada Constituio Cidad de 1988 , que colide com um contexto internacional que impe fortes ajustes macroeconmicos nacionais e limita severamente a perspectiva da universalizao desses direitos. Assim, a atribuio de prioridade dimenso da esfera pblica confronta-se com um contexto social caracterizado pela fragmentao da ao coletiva, decorrente da pulverizao social e da falncia de mecanismos de regulao social at ento prevalecentes nas sociedades salariais clssicas, bem como pela emergncia de novas formas de representao social de interesses de distintos segmentos e grupos sociais.1 Por outro lado, ao se priorizar a esfera pblica, reconhece-se que a esfera estatal no mais monopoliza a ao poltica. A partir da participao social, ou do controle pblico da gesto das polticas pblicas, tem-se ento o reconhecimento da necessidade de o prprio Estado passar a incorporar de forma ativa a sociedade civil, conferindo novos espaos para as modalidades emergentes de solidariedade social. E, dado que o estatal e o pblico no se confundem, o fortalecimento da sociedade civil passa a implicar a prpria democratizao do Estado, sendo nessa rearticulao das relaes Estado sociedade civil que passa a residir a possibilidade de emergncia das condies de recriao da cidadania poltica e a expanso da cidadania social, como aponta anteriormente Grau (1996).
1. Para utilizar uma distino de Santos (1997), tem-se que enquanto o paradigma anterior, do capitalismo organizado, caracterizava-se pela contradio entre os princpios da emancipao, este voltado para a igualdade e a integrao social, e o da regulao, voltado para a gesto, os processos de desigualdade e excluso social produzidos pelo desenvolvimento capitalista, na atualidade essa contradio deixa de ser criativa, constituindo-se a emancipao no mais no outro da regulao, mais no seu duplo.
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Dessa perspectiva, torna-se valiosa a proposta de Cohen e Arato (1992) de distinguir entre sociedade civil como movimento e sociedade civil como instituio. A primeira configura-se como uma sociedade civil constituinte, que cria a segunda, sua verso constituda e institucionalizada. Associe-se a isso a proposta de distino, pelos autores, entre uma sociedade econmica caracterizada por relaes ditadas pelas formas de propriedade e pelas associaes de cunho puramente econmico; uma sociedade poltica fundada nos partidos e no sufrgio; e uma sociedade civil fundada nos direitos de comunicao, associao e movimentos civis. Segundo eles, essa distino permitiria, ao menos analiticamente, superar o tradicional dualismo entre Estado e sociedade e, ao mesmo tempo, dar nfase dimenso normativa da vida coletiva, fugindo-se assim fatalidade de que a colonizao do mundo da vida viria a provocar a falncia da integrao social tal como apontado por Habermas (1987a; 1987b). Com esse foco, torna-se possvel pensar as novas configuraes das relaes entre Estado e sociedade civil a partir da capacidade e da ordem instituda que, no caso, prev a participao na gesto das polticas pblicas por meio dos conselhos , integrar, no processo decisrio, os mltiplos atores sociais presentes nesse cenrio social opaco da sociedade, preservando-se condies para a institucionalizao das aspiraes normativas desses atores as quais, dessa forma, se transformariam em projetos. Mas isso implicaria, por sua vez, a capacidade de os movimentos sociais transitarem de uma prtica poltica defensiva para uma prtica poltica ofensiva, priorizando sua capacidade de influir sobre o Estado, para que este, nas palavras de Grau (1996), abra o universo do discurso poltico a novas identidades e a normas articuladas, de maneira igualitria, na sociedade. Se isso tudo permite resgatar a dimenso poltica do Estado, porque diferencia a esfera pblica da estatal ao mesmo tempo em que enfatiza a esfera pblica na sua dimenso social e, portanto, como um espao sempre em construo por meio da dinmica pela qual os sujeitos coletivos buscam participar de forma ativa das decises estatais , essa proposio confronta-se uma vez mais com uma sociedade marcada pela fragmentao e pulverizao social e, portanto, pela mudana dos padres clssicos de representao de interesses dos distintos grupos sociais, bem como dos mecanismos e das dinmicas de construo de novas identidades sociais como sujeitos coletivos. Em outros termos, assim como os padres clssicos de relao entre Estado e sociedade civil sofrem mudanas, tambm se altera a condio de os sujeitos coletivos se definirem e agirem pautados pelos padres normativos envolvidos na cidadania. E isso por vrios fatores. Primeiro, pela prpria pulverizao dos espaos de construo da identidade de cidado, no mais referida, como anteriormente, nica e exclusivamente ao Estado. Segundo, porque atualmente essa pulverizao implica a reconstruo de redes associativas sob novas condies de
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igualdade, justia e liberdade, nas quais os sujeitos coletivos tendem a pautar sua prtica por interesses particularistas. Finalmente, porque em sociedades como a brasileira, as determinaes ditadas pelos constrangimentos de ordem econmica tendem a agravar a pulverizao e a fragmentao social mesmo com a tendncia queda da desigualdade social, como vem ocorrendo nos anos mais recentes , e, portanto, a diferenciao social. Isso dificulta a criao de novas redes associativas, alm de agravar a segmentao entre includos, ou passveis de o serem, e excludos, aqueles sem qualquer alternativa de insero social sustentvel a curto, mdio e longo prazo, que no por meio da ao estatal, conforme analisa Fiori (1993). Existem ainda dois outros processos em nossa sociedade que vo de encontro construo desses novos sujeitos sociais como cidados portadores de projetos, ou portadores de futuro, na linguagem de Touraine (1983). Um deles diz respeito tendncia e presso para que o mercado imponha a sua lgica como padro organizador da sociedade, com a transferncia da responsabilidade da proviso das necessidades sociais bsicas dos cidados para a esfera individual ou familiar (LAURELL, 2001). O outro aponta no sentido oposto, e diz respeito demanda e/ou expectativa excessiva no sentido de que a ao desses novos sujeitos sociais esteja voltada para as necessidades e as demandas coletivas para a universalidade de direitos e no para as suas necessidades imediatas e particulares. Como afirmam Kymlicka e Norman (1996):
() os tericos da sociedade civil demandam demasiado das organizaes voluntrias quando esperam que seja a principal escola (...) da cidadania democrtica. Se bem que essas associaes possam ensinar as virtudes cvicas, esta no sua razo de ser (...). Seu objetivo fundamentalmente por em prtica certos valores e desfrutar de certos bens, e isto pode ter pouco a ver com a promoo da cidadania.
Da mesma forma, ao tratar da relao entre as formas de organizao de interesses no mbito da sociedade civil e a emergncia de suas demandas na esfera pblica, preocupando-se especificamente com os movimentos sociais, Costa (1994) aponta que o que ocorre a transposio para o plano pblico do que denomina de situaes-problema emergentes das relaes cotidianas, vale dizer, do mundo da vida. Nestes casos, segundo o autor, institucionalizao das mltiplas cidadanias corresponderia o reconhecimento da emergncia de mltiplos sujeitos sociais, que se organizam como grupos de interesse e se apresentam de formas diversas na esfera pblica. Nesse ponto, h que se destacar os autores que privilegiam a dimenso poltica da cidadania, ao analisar a sociedade civil da perspectiva do conflito e do enfrentamento de interesses diferenciados. Para Walzer (1983), por exemplo, exatamente por permitir o enfrentamento crtico das diferentes reivindicaes sociais que a sociedade civil desempenharia seu papel de gerar novos padres de
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civilidade, j que o respeito pluralidade e diversidade que funda o discurso da cidadania. Nogueira (2001) analisa o caso brasileiro a partir da perspectiva da poltica como uma aposta na possibilidade de um dilogo construtivo entre os indivduos. Ele distingue a poltica dos polticos, da poltica dos tcnicos e da poltica dos cidados. A primeira caracteriza-se por ser universal e permanente, a segunda pela racionalizao crescente na alocao dos recursos, e a terceira contrape-se s duas anteriores, uma vez que nela prevalece o debate pblico e a participao da comunidade. Nogueira refere essa anlise no participao na gesto do Estado, mas vida societria, ressalvando que neste caso seria estratgica a educao dos cidados para valorizarem o dilogo e a busca do consenso como meio de resoluo de conflitos e de organizao de vida. No caso da participao na gesto das polticas pblicas por meio dos conselhos, como se ver a seguir, tanto a busca do consenso quanto a formao dos conselheiros que participam desses colegiados apresentam facetas contraditrias e paradoxais com relao democratizao das relaes entre Estado e sociedade e da prpria sociedade. Isto porque esses espaos so permeados por vrios dilemas, como: a autonomia dos movimentos e das organizaes sociais frente ao Estado, tendo este o monoplio da execuo ou delegao, por meio de contratos das polticas pblicas; o fato de as lideranas da sociedade que participam dessas instncias advirem de universidades ou instituies similares da sociedade civil, as quais as formatam segundo uma concepo prvia do que deva ser a participao social na gesto das polticas pblicas; e a baixa capacidade do Estado para responder s demandas provenientes da sociedade, vrias delas de carter particularista, que assim ou ferem as diretrizes mais gerais da poltica pblica, ou comprometem o cumprimento das metas traadas quando da sua formulao. Tudo isso se traduz em dficits democrticos tanto no mbito do Estado, o qual se v incapacitado para absorver o novo que eventualmente possa advir da participao social, quanto no mbito da sociedade, pois as lideranas no conseguem conquistar legitimidade junto s suas bases, nem demonstrar a validade e a pertinncia da participao social nos conselhos.
3 OS CONSElHOS DE GESTO: PARTICIPAO SOCIAl E DEMOCRATIzAO DO ESTADO
Como j referido, os pressupostos que inspiraram os preceitos constitucionais de 1988 residiam na crena de que o controle pblico da gesto das polticas pblicas por meio dos conselhos gestores tinha um duplo objetivo: democratizar o Estado, possibilitando, no seu interior, um espao para que a sociedade organizada estivesse legitimamente presente com suas demandas e, com isso, aproximar a definio e a execuo das polticas pblicas s reais necessidades da populao. Para tanto, a descentralizao aparecia como elemento central.
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Mas aqui cabem algumas ressalvas. Em primeiro lugar, enquanto para os defensores do Estado mnimo os assim denominados neoliberais descentralizao e participao social consistiam em instrumentos importantes para transladar do Estado para a sociedade determinadas responsabilidades, as propostas da CF/88 estavam respaldadas nos direitos sociais universais e na concepo de seguridade social. Em segundo lugar, a partir de 1988, as polticas pblicas foram recortadas de fato por uma diferenciao interna: de um lado, aquelas referidas a direitos constitucionalmente reconhecidos seguridade social e educao, basicamente e, de outro, aquelas que, embora tenham seu objeto reconhecido como direito trabalho e habitao, por exemplo , no esto assim especificadas no texto constitucional. Por fim, na implementao dessas polticas aps a promulgao da Constituio Federal, a Seguridade Social acabou dividida em trs segmentos que percorreram linhas paralelas, quando no concorrentes por recursos, com educao, habitao, trabalho, entre tantas outras: Previdncia Social, assistncia social e sade. O fato que, a partir de 1988, foram sendo criados conselhos de gesto setoriais no s no nvel federal como nos nveis estadual e municipal o que certamente provocou a emergncia de novos sujeitos sociais no cenrio do processo de tomada de decises. Vale perguntar-se, contudo, se possvel atribuir a esse fenmeno um processo de democratizao da sociedade e do Estado na gesto das polticas pblicas, sem problematizar essa relao e a prpria sociedade brasileira nos dias de hoje. Isso porque a participao de segmentos da sociedade organizada na gesto das polticas pblicas ocorre sob vrias clivagens. Uma primeira diz respeito s polticas pblicas mais voltadas para os trabalhadores assalariados do setor formal da economia a Previdncia Social. A participao de sindicatos e centrais sindicais notvel, no acompanhamento do debate, na realizao de estudos paralelos que servem como contraponto queles que fundamentam as propostas governamentais para as reformas da Previdncia Social, ou no acompanhamento da tramitao dos projetos de reforma no Legislativo. Nos colegiados em questo, a discusso restringe-se aos que Fiori denominou de globalizveis. E registre-se que, no geral, por parte dos trabalhadores, o grande debate ocorre em torno das propostas e dos clculos sobre aposentadorias para aqueles que se encontram na ativa, pouco ou quase nada sendo tratado sobre os j aposentados, significativamente em nossa sociedade denominados de inativos. Portanto, manifesta-se aqui uma das inmeras segmentaes da representao das classes trabalhadoras. J nas demais polticas pblicas assistncia social e sade, para ficar no mbito da Seguridade Social esses trabalhadores no comparecem ou quando o fazem com muito baixa frequncia revelando que os conselhos, nestes casos, no so locais desse tipo de disputa e de presena poltica.
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Mas aqui h que se fazer uma subclivagem: assistncia social e sade. Na Assistncia Social, trata-se de um pblico-alvo caracterizado pela extrema pobreza, pela vulnerabilidade social e pela impossibilidade de sobrevivncia via mercado, no sentido clssico do termo. Mas um pblico-alvo que a partir de 1988 abarcado pelos direitos sociais de acesso a benefcios e servios assistenciais, fixados no patamar bsico de um salrio mnimo. Aqui prevalecem os benefcios no contributivos, ao contrrio da Previdncia Social, em que prevalecem os contributivos. J na sade, setor pioneiro nas propostas de reforma sistmica quando da Constituinte, dado que a comunidade sanitria j era portadora de uma proposta institucional acabada em 1986 foi realizada a VIII Conferncia Nacional de Sade , a participao social foi mais ecltica. Contou com representantes dos setores de ponta dos trabalhadores assalariados, dos segmentos da academia, dos profissionais da sade e dos movimentos populares da sade. No entanto, no decorrer da dcada de 1990 e da atual, os trabalhadores assalariados foram paulatinamente se retirando dessa militncia, assim como os movimentos populares de sade e sua participao foram se enfraquecendo e passaram a ser substitudos por organizaes especficas de portadores de determinadas molstias, como doenas sexualmente transmissveis/sndrome da imunodeficincia adquirida (DST/AIDS), doenas renais crnicas etc. Nos demais setores das polticas pblicas a dinmica semelhante: habitao, terra, educao, entre outros, so objetos de polticas que priorizam em maior ou menor grau a participao popular, mas esta se reduz a reivindicaes imediatas em busca da satisfao de necessidades urgentes, com exceo, claro, do movimento dos trabalhadores rurais sem terra (MST), que associa a luta pela posse da terra a um projeto alternativo de sociedade. Mas aqui h de se destacar duas instncias de participao, ou de busca de consensos, antes de ir adiante. A primeira delas, o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), criado no primeiro governo Lula. O CDES no uma instncia de participao popular propriamente dita, nem tem poder deliberativo, mas busca congregar vrias e diferentes foras sociais na discusso de macroproblemas da realidade brasileira que so alvo de polticas nacionais. A segmentos dos trabalhadores assalariados participam de forma mais ou menos constante, porm os resultados prticos das reunies no impactam diretamente as polticas pblicas. Essas reunies acabam funcionando muito mais como busca de legitimao das macropolticas governamentais, em que o consenso no fundamental, j que o que est em jogo no a definio de polticas e programas, nem sua traduo na implementao de medidas especficas. A segunda a preciosa experincia do OP. Vrias anlises e estudos vm apontando a riqueza dessa experincia, (ver, sobretudo, Avritzer [2002; 2009]) que, no entanto, difere daquela dos conselhos. Aponta Lchmann que:
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() por tratar de questes que afetam de forma mais direta a populao e notadamente os setores mais carentes e dependentes dos servios estatais o OP apresenta um importante potencial de motivao participao. Alm disso, a participao e a adeso ao processo do oramento participativo revelam uma coincidncia de interesses sociais e polticos atravs dos objetivos e resultados do OP, que vem se mostrando como alternativa confivel de resoluo das demandas sociais. Trata-se, portanto, de uma poltica de soma positiva: o Estado mantm e aumenta sua legitimidade e capacidade de implementao de polticas, bem como a populao v atendidas as reivindicaes que foram por ela demandadas (2006, p. 126).
Por outro lado, a autora aponta que enquanto vontade e comprometimento poltico dos governos so variveis decisivas no sucesso do OP, os conselhos de polticas pblicas tendem a ser constitudos com fortes resistncias dos governos, que nestes casos esto apenas obedecendo s normas constitucionais. Em outras palavras, nos conselhos a participao social carece da mobilizao e do envolvimento que o OP demonstra (ALVAREZ; DAGNINO, 1995). Ademais, como afirma Lchmann:
() no caso dos conselhos gestores que tratam da discusso e definio de polticas mais gerais, o carter da aproximao e da concreticidade da relao demanda-resoluo no se efetiva como no caso das experincias de OP, o que limita (e muito) a motivao participao. No -toa (ou em funo de uma suposta apatia natural da populao), portanto, que se observa uma baixa frequncia participativa junto aos conselhos gestores, se comparados ao OP (2006, p. 126).
Assim, enquanto no OP a participao social voltada definio da distribuio alocativa dos recursos, envolvendo o debate sobre as necessidades vinculadas ao mundo da vida dos cidados sem necessariamente coloniz-los at porque a no pesa de maneira direta o papel destes enquanto consumidores de servios , no caso dos conselhos gestores que operem como deliberativos e paritrios, tal como previsto na Constituio Federal, o Estado tem que ser capaz de responder s demandas apresentadas pelos conselheiros. Caso contrrio, as lideranas perdem legitimidade junto s suas bases, a no ser que estas j estejam ou venham a ser cooptadas pelo poder do Estado. Da verificam-se duas ordens de fenmenos. De um lado, os movimentos ou as organizaes mais frgeis da sociedade hoje em absoluta minoria nos conselhos apresentam enorme resistncia a participar destes espaos por temerem a cooptao do Estado e/ou a perda de sua identidade ou pureza frente a ele. De outro lado, baixa a rotatividade dos representantes nos conselhos, pois tanto as lideranas quanto os movimentos e as organizaes sociais que ali se encontram resistem a abandonar seus postos. O caso se torna ainda mais grave diante do
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enorme nmero de assentos que esses indivduos ou essas organizaes ocupam em colegiados, dada a multiplicidade de conselhos setoriais de polticas pblicas. Neste caso, tende-se a reproduzir um circulo vicioso: so exatamente os segmentos j mais organizados e mais institucionalizados que tendem a ocupar a maior parte dos espaos dessa esfera pblica (HOUTZAGER; LAVALLE, ACHARYA, 2003; LAVALLE; HOUTZAGER, CASTELLO, 2005). Outro fator a ser levado em conta nesse ambiente que, com exceo da Previdncia Social, as demais polticas pblicas nas quais subsistem prticas participativas destinam-se indiferenciadamente a assalariados e no assalariados. Algumas tratam diretamente da concretizao do acesso a direitos; outras de acesso a bens e servios essenciais, mas que no se configuram como direitos embora em alguns casos se possa falar de quase direitos, dada a enorme apropriao dessa poltica e/ou desse programa por parte de grande parcela da sociedade; outras ainda so especficas das questes de gnero, negros, indgenas, populaes ribeirinhas, sem-terras, sem-tetos etc. Isto significa que, do ponto de vista social, essas polticas pblicas envolvem segmentos assalariados, outros com acesso sustentado renda, outros sem acesso a esta e outros em situao de alta vulnerabilidade social. Embora esses grupos apresentem formas de organizao e de mobilizao, bem como concepes da relao Estado sociedade nos espaos de participao social diversificadas, eles tm em comum o trao de estarem crivados, em maior ou menor grau, por nveis considerveis de vulnerabilidade social, ou de compartilharem situaes de exposio a riscos sociais. Diante disso, trs questes se apresentam. A primeira se h uma simbiose perversa entre as especificidades das demandas particulares de cada segmento social nos colegiados de gesto e a segmentao na forma de atuao do Estado, reforando-se a tradio de fragmentao e disputa do mesmo pblico-alvo na luta por distintos compartimentos do Estado, em vez da busca pela convergncia das aes pblicas estatais e pelo estabelecimento de um ciclo virtuoso entre elas. A segunda se a participao social, interpretada imediatamente como controle social, pode estar levando paradoxalmente a uma despolitizao das polticas pblicas, dada a natureza dos colegiados e a sua forma de funcionamento atuao de forma ritualstica, composio viciada por nepotismo ou compadrios e demais problemas j apontados no que diz respeito participao dos segmentos sociais. E a terceira se esses novos mecanismos de gesto realmente ajudam a construir e fortalecer uma esfera pblica em nossa sociedade. Essas questes sero exploradas na sesso seguinte, embora partindo das escassas informaes a respeito dos colegiados de gesto das polticas pblicas, o que em si j no deixa de ser um dado relevante.
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4 A PARTICIPAO SOCIAl NOS CONSElHOS DE POlTICAS PBlICAS: DIlEMAS E DESAfIOS NA ExPERINCIA RECENTE
Todo o debate sobre a efervescncia da sociedade na resistncia ditadura, nos anos 1970, e de luta pela democratizao do pas, nos anos 1980, enfatizava o carter democrtico de nossa sociedade, sobretudo dos segmentos populares e dos trabalhadores. De fato, foram eles que sustentaram, fundamentalmente, os processos mais significativos que deram suporte emergncia de novos partidos polticos e, com ela, a entrada de novos personagens na cena poltica do pas (SADER, 1988), bem como o surgimento de uma nova agenda para as polticas pblicas: aquela proveniente das demandas dos movimentos populares que reivindicavam do poder pblico polticas de moradia, sade, educao, acesso terra, a emprego, entre outras. Desde logo h de se reconhecer que, nessas dcadas, a sociedade se mobilizou e se organizou, seja no mbito dos sindicatos, dos partidos polticos, da Igreja, seja na forma de movimentos populares constitudos em torno de temas que envolviam carncias especficas sade, educao, habitao, entre outros. Esta mobilizao contou poca com o valioso apoio de lideranas de estudiosos e profissionais setoriais e que com raras excees , ao longo do tempo, foram deles se distanciando por passarem a percorrer outras trajetrias, muitas delas voltadas para a carreira poltica propriamente dita, sobretudo no mbito do Legislativo, e mais recentemente, do Executivo de todas as esferas de governo. Nesse ponto ficam dois registros para os quais no se tm respostas respaldadas em estudos sistemticos: i) diante de um grau acentuado de desmobilizao dos movimentos populares a partir dos anos 1990 (quando comparado aos anos 1970 e 1980), at que ponto questes de carncia que envolvam a rea social so capazes de manter a organizao e sobretudo a mobilizao da sociedade e, com isso, tornarem-se preciosas ferramentas de fortalecimento da esfera pblica no pas?; e ii) at que ponto no s a dinmica de ordem mais macroeconmica que marcou o perodo subsequente embora naquele j estivesse presente , mas tambm a falta de capacidade do Estado de responder de forma eficiente quelas demandas no contriburam para essa desmobilizao e para a atual despolitizao dos movimentos sociais em geral? Essas constituem questes importantes na medida em que um dos pressupostos fundamentais para que se estabelea uma relao virtuosa entre a participao social na gesto da coisa pblica e a democratizao das polticas pblicas e da sociedade reside em um Estado aparelhado e preparado no apenas para responder de forma gil a essas novas demandas, como tambm para absorver o novo. Caso contrrio, essas demandas se traduzem em meras presses por mais consumo de bens e servios essenciais (o que dada a nossa tradio histrica j no pouco), mas no possibilitam que se d o salto para se estabelecer uma nova relao qualitativa
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entre cidados e entre Estado e sociedade (SILVA, 2009). Repe-se, assim, a tenso entre mobilizao e desmobilizao da sociedade na relao Estado sociedade via participao social na gesto das polticas pblicas. De um lado, constata-se que as carncias de acesso ao consumo de determinados bens e servios essenciais geram mobilizao e organizao da sociedade, mas a experincia da participao social nos conselhos vem colocando em dvida se elas so capazes, quando no acompanhadas de um projeto mais amplo para a prpria sociedade, de manter essa mobilizao talvez o caso da sade seja exemplar neste ponto. De outro lado, a prpria atuao do Estado, que ao mesmo tempo em que abre canais de participao o faz de forma a no favorecer e encorajar a mobilizao da sociedade para tanto, acaba por tornar essa experincia burocratizada, bem como por reforar o carter segmentado da ao do poder pblico e das organizaes sociais. Da deriva outra questo para a qual os precrios dados existentes tampouco permitem resposta satisfatria: A participao social de fato impacta a qualidade da gesto pblica? Algumas anlises trazem indcios de que essa relao positiva, como o captulo 4 deste livro. No entanto, outros fatores intervenientes no permitem que se faa uma afirmao mais contundente: eles vo desde a variedade da composio e do funcionamento de cada Conselho de Gesto ou o objeto em si da poltica pblica em questo, at o perfil dos membros que dele fazem parte. aqui que se faz necessrio apontar para uma grande lacuna nas informaes e nos dados e consequentemente nos estudos sobre a participao social e o controle pblico na gesto das polticas pblicas no pas a partir de 1988: a ausncia quase que total de informaes consistentes sobre o perfil dos conselheiros. O Ministrio da Sade realizou um Censo dos Conselheiros em 2006, no possuindo dados mais recentes; os demais ministrios no possuem nada ou quase nada a respeito; e h ministrios que tm dificuldade em saber at mesmo de quantos conselhos e colegiados participam. Por outro lado, consultando pesquisas de carter especfico sobre a participao social e o controle pblico das polticas pblicas, o que se verifica que, dada a multiplicidade de conselhos previstos pela CF/88, bem como a obrigatoriedade de que municpios e estados os instituam para que recebam os repasses de recursos, associados s caractersticas da prpria sociedade, dois tipos de fenmenos acabam por ocorrer com grande frequncia: i) lideranas locais monopolizam a participao nos colegiados um mesmo representante da sociedade civil participa de vrios conselhos de distintas polticas pblicas , sob a alegao de que as pessoas no querem participar, quando de fato o que ocorre uma resistncia diviso do poder; e ii) profissionais da rea acabam por ocupar a representao da sociedade civil, j que aparecem como mais capazes de saber o que melhor para aqueles segmentos sociais, cuja vivncia marcada pela carncia cotidiana. Este ltimo caso se verifica com muita frequncia nos conselhos de assistncia social, por exemplo. H ainda indcios de
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um terceiro tipo de ocorrncia, tambm revelado em pesquisas de carter mais especfico, ou setorial, em que se verifica que os movimentos mais organizados porque se organizam em torno de uma demanda especfica naquele setor tendem a negociar com xito a representao no interior do conselho junto a outros movimentos menos organizados em torno, igualmente, de questes especficas, ou com menor expresso ou visibilidade junto sociedade. Essas evidncias, por sua vez, levam a dois tipos de reflexo: de um lado, se no seria at positivo que um mesmo representante dos segmentos mais organizados da sociedade participasse de vrios conselhos gestores, porque isso favoreceria a transversalidade e a intersetorialidade, tidas como to necessrias nas polticas pblicas contemporneas? Duvidoso, pois isso seria exigir desses representantes que eles estivessem fazendo o papel das instituies polticas de representao, principalmente dos partidos polticos, enquanto eles so simplesmente portadores de demandas especficas advindas de seu mundo cotidiano e de seu grupo e de seu modo de viver a vida, para usar um termo habermasiano. O que esses atores aportam nos colegiados exatamente suas demandas particulares, que deveriam, a partir do poder pblico, ser processadas no mbito das demandas gerais, de carter pblico. O que se questiona, portanto, at que ponto os fundamentos de uma concepo liberal, segundo a qual da soma das demandas particulares resultaria o bem comum, no vm acompanhando esse projeto democrtico participativo que inspirou a CF/88 e desde ento busca se consolidar. Isso quando a questo est exatamente no seu oposto: cabe ao Estado ser capaz de articular essa somatria, associando democracia direta e democracia representativa, para atingir o interesse pblico e geri-lo de tal forma a ser capaz de dar respostas eficientes sociedade no s enquanto provedor de servios e bens essenciais, mas tambm enquanto instncia poltica corresponsvel pela construo de uma sociedade de cidados. Isso significa que a experincia de gesto da coisa pblica com a participao da sociedade naquelas instncias colegiadas os conselhos pode promover a politizao das polticas pblicas. No entanto, em que pese nos ltimos anos se verificar aumento substantivo do nmero de conferncias nacionais, estaduais e municipais realizadas, envolvendo diferentes segmentos das polticas setoriais e ampla participao da sociedade, alm da multiplicao e do funcionamento de forma mais regular e consistente dos conselhos, aqueles resultados no vm sendo alcanados. Verifica-se, sim, uma ampliao do nmero de atores sociais envolvidos nessa participao social, apesar da resistncia das lideranas sociais em dividir o poder, como j observado; porm, tambm se verifica um acentuado grau de burocratizao do funcionamento desses colegiados na medida em que se institucionalizam. E isso em que pese o fato de, recentemente, a presidncia desses colegiados estar cada vez mais saindo das mos de representantes do Executivo, como ocorria at h bem pouco tempo, do mbito nacional ao local.
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Por outro lado, no h indcios de que as demandas levadas pela sociedade para essas instncias sejam l elaboradas de forma mais ampla como em uma verdadeira esfera pblica , assumindo legitimidade para alm das fronteiras dos interesses de grupos especficos carentes do consumo de determinados bens e/ou servios essenciais. Por vezes, a fora e a visibilidade de determinada organizao e/ou segmento social so to grandes que a partir desses colegiados suas demandas acabam sendo absorvidas ao ponto de at configurarem o que se poderia denominar de uma reafirmao de direitos. Com isso, um grupo especfico destaca-se com mais acesso a determinados bens e servios do que os demais, caracterizando-se ento como mais cidado que os demais ou como titular de uma cidadania prioritria. Talvez o exemplo mais emblemtico venha do setor da sade, com o acesso universal ao coquetel antirretroviral para os que vivem com o vrus da imunodeficincia humana (HIV). No se julga aqui a justeza da medida, mas somente se pondera que se a Constituio garante que sade um direito de todos e um dever do Estado e se, enquanto tal, o acesso sade deve ser universal, equnime e integral, isso deveria valer indiferenciadamente para todas as enfermidades e todos os cidados, e no mais para os portadores de umas enfermidades do que para os de outras. Se assim aconteceu foi em grande medida pela capacidade desse segmento social de pressionar o Estado para que seus interesses especficos fossem atendidos antes dos demais. Os motivos comumente invocados para justificar essa priorizao tampouco se sustentam. Diz-se que a AIDS uma doena mortal, mas muitas outras tambm o so insuficincia renal grave, por exemplo e no contam com essa particularidade do destaque da garantia do acesso ao tratamento. Diz-se ainda que a constituio de um grupo com mais fora poltica, tomando a dianteira da iniciativa, facilitaria para outros segmentos conquistarem direitos especficos semelhantes. Mas a est apenas mais um exemplo da concepo de que a somatria de interesses particulares leva ao interesse geral desde que o meu venha na frente, como rezam os liberais convictos. Outro componente essencial para que a participao traga consigo a politizao das polticas pblicas que as lideranas que participam desses colegiados mantenham estreitos canais de comunicao com suas bases sociais, fortalecendo assim a esfera pblica. Na realidade no isso que acontece, no s pelo encolhimento da mobilizao e organizao da sociedade no perodo mais recente, acompanhado de sua crescente fragmentao e/ou organizao em torno de temas mais transcendentais, como os direitos humanos e o meio ambiente, como tambm pelo fato de, no geral, as lideranas tenderem a ser absorvidas pelo mundo novo da proximidade do poder. Da, mais uma vez, a importncia de estudos sistemticos e abrangentes sobre a representao nos conselhos de gesto, em termos da rotatividade dos representantes, do seu perfil, da forma de sua escolha, entre outros pontos. Porque com esses dados seria possvel, enfim, verificar se a atuao desses conselheiros estaria apontando para a democratizao e diversificao
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dos interesses que circulam na sociedade ou, ao invs disso, se essa experincia estaria dando lugar a um novo sujeito social hbrido, os representantes sociais da burocracia da participao pblica estatal. Em estudos esparsos a respeito dos conselhos, sobretudo na rea da sade, uma das principais queixas de que os movimentos sociais pouco so informados do que l se passa, e quando o so, no geral isso se d nos momentos de indicao reconduo de seus representantes. Associa-se a isso tudo, outro fenmeno tambm presente no processo de participao, de forma mais marcante nos municpios de maior porte: estudos de caso indicam a presena nesses colegiados, para os representantes da sociedade, como uma importante oportunidade de aumentar seu capital social, o que acaba por mobilizar suas energias muito mais que a efetiva representao dos interesses do segmento de sua extrao imediata, ou mesmo de interesses coletivos, durante as reunies (COHN, et al., 2005-2007). Com isso, aumenta ainda mais a distncia entre as lideranas e as bases dos movimentos sociais e dos grupos organizados. Finalmente, essas instncias de gesto, mais particularmente os conselhos de gesto, no geral so tidas na literatura sobre o tema como constituindo um campo de disputas e possibilidades (STRECK; ADAMS, 2006), dado que congregam diferentes atores sociais, com distintos interesses e projetos polticos para negociarem em torno de temas especficos. No entanto, embora essa mesma literatura aponte a dificuldade de se atingir um consenso na deliberao justamente por causa dessa diversidade, h que se registrar que na imensa maioria dos casos as decises nos conselhos so tomadas exatamente por consenso, evitando-se o conflito a todo custo. E, com raras excees, elas no ultrapassam os limites de referendar decises j tomadas ou em vias de serem tomadas pelo Executivo, simplesmente legitimando-as.
Ao se registrar esses constrangimentos utopia da participao social como democratizao imediata da gesto pblica no se est negando os avanos ainda tmidos, com certeza que essa experincia vem trazendo para nossa sociedade. Ao contrrio, busca-se fugir do caminho fcil da elegia de uma sociedade democrtica contra um Estado autoritrio ainda que hoje regulado por instituies democrticas para se apontar a complexidade da proposta de se construir uma sociedade mais democrtica e igualitria, com um Estado que lhe faa jus, em um pas que at hoje sofre as consequncias de no ter sido capaz de realizar sua revoluo burguesa, tal como mostra a anlise magistral de Fernandes (1975). O aprendizado da democracia pela via da participao social passa necessariamente pela conscientizao dos cidados acerca de seus direitos que, como tais, no podem exigir condicionalidades to ao gosto de uma sociedade com cultura punitiva como a brasileira , nem serem confundidos como bens de
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consumo. Em resumo, a luta e a reivindicao por sade, educao, moradia, transporte, emprego, entre outros, a luta e a reivindicao por direitos bsicos de uma vida digna, e no pelo consumo de bens e servios por parte daqueles que vivem sob condies de vulnerabilidade social. Isso no significa que a participao, seja dos trabalhadores assalariados por meio dos sindicatos, seja das lideranas dos movimentos sociais, no caia na tentao com mais frequncia do que se gostaria, da sua elitizao e da burocratizao da participao (FONTES, 1996), fazendo dela um ofcio.
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REfERNCIAS
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CAPTULO 16
O ESTATUTO POlTICO DA SOCIEDADE CIvIl: EvIDNCIAS DA CIDADE DO MxICO E DE SO PAUlO
1 INTRODUO
Aps trs dcadas de intenso debate internacional sobre a sociedade civil nos circuitos acadmicos, das instituies orientadas para o desenvolvimento e cooperao internacional, e dos prprios ativistas, possvel reconhecer trs consensos razoavelmente amplos sobre aquilo que fora caracterizado pelo mundo afora como emergncia, ressurgimento, redescoberta, resgate e ressurreio de sociedades civis vibrantes adjetivo predileto da literatura. Primeiro, as interpretaes mais influentes da sociedade civil carregaram as tintas na estilizao normativa de uma sociedade civil virtuosa e produtora de efeitos democratizadores nos planos poltico, cultural e econmico. Segundo, a sociedade civil abissalmente mais heterognea do que as formulaes tericas do momento da euforia levariam a supor, e, por conseguinte em vez de unificada por compromissos e valores comuns , perpassada por divergncias e conflitos e portadora de caractersticas que podem gerar efeitos positivos ou negativos. Terceiro, a sociedade civil ou o conjunto de atores habilitados a se qualificar como parte dela em cada contexto tem assumido funes institucionalmente reconhecidas por governos nacionais e subnacionais e por instituies multilaterais no desenho, no controle e na execuo de polticas pblicas e programas de ajuda, bem como na representao de pblicos diversos e interesses difusos.1 Os trs consensos constituem um avano: o primeiro sintetiza o teor das crticas nos balanos sobre a literatura passada, o segundo e o terceiro, alm de acusar deficincias, apontam para desafios de pesquisa e anlise a serem enfrentados. Pouco se sabe, ainda, sobre a forma pela qual a heterogeneidade da sociedade civil se organiza e opera: Como se compem e quais as consequncias de diferentes ecologias organizacionais? Qual a posio e as funes dos diferentes tipos de organizaes civis e quais suas estratgias de articulao? Como essas ecologias organizacionais se relacionam com as instituies polticas? Tambm possumos
1. Para o primeiro e segundo consensos ver os trabalhos de Encarnacin (2003, 2006), Olvera (2003), Dagnino, Olvera e Panfichi (2006), Gurza Lavalle (2003) e Warren (2004); para o terceiro consenso ver os trabalhos de Chalmers, Martin e Piester (1997), Fox (2006), Fung e Wright (2003), Fung (2004), Heller (2002), Santos e Avritzer (2002), Isunza e Gurza Lavalle (no prelo), Gurza Lavalle e Castello (2008) e Gurza Lavalle, Houtzager e Castello (2006a, 2006b).
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conhecimento bastante insatisfatrio sobre o alcance e as implicaes dos novos papis assumidos pelas organizaes civis: Em que medida as organizaes civis orientam suas aes para as instituies polticas? Qual a variao das funes assumidas pelas organizaes e qual a efetividade desses papis? Quais os efeitos desse envolvimento institucional sobre as prprias organizaes civis e sobre o modo de operao do aparato administrativo? Quais as fontes de legitimidade e dispositivos de accountability vinculados a esses papis? Este captulo se inscreve no segundo conjunto de questes. Mais especificamente, visa iluminar o estatuto poltico da sociedade civil. Os papis assumidos por atores da sociedade civil em regimes democrticos supem a presena de determinadas capacidades, de espaos e oportunidades estveis para mobilizar essas capacidades e de repertrios de demandas e tticas de ao considerados legtimos, em maior ou menor grau. Essa combinao de fatores varia consideravelmente conforme o contexto e, com ela, o prprio papel da sociedade civil em relao a conjuntos relevantes de interesses e instituies comumente grupados sob as categorias Estado, mercado e sociedade. A posio ocupada pela sociedade civil em relao a esses interesses e essas instituies, especialmente no que diz respeito s consequncias dessa posio para as capacidades da prpria sociedade civil quilo que lhe permitido e/ou interditado , define seu estatuto poltico. Assim, o estatuto poltico da sociedade civil constitui um problema de natureza emprica que exige, a um s tempo, a realizao de pesquisas sistemticas e a elaborao de distines capazes de capturar os interesses, as prticas e os atores envolvidos na construo e reproduo daquele. O argumento central deste captulo que a construo poltica da sociedade civil fornece a chave para entender o campo de atuao considerado legtimo para as organizaes civis, bem como suas capacidades de escolha, barganha e acordo em face do poder pblico e de outros atores organizados relevantes. Por conseguinte, no existe um estatuto poltico da sociedade civil, passvel de deduo terica, mas diversos estatutos, ou, de modo mais incisivo, diversas sociedades civis cujo estatuto no dado, mas requer explicao. Entende-se que as sociedades civis so uma construo poltica de um ponto de vista poltico-institucional e sociolgico, ou seja, no devido a seus atores serem criaturas dos atores polticos tradicionais ou por estarem subordinados aos seus ditames, mas porque o Estado e as instituies polticas, de um lado, e os atores da sociedade civil e os cidados, de outro, so mutuamente constitutivos (HOUTZAGER, 2004; GURZA LAVALLE; ACHARYA; HOUTZAGER, 2005). A recproca constituio entre Estado e sociedade ou entre instituies polticas e atores societrios ocorre mediante processos que, ao longo do tempo e no mesmo movimento vo moldando e sendo moldados pelas diferentes instituies polticas existentes. Essa modelagem recproca opera mediante a ao estratgica de atores
O Estatuto Poltico da Sociedade Civil...
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relevantes, claro, mas tambm por mecanismos consolidados graas a e para alm dos clculos polticos desses atores notadamente, constrangimentos vocacionais e institucionais. A plena fundamentao conceitual de tais mecanismos excede, por motivos de espao, o escopo deste captulo, e sua demonstrao emprica demandaria evidncias pormenorizadas para diferentes tipos de organizaes civis. Os resultados aqui apresentados e o prprio argumento da construo poltica da sociedade civil permanecem majoritariamente na dimenso da ao estratgica dos atores envolvidos, mas assumem a operao daqueles outros mecanismos como pressuposto analtico e, eventualmente, mobilizam evidncias que sugerem sua presena. Se a mtua determinao entre configurao das instituies polticas e configurao da sociedade civil a chave para a compreenso do estatuto poltico da seociedade civil em diferentes contextos, as explicaes exigidas so de ndole poltica para quaisquer configuraes encontradas empiricamente. Em outras palavras, sociedades civis cujos atores se orientam primordialmente para a benemerncia, a filantropia, a prestao de servios e a assistncia sustentada com recursos pblicos so uma construo poltica tanto quanto sociedades civis em que parte relevante dos seus atores privilegia o debate pblico, a incidncia em polticas pblicas, o exerccio de advocacy e a linguagem dos direitos. Ambas diferem no seu estatuto poltico, mas a caracterizao da primeira como menos democrtica ou menos politizada em relao segunda, embora eventualmente pertinente no plano descritivo, seria profundamente insatisfatria no plano analtico e explicativo. O exemplo anterior no meramente hipottico. A comparao de dois universos de organizaes civis oriundos da Cidade do Mxico e de So Paulo doravante CM e SP , aqui apresentada de modo sinttico, revela que cada um deles possui um estatuto poltico diferente, embora as respectivas ecologias organizacionais sejam semelhantes. Em SP, houve investimentos polticos de peso por parte de diversos atores constitudos na criao e no suporte de organizaes civis no alinhadas diretamente s rbitas do sistema poltico. As organizaes civis paulistanas distinguem-se comparativamente pela sua capacidade de disputar a agenda pblica em face das instncias de tomada de deciso poltica e pela sua maior articulao com atores societrios e polticos tradicionais. Na CM, o investimento na mobilizao e organizao societrias durante a transio suscitou interesse comparativamente menor por parte dos atores constitudos, e as organizaes civis, por sua vez, desempenham papel mais modesto na definio da agenda pblica, exercem ativismo menos dinmico na reivindicao de demandas perante as autoridades polticas e possuem articulao mais fraca com outros atores. Em suma, no plano da interpretao, argumenta-se que a construo poltica das sociedades civis nas duas metrpoles trouxe consigo consequncias profundas e responde por diferenas cruciais entre os universos de atores estudados, no que diz respeito ao perfil de sua atuao e s suas capacidades.
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Cumpre esclarecer desde j que o conceito sociedade civil pode ser alargado de modo a contemplar redes de solidariedade, aes individuais em pblico, irrupes espontneas e desorganizadas, iniciativas informais ou iniciativas institucionalizadas e estabilizadas organizacionalmente associaes. Tal leque poderia ser ainda maior, o que levou Cohen e Arato (2000, p. 476-555) a introduzir a distino entre sociedade civil como movimento e como instituio. As evidncias da construo poltica da sociedade civil neste estudo apresentadas correspondem s ltimas opes antes citadas, isto , a organizaes civis; denominao que ser utilizada de modo a separar os atores empricos e suas caractersticas do debate terico e das expectativas atreladas ideia de sociedade civil como compreenso normativa ou como conceito heurstico. Por fim, os resultados a serem apresentados dizem respeito a organizaes civis sediadas na circunscrio poltico-administrativa que d nome s cidades, quer dizer, no s regies metropolitanas como um todo, mas capital mexicana (Distrito Federal) e ao municpio de So Paulo. Ao todo, foram entrevistadas mais de 400 organizaes civis. Esses dados derivam de projeto de pesquisa mais amplo, intitulado Rights, Representation and the Poor: Comparing Large Developing Country Democracies Brazil, Indian and Mexico,2 o qual foi executado em vrios pases e voltou-se a investigar as novas funes de representao poltica desempenhadas por organizaes civis e as capacidades de atuao destas organizaes em diversos contextos. Esse projeto suscitou diversas linhas de trabalho que continuam em andamento, como a anlise comparativa utilizando-se de metodologia de redes. Na seo que se segue, examina-se a concepo normativa dominante da sociedade civil nos anos 1980 e 1990 e oferecem-se as distines analticas positivas que aliceram a possibilidade de compreend-la como construo poltica. Depois, explicitam-se as caractersticas do perodo analisado e das transies que ele envolveu; adverte-se sobre as limitaes derivadas de se trabalhar com universos de organizaes civis sobreviventes; e oferecem-se, de modo sucinto, informaes sobre a amostra e os critrios de classificao dos atores estudados. Na penltima seo, so examinadas as evidncias empricas da construo poltica das sociedades civis nos dois contextos nacionais e metropolitanos em que foi realizada a pesquisa, com especial ateno para os fundadores das organizaes civis e sua seletividade ao longo do tempo, para as fontes de financiamento e cobertura no oramento anual, e, por fim, para as capacidades de atuao e perfil vocacional das ltimas. Na seo final elabora-se breve comentrio conclusivo.
2. Sua formulao por extenso (HOUTZAGER et al., 2002), bem como diferentes publicaes dele derivadas encontram-se gratuitamente disponveis na pgina eletrnica: <http://www2.ids.ac.uk/futurestate/research/Phase1/Collective%20Actors.html>. Os artigos tambm podem ser acessados na biblioteca virtual do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (CEBRAP), disponvel em: <http://www.cebrap.org.br>. O projeto de pesquisa inicialmente focava os efeitos das transformaes do Estado nas possibilidades de as camadas populares terem seus interesses representados na esfera poltica, comparando tanto a atuao dos cidados quanto o papel de entidades da sociedade civil em Delhi, na Cidade do Mxico e em So Paulo. As ideias aventadas nestas pginas dizem respeito apenas ao segundo tipo de resultados, ou seja, s organizaes civis e no aos cidados. Para resultados sobre os padres de cidadania indivduos encontrados nessas cidades, ver Houtzager, Acharya e Gurza Lavalle (2007).
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2 DISTINES ANAlTICAS POSITIvAS E COMPREENSES NORMATIvAS DA SOCIEDADE CIvIl
A descoberta prtica da ideia de sociedade civil, nos anos 1980, obedeceu urgncia poltica de aglutinar posies e atores diversos nas mobilizaes contra os regimes autoritrios na Amrica Latina, nas revolues pacficas da Europa do Leste e nos esforos pela paz na frica. No entanto, a redescoberta ou reelaborao terica desfechada por esses acontecimentos foi a tal ponto estilizada e normativa que acabou por introjetar, naquela unidade poltica pragmtica, um princpio geral e exclusivo de unificao com sentido democratizante e no subordinado aos imperativos do poder e do dinheiro , o qual se pretendia caracterizador da mirade de atores eventualmente enquadrveis na categoria sociedade civil. Como os perodos de ps-transio e ps-comunismo se encarregariam de mostrar celeremente, o agir e a convivncia desses atores em tempos democrticos no mais pareceriam responder a um princpio geral e, definitivamente, no mais preservariam a unidade poltica. Permanece em p, todavia, o desafio de elaborar distines conceituais com aderncia ao mundo e capazes de elucidar a organizao e o funcionamento da sociedade civil em contextos nos quais no mais opera uma ampla unificao poltica negativa de diversos atores coletivos e de parte da cidadania em relao ao Estado. Grosso modo, na compreenso mais influente dos anos 1990, a sociedade civil guardaria diferenas substantivas em face do mercado e do Estado, pressionando externamente este ltimo mediante a construo de consensos pblicos acerca de prioridades e problemas sociais emergentes, ora para incidir nas decises das instituies polticas e do aparto burocrtico administrativo, ora para regular o mercado. Em outras palavras, a sociedade civil operaria como uma fora de racionalizao do poder e de democratizao, ancorada na sua capacidade de erodir a legitimidade de decises polticas graas ao exerccio desimpedido da comunicao pblica. Nessa formulao, de inspirao nitidamente habermasiana, o estatuto poltico normativo e ambicioso: a sociedade civil constitui instncia privilegiada seno exclusiva de produo de consensos morais e, ao mesmo tempo, fonte de fluxos comunicativos direcionados a sintonizar o funcionamento das instituies do mercado e da poltica com tais consensos.3 Construir os alicerces tericos de um estatuto poltico assim especificado, em registro normativo, tarefa rdua e controversa, que animou a reviso conceitual de mais envergadura e com mais repercusses realizada nos anos 1990.
3. A posio de Habermas (1973, 1984, 1994) a respeito da sociedade civil, ou, com maior preciso, a respeito da esfera pblica (ffentlichkeit), mudou ao longo do tempo, perdendo suas feies mais sociolgicas e ganhando contornos filosficos cada vez mais abstratos. A formulao mais influente, quer dizer, aquela informada por sua teoria da ao comunicativa, foi criticamente reapropriada por Cohen e Arato (2000), levando Habermas (1998) a explicitar sua resposta e termos da relao entre esfera pblica e sociedade civil.
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Em Civil Society and Political Theory, Cohen e Arato (2000) empenharam-se na reviso da categoria sociedade civil ao longo da filosofia moderna de modo tanto a lhe restituir potencialidades heursticas altura dos desafios colocados pela complexidade, pela diferenciao e pelo descentramento das sociedades contemporneas resgatando-a dos crticos mais argutos no sculo XX , quanto a adequar o programa de pesquisa de Habermas mediante a introduo de especificaes analticas menos abstratas e mais sensveis s dinmicas da esfera poltica e da prpria sociedade civil. Foi essa reelaborao que ganhou mais influncia na Amrica Latina (OLVERA, 2003; PANFICHI, 2003; COSTA, 2002; AVRITZER, 1994) e sua popularizao, como registro sociolgico dominante para se pensar na ao coletiva, no raro acabou traduzindo sem mediaes o esforo da teoria normativa sempre passvel de debate conforme as suas prprias regras de constituio para diagnsticos permeados de wishful thinking, a predicar as virtudes dos atores da sociedade civil no mundo perante a malignidade das instituies polticas o Estado. Emblematicamente, em texto de balano publicado apenas trs anos aps o lanamento de sua influente obra com Cohen, Arato se deu ao trabalho de especificar as ambiguidades da teoria de ambos e de advertir a respeito dos efeitos indesejveis por ela gerados; entre eles, a (...) desastrosa tendncia de desvalorizar o parlamento e a competio partidria (ARATO, 1995, p. 25). Perante os efeitos cognitivamente empobrecedores das compreenses normativas e altamente estilizadas da sociedade civil, diversos autores tm proposto distines positivas, com o intuito de contribuir para a construo de teorias capazes de orientar a pesquisa emprica e de impulsionar o debate terico sobre as capacidades e os alcances da sociedade civil em registro explicativo sensvel diversidade de atores, interesses, conflitos e efeitos presentes no seu seio (WARREN, 2001; ENCARNACIN, 2006; DAGNINO; OLVERA; PANFICHI, 2006; GURZA LAVALLE; CASTELLO; BICHIR, 2007, 2008). A perspectiva neste trabalho assumida enfatiza o carter politicamente construdo das sociedades civis a partir das relaes travadas ao longo do tempo entre sociedade e Estado, ou organizaes civis e instituies polticas. A relao de mtua constituio entre Estado e sociedade postulado distintivo da tradio da sociologia histrica comparada, conforme atestam a anlise de Tilly (1996) a respeito das diferentes combinaes entre capital (sociedade) e coero (Estado-soberanias) na definio de aparatos burocrtico-administrativos nacionais e na emergncia de instituies democrticas; a reconstruo de Bendix (1996) sobre a ampliao da cidadania no processo de construo do Estado nacional; ou o trabalho de Skocpol (1992) acerca da origem do sistema de seguridade social nos Estados Unidos.4 Em termos mais gerais, verses diferentes desse postulado guiam abordagens que pensam a
4. Ver, tambm, formulaes de relevncia crucial para o debate sobre a mtua constituio entre Estado e sociedade em Migdal (1994), Migdal, Kohli e Shue (1994) e Evans (1995, 1996).
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relao entre instituies polticas e sociedade civil a partir de categorias de mediao notadamente, esfera e opinio pblicas , pensadas como engendro da sociedade civil burguesa no contexto da profissionalizao e secularizao da poltica legada pelos Estados absolutistas (HABERMAS, 1994; SENNETT, 1977; KOSELLECK, 1999), e direitos pensados como instituies socialmente disputadas e que instituem a prpria sociedade (ROSANVALLON, 1999; BENDIX, 1996). Aqui, o postulado da mtua determinao se nutre, preliminarmente, de amplas formulaes conceituais acerca da consonncia entre padres de institucionalizao de interesses e conflitos em determinado Estado, de um lado, e padres de mobilizao e organizao da sociedade civil correspondente, do outro (GURZA LAVALLE, 1994, p. 62-75; 1998, p. 107-214; 2001, p. 66-93). Mas nutre-se, sobretudo, da tradio do institucionalismo histrico ou da sociologia histrica comparada, particularmente da abordagem da polis polity aproach, formulada inicialmente por Skocpol (1992), em termos amplos, e, depois, especificada por Houtzager (2004, p. 1-31/17-45). nfase de Skocpol (1992, p. 41) no papel da configurao institucional dos governos e dos sistemas de partidos como condicionantes cruciais das aes de atores societrios e de ativistas polticos e polticos profissionais, adiciona-se a ideia de que o condicionamento, alm de recproco, de ndole iterativa e molda tanto as capacidades dos atores societrios quanto as das instituies polticas. As capacidades de ambos constituem uma cristalizao poltica derivada da interao e da iterao. Processos de interao entre as instituies polticas e os atores societrios sedimentam-se pela repetio (iterao) de aes bem-sucedidas ou fracassadas. No entanto, o sucesso e o fracasso no se distribuem aleatoriamente: isso depende do quanto alguns interesses organizados conseguiram ou no, no passado, arquitetar seu encaixe nas instituies polticas as quais, por sua vez, so seletivas (HOUTZAGER, 2004). As possibilidades de arquitetar esse encaixe institucional (engineering institutional fit), ou seja, de ganhar a capacidade de proteger interesses no futuro, variam temporalmente e tendem a ser maiores quanto mais bem posicionado estiver o ator em momentos extraordinrios ou conjunturas crticas de inovao institucional, tais como os processos de construo do Estado e, precisamente, as transies polticas (GURZA LAVALLE, 1994).5 Assim, as instituies polticas e os atores da sociedade civil guardam certa autonomia, mas so mutuamente imbricados (embedded) (GURZA LAVALLE; ACHARYA; HOUTZAGER, 2005; HOUTZAGER; GURZA LAVALLE; ACHARYA, 2003) para diz-lo com a sugestiva formulao de Evans (1995) acerca do Estado desenvolvimentista. A sociedade civil inserida institucionalmente e as instituies polticas, por sua vez, so inseridas socialmente.
5. Para uma anlise sofisticada sobre o papel das conjunturas crticas no institucionalismo histrico e na sociologia histrica macrocausal, ver os trabalhos de Mahoney (1999, 2000). Para ver a categoria em operao nos planos epistmico e narrativo, ver Collier e Collier (1991).
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A perspectiva da construo poltica aponta para a relevncia de se entender a agncia dos atores, como ao estratgica, e os condicionantes que estruturam essa ao, como solidificao de decises e condicionantes pretritos. Assim, a mtua imbricao entre instituies polticas e atores da sociedade civil, bem como as vantagens derivadas dos encaixes institucionais burilados pela trajetria de suas interaes constituem um componente estrutural produzido pelos atores e por suas aes que, entretanto, no mais se encontra sua disposio. Por outras palavras, o estatuto poltico da sociedade civil produto contingente de processos histricos, mas dista de ser aleatrio. No plano dos atores neste trabalho contemplados, entendemos que organizaes civis enfrentam e se constituem como expresso de constrangimentos de ordem vocacional e institucional. Os primeiros dizem respeito aos repertrios possveis de propsitos, problemas e aes que constituem a razo de ser do ator, delimitando suas estratgias de atuao e os tipos de reclamos pblicos considerados socialmente legtimos para ele. Assim, as vocaes de uma associao de bairro e de uma entidade filantrpica so diferentes, delimitam distintos conjuntos de problemas e pblicos e as levam a diferir tambm quanto aos seus programas de ao. Porm, as fronteiras dessas vocaes so elsticas e a definio dos seus repertrios especficos varia de contexto a contexto, devido, em boa medida, aos constrangimentos de ndole institucional. Estes, por sua vez, referem-se s restries ou barreiras formais e informais legislao e interesses fortemente organizados que delimitam as possveis reas de atuao e as fontes para a obteno de recursos, preservando reas legtimas da representao social de interesses sob o controle de determinados tipos de organizaes.6 Em relao aos constrangimentos institucionais, as organizaes civis se acham em desvantagem, pois o crescimento recente de seus papis tende a esbarrar com atores e suas respectivas reas de atuao e representao social plenamente consolidados, enquanto elas, de maneira geral, carecem de espaos prprios. Em geral, e diferentemente dos partidos e sindicatos, a capacidade de agncia das organizaes civis altamente contingente pela precria institucionalizao dos seus interesses e, nesse sentido, apenas subconjuntos especficos de organizaes civis, como aquelas dedicadas assistncia social, possuem posies altamente consolidadas, o que implica, entre outras coisas, acesso estvel a recursos pblicos. Embora a precria institucionalizao seja um trao em maior ou menor medida compartilhado pelas organizaes civis ressalvando claras excees como
6. Nesse sentido, os constrangimentos institucionais incorporam a ideia instigante de regime parcial de representao, desenvolvida por Schmitter (1992), embora existam diferenas cruciais: primeiro, evita reduzir o complexo universo de organizaes que compem a sociedade civil a um nico regime de representao o regime de presso (SCHMITTER, 1992, p. 429-230; 1993); segundo, no pressupe que os interesses mais relevantes e estveis a serem representados sejam oriundos do mundo do trabalho ou possuam um carter estrutural pressuposio que acompanhou Schmitter desde o incio da sua carreira no debate neocorporativista (SCHMITTER, 1974).
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as fundaes7 , elas se diferenciam umas das outras devido aos seus constrangimentos vocacionais. Associaes de bairro, entidades assistenciais ou organizaes no governamentais (ONGs), por exemplo, respondem a razes de ser diferentes, ainda que criadas para lidar com o mesmo problema pobreza, por exemplo. Tambm exprimem setores sociais e protagonismos societrios diversos e ocupam posies distintas no universo das organizaes civis (GURZA LAVALLE; CASTELLO; BICHIR, 2007), alm de estabelecerem relaes com seus beneficirios, disporem de recursos e estratgias de atuao, e realizarem atividades costumeiras que as singularizam. Como os constrangimentos institucionais, os de ndole vocacional independem da vontade dos atores ou de suas convices polticas e morais, embora, neste caso, as fronteiras sejam mais maleveis. Entidades assistenciais prestam servios a setores da populao definidos por vulnerabilidades, enquanto os sindicatos representam filiados oriundos do local de trabalho conforme categorias profissionais. Assim, constrangimentos institucionais e vocacionais desempenham um papel constitutivo na formao das organizaes civis e contribuem para a compreenso dos papis por elas desempenhados em diferentes contextos, para alm da vontade e percia de suas lideranas ou diretorias. Os resultados de pesquisa aqui apresentados no permitem mostrar diretamente a atuao desses constrangimentos, mas eles constituem duas modalidades relevantes de mecanismos que podem operar na construo poltica das sociedades civis. As evidncias aqui mobilizadas operam no plano das escolhas estratgicas ou apostas de atores j constitudos, mas outros mecanismos com efeitos de seleo sobre a ecologia organizacional da sociedade civil trabalharam durante o perodo coberto pela anlise.
3 TEMPORAlIDADE POlTICA, ORGANIzAES CIvIS SOBREvIvENTES E ClASSIfICAO
As transies so momentos extraordinrios conjunturas crticas , favorveis para flagrar realinhamentos e alianas entre atores consolidados, bem como a criao de novos atores e as relaes entre aqueles e estes. O acompanhamento dos desdobramentos desse momento de redefinies permite mostrar diferentes padres de construo poltica e evidenciar suas consequncias no mdio prazo quanto ao papel dos novos atores nos contextos de ps-transio. Em outras palavras, dados dois contextos de transio democrtica Brasil e Mxico, ambos caracterizados , segundo as respectivas literaturas nacionais (pelo protagonismo de sociedades civis emergentes e autnomas), interessante indagar: Quais os
7. Fundao, diferentemente de outros tipos de organizaes civis como as ONGs ou as associaes de bairro, propriamente uma categoria jurdica que define entidades criadas por uma doao patrimonial, cujos rendimentos so utilizados para a execuo de finalidades claramente especificadas no estatuto. O uso dos recursos da fundao para finalidades no estatutrias motivo de interveno pblica.
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efeitos duradouros da configurao das relaes entre as instituies e os atores polticos existentes e os novos atores da sociedade civil nesses pases? Pela sua importncia, esses processos polticos suscitaram interesse amplo e a literatura a seu respeito farta. No o intuito aqui resgatar a produo acadmica, mas apenas atentar para algumas diferenas cruciais entre as duas transies. A transio no Mxico fez-se no contra uma ditadura, mas contra um regime autoritrio de partido de Estado o Partido da Revoluo Institucionalizada (PRI), cujo funcionamento inclua eleies regulares, sistema partidrio estvel e, progressivamente, a barganha e o reconhecimento das vitrias eleitorais de outros partidos, ainda que apenas para cadeiras no Congresso Nacional e nas assembleias estaduais.8 A combinao de um sistema partidrio estvel no contexto de um regime de partido de Estado gerou, curiosamente, clivagens partidrias fortemente arraigadas na sociedade entre regime e oposio, e, na oposio, entre esquerda e direita embora a relevncia dessas clivagens fosse reduzida nas portas do Legislativo, em que os partidos minoritrios de oposio eram confinados a um papel meramente simblico. O autoritarismo ou a condio anmala a ser superada com a transio, tal como percebido socialmente, condensava-se no na inexistncia de eleies ou de liberdades civis, mas na permanncia vitalcia do PRI no Executivo federal. Assim, a mobilizao social empenhada em opor-se ao autoritarismo foi em boa medida dirigida para o cume do sistema poltico, ordenada conforme clivagens partidrias e orientada busca pela lisura das eleies e, sobretudo, pelo fortalecimento de uma opo eleitoral presidncia capaz de mobilizar tantos votos que se tornasse impossvel para o regime escamotear os resultados. Ademais, a identificao entre o PRI e as medidas de ajuste estrutural que comprometeram os fundamentos da legitimidade do Estado ps-revolucionrio , acentuou as clivagens partidrias no mbito da sociedade, potencializando a associao entre a esquerda e o nacionalismo (ISUNZA, 2001).9 Assim, a transio mexicana resolveu-se integralmente ao nvel do sistema poltico, mediante a alternncia poltica e uma reforma das instituies incumbidas de administr-lo. J no Brasil, a transio seguiu os moldes dos casos ditatoriais militares, embora de modo menos cruento e com um grau maior de jogo poltico do que nos outros pases do Cone Sul, como atestada na manuteno das eleies municipais durante a ditadura na maior parte dos municpios do pas. O sistema poltico brasileiro preservou feies oligrquicas no primeiro tero do sculo XX, pelo que foi
8. O Partido Comunista permaneceu proscrito da arena eleitoral at a reforma poltica de 1977, mas partidos criados sob auspcios do Estado chamados no fortuitamente de paraestatais e o Partido da Ao Nacional (PAN) foram vagarosamente ocupando algumas cadeiras no Legislativo e, no caso do segundo, as dos executivos federais de estados do norte do Mxico. No nvel municipal, o grau de pluralismo tolerado foi maior. 9. O trabalho de Isunza (2001) oferece um balano acurado de 30 anos de mobilizao social no Mxico, das mobilizaes de 1968 aos efeitos do ajuste estrutural emblematicamente marcado pela adeso ao Tratado de Livre Comrcio da Amrica do Norte.
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caracterizado como um sistema fraco e sem penetrao ou capilaridade sociais. Foi s na Segunda Repblica que partidos polticos com progressiva referncia popular passaram a disputar a maioria no Congresso Nacional mais especificamente o Partido Social Democrtico (PSD) e o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), ambos criados originalmente como veculos do varguismo. Porm, a breve vida da Segunda Repblica (1945-1964) e a reestruturao do sistema partidrio imposta pela ditadura (primeiro em duas opes Aliana Renovadora Nacional (Arena) e Movimento Democrtico Brasileiro (MDB) , graas aos efeitos do Ato Institucional no 2 (AI-2), e, aps as eleies de 1978, em seis partidos, com a extino igualmente imposta do bipartidarismo) tornaram as clivagens partidrias instveis e erodiram a capilaridade e o enraizamento social desenvolvidos durante a Segunda Repblica (KINZO, 1980; FLEISCHER, 2004). A normalidade a ser recuperada passava pela restaurao das liberdades civis, pela abertura do sistema poltico e pela liberao criao de partidos, bem como pelo retorno das eleies diretas para o Executivo federal. O engessamento do sistema partidrio, entre as opes organizadas e/ou autorizadas pela ditadura, em contexto de clivagens partidrias enfraquecidas, e o fato de que as liberdades civis particularmente o direito de associao haviam sido restauradas antes da abertura no sistema poltico, parecem ter animado um padro dispersivo de mobilizao social que no buscou o sistema poltico como sua sntese natural (BOSCHI, 1987; DOIMO, 1995). Antes, o desfecho da transio, em que confluram os atores relevantes dessa mobilizao, foi a Constituinte de 1988, acompanhada da emergncia de novos partidos polticos. Momentos nacionais de peculiar intensidade, como aqueles caractersticos das transies, fortalecem a sintonia entre as dinmicas polticas nacional e locais, no raro animando uma convergncia destas em funo daquelas. Quando os tempos de urgncia poltica arrefecem, a poltica local tende a se desacoplar da nacional, a ela se realinhando periodicamente ao sabor dos ciclos eleitorais notadamente das eleies presidenciais. A periodizao aqui adotada procura contemplar essa temporalidade dual de modo a tornar mais perceptveis as dinmicas da ps-transio. Contra o pano de fundo dessa periodizao, diversas feies empricas das organizaes civis paulistanas e mexicanas conformam, segundo ser visto, padres polticos inteligveis. Porm, o trabalho de situar a criao desses atores no tempo e de extrair consequncias das posies encontradas requer uma nota de cautela. Trata-se, por definio, de um conjunto de organizaes civis sobreviventes, e as taxas de natalidade e mortalidade de suas congneres so desconhecidas. de se esperar que os sobreviventes colhidos na amostra sobrerrepresentem entidades mais jovens e sub-representem aquelas criadas h mais tempo, tornando esprias inferncias a respeito da prevalncia de determinados tipos de organizaes
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no tempo ou da seletividade dos atores que, em tese, teriam preferido cri-las em lugar de outros tipos possveis opes analticas viveis para se operacionalizar o argumento da construo poltica da sociedade civil. Ainda assim, plausvel considerar dados temporais como significativos desde que se enquadrem nos seguintes critrios: i) se os dados mostram incrementos bruscos na criao de organizaes civis de um perodo a outro, a variao interna de cada tipo de organizao civil a ser analisada passvel de interpretao, pois o nmero dessas entidades s poderia ser maior do que aparece na amostra; ii) se os resultados confirmam consensos bem estabelecidos nas literaturas locais, parece pertinente assumir que os padres identificados na amostra e assentes nessas literaturas so robustos o suficiente para no serem ocultados pelo vis decorrente das taxas de mortalidade; e iii) se no h razes para supor que a proliferao de determinado tipo de organizao civil um fenmeno recente, frequncias e mdias de idade baixas sugerem altas taxas de mortalidade e, em princpio, so passveis de interpretao nesse sentido. Em suma, malgrado a sobrerrepresentao de organizaes civis mais jovens, flutuaes rpidas e substanciais podem ser interpretadas de modo significativo. As evidncias acerca dos diferentes processos de construo poltica das constelaes de organizaes civis existentes em So Paulo e na Cidade do Mxico provm de dois surveys amplos. Os questionrios aplicados a lideranas ou membros dos corpos diretivos dessas organizaes foram realizados, primeiro, em 2002, na metrpole sul-americana durante oito meses de trabalho de campo, e, no ano seguinte, na capital mexicana ao longo de seis meses. H registros para 229 organizaes sediadas no municpio de So Paulo e para 196 na Cidade do Mxico. Para conformar a amostra, organizaes foram escolhidas utilizando-se a tcnica da bola de neve, especialmente recomendvel para rastrear populaes ocultas, quer dizer, de difcil identificao e/ou acesso, como ocorre com o universo das organizaes civis, para as quais inexistem cadastros ou listas universais.10 Foram entrevistadas, inicialmente, organizaes civis reconhecidas no plano local por seu trabalho junto s camadas populares da regio. Alm de identificar e entrevistar, preciso classificar e tornar comparveis organizaes civis oriundas de latitudes diferentes de modo a viabilizar o diagnstico
10. Para uma anlise das vantagens e dos usos da tcnica de amostragem chamada de bola de neve, ver Atkinson e Flint (2001), Goodman (1961) e Sudman e Kalton (1986). Para uma reviso de suas vantagens em relao aos recursos mais comuns listas ou estudos de caso utilizados na literatura que pesquisa sociedade civil, ver Houtzager, Gurza Lavalle e Acharya (2003). Sem dvida, h vieses inerentes s amostras produzidas mediante tal procedimento de carter no aleatrio, mas, diferentemente daquilo que ocorre com as listas, eles podem ser controlados e inclusive desenhados para servir aos propsitos da pesquisa. Um dos projetos de estudos de caso mais ambiciosos foi financiado pela Fundao Ford: Civil Society and Governance Project. Seus resultados para Amrica Latina podem ser consultados nos trabalhos organizados por Dagnino (2002), Olvera (2003), Panfichi (2003) e Dagnino, Olvera e Panfichi (2006). Para o uso de listas na Amrica Latina, ver Fernandes (2002) e Landim (1996).
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das respectivas ecologias organizacionais. Como os rtulos normalmente utilizados pelas organizaes civis so objeto de disputa simblica para atribuir sentido a seu agir, elas no foram classificadas com base em suas autodefinies, seno conforme critrios objetivos de duas ordens: a relao com seus beneficirios e o perfil das atividades normalmente realizadas. Mediante a aplicao desses critrios, tornouse possvel delinear uma primeira classificao de organizaes civis, cujas feies se tornam intuitivamente claras pelas denominaes aqui utilizadas: associaes de bairro; associaes comunitrias; ONGs; pastorais; articuladoras; foros; e entidades assistenciais. Anlises pormenorizadas sobre a consistncia da tipologia, dos critrios utilizados em termos comparativos e das caracterizaes usuais na literatura podem ser encontradas alhures (GURZA LAVALLE; CASTELLO; BICHIR, 2007, 2008; GURZA LAVALLE; CASTELLO, 2008). Articuladoras e associaes comunitrias, todavia, merecem breve comentrio, pois so menos intuitivas do que o resto. As primeiras so organizaes civis criadas por outras organizaes especificamente para defender seus interesses perante o Estado e outros atores econmicos e societrios, estimular a construo de agendas comuns e coordenar a ao entre seus membros. Nesse sentido, assemelham-se a federaes de associaes. Por sua vez, associaes comunitrias so atores locais e territoriais que trabalham para pequenos grupos e comunidades, e cujos membros so normalmente os prprios beneficirios, como ocorre, por exemplo, com grupos da terceira idade, clubes locais de jogadores de bocha, grupos de autoajuda e assim por diante. Cumpre mencionar que as organizaes populares de massas, atores que poderiam ser identificados como os movimentos populares da dcada de 1970 e 1980,11 foram classificadas na categoria residual outras, devido tanto baixa frequncia (SP: 11 organizaes ou 5% da amostra; CM: 3 organizaes ou 2% da amostra)12 quanto impossibilidade de agreg-las em outras categorias sem distorcer os critrios utilizados para definir a tipologia. A composio dos universos de organizaes civis coincide em boa medida, mas como a correspondncia no plena optou-se por criar categorias mais abstratas que permitissem ampliar a comparabilidade. A tabela 1 apresenta a tipologia final adotada para esta anlise e as classificaes iniciais em que no h correspondncia. Cumpre lembrar que as amostras foram colhidas conforme procedimentos iguais em ambas as cidades, quer dizer, os pesos especficos de cada tipo de entidade foram afetados igualmente pelas escolhas metodolgicas e, por conseguinte, semelhanas e variaes na composio encontrada obedecem aos contextos pesquisados. Quanto s no correspondncias, cumpre atentar para trs
11. Por exemplo, o Movimento dos Sem Terra (MST) foi classificado nessa categoria. 12. Na categoria outras, as organizaes populares perfazem 50% em SP e 21% na CM.
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tipos de organizaes civis. Associaes locais na Cidade do Mxico teriam presena modesta na amostra no fosse pelo boom dos comits de vizinhos (comits vecinales13), desencadeado pela Lei de Participao Cidad. Por sua vez, a teologia da libertao e o ativismo da Igreja perderam flego no Brasil aps a transio democrtica nos anos 1970 e 1980, mas o trabalho pastoral ainda disseminado o suficiente para aparecer na amostra. O trabalho de coordenao e adensamento de agendas entre atores vinculados por afinidades temticas tambm parece mais difundido em So Paulo, a julgar pela ausncia de fruns na capital mexicana. Em termos gerais, todavia, a composio da ecologia organizacional guarda propores semelhantes, ora nas subcategorias compatveis, ora nas categorias agregadas (associaes locais, organizaes orientadas tematicamente, entidades de coordenao e entidades assistenciais.) As associaes locais integram por volta de um quarto das organizaes civis na amostra, embora associaes de bairro e comunitrias apresentem maior peso em SP, equilibrado pelos comits de vizinhos na CM. Neste caso, a discrepncia reside na modesta presena das associaes de bairro (3%) frente ao vultoso nmero de comits, que responde ao boom induzido pela Lei de Participao Cidad na CM. Por sua vez, as organizaes orientadas tematicamente registram maior peso na capital mexicana (10% a mais), mas em ambos os casos se trata do tipo de entidade mais difundida. Inversamente, e em propores similares, a metrpole sul-americana supera em muito a primeira quanto ao nmero de articuladoras. As entidades assistenciais so menos expressivas, todavia, com porcentagem igual nas duas cidades (aproximadamente 15%).
TABELA 1
Tipologia agregada N Associaes locais Associaes de bairro Associaes comunitrias Comit de Vizinhos Organizaes orientadas tematicamente ONGs Pastorais
1
Organizaes civis em duas metrpoles

So Paulo Porcentagem 23,1 14,4 7,9 30,1 27,1 3,1 Idade 18,9 20,6 16,4 13,6 13,0 19,6 N
1
Cidade do Mxico Porcentagem 26,5 3,1 3,1 20,4 39,3 37,2 Idade 5,1 8,2 6,5 4,4 11,2 11,1 (Continua)
53 33 18 69 62 7
52 6 6 40 77 73
13. Embora seja possvel argumentar que os comits de vizinhos no pertencem sociedade civil, considerada sua falta de autonomia, espontaneidade ou enraizamento genuno, sua excluso remete a uma compreenso normativa da sociedade civil, evitada nestas pginas. Ademais, a bola de neve foi propositalmente desenhada para colher, primeiro, as organizaes civis em regies de baixa renda que mantivessem trabalho com as comunidades locais e, depois, as entidades com as quais as primeiras trabalham.

(Continuao) Tipologia agregada N Entidades articuladoras Entidades coordenadoras Foros Entidades assistenciais Outras Total 47 33 12 38 22 229 So Paulo Porcentagem 20,5 14,4 5,2 16,6 9,6 100 Idade 14,3 16,3 7,4 18,8 20,3 16,5 N 24 22 28 15 196 Cidade do Mxico Porcentagem 12,2 11,2 14,3 7,7 100
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Idade 10,2 10,1 22,5 26,0 12,2
Fonte: Project Rights, Representation, and the Poor: Comparing Large Developing Democracies Brazil, India, and Mexico. Institute for Development Studies (IDS)/CEBRAP. Nota1: A listagem dos subitens que compem as cinco categorias analisadas (associaes locais, organizaes orientadas tematicamente, entidades articuladoras, entidades assistenciais, e outras) no incluem todas as organizaes observadas e integralizadas no total de cada categoria. So listados apenas os tipos de organizao civil com relevncia para a presente anlise.
4 EvIDNCIAS PARA SE PENSAR NO ESTATUTO POlTICO DAS SOCIEDADES CIvIS
Embora as ecologias organizacionais da sociedade civil em ambos os contextos sejam relativamente semelhantes quanto sua composio, um atributo demogrfico elementar como a idade mdia das entidades acusa discrepncias nada desprezveis, as quais sugerem a incidncia de uma taxa de mortalidade maior no caso das entidades mexicanas. A tabela 1 mostra a maior brevidade da vida (mortalidade) de praticamente todos os tipos de organizaes civis na CM quando comparada a seus pares em SP Particularmente ilustrativo o caso das associaes locais, para as quais a brevidade . na CM beira a fugacidade. Curiosamente, as entidades mais longevas em SP so as associaes de bairro 21 anos. Em princpio, essas cifras seriam passveis de interpretao, da perspectiva da construo poltica da sociedade civil, como consequncia de um entorno institucional mais hostil e, nesse sentido, menos propcio sobrevivncia das organizaes civis na CM com exceo das entidades assistenciais. Nesta seo ser demonstrado que esse indcio forma parte de um padro mais geral de construo poltica das sociedades civis nos respectivos contextos nacionais e metropolitanos. A reconstituio da construo poltica dos universos de organizaes civis descansa em trs ordens de evidncias. Na primeira, que diz respeito participao de outros atores na fundao das organizaes civis, bem como os apoios decisivos por elas recebidos durante seus primeiro ano de vida, notam-se padres de seletividade quem funda quem altamente diferenciados entre ambos os contextos. O exame das variaes temporais desse investimento na criao de novos atores e dos motivos que o animaram contribuem para delinear, com nfases mais claras, o padro encontrado em ambas as cidades. Contudo, os compromissos sugeridos no passo anterior quanto ao investimento de determinados atores na criao e no suporte de organizaes civis no autorizariam qualquer inferncia acerca de sua continuidade ou seu significado no presente. A segunda ordem de evidncias diz respeito ao porte do oramento anual das
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entidades em questo, bem como generosidade e diversidade de fontes de financiamento, os quais permitem delinear de modo ntido a existncia de apostas polticas perdurveis no tempo e a natureza substancialmente distinta destas na CM e em SP A ltima or. dem de evidncias diz respeito s eventuais consequncias dos padres encontrados na determinao do perfil vocacional e das capacidades de atuao das organizaes civis nas duas urbes. A superposio coincidente de evidncias permite esboar traos cruciais da construo poltica dos universos de organizaes civis analisados e inferir seus efeitos na conformao dos estatutos polticos que distinguem as sociedades civis na CM e em SP .
4.1 quem apostou na sociedade civil: fundadores
Os fundadores das organizaes civis, bem como as fontes de financiamento destas proporcionam evidncias dos distintos processos de construo poltica das sociedades civis na CM e em SP, pois revelam as diferentes apostas polticas realizadas pelos atores constitudos no contexto das transies incluindo outras organizaes civis e apontam para a construo de protagonismos societais com capacidades diferenciadas de incidncia nos cenrios ps-transio. Cumpre esclarecer que a participao de outros atores na fundao de organizaes civis contempla tanto modalidades de interveno institucional direta quanto o envolvimento decisivo de indivduos com filiaes institucionais relevantes para a criao do novo ator. Conforme ser visto, tambm h informaes para as entidades fundadas por indivduos avulsos ou sem filiao institucional.14 A participao de outros atores na fundao de organizaes civis no apenas mais frequente em SP, mas traz tona seu envolvimento na empreitada de criar e fortalecer constelaes mais diversificadas de entidades no universo das organizaes civis (grfico 1). De fato, os resultados revelam uma contraposio ntida de padres. Em primeiro lugar, na CM, a fundao de mais da quinta parte das organizaes civis (23%) foi realizada sem a participao de qualquer ator constitudo ou instituio, isto , como iniciativa de indivduos avulsos, enquanto na metrpole sul-americana essa proporo menor (16%). Em segundo lugar, a Igreja Catlica participou da fundao das organizaes civis de SP (32%) de maneira mais decisiva que na CM (20%). Em terceiro lugar, SP tambm registra peso maior dos sindicatos (14%, contra 5% na CM) e partidos polticos (29%, contra 14% na CM) merecendo especial destaque a presena do Partido dos Trabalhadores (PT) (17%) e seu contraste com a presena do principal partido de esquerda mexicano, o Partido Revolucionrio Democrtico (PRD) (3%). J a participao de organizaes civis na fundao de outras organizaes civis (SP 50%; CM 48%) e a presena do governo nesse momento germinal de institucionalizao de novos atores ocorreu em porcentagens bem semelhantes nos dois contextos (SP 17%; CM 17%).
14. Em propores aproximadamente iguais para as duas cidades, indivduos fundadores com filiao institucional so mais comuns na amostra (80%) do que intervenes diretamente institucionais (20%).
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GRFICO 1
(Em %)
fundadores de organizaes civis CM e SP
Fonte: Associativismo e representao popular comparaes entre Amrica Latina e ndia. IDS/CEBRAP.
Para alm de nveis diferenciados de engajamento na criao de novos atores nos perodos das transies, os fundadores seguiram padres de seletividade quanto ao tipo de ator fundado. Esses padres de seletividade permitem caracterizar melhor as diferenas entre ambas as cidades, e suas lgicas de fundo podem ser amplificadas se considerada na anlise no apenas a participao de entidades com estatuto explcito de fundadores, como tambm outras formas de participao e ajuda relevantes para a sobrevivncia da organizao durante seu primeiro ano de vida ajuda que, por algum motivo, no assume o carter formal de um ato pblico de fundao. Na CM, as entidades que contaram com alguma modalidade de participao do governo na fundao ou no primeiro ano de vida foram, principalmente, as associaes locais (40%); quer dizer, as gestes do PRD no governo da Cidade de Mxico no apenas promoveram a Lei de Participao Cidad, que instituiu os comits de vizinhos, mas tambm participaram da corrida para organizar os prprios comits (grfico 2).15 Por sua vez, as entidades de coordenao registraram a maior participao do governo paulistano (26%) na fundao das organizaes civis, seguidas das associaes locais (23%). Os resultados oferecem contraposio interessante: de um lado, o governo da CM investiu principalmente nas organizaes civis com menor capacidade de coordenao, agregao e barganha, a saber, as associaes locais; de outro, o governo de SP tambm privilegiou a criao de
15. De fato, 97% dos comits de vizinhos foram fundados depois de 1997.
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tais associaes, mas investiu em propores semelhantes em organizaes com maior capacidade de presso e articulao, como as entidades de coordenao.16 A lgica da seletividade anteriormente descrita parece obedecer ao tipo de aposta ou investimento caracterstico de atores submetidos s regras do jogo democrtico e em busca de bases eleitorais. Essa afirmao consoante com a atuao dos partidos polticos (grfico 2), cuja participao da fundao de associaes locais atinge patamares superiores (SP 40%; CM 33%) queles da participao do governo. Contudo, h uma diferena notvel que reproduz o padro encontrado: tambm neste caso, o interesse na criao de novos atores mais restrito na CM: os partidos polticos mexicanos mostram interesse mnimo ou francamente inexistente em apoiar outros tipos de organizaes civis, enquanto em SP investem em entidades com escopos e atuao mais amplos 32% em organizaes temticas e 32% em entidades de coordenao.
GRFICO 2
(Em %)
fundadores por tipo de organizao civil CM e SP
16. Normalmente, os fruns e, especialmente, as articuladoras distinguem-se por sua capacidade de agregao e coordenao no campo societrio, bem como pela sua especializao no desenho e na avaliao de polticas pblicas em determinadas reas e na representao de interesses e valores de redes temticas ou regionais de organizaes civis.
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A Igreja mexicana concentra seus interesses na fundao de entidades assistenciais (29%) e de coordenao (29%), acusando presena praticamente nula na criao de associaes locais. No Brasil, o conhecido ativismo eclesial da teologia da libertao e o trabalho de coeso social de outras religies em crescente expanso produzem cifras consideravelmente mais vultosas, estando estes atores presentes na fundao de 71% das entidades assistenciais da amostra e na criao dos outros tipos de atores organizaes temticas (44%), entidades de coordenao (40%) e associaes locais (30%).17 Cumpre notar que essas cifras so em todos os casos superiores s da participao da Igreja mexicana na fundao das prprias entidades assistenciais e de coordenao. O papel dos sindicatos na inseminao dos atores societrios modesto nas duas cidades, embora o padro de seletividade seja mais diversificado e com nmeros quase trs vezes maiores em So Paulo. A participao dos atores na fundao de organizaes civis, diretamente ou mediante apoio decisivo, no apenas obedece a uma seletividade diferenciada, mas varia ao longo do tempo (grficos 3 e 4). Na CM, o efeito comits de vizinhos, quer dizer, a corrida para a organizao destes, aparece como responsvel pelo salto da participao do governo (de 12% para 25%) e dos partidos polticos (de 9% para 22%) na fundao de atores depois da chegada do PRD ao governo municipal (perodo 1997-2003). Embora a participao do PRD e do PRI tenha aumentado em propores similares, o segundo mais ativo na constituio de associaes nesse perodo, como em todos os outros perodos nos quais os partidos polticos aparecem dando suporte formao de organizaes civis. Seja como for, no contexto mexicano os fundadores mais importantes e estveis nos diferentes perodos analisados so as prprias organizaes civis e a Igreja Catlica. A Igreja acusa queda brusca na fundao de organizaes civis precisamente no momento mais politizado da transio, passando de 45% entre 1980-1987 para 19% entre 1988-1996 e para 9% no ltimo perodo considerado (1997 a 2003). O grfico 3 esboa um panorama em que o universo das organizaes civis parece pouco disputado por outros atores, sendo essas prprias organizaes as criadoras mais estveis de novas entidades. Em SP, as organizaes civis tambm se encontram entre os principais responsveis pela fundao e pelo suporte de novos atores societrios ao longo do tempo, rivalizando com a Igreja Catlica. Essa ltima se retirou progressivamente do seu papel de criadora de novos atores, enquanto as organizaes
17. Cumpre mencionar que as associaes locais receberam o menor apoio da Igreja, destoando com os efeitos esperados da teologia da libertao e com a correspondente presena de comunidades eclesiais de base (CEBs). Isso pode ser indicativo da retrao do papel da Igreja a partir dos anos 1980 e/ou de alta mortalidade das CEBs.
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civis incrementaram surpreendentemente seu protagonismo no cenrio da pstransio (grfico 4). A despeito da semelhana no declnio do investimento da Igreja na criao de novos atores nos dois contextos urbanos, h uma diferena interessante: o auge da participao da Igreja em SP (60%) ocorre exatamente no momento da transio (1978-1987). Seja dito de passagem, a retirada dessa instituio do ativismo societrio aparece atenuada no grfico devido ao crescente peso e participao das igrejas evanglicas na criao de organizaes civis. A participao de partidos polticos e sindicatos na fundao de entidades atingiu seu ponto mais alto tambm durante a transio (41% e 19%, respectivamente) no caso dos primeiros, a cargo do MDB e do PT. De modo contraintuitivo, a participao do governo na criao de organizaes civis maior antes da ditadura e durante as gestes conservadoras de Maluf e Pitta, mostrando, inversamente, tendncias de queda quando o PT se encontra frente da prefeitura (1988-1991; 2000-2002). Visto que o PT o partido que mais decisivamente interveio na criao de organizaes civis, os resultados sugerem que enquanto o partido de direita investe na fundao de associaes no governo como uma estratgia que procura retorno eleitoral, o PT tem se empenhado no ativismo societrio como estratgia de oposio, freando o investimento em novos atores e os reclamos de participao social quando no governo. Por fim, as organizaes civis fundadas por indivduos multiplicaram-se nos ltimos anos. Trata-se, em boa medida, de organizaes com oramentos generosos, no raro prximas de fundaes privadas e, por vezes, elas prprias constitudas como fundaes. Em outras palavras, estas organizaes civis correspondem a uma parte do universo classificado como terceiro setor. Seu crescimento parece indicar o interesse do mundo empresarial paulistano em ocupar espao em um novo domnio de agncia que tem adquirido notvel relevncia aps a transio.
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GRFICO 3
(Em %)
fundadores de organizaes civis por perodo poltico Cidade do Mxico
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GRFICO 4
(Em %)
fundadores de organizaes civis por perodo poltico So Paulo
4.2 Apoio duradouro: financiamento
Ao corroborar os traos gerais dos padres encontrados, o oramento anual e as fontes de financiamento das organizaes civis permitem inferir que o investimento e o apoio iniciais correspondem a um fenmeno mais amplo e continuado, que inclui a sustentao da nova constelao de atores no cenrio ps-transio. Diversas conjecturas so possveis quanto causalidade subjacente permanncia do investimento no tempo, mas por ora apenas salienta-se a consonncia dos achados com o panorama mais geral e a pertinncia de utiliz-los como indcios convincentes na generalizao dos resultados para alm dos momentos da fundao. O oramento anual dos diferentes tipos de organizaes civis paulistanas , quase sem exceo, maior e com montantes que no apenas superam largamente os recursos disponveis para suas contrapartes mexicanas, mas provm de fontes de financiamento mais diversificadas. O grfico 5 ilustra bem esse panorama.18 No total, as organizaes civis de SP so aproximadamente 250% mais ricas que as da CM, se comparados seus oramentos em dlares e sem levar em considerao a
18. As mdias dos oramentos segundo o tipo de organizao civil devem ser consideradas com ressalvas, pois o desvio padro elevado sensivelmente mais elevado em SP. Independente da produo de dados mais acurados, o sentido geral das cifras, conforme interpretado de modo sinttico anteriormente, parece razoavelmente slido.
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capacidade aquisitiva local das respectivas moedas reais e pesos.19 Se introduzida a ponderao dos oramentos pela sua capacidade de compra utilizando-se as unidades mtricas de Purchasing Power Parities (PPP) , a disparidade do financiamento das organizaes civis atinge patamares colossais, tornando as brasileiras 1.260% mais ricas que suas pares mexicanas.20 Por exemplo, os recursos levantados anualmente pelas associaes locais de SP so exorbitantes se comparados com aqueles usufrudos por tais associaes na CM US$ 130 mil contra apenas US$ 4 mil, ou 95 mil PPPs contra 550 PPPs. No caso das organizaes temticas a diferena mais de duas vezes maior US$ 409 mil contra US$ 129 mil, ou 300 mil PPPs contra 18 mil PPPs. A distncia tambm considervel no mbito das entidades assistenciais US$ 487 mil em SP contra US$ 293.500,00 na CM, ou 358 mil PPPs em SP contra 41 mil PPPs na CM. Note-se que as assistenciais compem a categoria na qual a CM tem as suas organizaes civis mais robustas. A nica exceo constituda pelas entidades de coordenao, cujo oramento nominalmente superior na CM US$ 319.200,00 contra 217.300,00 em SP. Mas essa vantagem revertida quando introduzida a ponderao 159 mil PPPs em SP contra 44 mil PPPs na CM.
GRFICO 5
(Em US$)
Oramento anual mdio por tipo de organizao civil
19. O oramento em dlares considera a paridade cambial mdia anual do dlar em 2002 (Brasil) e 2003 (Mxico). 20. Purchasing Power Parities conforme os clculos de 2005 do International Comparison Program do Banco Mundial: Brasil, US$ 1,00 = 1,36 PPP; e Mxico US$ 1,00 = 7,13 PPPs. A comparao visa apenas introduzir alguma referncia relativa de comparao, a despeito das distores causadas pela utilizao de um ndice posterior aos anos de coleta da informao. A rigor, seria desejvel utilizar o Purchasing Power Parity for private Consumtion (PPPPRC), mas sries histricas ao seu respeito foram encontradas apenas para os pases da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OECD). No caso do Mxico, o PPPRC em 2003, ano do trabalho de campo, era de 7,47.
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Se contempladas as fontes de financiamento e o peso real dos recursos oriundos dessas fontes nos oramentos das entidades, o panorama torna-se mais claro (tabela 2). Em SP, os recursos do governo cobrem uma parte mais ampla do oramento das organizaes (61%; CM 31%), embora a porcentagem de associaes com acesso a dinheiro pblico seja praticamente igual aproximadamente um tero. No surpreende que os fundos provenientes da Igreja mexicana beneficiem apenas 2% das entidades da amostra, perfazendo 19% do total do seu oramento, enquanto em SP o financiamento da mesma origem irriga 10% das organizaes civis, cobrindo 42% de seus recursos anuais. Com desequilbrios menores, as instituies religiosas internacionais tambm so mais generosas para com as organizaes civis paulistanas, e a afirmao vale tambm para a transferncia de recursos entre organizaes civis de carter nacional e internacional. As contribuies dos membros so relevantes em propores pouco diferentes, mas igualmente elevadas em ambos os casos. As organizaes civis mexicanas apenas apresentam posio mais favorveis em duas fontes de financiamento: venda de servios ou produtos e recursos oriundos de governos internacionais.
TABELA 2
(Em %)
Fontes de financiamento Membros Organizaes Mdia do oramento Organizaes Mdia do oramento Organizaes Mdia do oramento Organizaes Mdia do oramento Organizaes Mdia do oramento Organizaes Mdia do oramento2 Organizaes Mdia do oramento Organizaes Mdia do oramento SP 42 48 35 61 24 31 18 72 18 17 10 42 5 50 3 35 CM 31 56 32 31 17 29 22 54 19 26 2 19 4 18 10 40 (Continua)
fonte e cobertura do oramento por tipo de organizao civil
Governo
Associaes nacionais
Associaes internacionais
Venda de servios ou produtos
Organizaes religiosas nacionais
Organizaes religiosas internacionais
Governos do exterior

(Continuao) Fontes de financiamento Partido poltico Organizaes Mdia do oramento Organizaes Mdia do oramento SP 1 23 58 46 CM 0 31 60
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Outras fontes
Fonte: Project Rights, Representation, and the Poor: Comparing Large Developing Democracies Brazil, India, and Mexico. IDS/CEBRAP. Notas: Porcentagem de organizaes que recebem financiamento de uma fonte determinada. Porcentagem do oramento das organizaes coberto por uma fonte determinada.
4.3 Estatuto poltico: capacidades de atuao e perfil vocacional
A ltima ordem de evidncias a ser examinada neste captulo diz respeito s eventuais consequncias dos padres encontrados. Se os investimentos na criao de uma nova constelao de atores e sua sustentao ao longo do tempo foram marcadamente diferentes nas duas metrpoles analisadas, de se esperar que as capacidades de atuao nas duas urbes sejam condizentes com esses padres. Por outras palavras, espera-se que as capacidades das organizaes civis surgidas nos ltimos 40 anos estejam fortemente condicionadas pela diversidade, pela permanncia e pelo volume das apostas polticas realizadas no passado por atores relevantes sempre seguindo a caracterizao sugerida pelo acmulo de evidncias j apresentadas. Entende-se aqui por capacidade de atuao no a produo de resultados ou efeitos desejados, mas o engajamento dos atores na formulao de reclamos ou exigncias perante o poder pblico. Para alm das exigncias de operacionalizao, h bons motivos para se preferir essa opo, mas estes no sero aqui abordados (GURZA LAVALLE; HOUTZAGER; CASTELLO, 2005).21 Comeando pelo Poder Executivo e pelo nvel subnacional, a realizao de reivindicaes ou demandas perante as delegaciones (subprefeituras) na CM prtica comum na metade (49%) das organizaes civis da amostra (grfico 6). As peculiaridades poltico-administrativas da capital mexicana, at meados dos anos 1990 mantida como departamento sem autonomia poltica, aparentemente ainda tendem a deslocar as presses e os protestos das 16 delegaciones para o gobierno de la Ciudad de Mxico equivalente ao plano estadual , tornando-o alvo principal das demandas das organizaes civis (59%). O Executivo federal interpelado com menor frequncia (45%) que o Executivo estadual e em patamares semelhantes s autoridades submunicipais. As presses sobre os poderes executivos pelas organizaes civis paulistanas acusam cifras sensivelmente superiores s da CM nos trs nveis da estrutura federativa:
21. Alhures foram analisadas as capacidades das organizaes civis em termos da sua participao em instituies deliberativas de controle e desenho de polticas pblicas, e da assuno de funes de representao de seus pblicos (ver GURZA LAVALLE; ACHARYA; HOUTZAGER, 2005; GURZA LAVALLE; HOUTZAGER; CASTELLO, 2006b).
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78% dirigem reivindicaes e reclamos prefeitura, 72% ao Executivo estadual e 62% ao governo federal. Duas observaes complementares permitem qualificar a intensidade do contraste entre as capacidades das organizaes civis em ambas as urbes. Primeiro, embora as entidades assistenciais de SP apresentem os mais baixos nveis de engajamento na reivindicao e projeo de demandas para a prefeitura (66%) e para o Executivo federal (53%), tais cifras so superiores s mdias do conjunto das organizaes civis mexicanas na amostra. Segundo, a despeito de coincidncia geogrfica entre o poder estadual e federal na CM, as tentativas de se engajar com o Poder Executivo federal em processos de barganha so surpreendentemente superiores em SP. Se focado o Poder Legislativo (grfico 6), os nmeros confirmam as distribuies encontradas para a reivindicao e projeo de demandas aos poderes executivos. Assim, as organizaes civis de SP demandam a Cmara de Vereadores (66%) e a Assembleia Legislativa do Estado (56%) com maior frequncia do que suas pares mexicanas demandam a Asamblea Legislativa de la Ciudad de Mxico (43%). Algo semelhante ocorre com os Congressos Nacionais de ambos os pases (47% Brasil; 35% Mxico).22
GRFICO 6
(Em %)
Organizaes civis que visam ao poder pblico CM e SP
Fonte: Associativismo e representao popular comparaes entre Amrica Latina e ndia. Notas: 1 Local SP: Prefeitura/Cmara de Vereadores; CM: delagacin no h Poder Legislativo subestadual. 2 Estadual SP: governo do estado/Assembleia Legislativa; CM: governo da cidade/Assembleia Legislativa de la CM. 3 Federal SP: governo federal/Congresso Nacional; CM: governo federal/Congresso de la Unin.
22. O ativismo das organizaes civis em SP estende-se ao mercado, em que tambm exercem mais reivindicaes e demandas (34%) diante de pequenas e mdias empresas, e perante entidades que representam o setor privado, que suas congneres mexicanas (20%).
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A densidade de relaes das organizaes civis com outros atores e com o mundo das instituies polticas, bem como a interface entre elas e os processos eleitorais e, especificamente, com os candidatos, reiteram o padro recm-descrito, ainda que de modo mais moderado. Primeiro, ao maior engajamento das organizaes civis paulistanas na formulao de reclamos ou exigncias perante o poder pblico corresponde uma maior articulao com atores e instituies externos ao universo da sociedade civil. A tabela 3 mostra o repertrio relacional dos atores em questo nas duas urbes: as organizaes civis da capital mexicana mantm relaes levemente mais comuns com o Poder Executivo do que seus pares em SP, mas as segundas apresentam cifras bem mais vultosas que as primeiras nas relaes com sindicatos (SP 40%; CM 18%), partidos polticos (SP 31%; CM 19%) e Igreja Catlica (SP 30%; CM 21%). Cumpre mencionar que, em ambos os contextos e com resultados mais vultosos para SP, as conexes entre organizaes civis e partidos polticos privilegiam a ala esquerda do espectro poltico (SP: PT 31%, Partido Comunista do Brasil PcdoB 8%; CM: PRD 19%) sobre os partidos de centro (Partido da Social Democracia Brasileira PSDB 7%; PRI 12%) e direita (SP: Partido Progressista PP 2%; CM: PAN 9%). Segundo, e a despeito da conhecida impreciso nos dados envolvendo pedido e concesso de apoio eleitoral a candidatos polticos, estes parecem procurar organizaes civis em SP com maior frequncia (52% contra 33% na CM). Como mostra a tabela 4, nas duas cidades as associaes locais, tradicionalmente vinculadas s dinmicas eleitorais pelo seu carter territorial, so o tipo de organizao civil mais procurado. A diferena geral entre os dois contextos, todavia, decorre dos outros tipos de entidades, sugerindo que, no caso de SP, outras organizaes civis tambm desempenham o papel de vincular os atores do sistema poltico com diferentes segmentos da populao. Por exemplo, nos ltimos cinco anos, diferentes candidatos polticos solicitaram apoio a 56% das entidades assistenciais paulistanas, enquanto 18% das mexicanas foram objeto dessa solicitao. O apoio efetivamente provido pelas organizaes civis modesto em comparao s solicitaes (SP 15%; CM 9%), mas a disposio a se comprometer nas campanhas eleitorais , no geral, algo maior em SP.
TABELA 3
(Em %)
Relaes Igreja Catlica Igrejas evanglicas Partidos polticos PT/PRD Organizaes civis SP 30,1 20,1 35,4 31,0 CM 21,4 23,0 19,4 (Continua)
Relaes das organizaes civis com outros atores e instituies
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(Continuao) Relaes Sindicato Governos (Poder Executivo) Universidades Outras instituies pblicas Organizaes civis SP 39,7 7,9 7,4 3,5 CM 17,9 12,8 7,1 7,1
Fonte: Project Rights, Representation, and the Poor: Comparing Large Developing Democracies Brazil, India, and Mexico. IDS/CEBRAP.
TABELA 4
(Em %)
Organizaes civis e apoio a candidatos polticos em perodo eleitoral

Apoio poltico Organizaes civis Solicitado Associaes locais Organizaes temticas Articuladoras Entidades assistenciais Outras Total 66,0 50,7 38,3 55,3 45,5 52,0 SP Concedido 24,5 10,1 4,3 7,9 40,9 14,8 Solicitado 57,7 23,7 20,8 17,9 40,0 32,8 CM Concedido 17,3 4,0 8,3 0,0 13,3 8,2
Fonte: Project Rights, Representation, and the Poor: Comparing Large Developing Democracies Brazil, India, and Mexico. IDS/CEBRAP.
O estatuto poltico da sociedade civil em democracias emergidas de processos de transio, como a mexicana e a brasileira, pode ser bastante diferente a julgar pelos resultados de pesquisa sobre os universos das organizaes civis nas duas metrpoles mais importantes dos respectivos contextos nacionais. Isto a despeito de a literatura especializada ter caracterizado em termos similares a emergncia de sociedades civis vibrantes e autnomas nos dois pases. E, alis, no h motivos plausveis para se pensar que as variaes entre sociedades civis sejam menores em democracias de direito pleno ou tidas como modelares. No o caso de retomar o principal argumento do captulo nem de sintetizar os principais resultados de pesquisa, pois a introduo cobriu esse papel. Contudo, cabe arriscar uma interpretao sinttica que, por definio, negligenciar nuances relevantes. No caso mexicano, a sociedade civil parece refletir a mobilizao societal empenhada em fazer frente ao autoritarismo
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do partido de Estado, mas as energias despendidas nessa mobilizao apostaram menos na criao e sustentao de novas organizaes civis e foram, em boa medida, absorvidas para o cume do sistema poltico, se esvaindo aps a transio sem ter atingido patamares de institucionalizao capazes de estabilizar os atores societrios surgidos nessa conjuntura. No caso brasileiro, a sociedade civil parece mostrar as marcas de uma ativao societal contra a ditadura que apostou na criao e sustentao de atores fora das rbitas do sistema poltico, cuja capacidade de ao se prolongou em um protagonismo ps-democratizao que se dirige a incidir na formao da agenda pblica. A corroborao desse diagnstico arriscado depende, claro, da continuidade do trabalho comparativo. No entanto, as evidncias apresentadas parecem persuasivas o suficiente para sustentar uma agenda de pesquisa e debates voltada ao exame crtico dos estatutos polticos das sociedades civis, com base em investigaes sobre as relaes entre os atores que, em cada contexto, participam de suas ecologias organizacionais.
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NOTAS BIOGRfICAS
Adrin Gurza lavalle
Professor doutor do Departamento de Cincia Poltica da Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da Universidade de So Paulo (FFLCH/USP) e diretor cientfico e pesquisador do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento de So Paulo (CEBRAP/SP). membro do Management Committee do Centre for the Future State/University of Sussex. coordenador do Ncleo Ao Coletiva e Democracia. Possui ps-doutorado pelo Institute of Development Studies (2005), doutorado em Cincia Poltica pela USP, mestrado em Sociologia pela Universidad Nacional Autnoma de Mxico (1994) e graduao em Ciencia Poltica y Administracin Pblica pela Universidad Nacional Autnoma de Mxico (1991). Tem experincia na rea de sociologia poltica e atua principalmente nos seguintes temas: associativismo, sociedade civil, teoria democrtica e espao pblico. E-mail: gurzalavalleadrian@gmail.com
Alexandre dos Santos Cunha
Bacharel em Direito, com mestrado e doutorado pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Ex-professor da Escola de Direito de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (FGV). Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea desde 2009, atua nas reas de organizao do sistema de justia e cooperao interfederativa. E-mail: alexandre.cunha@ipea.gov.br
Amlia Cohn
Sociloga, docente do Mestrado em Sade Coletiva da Faculdade Catlica de Santos (Unisantos), professora aposentada da Universidade de So Paulo (USP) e pesquisadora do Centro de Estudos de Cultura Contempornea (CEDEC). Autora de vrios livros e artigos sobre polticas sociais e de sade. Pesquisa essas polticas da perspectiva comparada e faz seu acompanhamento nacional. Atualmente dedica-se a pesquisar a eficcia social das polticas sociais no Brasil frente ao novo perfil de proteo social que vem se desenhando no pas. E-mail: amelcohn@uol.com.br
540
Antonio Semeraro Rito Cardoso
Mestre em Administrao Pblica pela Fundao Getulio Vargas do Rio de Janeiro (FGV/RJ), economista e especialista em Cincias Polticas. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea desde 1976, exerceu diversos cargos de direo no setor pblico. Foi ouvidor do Ipea (2004-2006 e 2008-2010), sendo seu criador em 2004, e da sua Comisso de tica (2008-2010). Foi professor convidado da FGV. coautor do livro Modelos de gesto (FGV Editora, 2010). E-mail: antonio.rito@ipea.gov.br
Bernardo Abreu de Medeiros
Mestre em Teoria do Estado e Direito Constitucional pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC Rio) e especialista em Argumentao Jurdica pela Universidade de Alicante, Espanha. Foi professor do Instituto de Direito da PUC Rio. Atualmente tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, atuando nas reas de organizao do sistema de justia, e direito e gesto pblica. E-mail: bernardo.medeiros@ipea.gov.br
Carlos Henrique R. de Siqueira
Bacharel e mestre em Histria pela Universidade de Braslia (UnB) e doutor em Cincias Sociais pelo Centro de Pesquisa e Ps-graduao sobre as Amricas (CEPPAC)/ UnB. Foi pesquisador do grupo Etnicidade, Regio e Nao (Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico CNPq/UnB/Universidade Federal de Gois UFG) e atualmente pesquisador do Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia de Incluso no Ensino Superior e na Pesquisa (INCT/UnB) e bolsista do Ipea. E-mail: chenrique.siqueira@gmail.com
Eduardo Costa Pinto
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest). Doutor em Economia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), mestre em Economia pela Universidade Federal da Bahia (UFBA) e graduado em Administrao pela UFBA. Foi professor de Economia da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ). Atua nas reas de economia brasileira, capitalismo contemporneo e Estado e planejamento, com algumas publicaes acadmicas, entre as quais o livro (Des)ordem e regresso: o perodo de ajustamento neoliberal no Brasil, 1990-2000 (Mandacaru/Hucitec, 2009). E-mail: eduardo.pinto@ipea.gov.br
Notas Biogrficas
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fabio de S e Silva
Bacharel pela Universidade de So Paulo (USP) e mestre pela Universidade de Braslia (UnB) em Direito e doutorando em Direito, Poltica e Sociedade (Law, Policy and Society) pela Northeastern University, Boston, MA. Foi dirigente no Departamento Penitencirio Nacional (Depen), do Ministrio da Justia (MJ), e consultor do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e da Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco) em projetos voltados melhoria do sistema de justia criminal, do sistema penitencirio e da poltica pblica de segurana no Brasil. tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, coordenador de Estudos sobre Estado e Democracia e membro do Conselho Cientfico do Observatrio da Justia Brasileira na Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Suas reas prioritrias de atuao so: democracia, direitos humanos, acesso Justia, segurana pblica, e metodologias e desenhos de pesquisa social. E-mail: fabio.saesilva@ipea.gov.br
felix Garcia lopez
Doutor em Sociologia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro, foi professor de Cincia Poltica da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) e atualmente tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Desenvolve pesquisa na rea de comportamento poltico, Poder Legislativo municipal, formas de articulao entre Estado e organizaes no governamentais (ONGs), instituies participativas no nvel federal e relaes entre poltica e administrao pblica no Brasil. E-mail: felix.lopez@ipea.gov.br
francisco fonseca
Bacharel em Cincias Sociais pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC SP), mestre em Cincia Poltica pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) e doutor em Histria pela Universidade de So Paulo (USP). Professor de Cincia Poltica na Fundao Getulio Vargas de So Paulo (FGV/SP) nos cursos de graduao e ps-graduao em Administrao Pblica e Governo. Pesquisador do Centro de Estudos em Administrao Pblica e Governo (CEAPG/FGV/SP). Autor do livro O consenso forjado: a grande imprensa e a formao da agenda ultraliberal no Brasil (So Paulo: Hucitec, 2005), organizador e um dos autores do livro Controle social da administrao pblica: cenrio, avanos e limites (So Paulo: UNESP, 2007) e autor de inmeros artigos acadmicos sobre a relao entre mdia e democracia, mdia e administrao pblica, e Estado, governo e polticas pblicas, entre eles Media and democracy: false convergences (In: Nirmala Rao Khadpekar (Org.), Media ethics: global dimensions, Punjagutta, The Icfai University Press, 2008). E-mail: frankiko@uol.com.br
542
Igor ferraz da fonseca
Socilogo, mestre e doutorando em Desenvolvimento Sustentvel pela Universidade de Braslia (UnB). Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Desenvolve pesquisas nas reas de governana ambiental, participao social, gesto de recursos de propriedade comum e na anlise da relao entre o discurso e a prtica do desenvolvimento sustentvel. E-mail: igor.fonseca@ipea.gov.br
Jos Carlos dos Santos
Bacharel em Cincias Sociais com formao pela Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da Universidade de So Paulo (FFLCH/USP) e pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC SP). Licenciado em Cincias Sociais pela PUC SP (2009). Foi coordenador nacional de Pesquisas e pesquisador snior do Datafolha (1989-1991). Ps-graduado em Polticas Pblicas e Desenvolvimento pelo Ipea (2009). Tambm no Ipea, foi bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. assessor da Presidncia do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest). E-mail: jose.carlos@ipea.gov.br
Jos Celso Cardoso Jr.
Economista pela Faculdade de Economia e Administrao da Universidade de So Paulo (FEA/USP), com mestrado em Teoria Econmica pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/UNICAMP). Desde 1996 tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, tendo atuado na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais at 2008. Desde ento, foi chefe da Assessoria Tcnica da Presidncia do instituto, coordenou o projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro e atualmente o diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest). E-mail: josecelso.cardoso@ipea.gov.br
leonardo Avritzer
Professor associado pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Doutor em Sociologia Poltica pela New School for Social Research. autor dos livros Democracy and the public space in Latin America (Princeton University Press) e A moralidade da democracia, prmio da Associao Nacional de Ps-graduao e Pesquisa em Cincias Sociais (ANPOCS) de melhor livro do ano, em 1997. coordenador do Projeto Democracia Participativa (PRODEP) na UFMG. E-mail: avritzer1@gmail.com
Notas Biogrficas
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lucio Renn
Professor adjunto do Centro de Pesquisa e Ps-graduao sobre as Amricas (CEPPAC) da Universidade de Braslia. PhD em Cincia Poltica pela University of Pittsburgh e pesquisador nas reas de estudos legislativos, instituies polticas e comportamento eleitoral. coeditor de Legislativo brasileiro em perspectiva comparada (UFMG). E-mail: luciorenno@unb.br
luseni Maria C. de Aquino
Cientista social com mestrado em Sociologia pela Universidade de Braslia (UnB). Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea desde 1997, atuou em estudos sobre gasto social, proteo social e direitos da infncia e da adolescncia, proteo social e direitos do idoso, direitos humanos, organizao do sistema de justia e promoo do acesso Justia no Brasil. E-mail: luseni.aquino@ipea.gov.br
Marco Antonio Carvalho Natalino
Socilogo e mestre em Sociologia pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul. especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental,atuando desde 2006 com polticas de direitos humanos e cidadania na Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica (SEDH/PR) e no Ipea. Atualmente ocupa o cargo de coordenador no ProJovem Adolescente Servio Socioeducativo, do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). E-mail: marco.natalino@mds.gov.br
Maria Aparecida Azevedo Abreu
Graduada em Direito, mestre e doutora em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo (USP). Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea. E-mail: maria.abreu@ipea.gov.br
Maria Rita loureiro
professora titular da Fundao Getulio Vargas de So Paulo (FGV/SP) e da Faculdade de Economia e Administrao da Universidade de So Paulo (FEA/ USP). Tem trabalhado em temas sobre relaes entre burocracia e poltica e processos decisrios em polticas econmicas. autora do livro Os economistas no governo: gesto econmica e democracia(FGV Editora, 1997). coorganizadora e coautora deBurocracia e poltica no Brasil: desafios para a ordem democrtica no sculo XXI (FGV Editora, 2010). E-mail: marita.loureiro@gmail.com
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Mariana lopes Alves
Bacharel em Cincias Sociais pela Universidade do Estado do Norte Fluminense (UENF), com mestrado em Cincias Sociais pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Atualmente aluna do Programa de Ps-graduao em Processos Polticos Contemporneos rea de Cincia Poltica da Universidade de Salamanca (Usal), Espanha. E-mail: mari.lopesa@gmail.com
Paulo de Tarso linhares
Economista pela Faculdade de Economia e Administrao da Universidade Federal do Rio de Janeiro (FEA/UFRJ), mestre em Engenharia de Transportes pelo Instituto Alberto Luiz Coimbra de Ps-graduao e Pesquisa de Engenharia (Coppe/UFRJ) e doutor em Sociologia e Poltica pela Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas da Universidade Federal de Minas Gerais (FAFICH/UFMG). Atuou como professor da UFMG e da Escola de Governo da Fundao Joo Pinheiro (FJP). Atualmente tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. E-mail: paulo.linhares@ipea.gov.br
Rachel Meneguello
Professora livre-docente do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Estadual de Campinas e Diretora do Centro de Estudos de Opinio Pblica (CESOP) da mesma universidade. Entre suas publicaes esto PT: a transformao de um partido (1989) e Partidos e governosno Brasil contemporneo (1998), ambos publicados pela editora Paz e Terra. editora da Revista Opinio Pblica, membro do Planning Committee do Comparative Study of Electoral Systems (University of Michigan) e do Advisory Board of the Americas Barometer (University of Vanderbilt). E-mail: racael@unicamp.br
Renato lessa
Graduado (1976) em Cincias Sociais pela Universidade Federal Fluminense (UFF), mestre (1987) e doutor (1992) em Cincia Poltica pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ). Desde 1978 professor de Teoria Poltica da UFF, sendo desde 1994 professor titular. Foi professor adjunto do IUPERJ de 1992 a 1999. Desde 1999 , na mesma instituio, professor titular de Teoria e Filosofia Poltica. Desde 2003 diretor presidente do Instituto Cincia Hoje. Desde 2005 preside o Comit Gestor do Programa de Cooperao em Cincias Sociais para os Pases da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP), do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT). tambm
Notas Biogrficas
545
presidente do Comit Gestor do Programa Pr-frica, desde julho de 2009. Durante 2002 ocupou a Presidncia da Fundao Carlos Chagas de Apoio Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro. De 2000 a 2002 foi representante adjunto da rea de Cincia Poltica na Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes), tendo ocupado a representao principal de 2003 a 2005. No momento, participa de conselhos editoriais das seguintes publicaes: Revista Internacional de Estudos Polticos, Revista Skpsis, Revista El Debate Poltico (Argentina), Revista Configuraes (Portugal), Revista Epistme (Portugal), Revista Anlise (Portugal) e Lua Nova (Brasil). E-mail: renatolessa5@gmail.com
Roberto Rocha C. Pires
Doutor em Polticas Pblicas pelo Massachusetts Institute of Technology (MIT), mestre em Cincia Poltica pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e bacharel em Administrao Pblica pela Fundao Joo Pinheiro (FJP). Foi consultor do Banco Mundial (BIRD) e da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) em avaliaes sobre a implementao da legislao do trabalho no Brasil e seus impactos sobre o desenvolvimento. Atuou como pesquisador e professor na FJP e no Departamento de Cincia Poltica da UFMG. Atualmente tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, onde tem desenvolvido atividades relativas aos seguintes temas: democracia, participao, burocracia e novas formas de gesto pblica, e metodologias e desenhos de pesquisa. E-mail: roberto.pires@ipea.gov.br
GlOSSRIO DE SIGlAS
ABERT Associao Brasileira de Emissoras de Rdio e Televiso ABI Associao Brasileira de Imprensa ABONG Associao Brasileira das Organizaes no Governamentais Abraji Associao Brasileira de Jornalismo Investigativo Adin Ao Direta de Inconstitucionalidade AI Ato Institucional AIDS Sndrome da Imunodeficincia Adquirida Alca rea de Livre Comrcio das Amricas AMB Associao dos Magistrados Brasileiros Anatel Agncia Nacional de Telecomunicaes ANCINAV Agncia Nacional do Cinema e do Audiovisual ANJ Associao Nacional de Jornais APL Arranjo Produtivo Local Arena Aliana Renovadora Nacional BB Banco do Brasil BBC British Broadcasting Corporation BIRD Banco Mundial BNDE Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social Cacex Carteira de Comrcio Exterior CAP Centro de Ateno Psicossocial CBJP Comisso Brasileira de Justia e Paz CCT Conselho Nacional de Cincia e Tecnologia CD Cmara dos Deputados CDDPH Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana CDES Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social
548
CDI Conselho de Desenvolvimento Industrial CEB Cmara de Educao Bsica CEBRAP Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento CEBs Comunidades Eclesiais de Base CEDEC Centro de Estudos de Cultura Contempornea CEF Caixa Econmica Federal CES Cmara de Educao Superior CESOP Centro de Estudos de Opinio Pblica CF Constituio Federal CGRH Conselho de Gesto de Recursos Hdricos CGU Controladoria-Geral da Unio CLAD Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo CM Cidade do Mxico CMN Conselho Monetrio Nacional CNAS Conselho Nacional de Assistncia Social CNBB Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil CNCTIS Conferncia Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao em Sade CNDI Conselho Nacional dos Direitos dos Idosos CNDM Conselho Nacional dos Direitos da Mulher CNDU Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano CNE Conselho Nacional de Esportes CNPJ Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico CNPS Conselho Nacional da Previdncia Social CNRH Conselho Nacional de Recursos Hdricos CNS Conselho Nacional de Sade CONAD Conselho Nacional Antidrogas Conade Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficincia Conama Conselho Nacional do Meio Ambiente
Glossrio de Siglas
549
Conanda Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente CONASEMS Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade CONASP Conselho Nacional de Segurana Pblica CONASS Conselho Nacional de Secretrios de Sade ConCidades Conselho das Cidades CONDRAF Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel CONSAD Consrcio de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local Consea Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutrio CPC Cdigo de Processo Civil CPT Comisso Pastoral da Terra DEM Democratas DF Distrito Federal DNC Departamento Nacional do Caf DRU Desvinculao das Receitas da Unio DST Doena Sexualmente Transmissvel EC Emenda Constitucional ECA Estatuto da Criana e do Adolescente EDUSP Editora da Universidade de So Paulo ESEB Estudo Eleitoral Brasileiro FCP Fundao da Casa Popular FENAJ Federao Nacional dos Jornalistas FGV Fundao Getulio Vargas FHC Fernando Henrique Cardoso FINEP Financiadora de Estudos e Projetos Fiocruz Fundao Oswaldo Cruz FM Frequncia Modulada FMI Fundo Monetrio Internacional FNHIS Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social FSP Folha de S.Paulo
550
FUNDEB Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao Funrural Fundo de Assistncia ao Trabalhador Rural HIV Vrus da Imunodeficincia Humana IAP Instituto de Aposentadoria e Penses dos Servidores Municipais Iapi Instituto de Aposentadoria e Penses dos Industriais IBC Instituto Brasileiro do Caf IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica Ibope Instituto Brasileiro de Opinio Pblica e Estatstica IDEC Instituto de Defesa do Consumidor IDH-M ndice de Desenvolvimento Humano Municipal IDS Institute for Development Studies INAMPS Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social Inca Instituto Nacional do Cncer Incra Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria INPS Instituto Nacional de Previdncia Social ISEB Instituto Superior de Estudos Brasileiros ISSB Instituto de Servios Sociais do Brasil ITR Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural JB Jornal do Brasil JK Juscelino Kubitschek LAPOP Latin American Public Opinion Project LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional Loas Lei Orgnica de Assistncia Social LOS Lei Orgnica da Sade MAB Movimento dos Atingidos por Barragens Mare Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado MBG Manual de Boa Governana MCidades Ministrio das Cidades
Glossrio de Siglas
551
MCT Ministrio da Cincia e Tecnologia MDB Movimento Democrtico Brasileiro MDD Mecanismo de Democracia Direta MDIC Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior MDS Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome MEC Ministrio da Educao Mercosul Mercado Comum do Sul MI Ministrio da Integrao Nacional MJ Ministrio da Justia MMA Ministrio do Meio Ambiente MMDS Servio de Distribuio Multiponto Multifuncional MMTR Movimento das Mulheres Trabalhadoras Rurais MNLM Movimento Nacional de Luta pela Moradia MP Medida Provisria MP Ministrio Pblico MPA Movimento dos Pequenos Agricultores MPS Ministrio da Previdncia Social MS Ministrio da Sade MST Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra MTD Movimento dos Trabalhadores Desempregados MTE Ministrio do Trabalho e Emprego NUPPs Ncleo de Polticas Pblicas da Universidade de So Paulo OCDE Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico OESP O Estado de S.Paulo OG O Globo OIT Organizao Internacional do Trabalho OM Ondas Mdias ONG Organizao no Governamental ONU Organizao das Naes Unidas
552
OP Oramento Participativo OSCIP Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico PAC Programa de Acelerao do Crescimento PAN Partido dos Aposentados da Nao PBF Programa Bolsa Famlia PCB Partido Comunista Brasileiro PCdoB Partido Comunista do Brasil PCN Partido Comunitrio Nacional PCO Partido da Causa Operria PDC Partido Democrata Cristo PDC Projeto Decreto Legislativo PDT Partido Democrtico Trabalhista PEC Proposta de Emenda Constituio PESB Pesquisa Social Brasileira PFL Partido da Frente Liberal PGT Partido Geral dos Trabalhadores PHS Partido Humanista da Solidariedade PIB Produto Interno Bruto PL Partido Liberal PL Projeto de Lei PLC Projeto de Lei Complementar PLP Partido da Libertao Proletria PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro PMN Partido da Mobilizao Nacional PN Partido Nacionalista PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio PNDH Programa Nacional de Desenvolvimento Humano PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PP Partido Progressista
Glossrio de Siglas
553
PPA Plano Plurianual PPB Partido Progressista Brasileiro PPP Purchasing Power Parities PPPPC Purchasing Power Parities for Private Consumption PPR Partido Progressista Renovador PPS Partido Popular Socialista PR Presidncia da Repblica PRA Participatory Rural Appraisal PRB Partido Republicano Brasileiro PRD Partido Revolucionrio Democrtico PRI Partido da Revoluo Institucionalizada PRN Partido da Renovao Nacional Procon Procuradoria de Proteo e Defesa do Consumidor Prona Partido de Reedificao da Ordem Nacional PRONAF Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar PRP Partido Republicano Progressista PRTB Partido Renovador Trabalhista Brasileiro PSB Partido Socialista Brasileiro PSC Partido Social Cristo PSD Partido Social Democrtico PSDB Partido da Social Democracia Brasileira PSDC Partido Social Democrata Cristo PSL Partido Social Liberal PSN Partido da Solidariedade Nacional PSOL Partido Socialismo e Liberdade PSP Partido Social Progressista PST Partido Social Trabalhista PSTU Partido Socialista dos Trabalhadores Unificados PT Partido dos Trabalhadores
554
PTB Partido Trabalhista Brasileiro PTC Partido Trabalhista Cristo PTdoB Partido Trabalhista do Brasil PTN Partido Trabalhista Nacional PV Partido Verde RENAP Rede Nacional de Advogados e Advogadas Populares RICD Regimento Interno da Cmara dos Deputados SBT Sistema Brasileiro de Televiso SDE Secretaria de Desenvolvimento Econmico SEAP Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca SEDH/PR Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica SEPPIR/PR Secretaria Especial da Promoo da Igualdade Racial da Presidncia da Repblica Sesi Servio Social da Indstria SIACCO Sistema de Acompanhamento de Controle Societrio SP So Paulo SRD Sistema de Controle de Radiodifuso STF Supremo Tribunal Federal STJ Superior Tribunal de Justia Suas Sistema nico de Assistncia Social SUS Sistema nico de Sade TCU Tribunal de Contas da Unio TJ Tribunal de Justia TRF Tribunal Regional Federal TSE Tribunal Superior Eleitoral TV Televiso UFG Universidade Federal de Gois UFMG Universidade Federal de Minas Gerais UFRGS Universidade Federal do Rio Grande do Sul
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555
UFRJ Universidade Federal do Rio de Janeiro UHF Ultra High Frequency UnB Universidade de Braslia Unesco Organizao das Naes Unidas para a Educao, Cincia e Cultura UNICAMP Universidade de Campinas USP Universidade de So Paulo VHF Very High Frequency
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Editorial Coordenao
Cludio Passos de Oliveira Njobs Comunicao Superviso Cida Taboza Fbio Oki Jane Fagundes Reviso ngela de Oliveira Cindy Nagel Moura de Souza Clcia Silveira Rodrigues Cristiana de Sousa da Silva Lizandra Deusdar Felipe Luanna Ferreira da Silva Olavo Mesquita de Carvalho Regina Marta de Aguiar Editorao Anderson Reis Daniela Rodrigues Danilo Tavares Marlia Assis Patrcia Dantas Rafael Keoui Capa Jeovah Herculano Szervinsk Jnior Renato Rodrigues Bueno livraria SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo 70076-900 Braslia DF Tel.: (61) 3315 5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Fabio de S e Silva Felix Garcia Lopez Roberto Rocha C. Pires

Adrin Gurza Lavalle Amlia Cohn Antonio Semeraro Rito Cardoso Fabio de S e Silva Felix Garcia Lopez Francisco Fonseca Igor Ferraz da Fonseca Leonardo Avritzer Lucio Renn Marco Antonio Carvalho Natalino Maria Aparecida Azevedo Abreu Maria Rita Loureiro Mariana Lopes Alves Rachel Meneguello Renato Lessa Roberto Rocha C. Pires
ISBN 857811057-9
9 788578 110574

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