Livro EstruturaProdutival Vol1

Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: desafios do desenvolvimento produtivo brasileiro
Livro 5 | Volume 1
Livro 1:
O projeto Perspectivas do Desenvolviment Brasileiro foi concebido tambm para da concretude aos sete eixos temticos d desenvolvimento brasileiro, estabelecido mediante processo intenso de discusses n mbito do programa de fortaleciment institucional em curso no Ipea. O conjunto d documentos derivados deste projeto seguinte:
Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro: contribuies do conselho de orientao do Ipea Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experincias internacionais selecionadas Insero Internacional Brasileira Soberana Macroeconomia para o Desenvolvimento Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regionalmente Integrada Infraestrutura Econmica, Social e Urbana Sustentabilidade Ambiental Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Livro 2:
Livro 3: Livro 4: Livro 5:
Livro 6: Livro 7: Livro 8:
Livro 9: Livro 10:
Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

Livro 5 Volume 1
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Fernando Ferreira Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Mrio Lisboa Theodoro Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Joo Sics Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

Livro 5 Volume 1
Braslia, 2010
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010

Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro Srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro Livro 5 Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regionalmente Integrada Volume 1 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: desafios do desenvolvimento produtivo brasileiro Organizadores/Editores Fernanda De Negri Mansueto Almeida Equipe Tcnica Alexandre Gervsio de Souza Danilo Coelho Erick Costa Damasceno Fernanda De Negri Filipe Lage de Sousa Graciela Moguillansky Jair do Amaral Filho Jos Eustquio Ribeiro Vieira Filho Jos Garcia Gasques Luis Claudio Kubota Luiz Ricardo Cavalcante Mansueto Almeida Marcio Wohlers de Almeida Patrick Franco Alves Paulo Cidade Regis Bonelli Ricardo Ruiz Robert Devlin Wilson Peres
Estrutura produtiva avanada e regionalmente integrada : desafios do desenvolvimento produtivo brasileiro / Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Braslia : Ipea, 2010. v.1 (496 p.) : grfs., mapas, tabs. (Srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro ; Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regionalmente Integrada ; Livro 5) Inclui bibliografia. Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. ISBN 978-85-7811-066-6 1. Poltica Industrial. 2. Inovaes Tecnolgicas. 3. Integrao Regional. 4. Brasil. I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. II. Srie. CDD 338.40981
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
APRESENTAO ................................................................................7 AGRADECIMENTOS ..........................................................................11 INTRODUO ...................................................................................13 CAPTULO 1 INOVAO E ESTRATGIAS DE ACUMULAO DE CONHECIMENTO NA INDSTRIA BRASILEIRA..............................................................................35 CAPTULO 2 INVESTIMENTO NOS SETORES INDUSTRIAIS BRASILEIROS: DETERMINANTES MICROECONMICOS E REQUISITOS PARA O CRESCIMENTO .....................89 CAPTULO 3 DESIGUALDADES REGIONAIS EM CINCIA, TECNOLOGIA E INOVAO NO BRASIL: UMA ANLISE DE SUA EVOLUO RECENTE .........................133 CAPTULO 4 A POLTICA INDUSTRIAL NA AMRICA LATINA .........................................157 CAPTULO 5 DESAfIOS DA POLTICA INDUSTRIAL BRASILEIRA .....................................181 CAPTULO 6 UM ELO fALTANTE NA AMRICA LATINA: ALIANAS PBLICO-PRIVADAS PARA UMA VISO ESTRATGICA NACIONAL .............................................219 CAPTULO 7 OS EfEITOS DOS fINANCIAMENTOS DO BNDES SOBRE O DESEMPENHO DAS EMPRESAS INDUSTRIAIS BRASILEIRAS ..............................................267 CAPTULO 8 PERfIL DAS EMPRESAS INTEGRADAS AO SISTEMA fEDERAL DE CT&I NO BRASIL E AOS fUNDOS SETORIAIS ........................................293 CAPTULO 9 AGRICULTURA E CRESCIMENTO: CENRIOS E PROJEES .......................333
CAPTULO 10 POLTICA DE CRDITO RURAL .................................................................359 CAPTULO 11 COMRCIO E SERVIOS MERCANTIS NO BRASIL: UMA ANLISE DE SUA EVOLUO RECENTE ..................................................................403 CAPTULO 12 MICRO E PEQUENAS EMPRESAS E CONSTRUO SOCIAL DO MERCADO .........................................................................................439 NOTAS BIOGRFICAS .....................................................................491
APRESENTAO
com imensa satisfao e com sentimento de misso cumprida que o Ipea entrega ao governo e sociedade brasileira este conjunto amplo, mas obviamente no exaustivo de estudos sobre o que tem sido chamado, na instituio, de Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro. Nascido de um grande projeto denominado Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, este objetivava aglutinar e organizar um conjunto amplo de aes e iniciativas em quatro grandes dimenses: i) estudos e pesquisas aplicadas; ii) assessoramento governamental, acompanhamento e avaliao de polticas pblicas; iii) treinamento e capacitao; e iv) oficinas, seminrios e debates. O projeto se cumpre agora plenamente com a publicao desta srie de dez livros apresentados em 15 volumes independentes , listados a seguir: Livro 1 Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro: contribuies do Conselho de Orientao do Ipea publicado em 2009 Livro 2 Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experincias internacionais selecionadas publicado em 2009 Livro 3 Insero Internacional Brasileira Soberana Volume 1 Insero Internacional Brasileira: temas de poltica internacional Volume 2 Insero Internacional Brasileira: temas de economia internacional Volume nico Macroeconomia para o Desenvolvimento: crescimento, estabilidade e emprego
Livro 4 Macroeconomia para o Desenvolvimento -
Livro 5 Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regionalmente Integrada Volume 1 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: desafios do desenvolvimento produtivo brasileiro Volume 2 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: diagnstico e polticas de reduo das desigualdades regionais
Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada...
Livro 6 Infraestrutura Econmica, Social e Urbana Volume 1 Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025 Volume 2 Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas Volume nico Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano Volume nico Perspectivas da Poltica Social no Brasil Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia Volume 3 Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento
Livro 7 Sustentabilidade Ambiental -
Livro 8 Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades Livro 9 Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia
Livro 10 Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Organizar e realizar tamanho esforo de reflexo e de produo editorial apenas foi possvel, em to curto espao de tempo aproximadamente dois anos de intenso trabalho contnuo , por meio da competncia e da dedicao institucional dos servidores do Ipea (seus pesquisadores e todo seu corpo funcional administrativo), em uma empreitada que envolveu todas as reas da Casa, sem exceo, em diversos estgios de todo o processo que sempre vem na base de um trabalho deste porte. , portanto, a estes dedicados servidores que a Diretoria Colegiada do Ipea primeiramente se dirige em reconhecimento e gratido pela demonstrao de esprito pblico e interesse incomum na tarefa sabidamente complexa que lhes foi confiada, por meio da qual o Ipea vem cumprindo sua misso institucional de produzir, articular e disseminar conhecimento para o aperfeioamento das polticas pblicas nacionais e para o planejamento do desenvolvimento brasileiro. Em segundo lugar, a instituio torna pblico, tambm, seu agradecimento a todos os professores, consultores, bolsistas e estagirios contratados para o projeto, bem como a todos os demais colaboradores externos voluntrios e/ou servidores de outros rgos e outras instncias de governo, convidados a compor cada um dos documentos, os quais, por meio do arsenal de viagens, reunies, seminrios, debates, textos de apoio e idas e vindas da reviso editorial, enfim puderam chegar a bom termo com todos os documentos agora publicados.
Apresentao
Estiveram envolvidas na produo direta de captulos para os livros que tratam explicitamente dos sete eixos do desenvolvimento mais de duas centenas de pessoas. Para este esforo, contriburam ao menos 230 pessoas, mais de uma centena de pesquisadores do prprio Ipea e outras tantas pertencentes a mais de 50 instituies diferentes, entre universidades, centros de pesquisa, rgos de governo, agncias internacionais etc. A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) slida parceira do Ipea em inmeros projetos foi aliada da primeira ltima hora nesta tarefa, e ao convnio que com esta mantemos devemos especial gratido, certos de que os temas do planejamento e das polticas para o desenvolvimento temas estes to caros a nossas tradies institucionais esto de volta ao centro do debate nacional e dos circuitos de deciso poltica governamental. Temos muito ainda que avanar rumo ao desenvolvimento que se quer para o Brasil neste sculo XXI, mas estamos convictos e confiantes de que o material que j temos em mos e as ideias que j temos em mente se constituem em ponto de partida fundamental para a construo deste futuro. Boa leitura e reflexo a todos!
Marcio Pochmann Presidente do Ipea Diretoria Colegiada Fernando Ferreira Joo Sics Jorge Abraho Jos Celso Cardoso Jr. Liana Carleial Mrcio Wohlers Mrio Theodoro
AGRADECIMENTOS
O Brasil vem passando por mudanas profundas nos ltimos anos. Por um lado, estamos diante de uma conjuntura externa extremamente favorvel, j que o crescimento da demanda mundial melhorou os termos de troca da economia brasileira e ampliou a competitividade da nossa cadeia agropecuria e da indstria extrativa. Por outro lado, a retrao da demanda nos pases desenvolvidos e o crescimento das exportaes da China so fatores que esto contribuindo para reduzir a participao dos produtos manufaturados brasileiros nas exportaes mundiais. Em decorrncia do seu prprio sucesso recente, o Brasil hoje uma economia segura tanto para o capital de longo prazo quanto para o capital especulativo e, assim, o pas vem passando por processo de forte valorizao do real que diminui a competitividade do setor industrial e as exportaes de manufaturados. O desafio maior que se coloca hoje para a economia brasileira como conciliar os aspectos positivos desse modelo de crescimento mundial que aumenta a demanda por commodities produzidas no Brasil sem que se tenha um processo de concentrao excessivo da nossa pauta de exportao e a perda de dinamismo de setores da indstria que so importantes para aumentar a taxa de inovao da economia e a competitividade dos demais setores. Esse livro teve a preocupao de debater essas questes por meio de uma anlise de todos os setores da economia (indstria, agricultura e servios), polticas de crdito rural e Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) , desafios inovao, dificuldades no desenho e implementao de polticas setoriais. O desafio colocado para os autores foi para que eles fizessem um diagnstico dos desafios setoriais e, sempre que possvel, avanassem na proposio de polticas pblicas. Assim, alguns captulos avanam mais no diagnstico e outros so mais propositivos, mas em todos houve uma preocupao explcita de contextualizar o leitor no debate atual. Adicionalmente, cabe destacar que esse livro complementado pelo volume 2 que trata de forma mais especfica da reestruturao produtiva com um enfoque regional. No segundo volume deste livro abordam-se tambm os desafios para melhorar as polticas pblicas por meio de uma discusso da nova poltica regional e o novo desenho institucional que seria compatvel com polticas pblicas mais eficazes na promoo de desenvolvimento regional. Alm de todo o apoio institucional dado pela Presidncia do Ipea para a publicao deste livro, essa obra s foi possvel devido parceria dessa instituio
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com a Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), que alm de contribuir diretamente com dois captulos desse livro, disponibilizou tambm recursos financeiros para a contratao de pesquisadores Jair do Amaral, Paulo Cidade, Ricardo Ruiz e Regis Bonelli de outras instituies para participar na discusso e elaborao de captulos do livro. Estamos certos de que este livro contribuir para o debate sobre a reestruturao produtiva da economia brasileira, explicando para o leitor os grandes desafios que se apresentam para torn-la mais inovadora e competitiva, ao mesmo tempo que se mantm a atual trajetria de crescimento caracterizado pelo dinamismo do mercado interno aliado reduo da pobreza e desigualdade. Os Editores
INTRODUO
Este livro procura debater questes relacionadas ao desenvolvimento produtivo e nova dinmica da indstria brasileira. Ao contrrio do que ocorreu na dcada de 1980, quando o combate inflao era o foco central das poltcas econmicas adotadas, e na dcada de 1990, quando prevaleceram polticas de carter liberal baseadas nas ideias sintetizadas no Consenso de Washington (WILLIAMSON, 1989), o Estado voltou, na dcada atual, a ter um papel mais ativo na promoo do crescimento industrial e no desenvolvimento econmico. Nesse contexto, retomaram-se as polticas industriais com o objetivo de promover setores econmicos e incentivar inovao (PERES, 2006; RODRIK, 2004, 2007). Essa uma realidade no apenas do Brasil, mas tambm dos demais pases da America Latina e do Caribe, como se abordar no captulo 4 deste livro. Dado que o Estado voltou a ter novamente um papel mais ativo na promoo setorial e na diversificao da indstria, no que a poltica industrial atual se assemelha ou difere da do perodo de substituio de importaes? Quais os impactos setoriais da nova poltica industrial? Quais seus mecanismos atuais de controle? Quais os resultados dos incentivos inovao que o Estado brasileiro vem implementando e aperfeioando por meio de mudanas legislativas que favorecem o esforo inovador das empresas em territrio nacional? Este livro procura de forma sucinta contribuir para esse debate por meio de um conjunto de captulos que trata da dinmica setorial e da inovao. A espinha dorsal comum a todos os textos investigar o papel mais ativo do Estado na promoo do desenvolvimento, sugerindo, sempre que possvel, caminhos alternativos para que as polticas pblicas sejam mais efetivas no alcance dos objetivos perseguidos. Esta introduo procura sintetizar os vrios captulos deste livro, ajudando ao leitor entender as perguntas a que cada captulo procura responder, bem como questes que continuam sem soluo e que exigem uma reflexo mais profunda do setor pblico e, de uma forma mais abrangente, do conjunto da sociedade brasileira ao longo dos prximos anos. Este livro no tem o objetivo de trazer respostas definitivas para uma srie de questes que se coloca hoje na formulao e na execuo de polticas industriais. Ao contrrio, muito mais do que respostas, a publicao procura contextualizar o leitor no debate da poltica industrial, mostrando os desafios para o sucesso desta. Os desdobramentos da poltica industrial ao longo dos prximos anos dependero da forma como a sociedade brasileira venha a se posicionar neste debate, pois, ao contrrio daquela poltica dos anos 1960 e 1970, quando as
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decises do que e como fazer eram tomadas por um grupo de burocratas de cima para baixo, as polticas industriais atuais na America Latina e no Brasil demandam participao da sociedade em sua concepo e implementao. Se, por um lado, a maior participao social na definio do que venha ser a poltica industrial torna mais difcil a busca de consensos entre atores pblicos e privados, atores estes que muitas vezes trabalham com horizontes distintos e objetivos diferentes, por outro lado, essa busca de consenso no desenho e na implementao das polticas industriais modernas tem o potencial de torn-las aes de Estado, em vez de simples polticas de governo, cujo horizonte de implementao se restringe ao ciclo eleitoral de quatro anos. nesse novo paradigma de construo de polticas industriais consensuais que se coloca o debate deste livro. De que forma esse consenso construdo? Como acompanhar e avaliar os resultados dessas polticas? Qual o papel dos atores privados e pblicos na formulao e na implementao dessa nova poltica industrial, que nasce de um intenso debate com a sociedade? Quais os riscos que ainda se apresentam para o Estado na promoo de setores econmicos? Essas so vrias das questes abordadas nesta publicao. Os autores que contriburam para este livro so pesquisadores que esto envolvidos no debate de poltica industrial e de desenvolvimento em instituies internacionais por exemplo, a Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe (Cepal) , instituies de pesquisas do governo federal como Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), instituies privadas por exemplo, o Instituto Brasileiro de Economia da Fundao Getulio Vargas (Ibre/FGV) e universidades pblicas como a Universidade Federal do Cear (UFC), a Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e a Universidade de So Paulo (USP). A todos eles, coube a tarefa de elaborar uma avaliao critica da poltica industrial e de desenvolvimento setorial sob ticas diferentes. A seo 2, a seguir, faz uma breve anlise de como esto estruturados os captulos deste livro e, em seguida, elenca os principiais debates desenvolvidos nesses textos.
1 ESTRUTURA DOS CAPTULOS
Alm desta introduo, este livro est esta dividido em 12 captulos. O captulo 1, Inovao e estratgias de acumulao de conhecimento na indstria brasileira, aborda a questo da poltica industrial do ponto de vista da inovao, desenvolvendo uma classificao das firmas brasileiras entre lideres, seguidoras, emergentes e frgeis. A ideia desse captulo identificar o padro das empresas lderes no Brasil e debater se o nmero destas empresas expressivo o suficiente para promover um processo de disseminao de conhecimento e tecnologia para o resto da economia. Um ponto importante desse captulo que a segmentao das empresas
Introduo
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em quatro tipos diferentes, de acordo com suas caractersticas individuais, e no setoriais, levanta, de imediato, a questo do foco da poltica industrial. Dado que nos diversos setores da economia brasileira, empresas modernas exportadoras convivem com outras que muitas vezes utilizam mtodos de produo pr-fordista, no seria mais adequado o foco da poltica industrial em empresas, e no em setores industriais? O captulo aborda tambm a questo da inovao e o papel dos quatro tipos de empresas em uma discusso detalhada do padro de inovao em cinco setores: indstria automobilstica, indstria aeronutica, tecnologia de informao e comunicao, indstria de calados e o setor de frmacos. A anlise setorial chega a concluses interessantes, por exemplo, at mesmo no caso da indstria farmacutica, que, por definio, um dos setores que mais investe em pesquisa e desenvolvimento (P&D) e inovao, as empresas lderes no Brasil investem apenas 1,9% do seu faturamento em P&D, ante uma mdia de cerca de 16% nos Estados Unidos. Um dado simples como esse mostra que o desafio que se apresenta para a economia brasileira duplo: alm de promover setores mais intensivos em tecnologia, faz-se necessrio tambm promover maiores esforos tecnolgicos das firmas lderes nestes. O captulo 2, Investimentos nos setores industriais brasileiros: determinantes microeconmicos e requisitos para o crescimento, observa os desafios da poltica industrial com o foco no comportamento recente do investimento privado. O texto parte do pressuposto que o maior constrangimento ao crescimento do produto interno bruto (PIB) do Brasil em bases sustentveis (sem repiques inflacionrios) o baixo nvel de investimento pblico e privado. Em 1975, por exemplo, a taxa de investimento na economia brasileira era de 28,7% do PIB; no perodo de 2003 a 2007, essa taxa foi de apenas 14,5% deste indicador. Em 2008, alcanou 19% do PIB, mas a crise econmica mundial interrompeu, ainda que temporariamente, essa trajetria de crescimento. De qualquer forma, um dos principais gargalos ao crescimento da economia brasileira ainda a baixa taxa de investimento. Dado esse cenrio, a pergunta imediata que se coloca : por que esta taxa na economia brasileira ainda baixa ou inferior a 20% do PIB? O captulo elenca uma srie de hipteses para responder a essa pergunta e analisa o comportamento setorial do investimento privado, buscando identificar os segmentos da indstria em que o investimento tem sido maior. Baseado em uma srie de pesquisas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), o captulo mostra que, de 1996 a 2007, o crescimento do investimento concentrou-se em quatro subssetores da indstria: i) extrao de minerais metlicos; ii) fabricao de coque, refino de petrleo, elaborao de combustveis nucleares e produo de lcool; iii) metalurgia bsica; e iv) fabricao de outros equipamentos de transporte. De 1996 a 2007, a participao desses quatro setores no investimento total da indstria passou de 17,4% para 49,6%
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e a participao tambm destes no Valor da Transformao da Industria (VTI) no perodo passou de 14% para 29,8%. Se, por um lado, esses dados mostram uma certa commoditizao da indstria brasileira, parte do crescimento da importncia desses quatro setores na composio da produo industrial reflete mudanas de preos relativos: o aumento no preo do petrleo, por exemplo, aumenta o valor da produo deste e superestima sua contribuio para o valor total da produo industrial. Na verdade, quando se refazem os clculos apenas para a produo fsica para o perodo mais recente de 2002 a 2007, tem-se que o crescimento desta foi maior nos setores mais intensivos em tecnologia (automveis, outros equipamentos de transporte, fabricao de mquinas de escritrio e equipamentos de informtica, fabricao de mquinas e aparelhos eltricos e fabricao de mquinas e equipamentos) do que nos setores produtores de matrias-primas (metalurgia bsica, fabricao de coque, refino de petrleo, produo de lcool, e fabricao de celulose, papel e produtos de papel). Assim, ao que parece, a tese de commoditizao da indstria brasileira de 2002 a 2007 dever ser interpretada com cuidado, j que os dados de produo fsica mensal do IBGE at 2007 no a corroboraram, apesar de ser tambm claro que os quatro setores da indstria ligados produo das commodities identificadas anteriormente so tambm aqueles de maior participao do investimento nos prximos anos.1 Um dos pontos interessantes desse captulo justamente o modelo de simulao para o investimento e o crescimento do PIB. Este aponta que uma taxa de investimento total entre 18% e 21% do PIB seria suficiente para que este indicador crescesse entre 4,5% e 5,5% ao ano (a. a.). Apesar dessa taxa de crescimento no ser to espetacular quanto aquelas observadas na China e na ndia, bem superior ao crescimento da economia brasileira nas dcadas de 1980 e 1990. Por fim, o exerccio de simulao mostra tambm que esses nveis de crescimento exigiro um maior investimento da indstria em um nmero relativamente pequeno de atividades. Entre estas, destacam-se: a indstria extrativa, a fabricao de alimentos e bebidas e as atividades relacionadas ao refino de petrleo. Esse cenrio sinaliza, entre outras coisas, que a tendncia natural da indstria brasileira nos prximos anos de concentrao do investimento em alguns poucos setores, o que torna mais importante o papel de uma poltica industrial ativa para evitar uma concentrao excessiva da indstria brasileira.
1. Pesquisa recente do Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) sobre as perspectivas de investimento na indstria apontam tambm para uma concentrao setorial do investimento. De acordo com o BNDES, os setores de maior investimento no perodo de 2010-2013 sero os seguintes: i) petrleo e gs (R$ 295 bilhes); ii) extrativa mineral (R$ 52 bilhes); iii) siderurgia (R$ 44 bilhes); e iv) petroqumica (R$ 36 bilhes). Esses quatro setores respondero por R$ 427 bilhes (85,5%) de um total de R$ 499 bilhes de investimento na indstria de 2010 a 2013, de acordo com levantamento realizado junto s reas operacionais do BNDES. Ver Puga e Meirelles (2010).
Introduo
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O captulo 3, Desigualdades regionais em cincia, tecnologia e inovao no Brasil: uma anlise de sua evoluo recente, volta ao tema da inovao abordado no captulo 1, dessa vez com um foco regional. A distribuio espacial das atividades produtivas tem sido recorrentemente discutida em diversos pases, especialmente naqueles marcados por elevados nveis de desigualdades. Essa preocupao reaparece quando se discute o potencial inovador das firmas localizadas em regies diferentes. Nesse captulo, investiga-se se o nmero de pesquisadores doutores cadastrados nos grupos de pesquisa do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) nas regies mais pobres (Norte e Nordeste) estaria convergindo para o nmero observado nas regies Sul e Sudeste. Os dados analisados no trabalho sugerem que, h, de fato, um processo de convergncia em andamento, embora sua velocidade tenha se reduzido entre o perodo inicial (2000-2002) e o final (2006-2008). Alm disso, nesses perodos, se acentuaram as desigualdades regionais em esforos tecnolgicos pelas empresas industriais. Como resultado, pode-se afirmar que o processo de convergncia da base cientfica ainda no tem sido capaz de motivar um processo deste tipo da base tecnolgica. Diante dessa constatao, a mensagem do captulo clara: as polticas de desenvolvimento regional no podem negligenciar as atividades de cincia, tecnologia e inovao (CT&I). No texto, argumenta-se que possvel conciliar a adoo de polticas regionalizadas deste tipo de atividade com os critrios de excelncia na alocao de recursos, espacialmente por meio da implantao de centros avanados de P&D em regies menos desenvolvidas e do estabelecimento de parcerias entre os governos estaduais e o governo federal. Os trs captulos seguintes (4, 5 e 6) entram de forma mais explicita no debate sobre a poltica industrial. Ao contrrio dos captulos anteriores, estes tm o foco mais terico do que emprico e levantam uma srie de hipteses quanto ao bom funcionamento de uma poltica industrial. O captulo 4, Poltica industrial na Amrica Latina, mostra a evoluo histrica dos anos 1980 e 1990, quando a melhor poltica industrial era no ter poltica industrial, para a volta destas polticas no sculo atual que podem ser classificadas em quatro tipos diferentes: i) polticas voltadas para completar cadeias produtivas j existentes, como os incentivos concedidos indstria automobilstica; ii) polticas voltadas para o desenvolvimento de setores modernos com impacto em todo o sistema econmico: indstria eletrnica e informtica; iii) polticas de controle e regulao de setores de elevada concentrao (energia, telecomunicao, petrleo e gs); e iv) polticas voltadas para o fortalecimento de pequenas e mdias empresas em clusters, mais conhecidos no Brasil como polticas de fomento a arranjos produtivos locais (APLs). Basicamente, os diversos pases da Amrica Latina adotam variaes diferentes dos quatro tipos de poltica industrial referidos. Mas o retorno das polticas
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industriais na regio tem sido um processo lento. No caso da economia chilena, por exemplo, esse pas vem desde 2007 adotando uma poltica de inovao e competitividade baseado na seleo de alguns clusters considerados prioritrios, enquanto em pases como Peru e Costa Rica os incentivos so direcionados prioritariamente para grandes projetos. O Brasil talvez seja o caso mais completo, com a Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP), uma poltica industrial ampla que envolve vrios setores e empresas de portes diferentes. Um dos pontos mais importantes destacados no captulo refere-se a duas questes tradicionalmente negligenciadas no debate sobre poltica industrial: as dificuldades na implementao de uma poltica industrial, bem como sua avaliao. reconhecido na literatura de poltica industrial que um dos motivos do relativo fracasso desta na Amrica Latina, quando comparado a pases como Coreia e Taiwan foi, entre outras coisas, a ausncia de mecanismos de reciprocidade ou exigncias de performance (AMSDEN, 2001). Assim, questes relativas a implementao e avaliao das polticas industriais so fundamentais para seu sucesso. As diferenas que surgem entre a concepo de polticas industriais e os resultados reais destas decorrem, em geral, de cinco fatores: i) definio de objetivos vagos e inalcanveis, quando a poltica proposta muito mais um conjunto de intenes, sem a definio de prioridades ou, at mesmo, sem critrios para acompanhar o alcance dos objetivos propostos; ii) escassez de recursos humanos e financeiros, quando, apesar de ter objetivos claros e bem formulados, no h recursos financeiros para que a poltica seja implementada conforme o planejado e faltam recursos humanos para implementar as aes da poltica; iii) pouca capacidade institucional, o que normalmente acontece quando o setor pblico no est estruturado para coordenar e implementar efetivamente as aes propostas no mbito da poltica industrial; iv) debilidade na articulao pblico privada, pois sabe-se que o sucesso de polticas industriais est ligado tambm ao que se conhece como autonomia e parceria entre atores pblicos e privados (EVANS, 1995; SCHNEIDER, 1998)2; e v) falta de clareza nos sinais econmicos transmitidos sociedade, quando apesar de objetivos claros os sinais da implementao efetiva da poltica so dbios, o que contribui para que os atores privados questionem o real compromisso do governo com a poltica adotada. Dados esses desafios, o captulo aponta para a necessidade que se olhe para a organizao e o fortalecimento do Estado (instituies e pessoal qualificado para implementar e
2. Segundo Evans (1995), o conceito de autonomia est ligado existncia de uma burocracia competente e recrutada por critrios meritrocrticos, do tipo weberiana, que justamente por ser competente e bem paga, consegue se relacionar com o setor privado (parceria) na formulao, implementao e reformulao da poltica industrial sem se deixar capturar por interesses privados. Na viso do autor, os dois elementos (autonomia e parceria) so essenciais para o sucesso de polticas industriais, j que um Estado competente e autnomo que no se relaciona com o setor privado carece do feedback do resultado das polticas implementadas e, por sua vez, uma parceria com funcionrios pblicos sem treinamento e mal pagos pode levar que estes sejam cooptados para defender interesses privados.
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acompanhar as polticas) como condio necessria, mas no suficiente, para o sucesso das polticas industriais. O captulo 5, Desafios da poltica industrial brasileira, prossegue a discusso sobre o tema da poltica industrial com o foco em alguns desafios da atual poltica industrial brasileira. Primeiro, explica-se o debate atual referente a esta, destacando os desafios envolvidos na implementao de uma poltica de fomento de setores intensivos em tecnologia em uma economia diversificada, cuja indstria liderada por setores de baixa e mdia-baixa tecnologia. Segundo, aborda-se a questo do fomento inovao e promoo de setores especficos e de firmas individuais. Em uma economia com estrutura industrial to diversificada quanto a brasileira, a legitimidade de uma poltica industrial em um ambiente democrtico depende, entre outros fatores, de que os setores tradicionais tambm estejam contemplados na poltica de fomento do Estado. Essa busca por legitimidade nestas polticas no mbito setorial cria um claro desafio para as polticas industriais modernas: a indstria que se quer ter (mais intensiva em tecnologia) versus a que se tem (mais competitiva em produtos de baixa e mdia-baixa intensidade tecnolgica). Como alguns setores industriais j so mais organizados e naturalmente competitivos, dadas as vantagens comparativas da economia brasileira, estes terminam por ter acesso mais fcil aos programas de promoo setorial, o que ajuda a consolidar, em vez de modificar, as vantagens comparativas da economia brasileira. Outro desafio da poltica industrial brasileira refere-se aos mecanismos de sua avaliao. A PDP define um conjunto de macrometas (taxa de investimento, gastos em P&D, nmero de pequenas empresas exportadoras e participao de empresas brasileiras nas exportaes mundiais) e de metas setoriais de difcil avaliao para o sucesso da poltica. Por exemplo, a meta de crescimento da taxa de investimento para 21% do PIB, embora importante para que se consigam taxas maiores de crescimento deste indicador e gerao de emprego, no indica o esforo de mudana de vantagens comparativas como mostrou anlise desenvolvida no captulo 2, que mostra a concentrao do investimento da indstria em poucos setores, muito dos quais ligados ao de commodities. O captulo mostra tambm que o governo tem sido ativo na promoo da concentrao de alguns setores industriais e na formao de empresas lderes, como ocorreu nos dois ltimos anos com empresas do ramo de alimentos, papel e celulose, telecomunicaes e petroqumica. Essa poltica de formar multinacionais brasileiras, que parece contar com amplo apoio de setores industriais brasileiros, no tem algo correspondente nas polticas de fomento inovao, que so direcionadas para empresas domesticas e estrangeiras, sem a preocupao de fechar o gap tecnolgico que hoje separa a grande maioria das empresas brasileiras das na fronteira de produo nos pases desenvolvidos.
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O captulo 6, Um elo falante na Amrica Latina: alianas pblico-privadas para uma viso estratgica nacional, defende a tese que o sucesso de pases que conseguiram crescer a taxas elevadas e diminuir a distncia da renda per capita em relao aos pases desenvolvidos decorreu de uma combinao de diferentes fatores, tanto internos como externos, mas com um fator comum entre eles: a atitude e a capacidade proativa do Estado, que fomentou o desenvolvimento por meio da efetiva implementao de uma estratgia nacional de mdio e longo prazo de transformao produtiva, orientada para a insero internacional. Partindo do pressuposto de que as polticas industriais, alm das educacionais, so importantes para o crescimento econmico, esse captulo concentra-se em analisar as parcerias pblico privadas (PPPs), baseado em vrias experincias concretas de poltica industrial em um conjunto de pases: Cingapura, Finlndia, Irlanda, Austrlia, Espanha, Sucia, Malsia, Nova Zelndia, Repblica Tcheca e Coreia. Sua contribuio terica desse justamente avanar na definio de uma tipologia de relaes pblico privadas. Como j destacado anteriormente, a literatura mostra a importncia deste tipo de relao para o sucesso de polticas industriais, mas uma das criticas ao conceito de autonomia e parceria desenvolvido por Evans (1995) justamente no diferenciar graus diferentes destas entre setor pblico e privado (SCHNEIDER, 1998). O captulo classifica a relao pblico privada em quatro tipos: i) formal estruturada; ii) formal ad-hoc (espontnea); iii) informal-tcita; e iv) hbrida. Essa classificao depende de dois conjuntos de fatores. Primeiro, de como se d a formao de consenso entre setor privado e pblico, se o consenso da estratgia de poltica industrial imposto ao setor privado, se decorre de consultas ao setor privado, ou se resultado de um processo mais democrtico baseado no dilogo com a sociedade. Segundo, a classificao do tipo de PPP depende tambm do nmero de atores envolvidos na busca do consenso: governo empresas academia, governo empresas academia sindicatos, ou governo empresas academia sindicatos organizaes no governamentais (ONGs). Irlanda e Finlndia, por exemplo, so caracterizadas por parcerias amplas, formalmente estruturadas, que atuam em grande parte da hierarquia pblica na formulao e na implementao da estratgia, que d origem a um verdadeiro dilogo social em busca de acordos sobre estratgias consensuais de interveno que superam os ciclos polticos. Esses dois pases so exemplos de parcerias do tipo formal estruturada. No outro extremo, situa-se a Repblica da Coreia antes, na dcada de 1990, quando a formulao e a implementao de estratgias de poltica industrial ficaram a cargo, quase que exclusivamente, do governo e dos seus tcnicos. Os planos definiram as atividades dos grandes conglomerados (chaebols), primando uma intensiva relao pblico privada com uma srie de incentivos e punies unilateralmente aplicados s empresas. A Coreia parece caminhar de um modelo hierarquizado e burocrtico de relao pblico-privada para um modelo hbrido, onde ainda prevalece a imposio sobre o dialogo. Na
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parte final do captulo, classificam-se as vrias experincia de PPPs de acordo com a tipologia referida. O caso do Brasil, com a criao do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), frum com a participao de vrios atores da sociedade (representantes dos trabalhadores, empresrios, movimentos sociais e governo), em uma estrutura formal de reunies e consultas para a construo de consensos, classificado como uma legtima experincia do tipo formal estruturada. O que no se sabe ainda se as polticas discutidas no mbito do CDES alcanaram o consenso suficiente para dar suporte a essas polticas por perodos mais longos (10 ou 15 anos) que vo alm do ciclo poltico atual. Esse hoje o grande desafio para a poltica industrial: conseguir um consenso que d suporte a essas polticas a longo prazo como o Brasil parece ter conseguido para investimentos em educao e na continuidade dos programas sociais. O captulo 7, Os efeitos dos financiamentos do BNDES sobre o desempenho das empresas industriais brasileiras, discute os efeitos dos financiamentos do BNDES sobre o desempenho das empresas industriais brasileiras. O texto sistematiza os principais resultados obtidos em um conjunto de dez trabalhos anteriores que buscaram verificar os impactos dos financiamentos do BNDES sobre variveis como produtividade, investimento, investimento em P&D, emprego e faturamento. Os trabalhos sistematizados no captulo apoiam-se em mtodos quantitativos que vo desde estatsticas descritivas at regresses quantficas, mas predomina o uso de tcnicas de Propensity Score Matching (PSM) que visam resolver o problema de vis de seleo. Esta tcnica quase-experimental consiste em encontrar, por meio de um modelo probabilstico, empresas no financiadas similares s financiadas com o objetivo de formar um grupo de controle. Em seguida, compara-se o desempenho mdio das empresas do grupo de tratamento (formado pelas empresas financiadas pelo BNDES), como o das empresas que compem o grupo de controle (composto pelas empresas similares no financiadas pelo BNDES). A concluso geral a de que os impactos dos financiamentos so positivos, embora haja controvrsias em relao a algumas variveis. Assim, constatou-se que os financiamentos tm um impacto positivo sobre o faturamento, a atividade exportadora e inovadora e o pessoal ocupado nas empresas. Com relao atividade exportadora, por exemplo, os estudos indicam que cerca de 20% das empresas que receberam algum tipo de financiamento do BNDES passaram a exportar em um prazo mximo de trs anos, ao passo que apenas 13% das empresas com caractersticas similares que no receberam nenhum financiamento do banco o fizeram no mesmo prazo. Os impactos sobre a produtividade, por sua vez, parecem estar associados s diferentes linhas de crdito acessadas pelas empresas e s suas caractersticas no momento que precede a contratao do crdito. Concluses dessa natureza no somente reafirmam o papel central no BNDES na implementao de uma poltica industrial no Brasil, como tambm
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podem subsidiar ajustes nas polticas do banco de modo a aumentar ainda mais seus impactos sobre o setor produtivo no pas. O captulo 8, Perfil das empresas integradas ao sistema federal de CT&I no Brasil e aos fundos setoriais, retoma a discusso sobre inovao presente nos captulos anteriores, mas adota um enfoque distinto ao elaborar um levantamento do perfil das firmas brasileiras que esto vinculadas a algumas das principais instituies do Sistema Nacional de Inovao, com particular nfase nos fundos setoriais, que so um dos principais instrumentos de apoio s atividades de CT&I no pas. A pesquisa discutida ao longo do captulo baseia-se em uma amostra de mais de 13 mil projetos apoiados por estes fundos entre 2000 e 2008 com foco nas empresas apoiadas por projetos nacionais de subveno e por projetos cooperativos. H dois pontos fundamentais quanto ao sistema de inovao no Brasil destacados no captulo. Primeiro, o arcabouo de polticas e instrumentos pblicos de apoio CT&I no Brasil bastante amplo e contempla os principais instrumentos comumente usados, nos outros pases, para apoiar a produo cientfica e tecnolgica. Entre os instrumentos disponveis, h: i) incentivos fiscais; ii) crditos; iii) subvenes; iv) fundos de venture capital; e v) fontes de financiamento e bolsas para estimular a produo cientfica. Segundo, a abrangncia dos fundos setoriais no fomento inovao no Brasil ainda baixa: apenas 12% das empresas industriais que investem em P&D acessam diretamente os recursos destes fundos. Apenas 457 empresas industriais de um total de 839 empresas que os acessaram, entre 2000 e 2008, tiveram acesso aos instrumentos de fomento inovao em projetos cooperativos ou de subveno. O nmero de empresas industriais incentivadas aumenta para 612 quando se consideram os financiamentos reembolsveis da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP). Trata-se de um nmero pequeno no universo de mais de 5.000 empresas no Brasil que investem em P&D. No entanto, ao, se incorporar o acesso de grupos de pesquisa aos recursos dos fundos setoriais, os dados mostram que cerca de 1.300 empresas industriais brasileiras possuem parcerias com algum grupo de pesquisa, o que sugere a existncia de um efeito indireto de acesso das empresas aos recursos do FS que pode ser to ou mais importante do que o acesso direto. No se sabe ainda a importncia desse efeito indireto, mas anlise desenvolvida no captulo 1 deste livro mostra que as universidades so mal avaliadas como fonte de inovao para diversos setores, entre os quais: frmacos, automobilstico, aeronutico e setor de tecnologia de informao e comunicao. Assim, se de fato a relao entre empresas e grupos de pesquisa compensa o baixo acesso direto das empresas aos recursos dos FS, algo que precisa ser mais bem investigado. Quando se analisa o acesso das empresas aos fundos com base tanto na participao setorial quanto nas caractersticas individuais das firmas, chega-se
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concluso de que, em termos setoriais, o foco das polticas de incentivo inovao est bastante congruente ao que seria esperado, pois esses instrumentos esto, de fato, apoiando setores que so mais intensivos em tecnologia. A exceo o setor de alimentos que, embora tenha uma taxa de inovao inferior mdia da indstria, relevante nos fundos setoriais. Em relao s caractersticas das firmas, as empresas industriais que acessam diretamente os recursos dos fundos empregam mais do que a mdia da indstria e possuem idade mdia maior, mo de obra de maior escolaridade e mdia de depsitos de patentes no Instituto Nacional de Propriedade Industrial (Inpi) que pelo menos quatro vezes a mdia da indstria. Ao que parece, apesar do nmero pequeno de empresas incentivadas diretamente pelos fundos setoriais, pelo menos as empresas incentivadas parecem ser as mais capacitadas tecnologicamente. No entanto, se o Brasil quer disseminar a cultura de inovao, h de se fazer um esforo maior de acesso das empresas aos recursos dos fundos, uma vez que os dados da Pesquisa de Inovao Tecnolgica (PINTEC) do IBGE indicam que o pblico-alvo para os recursos dos fundos seria de, no mnimo, cerca de 5.000 empresas que j investem em P&D no Brasil. Os captulos 9 e 10 tratam do setor agrcola, cuja relevncia no contexto da poltica industrial de um pas como o Brasil indiscutvel. Como se sabe, um dos setores mais competitivos na economia brasileira o setor agropecurio, e parte da competitividade deste foi construda ao longo de anos por uma poltica que envolveu, entre outras coisas, instrumentos fundamentais da poltica industrial, como o apoio inovao tecnolgica e o crdito em condies diferenciadas. O captulo 9, Agricultura e crescimento: cenrios e projees, registra o processo de transformao do setor agropecurio no Brasil ao longo das ltimas dcadas e prope cenrios futuros que podem nortear a adoo de polticas para o setor. Nesse captulo, demonstra-se que seu processo de transformao baseou-se, ao longo dos ltimos 30 anos, em um significativo crescimento da produtividade total dos fatores. Os dados evidenciam que, no Brasil, a taxa mdia de crescimento desse indicador ao longo do perodo analisado foi uma das maiores do mundo e alcanou, em mdia, 3,6% a. a. Esse crescimento creditado a um processo de mudana tecnolgica que vem gerando crescimento produtivo e eficincia alocativa dos recursos. Os autores argumentam que a adoo de tcnicas modernas de produo possibilita o aumento da oferta de bens a preos reais decrescentes, o que causa, indiretamente, reduo da presso inflacionria, que, por sua vez, contribui para a melhoria da distribuio relativa de renda. A difuso do progresso tcnico, porm, no homognea em todo o setor, uma vez que grande parte dos produtores (em torno de 92% dos agentes) possui ainda baixa capacidade de absoro de conhecimento e de tcnicas modernas de plantio e comercializao, seja em funo de
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deficincias nos canais institucionais, seja em razo de falhas nos mecanismos de aprendizado. Uma das proposies , ento, aumentar a capacidade de absoro de modo a evitar que os efeitos anti-inflacionrios e redistributivos do progresso tcnico sejam comprometidos. Os cenrios indicados para os prximos anos destacam o potencial de crescimento do agronegcio brasileiro frente ao crescimento do mercado interno e externo. O acentuado crescimento do consumo de gros como milho, soja e trigo e o processo de urbanizao pelo qual diversos pases em desenvolvimento vm passando criam condies favorveis para pases como o Brasil, em virtude de sua disponibilidade de recursos naturais particularmente de terras agricultveis e de tecnologia. Alm da demanda por alimentos, o captulo destaca o potencial decorrente do aumento do consumo de bicombustveis. O captulo indica ainda trs fatores essenciais para que o crescimento da produtividade no setor agropecurio possa continuar nos prximos anos: i) investimentos em logstica nas reas porturia, rodoviria e de comunicao, especialmente nas regies onde esto previstos os maiores aumentos de produo; ii) crdito rural, devido a seu papel na formao bruta de capital fixo (FBCF), no acesso inovao e no estmulo oferta de produtos agrcolas; e iii) continuidade dos investimentos em pesquisa tanto da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) como das universidades e dos institutos de pesquisa do pas. O crdito rural, em particular, o objeto do captulo 10, Poltica de crdito rural. A anlise do crdito agrcola desenvolvida ao longo deste divide o histrico do crdito em dois perodos: o perodo 1965-1989 e outro mais recente, situado entre 1986 e 2009. O primeiro perodo caracteriza-se pelo aumento do crdito formal subsidiado, mas concentrado em um nmero pequeno de grandes agricultores. Em especial, cerca de 60% dos emprstimos eram feitos para custeio de um total de crdito agrcola que passou de R$ 31 bilhes em 1969 para 84 bilhes em 1985, tendo seu pico em R$ 156 bilhes em 1979 (75% do PIB da agricultura). H duas caractersticas importantes do crdito rural neste perodo. Primeiro, no incio dos anos 1980, os bancos pblicos passaram a responder por quase 90% do crdito agrcola, o que mostra sua importncia para o financiamento do setor agrcola no Brasil. Essa forte presena do setor pblico na concesso de crdito agrcola teve, no entanto, a tendncia de substituir (crowding out) fontes privadas e informais de financiamento. Segundo, ao longo dos anos 1980, mais de 80% das fazendas no tinham acesso ao crdito rural formal, o que mostra que a expanso do crdito agrcola at 1985 foi muito concentrada em um nmero pequeno de grandes propriedades. No perodo mais recente (1986-2009), houve, inicialmente, a reduo do funding (depsitos vista) dos emprstimos para a agricultura devido acelerao das taxas de inflao, o que levou o governo a definir
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novas fontes de financiamento obrigatrias para a agricultura, como a criao, em 1986, da Caderneta de Poupana Rural. Ento, a Constituio Federal de 1988 (CF/88) criou fundos constitucionais de financiamento (Fundo Constitucional de Financiamento do Norte FNO, Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste FNE e Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste FCO) que aumentaram os recursos para crdito rural, seguidos pela criao do sistema de pagamento por equivalncia em produto nas operaes de crdito estabelecido pela Lei Agrcola em 1991 e pela introduo da Cdula de Produto Rural (CPR), em 1994, para atender s necessidades financeiras do setor. Alm da criao de novos instrumentos de fomento ao produtor rural, esse perodo se destaca por dois outros fatores. Primeiro, apesar de subsidiadas, as taxas de juros reais passaram a ser positivas. Esse subsdio continua trazendo um peso para os desembolsos efetuados com equalizao de juros pelo Tesouro Nacional. Segundo, em 1996, foi criado o Programa de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), destinado a pequenos agricultores que utilizam principalmente a mo de obra familiar, at o limite de crdito de R$ 5 mil no custeio e de R$ 15 mil no investimento. Os dados desse programa mostram uma evoluo crescente e contnua, tendo os novos emprstimos em valores totais aumentado quase 16 vezes de 1996 a 2009. Assim, a poltica de crdito agrcola dos anos 1990 procura desconcentrar a concesso do crdito e chegar ao pequeno produtor, um movimento que no se observa com o mesmo grau de sucesso para o setor industrial. Apesar do histrico ativo do Estado na concesso de crdito agrcola, o captulo alerta para o fato que a oferta de crdito formal atende somente a um quarto do capital necessrio para colher uma safra. A outra parte das necessidades financeiras vem de capital prprio do agricultor e crdito do setor privado no financeiro. Assim, faz-se necessria ainda a expanso do crdito agrcola e uma das formas de se alcanar esse objetivo a expanso dos depsitos da poupana rural, que hoje continuam restritos aos bancos oficiais federais (Banco do Brasil BB, Banco do Nordeste do Brasil BNB e Banco da Amaznia Basa). Recentemente, por meio da Resoluo no 3.188, de 29 de maro de 2004, permitiu-se que os bancos cooperativos (bancos comerciais ou bancos mltiplos cujo controle acionrio pertena a cooperativas centrais de crdito) captassem depsitos de poupana rural, mas essa permisso poderia ser ampliada tambm para bancos privados. No mais, o mercado de crdito agrcola no Brasil ainda excessivamente regulamentado, e isto acaba prejudicando seu crescimento e sua eficincia. Em virtude de crescente relevncia na economia mundial tanto em termos de sua capacidade de gerao de empregos como de sua agregao de valor, o
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setor de servios foi includo como um objeto de anlise parte no captulo 11, Comrcio e servios mercantis no Brasil: uma anlise de sua evoluo recente. Apesar de sua crescente importncia, os estudos econmicos sobre o setor tercirio so escassos relativamente sua importncia econmica. Em parte, esse fenmeno decorre da dificuldade de obteno de dados, que vem sendo reduzida ao longo do tempo. Alm disso, as dificuldades tericas de se tratar com algo intangvel so superiores ao que se observa, por exemplo, no caso da manufatura. O captulo mostra, para um conjunto de pases selecionados da Unio Europeia (EU), uma trajetria decrescente da participao dos setores primrio e secundrio no valor adicionado e uma crescente importncia dos servios empresariais e financeiros. A anlise desses dados leva os autores a postular que o setor tercirio o que mais contribui para a agregao de valor nos pases mais dinmicos. Ao analisarem a participao dos diferentes setores no valor agregado bruto (VAB) da economia brasileira, os autores constatam que o setor de servios apresenta uma contribuio prxima ao nvel dos pases mais ricos. As anlises do captulo indicam que preciso refletir sobre a relevncia da dicotomia entre os setores de indstria e servios, uma vez que uma parcela muito significativa deste ltimo est intimamente ligada dinmica industrial, especialmente em decorrncia do processo de terceirizao. Os resultados apresentados reafirmam a heterogeneidade dos segmentos de servios mercantis no financeiros, ao contrrio do que ocorre no comrcio e na indstria, que so relativamente mais homogneos. O setor de servios de informao e comunicao, em particular, apresenta caractersticas de remunerao do pessoal ocupado muito favorveis, quando comparado aos demais setores de servios e at mesmo em relao indstria. Isso reflete a importncia das tecnologias da informao (TICs) e comunicao nas economias modernas. O captulo 12, Micro e pequenas empresas (MPEs) e construo social do mercado, o ltimo deste livro, trata de um tema de fundamental importncia tanto para o debate de poltica industrial quanto para o de poltica de desenvolvimento: o papel do Estado na promoo das micro e pequenas empresas (MPEs). O objetivo do captulo entender em quais circunstncias estas conseguem construir suas relaes pela via social de mercado, ou seja, quando alm das relaes baseadas em preos, as firmas buscam tambm relaes de reciprocidade e de complementaridade, com vista potencializao de foras e minimizao das fraquezas individuais. Apesar da redescoberta recente da importncia das grandes empresas na promoo das exportaes e do desenvolvimento setorial, as pequenas empresas ganharam um espao importante na poltica de desenvolvimento em virtude do seu potencial empregador e inovador. Baumol, Litan e Schramm (2007), por exemplo, mostram que em pases desenvolvidos inovaes radicais provm de pequenas empresas, que, em momento posterior, se associam a empresas grandes que tm o potencial de
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lev-las para o mercado. Assim, em economias avanadas, uma combinao adequada de pequenas empresas inovadoras e grandes empresas parece ser a combinao essencial para o que Baumol et al. chamam de capitalismo empreendedor. No caso dos pases em desenvolvimento, embora a existncia de empresas pequenas esteja mais associada a setores econmicos tidos como tradicionais, estas tem um papel importante na gerao de emprego e renda, o que justificaria uma poltica de promoo das MPEs. A questo que o ltimo captulo do livro tenta responder : Que tipo de poltica seria a mais adequada para a promoo destas? Os problemas com as polticas voltadas para as MPEs so pelo menos dois. Primeiro, micro e pequenas empresas uma expresso genrica, um denominador comum para empresas completamente diferentes. Por essa definio, com base no nmero de empregados, por exemplo, uma empresa pequena de software ou de biotecnologia equiparada a uma empresa de confeces. Segundo, as polticas de promoo de MPEs tm que lidar com um problema sem soluo que o elevado custo de transao, ou seja, o custo de promover milhares de MPEs no territrio nacional. justamente em virtude desses problemas que se torna necessrio tratar as pequenas empresas de forma discriminada e no as reduzir a simples funes de produo, visto que contam com o apoio das redes familiares e sociais. As solues para o problema da eficincia e do custo de transao no se encontram necessariamente no seu interior, mas fora dele, nas economias externas obtidas no conjunto de empresas com as quais convivem ou se relacionam. Assim, o foco das polticas de apoio as MPEs devem ser pequenas empresas em grupos, uma poltica que no Brasil se popularizou com o nome de apoio a APLs. No mbito desse tipo de poltica, quatro caractersticas se mostram essenciais para o sucesso destes tipos de apoios: i) autonomia; ii) cooperao; iii) coordenao; e iv) distribuio. A importncia de cada um desses fatores para o crescimento das MPEs abordado ao longo do captulo 12. Por fim, outro ponto importante destacado no mbito da poltica de fortalecimento das MPEs a necessidade de fortalecimento institucional das equipes tcnicas dos governos estaduais e municipais. Da mesma forma que a capacidade institucional do Estado tem se mostrado um fator importante no sucesso de polticas industriais como discutido nos captulos 4 e 6, essa questo ainda mais importante nas polticas de promoo de MPEs, pois essas polticas so implementadas por equipes tcnicas dos estados e municpios que, muitas vezes, carecem das mesmas condies positivas que se encontram na burocracia federal. Assim, o fortalecimento das equipes tcnicas de estados e municpios responsveis pelas polticas setoriais de desenvolvimento e uma colaborao maior com agencias pblicas do governo federal importante para que se melhorem as polticas de promoo de APLs.
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A UE, especialmente a Itlia e a Frana, h muito tem dado exemplos a ser observados como lies. Nessas regies, as autoridades locais, com forte apoio de rgos do governo central e dos fundos nacionais e europeus, oferecem estruturas institucionais, agncias e centros de servios tecnolgicos e assistncia tcnica que trabalham juntos com grupos de empresas em inmeros segmentos: pesquisa industrial; disseminao de informaes sobre o mercado; tendncias de moda; padres e regulaes; servios para aperfeioamento e transferncia de tecnologia; treinamento; P&D; ensaios e servios de certificao etc. Esse um caminho que o Brasil poderia seguir na sua poltica de promoo de APLs. Aps essa breve introduo sobre cada um dos captulos que compem este livro, procura-se, na seo 2, a seguir, resumir os principais temas abordados nos captulos. Para facilitar a leitura do livro, ao lado de cada um dos temas levantados, so indicados os respectivos captulos que tratam do assunto. Como j destacado anteriormente, o objetivo no responder a perguntas, mas apontar caminhos e desafios para o sucesso de polticas de fomento setorial, mais conhecidas com o nome genrico de polticas industriais.
2 PRINCIPAIS TEMAS PARA DEBATE
Como discutido na sesso 1, apesar do elo comum que une os captulos deste livro ser as polticas de fomento setorial, os temas abordados so amplos, entre os quais: polticas de acesso aos fundos setoriais, de apoio s pequenas empresas e de crdito agrcola, desafios da poltica industrial brasileira, organizao institucional para a execuo de polticas industriais, tipologia de cooperao pblico-privada nas polticas industriais, entre outros. Dada essa diversidade de assuntos, alguns leitores podem ter interesse em comear a leitura deste livro em uma sequncia diferente da ordem que os captulos esto organizados. Esta seo procura descrever de forma rpida quais destes abordam cada um dos temas discutidos ao longo do livro.
2.1 Poltica de inovao e competitividade (captulos 1, 3, 7 e 8)
Aqueles mais interessados nos temas inovao e competitividade podem achar mais interessantes os captulos 1, 3, 7 e 8. Esses conceitos perpassam, com diferentes abordagens, todos estes. No captulo 1, discute-se a inovao por meio da classificao das empresas brasileiras em quatro tipos diferentes para, em seguida, identificar as caractersticas dos diversos tipos de firmas e as principais fontes de inovao em cinco setores. O captulo 3 atenta para a distribuio espacial por estado do nmero de doutores e a distribuio dos esforos tecnolgicos. O captulo 7 discute os efeitos dos financiamentos do BNDES sobre o desempenho das empresas industriais brasileiras, e o captulo 8 traz os primeiros resultados
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de uma pesquisa indita sobre o nmero e os tipos de empresas que acessam os recursos dos fundos setoriais. Um tema que une trs desses quatro captulos o papel dos grupos de pesquisa. Esses grupos tm relao com um grande numero de empresas (captulo 8), sua distribuio atual permite que os estados com maior nmero de doutores por 100 mil habitantes acessem com mais facilidade recursos do CNPq e Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes) para pesquisa (captulo 3) e, em geral, as empresas no identificam as universidades e os grupos de pesquisa como fonte importante para inovao (captulo1). A pouca importncia que as empresas conferem a estes grupos deve ser objeto de maior investigao, pois as universidades e os grupos de pesquisas so tradicionalmente importantes para inovaes nos pases desenvolvidos. Essa a posio defendida, por exemplo, no livro de Lester e Piore (2004), no qual os autores mostram que inovao fruto de um trabalho multidisciplinar que depende de uma continua e densa interao entre pesquisadores de formaes diferentes. O ambiente ideal pr-inovao, segundo esses autores, seriam as universidades. Assim, a reduzida importncia que as empresas brasileiras conferem s universidades como fonte de inovao deve servir de estmulo para que se tente melhorar essa ponte ainda longa que separa o trabalho acadmico do interesse das empresas privadas por inovao.
2.2 Poltica industrial e concentrao setorial (captulos 2, 5, 9 e 11)
O leitor mais interessado no debate sobre poltica industrial e seus efeitos sobre diversificao ou concentrao setorial pode iniciar a leitura pelos captulos 2 e 5. O captulo 2 mostra os investimentos por setores da indstria, identificando em quais deles se observa maior crescimento do emprego e do investimento. Tem o foco bastante emprico, sem questionar os prs ou contras da maior especializao que parece estar acontecendo na indstria brasileira em virtude, por exemplo, da descoberta das reservas do pr-sal, que naturalmente dever elevar os investimentos na indstria de petrleo e gs, e do novo padro de crescimento da demanda mundial puxada pelo crescimento da China, que eleva a demanda por commodities agrcolas e minerais do Brasil. Mas se a tendncia natural da economia brasileira a concentrao do investimento em alguns setores, a poltica industrial, com seu arsenal amplo de medidas, procura justamente contrabalanar essa tendncia natural de concentrao do investimento privado. O captulo 5 argumenta que os atuais indicadores desta poltica no so adequados, por exemplo, para que se acompanhe seu grau de sucesso na diversificao do crescimento industrial e no fomento inovao. Uma maior taxa de investimento e uma maior participao das exportaes do Brasil nas
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outras do mundo so compatveis com o cenrio de concentrao setorial, e, portanto, esses indicadores precisam ser complementados por outros que indiquem o real sucesso da poltica industrial em promover uma mudana na composio setorial da indstria brasileira, ou seja, mudanas na atual estrutura de vantagens comparativas do Brasil em relao aos seus parceiros comerciais. Indicadores de acompanhamento por empresas como fez a Coreia do Sul (AMSDEN, 1989, 2001), ou por grupos de empresas semelhantes (lderes, emergentes, seguidoras e frgeis), podem ser uma alternativa interessante a ser estudada no processo de aperfeioamento da poltica industrial. Os setores primrio e tercirio so discutidos nos captulos 9 e 11, respectivamente. No captulo 9, o crescimento da produtividade do setor agropecurio no Brasil diretamente associado a instrumentos tipicamente usados em polticas industriais, como a criao de infraestrutura, o acesso a crdito em condies mais favorveis e o incentivo inovao e difuso tecnolgica. A continuidade dessas aes apresentada como um requisito para que o pas continue ocupando um lugar de destaque em um cenrio marcado pela crescente demanda por alimentos e combustveis renovveis. J o captulo 11 procura enfrentar as dificuldades inerentes anlise de um setor intrinsecamente menos tangvel do que os setores agropecurio e industrial, mas cuja relevncia econmica no para de crescer. Trata-se de um setor bastante heterogneo e crescentemente ligado prpria dinmica industrial em virtude do processo de terceirizao. As particularidades do setor de servios apontam para a necessidade de polticas industriais especificamente desenhadas para ele. Por fim, uma caracterstica que no est explorada neste livro e que constitui cada vez mais um tema importante para se entender economias emergentes com grandes mercados o papel do mercado interno como fonte de inovao e de criao de novas vantagens comparativas (SPECIAL, 2010). O atual CEO da General Eletric mostrou em artigo recente (IMMELT; GOVINDARAJAN; TRIMBLE, 2009) que o crescimento dos mercados em economias emergentes levou ao que ele denomina de inovao reversa. Ao contrrio do padro de inovao tradicional, no qual os produtos desenvolvidos em pases de alta renda eram em seguida simplificados e transferidos para economias em desenvolvimento, o crescimento dos BRICs (bloco econmico formado por Brasil, Rssia, ndia e China) est modificando esse padro de inovao com o surgimento de produtos em mercados emergentes que so posteriormente transferidos para pases desenvolvidos. A importncia do mercado interno como fonte de inovao radical, e no apenas como fonte de demanda, um tema importante a ser estudado e compreendido. A ttulo de exemplo, vale lembrar que, em 2010, tanto a General Eletric quanto a International Business Machines (IBM), duas das maiores corporaes do mundo, resolveram cada uma abrir unidades de pesquisa no Brasil.
Introduo
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Isso mostra a importncia crescente do mercado domstico como fonte de inovao, at mesmo para empresas que esto na fronteira da produo mundial.
2.3 REFORMA DO ESTADO E POLTICA INDUSTRIAL (CAPTULOS 4, 6 E 12)
O debate sobre poltica industrial tradicionalmente esteve focado no desenho desta e na identificao dos setores a serem apoiados. Mas desde a publicao do seminal livro de Evans (1995), que mostra o importante papel de uma burocracia weberiana na implementao de polticas industriais, esse tema passou cada vez mais a ser incorporado no debate de poltica industrial. O papel do Estado em sua efetiva analisado nos captulos 4, 6 e 12 deste livro. Em particular, os captulos 4 e 6 abordam questo da cooperao entre atores pblicos e privados na implementao da poltica industrial e na formao de consensos para torn-la uma poltica de Estado, e no apenas uma poltica de governo. A questo institucional sem dvida uma das reas importantes no apenas no debate de poltica industrial, mas tambm no mais amplo, o de desenvolvimento. Hoje, por exemplo, sabe-se que pases que receberam maiores transferncias ou ajuda internacional no conseguiram transformar esta ltima em polticas de desenvolvimento que os tirassem da longa trajetria de pobreza (EASTERLY, 2006). As explicaes para o fracasso dessas polticas esto ligadas a questes institucionais, bem como a falta de uma burocracia e transparncia na aplicao dos recursos transferidos pela comunidade internacional (EASTERLY, 2006.). Assim, depois de quase duas dcadas no qual as intervenes do Estado passaram a ser vistas como fonte de corrupo e de ineficincia de acordo com a teoria do Estado rentista desenvolvida por Krueger (1974), neste incio do sculo XXI, este volta a ter um papel importante e os esforos de pesquisa se voltam, por exemplo, para entender como burocracias eficientes podem ser criadas. O captulo 12 entra tambm neste debate institucional com o foco nas polticas dos governos federal, estaduais e municipais para apoio s micro e pequenas empresas. O desafio de criar uma burocracia competente ainda maior quando se discute polticas que so implementadas por municpios, como o caso da grande maioria de polticas voltadas para os APLs. Em muitos desses casos, h uma grande carncia de recursos humanos e financeiros para que estas logrem algum resultado. A discusso sobre o papel da burocracia e sua organizao no estava inicialmente elencada como tema prioritrio para este livro. Mas esse debate cada vez mais importante e mereceria um novo estudo com o foco apenas na organizao e no funcionamento das instituies responsveis pelo acompanhamento e pela avaliao das polticas setoriais e de inovao.
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2. 4 Assimetria de informao, subsdios e poltica de crdito (captulos 7 e 10)
Outro tema que mereceria uma abordagem mais extensa e cuidadosa neste livro o tema do crdito. Sabe-se que a questo do funding importante para a implementao da poltica industrial. No caso do Brasil, por exemplo, o papel mais ativo do BNDES exigiu que mais recursos fossem disponibilizados para este banco, o que levou a um crescimento dos emprstimos do Tesouro Nacional para o BNDES. O papel mais ativo deste se faz necessrio para aumentar a capacidade do banco no financiamento a inovao, exportaes, operaes de fuses e aquisies, FBCF e infraestrutura. Embora seu foco seja destacar os impactos dos crditos do BNDES sobre o desempenho das empresas industriais no Brasil o que explica sua incluso no bloco intitulado Poltica de inovao e competitividade , o captulo 10 fornece elementos que podem subsidiar o desenho de linhas de crdito mais ajustadas s necessidades do setor produtivo. Isso ocorre porque os impactos deste banco sobre a produtividade das empresas, por exemplo, parecem estar associados s diferentes linhas de crdito acessadas e s caractersticas das empresas no momento que precede a contratao do crdito. O captulo 10 deste livro foca a questo do crdito, mas apenas para o setor agrcola. Este foi um dos setores que sempre contou com apoio do governo federal na concesso de crdito subsidiado, dada a importncia estratgica deste na produo de alimentos e at mesmo nas exportaes. possvel que essa poltica agressiva de concesso de crdito seja um dos fatores responsveis pelo sucesso da agricultura brasileira, apesar de uma srie de ineficincias que ainda existem na poltica de crdito rural, que. apesar da importncia, responde por no mais que 25% do crdito total para o setor. Dada a importncia do crdito tanto para o setor industrial quanto para o agrcola, uma expanso desse tema deveria abordar o fortalecimento recente que tm passado os bancos pblicos no apenas no Brasil, mas tambm nos demais pases em desenvolvimento; em especial, China e ndia. Qual o novo papel dos bancos pblicos em um ambiente no qual o Estado tem um papel mais ativo na promoo do desenvolvimento? Como estes bancos facilitam o acesso de empresas privadas a novas fontes de crdito? Por que os bancos privados no Brasil no emprestam para investimentos a prazo mais longo com recursos prprios? Essas so questes que merecem uma maior reflexo mas que no puderam ser desenvolvidas neste livro.
Introduo
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REFERNCIAS
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CAPTULO 1
INOVAO E ESTRATGIAS DE ACUMULAO DE CONHECIMENTO NA INDSTRIA BRASILEIRA
1 INTRODUO: COMPETITIVIDADE CONSTRUDA
relativamente grande o consenso entre economistas de que o crescimento econmico dos pases est associado inovao tecnolgica. O consenso diminui se o assunto como fazer inovao tecnolgica e ainda menor quando o tema da inovao tecnolgica est inserido no debate sobre o desenvolvimento de pases de industrializao tardia como o Brasil. No centro deste debate esto as empresas lderes e sua capacidade de acumular recursos e competncias em intensidade e densidade suficientes para puxar ou difundir capacidades e progresso por todo o sistema produtivo. As grandes empresas industriais modernas foram alm dessas vantagens comparativas estticas e construram uma estrutura prpria e privada capaz de explorar economias de escala e escopo em dimenses mundiais (CHANDLER, 1990). Esses movimentos demandaram no somente estratgias empresariais corretas, mas tambm sistemas financeiros eficientes, infraestruturas externas s firmas, rede de pequenos e mdios fornecedores eficiente e oferta de mo de obra qualificada. Os encadeamentos intersetoriais, o sistema financeiro e a infraestrutura tambm foram decisivos na viabilizao das capacitaes internas firma (TEECE, 1993). Atualmente, e de forma cada vez mais intensa, a construo de economias industriais modernas depende menos dessas vantagens comparativas estticas e mais de vantagens comparativas construdas pela capacitao tecnolgica das firmas e pelos sistemas de inovao setoriais e nacionais (NELSON, 2004). Vale notar que sobre essas estruturas econmicas privadas paira sempre a possibilidade da imitao, da difuso, da cpia ou mesmo do aprimoramento tecnolgico por parte de concorrentes. Os indicadores de desempenho e de esforo tecnolgico das firmas brasileiras mostrados por De Negri e Salerno (2005) explicitam que so significativas as desigualdades produtivas e tecnolgicas no Brasil em diversas dimenses (escala, insero externa, tecnologias de processo e produto, qualificao da fora de trabalho, investimento em pequisa e desenvolvimento (P&D), cooperao tcnica, markup etc). A diversidade produtiva e tecnolgica a uma das caractersticas especialmente relevantes da indstria brasileira.
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No entanto, dentro da diversidade, cabem as seguintes perguntas. As empresas lderes na indstria no Brasil tm capacidade de gerao endgena de tecnologia em intensidade e densidade suficientes para puxar ou difundir capacidades e progresso por todo o sistema produtivo brasileiro? Quais so estas empresas? Quantas so? Quais as suas caractersticas? Estas so as perguntas que ordenam este capitulo. O objetivo deste capitulo argumentar em favor da hiptese de que o Brasil tem empresas com capacidade de gerao endgena de conhecimento novo voltado para inovao tecnolgica. Para fazer isso, o trabalho identifica as empresas lderes da indstria brasileira e discute caractersticas que ajudam a entender como essas firmas acumulam conhecimento para realizar inovao tecnolgica. A preocupao central qualificar com indicadores o regime de acumulao de conhecimento, no sentido de uma busca sistemtica de inovao, intrnseco a rotina da firma. Essas perguntas se filiam ao debate na literatura conhecida como Viso Baseada em Recursos (VBR). O termo surge porque a firma vista nesta abordagem como um conjunto de recursos especficos. Pode-se dizer que h um fator de produo no comercializvel que corresponde a uma capacitao tecnolgica e organizacional construda pela firma e uma alocao especfica de recursos; um das fontes pioneiras da VBR o trabalho de Penrose (1956). A firma uma combinao planejada e estratgica de mquinas e equipamentos, conhecimento, tecnologia e mo de obra. A firma uma estrutura organizacional e produtiva especfica.1
2 IDENTIFICANDO AS LDERES TECNOLGICAS NO BRASIL
Do ponto de vista metodolgico, este artigo tem duas caractersticas que merecem destaque. Primeiro so as informaes por firmas. Este trabalho utiliza informaes de empresas com mais de 30 pessoas ocupadas na indstria brasileira. So mais de 30 mil empresas industriais brasileiras que representam mais de 95% do valor adicionado da indstria. O banco de dados foi organizado pelo Ipea e contm informaes variadas das empresas e dos trabalhadores a elas vinculados.2 A segunda caracterstica que diferencia esta pesquisa a classificao das firmas na indstria, e de forma especial, como foram identificadas as empresas lderes. Liderana est associada participao da firma no mercado como inovadora e a sua acumulao de capital, ou seja, empresas lderes so aquelas que so as mais inovadoras e, por isto, tm maior participao no mercado relevante e acumulam mais. Existem dois tipos de liderana que uma firma pode exercer no mercado: liderana de custos e/ou de diferenciao de produtos. A firma que diferencia
1. Ver, por exemplo, argumentos em Teece (1980, 1996), Dosi et al (1997) e Chandler (1990). 2. As informaes so provenientes de diversos bancos de dados do governo brasileiro. A Pesquisa Sobre Inovao Tecnolgica na Indstria Brasileira (PINTEC), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), forneceu as informaes sobre a inovao tecnolgica nas firmas. Sobre a montagem do banco de dados ver De Negri e Salerno (2005).
Inovao e Estratgias de Acumulao de Conhecimento na Indstria Brasileira
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seu produto amplia sua participao de mercado, demonstrando ao consumidor que seu produto diferente em diversos atributos quando comparado aos demais produtos concorrentes e por isso podem melhor satisfazer o consumidor. A firma induz o consumidor a atribuir ao seu produto uma menor elasticidade preo prpria e cruzada da demanda um produto diferenciado e necessrio o que lhe permite cobrar um preo superior e obter um preo-prmio. A firma que produz produtos homogneos consegue tambm liderar tecnologicamente um mercado caso ela mostre ao consumidor um produto mais barato. Para fazer isso a firma necessita ter um custo de produo menor do que os seus concorrentes. Alm das firmas lderes no mercado existem firmas com grande capacidade de acompanhar e imitar as mudanas tecnolgicas no seu setor e, por isso, conseguem diferenciar produtos ou realizar mudanas para reduzir seus custos de produo. Existem, portanto, empresas que seguem rapidamente as empresas lderes e acompanham as mudanas na dinmica de mercado que so impulsionadas pela concorrncia setorial. Estas firmas so chamadas de empresas seguidoras. Para classificar as empresas neste trabalho foram usados alguns indicadores. O argumento para este tipo de abordagem a de que os indicadores so, na mdia, correlacionados e, portanto, seria plausvel acreditar que dois ou no mximo trs indicadores poderiam representar o grupo de firmas que a qual ela pertence.3 Estes indicadores so chamados neste artigo de indicadores principais. Os indicadores principais para identificao das empresas foram: Empresas lderes: i) inovadora de produto novo para o mercado e que exporta com preo prmio;4 ou ii) inovadora de processo novo para o mercado, exportadora e de menor (quartil inferior) relao custo/ faturamento no seu setor industrial (grupo Classificao Nacional de Atividades Econmicas (CNAE): 3 dgitos). Empresas seguidoras: i) demais exportadoras no lderes; ou ii) empresas que tm produtividade valor da transformao industrial por trabalhador igual ou superior s exportadoras no lderes no seu setor industrial (grupo CNAE: 3 dgitos). Empresas emergentes: empresas no classificadas como lderes e seguidoras, logo no exportadoras, mas que investem continuamente em P&D ou inovam produto novo para o mercado mundial ou possuem laboratrios de P&D departamentos de P&D e que tem mestres/doutores ocupados em P&D. Empresas frgeis: demais firmas.
3. A ideia de usar alguns indicadores para classificar as empresas foi emprestada da literatura economtrica de sries de tempo, particularmente da literatura que trata de indicadores antecedentes e coincidentes, ver Hollauer e Issler (2006a e 2006b). 4. Ver em De Negri e Salerno (2005) a formalizao dos procedimentos para clculo do preo prmio.
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importante ressaltar que a classificao das firmas intrassetorial, pois os indicadores que esto sendo utilizados para classificar as empresas so calculados no setor. No caso do preo prmio nas exportaes, o procedimento metodolgico por produto exportado, nvel mais desagregado do que o setor da firma; no caso da relao custo/faturamento e produtividade valor da transformao industrial por trabalhador os clculos so feitos em relao ao setor que a firma opera, considerando setor o grupo CNAE (3 dgitos).
3 AS FIRMAS LDERES NA INDSTRIA BRASILEIRA
Na indstria brasileira existiam aproximadamente 31 mil empresas com 30 ou mais pessoas ocupadas, no ano de 2005. Entre estas empresas, o presente estudo identificou 1.114 empresas lderes, 10.105 empresas seguidoras e 469 das empresas emergentes. A tabela 1 apresenta o nmero de firmas por setor. Em alguns complexos intensivos em mo de obra e recursos naturais, como o couro e calados, madeira e mveis, txteis e confeces e complexo agroindustrial chama ateno para o grande nmero de empresas seguidoras e frgeis. Numericamente estas firmas representam 46% do total de firmas industriais com mais de 30 pessoas ocupadas no Brasil. Nestes setores, as tecnologias so relativamente maduras e o progresso tecnolgico de grande parte das firmas realizado por meio da compra de tecnologia incorporada, ou seja, tecnologia presentes nas mquinas e equipamentos. No entanto 27,3% do total de empresas lderes da indstria brasileira, 305 empresas, esto nestes setores. Apesar de uma participao especialmente relevante no nmero total de empresas lderes, elas perdem relevncia na participao no faturamento entre seus pares da indstria brasileira, pois representam 16,6% do faturamento das lderes, sendo que apenas o complexo agroindustrial participa com 13,48%.
TABELA 1
Nmero de firmas por tipo e setor firmas com 30 ou mais pessoas ocupadas, 2005
Indstria CNAE Emergentes 0 9 4 40 6 (Continua) Seguidoras Lderes frgeis 476 565 644 338 1.397
Extrao de carvo mineral, minerais metlicos e pedras fabricao de celulose, papel e produtos de papel Edio, impresso e reproduo de gravaes fabricao de produtos qumicos fabricao de produtos de minerais no metlicos
100 131 132 141 142 211 212 213 214 221 222 223 242 243 244 248 249 261 262 263 264 269
7 21 12 91 56
170 185 321 312 423

(Continuao) Emergentes 15 19 0 26 7 5 0 3 83 28 60 32 19 28 4 29 15 5 15 15 467 Seguidoras Lderes frgeis
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Indstria
CNAE
Metalurgia bsica fabricao de produtos de metal fabricao de eletrodomsticos fabricao de mquinas, aparelhos e materiais eltricos fabricao de outros equipamentos de transporte fabricao de produtos diversos Reciclagem Construo, montagem e reparao de aeronaves Complexo agroindustrial Indstria automobilstica Bens de capital Borracha e plstico Complexo de energia Complexo da sade Complexo couro e calados fabricao de produtos de limpeza e de artigos de perfumaria Madeira e mveis Construo e reparao de embarcaes Indstria da tecnologia da informao (TI) Txtil e confeco Total da indstria
271 272 273 274 275 281 282 283 284 288 289 298 311 312 313 314 315 316 318 319 359 352 369 371 372 353 151 152 153 154 155 157 158 159 160 241 246 293 341 342 343 344 345 291 294 296 297 299 251 252 112 156 232 234 295 245 331 191 192 193 247 201 202 361 351 301 302 321 322 323 329 332 333 334 335 339 171 172 173 174 175 176 177 181 182
34 47 10 61 4 24 0 3
243 569 65 348 41 200 39 16
304 1.697 21 357 76 204 48 9
140 62 132 66 20 70 27 21 62 0
1.213 416 851 587 299 222 790 87 1.184 21
2.729 434 757 1.541 205 172 1.280 195 2.186 83
70
313
288
76 1.116
1.190 10.105
4.021 20.027
fontes: PIA/IBGE, PINTEC/IBGE, Secex/MIDC e Relao Anual de Informaes Sociais (Rais)/Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE). Elaborao prpria.
Nos setores intensivos em escala como extrativa, metalurgia bsica, materiais eltricos, complexo automobilstico e bens de capital encontram-se 295 empresas lderes. Estas empresas representam 36% do faturamento das firmas lderes industriais brasileiras. Nestes setores, os rendimentos crescentes de escala so um fator relevante no processo de competio e as oportunidades tecnolgicas so maiores do que nos setores intensivos em recursos naturais e mo de obra.
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Nos setores de fabricao de produtos qumicos, complexo da sade, limpeza e perfumaria e a produo industrial do setor de tecnologia da informao existem 252 empresas lderes. Estes setores so reconhecidamente mais intensivos em tecnologia e os esforos tecnolgicos das empresas um importante fator de competio. Diferente dos segmentos intensivos em mo de obra e recursos naturais e dos setores intensivos em escala, neste setor as empresas seguidoras e frgeis esto em menor nmero e representam apenas 6% do nmero total de firmas industriais com mais de 30 pessoas ocupadas no Brasil. Entretanto, a participao no faturamento das empresas lderes nestes segmentos em comparao com as demais lderes significativa. Juntamente com o complexo de energia, que inclui, entre outros, a fabricao de derivados de petrleo e a produo de lcool, onde existem 20 empresas lderes, as empresas lderes nos setores mais intensivos em tecnologia respondem pelo faturamento de 36,3% do total das lderes industriais brasileiras. A deciso de investir precede a deciso de quanto investir em cada finalidade, ampliao da capacidade e/ou inovao. A firma pode investir mais ou menos de acordo com a disponibilidade interna de recursos financeiros e a sua capacidade de obter financiamento fora da firma. No caso brasileiro, essa uma restrio importante no processo decisrio da empresa, em particular nos investimentos tecnolgicos. A disponibilidade de crdito pode alterar as estratgias das empresas, particularmente as de inovao, e, consequentemente, a forma como a empresa busca construir novas competncias. Nesse caso, os regimes tecnolgicos setoriais acabaro por refletir as estratgias restringidas das empresas e diferentes tipos de cooperao sero mais ou menos impulsionados. Finalmente, definida a estratgia de inovao e caso ela for exitosa, a firma decidir como se apropriar dos ganhos da inovao. Para isso, a firma escolher diferentes estratgias: contratos, marcas, segredos ou patentes. Para trajetrias tecnolgicas mais intensivas em conhecimento a marca no mercado no a nica estratgia da empresa, ela precisar guardar o seu segredo industrial ou ento registrar como uso exclusivo seu por meio de patentes. Para dar consistncia a esta lgica de raciocnio esta seo dividida em trs outras partes. A seo 3.1 concentra a anlise sobre a performance das empresas. A seo 3.2 discute as estratgias de busca de recursos para competio e o financiamento inovao. A seo 3.3 compara as firmas lderes que inovam e diferenciam produtos por origem de capital.
3.1 Performance das firmas industriais brasileiras
Na tabela 2 so apresentados os dados referentes escala de produo das firmas industriais brasileiras classificadas de acordo com o critrio de liderana. As empresas
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lderes so responsveis por 43,3% do faturamento da indstria brasileira e empregam 21% da mo de obra na indstria brasileira. A escala de produo destas firmas de R$ 501 milhes por ano e na mdia ocupam aproximadamente mil trabalhadores por firma. A escala de produo das firmas seguidoras na indstria significativamente menor do que das lderes, R$ 63,1 milhes. O grande nmero de empresas neste segmento de firmas, 10.105, garante a esta categoria de empresas uma participao de 49,4% no faturamento industrial, superior participao das empresas lderes. Pode-se dizer, ento, que a liderana tecnolgica no corresponde necessariamente liderana em participao de mercado. O diferencial de tamanho da firma um fator de competitividade importante das firmas por dois motivos: possibilita obter retorno crescente de escala e aumenta as chances da empresa para inovar. Existem diversas fontes de rendimentos crescentes de escala, mas uma fonte tpica destes retornos crescentes, internos firma, o custo fixo da atividade produtiva ou os custos associados abertura mercados ou a introduo de novos mtodos de produo. Estas atividades envolvem custos de informao relativamente altos. Particularmente no caso das empresas lderes que buscam diferenciar seus produtos por meio da inovao tecnolgica, os custos associados mo de obra de alta qualificao um fator especialmente relevante como fonte de rendimentos crescentes de escala.
TABELA 2
Tipo de empresa
Faturamento e pessoal ocupado na indstria por categoria de firmas 2005

Nmero de empresas (N) 1.114 10.105 20.028 469 31.716 faturamento anual (mdia MI R$) 501,0 63,1 4,3 17,9 40,7 Pessoal ocupado (mdia N) 978 253 73 149 163 Participao no faturamento (%) 43,3 49,4 6,6 0,6 100 Participao no emprego (%) 21,0 49,4 28,2 1,4 100
Lderes Seguidoras frgeis Emergentes Total
fontes: PIA/IBGE, PINTEC/IBGE, Secex/MIDC e Rais/MTE. Elaborao prpria.
Os rendimentos crescentes podem estar externos s firmas. Economias de escala externas firma, mas internas indstria, originam-se do fato de que nas grandes indstrias h maior possibilidade de especializao intraindustrial e, portanto, o custo mdio influenciado pelo tamanho da indstria. Estas economias seriam condicionadas pela extenso do mercado. As fontes de retornos de escala externos firma tambm podem surgir de economias de aglomerao, indivisibilidades dos bens pblicos usados como insumos ou apoio de intraestrutura s atividades por exemplo, servios de telecomunicaes,
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rodovias. Algumas fontes das economias de escalas externas firma afetam mais de uma indstria e, no caso brasileiro, as indstrias mais intensivas em mo de obra e recursos naturais podem aproveitar melhor sinergias externas firma. O tamanho da empresa tambm afeta as chances desta alcanar a inovao tecnolgica e consequentemente isso afeta seu desempenho mensurado em termos de produtividade. Essa relao decorre da capacidade financeira da firma em investir em vrios projetos e ter estruturas mais complexas e completas de P&D, tais como pesquisadores dedicados exclusivamente a essa atividade, aquisio de equipamentos e mquinas dedicadas para pesquisa e, mais importante, dar continuidade as atividades de P&D. Na tabela 3 so apresentados os indicadores de inovao tecnolgica por categoria de empresas. Os dados indicam que apenas 5% das firmas industriais brasileiras lanam produtos e 3% lanam processos novos no mercado nacional. Entre as empresas lderes, 88% lanaram produtos novos no mercado nacional e 39% lanaram processos novos no mercado nacional. No quesito inovao de produto e processo novo no mercado nacional, as firmas emergentes tambm se destacam, pois 31% delas lanaram produtos novos no mercado e 9% lanaram processos novos. Vale destacar que a intensidade de conhecimento da firma envolvida em lanar simultaneamente produto e processo novo no mercado nacional relativamente maior na mdia do que lanar apenas processo ou produto. O lanamento de produtos novos no mercado mundial tambm exige da firma maior intensidade de conhecimento especfico. Poucas empresas brasileiras conseguem lanar produtos novos no mercado mundial. No entanto, das 1.114 empresas lderes da indstria brasileira 15% lanam produtos novos fora do mercado brasileiro e das empresas emergentes 11% tambm lanaram produtos novos no mercado mundial.
TABELA 3
Inovao na indstria brasileira por categoria de firmas 2005
Tipo de empresa Inovadoras Inovadoras de produto novo para o mercado 983 (88%) 211 (2%) 227 (1%) 144 (31%) 1.565 (5%) Inovadora de processo novo para o mercado 438 (39%) 247 (2%) 106 (1%) 44 (9%) 834 (3%) Inovadora de produto e processo novo para o mercado 311 (28%) 39 (0,4%) 21 (0,1%) 23 (5%) 394 (1%) Inovadora de produto novo para o mercado mundial 171 (15%) 30 (0,3%) 0 (0%) 52 (11%) 253 (1%)
1.114 (100%) 5.494 (54%) 6.384 (32%) 455 (97%) 13.446 (42%)
fontes: PIA/IBGE, PINTEC/IBGE, Secex/MIDC e Rais/MTE. Obs.: Percentuais sobre o total de empresas em cada categoria entre parnteses.
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O tamanho da empresa importante porque ela afeta os rendimentos crescentes de escala da firma e a possibilidade da firma inovar. A tabela 4 apresenta alguns indicadores. As firmas lderes so 2,6 vezes mais produtivas que as firmas seguidoras e tm uma participao no valor adicionado superior. As empresas lderes da indstria brasileira respondem por 49,2% do valor da transformao industrial ao passo que as seguidoras respondem por 44,1%. Portanto, apesar das lderes terem uma participao no faturamento ligeiramente menor do que as seguidoras, sua participao no valor adicionado maior. O salrio mdio no ano pago aos empregados nas empresas lderes 1,8 vezes maior do que as firmas seguidoras. O salrio uma varivel relevante na anlise do desempenho das firmas porque ele indica que trabalhadores mais produtivos esto trabalhando nestas empresas. A firma seleciona os trabalhadores mais produtivos por meio de salrios mais altos e com isso acaba por empregar os trabalhadores de mais escolaridade, reduz a rotatividade da mo de obra e aumenta o tempo de permanncia do pessoal ocupado na firma. A tabela 4 sumariza indicadores para essas dimenses da alocao de recursos da firma.
TABELA 4
Produtividade, lucro e salrio na indstria brasileira por categoria de firmas 2005
Tipo de empresa Produtividade (VTI/PO, R$ milhes/ ano) 214,0 81,8 19,5 33,9 91,4 VTI total (R$ bilhes) 233,4 209,4 28,6 2,4 473,8 Lucro total (R$ bilhes) 83,2 50,1 6,0 0,5 139,8 Salrio mdio (R$/ano) 32.323 17.929 8.433 12.140 Escolaridade mdia (anos) 10,13 8,68 7,84 8,77 Tempo de emprego mdo (meses) 64,4 52,1 41,5 47,6
fontes: PIA/IBGE, PINTEC/IBGE, Secex/MIDC e Rais/MTE. Elaborao prpria.
Estas variveis so especialmente relevantes na anlise da estratgia competitiva das firmas. O tempo de permanncia do trabalhador na firma um indicador de aprendizado tecnolgico. A escolaridade mdia dos trabalhadores da firma uma proxy para o nvel tecnolgico da firma, pois razovel supor que firmas com maior contedo tecnolgico demandem mo de obra mais qualificada. Firmas que ocupam mo de obra mais qualificada tm mais condies de diferenciar e garantir a qualidade do produto produzido. Ao mesmo tempo em que a melhor qualificao da mo de obra amplia as potencialidades disponveis nas firmas, o posicionamento competitivo da empresa positivamente influenciado pela possibilidade da firma operar com contedo tecnolgico maior.
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Os indicadores de performance de comrcio exterior das empresas na indstria brasileira esto presentes na tabela 5. O coeficiente de exportao das firmas lderes 22,4%, superior aos das firmas seguidoras que de 14,6%. Tambm o coeficiente de importao das lderes maior do que o das seguidoras, 19,6% e 9,8%, respectivamente. Alm da escala de exportaes e importaes das firmas lderes serem maior, o diferencial no coeficiente de exportao e importao indica padres de insero externa diferenciado entre estes dois tipos de firma. O Brasil um pas em desenvolvimento com a abundncia de recursos naturais e mo de obra, o que torna as firmas exportadoras relativamente competitivas nas exportaes de bens que demandam maior dotao relativa destes fatores.5 O tamanho do mercado domstico brasileiro e o esforo inovador das firmas no Brasil tambm tornam o pas competitivo em determinados segmentos em que a inovao tecnolgica e os retornos crescentes de escala so determinantes da competitividade das firmas no mercado internacional.6 As firmas lderes demandam mais importaes de componentes ou produtos complementares s linhas de produo domstica. Isto ocorre porque o Brasil parcialmente ou no competitivo em segmentos de maior intensidade tecnolgica. Desta maneira, o padro de comrcio das firmas lderes que inovam e diferenciam produtos um padro intraindstria, parte intrafirma, caracterizado em grande medida pela complementaridade tecnolgica com o exterior.
TABELA 5
Exportao e importao na indstria brasileira por categoria de firmas 2005
Tipo de empresa Nmero de firmas Exportadoras Exportao (US$ milhes/ano) Coeficiente da exportao (%) 46,2 (22,4%) 6,2 (14,6%) 0,0 0,0 Participao na exportao (%) Nmero de firmas importadoras Importao (US$ milhes/ano) Coeficiente da importao (%) 34,3 (19,6%) 4,9 (9,8%) 1,4 (3,7%) 2,3 (6,0%) Participao nas importaes (%)
1.114 8.256 0 0 9.371
50,0 50,0 0,0 0,0 100
979 5.186 943 90 7.198
55 42 2 0 100
fontes: PIA/IBGE, PINTEC/IBGE, Secex/MIDC e Rais/MTE.
5. Ver Heckscher (1919) e Ohlin (1933). 6. Ver Helpman (1981), Helpman e Krugman (1985), Krugman (1980), Krugman (1986), Grossman e Helpman (1994).
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3.2 A busca por recursos e investimentos
O objetivo desse tpico analisar o esforo das firmas para criar um regime de acumulao de conhecimento, no sentido de uma busca sistemtica de inovao, intrnseco rotina da firma. Inicialmente relevante caracterizar que a firma pode se tornar inovadora de diversas formas. Particularmente no caso da economia brasileira os investimentos que as firmas realizam em mquinas e equipamentos esto fortemente associados ao lanamento de produtos ou processo novos para esta. Neste caso, o conhecimento necessrio para realizar inovao tecnolgica est incorporado s mquinas e aos equipamentos e est, em grande medida, disponvel para qualquer empresa que tenha condies de investir, o que sinaliza uma baixa apropriabilidade tecnolgica. Nem todo investimento em mquinas e equipamentos est associado inovao tecnolgica. Uma parcela significativa do investimento em bens de capital est associada expanso da capacidade produtiva da firma, ou seja, produzir mais do mesmo produto. A tabela 6 mostra que em 2005 o investimento total das empresas lderes da indstria brasileira foi de R$ 37,7 bilhes. Ligeiramente superior ao investimento total das empresas seguidoras, que foi de R$ 33,62 bilhes. Deste total, o investimento em mquinas e equipamentos das empresas lderes e seguidoras foi de R$ 14,09 bilhes e R$ 16,93 bilhes, respectivamente. A parcela do investimento em mquinas e equipamentos que foi dirigida para a inovao tecnolgica no total do investimento neste item foi de 35,9% no caso das lderes e 48,1% no caso das seguidoras. Entre lderes e seguidoras, h uma diferena estrutural importante nos investimentos que as firmas fazem para buscar recursos para a inovao. Do total investido para inovao nas firmas lderes, 33,9% so investidos em P&D interno e externo e 7,3% so investidos na compra de outros conhecimentos, totalizando 41,2%. Este percentual especialmente inferior no caso das empresas seguidoras, 19,6%. No caso das empresas seguidoras, o principal gasto com atividades para inovao na compra de mquinas e equipamentos, 60,8%, enquanto que nas lderes esse valor de apenas 32,7%. Estas diferenas na alocao de recursos entre lderes e seguidoras explicam muito a desigualdade entre as performances das empresas, particularmente no que diz respeito aos diferenciais de produtividade destas duas categorias. Investir em conhecimento novo para a inovao tecnolgica, particularmente em P&D, faz diferena na performance das empresas, especialmente na capacidade das firmas obterem vantagens de inovaes que so pioneiras no mercado. Em 2005, as firmas brasileiras investiram R$ 7,8 bilhes em P&D, sendo que as lderes foram responsveis por 67% destes. Os investimentos em P&D como proporo do faturamento das firmas industriais com 30 ou mais pessoas ocupadas no Brasil de 0,61%. As lderes da indstria brasileira investem 0,94% em P&D, enquanto as seguidoras investem 0,36%.
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TABELA 6
Investimento na indstria brasileira por categoria de firmas 2005

Investimento Investimento para inovao Lanamento inovao (R$ bilhes)*
Mquinas e equipamento (R$ bilhes)
Mquinas e equipamento (R$ bilhes)*
Outros conhecimentos (R$ bilhes)*
Tipo de empresa
37,71 33,62 2,76 0,35 74,44
14,09 16,93 1,62 0,21 32,86
5,25 (33,9%) 2,28 (17,0%) 0,08 (4,2%) 0,21 (27,3%) 7,82 (24,8%)
1,13 (7,3%) 0,36 (2,6%) 0,05 (2,5%) 0,03 (4,4%) 1,57 (5,0%)
5,07 (32,7%) 8,16 (60,8%) 1,49 (78,0%) 0,35 (45,4%) 15,07 (47,7%)
0,35 (2,3%) 0,18 (1,4%) 0,06 (3,2%) 0,01 (1,6%) 0,61 (1,9%)
1,38 (8,9%) 0,68 (5,1%) 0,05 (2,5%) 0,09 (12,1%) 2,20 (7,0%)
2,31 (14,9%) 1,76 (13,1%) 0,18 (9,6%) 0,07 (9,1%) 4,32 (13,7%)
fontes: PIA/IBGE, PINTEC/IBGE, Secex/MIDC e Rais/MTE. Nota: * Percentual do total de investimentos em inovao por categoria de empresa entre parnteses (soma = 100% na linha)
O investimento em P&D, no entanto, no uma varivel suficiente para caracterizar a busca sistemtica de inovao na rotina da firma. A tabela 7 mostra que mais da metade das firmas lderes realiza investimentos contnuos em P&D e cerca de um tero delas possuem laboratrios em que esto empregados 2.169 mestres e doutores com dedicao exclusiva nessa atividade. No caso das seguidoras, pouco mais de 10% realizam gastos contnuos em P&D. No entanto, importante ressaltar que h uma parcela de seguidoras que de acordo com os indicadores de esforos sistemticos de inovao, como gastos com P&D contnuo, presena de laboratrios e de mestre e doutores com dedicao exclusiva podem se destacar entre as seguidoras com empresas de maior capacidade competitiva.
Projeto da inovao (R$ bilhes )*
Investimento (R$ bilhes)
P&D total (R$ bilhes)*
Treinamento (R$ bilhes)*
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TABELA 7
Tipo de empresa Lderes Seguidoras frgeis Emergentes Total
Estrutura de P&D na indstria brasileira por categoria de firmas 2005

Empresas com P&D contnuo 652 1.126 0 355 2.133 Empresas com laboratrio de P&D1 305 340 0 98 743 Pessoal com dedicao exclusiva em P&D Doutores 495 333 0 56 884 Mestres 1.674 815 0 176 2.666 Outros 17.450 12.972 699 1.903 33.024
fontes: PIA/IBGE, PINTEC/IBGE, Secex/MIDC e Rais/MTE. Nota: 1 Empresas com departamento de P&D e que possuem mestres ou doutores com dedicao exclusiva em P&D.
Dentro da estratgia de crescimento da firma o investimento para expandir sua capacidade instalada e para inovar ocupa um lugar central. Ningum discute a existncia de um quadro de restrio de crdito para projetos de longo prazo na economia brasileira, que limita de forma especialmente relevante a capacidade de investir das empresas nacionais. A despeito do seu crescimento recente, o mercado de capitais brasileiro ainda pouco desenvolvido em comparao com pases mais avanados. H dcadas que praticamente a nica fonte de capital de longo prazo para investimentos no pas o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). No caso do financiamento P&D nas empresas esta restrio ainda maior e a FINEP tem alcanado poucas empresas. Neste sentido, o crescimento da firma e o esforo que ela faz para criar capacitaes para crescer restringidos pela disponibilidade de crdito de longo prazo.
TABELA 8
Financiamento na indstria brasileira por categoria de firmas 2005
financiamento ao investimento 1996-2006 Tipo de empresa Lderes Seguidoras frgeis Emergentes Total da indstria BNDES (No) 696 5.477 5.754 185 12.111 Participao no total financiado (% de R$) 39,0 56,5 4,1 0,4 100 Prprio R$ bilhes 4,87 (92,6%) 2,13 (93,2%) 0,07 (85,9%) 0,18 (88,1%) 7,24 financiamento P&D (2005)1 Privado R$ bilhes 0,06 (1,2%) 0,02 (0,7%) 0,001 (1,4%) 0,004 (1,8%) 0,09 Pblico2 R$ bilhes 0,32 (6,2%) 0,14 (6,1%) 0,01 (12,6%) 0,02 (10,1%) 0,49
fontes: PIA/IBGE, PINTEC/IBGE, Secex/MIDC e Rais/MTE. Notas: 1 Percentual do total de financiamento P&D por categoria de empresa entre parnteses (soma = 100% na linha). 2 financiamento de agncias pblicas so realizados principalmente pela fINEP e pelo BNDES.
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A tabela 8 mostra o acesso s linhas de crdito de longo prazo das firmas industriais brasileiras para investimento e para P&D. No perodo 1996-2006, mais da metade das empresas lderes e seguidoras da indstria brasileira acessaram linhas de crdito no BNDES para realizar seus investimentos. As firmas lderes captaram 39% da oferta de crdito do BNDES, enquanto que as empresas seguidoras captaram 56,5%. A participao das linhas de financiamento pblico P&D nas empresas , entretanto, substancialmente menor. Mais de 90% dos recursos que so investidos pelas empresas da indstria brasileira em P&D so provenientes de recursos prprios da empresa.
3.3 A empresa estrangeira e a transferncia de tecnologia
O investimento direto tem sido um dos mecanismos principais no processo de internacionalizao das atividades produtivas, especialmente nos ltimos anos quando as taxas de crescimento do IDE tm sido superiores, inclusive, s taxas de crescimento do comrcio e dos PIBs mundiais. A questo que se coloca se o IDE tambm tem desempenhado papel relevante na internacionalizao das atividades tecnolgicas. A participao dessas empresas nos gastos mundiais em P&D, bem como o fato de o IDE constituir um dos principais canais de difuso de tecnologia entre os pases, justificam essa preocupao. bastante conhecido o fato de que as atividades inovadoras so extremamente concentradas nos pases desenvolvidos. Essa, alis, uma das razes pelas quais a importao de tecnologias dos pases centrais pode ser um mecanismo importante de desenvolvimento tecnolgico dos demais pases. Segundo Dunning (1994), no fim dos anos 1980, mais de 80% dos gastos mundiais em P&D estavam concentrados em cinco pases desenvolvidos: Estados Unidos, Japo, Frana, Inglaterra e Alemanha. Embora, recentemente, seja possvel perceber uma desconcentrao, ela ainda muito pouco significativa e est bastante restrita a um pequeno grupo de pases. Alm da concentrao geogrfica, as atividades inovadoras esto tambm muito concentradas em um pequeno nmero de grandes corporaes. Segundo estudo da UNCTAD (2005), se tomarmos as 700 maiores firmas com gastos em P&D no mundo entre as quais 90% so transnacionais (ETN) elas respondem por quase metade do total dos gastos em P&D mundiais e por cerca de 69% dos gastos empresariais em P&D. De fato, as capacitaes tecnolgicas das ETNs so uma das vantagens especficas que possibilitam a estas empresas superarem os custos e os riscos de competir em outros pases e mesmo desafiar produtores domsticos consolidados com uma entrada por meio da criao de nova capacidade produtiva (HYMER, 1976). Essas caractersticas, mais uma vez, ressaltam a importncia dessas corporaes e, consequentemente, do IDE, como canais preferenciais de transferncia de tecnologia para os pases em desenvolvimento.
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Os investimentos em pesquisa realizados pelas ETNs no Brasil no so desprezveis. A tabela 9 mostra que aproximadamente metade dos gastos em P&D da indstria brasileira so realizados por firmas de capital transnacional. Em segundo lugar, entre as empresas estrangeiras maior a proporo daquelas que investem em P&D vis vis as empresas domsticas. Esses fatos colocam as multinacionais em uma posio proeminente nos sistemas nacionais de inovao. Em certa medida, esse cenrio j era esperado, dada a posio de liderana ocupada pelas transnacionais em termos da produo global de tecnologia e suas reconhecidas vantagens competitivas e tecnolgicas sobre as empresas nacionais dos pases em desenvolvimento. Entretanto, De Negri (2007) mostra que a proeminncia se deve a alguns poucos fatores, tais como, tamanho das subsidirias e setor de atuao e insero nos mercados externos. De modo geral, as empresas estrangeiras nos pases latino-americanos so maiores que as empresas domsticas, esto concentradas em setores mais intensivos em tecnologia e so mais inseridas no comrcio internacional. Se controlarmos esses fatores, desaparece a superioridade das estrangeiras em relao s nacionais no que diz respeito propenso a realizar investimentos em P&D. Mais que isso, quando comparamos firmas similares, no que diz respeito a essas e outras caractersticas, observamos que as empresas estrangeiras so menos propensas e realizam menores investimentos em pesquisa do que as domsticas.7
TABELA 9
Tipo de empresa
Esforos em P&D de firmas de capital nacional e transnacional 2005

Nmero de firmas P&D total (R$ milhes) P&D/faturamento (%) Mestres e doutores em P&D Nmero De firmas que cooperou em P&D com universidade
Empresas de capital nacional Lderes Seguidoras frgeis Emergentes 739 8.957 19.953 462 2.710,9 1.160,9 78,3 137,4 0,93 0,28 0,10 1,84 1.352 676 216 89 149 16 22
Empresas de capital transnacional Lderes Seguidoras frgeis Emergentes 376 1.148 76 7 2.542,8 1.120,5 1,1 70,8 0,95 0,50 0,04 7,86 817 472 16 71 27 0 2
fontes: PIA/IBGE, PINTEC/IBGE, Secex/MIDC e Rais/MTE. Obs.: Para percentuais sobre o total de empresas inovadoras em cada categoria de empresa, ver tabela 5 coluna 1 nos parnteses.
7. Ver Arajo (2005).
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De Negri (2007) mostrou tambm que existem diferenas entre pases latino-americanos na atrao de investimento em P&D. No Brasil, as filiais de multinacionais investem mais em pesquisa como proporo do faturamento que as filiais argentinas e mexicanas. Mais uma vez, essa diferena permanece significativa, mesmo quando comparamos empresas estrangeiras similares nos mesmos setores de atividade. Esses fatos sugerem a existncia de uma relao positiva entre o esforo tecnolgico empreendido pela economia domstica e aquele realizado pelas transnacionais instaladas nesses pases. Pode-se postular vrias hipteses para explicar essa correlao positiva. Podem existir efeitos de transbordamento derivados da atuao das multinacionais ou, ao contrrio, o prprio investimento em P&D das empresas domsticas pode ser um fator adicional a atrair o investimento estrangeiro em pesquisa. Tambm podemos argumentar que as mesmas variveis exgenas afetam tanto a propenso de empresas domsticas quanto das empresas estrangeiras a investir em P&D nos pases analisados. Nesse sentido, argumentamos que alm do tamanho da subsidiria e do seu setor de atuao, algumas caractersticas locacionais dos pases podem contribuir para explicar a maior ou menor propenso das multinacionais a realizar investimentos em pesquisa nos pases receptores.
4 ORGANIZAO INDUSTRIAL E GERAO DE TECNOLOGIA: CASOS ILUSTRATIVOS
Nesse tpico so destacadas algumas indstrias para o quais foram feitos estudos especficos sobre o processo de gerao de tecnologia. A estrutura de cada indstria segue a classificao intrassetorial apresentada no tpico acima: lderes, seguidoras, frgeis e emergentes. Vale ressaltar que essa uma classificao que capta a liderana tecnolgica e de desempenho na indstria: inovao de produto, de processo, exportadora, preo-prmio, baixo custos etc. Essa liderana tecnolgica pode ou no se expressar em slida liderana em participao de mercado. Como veremos, existem divergncias entre a liderana tecnolgica e a importncia das lderes na indstria. Em alguns casos as seguidoras e as frgeis respondem por parcela significativa da produo e, em particular, do emprego. Para ilustrar as assimetrias intrassetoriais, foram selecionadas cinco indstrias: aeronutica, automobilstica, da tecnologia da informao e comunicao (TIC), de calados e farmacutica (medicamentos). A referncia principal para os textos a seguir so relatrios setoriais elaborados para o Projeto da ABDI em que a classificao por liderana tecnolgica foi utilizada na escala industrial (setorial).8
8. Os estudos setoriais fazem parte do projeto: estudo sobre como as empresas brasileiras nos diferentes setores industriais acumulam conhecimento para realizar inovao tecnolgica, financiado pela ABDI. Os relatrios foram elaborados por vrios pesquisadores do Ipea, em Braslia, e ligados ao Cedeplar, da Universidade federal de Minas Gerais.
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4.1 A indstria de medicamentos9
Durante a dcada de 1990, as polticas para a indstria farmacutica foram liberalizantes em vrios aspectos. Contudo, j no fim da dcada, do ponto de vista dos formuladores de polticas pblicas, os resultados dessas polticas no foram os esperados e nem os melhores, uma vez que se verificou: um encarecimento inusitado e no esperado dos medicamentos; a estagnao na demanda em quantidade de doses consumida; um dficit crescente na balana comercial; com o encarecimento, a presso sobre o oramento pblico aumentou, j ento pressionado pela expanso do sistema de sade pblica; a dependncia tecnolgica se acentuou; registrou-se um aumento do gap tecnolgico dos produtores nacionais e uma reduo da oferta domstica com queda na rentabilidade das empresas nacionais (QUEIROZ; GONZLES, 2001; ROMANO, 2005). Essa percepo ficou explicita no governo federal j no fim da dcada de 1990, em particular no Ministrio da Sade, onde se iniciou um movimento de interveno ou de re-regulamentao. Os principais smbolos dessa mudana de perspectiva so: a Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) dos medicamentos (1999); a lei que criou os medicamentos genricos (1999); a criao da Cmara de Medicamentos (CAMED), em 2001, que depois passou a ser denominada Cmara de Regulao do Mercado de Medicamentos (CMED); e os conflitos pblicos em torno dos medicamentos retrovirais (2001). Agrega-se a esse contexto a criao da Agncia Nacional de Sade (ANS), em 2000, e da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa), em 1999, como instituies reguladoras. Entre essas intervenes, uma das mais populares foi a poltica dos genricos. Essa poltica tinha um forte vis oramentrio, mas gerou impacto profundo na indstria de medicamentos. Em 1998 a nica empresa brasileira que figurava entre as maiores do setor era a Ach. J em 2005, cinco das dez maiores empresas possuam participao de capital nacional, a saber: Ach, EMS Sigma Pharma, Medley, Eurofarma, Schering do Brasil e Grupo Castro Marques, sendo que as quatro primeiras so fabricantes de medicamentos genricos (CALIARI; RUIZ, 2009). Esse crescimento do mercado de genricos foi notado um pouco tardiamente pelas empresas estrangeiras. A estratgia recente de aquisio das multinacionais aponta para uma mudana na origem de capital controlador das empresas especializadas em genricos. A compra da empresa brasileira Medley pela francesa Sanofi-Aventis em 2009 ilustra esse movimento de entrada das multinacionais no segmento de genricos.
9. Lemos et al. (2009b) a principal referncia para essa apreciao sumria sobre a liderana tecnolgica e a organizao industrial na indstria farmacutica.
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A classificao lderes, seguidoras, frgeis e emergentes, descrita anteriormente, revelou para o setor de fabricao de produtos farmacuticos 52 empresas lderes, 127 seguidoras e nmero similar de frgeis: 126. Apenas 26 empresas foram classificadas como emergentes (tabela 10). Em relao ao porte das firmas, o setor dividido entre as empresas lderes e seguidoras, restando uma pequena frao para as frgeis ou emergentes. Lderes e seguidoras representam mais de 90% dos salrios totais, faturamento, lucros, investimento e exportao do setor e concentram ainda 80% do pessoal ocupado. H que se ressaltar a maior relevncia das seguidoras nas exportaes de produtos farmacuticos: 58,5% do total exportado, seguidas pelas lderes com o restante. Ainda assim, as lderes concentram 53,8% dos lucros, ficando as seguidoras com 41,7% (tabela 10).
TABELA 10
Indicador Nmero de empresas Pessoal ocupado (nmero de pessoas) Salrios totais (R$ milhes) faturamento (R$ milhes) Lucros totais (R$ milhes) Investimento total (R$ milhes) Exportao total (R$ milhes)
Firmas lderes, seguidoras, frgeis e emergentes na indstria farmacutica 2005

Lderes 52 28.351 (33,6%) 1.481 (45,5%) 11.816 (46,9%) 1.510 (53,8%) 420 (46,3%) 220 (41,5%) Seguidoras 127 39.142 (46,5%) 1.600 (49,1%) 12.165 (48,2%) 1.170 (41,7%) 436 (48,0%) 311 (58,5%) frgeis 126 9.308 (11,0%) 108 (3,3%) 639 (2,5%) 73 (2,6%) 28 (3,1%) 0 (0,0%) Emergentes 28 7.464 (8,9%) 69 (2,1%) 593 (2,4%) 53 (1,9%) 24 (2,6%) 0 (0,0%)
fonte: PIA/IBGE, PINTEC/IBGE, Secex/MIDC e RAIS/MTE. Elaborao: Lemos et al. (2009b).
Os dados apresentados nas tabelas 10 e 11 mostram imensas diferenas de estrutura e de escala das empresas lderes e seguidoras das frgeis. Enquanto lderes e seguidoras pagam salrios mdios de R$ 4.354 e R$ 3.407, respectivamente, as frgeis apresentam remunerao mdia de seus trabalhadores de R$ 966,00 valor 78% inferior ao das lderes e 72% inferior ao das seguidoras. Tambm o faturamento mdio bastante discrepante entre as empresas: as lderes tm em mdia R$ 229 milhes de faturamento, as seguidoras R$ 96 milhes, as emergentes atingiram R$ 21 milhes e as frgeis R$ 5 milhes. O peso das importaes sobre os custos outro fator que merece destaque. Enquanto nas lderes as importaes representam 27% dos custos, esse valor de 3,4% nas frgeis, 5,2% nas emergentes e 21,7% nas seguidoras. J o valor da transformao industrial e dos investimentos em relao ao faturamento no
53
possui grande variao entre as empresas. Cabe ainda ressaltar o percentual gasto com P&D em relao ao faturamento, que chega a 1,9% nas lderes, 2,2% nas emergentes e 0,6% nas seguidoras. As empresas frgeis praticamente no investem em P&D. Todavia, como comentado anteriormente, os gastos com P&D das firmas lderes ainda se encontram muito aqum da mdia da indstria dos Estados Unidos, que investe cerca de 16% de sua receita com vendas em P&D.
TABELA 11
Indicadores da indstria farmacutica 2005
Indicador Nmero de empresas Salrio mdio (R$) Salrio mdio pessoal industrial (R$) faturamento mdio (R$ milhes) Lucro/custo (%) VTI/faturamento (%) Exportaes/faturamento (%) Importaes/custos (%) Investimento/faturamento (%) Gasto P&D/faturamento (%) Lderes 52 4.354 2.447 229 14,9 52,5 1,9 26,9 3,6 1,9 Seguidoras 127 3.407 1.794 96 10,3 50,8 2,6 21,7 3,6 0,6 frgeis 126 966 822 5 12,2 59,8 0,0 3,4 4,4 0,0 Emergentes 28 773 757 21 9,5 41,8 0,0 5,2 4,0 2,2
fonte: PIA/IBGE, PINTEC/IBGE, Secex/MIDC e Rais/MTE. Elaborao: Lemos et al. (2009b).
O sistema setorial de inovao da indstria de produtos farmacuticos concentrado nas empresas lderes 46% do investimento e 72% dos gastos em P&D e seguidoras 48% do investimento e 24% dos gastos em P&D. Os dados da tabela 12 mostram que dos R$ 1,03 bilho gasto com atividades inovativas no setor, 43% concentrado em aquisio de mquinas e equipamentos. As empresas lderes respondem por 60% dos gastos com inovao, e as seguidoras por 34%. As seguidoras concentram 32% de seus gastos em aquisio de mquinas e equipamentos. A relao prxima do setor a centros de testes e pesquisas e a universidades bem como a cooperao em pesquisa faz com que uma parcela representativa dos gastos em P&D das lderes seja destinada P&D externo: 58%. O baixo nvel de gastos em P&D ainda expresso pela pequena qualificao dos profissionais ligados exclusivamente a essa atividade. O nmero de doutores dedicados exclusivamente ao setor de P&D equivale a 0,1% do total de pessoal ocupado nas empresas lderes. Somados aos mestres, tem-se apenas 0,3% de profissionais com ps-graduao stricto-sensu, percentuais esses seguidos pelas emergentes. Os demais profissionais dedicados exclusivamente a esse setor representam 1,5% do pessoal ocupado nas lderes e emergentes, 0,9% nas seguidoras e 0,2% nas frgeis. Nmeros extremamente modestos e preocupantes, pois esse um setor intensivo em tecnolgica com forte necessidade de P&D interno (tabela 13).
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TABELA 12
Indicador Nmero de empresas
Distribuio dos gastos em atividades inovativas 2005

Tipo de empresa Lderes 52 616,93 (100%) 94,63 (15,3%) 131,75 (21,4%) 40,80 (6,6%) 140,14 (22,7%) 6,05 (1,0%) 130,32 (21,1%) 73,24 (11,9%) Seguidoras 127 350,67 (100%) 70,72 (20,2%) 3,92 (1,1%) 8,58 (2,4%) 111,37 (31,8%) 3,42 (1,0%) 79,71 (22,7%) 72,95 (20,8%) frgeis 126 8,81 (100%) 0,24 (2,7%) 0,00 (0,0%) 0,02 (0,2%) 4,04 (45,9%) 0,21 (2,4%) 0,04 (0,5%) 4,26 (48,4%) Emergentes 28 52,93 (100%) 11,90 (22,5%) 1,09 (2,1%) 0,05 (0,1%) 15,23 (28,8%) 1,32 (2,5%) 2,79 (5,3%) 20,55 (38,8%) Total 333 1.029,34 (100%) 177,49 (17,2%) 136,76 (13,3%) 49,45 (4,8%) 441,56 (42,9%) 11,00 (1,1%) 212,86 (20,7%) 171,00 (16,6%)
Gastos em atividades inovativas (R$ milhes) Gastos em P&D interno (R$ milhes) Gastos em P&D externo (R$ milhes) Aquisio de outros conhecimentos (R$ milhes) Aquisio de mquinas e equipamentos (R$ milhes) Treinamentos (R$ milhes) Gasto em introduo das inovaes (R$ milhes) Projeto industrial (R$ milhes)
fontes: PIA/IBGE, PINTEC/IBGE, Secex/MIDC e Rais/MTE. Elaborao: Lemos et al. (2009b).
TABELA 13
Indicador Nmero de empresas Pessoal Ocupado (nmero de pessoas)
Trabalhadores em P&D na indstria farmacutica 2005

Lderes 52 28.351 27 (0,1%) 49 (0,2%) 434 (1,5%) Seguidoras 127 39.142 12 (0,0%) 22 (0,1%) 368 (0,9%) frgeis 126 9.308 0 (0,0%) 0 (0,0%) 15 (0,2%) Emergentes 28 7.464 10 (0,1%) 15 (0,2%) 110 (1,5%)
Nmero de doutores em P&D exclusivo Nmero de mestres em P&D exclusivo Nmero de outros em P&D exclusivo
As tabelas 14 a 16 evidenciam as fontes de informao, a cooperao e a estreita relao entre as empresas lderes do setor de produtos farmacuticos e centros de testes e pesquisas e universidades, alm de feiras e redes de informao. Entre as seguidoras e frgeis, as redes de informao e feiras e exposies aparecem como principal fonte de inovao. J as emergentes tm como fonte principal, alm das redes de informao, as instituies de teste e universidades.
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A cooperao para inovao realizada por 38% das empresas lderes e 49% das emergentes. Essa cooperao se d primordialmente com clientes, consumidores e fornecedores. Apenas 12% das seguidoras cooperam para inovar e nenhuma das frgeis pratica cooperao para inovao. Os departamentos de P&D so reconhecidos como importantes no processo inovativo, em particular nas empresas lderes e emergentes, que tambm consideram como importantes seus clientes e consumidores. J as empresas seguidoras do importncia primordialmente a fornecedores e clientes. Poucas so as frgeis que consideram os departamentos de P&D ou os agentes externos como importantes para a inovao. Entre as que o fazem, tm-se os fornecedores e concorrentes como mais importantes.
TABELA 14
Fontes de inovao na indstria farmacutica 2005
Lderes Nmero de empresas Importncia para universidade Importncia alta para o centro de capacitao Importncia alta para instituies de teste Importncia alta para feiras e exposies Importncia alta para redes de informao 52 18 (34,8%) 3 (5,8%) 19 (36,3%) 16 (31,0%) 15 (28,9%) Seguidoras 127 19 (15,2%) 9 (7,4%) 22 (17,2%) 27 (21,5%) 46 (35,8%) frgeis 126 4 (2,8%) 4 (2,8%) 4 (2,8%) 30 (23,5%) 31 (24,5%) Emergentes 28 11 (38,4%) 5 (16,9%) 15 (53,5%) 6 (22,7%) 16 (55,5%)
TABELA 15
Cooperao para inovao na indstria farmacutica 2005

Lderes Nmero de empresas 52 20 (38,5%) 8 (15,6%) 8 (15,5%) 2 (3,9%) 7 (12,7%) Seguidoras 127 15 (12,1%) 2 (1,6%) 5 (4,2%) 2 (1,6%) 2 (1,6%) frgeis 126 0 (0,0%) 0 (0,0%) 0 (0,0%) 0 (0,0%) 0 (0,0%) Emergentes 28 14 (49,0%) 3 (10,4%) 6 (21,0%) 0 (0,0%) 4 (12,6%)
Cooperao para inovao Importncia alta para cooperao com clientes e consumidores Importncia alta para cooperao com fornecedores Importncia alta para cooperao com concorrentes Cooperou em P&D com fornecedores fontes: PIA/IBGE, PINTEC/IBGE, Secex/MIDC e Rais/MTE. Elaborao: Lemos et al. (2009b).
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TABELA 16
Importncia da inovao na indstria farmacutica 2005

Lderes Nmero de empresas Importncia para departamentos de P&D Importncia alta para fornecedores Importncia alta para clientes e consumidores Importncia alta para concorrentes Importncia alta para empresas de consultoria 52 23 (44,6%) 15 (29,5%) 16 (31,3%) 8 (15,7%) 2 (3,9%) Seguidoras 127 19 (14,7%) 31 (24,6%) 31 (24,4%) 20 (16,0%) 14 (10,9%) frgeis 126 0 (0,0%) 27 (21,1%) 19 (15,4%) 23 (18,1%) 0 (0,0%) Emergentes 28 19 (67,6%) 8 (28,8%) 16 (57,7%) 4 (12,4%) 3 (10,9%)
De acordo com Caliari e Ruiz (2009), a estrutura descrita anteriormente apresenta mudanas significativas. Adaptando a classificao anterior de liderana tecnolgica os autores notam uma diferenciao da alocao de recursos por origem de capital. As tabelas 17 e 18 a seguir ilustram essas mudanas: h um aumento dos gastos relativos e absolutos em P&D das firmas nacionais, ao mesmo tempo em que h uma queda acentuada nos gastos com propaganda. As empresas estrangeiras, por sua vez, mantm a estratgia de elevado gasto em propaganda com modesto gasto relativo em P&D. Vale dizer, entretanto, que o P&D das empresas multinacionais , em valores absolutos, o maior da indstria. A concluso dos autores que a escala de oferta de genricos em que dominam as firmas nacionais est permitindo alguma capacitao tecnolgica in house. Apesar de ainda modestos, esses aumentos de escala e de capacidade inovativa podem ser intensificados com um mais intenso uso do poder de compra pblico, uma regulao eficiente de interao universidade empresa, joint ventures entre empresas nacionais e estrangeiras, exigncia de produo local e de transferncia de tecnologia. Essas so relaes que esto no centro do sistema setorial de inovao.
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TABELA 17
(Em % )
Propaganda e esforo tecnolgico receita lquida de vendas
Anos
Variveis Propaganda
Nacionais Inovao 6.63 0.63 4.89 3.98 1.41 5.74 3.66 1.47 6.40 Imit. 3.63 1.17 5.68 1.89 0.92 4.34 1.87 0.98 2.65 Competitividade 2.24 0.11 2.75 0.99 0.90 1.98 1.26 1.48 1.52 Inovaao 8.31 0.95 6.60 7.06 0.37 3.78 10.02 0.71 6.99
Estrangeiras Imit. 7.90 0.11 6.05 6.27 1.21 14.96 5.95 0.71 1.84 Competitividade 4.89 0.00 1.59
2000
P&D interno Total inovao Propaganda
2003
P&D interno Total inovao Propaganda
2005
P&D interno Total inovao
fontes: PIA/IBGE, PINTEC/IBGE, Secex/MIDC e Rais/MTE. Elaborao: Caliari e Ruiz (2009).
TABELA 18
Valores reais propaganda e variveis de esforo tecnolgico

(R$ milhes de 2005)
Anos Variveis Propaganda 2000 P&D interno Total inovao Propaganda 2003 P&D interno Total inovao Propaganda 2005 P&D interno Total inovao Nacionais Inovao 20.729 1.970 15.289 10.549 3.737 15.214 10.437 4.192 18.250 Imit. 2.684 0.865 4.200 0.722 0.351 1.658 1.401 0.734 1.986 Competitividade 0.633 0.031 0.777 0.133 0.121 0.267 0.194 0.228 0.234 Inovao 49.446 5.653 39.283 41.266 2.163 22.106 66.918 4.743 46.699 Estrangeiras Imit. 27.307 0.380 20.899 17.963 3.468 42.872 14.620 1.745 4.521 Competitividade 3.423 0.000 1.115
fontes: PIA/IBGE, PINTEC/IBGE, Secex/MIDC e Rais/MTE. Elaborao: Caliari e Ruiz (2009).
58
4.2 A indstria automobilstica10
No setor automobilstico a dcada de 1990 foi marcada pela saturao de mercado, pelo acirramento da concorrncia nos mercados desenvolvidos, em particular pela produo em pases em desenvolvimento (ALMEIDA et al., 2006). No Brasil, o acirramento da concorrncia ocorreu por meio de intensas mudanas tecnolgicas, mas tambm pela entrada de empresas empurradas pela baixa taxa de crescimento nos pases centrais, puxadas pela demanda do Plano Real e pela abertura comercial que aumentou o volume de investimento no pas. Assim, a participao brasileira passou de 2,4% para 4,0% da produo mundial. As mudanas no processo produtivo levaram o ttulo genrico de produo enxuta, hoje um padro dominante de organizao da produo e que foi introduzido pelas empresas japonesas, mais especificamente a Toyota. Um movimento menos comentado nos ltimos anos o aumento no nmero de modelos de automveis e a relativa marginalizao do conceito de carro mundial, algo que lembra um certo fordismo tardio. As especificidades locais da demanda obrigaram as empresas a trabalharem com plataformas de modelos e no mais com carros padronizados. Esse movimento o oposto ao conceito de produto global ou de carro mundial, que tinha como meta um produto homogneo. Como comenta Dias (2003), o carro mundial est hoje relacionado a um produto bsico fabricado e comercializado em vrias partes do mundo, mas com modificaes substanciais, em particular no processo produtivo, nos fluxos comerciais intrafirma e no grau de processamento local. Ao mesmo tempo, difundiu-se a prtica de diferenciao de produtos em uma mesma plataforma, para o qual a produo enxuta parte importante (BLIS-BERGOUIGNAN; LUNG, 1995 apud DIAS, 2003). Outro fenmeno relevante a crescente participao dos fornecedores no desenvolvimento de produtos. Os fornecedores de primeiro nvel aparecem como responsveis pelo desenvolvimento de peas e sistemas os sistemistas, o que requer maior capacitao tecnolgica. Os limites da estratgia carro mundial e a entrada da estratgia plataforma modular intensificaram a relao entre montadoras e fornecedores exigindo adaptaes no modelo carro para os diversos mercados (SALERNO; MARX; ZILBOVICIUS, 2003). Essas formas de organizao da produo e de desenvolvimento tecnolgico podem constituir uma janela de oportunidade para as autopeas locais. Esse novo arranjo pode sinalizar um maior P&D local voltado adaptao do modelo bsico, o que abre a possibilidade de mais interao das empresas com
10. De Negri et al. (2008) a principal referncia para essa apreciao sumria sobre as lideranas tecnolgicas e a organizao industrial automobilstica.
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servios tcnicos locais, o que implica oportunidades para firmas nacionais e para centros de P&D, por exemplo. As tabelas 19 e 20 apresentam a estrutura geral do setor automobilstico brasileiro em 2005. A escala das lderes muito superior ao das seguidoras nas montadoras, com exceo dos caminhes. As empresas seguidoras representam parcela significativa da indstria e mesmo dominante em vrios dos seus segmentos quando observado seu faturamento total. Como recorrente, as lideres tambm pagam melhores salrios e tm maior produtividade, com ressalvas para o setor de montadoras.
TABELA 19
Indicador Nmero de firmas firmas estrangeiras (%) faturamento (R$ milhes) faturamento mdio (R$ milhes)
Nmero de firmas e escala no setor automotivo 2005

Total setor automotivo Lderes 62 62% 93.684 1.518 Seguidoras 416 25% 63.345 152 frgeis 434 1% 2.245 5 Automveis Nmero de firmas firmas estrangeiras (%) faturamento (R$ milhes) faturamento mdio (R$ milhes) 11 89% 69.012 6.173 6 49% 15.499 2.753 Caminhes e nibus Nmero de firmas firmas estrangeiras (%) faturamento (R$ milhes) faturamento mdio (R$ milhes) 3 71% 6.430 1.853 10 62% 17.760 1.743 3 14 5 Cabines, carrocerias e reboques Nmero de firmas firmas estrangeiras (%) faturamento (R$ milhes) faturamento mdio (R$ milhes) 8 27% 2.450 326 24 6% 3.278 135 88 270 3 Autopeas Nmero de firmas firmas estrangeiras (%) faturamento (R$ milhes) faturamento mdio (R$ milhes) 37 65% 15.767 426 370 25% 26.691 72 254 2% 1.827 7 6 159 25 667 18% 44.445 67 19 92 5 139 2% 6.090 44 17 53% 24.204 1.460 3 27% 753 274 20 69% 85.264 4.359 Emergentes 28 3% 1.005 35 Total 940 16% 160.278 171
fontes: PIA/IBGE, PINTEC/IBGE, Secex/MIDC e Rais/MTE. Elaborao: De Negri et al. (2008).
60
TABELA 20
(R$/ano)
Subsetor
Salrio mdio anual e produtividade no setor automotivo 2005

Varivel Salrio mdio Produtividade Salrio mdio Produtividade Salrio mdio Produtividade Salrio mdio Produtividade Salrio mdio Produtividade Lderes 39.714 205.716 50.079 275.463 53.996 490.326 23.122 84.090 27.956 117.775 Seguidoras 28.811 122.826 34.439 289.747 49.099 218.603 21.017 74.901 24.737 95.738 frgeis 12.662 34.144 27.263 67.344 6.646 17.021 14.878 38.616 Emergentes 15.319 59.445 15.684 134.591 10.077 31.981 18.987 50.117 Total 31.713 150.392 46.720 276.562 49.805 268.986 18.179 67.963 24.509 95.326
Total
Automveis Caminhes e nibus Cabines, carrocerias e reboques Autopeas
No setor automotivo o processo de inovao tem um sistema setorial de inovao dominado pela gerao de tecnologia in house e por relaes entre agentes privados de forma hierrquica. No obstante esse controle interno, existem registros de cooperao local com tomada de deciso de inovao tambm local. Observando somente o setor de autopeas, registrou-se uma relao com outras empresas mais intensa. Por exemplo, entre as quase 400 empresas de autopeas mais de 12% afirmam ter no Brasil a deciso sobre inovao e 14% afirmam inovar em cooperao externa, ou seja, com empresas fora do grupo (tabela 21). H, portanto, um conjunto significativo de empresas que demandam alguma interao local nas atividades tecnolgicas.
TABELA 21
Principal responsvel pela inovao na indstria automobilstica 2005
Responsvel pela inovao Outras empresas do grupo Automvel Empresa em cooperao Outras Nmero de inovadoras Outras empresas do grupo Caminhes e nibus Empresa em cooperao Outras Nmero de inovadoras 0 4 0 4 0 0 Localizao do responsvel pela inovao Brasil 0 5 0 Exterior 6 0 1 Total 6 5 1 16 4 4 0 12 % 39 31 8 100 33 34 0 100 (Continua)

(Continuao) Responsvel pela inovao Outras empresas do grupo Cabines e Carrocerias Empresa em cooperao Outras Nmero de inovadoras Outras empresas do grupo Autopeas Empresa em cooperao Outras Nmero de inovadoras Outras empresas do grupo Total Empresa em cooperao Outras Nmero de inovadoras nos segmentos anteriores fontes: PIA/IBGE, PINTEC/IBGE, Secex/MIDC e Rais/MTE. Elaborao: De Negri et al. (2008). 0 43 17 22 7 5 0 30 17 12 7 0 Localizao do responsvel pela inovao Brasil 0 4 0 Exterior 0 0 3 Total 0 4 3 61 12 37 17 396 22 50 21 486 % 0 6 5 100 3 9 4 100 5 10 4 100
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Na cooperao, metade das empresas lderes tem afirmam cooperar de alguma forma: 30% o fazem com empresas do grupo, 36% com fornecedores e 39% com consumidores (montadoras). Os acordos de cooperao so mais frequentes nas empresas lderes que nas seguidoras e praticamente inexistentes nas empresas frgeis. H pouco espao para universidades e institutos de pesquisa, para esse grupo restam atividades de pesquisa bsica, formao e qualificao de pessoal e, eventualmente, algum projeto especfico de P&D. Em suma, o sistema setorial fortemente privado, interno as firmas e poucas so as articulaes externas. Vale registrar, entretanto, que esses projetos podem ser uma importante referncia para acordos futuros e o profissional qualificado um contanto importante na sinalizao de projetos para as instituies de P&D (universidade e institutos de pesquisa). Outros parceiros de cooperao (concorrentes, empresas de consultoria, e centros de capacitao) so ainda menos expressivos que as universidades. De acordo com De Negri et al. (2008), representantes do setor declararam que existe um preconceito em relao falta de objetividade dos pesquisadores e, principalmente, a necessidade de se ter segredo industrial, o que restringe a cooperao com institutos de pesquisa. A interao fica, portanto, restrita a interao informal entre os profissionais das empresas e das universidades. Esse um ponto importante que deveria ser discutido por centros de pesquisas e universidades: como contratualizar, remunerar e monitorar essas interaes que exigem
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segredos tecnolgicos. A Lei de Inovao trata desse tema das relaes institucionais entre universidade e empresas e merecia ser considerada nesse debate.
TABELA 22
Acordos de cooperao de alta importncia 2005
Lderes Nmero Com acordos de cooperao (total) Com clientes e consumidores Com fornecedores Com outra empresa do grupo Com universidades e institutos de pesquisa Com acordos internacionais Nmero de inovadoras 34 24 22 19 4 12 62 % 55 39 36 30 6 20 100 Seguidoras Nmero 57 20 23 16 6 6 271 % 21 7 9 6 2 2 100 frgeis Nmero 6 1 6 0 1 5 151 % 4 1 4 0 1 3 100 Emergentes Nmero 3 0 1 1 0 0 27 % 10 0 4 4 0 0 100 Total Nmero 100 45 52 36 11 23 511 % 20 9 10 7 2 5 100
TABELA 23
Fontes de informao altamente importantes para a inovao 2005

fontes de informao Departamento de P&D Clientes e consumidores fornecedores Concorrentes Outra empresa do grupo Instituies de teste Aquisio de licena Centro de capacitao Empresa de consultoria Universidade Nmero de inovadoras Lderes Nmero 35 42 34 23 34 15 18 4 3 6 62 % 57 67 54 37 56 24 29 7 5 10 100 Seguidoras Nmero 44 124 97 48 48 29 13 18 21 10 271 % 16 46 36 18 18 11 5 7 8 4 100 frgeis Nmero 0 88 66 34 5 6 7 15 11 4 151 % 0 58 44 22 3 4 5 10 7 3 100 Emergentes Nmero 12 25 15 1 1 3 3 2 2 3 27 % 44 95 56 4 4 12 13 7 7 13 100 Total Nmero 91 280 212 106 89 53 41 40 37 24 511 % 18 55 42 21 17 10 8 8 7 5 100
As fontes de informao apresentadas na tabela 23 mostram o relacionamento das empresas com outros agentes do sistema de inovao. Como comentado, a gerao interna de P&D via departamento de P&D da prpria empresa
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considerada uma fonte muito importante de informao para a inovao por 57% das empresas lderes inovadoras, valor similar se encontra nas emergentes, j nas seguidoras existem outras fontes internas. No que tange as fontes externas, temos novamente a relevncia da interao das empresas com fornecedores (autopeas) e clientes (montadoras). Essas duas fontes de informao so as consideradas muito importantes pela maior parte das empresas do setor, mas no caso das lderes temos tambm as outras empresas do grupo como fontes de informao consideradas muito importantes pela maior parte das empresas. Comparado aos fornecedores, clientes e outras empresas do grupo, as outras fontes de informao (instituies de teste, centros de capacitao, empresas de consultoria e universidade) so pouco relevantes para o processo de inovao no setor automotivo. No obstante o fato de ser um padro do setor, De Negri et al. (2008) observa que esses valores esto muito abaixo dos valores registrados na Frana, na Alemanha, na Espanha e na Itlia nesses pases essas fontes so mais importantes que a registrada para o caso brasileiro. Depois da reestruturao por que passou o setor automobilstico no Brasil, a participao do capital nacional, que j era muito baixa, se tornou muito menor e limitada a participao na cadeia de fornecimento das montadoras e, em particular, no fornecimento de peas de reposio de menor intensidade tecnolgica.
TABELA 24
Nmero de firmas de capital nacional do setor automotivo 2005
Nmero de firmas Lderes Nmero de empresas Inovadoras 23 23 100% 22 95% 22 95% 20 85% 9 40% 4 18% Seguidoras 311 201 65% 102 33% 3 1% 177 57% 11 4% 0% frgeis 430 149 35% 70 16% 11 2% 116 27% 7 2% 0% Emergentes 27 26 95% 26 95% 22 82% 21 78% 2 7% 16 59% Total 791 399 50% 219 28% 58 7% 334 42% 30 4% 20 3% (Continua)
Inovadoras de produto Inovadoras de produto novo para o mercado Inovadoras de processo Inovadoras de processo novo para o mercado Inovadoras de produto novo para o mercado mundial
64 (Continuao)
Porte (R$ milhes e % faturamento) Lderes faturamento (R$ milhes) Gastos em atividades inovativas (R$ milhes e % faturamento) Gastos em P&D interno e externo (R$ milhes e % do faturamento) 8.393 490 5,8% 97 1,15% Seguidoras 14.292 505 3,5% 70 0,49% frgeis 1.970 43 2,2% 4 0,19% Emergentes 250 23 9,3% 10 3,81% Total 24.905 1.060 4,3% 180 0,72%
O aumento da produo nacional no forneceu grandes oportunidades para a empresa nacional, uma vez que no existem mais polticas industriais que favoream essas empresas. Entretanto, a produo e o desenvolvimento de produtos marcados pela estratgia modular e de plataformas mundiais possibilitam e demandam alguma interao local mais intensiva em tecnologia, o que pode abrir uma janela de oportunidade para algumas autopeas nacionais e tambm para instituies de teste, universidades, centros prestadores de servios tcnicos e tecnolgicos. As empresas de autopeas nacionais esto entre as consideradas tecnologicamente frgeis. Por exemplo, das 434 empresas classificadas como frgeis no setor automotivos, 430 so nacionais. H, portanto, um nmero substancial de empresas nacionais que teriam, potencialmente em instituies de P&D nacional, uma fonte importante de tecnologias. Como ilustrado nas tabelas, essas empresas so pouco intensivas em tecnologia investem cerca de 0,72% do seu faturamento em P&D, contra uma mdia de 1,44% do setor como um todo , h baixa interao com fontes externas de tecnologia e as empresas so de pequena escala. A tecnologia requerida por essas empresas provavelmente mais bsica e o ponto crucial seria a difuso de tecnologias e no a gerao prpria (tabela 24). Esse um mercado que deveria ser explorado em polticas industriais para o setor.
4.3 A indstria aeronutica11
A indstria aeronutica mundial dominada por grandes corporaes. Os Estados Unidos respondem por oito das dez maiores empresas segundo as vendas no setor de aviao em 2006. As excees so a EADs, consrcio europeu dono da Airbus e a BAE Systems. Nesse cenrio de gigantes, a Embraer ainda uma empresa de mdio porte. A maior parte dos principais fornecedores de sistemas para a Embraer encontra-se empresarialmente em posies superiores da empresa brasileira.
11. Lemos et al. (2009a) a principal referncia para essa apreciao sumria sobre as lideranas tecnolgicas e a organizao industrial aeronutica.
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Entre essas, vale destacar trs que se encontram entre as dez maiores: a United Technologies (Pratt & Whitney), a General Eletric e a Rolls Royce, fornecedoras de motores e turbinas. Na aviao de grande porte, o domnio da Boeing e Airbus, j a aviao regional apresenta menor concentrao em nmero de empresas. H ainda possibilidade de desconcentrao com os projetos de avies regionais chineses, russos e japoneses. As principais lderes do segmento so: Bombardier, Embraer, Fokker e BAE Systems. O avio CRJ da Bombardier compunha 42% da frota mundial em 2008, seguido pelo ERJ-145 da Embraer. Com o ERJ-145, o ERJ 135 e o Embraer 170, a Embraer respondia por 32% da frota total. O Fokker 100 e o BAE 146 compunham 15% em conjunto e demais modelos respondiam pelos 10% restantes. Em relao aos jatos executivos, o Citation da Cessna, compunha 34% da frota em 2008, seguido pelo Learjet (15%) da Bombardier e o Falcon (11%) da Dassault. A Embraer no possua representatividade significativa em nenhum continente neste segmento. A Amrica do Norte detinha a maior parte dos jatos executivos em atividade: 72%, a Europa (14%) e a Amrica do Sul (8%) apareciam na segunda e terceira posies. A Embraer , hoje, uma empresa que pode ser descrita como integradora de uma cadeia de empresas produtoras de aeropartes, aeroestruturas e avinicos em escala global. De acordo com Bernardes (2000), os grandes parceiros de risco da Embraer so grandes empresas multinacionais em diversos pases. Nessa rede, h pouco espao para as empresas nacionais. As principais dificuldades dos fornecedores locais para entrar nessa rede de fornecedores so a baixa capacitao tecnolgica (engenharia aeronutica, eletrnica, mecnica fina, materiais compostos) e a limitada escala de produo e de recursos financeiros. Essa estrutura produtiva e organizacional da Embraer no novidade: a empresa continuou com seu original descolamento da cadeia produtiva industrial nacional. O sucesso de vendas desde o projeto ERJ-145 e a estratgia de associao com empresas de aeropartes em escala mundial consolidou essas relaes interfirmas. Na famlia Embraer 170/190 essa estratgia foi novamente utilizada e com sucesso semelhante. Manteve-se, assim, os elevados coeficientes de importao combinados com uma estrutura desverticalizada e com projeto prprio. Nessa organizao da produo no h espao para empresas tecnologicamente frgeis ou com limitada capacidade financeira, critrios que praticamente excluem qualquer produtor nacional da lista de candidatos a parceiros de risco. Em suma, a Embraer foi concebida como uma montadora final de avies cujo projeto aeronutico era concebido in house. As atividades produtivas ficaram focadas nas reas de fuselagem, engenharia em aerodinmica, estruturas, projeto, fabricao e integrao de componentes e sistemas. Isso implicava na
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no verticalizao da empresa e em elevado fluxo de comrcio externo. A reestruturao ps-privatizao d continuidade nessa organizao produtiva. Logo, a fragilidade da base industrial domstica no resultou da reestruturao ps-privatizao, mas uma caracterstica da estrutura produtiva da Embraer desde sua origem, ainda como empresa estatal militar.12 As tabelas a seguir ilustram essas imensas diferenas entre as empresas lderes do setor e seus fornecedores no Brasil. Em relao aos gastos em P&D, ainda que as empresas emergentes invistam 4,5% de seu faturamento em pesquisa, tambm esse montante pouco significativo no setor, inclusive em escala de investimento. Como seguidoras e frgeis no investem em P&D, as empresas lderes respondem pela totalidade dos gastos com P&D, um valor equivalente a 7,3% de seu faturamento.
TABELA 25
Indicadores da indstria aeronutica 2005
Indicador Nmero de empresas Salrio mdio (R$) Salrio mdio industrial (R$) faturamento mdio (R$ milhes) Lucro/custo (%) VTI/faturamento (%) Exportaes/faturamento (%) Importaes/custos (%) Investimento/faturamento (%) Gasto P&D/faturamento (%) Lderes 3 4.622 4.088 3.365,9 4,7 29,9 79,1 44,6 1,5 7,3 Seguidoras 16 2511 2.208 132,5 7,9 19,0 14,2 66,4 1,7 frgeis 9 1106 1.979 3,3 2,8 56,9 11,5 1,0 Emergentes 3 1.210 1.108 3,2 69,2 76,2 13,8 8,7 4,5
fontes: PIA/IBGE, PINTEC/IBGE, Secex/MDIC e Rais/MTE. Elaborao: Lemos et al. (2009a).
TABELA 26
Indicador Nmero de empresas
Gastos em atividades inovadoras no setor aeronutico 2005

Tipo de empresa Lderes 3 1043,2 (100%) 688,9 (66%) Seguidoras 16 0,87 (100%) frgeis 9 0,02 (100%) Emergentes 3 0,97 (100%) 0,4 (41%) Total 31 1045,1 (100%) 689,3 (65%) (Continua)
Gastos em atividades inovativas (R$ milhes) Gastos em P&D interno (R$ milhes)
12. Ver Dagnino (1994) e Bernardes (2000, 2003).

(Continuao) Indicador Gastos em P&D externo (R$ milhes) Aquisio de outros conhecimentos (R$ milhes) Aquisio de mquinas e equipamentos (R$ milhes) Treinamentos (R$ milhes) Gasto em introduo das inovaes (R$ milhes) Projeto industrial Tipo de empresa Lderes 49,9 (5%) 0,7 (0,06%) 83,1 (8%) 77,2 (7%) 60,1 (6%) 83,1 (7%) Seguidoras 0,2 (22%) 0,08 (9%) 0,01 (1%) 0,58 (68%) frgeis 0,02 (100%) Emergentes 0,003 (0,3%) 0,4 (41%) 0,03 (3%) 0,02 (2%) 0,12 (13%) Total 49,9 (5%) 0,73 (0,06%) 83,7 (8%) 77,3 (7%) 60,1 (6%) 83,8 (8%)
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Ao todo, as empresas lderes investiram R$ 1 bilho em atividades inovadoras em 2005, equivalente a 99,8% do total do setor. Todavia, estes gastos esto fortemente concentrados em investimentos intangveis, especialmente em P&D, refletindo o nvel de intensidade de conhecimento cientfico incorporado nos produtos do setor. P&D representa 71% do total gasto com atividades inovadoras pelas lderes. O investimento tangvel em capital fixo, especialmente mquinas e equipamentos, reflete a baixa intensidade de capital do setor, representando apenas 8% desse gasto. Esta composio dos gastos em inovao indica que o esforo inovativo da indstria aeronutica fortemente intensivo em conhecimento. O investimento das lderes deste setor em P&D representa 14,1% de tudo o que gasto em P&D por empresas lderes de toda a indstria de transformao. Ou seja, um setor que representa apenas 0,7% da produo industrial brasileira concentra uma parte significativa dos gastos em P&D. Enquanto as lderes de aeronutica gastam com pesquisa 7,3% de seu faturamento, a mdia das lderes da indstria de transformao de 0,94%. A maior parte da P&D do setor realizada internamente (93%). Ademais, as atividades inovadoras das empresas seguidoras concentram-se em projeto industrial (68%) e na aquisio de mquinas e equipamentos (22%). J as frgeis praticamente no investem em inovao e tm seus investimentos focados em aquisio de bens de capital (100%). A composio dos gastos com atividades inovadoras de empresas emergentes se aproxima do perfil das lderes, com grande peso para o P&D (41%). Todavia, estas empresas tambm concentram boa parte de seus gastos em inovao na compra de mquinas e equipamentos (41%).
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Dessa forma, o que se pode perceber o fato de que o nico segmento produtivo que produz conhecimento na indstria aeronutica nacional o das empresas lderes. Este fato fica mais evidente quando se constata que somente as empresas lderes possuem pessoal exclusivo para P&D. Do total de doutores lotados exclusivamente em departamentos de P&D de todas as lderes da indstria de transformao, 5,7% encontram-se na indstria aeronutica. O percentual de mestres exclusivos em P&D do setor ainda maior, 14,6%, enquanto os outros profissionais exclusivos em P&D representam 7,7% do total das lderes da indstria de transformao. Ao todo, 9,5% dos trabalhadores das empresas lderes da indstria aeronutica so voltados exclusivamente para a pesquisa e o desenvolvimento, um indicador bastante acima da mdia da indstria brasileira.
TABELA 27
Composio dos trabalhadores de P&D exclusivo da indstria aeronutica 2005
Indicador Nmero de empresas Pessoal ocupado nmero de pessoas Nmero de doutores em P&D exclusivo Nmero de mestres em P&D exclusivo Nmero de outros em P&D exclusivo fontes: PIA/IBGE, PINTEC/IBGE, Secex/MDIC e Rais/MTE. Elaborao: Lemos et al. (2009a). Lderes 3 17.022 (79,8%) 28 (0,2%) 245 (1,4%) 1.341 (7,9%)
A concentrao do P&D internamente s empresas lderes refletida pela pouca importncia que as empresas atribuem s fontes externas (tabelas 28 e 29). Vale ressaltar o peso de clientes e consumidores como importantes fontes externas para inovao nas empresas emergentes (66,7%) e frgeis (22,2%), o que corrobora a ideia de transferncia de tecnologia para a produo de peas, materiais e sistemas para as lderes. A internalizao da inovao pelas lderes tal que universidades, centros de capacitao e instituies de teste no so apontados como fontes importantes por nenhuma empresa do setor aeronutico. Este indicador corrobora as informaes sobre o enfraquecimento das instituies pblicas de pesquisa na rea, notadamente as instaladas em So Jos dos Campos (ITA, CTA etc.), que tem representado apenas uma fonte de mo de obra qualificada para o setor.
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TABELA 28
Importncia de fontes externas para inovao na indstria aeronutica 2005

Lderes Nmero de empresas Importncia para departamentos de P&D Importncia alta para fornecedores Importncia alta para clientes e consumidores Importncia alta para concorrentes Importncia alta para empresas de consultoria 3 1 (33,3%) 1 (33,3%) 0 0,0%) 0 1 (33,3%) Seguidoras 16 0 (0,0%) 2 (12,5%) 2 (12,5%) 0 0 (0,0%) frgeis 9 0 (0,0%) 0 (0,0%) 2 (22,2%) 0 0 (0,0%) Emergentes 3 0 (0,0%) 1 (33,3%) 2 (66,7%) 0 0 (0,0%)
O estabelecimento das chamadas parcerias de risco hoje uma caracterstica do setor, em particular com os fornecedores sistemistas. No caso da Embraer, os parceiros de risco so coresponsveis pelo desenvolvimento do produto, ou seja, portam recursos organizacionais, financeiros e comerciais, alm dos tecnolgicos (engenharia, em ferramentas, mquinas e certificao). Entretanto cabe lembrar que estes parceiros de risco da Embraer so na sua maior parte empresas estrangeiras, o que reduz significativamente o impacto e a apropriao tecnolgica dessa atividade inovativa na economia brasileira. Resolver o dilema de ter uma empresa de classe mundial sem um sistema local de fornecedores o desafio nada trivial para o complexo industrial aeronutico. Os dados apresentados dimensionam essa tarefa.
TABELA 29
Fontes de inovao na indstria aeronutica 2005
Lderes Nmero de empresas Importncia para universidade Importncia alta para centro de capacitao Importncia alta para instituies de teste Importncia alta para feiras e exposies Importncia alta para redes de informao 3 0 0 0 1 (33,3%) 1 (33,3%) Seguidoras 16 0 0 0 0 (0,0%) 0 (0,0%) frgeis 9 0 0 0 0 (0,0%) 1 (11,1%) Emergentes 3 0 0 0 0 (0,0%) 0 (0,0%)
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4.4 A indstria de tecnologia da informao e comunicao13
As industriais de tecnologias de informtica e comunicao (TICs) formam um conjunto relativamente variado de empresas produtoras de softwares, equipamentos e prestadoras de servios. O denominador comum dessas firmas ter no complexo eletrnico sua base tecnolgica, mas tendo uma rea de mercado muito diversa. A estrutura industrial da TIC brasileira tem algumas fragilidades tecnolgicas importantes: baixa integrao com os centros de P&D nacionais, em particular as universidades, forte dependncia tecnolgica, domnio de multinacionais e oportunidades e instabilidade tecnolgicas ainda presentes. Primeiro, existe uma forte dependncia da importao de componentes eletrnicos e que so crticos mesmo na montagem de produtos padronizados e de tecnologia difundida, em que h limitada capacidade de apropriao de renda. Esses componentes so produtos padronizados e exportados maciamente para todas as firmas no mundo. Muitas vezes, a vantagem competitiva das empresas no est na produo do componente em si, mas na combinao, encomenda e controle da montagem do produto final. O desenho do produto, o controle da tecnologia de produto e processo, alm da distribuio, so as atividades que mais agregam valor. Em qualquer um desses estgios, a TIC no Brasil tem participao muito modesta.14 Segundo, depois da reestruturao industrial da dcada de 1990, as empresas multinacionais se tornaram dominantes e praticamente reduziram a participao de empresas nacionais condio de empresas marginais ou, em alguns casos, de imitadoras tecnolgicas largamente defasadas. H uma imensa diversidade de firmas nacionais que atuam em nichos de mercado e esto alijadas das alianas e dos mercados das grandes corporaes internacionais. Essas empresas esto fora das cadeias produtivas organizadas e dominadas pelas multinacionais. Terceiro, h uma grande instabilidade tecnolgica no setor, o que coloca ainda a possibilidade de entrada de algumas firmas nacionais no rol de empresas lderes tecnolgicas, nesse caso, em nichos de mercado especficos. Ou ainda, em uma viso mais otimista, essas oportunidades tecnolgicas podem lanar algumas empresas nacionais no circuito de supridoras das cadeias produtivas das grandes corporaes mundiais.
13. Kubota e Milani (2009) a principal referncia para essa apreciao sumria sobre as lideranas tecnolgicas e a organizao industrial de TIC. 14. Um exemplo interessante e ilustrativo dessas cadeias produtivas na indstria de TIC o caso do produto Apple iPod. Do valor de venda de US$ 299, a Apple captura US$ 80 (26,7%), os distribuidores retm US$ 75, os fornecedores ficam com US$ 40 como lucro, sendo o restante US$ 104 custos de partes e servios de montagem. Uma situao simtrica se verifica para os computadores da Apple. Contudo, no caso dos computadores da HP quem retm a maior parte da renda a Microsoft e a Intel, ver Linden, Kraemer e Dedrick (2009a, 2009b).
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A estrutura da indstria de TIC mostra a presena marcante de empresas lideres e seguidoras, ou seja, empresas que em alguma medida inovam em produto e/ou processo e exportam. No caso da indstria brasileira de TICs as firmas lderes e seguidoras representam 55% do total de empresas; a mdia nacional de 35% (tabela 30).
TABELA 30
Classificao das firmas na indstria de eletroeletrnicos 2005
Indstrias fabricao de eletrodomsticos fabricao de mquinas, aparelhos e materiais eltricos Indstria da tecnologia da informao Total da indstria eletroeletrnica Total da indstria nacional fontes: PIA/IBGE, PINTEC/IBGE, Secex/MDIC e Rais/MTE. Elaborao: Kubota e Milani (2009). Lderes 10 61 50 121 1.114 Seguidoras 65 348 160 573 10.105 frgeis 21 357 163 541 20.028 Emergentes 0 26 9 35 469
O ajuste das empresas nacionais remanescentes e das multinacionais durante a dcada de 1990 seguiu o movimento defensivo registrado em muitos estudos setoriais: diminuio dos esforos locais em P&D, importao de partes e de produtos finais e outsourcing em cadeia produtiva global, em geral com a excluso de empresas brasileiras. Vale notar que essa estratgia foi e continua sendo implementada com a mesma inteno e eficincia por empresas nacionais. Como j observava Moreira e Najberg (1996) e mais recentemente Kubota e Milani (2009), a possibilidade de se articular uma rede local de supridores e mesmo iniciar a produo no mercado brasileiro depende de vrios fatores. Podemos citar pelo menos trs: primeiro, a escala do mercado nacional, segundo, a relativa qualificao de alguns produtores nacionais capazes de se articular a essa rede de supridores das cadeias produtivas e, por fim, as condies do comrcio internacional, em particular a taxa de cmbio e de polticas de importaes e exportaes. A tabela 31 mostra que a baixa participao da oferta domstica no localizada, mas uma caracterstica de todos os segmentos da TIC. No h, portanto, nenhum setor em que no exista a possibilidade de se substituir importao com produo local. Contudo, existem trs fatores importantes para determinar essa capacidade de concorrer com a produo externa, a saber: a taxa de cmbio, a poltica de comrcio exterior e, em particular, a capacitao tecnolgica local. Como esse setor tem na capacidade tecnolgica o principal determinante da competitividade, a restrio da oferta interna est determinada por essa ausncia de estrutura de P&D pblicas e/ou privadas articuladas a produo local. Sem tal estrutura, as polticas comerciais e a taxa de cmbio no teriam nenhuma relevncia como parte de uma poltica industrial.
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TABELA 31
Comrcio exterior da indstria de TICs 2005

Varivel Exportao Total Importao Saldo Mquinas para escritrio e equipamentos de informtica Exportao Importao Saldo Exportao Material eletrnico bsico Importao Saldo Equipamentos de telefonia e transmissores de rdio e TV Exportao Importao Saldo Exportao Rdio e TV, som e vdeo Importao Saldo Lderes 2.816 5.197 (2.381) 242 786 (544) 188 630 (442) 2.293 3.270 (977) 70 489 (419) Seguidoras 984 2.925 (1.942) 52 278 (225) 117 305 (189) 577 1.321 (744) 73 655 (582) frgeis 47 (47) 19 (19) 6 (6) 2 (2) 18 (18) Emergentes 82 (82) 82 (82) 0 (0) Total 3.800 8.252 (4.452) 295 1.166 (872) 304 941 (637) 2.870 4.593 (1.724) 143 1.161 (1.018)
fontes: PIA/IBGE, PINTEC/IBGE, Secex/MDIC e Rais/MTE. Elaborao: Kubota e Milani (2009).
A indstria de TICs pode ser agrupada em trs grandes setores: equipamentos de informtica; equipamentos de telefonia e transmissores de rdio e TV; e rdio e TV, som e vdeo, alm de um vasto setor produtor de componentes e insumos intermedirios. A tabela 32 apresenta dados bsicos da indstria de TIC e uma segmentao com os setores listados. Primeiro fato a notar: a escala das empresas lderes quatro vezes a escala das seguidoras quando observado o faturamento. Segundo, as empresas estrangeiras correspondem a quase metade das empresas lderes, enquanto que as empresas nacionais esto concentradas na posio de seguidoras, frgeis e emergentes. A maioria das empresas nacionais esto classificadas nas categorias seguidoras e frgeis. A participao dessas empresas no faturamento do setor de TIC no desprezvel: elas respondem por 44% do faturamento do setor, alm de empregaram uma parcela correspondente de trabalhadores. H, portanto, um conjunto expressivo de produtores nacionais que poderiam ter interesse em uma articulao com centros de pesquisa e universidades nacionais, ou seja, um sistema setorial e local de inovao. A tabela 33 apresenta o perfil da inovao. As empresas lderes so as mais inovadoras de produto e de processo. As empresas seguidoras tambm so inovadoras: dois teros das firmas afirmam ter feito alguma inovao. Nas frgeis, esse valor de um tero. Ou seja, no setor TIC existem atividades inovadoras significativas em todos os seus segmentos industriais e classificao de firmas.
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certo que entre as frgeis e seguidoras a inovao marcada pela inovao para o mercado interno e centrada em uma inovao de processo de produo e particularmente de produto defasada ou imitao tardia. Seja como for, no se pode descartar a inteno em inovar. Alm do mais, vale novamente registrar que esses dois grupos de firmas (seguidoras e frgeis) correspondem a quase metade do faturamento do setor, e essa participao maior no emprego.
TABELA 32
Indicador
Nmero e porte das indstrias de TICs 2005

Lderes Seguidoras Total indstria de TICs Nmero de firmas Nmero de firmas estrangeiras Faturamento (R$ milhes) Faturamento mdio (R$ milhes) 50 22 28.471 569 160 35 21.547 135 163 5 771 5 9 0 273 30 382 62 51.062 134 frgeis Emergentes Total
Mquinas para escritrio e equipamentos de informtica Nmero de firmas faturamento (R$ milhes) faturamento mdio (R$ milhes) Material eletrnico bsico Nmero de firmas faturamento (R$ milhes) faturamento mdio (R$ milhes) 7 2.061 294 36 1.631 45 88 273 3 6 30 5 131 3.995 30 14 7.310 522 40 2.976 74 43 199 5 3 243 81 97 10.728 111
Equipamentos de telefonia e transmissores de rdio e TV Nmero de firmas faturamento (R$ milhes) faturamento mdio (R$ milhes) Rdio e TV, som e vdeo Nmero de firmas faturamento (R$ milhes) faturamento mdio (R$ milhes) 8 2.959 370 41 8.986 219 19 190 10 68 12.135 178 22 16.141 734 43 7.954 185 13 108 8 78 24.203 310
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TABELA 33
Inovao de produto e de processo e gasto em P&D na TIC 2005

Lderes Nmero de firmas Inovadoras Inovadoras de produto Inovadoras de produto novo para o mercado Inovadoras de processo Inovadoras de processo novo para o mercado Inovadoras de produto novo para o mercado mundial RLV (R$ milhes) Gastos em atividades inovativas (R$ milhes e % da RLV) Gastos em P&D interno e externo (R$ milhes e % da RLV) 50 50 50 46 40 21 8 28.471 889 3,1% 435 1,5% Seguidoras 160 115 89 15 64 7 1 21.547 555 2,6% 298 1,4% frgeis 163 52 36 2 42 1 0 771 19 2,5% 0,4 0,05% Emergentes 9 9 7 3 7 1 0 273 40 14,7% 17 6,2% Total 382 225 182 66 153 30 9 51.062 1.503 3,0% 751 1,5%
No que tange a participao do capital estrangeiro, entre as empresas de TIC, apenas 62 (16,23%) so multinacionais, mas correspondem a um faturamento de R$ 32,8 bilhes, ou seja, 71,16% da receita da indstria. Os outros 30% esto dispersos entre mais de 320 empresas nacionais. As empresas estrangeiras tm um faturamento mdio de R$ 600 milhes, enquanto que as nacionais tm valor prximo a R$ 40 milhes. Em suma, a parte frgil da indstria o capital nacional, mesmo quando classificado como uma empresa lder, pois ainda menor que uma empresa seguidora estrangeira. Um aspecto importante diverge as empresas nacionais das estrangeiras: as empresas nacionais apresentam maior esforo de P&D que as empresas estrangeiras em todas as classificaes, um resultado esperado, dado que as empresas estrangeiras concentram o P&D nas matrizes. Na tabela 34 essa interpretao tem como referncia os gastos em P&D interno, mas o mesmo se verifica para outras dimenses da capacitao tecnolgica: presena de P&D contnuo, treinamentos para inovao, introduo das inovaes e projeto industrial, contratao de pessoal qualificado etc. Contudo, dada a escala das empresas nacionais, em termos absolutos os gastos das estrangeiras ainda representam o maior valor do esforo de P&D na economia brasileira.
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TABELA 34
Estrutura das indstrias TIC por origem de capital 2005

Origem do capital Nmero de firmas PO mdio Salrio mdio faturamento Mdio (R$ mil) VTI mdio (R$ mil) P&D interno/RLV firmas P&D contnuo Doutores em P&D exclusivo Mestres em P&D exclusivo Outros em P&D exclusivos firmas Nacionais Lderes 29 391 22.714 140.120 38.572 1,7% 28 (97%) 18 37 806 Seguidoras 125 178 18.196 64.372 18.647 1,2% 41 (33%) 12 21 529 frgeis 158 64 7.144 2.146 881 0,1% 0 0 11 Lderes 21 1.116 49.304 1.128.447 238.641 1,1% 16 (76%) 25 63 661 firmas Estrangeiras Seguidoras 35 588 31.887 369.498 89.278 1,1% 15 (43%) 10 65 835 frgeis 5 181 15.196 38.189 470 0,0% 0 0 0
A tabela 35 registra as principais fontes de informao tecnolgica para os quatro segmentos da TIC. Para o conjunto de empresas lderes, os departamentos de P&D, os fornecedores, os clientes e os consumidores so as fontes mais importante de informao. J para as seguidoras as fontes de informao mais citadas foram os clientes e os consumidores, em seguida os departamentos de P&D e os concorrentes; talvez um resultado da posio dessas empresas nas cadeias produtivas de valores. As universidades e instituies de teste so citadas, mas em uma posio mais modesta na hierarquia de fontes. No setor de informtica, a maioria das lderes considera muito relevante, como fontes de informao para inovao, os departamentos de P&D e os clientes, em um segundo momento temos universidades e institutos de pesquisa com valores elevados. De fato, entre as quatro indstrias de TIC, na indstria de mquinas para escritrio e equipamentos de informtica que a relao com universidades e instituies de testes se apresenta mais forte. Em rdio, TV, som e vdeo tm-se tambm fortes relaes com instituies de testes, mas baixa interao com universidades. Nos outros setores dominam o P&D interno, tecnologias e demanda de clientes e fornecedores. O setor com menor conexo com universidade e centros de teste o de material eletrnico bsico: as relaes so praticamente nulas.
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TABELA 35
Fontes de informao altamente importantes na indstria de TICs 2005

fontes de informao para inovao Lderes Nmero % Seguidoras Nmero Total da TIC Departamento de P&D Outra empresa do grupo Fornecedores Clientes e consumidores Concorrentes (nmero de firmas) Empresa de consultoria Universidade Centro de capacitao Instituies de teste Aquisio de licena Conferncias e encontros Feiras e exposies Redes de informao Nmero de Inovadoras 33 16 19 25 9 1 13 4 6 4 18 23 26 50 66 32 38 50 18 2 26 8 12 8 36 46 52 45 21 38 79 43 7 19 3 33 12 18 41 66 115 39 18 33 69 37 6 17 3 29 10 15 36 57 1 1 13 13 6 0 4 0 2 3 7 15 13 52 2 2 24 26 11 0 8 0 4 6 14 29 25 7 1 7 7 6 0 1 0 1 0 5 6 7 9 87 13 87 80 67 0 13 0 13 0 54 67 80 % frgeis Nmero % Emergentes Nmero %
Mquinas para escritrio e equipamentos de informtica Departamento de P&D Outra empresa do grupo fornecedores Clientes e consumidores Concorrentes (nmero de firmas) Empresa de consultoria Universidade Centro de capacitao Instituies de teste Aquisio de licena Conferncias e encontros feiras e exposies Redes de informao Nmero de inovadoras Material eletrnico bsico Departamento de P&D Outra empresa do grupo fornecedores Clientes e consumidores 3 3 2 4 35 35 27 48 9 5 6 18 39 21 24 79 0 0 6 11 0 0 25 47 6 0 5 6 100 0 81 100 (Continua) 11 5 8 11 5 1 9 2 3 2 5 4 7 14 84 37 61 78 37 7 69 15 22 15 38 31 54 13 6 12 22 12 2 9 1 11 7 6 14 24 36 36 18 34 61 33 6 24 3 30 19 18 41 67 1 0 3 0 0 0 0 0 1 1 1 2 2 18 6 0 18 0 0 0 0 0 6 6 6 12 12 2 1 3 1 1 0 1 0 1 0 0 1 1 3 61 39 100 39 39 0 39 0 39 0 0 39 39

(Continuao) fontes de informao para inovao Lderes Nmero Concorrentes (nmero de firmas) Empresa de consultoria Universidade Centro de capacitao Instituies de teste Aquisio de licena Conferncias e encontros feiras e exposies Redes de informao Nmero de inovadoras 0 0 0 1 0 0 2 1 0 7 % 0 0 0 14 0 0 21 14 0 Seguidoras Nmero 5 2 3 0 4 0 3 10 16 23 % 22 9 13 0 18 0 13 44 68 frgeis Nmero 5 0 4 0 0 1 4 11 8 24 % 21 0 16 0 0 5 18 45 32 Emergentes Nmero 5 0 0 0 0 0 5 5 6 6 % 81 0 0 0 0 0 81 81 100
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Equipamentos de telefonia e transmissores de rdio e TV Departamento de P&D Outra empresa do grupo fornecedores Clientes e consumidores Concorrentes (nmero de firmas) Empresa de consultoria Universidade Centro de capacitao Instituies de teste Aquisio de licena Conferncias e encontros feiras e exposies Redes de informao Nmero de inovadoras 16 6 3 6 2 0 2 0 1 1 8 13 14 21 76 29 14 29 10 0 10 0 5 5 38 62 67 13 7 7 25 13 3 8 1 9 2 1 6 14 30 Rdio e TV, som e vdeo Departamento de P&D Outra empresa do grupo fornecedores Clientes e consumidores Concorrentes (nmero de firmas) Empresa de consultoria Universidade Centro de capacitao Instituies de teste Aquisio de licena 3 2 5 4 1 0 1 1 2 1 40 24 60 50 14 0 14 14 26 12 10 3 13 14 13 0 0 1 9 3 0 19 19 0 0 0 0 0 19 19 0 1 1 0 0 0 0 0 1 1 0 19 19 0 0 0 0 0 19 19 (Continua) 45 43 22 25 83 44 10 25 3 30 7 3 20 2 3 0 0 2 2 1 0 0 0 0 0 2 2 0 0 68 67 31 0 0 0 0 0 67 67 68
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(Continuao) fontes de informao para inovao Lderes Nmero Conferncias e encontros feiras e exposies Redes de informao Nmero de inovadoras 3 5 5 8 % 38 60 60 Seguidoras Nmero 7 10 13 26 % 0 0 19 frgeis Nmero 0 0 1 6 % 0 0 19 Emergentes Nmero %
4.5 A indstria de calados15
Na indstria de calados, a classificao por liderana tecnolgica mostrou um grupo pequeno de empresas lderes (21), seguido de um grande conjunto de seguidoras (587) e frgeis (949). Apenas quatro empresas foram classificadas como emergentes e pelo pequeno nmero no sero analisadas no texto a seguir, uma vez que ainda esto longe de se caracterizar em um movimento de ameaa dominncia de mercado das lderes estabelecidas. A tabela 36 apresenta alguns indicadores que servem para diferenciar os trs grupos de empresas do setor de calados. Comparando lderes e seguidoras, as lderes pagam salrios mdios 15% maiores, tm faturamento 13 vezes superior e relao lucro/custo quase duas vezes superior. Interessante notar que o coeficiente exportao/faturamento maior nas seguidoras que nas lderes. Essa uma importante informao: para as lderes o mercado interno mais relevante que o mercado externo e as exportaes brasileiras predominantemente firmas nacionais so capitaneadas por empresas com limitada capacidade tecnolgica. As lderes tambm importam relativamente mais do que as seguidoras, e investem e gastam mais em P&D. A taxa de gasto em P&D, entretanto, bastante baixa mesmo entre as lderes.
TABELA 36
Indicadores da indstria de calados 2005
Indicador Nmero de empresas Salrio mdio (R$) Salrio mdio no pessoal industrial (R$) faturamento mdio (R$ milhes) Lucro/custo VTI/faturamento Exportaes/faturamento Lderes 21 8.633 8.399 217 10,9% 49,6% 15,5% Seguidoras 587 7.536 7.661 16 5,6% 34,3% 32,7% frgeis 949 5.593 6.474 0,96 8,4% 56,4% 0,0% (Continua)
15. Lemos et al. (2008) a principal referncia para essa apreciao sumria sobre as lideranas tecnolgicas e organizao industrial na indstria aeronutica.

(Continuao) Indicador Importaes/custos Investimento/faturamento Gasto P&D/faturamento fontes: PIA/IBGE, PINTEC/IBGE, Secex/MDIC e Rais/MTE. Elaborao: Lemos et al. (2008). Lderes 4,5% 3,5% 0,8% Seguidoras 3,0% 2,7% 0,3% frgeis 0,1% 2,2% 0,1%
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A tabela 37 mostra que as seguidoras concentram 82% das exportaes da indstria de calados, percentual bastante superior sua participao no pessoal ocupado, lucros totais e investimento. quase certo que entre essas empresas lderes se encontram as grandes produtoras de calados esportivos, o segmento com maior valor agregado e mais intensivo em tecnologia. Essas firmas so predominantemente contratadas ou licenciadas para a produo no mercado interno e, em alguns casos, so contratualmente proibidas de exportar o produto licenciado. Essa uma estratgia de valorizao da taxa de licenciamento e de restrio concorrncia em preos por parte de empresas licenciadas com modelos idnticos. Essa seria uma possvel explicao estrutural para o baixo nvel de exportao, alto nvel de importao e de gastos mais elevados em P&D.
TABELA 37
Porte de firmas lderes, seguidoras e frgeis na indstria caladista 2005
Indicador Nmero de empresas Pessoal ocupado (nmero de pessoas) Salrios totais (R$ milhes) faturamento (R$ milhes) Lucros totais (R$ milhes) Investimento total (R$ milhes) Exportao total (R$ milhes) Lderes 21 74.882 (24%) 646,5 (28%) 4.555 (30%) 448,2 (43%) 160,4 (37%) 706,7 (18%) Seguidoras 587 171.979 (55%) 1.295,9 (56%) 9.520 (64%) 517,8 (50%) 255,8 (59%) 3012,7 (82%) frgeis 949 68.412 (21%) 318,5 (16%) 906,8 (6%) 77,4 (7%) 20,1 (4%) 0 (0%)
fontes: PIA/IBGE, PINTEC/IBGE, Secex/MDIC e Rais/MTE. Elaborao: Lemos et al. (2008).
Dada essa estrutura intrassetorial, a concentrao do faturamento e do investimento nas seguidoras uma caracterstica importante para a formulao de polticas, pois so elas as firmas que tm liberdade estratgica para serem mais ofensivas no mercado externo. Vale tambm notar a participao significativa das firmas frgeis no pessoal ocupado e salrios pagos, o que indica um grande conjunto de empresas (949) de pequena escala (mdia de 72 pessoas ocupadas) no exportadoras. Em suma, no se pode descartar as firmas seguidoras e frgeis de qualquer poltica industrial do setor, uma vez que elas respondem por parcelas significativas do emprego e das exportaes.
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A tabela 38 descreve a importncia da inovao nos trs grupos de empresas de calados. Nas empresas lderes todas inovadoras de produto e/ou processo quase a metade considera de importncia alta para inovao o departamento de P&D, os fornecedores, clientes ou concorrentes. Nas seguidoras, esses meios da inovao so muito pouco relevantes para a grande maioria das empresas. As diferenas so gritantes especialmente no tocante aos departamentos de P&D e aos fornecedores. Em contraste com 47% e 42% das lderes apenas 5% e 2% das seguidoras do alta importncia a esses dois meios de inovao, respectivamente. Para as lderes esses dados ilustram a fragilidade tecnolgica da indstria, pois nada menos do que 11 do total de 21 atribuem pouca relevncia ao P&D interno, o que pode refletir sua orientao para o mercado domstico. No caso das seguidoras, responsveis por 82% das exportaes, mais importante a inovao induzida pelos concorrentes e clientes do que sua prpria gerao de tecnologia, o que evidencia sua estratgia imitadora ao invs de inovadora de produtos.
TABELA 38
Importncia da inovao na indstria de calados 2005
Lderes Nmero de empresas Importncia para departamentos de P&D Importncia alta para fornecedores Importncia alta para clientes e consumidores Importncia alta para concorrentes Importncia alta para empresas de consultoria fontes: PIA/IBGE, PINTEC/IBGE, Secex/MDIC e Rais/MTE. Elaborao: Lemos et al. (2008). 21 10 (47%) 9 (42%) 9 (42%) 10 (47%) 7 (33%) Seguidoras 587 28 (5%) 11 (2%) 114 (20%) 78 (13%) 40 (7%) frgeis 949 0 (0%) 152 (16%) 105 (11%) 56 (6%) 16 (2%)
TABELA 39
Fontes da inovao na indstria de calados 2005

Lderes Importncia para universidade Importncia alta para centro de capacitao Importncia alta para instituies de teste Importncia alta para feiras e exposies Importncia alta para redes de informao fontes: PIA/IBGE, PINTEC/IBGE, Secex/MDIC e Rais/MTE. Elaborao: Lemos et al. (2008). 3 (14%) 5 (23%) 9 (42%) 14 (66%) 14 (66%) Seguidoras 33 (6%) 76 (13%) 67 (11%) 206 (35%) 126 (22%) frgeis 1 (0,1%) 4 (0,4%) 6 (0,6%) 49 (5%) 24 (3%)
A tabela 39 mostra que as fontes mais importantes de inovao para as lderes (66%) so feiras e exposies e redes de informao. Estas redes de
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informao so constitudas pelos fornecedores, clientes e concorrentes, trs dos principais meios indutores de suas inovaes tecnolgicas. Universidades e capacitao so fatores pouco citados como importantes. Feiras e exposies tambm o fator mais importante citado pelas seguidoras, mas em um nvel muito inferior em relao s lderes. Estas fontes de inovao podem indicar que uma estratgia de imitao, mais do que de inovao. Os dados da tabela 40 sobre a cooperao para inovao corroboram as evidncias de que uma parte substantiva das empresas lderes caladistas (46%) se utiliza de redes de informao de fornecedores, clientes e concorrentes para suas atividades inovadoras. Fica tambm evidenciado que para a outra parte das lderes (54%) a cooperao no citada como elemento altamente importante para a inovao. Este comportamento de menor importncia da cooperao para a inovao semelhante em 90% das seguidoras, apesar do nmero de empresas que cooperam para inovao (62) ser 6 vezes maior nessa categoria do que nas lderes (10). De qualquer modo, tanto para seguidoras como para a maior parte das lderes, a cooperao com outros agentes no parece ser um estmulo ou determinante importante da sua capacidade inovadora. Essa tabela mostra que, em grande medida, a inovao ainda est mais para um jogo competitivo que para um jogo cooperativo, no obstante os esforos de agentes pblicos diversos em prol de uma maior interao entre empresas nesse setor.
TABELA 40
Cooperao para inovao na indstria de calados 2005
Lderes Nmero de empresas Cooperao para inovao Importncia alta para cooperao com clientes e consumidores Importncia alta para cooperao com fornecedores Importncia alta para cooperao com concorrentes Cooperou em P&D com fornecedores fontes: PIA/IBGE, PINTEC/IBGE, Secex/MDIC e Rais/MTE. Elaborao: Lemos et al. (2008). 21 10 (46%) 5 (23%) 6 (28%) 4 (19%) 4 (19%) Seguidoras 587 62 (10%) 29 (5%) 30 (5%) 0 (0%) 26 (4%) frgeis 949 0 (0%) 0 (0%) 0 (0%) 0 (0%) 0 (0%)
Em suma, as caractersticas centrais do esforo de inovao na indstria caladista se concentram na busca de informaes tecnolgicas (design, materiais, instrumentao etc) que so difundidas no mercado por meio de feiras e exposio e nas redes de informao, que evidenciam formas mais ocasionais do que sistemticas do esforo de inovao tecnolgica. No setor parece haver pouca inovao, muita imitao e limitadas estruturas privadas voltadas inovao. H limitada cooperao e pouca importncia atribuda a fornecedores, clientes e universidades. Os baixos indicadores de emprego qualificado relatados devem
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estar relacionados a esta estratgia de negcios. No entanto, parece que um grupo seleto de firmas lderes possui condutas de inovao mais ativas e sistemticas, em que a importncia ao gasto de P&D interno concomitante integrao no ocasional a redes de conhecimento, inclusive com realizao de cooperao de P&D com os fornecedores (19%). As evidncias tambm apontam que o mercado alvo dessas inovaes o domstico. O baixo coeficiente de exportaes das lderes e seus elevados coeficientes de importao indicam uma estratgia de inovao voltada para o mercado interno e centrada na reproduo de produtos licenciados. J as seguidoras responsveis pela maior parte da exportao tm estruturas internas de P&D muito pobres e tm na imitao de produtos sua estratgia central, tanto para o mercado interno como para o mercado externo. A inovao de produto envolve a articulao de fontes de informao, de relaes de cooperao, de licenciamento e subcontratao e, principalmente, de montagem de estruturas prprias de busca, seleo e desenvolvimento de tecnologias, vale dizer, centros ou organizaes internas e privadas voltadas ao P&D. Esse ltimo item est surpreendentemente ausente nas empresas seguidoras e pouco frequente mesmo em parte das empresas lderes. Lderes e seguidoras possuem significativa capacidade de monitoramento de tcnicas de produo o cho de fbrica e mesmo capacidade de produo de uma variedade de produtos, tendo registros inclusive da automatizao de processos de algumas plantas, embora parte significativa do processo produtivo seja intensiva em mo de obra. Contudo, o controle da distribuio fundamental. Os canais de distribuio representam um elemento-chave na competitividade e tambm na viabilizao da inovao de produtos. Como nessa indstria o ciclo de vida do produto curto, uma distribuio massiva e em um curto espao de tempo fundamental para se ter retorno econmico em uma determinada linha de produtos. Assim, o sucesso econmico do produto depende no somente do seu sucesso tcnico, mas tambm e crucialmente do estabelecimento de canais de distribuio e marcas prprias. A liderana internacional de firmas brasileiras parece pouco provvel, dadas as caractersticas gerais da indstria, especialmente baixos gastos em P&D e limitada inovao de produtos, e a pequena escala de distribuio e de marketing. Pesem sobre isto as restritas formas de inovao elencadas pelas empresas essencialmente imitao a partir de feiras e eventos, licenciamento e subcontratao e a limitada cooperao em design. No que tange ao comrcio exterior, o conjunto de empresas com maior coeficiente e volume de exportaes do setor so as seguidoras, nas quais os indicadores de capacitao tecnolgica so menores.
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A estas restries criao de lderes mundiais se associa outra, pouco comentada: a limitada escala dos negcios quando se discute o volume de recursos necessrios para promover um lanamento de produto em escala mundial e mesmo nacional. Por exemplo, o tnis Rainha System 3000 da Alpargatas consumiu investimentos totais de R$ 15 milhes em P&D e marketing em 2004. Se observarmos a escala dos negcios das empresas lderes em 2005, temos que esse projeto representaria aproximadamente 71% do lucro mdio das firmas lderes e quase 7% do faturamento. Em suma, das 21 empresas lderes, talvez quatro empresas tenham uma escala de negcios capaz de fazer o lanamento de uma linha de produto por ano em escala mundial. Esse por certo um indicador frgil, mas oferece uma unidade que nos permite especular sobre as dificuldades de se ter uma empresa brasileira como lder mundial. As lideres mundiais gastam de 7,5% a 16,5% do seu faturamento em marketing. O gasto da Puma em marketing em 2005 foi de $ 272 milhes (R$ 753 milhes), enquanto o gasto da Grendene e Alpargatas somados foi de apenas 13% desse montante: R$ 98 milhes. So gastos dessa escala, como os da Puma, que indicam a necessidade de se ter empresas com elevadas escalas econmicas. S assim ser possvel ter potenciais seguidoras e lderes na concorrncia internacional. Caso contrrio, a subcontratao e a imitao tardia se mantero como as estratgias dominantes.
5 CONSIDERAES FINAIS
O processo de industrializao brasileiro logrou transformar uma tpica economia exportadora de bens primrios em outra detentora de uma ampla estrutura industrial acoplada a importantes atividades de servios produtivos. No perodo de apenas meio sculo transcorrido entre 1930 e 1980, formou-se no pas um parque industrial diversificado. A industrializao do pas foi realizada por meio dos mecanismos clssicos de proteo cambial e subsdios creditcios e fiscais. Mecanismos circunstanciais foram tambm amplamente utilizados, como defasagem de tarifas de servios pblicos e de preos de insumos bsicos produzidos por empresas estatais. Esses mecanismos de incentivo produo no diferiram muito daqueles encontrados em outros pases que acabariam por se destacar na industrializao ao longo das dcadas seguintes, inclusive Estados Unidos e Alemanha (CHANG, 2002). A diferena que determinaria as trajetrias tomadas pelas distintas experincias reside na orientao competitiva de cada uma delas: enquanto em certos casos o planejamento econmico tinha como meta a insero em mercados externos dinmicos, esta no era propriamente a prioridade das diversas polticas de desenvolvimento industrial implementadas no Brasil.
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A transio da indstria brasileira da dcada de 1970 para a de 1980 ofereceu uma oportunidade histrica de correo de rumos no sentido de incorporar as atividades representativas do ento emergente paradigma das tecnologias de informao e comunicao, e buscar uma insero internacional em mercados dinmicos. Mas no foi isso que ocorreu. A crise externa e a consequente instabilidade macroeconmica interna mantiveram a indstria estagnada em toda a dcada de 1980 e interrompeu o processo de industrializao. Dez anos depois desse choque, a indstria brasileira se encontrava ainda mais defasada em termos tecnolgicos e pouco capacitada para atividades de inovao. A abertura da economia e, sobretudo, a liberalizao comercial no incio dos anos 1990 colocaram a indstria diante de um srio desafio para enfrentar competidores internacionais, tanto no mercado interno quanto no externo. Ao mesmo tempo despreparada, imersa em um cenrio macroeconmico adverso e com polticas pblicas pouco ativas, a reao da indstria no poderia ser outra seno a de racionalizar seus processos produtivos, com vista diminuio de custos e ao aumento de eficincia. A dcada de 1990 seria marcada ento por frequentes oscilaes do produto industrial e concomitante a contnua queda do emprego. Houve, como resultado positivo, justamente o efeito esperado da abertura comercial, qual seja, um choque de produtividade no parque industrial brasileiro. Esses esforos de diminuio dos recursos necessrios para o mesmo nvel de retorno levariam inevitvel insero de grande parte das empresas industriais brasileiras preponderantemente em mercados cuja competio se estabelece por meio dos preos, em detrimento daqueles em que a inovao e o controle de amplas redes de distribuio exercem a principal influncia competitiva. Porm, essa estratgia que gera grandes empresas e faz que se obtenha um maior retorno pelo capital investido, alm de empregos melhores remunerados. Em outras palavras, se a inovao tecnolgica desempenha um papel central na trajetria de desenvolvimento econmico, o crescimento concomitante da produtividade e do emprego industrial passa pela insero competitiva nesses mercados. Esta, por sua vez, s se d por meio da intensificao de esforos inovadores, como investimentos em pesquisa e desenvolvimento, por parte das empresas nacionais. O caso brasileiro de reestruturao da indstria aps a abertura comercial apresenta certos traos singulares que o distancia da percepo convencional acerca da especializao das economias em desenvolvimento em setores intensivos em mo de obra e recursos naturais. Tal singularidade se apoia no fato de que, mesmo sendo o Brasil um pas reconhecidamente competitivo em bens agrcolas e industriais mais padronizados, h um grupo importante de empresas brasileiras lderes que tem capacidade de gerao endgena de conhecimento e que dariam suporte a um desenvolvimento industrial brasileiro menos dependente de vantagens comparativas estticas.
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certo que o novo ambiente competitivo gerou uma especializao regressiva em vrios setores industriais, mas tambm impulsionou uma viso empresarial que estaria presente nas empresas brasileiras lderes. Esta nova viso empresarial est fortemente associada a padres de competio por inovao, diferenciando produtos ou liderando em custos e tem uma percepo mais clara a respeito das potencialidades do pas na economia mundial. H um conjunto de evidncias neste captulo que corroboram com a hiptese de que existe no Brasil um ncleo dinmico mas ainda modesto de empresas com capacidade endgena de gerao de conhecimento e de tecnologia prpria. A hiptese ou aposta que essas empresas seriam capazes de puxar um desenvolvimento industrial, difundindo capacitaes por todo o setor produtivo brasileiro. Essas empresas esto distribudas pelos diversos setores industriais. Nesse novo contexto, cabe ao Estado a produo dos estmulos necessrios adoo desse padro competitivo por parte das empresas industriais, seja diminuindo os riscos das atividades empreendedoras e inovadoras, seja difundindo informaes, reforando as conexes nos sistemas setoriais de inovao e articulando instrumentos de financiamento da pesquisa e desenvolvimento das empresas.
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CAPTULO 2
INVESTIMENTO NOS SETORES INDUSTRIAIS BRASILEIROS: DETERMINANTES MICROECONMICOS E REQUISITOS PARA O CRESCIMENTO
1 INTRODUO
A elevao da taxa de investimento um dos requisitos fundamentais para a retomada do crescimento sustentado da economia brasileira. Menos mencionada, mas igualmente relevante, a constatao de que outro requisito fundamental o aumento da produtividade. Evidncias menos ntidas, mas igualmente verdadeiras, so as de que os ganhos de produtividade tambm esto associados expanso do investimento em capital fixo e inovao e ao prprio crescimento do produto interno bruto (PIB) pois se sabe que a produtividade pr-cclica. Apesar do crescimento verificado at pouco antes do agravamento da crise internacional, em setembro de 2008, a taxa de investimento no Brasil ou taxa de formao bruta de capital fixo (FBCF) ainda no havia alcanado nveis satisfatrios para garantir a sustentabilidade do crescimento econmico a longo prazo s taxas que se avalia que sejam necessrias para realizar o potencial que o pas almeja e reduzir o hiato que separa o Brasil do grupo das naes desenvolvidas. De fato, depois de alcanar cerca de 19% do PIB em 2008, esta taxa foi reduzida para 16,7% deste indicador em 2009. Para o ano em curso, estima-se que v retornar aos nveis de 2008. A par disso, acumula-se evidncia de que o Brasil se recuperou rapidamente da dramtica reduo do nvel de atividade que caracterizou o quarto trimestre de 2008 e o primeiro de 2009 em um processo liderado essencialmente pelo consumo pblico e privado. Cabe ao investimento papel mais importante em 2010, a exemplo do que j vem ocorrendo desde meados de 2009. O objetivo central deste texto, no entanto, no o de avaliar o investimento e seus determinantes pela tica macroeconmica. Objetiva-se, mais simplesmente, avanar no conhecimento das mudanas na composio intrassetorial do investimento na indstria, quais so seus determinantes e quais foram os subssetores que mais alavancaram o crescimento do investimento no perodo recente. Da mesma forma, procurar-se- analisar alguns efeitos do investimento sobre a produtividade e a inovao das empresas brasileiras, a partir de trabalhos realizados recentemente.
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Para tanto, a anlise abordar sequencialmente os seguintes tpicos. Comea-se, na seo 2, por uma narrativa analtica do comportamento do investimento agregado no Brasil, com foco nos ltimos anos, seguindo-se, na seo 3, com uma anlise do investimento por setores (atividades, na nomenclatura da Classificao Nacional de Atividades Econmicas CNAE) industriais. A seo 4 um survey de estudos realizados no mbito do PIEA tendo como foco os principais determinantes microeconmicos do investimento, em especial a relao entre comrcio exterior e investimento, os determinantes do investimento nas pequenas e grandes empresas e uma anlise dos seus impactos sobre a inovao e a produtividade das empresas. A seo 5 apresenta uma simulao de trajetrias possveis para o investimento agregado da economia brasileira e especula sobre as tendncias para o investimento industrial, desagregando-o por atividades a partir de cenrios construdos segundo duas hipteses para o crescimento do PIB. As consideraes finais concluem o texto com um resumo dos principais resultados.
2 DESEMPENHO RECENTE DO INVESTIMENTO NO BRASIL
Um aspecto comum aos vrios ciclos de crescimento experimentados pelo Brasil que em todos eles a recuperao se inicia pela ocupao de capacidade ociosa gerada no fim do ciclo anterior. A retomada dos investimentos em ritmo compatvel com a acelerao do nvel de atividade s ocorre posteriormente. Esses so os elementos chave para a sustentao e o timing do ciclo. O uso da capacidade de produo no utilizada ajuda a explicar a elevao das taxas de crescimento do PIB, impulsionadas no comeo de cada ciclo por fatores prprios e variados, mas que em geral podem ser agrupados em poucas categorias: i) expanso do comrcio e/ou finanas internacionais; e ii) drivers monetrios e fiscais relativamente autnomos. Nesta segunda categoria, situam-se os aumentos do crdito domstico os quais so frequentemente coadjuvados por reduo nas taxas de juros na economia e a elevao dos gastos pblicos em consumo e investimento. Mas a recuperao s se inicia de fato se um conjunto de pr-condies for satisfeito. Em se tratando de uma varivel to voltil e sujeita a expectativas como o investimento em capital fixo, no de se estranhar que as formulaes tericas e as aplicaes ao caso do Brasil ainda sejam ainda to rudimentares. Outra caracterstica importante do caso brasileiro nos anos recentes que a acelerao da formao de capital, da qual em boa medida depende o crescimento, est mais fortemente associada poupana do que antes. Ao recolocar a poupana agregada no centro das preocupaes, preciso levar em conta trs aspectos importantes. Primeiro, que a contribuio da poupana externa, que foi
Investimento nos Setores Industriais Brasileiros...
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negativa no quinqunio 2003-2007, ganhar importncia. Segundo, que a poupana do governo negativa, inexistindo sinais que essa situao v se reverter a mdio prazo. As esperanas de elevao da poupana se colocam, portanto, sobre a poupana autnoma do setor privado, empresas e famlias. Uma lgica keynesiana, no entanto, sugeriria uma causalidade distinta: que os animal spirits empresariais que seriam os principais responsveis pela intensidade da recuperao dos investimentos e a elevao da poupana seguiria a gerao de renda resultante dos investimentos. Isto , a efetivao dos investimentos elevaria o nvel de lucros e, por via dos lucros retidos, elevao da poupana.1 O que excita os animal spirits tema mais controverso. A experincia e a teoria ensinam que eles dependem essencialmente das expectativas empresariais quanto evoluo futura do nvel de atividade geral e especfico ao setor de atuao da empresa. Essas expectativas, por sua vez, esto estreitamente associadas: construo da infraestrutura; menor volatilidade esperada de variveis macroeconmicas chave (preos, cmbio, financiamento e ausncia de instabilidade poltica); a redues no custo do capital revelados por menores preos dos bens de investimento, cmbio mais favorvel, juros, tributao e disponibilidade de crdito; e elevao na utilizao da capacidade.
Esse ltimo efeito autoalimentador: os empresrios so sensveis ao estreitamento das margens de utilizao devido a aumentos sustentados do PIB ou ao nvel de atividade do setor em que atuam, que levam a melhores expectativas etc. Na direo oposta, a existncia de incertezas internas e externas leva ao adiamento de decises e ao arrefecimento do nimo vital (animal spirits). Esse efeito tambm cumulativo: este adiamento est associado a redues esperadas ou ao aumento de volatilidade no nvel de atividade, que provoca elevao da capacidade ociosa etc. A experincia brasileira tambm indica que o crescimento lento e as perspectivas de crescimento lento no futuro prximo no permite a realizao plena de economias de escala em sentido amplo e no estimula as mudanas tecnolgicas e de aprendizado, nem a adoo de inovaes. O crescimento acelerado e as perspectivas de crescimento rpido no futuro est associado s condies e s realizaes no sentido oposto.
1. Lgica anloga governaria o investimento direto do exterior, cuja elevao contribuiria para aumentar o investimento privado e levaria a maiores importaes e mais poupana externa.
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A experincia vivida pelo Brasil no passado recente testemunha eloquente das dificuldades da fase atual, na qual um longo ciclo de crescimento com durao de cinco anos foi interrompido por uma crise internacional em 2008 e 2009, sem precedentes na histria econmica mundial dos ltimos 80 anos. Na raiz da crise, e como principal reflexo sobre o desempenho econmico brasileiro, esto as dificuldades de financiamento internacional ao comrcio, mas no apenas que virtualmente paralisaram as exportaes de produtos industrializados. Alm disso, dada a elevada componente importada da produo industrial, a queda do nvel de atividade do setor foi imediata.2 O grfico seguinte registra a gravidade desse movimento no Brasil a partir de setembro de 2008, bem como a recuperao que a sucede.3 Esta ltima tem sido bem rpida, indicando que o Brasil foi capaz de manejar positivamente instrumentos anticclicos desde a ecloso da crise. Mas observe-se que ela no afetou as categorias industriais de forma idntica.
GRfICO 1
Produo industrial brasileira total e por categorias de uso, dessazonalizada janeiro de 2007 a dezembro de 2009 (2002 = 100)
fonte: Pesquisa Industrial Mensal Produo fsica (PIM-Pf) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) .
2. Registre-se tambm que o prprio receio quanto intensidade (profundidade e durao) da recesso mundial levou o setor produtivo a adotar uma postura de extrema cautela, preparando-se para um cenrio que se revelou bem menos grave do que se antevia no fim de 2008. 3. Omitiu-se no grfico a srie correspondente aos bens intermedirios porque seu comportamento muito semelhante ao da indstria geral.
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trivial concluir desse grfico que a queda de cerca de 20% da produo industrial dessazonalizada registrada no curto lapso de trs meses (entre setembro e dezembro de 2008) foi causada principalmente pela reduo da produo dos durveis de consumo categoria cuja recuperao se revelou rpida devido ao arsenal de polticas compensatrias adotadas pelo governo, destacando-se a reduo do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e a expanso do crdito. O grfico tambm permite concluir que a produo de bens de capital, base para a FBCF juntamente com a indstria da construo , apresenta uma recuperao mais lenta e com reincio posterior dos durveis de consumo. Esta ainda no havia permitido, em dezembro de 2009, que os nveis de produo de bens de capital chegassem prximos dos nveis registrados logo antes do comeo da recesso: de fato, em dezembro de 2009, o nvel dessazonalizado de produo de bens de capital era cerca de 11% inferior ao de setembro do ano anterior. Para concluir: o crescimento econmico no Brasil constrangido pela oferta vale dizer, pelo investimento4 porque aparentemente fcil estimular a demanda agregada. O risco, nesse caso, de o estreitamento das margens de capacidade ociosa pressionar os preos se a oferta agregada no se expandir de forma adequada, ponto ao qual se retornar repetidamente mais adiante. Os baixos nveis de investimento em capital fixo dos ltimos anos, do qual depende o crescimento futuro, esto ilustrados no grfico 2, a seguir, que mostra as taxas de FBCF de 1947 a 2008 medidas a preos correntes e constantes de um dado ano (2000).5 Como se v a partir do grfico, a taxa de investimento a preos constantes caiu de 28,7% do PIB em 1975, no meio do ltimo ciclo de alto crescimento que engloba a maior parte do milagre econmico brasileiro, para 14,5% do PIB em 2003-2007, quando medida a preos de 2000. Isso significa uma reduo de 14 pontos percentuais deste indicador e explica a maior parte da diferena entre o desempenho entre os anos de ouro e os recentes.
4. Essa simplificao se justifica a curto e mdio prazos , quando existe oferta razoavelmente abundante de mo de obra como no caso do Brasil. A mais longo prazo fundamental incluir entre os fatores a oferta de trabalho qualificado, aspecto que destaca o papel da educao de qualidade e do treinamento, e os ganhos de produtividade advindos das mudanas tecnolgicas e das inovaes. Mas note-se que mesmo a curto prazo podem aparecer focos de escassez de mo de obra qualificada em fases de crescimento acelerado. 5. Os dados bsicos para a construo desse grfico j incorporam a reviso das Contas Nacionais de fevereiro de 2007 e fazem o encadeamento das sries pr e ps-1995 pelas variaes nominais das sries anteriores reviso que, como se sabe, cobriu os anos ps-2000 e uma retropolao at 1995.
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GRfICO 2
Taxas de FBCF a preos correntes e constantes 2000 (1947-2008)
fonte: IBGE e Ipeadata. Elaborao do autor.
A diferena entre as taxas de FBCF a preos correntes e constantes reflete a mudana nos preos relativos do investimento em relao ao nvel geral de preos da economia, dado pelo deflator implcito do PIB. Sempre que os preos do investimento aumentam mais do que o nvel geral, a curva a preos correntes cresce mais rpido do que a curva a preos constantes. E vice-versa. A curva de preos relativos da FBCF mostrada no grfico 3, a seguir, permitindo destacar-se a fortssima elevao nos preos relativos do investimento fixo na poca da excitao hiperinflacionria do fim dos anos 1980. Observe-se que a queda dos preos relativos na dcada de 1990 no chega a eliminar a totalidade do aumento observado desde meados dos anos 1970. Mais recentemente, tem-se um encarecimento relativo do investimento depois de 1999, que possivelmente se deve desvalorizao do cmbio. Com sua valorizao a partir de 2004, nota-se novo barateamento do investimento em relao ao deflator do PIB.6
6. Esse aspecto do barateamento relativo do investimento interessante. possvel que ele se deva unicamente ao componente importado direto e indireto devido ao uso de peas e componentes importados do investimento, que se torna mais barato medida que a taxa de cmbio se valoriza. Mas tambm pode ocorrer que ele reflita a competio dos importados, que estaria pondo em cheque aumentos dos preos de mquinas e equipamentos produzidos no pas. De qualquer forma, outro aspecto das fases ascendentes dos ciclos o aumento do componente destes bens na fBCf, em detrimento da parcela da construo. E vice-versa nas fases descendentes.
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A queda na taxa de FBCF registrada em ambas as sries, a preos correntes e constantes, ainda est longe de ser revertida e provavelmente nunca ser a ponto de retornar-se aos nveis dos anos da poca de crescimento acelerado. De qualquer forma, evidente que preciso recuperar esta taxa para acelerar o crescimento.7 Subjacentes queda na taxa de investimento esto a queda na poupana, pblica e externa em fases especficas , e a mudana na sua composio com a perda dos investimentos em infraestrutura.8
GRfICO 3
Brasil ndice de preos relativos da FBCF 1947-2008 (2000 = 1,0)
fonte: IBGE e Ipeadata. Elaborao do autor.
Mas por que o investimento, privado e pblico, no cresce mais rpido, de forma a elevar o produto potencial e afastar a ameaa de presso sobre os preos domsticos? Existem vrias explicaes para isso, quase todas endgenas, pelos lados da oferta e da demanda. A anlise do investimento, em termos setoriais, e de seus determinantes micro pode contribuir para ajudar a responder a essa pergunta tema ao qual se retornar mais adiante, na seo 4. Em nvel macro, porm, podem ser citadas:
7. Observe-se, a propsito, que a produtividade do investimento aumentou em relao dos anos pr-1980. 8. Observe-se que existe a suspeita de que as elevadas taxas de investimento bruto de 1988 e 1989 estejam contaminadas por erros de medida. Ver Bacha e Bonelli (2005).
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evoluo desfavorvel dos preos dos bens de investimento explicao que vale especialmente para o perodo que vai de meados dos anos 1970 ao fim dos anos 1980; 9 lento crescimento da produtividade fruto das prprias perspectivas de lento crescimento, a produtividade s cresceu mais aceleradamente depois da dcada de 1970, durante a era das reformas de parte dos anos 1990; precariedade dos marcos regulatrios e baixa eficcia do governo os estudos empricos mostram uma estreita associao entre essas variveis e o nvel do PIB per capita em uma vasta gama de pases; altas taxas de juros domsticas, que geram crowding out do investimento privado fenmeno que s vale para uma parte do longo perodo de um quarto de sculo de lento crescimento do PIB; crdito caro que reflete as altas taxas de juros domsticas, a existncia de uma cunha fiscal, a inadimplncia, o crdito direcionado e a escassa competio entre os agentes financeiros; e reduo dos investimentos pblicos em infraestrutura apesar do aumento dos gastos pblicos e da carga tributria.
Em relao ao ltimo ponto, um dado importante a registrar que parte substancial da reduo da taxa de investimento resultou, principalmente, de uma contrao no investimento pblico. A participao dos investimentos pblicos no PIB atualmente de menos da metade daquela observada na dcada dos 1970 e consideravelmente menor do que a do comeo dos anos 1990. A reduo destes responde por mais da metade da reduo na taxa de FBCF da economia entre a primeira metade dos anos 1970 e o comeo da dcada atual, e uma das causas principais da perda de dinamismo econmico. A participao direta do setor pblico na FBCF, alis, diminuiu de uma proporo da ordem de 20% no comeo dos anos 1970 para participaes da ordem de 10% nos anos mais recentes.10 Quanto produtividade, entre os consensos que tm sido firmados com respeito ao seu desempenho destacam-se os de que: a dcada de 1980 representou uma descontinuidade nas sries histricas, tendo a produtividade tanto da mo de obra quanto a produtividade total dos fatores (PTF) decrescido entre os anos extremos da dcada;
9. Vide Bacha e Bonelli (2005) para uma abordagem analtica desse aspecto. 10. Giambiagi (2008) documenta a existncia de uma recuperao dos investimentos pblicos da Unio e de estados e municpios em 2007-2008 relativamente a 2003-2006. No caso da Unio, o investimento pblico passou de 0,6% do PIB em 2003-2006 para 0,9% do PIB em 2007-2008. No caso dos estados e dos municpios, o aumento foi de 1,4% para 1,5% do PIB. A soma, portanto, passou de 2,0% para 2,4% deste indicador entre os dois perodos. Como a taxa de fBCf passou de 16% para 18% do PIB entre esses perodos, isso significa que o investimento pblico passou de 12,5% para 13,3% desta taxa da economia.
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o incio dos anos 1990 caracterstico de uma fase de recuperao da produtividade, especialmente da mo de obra, com a abertura comercial, a privatizao de vrias empresas estatais, a estabilizao econmica e a adoo de inovaes tecnolgicas, organizacionais e gerenciais que implicaram dispensa de trabalhadores; a desacelerao da produo no fim da dcada, acompanhada da desvalorizao cambial a partir de 1999, implicaram uma reduo no ritmo de aumento da produtividade tanto do total dos fatores quanto do trabalho; mais recentemente, com a acelerao do crescimento do nvel de atividade econmica, observa-se uma vez mais uma expanso da produtividade; e a produtividade do trabalho e total dos fatores, PTF pr-cclica.
A seo seguinte, ao analisar o desempenho do investimento por setores industriais, abordar tambm, de passagem, as mudanas interssetoriais na produtividade do trabalho.
3 ANLISE DO INVESTIMENTO POR SETORES INDUSTRIAIS
As mudanas na estrutura do emprego, da produo e do investimento na indstria entre 1996 e 2007 revelam importantes aspectos do desempenho dos setores industriais e da sua dinmica de crescimento.11 Elas indicam os rumos recentes de mudana estrutural da atividade manufatureira na economia brasileira at o ltimo ano em relao ao qual se dispe de informaes com a abrangncia requerida para uma anlise das mudanas recentes. A tabela 1, a seguir, apresenta algumas dessas informaes. As principais mudanas na estrutura de produo, avaliada pelo valor da transformao industrial (VTI), ocorreram entre as indstrias extrativas e de transformao, com o ganho de participao das primeiras (+0,7% entre 1996 e 2007, devidos extrao de minerais metlicos, cujo peso aumentou 1,7%) correspondendo perda das segundas. Nas indstrias de transformao, no entanto, foram registrados ganhos em um nmero reduzido de atividades: fabricao de coque, refino de petrleo, elaborao de combustveis nucleares e produo de lcool em que o peso aumentou consideravelmente, de 6,0% do total para 16,2% , na metalurgia bsica (5,6% para 8,3%), na fabricao e na montagem de veculos automotores, reboques e carrocerias com aumento tambm substancial, 5,6% para 10,3% e na fabricao de outros equipamentos de transporte, inclusive avies (0,9% para 2,1%).
11. A escolha dos anos para a anlise foi ditada pela disponibilidade de resultados das Pesquisa Industrial Anual (PIAs) do IBGE, comparveis para esses anos.
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Estruturas de produo e investimento industrial por atividades1 e suas diferenas no tempo 1996-2007
(Em %)
VTI Atividades Indstrias extrativas Extrao de carvo mineral Extrao de petrleo e servios relacionados Extrao de minerais metlicos Extrao de minerais no metlicos Indstrias de transformao fabricao de produtos alimentcios e bebidas fabricao de produtos do fumo fabricao de produtos txteis Confeco de artigos de vesturio e acessrios Preparao de couros e fabricao de artefatos de couro, artigos de viagem e calados fabricao de produtos de madeira fabricao de celulose, papel e produtos de papel Edio, impresso e reproduo de gravaes fabricao de coque, refino de petrleo, elaborao de combustveis nucleares e produo de lcool fabricao de produtos qumicos fabricao de artigos de borracha e material plstico fabricao de produtos de minerais no metlicos Metalurgia bsica fabricao de produtos de metal exceto mquinas e equipamentos fabricao de mquinas e equipamentos fabricao de mquinas para escritrio e equipamentos de informtica fabricao de mquinas, aparelhos e materiais eltricos fabricao de material eletrnico e de aparelhos e equipamentos de comunicaes fabricao de equipamentos e instrumentos mdicos-hospitalares, instrumentos de preciso e pticos, equipamentos de automao industrial, cronmetros e relgios fabricao e montagem de veculos automotores, reboques e carrocerias fabricao de outros equipamentos de transporte fabricao de mveis e indstrias diversas Reciclagem Total 1996 3,4 0,1 1,2 1,5 0,6 96,6 17,8 1,2 3,4 1,9 2,2 1,0 3,8 4,5 6,0 12,7 4,0 3,4 5,6 3,4 6,9 0,6 2,7 3,5 2007 4,1 0,1 0,4 3,2 0,4 95,9 15,8 0,8 1,8 1,3 1,4 1,1 3,4 2,5 16,2 10,6 3,1 2,8 8,3 2,9 5,7 0,6 2,4 1,9 (a) Diferenas 0,7 -0,8 1,7 -0,2 -0,7 -2,1 -0,4 -1,6 -0,7 -0,7 0,1 -0,4 -2,0 10,2 -2,2 -0,9 -0,5 2,7 -0,5 -1,2 0,1 -0,3 -1,6 1996 3,8 2,8 1,0 96,2 16,3 0,9 2,6 0,8 0,8 0,4 8,7 3,0 10,0 11,0 3,1 5,0 4,7 2,7 3,6 3,5 1,3 1,5 Investimento 2007 8,7 0,2 8,1 0,3 91,3 16,8 0,2 1,1 0,3 0,5 0,8 5,1 0,8 27,9 7,4 2,6 1,6 12,8 1,3 2,6 0,2 1,1 0,1 (b) Diferenas 4,9 0,2 5,3 -0,7 -4,9 0,5 -0,6 -1,5 -0,5 -0,3 0,4 -3,6 -2,2 17,9 -3,6 -0,5 -3,4 8,1 -1,4 -1,0 -3,3 -0,2 -1,4
TABELA 1
0,8
0,8
0,4
0,3
-0,1
8,2 0,9 2,0 100,0
8,9 2,1 1,4 0,1 100,0
0,7 1,2 -0,7
14,6 -0,1 1,3 0,1 100,0
5,7 0,8 0,8 0,1 100,0
-8,9 1,0 -0,5
fonte: Tabulaes da PIA /IBGE. Nota: 1Refere-se s empresas com 30 e mais pessoas ocupadas.
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Observe-se, assim, que as mudanas beneficiaram as indstrias tipicamente produtoras de matrias-primas e bens intermedirios como as extrativas e as duas primeiras das indstrias de transformao citadas e as produtoras de bens de consumo durvel e de capital, como as duas ltimas atividades referidas anteriormente. Mas claro que, pela magnitude, a principal mudana na estrutura de valor adicionado gerado pela indstria foi a que caracterizou a atividade de refino de petrleo, produo de lcool etc. oportuno registrar nesse ponto que parte das mudanas nas estruturas de produo e de investimento j evidenciadas se deve a transformaes na estrutura de preos relativos. Como se sabe, os preos de diversas commodities exportadas pelo Brasil apresentaram forte elevao durante o ciclo de crescimento at 2008. A tabela 2, a seguir, mostra os ndices de produo fsica das atividades industriais em 2007, com base em 2002, e os ndices implcitos de preos relativos obtidos a partir das comparaes das PIAs de 2002 e 2007.
TABELA 2
Produo fsica e deflatores implcitos por atividades industriais 2002-2007
VBPI1 Classe de atividades 2002 Indstrias extrativas Indstrias de transformao fabricao de produtos alimentcios e bebidas fabricao de produtos do fumo fabricao de produtos txteis Confeco de artigos do vesturio e acessrios Preparao de couros e fabricao de artefatos de couro, artigos de viagem e calados fabricao de produtos de madeira fabricao de celulose, papel e produtos de papel Edio, impresso e reproduo de gravaes fabricao de coque, refino de petrleo, elaborao de combustveis nucleares e produo de lcool fabricao de produtos qumicos fabricao de artigos de borracha e material plstico 15 .996.572 701.549.282 146.485.024 5.570.967 18.163.486 8.199.687 2007 40.137.933 1.296.836.068 244.584.753 8.722.723 25.858.245 14.760.820 VBPI 2007 Variao do deflator Produo fsica (ndice 2002=100) 136,8 121,0 109,7 105,3 108,5 84,4
(preos de 2002) ( % implcito) 21.877.578 848.822.015 160.693.327 5.867.760 19.715.405 6.919.989 83,5 52,8 52,2 48,7 31,2 113,3
15.858773 7.750.643 27.722.484 15.170.053
19.926.596 13.410.995 41.947.521 21.900.518
13.499.384 7.596.211 33.756.283 16.851.148
47,6 76,5 24,3 30,0
85,1 98,0 121,8 111,1
62.708.926 94.383.648 24.724.327
138.635.888 161.722.900 46.152.830
66.709.755 107.545.448 27.487.683
107,8 50,4 67,9
106,4 113,9 111,2 (Continua)
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(Continuao) VBPI1 Classe de atividades 2002 fabricao de produtos de minerais no metlicos Metalurgia bsica fabricao de produtos de metal exceto mquinas e equipamentos fabricao de mquinas e equipamentos fabricao de mquinas de escritrio e equipamentos de informtica fabricao de mquinas, aparelhos e materiais eltricos fabricao de material eletrnico e aparelhos e equipamentos de comunicaes fabricao de equipamentos e instrumentos mdico-hospitalares e instrumentos de preciso e pticos. fabricao de veculos automotores, reboques e carrocerias fabricao de outros equipamentos de transporte fabricao de mveis e indstrias diversas 21.766.899 52.763.298 18.873.579 40.151.978 6.314.017 17.077.512 2007 33.694.699 118.527.081 39.930.139 78.998.356 13.206.339 37.334.442 VBPI 2007 Variao do deflator Produo fsica (ndice 2002=100) 112,3 117,9 108,4 147,7 293,2 145,7
(preos de 2002) ( % implcito) 24.436.609 62.193.858 20.458.960 59.319.863 18.511.593 24.880.085 37,9 90,6 95,2 33,2 -28,7 50,1
24.452.355
32.291.895
32.717.047
-1,3
133,8
4.364.439
7.880.897
5.335.854
47,7
122,3
62.753.026 14.350.559 11.687.653
147.609.034 30.709.982 18.314.616
105.778.592 21.214.551 13.284.966
39,5 44,8 37,9
168,6 147,8 113,7
fontes: PIAs e PIM-Pf/IBGE. Elaborao do autor. Nota: 1 Valor bruto da produo industrial.
Como se pode comprovar, em diversos casos os preos implcitos das atividades que incluem algumas das principais commodities de exportao aumentaram mais do que os do total das indstrias de transformao que acumularam 52,8% no quinqunio referido. Esse o caso das indstrias extrativas (83,5%), da metalurgia bsica (90,6%) e do refino de petrleo e produo de lcool (107,8%). Mas no o caso, por exemplo, da produo de celulose, papel e seus produtos (24,3%). Em adio a isso, assinale-se que ao se analisar a evoluo da produo industrial, por setor, a partir dos dados de produo fsica do IBGE (PIM-PF, ltima coluna na tabela 2), observa-se que o crescimento da produo fsica foi maior nos setores mais intensivos em tecnologia (automveis, outros equipamentos de transporte; fabricao de mquinas de escritrio e equipamentos de informtica; fabricao de mquinas e aparelhos eltricos; e fabricao de mquinas e equipamentos) do que nos setores produtores de matrias- primas (metalurgia bsica; fabricao de coque, refino de petrleo, produo de lcool;
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fabricao de celulose, papel e produtos de papel). Assim, como a PIM considera apenas a evoluo da produo fsica, e no dos preos, a mudana da estrutura industrial em direo a setores mais commoditizados tambm uma questo de preos relativos.12 As perdas de participao estiveram concentradas nas atividades mais claramente produtoras de bens no durveis de consumo. Os destaques negativos so, segundo a tabela 1: a fabricao de produtos alimentcios e bebidas; de produtos txteis; de confeco de artigos do vesturio e acessrios; de preparao de couros e fabricao de artefatos de couro, artigos de viagem e calados; as atividades de edio e impresso; e a fabricao de mveis e indstrias diversas. Alm dessas indstrias tipicamente produtoras de bens de consumo no durvel, algumas atividades ditas dinmicas tambm experimentaram reduo de peso na estrutura industrial brasileira. Entre elas, destacam-se: a fabricao de produtos qumicos; de borracha e material plstico; e de material eletrnico e equipamentos de comunicaes. As mudanas na estrutura do investimento em capital fixo,13 por sua vez, refletiram apenas at certo ponto as registradas na da produo. De fato, tambm se observam ganhos pronunciados nas indstrias extrativas contemplando principalmente as atividades de extrao de minerais metlicos: de 3,8% para 8,7% do investimento total da indstria no conceito de indstria geral. Os poucos ganhos registrados nas indstrias de transformao referem-se principalmente aos casos da fabricao de coque, do refino de petrleo, da elaborao de combustveis nucleares e da produo de lcool (no qual a participao no investimento total aumentou de 8,7% em 1996 para no menos do que 27,9% em 2007!), da metalurgia bsica (de 4,7% para 12,8%!) e da fabricao de outros equipamentos de transporte (que passou de levemente negativa a 0,8% do total).14 A par disso, um fato da maior relevncia o de que o investimento no conceito da indstria geral (soma das indstrias extrativa e de transformao) avanou substancialmente em relao FBCF da economia brasileira entre os anos cobertos por nossa anlise. Partindo de uma participao relativa de 15% da FBCF total em 1996, a proporo do investimento industrial chegou a 18% do total em 2006 e a 22% em 2007, quando essas percentagens so medidas a preos correntes em valores absolutos: R$ 100 bilhes em 1996 para R$ 455,2 bilhes em 2007.15 Embora no se disponha ainda das informaes necessrias, razovel
12. Veja-se, a propsito, a nota tcnica de De Negri, Alvarenga e Santos (2009), em que estes aspectos esto claramente evidenciados. 13. O investimento em capital fixo foi definido a partir dos dados da PIA considerando-se a soma dos gastos com aquisies e melhorias do ativo imobilizado, deduzidas as baixas do ativo imobilizado. 14. Uma participao negativa indica que as baixas do ativo foram superiores s aquisies. 15. Essa comparao usa no numerador a soma das despesas com aquisies mais as melhorias do imobilizado fixo lquidas das baixas dessa rubrica, segundo a PIA. Observe-se que, como os dados desta pesquisa se referem s empresas com 30 e mais pessoas ocupadas, as propores j referidas subestimam o valor total.
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supor que essa proporo tenha aumentado ainda mais em 2008, dado o mpeto da atividade manufatureira nesse ltimo ano, relativamente ao desempenho da economia como um todo. Anlise semelhante pode ser feita com as informaes referentes ao emprego e produtividade e sua mudana entre os mesmos anos (1996 e 2007). A informao principal est na tabela seguinte. A tabela 3 revela que o emprego industrial aferido pelo extrato certo da PIA aumentou cerca de 3% ao ano (a. a) entre 1996 e 2007. Essa respeitvel taxa tambm se aplica s indstrias de transformao, dado que na extrativa mineral o aumento anual mdio do emprego foi de 1,6%. Existe, no entanto, considervel varincia no interior da indstria, como se depreende das taxas de crescimento do emprego mostradas na terceira coluna. Nas atividades de mquinas para escritrio e informtica, o crescimento mdio da ocupao de mo de obra alcanou impressionantes 12,1% a. a., ao passo que na atividade de outros equipamentos de transporte que inclui a indstria aeronutica o aumento mdio do emprego situou-se em cerca de 10% a. a. Outro destaque foram as atividades de fabricao de produtos alimentcios e bebidas, na qual o emprego aumentou 4,9% a. a. Essa cifra importante porque essas atividades so de longe as principais empregadoras em termos de nmero de pessoas ocupadas na indstria, respondendo por cerca de 22% do emprego industrial total em 2007 contra 18% em 1996. As colunas de dados 4 e 5 na tabela mostram os valores da produtividade da mo de obra por atividades, em R$ mil correntes, ao passo que as duas seguintes mostram essa informao relativamente ao total da indstria no conceito de indstria geral. fcil perceber da leitura dessas duas colunas que a produtividade nas indstrias extrativas, que j era em 1996 cerca de 52% superior da de transformao, aumentou substancialmente o hiato que a separava daquela em 2007. Nesse ano, a produtividade relativa era de pouco mais do dobro da das atividades de indstria de transformao (2,12). Os ganhos estiveram distribudos por todas as atividades da extrativa, mas com menos nfase na extrao de petrleo. No caso da extrao de minerais metlicos, isso refletiu, possivelmente, a maior intensidade do esforo de investimento realizado por essas indstrias no perodo, conforme registrado anteriormente. Da forma similar, no interior das indstrias de transformao destacam-se nitidamente as atividades relacionadas ao refino de petrleo etc. e a metalurgia bsica. Registre-se tambm o destaque da fabricao de produtos qumicos que, mesmo tendo diminudo a produtividade relativa, ainda assim tem magnitude da ordem da do dobro do total da indstria.
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TABELA 3
Nveis de emprego industrial, crescimento mdio na dcada e produtividade valor absoluto em R$ mil correntes, relativa e mdia anual 1996-2007
fonte: PIA/IBGE . Elaborao do autor. Notas: 1 A produtividade mdia do trabalho na indstria geral cresceu 65,5% entre 1996 e 2007, segundo as PIMs/IBGE. 2 Mdia da indstria geral = 1. 3 Crescimento mdio anual dado o total de 65,5% no perodo, supondo constantes os preos relativos entre setores.
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A penltima coluna mostra o crescimento acumulado da produtividade relativa no perodo de 11 anos compreendido entre 1996 e 2007. Destacamos em vermelho nessa coluna todas as atividades nas quais a produtividade relativa cresceu ente os anos extremos, o que indicaria ganhos diferenciados de competitividade da produo destas.16 fcil deduzir desses resultados que os ganhos se concentraram em um relativamente pequeno nmero de atividade: refino de petrleo, extrao de minerais metlicos, metalurgia bsica, fabricao de produtos de madeira, fabricao de outros equipamentos de transportes que inclui avies , fabricao de celulose e papel e, finalmente, fabricao de veculos automotores. De posse dessas estimativas tentador tentar obter aproximaes das taxas de crescimento da produtividade, no apenas das do tipo relativa. Para tanto, usa-se um artifcio simplificador a partir do crescimento da produtividade para o total da indstria. Uma medida para esta varivel pode ser obtida das pesquisas mensais de produo fsica e emprego do IBGE: a PIM-PF e a Pesquisa Industrial Mensal - Emprego e Salrio (Pimes). O uso dessas bases de dados para a indstria geral permite que se chegue a um crescimento acumulado de 65% para a produtividade da mo de obra entre 1996 e 2007, ou de cerca de 4,7% a. a. o que revela uma estimativa em nvel mais elevado do que usualmente se imagina.17 De posse dessa estimativa e das produtividades relativas antes mencionadas, calculou-se o crescimento da produtividade por atividades, mostrado na ltima coluna da tabela. Como mencionado na nota de rodap, esse procedimento implicitamente supe que os preos relativos entre setores no se alteraram entre os anos extremos o que uma suposio que no encontra respaldo na realidade, como se viu quando da anlise das variaes de preos relativos, h pouco referido neste texto. Mas serve para o objetivo de dar ordens de grandeza para os ganhos de produtividades por indstrias. Estes, como no podia deixar de ser, acompanham a ordenao destacada quando da anlise da produtividade relativa. Observe-se que embora no exista uma correspondncia perfeita entre os ganhos de produtividade e as mudanas na estrutura do investimento em capital fixo, em vrios casos, observa-se que as ordenaes entre as duas sries guardam correspondncia. De fato, as diferenas de estrutura do investimento fixo mostradas na ltima coluna da tabela 1 e que so representativas do esforo diferenciado de inverso em capital fixo segundo atividades industriais explicam 61% da varincia da produtividade relativa por setores.18 Por maiores que sejam as limitaes e as simplificaes dessa abordagem, esse resul16. patente a simplificao por trs dessa afirmativa. A competitividade depende de diversos outros fatores, a produtividade da mo de obra sendo apenas um entre eles. Em particular, uma medida sumria da competitividade custo o chamado custo unitrio da mo de obra, expresso pela relao entre os custos salariais em moeda constante ou dlares representando uma moeda estrangeira e a produtividade da mo de obra. 17. Essa afirmativa baseia-se no fato de que a Pimes acusa uma reduo de cerca de 17% no pessoal ocupado na produo(blue collar), ao passo que pelas PIAs, como se viu, tem-se aumento de cerca de 38% no pessoal ocupado em 31 de dezembro. Mas note-se que a Pimes sofreu alteraes metodolgicas profundas depois de 2002, que talvez comprometam a comparabilidade desses resultados. 18. Para ajustar a equao, omitiu-se a atividade de reciclagem.
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tado destaca a relevncia do esforo de investimento diferenciado por indstrias para a obteno de ganhos de produtividade a mdio e longo prazos. Esses resultados so semelhantes aos obtidos por Figueiras (2008). A tabela 4, a seguir, reproduzida do estudo recm-citado, prov uma caracterizao da distribuio setorial do investimento industrial por atividades semelhante da seo anterior, mas contendo um nmero maior de anos e terminando em 2005. Pelos resultados nela registrados, conclui-se que os investimentos das empresas industriais com mais de 30 pessoas ocupadas estiveram concentrados em poucos setores da classificao a dois dgitos da CNAE. Assim, em 1996, oito setores das indstrias de transformao concentraram 74,3% dos investimentos: alimentos e bebidas (17,5%), montagem de veculos automotores (12,6%), produtos qumicos (10,7%), celulose e papel (8,8%), metalurgia bsica (8,3%), refino de petrleo e produo de lcool (8,1%), produtos de minerais no metlicos (4,5%) e mquinas e equipamentos (3,8%). Esses setores concentraram 74,6% do total dos gastos com investimentos na indstria em 2005. No entanto, houve algumas mudanas em relao ao perfil de 1996, com quatro atividades apresentando ganhos de participao: extrativas (de 3,5% para 8,9%), refino de petrleo e produo de lcool (de 8,1% para 16,3%), montagem de veculos automotores (de 12,6% para 14,7%) e metalurgia bsica (de 8,3% para 11,8%). Registre-se ainda que o setor de fabricao de coque, refino de petrleo, elaborao de combustveis nucleares e produo de lcool, na tabela 4, como refino de petrleo tornou-se o de maior importncia na estrutura do investimento da indstria brasileira, tendo alcanado uma participao mxima de 23,6% em 2004. Em 2007, como se viu anteriormente, essa participao foi ainda maior, tendo chegado a 27,9%.
TABELA 4
(Em %)
1996 Indstria brasileira Extrativas Alimentos e bebidas Papel e celulose Refino de petrleo Produtos qumicos Minerais no metlicos Metalurgia Mquinas e equipamentos Veculos automotores Outras 100 3,5 17,5 8,8 8,1 10,7 4,5 8,3 3,8 12,6 22,2 fonte: figueiras (2008). PIA Empresa 1996/2005 1997 100 3,0 19,3 7,9 7,8 12,9 3,5 10,6 3,4 8,4 23,3 1998 100 2,4 12,8 3,9 7,0 10,9 5,0 9,5 12,8 10,9 24,7 1999 100 2,8 12,6 4,5 8,5 12,4 6,2 11,0 4,6 14,4 23,0 2000 100 2,3 14,2 5,7 11,6 12,3 7,4 8,6 3,9 11,9 22,1 2001 100 2,6 13,5 6,7 12,8 9,7 3,4 11,3 3,4 15,3 21,5 2002 100 7,3 13,6 7,8 17,9 10,8 3,2 8,8 4,0 9,4 17,3 2003 100 7,2 13,5 5,1 22,6 8,8 2,6 12,3 3,5 6,5 17,6 2004 100 4,9 15,5 4,4 23,6 8,3 3,5 9,5 3,9 8,8 17,6 2005 100 8,9 13,9 4,2 16,3 7,7 2,8 11,8 3,2 14,7 16,5
Distribuio setorial do investimento 1996-2005
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interessante destacar, ainda, que os investimentos realizados pelas atividades extrativas mais do que dobraram sua participao nos investimentos totais da indstria brasileira no perodo analisado, segundo essa anlise. As extrativas representavam apenas 3,5% do total em 1996 e passaram a ter uma participao de 8,9% em 2005. A anlise anterior, em particular, registra um aumento nessa participao para 8,7% em 2007. Mas oportuno relembrar que parte dos ganhos reflete mudanas de preos relativos, como j mencionado. Figueiras (2008) conclui que os resultados indicam que os setores de fabricao de coque, refino de petrleo, elaborao de combustveis nucleares e produo de lcool refino de petrleo nas indstrias de transformao e as atividades da extrativa mineral foram os principais responsveis pela mudana de patamar dos investimentos no perodo recente concluso semelhante que obtivemos anteriormente. oportuno recordar, como se viu quando avaliamos as participaes do investimento industrial na FBCF a preos constantes, que os investimentos na indstria (conceito de indstria geral) aumentaram substancialmente desde 1996. Se deflacionarmos os valores correntes pelo deflator implcito da FBCF das Contas Nacionais, o crescimento do investimento industrial a preos constantes resultante praticamente dobra entre 1996 e 2007 (aumento de 96%). Assim, sendo, todas as atividades nas quais a participao no investimento aumentou desde 1996 notadamente as extrativas, de refino de petrleo e produo de lcool, de montagem de veculos automotores e a metalurgia bsica provavelmente apresentaram expanso real dos investimentos muito acima da mdia setorial j estimada (96%).19 Os dados referentes s indstrias de transformao brasileiras mostram, alm disso, que a participao das que no investiram, alm de relativamente elevada, variou um pouco no perodo analisado. Com efeito, o grfico 4, a seguir, extrado do trabalho de Figueiras (2008), situa essa proporo entre 35% e 45%, com leve tendncia de alta.20 A partir disso, a autora se pergunta se as empresas que no investiram em todos os anos foram as mesmas, ou se existe um intervalo de tempo para que cada uma delas realizasse os seus investimentos (FIGUEIRAS, 2008). O grfico 5, logo adiante, extrado do mesmo trabalho, apresenta a distribuio das empresas que estiveram no estrato certo da PIA em relao s que em algum momento realizaram investimentos, de acordo com o nmero
19. Obviamente, o raciocnio subjacente o de que os deflatores do investimento dessas atividades no foram muito diferentes da mdia do setor. 20. Como antes, a informao se refere s empresas com 30 e mais pessoas ocupadas, conforme as PIAs.
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de anos em que efetuaram esse tipo de gasto no perodo 1996-2005. Da sua leitura, depreende-se que 31% das empresas industriais brasileiras com mais de 30 pessoas ocupadas no realizaram investimento em nenhum dos anos desse perodo, enquanto apenas 6,5% das empresas investiram em todos os anos da anlise (FIGUEIRAS, 2008). Esse resultado confirma o carter descontnuo dos gastos com inverses fixas.
GRfICO 4
Indstria brasileira proporo de empresas investidoras e no investidoras no universo das empresas com mais de 30 pessoas ocupadas
fonte: PIA Empresa 1996-2005. Extrada de figueiras (2008).
Diante de um possvel contra-argumento de que existe um prazo de maturao do investimento e de que talvez no seja necessrio investir anualmente, a anlise da distribuio acumulada das empresas por nmero de anos em que realizaram investimento pode ser mais interessante. Podemos verificar que, ainda assim, um grande nmero de empresas (cerca de 60% do total) investiu no mximo (em) 2 anos ao longo do perodo analisado, ao mesmo tempo em que menos de 25% de todas as empresas industriais realizou investimentos mais freqentes, ou seja, investiu de 5 a 10 anos no perodo mximo de 10 anos analisado. Uma qualificao desse resultado de que muitas das empresas que participaram dessa amostra no estiveram presentes por todos os anos; o fato delas no terem investido em nenhum ano permanece, no entanto, surpreendente. (FIGUEIRAS, 2008)
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GRfICO 5
Distribuio das empresas por nmero de anos em que realizaram investimento 1996-2005
fonte: PIA Empresa 1996-2005. Extrado de figueiras (2008).
Esse comportamento varia bastante por setores da indstria. Figueiras (2008) observa que o setor lder dos investimentos na indstria geral que sumariamente denominamos de refino de petrleo, mas que inclui diversas outras sub-atividades destaca-se como aquele em que cerca de 60% das empresas investiu com maior freqncia (de 5 a 10 anos) e apenas 10% das empresas no investiu em nenhum ano ao longo do perodo em anlise. Artigos de vesturio e acessrios, pelo contrrio, destacaram-se como o setor em que quase a metade das empresas no investiu em nenhum ano e apenas cerca de 10% das empresas realizou investimentos mais freqentes. (FIGUEIRAS, 2008)
4 AVALIAO DE DETERMINANTES MICROECONMICOS DO INVESTIMENTO: UMA RESENHA DE ESTUDOS RECENTES
A relao entre comrcio exterior e investimento um dos principais aspectos a levar em considerao na busca pelos determinantes do investimento, a julgar pelos resultados de diversos estudos feitos com foco no Brasil. Registre-se que isso se aplica no apenas s grandes, mas tambm s pequenas e s mdias empresas. Como fartamente conhecido, com a abertura da economia a partir do comeo dos anos 1990, as empresas foram induzidas a adotar novas orientaes estratgicas de modo a concorrer com as importaes e a produo das novas empresas que se instalaram no Brasil desde esses anos. O acicate da competio com os importados, bem como as novas condies de operao das empresas industriais no pas foraram, inclusive, a sada de um grande nmero de empresas pelo seu fechamento. Como as que sobreviveram tinham, em geral,
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produtividade superior s que fecharam, o efeito composio resultante foi responsvel por parte da elevao da produtividade agregada.21 Em nvel das unidades produtivas, os ganhos de competitividade obtidos desde ento figuram entre as importantes conquistas da indstria, em geral reveladas por ganhos de produtividade (total dos fatores e da mo de obra), como registrado na seo anterior.22 As estratgias adotadas pelas empresas combinaram em propores variadas as mudanas organizacionais e operacionais, de investimento em capital fixo com os objetivos de ampliar capacidade e/ou reduzir custos, e a adoo de inovaes de produto e de processo. nesse contexto que se insere a preocupao de um texto recente, cuja proposta central a de analisar a evoluo do investimento na indstria brasileira no perodo 1996-2005 a partir dos resultados das PIA (FIGUEIRAS, 2008). Esse estudo tem ainda como objetivo a construo das fronteiras de eficincia da indstria por setores, por meio de ferramentas no paramtricas, como o modelo de anlise de envoltria de dados (DEA), com vista:
(i) a medir o desempenho relativo das firmas industriais brasileiras; (ii) a separar as empresas ineficientes das relativamente mais eficientes; (iii) a identificar mudanas de posicionamento estratgico das empresas ao longo do tempo, no sentido da aproximao ou afastamento da fronteira tima de produo determinada estatisticamente; e (iv) a calcular o montante de investimento necessrio para levar as empresas ineficientes fronteira tima correspondente de cada setor (FIGUEIRAS, 2008).
O clculo da eficincia das firmas por intermdio da estimao de uma fronteira de produo determinstica foi implementado por meio de um problema de programao linear segundo a tcnica do DEA.23 Os resultados de aplicao deste modelo sugerem que
(...) a eficincia tcnica mdia das firmas no perodo de 2001-2005, considerando retornos constantes de escala, foi de 39%. Enquanto que a eficincia tcnica mdia com retornos variveis de escala (ou eficincia tcnica pura) foi de 47%, a eficincia de escala foi de 77%. A principal fonte de ineficincia, portanto, esteve relacionada ineficincia operacional e no decorrente da escala de produo nos anos recentes (FIGUEIRAS, 2008).
21. Muendler (2001) a principal referncia para a anlise do caso brasileiro quanto a esse efeito. 22. trivial mostrar que o crescimento da produtividade total dos fatores uma mdia ponderada do crescimento das do trabalho e do capital, os pesos sendo as respectivas participaes no valor adicionado. 23. A flexibilidade do uso desse instrumental reside no fato de no requerer a pr-definio de uma forma funcional para a funo de produo, como exigido nas abordagens de regresso. A DEA parte da premissa de que existe uma fronteira de produo que envolve as firmas na indstria. Esta construda por meio da combinao linear que conecta as decision making units (DMUs) que apresentam as melhores prticas (fIGUEIRAS, 2008).
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Das concluses do estudo destacam-se, alm dessa, as seguintes: (i) existe uma relao direta entre o comportamento investidor e a melhor relao insumo-produto das firmas; (ii) que o melhor comportamento investidor mdio esteve presente entre aquelas firmas que operaram com rendimentos constantes de escala; (iii) que, entre os setores industriais, existem diferentes demandas de investimento na busca de ganhos de competitividade. (FIGUEIRAS, 2008). Essa ltima concluso particularmente importante, pois revela a diversidade de motivaes que est na raiz do processo que leva uma empresa a investir. Nesse sentido, o texto de Barbosa de Carvalho (2008) um exemplo de trabalho em que o tema central o dos determinantes do investimento, mas com foco em aspectos distintos. O texto tem incio com um resumo dos resultados de testes visando determinar a importncia, entre outros, de aspectos cruciais para o investimento industrial como inovao, tamanho,24 papel da capacidade de financiamento e da prpria inovao na determinao do nvel de investimento das empresas. Do ponto de vista da anlise economtrica, estimam-se modelos para empresas pequenas e mdias e para um grupo de controle das firmas grandes, de mais de 500 pessoas ocupadas. Barbosa de Carvalho (2008) destaca que apesar da importncia que as decises de investimento assumem no processo de crescimento das empresas, a explicao emprica ou determinao das inverses destas no trivial. Isso apesar do claro reconhecimento de estudos em nvel internacional que destacam a importncia do efeito da capacidade de utilizao esperada e do custo e da disponibilidade de financiamento sobre os gastos com inverses. A conceituao terica distingue os investimentos em expanso devidos a fatores em geral operando pelo lado da demanda e relacionados estratgia de crescimento da empresa dos em modernizao, mas a separao emprica dessas motivaes nem sempre fcil de ser feita. Em relao a estes ltimos, de modernizao, supe-se que houve em algum momento anterior um esforo inovador, seja por imitao de inovaes existentes no mercado, seja por gasto em pesquisa e desenvolvimento (P&D) e inovao criada na empresa ou em instituies parceiras. Nesta viso, o componente do investimento em modernizao poderia suceder e ser explicado por uma inovao criada na firma ou no mercado (BARBOSA DE CARVALHO, 2008). Outra varivel que tem se revelado importante em trabalhos empricos a relacionada ao tamanho da empresa, cujo impacto no desempenho inegvel.
24. O trabalho define como pequenas e mdias as empresas com 30 a 500 pessoas ocupadas.
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Isso reflete, entre outras coisas, questes ligadas s restries financeiras com que se defrontam estas e que, dado o volume de recursos com que operam, seriam menos restritivas para as grandes. Os resultados principais do estudo destacam diversas concluses interessantes: i) que o grau de utilizao de capacidade captado por uma varivel de estoque de capital no perodo anterior tem importncia para a realizao de investimento em capital fixo pelas empresas pequenas; ii) da mesma forma, a realizao prvia de inovao e do quartil de tamanho (em termos de pessoal ocupado), o qual pode estar refletindo tambm a capacidade de financiamento das firmas; e iii) o tamanho menor, at mesmo em termos relativos, reduz o investimento das firmas; isso indica que a grande maioria das empresas menores especialmente as que no inovam tem menor propenso a investir. Esta ltima concluso corrobora os resultados do texto de Marina (2008). Apesar de na maioria dos casos os resultados confirmarem as concluses obtidas para as indstrias de transformao como um todo, alguns setores apresentam peculiaridades em termos da influncia dos distintos determinantes do investimento no nvel da firma. Ainda assim, importante ressaltar que a inovao e o tamanho no grupo das firmas pequenas tm efeito positivo e significativo para as decises de investir em quase todos os setores considerados. Em outro trabalho nessa linha, Gonalves (2008) avalia um aspecto determinante dos investimentos tambm distinto dos analisados nos estudos anteriores: a influncia das exportaes das firmas industriais brasileiras, com foco em uma amostra de empresas relativamente grandes.25 O autor parte da constatao de que
(...) diversos trabalhos realizados sobre a indstria brasileira identificaram que as firmas exportadoras possuem atributos de competitividade superiores aos observados para firmas no exportadoras. Alguns identificaram, tambm, que parte expressiva destes ganhos ocorre no perodo imediatamente anterior entrada da firma no mercado externo (GONALVES, 2008).
Uma referncia, a propsito, o trabalho de Arajo (2006), que concluiu que a estreia no mercado internacional afetou positivamente a produtividade, o emprego e a renda daquelas empresas que iniciaram atividades de exportao. O crescimento das exportaes aumenta a produtividade das firmas por meio de economias de escala, e isto resulta na elevao da competitividade das exportaes (ARAJO, 2006). Este aspecto confirmado por Britto (2007) que verificou o fato de a firma exportar est associado a retornos de escala mais elevados , em estudo pioneiro no uso de bases de microdados industriais, por De Negri e Freitas (2004).
25. A base de dados composta de empresas das indstrias de transformao que declararam empregar ao menos 500 pessoas em pelo menos um ano entre 1996 e 2005. Seus procedimentos resultaram em painel balanceado com 20.042 observaes, distribudas em dez anos consecutivos, no caso da PIA, e de 1.417 observaes para 2005, no caso da Pesquisa de Inovao Tecnolgica (PINTEC).
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A obra de Hiratuka e Arajo (2006) outro texto resenhado por Gonalves (2008), no qual se destaca a importncia dos custos de entrada no mercado internacional e, consequentemente, dos ganhos de aprendizado associados ao processo de exportao. A ocorrncia de ganhos posteriores entrada no mercado externo pode ser devida a fatores que podem ser entendidos, de forma genrica, como efeitos de aprendizado. Estes se manifestam seja em virtude do maior acesso a insumos e equipamentos importados cuja oferta no mercado domstico restrita , seja pela maior exposio a concorrentes estrangeiros (transbordamentos horizontais), forando a firma a se adaptar a padres tecnolgicos e de comercializao superiores. Alm disso,
(...) empresas que exportam investem mais, seja porque operam em patamares mais elevados de concorrncia e qualidade, o que exige que invistam mais a fim de manterem sua posio competitiva, seja pela existncia de ganhos de aprendizado ou, ainda, pelos ganhos de escalar associados ao fato da firma exportar (GONALVES, 2008).
E mais adiante:
Diferenciais de competitividade se manifestam no perodo anterior entrada da empresa no mercado internacional... (o que um dado) consistente com a existncia de custos fixos associados entrada e ao nvel de competio encontrado no mercado externo, que supe-se (por definio) mais elevado do que aquele que se verifica nos mercados domsticos dos pases em desenvolvimento (GONALVES, 2008).
O fato de ocorrer aumento do emprego no ano que antecede a entrada da firma no mercado externo, na verdade, pode ser um indcio de que a influncia do mercado externo pode impactar positivamente as decises de investimento da firma antes mesmo que esta comece a exportar. Alm disso, o aumento da demanda proporcionado pelas exportaes deve resultar, ceteris paribus, na elevao do grau de utilizao da capacidade das empresas, contribuindo tambm para o aumento do investimento O fato de atuar no mercado externo favorece novos investimentos das empresas exportadoras por diversos efeitos, entre os quais se destacam: i) efeitos de transbordamento e ganhos de aprendizado (transbordamentos de exportao relacionados presena de empresas transnacionais (ETN) e referem-se possibilidade de que a presena destas na economia brasileira influencie as exportaes das empresas domsticas que com elas interagem); e ii) aumento da utilizao de capacidade (o mercado externo, na medida em que constitui uma fonte complementar de demanda para as empresas, contribui para elevar o grau de utilizao da capacidade instalada e, com isso, induz a realizao de investimentos; mas esse movimento de aumento destes ltimos pode ser adiado por valorizao da taxa cambial).
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A concluso mais geral do trabalho de Gonalves (2008) a de que as exportaes esto claramente associadas ao investimento em capital fixo e inovao:
(...) as exportaes da firma esto associados a nveis mais elevados de investimento, tanto do ponto de vista do investimento em capital fixo, medido pela aquisio de mquinas e equipamentos, quando do investimento voltado inovao. No entanto, o autor ressalva que o valor das variveis utilizadas para estimar tal impacto, contudo, foi, em todos os modelos testados, inferior ao esperado. Uma das hipteses para explicar os baixos valores obtidos est ligada ao prprio tamanho das empresas analisadas (GONALVES, 2008).
As de maior porte, base para seu estudo, possuem atributos de competitividade e qualidade superiores s demais. Assim, o fato de exportarem exerce influncia apenas marginal sobre estes aspectos. Para estas, a principal contribuio do mercado externo sobre os investimentos deve ser, portanto, aquela decorrente do aumento da demanda proporcionado pelas exportaes. Ao analisar os determinantes do investimento das firmas industriais brasileiras, Britto (2008) parte da constatao de que ele depende basicamente das expectativas das empresas em relao ao estado futuro da economia, ou de uma empresa especificamente. A exemplo de Marina (2008), o autor tambm destaca o carter fragmentrio do investimento para a grande maioria das firmas, no sentido de que seus processos no so, para a maioria das empresas, contnuos no tempo. Alm disso, confirma-se em seu estudo que as variveis que determinam o investimento em nvel de empresa so as mesmas, independentemente do tamanho. Seus resultados confirmam a importncia do princpio do acelerador para o investimento industrial, como se depreende da seguinte passagem:
Utilizando regresses longitudinais e em painel tanto para a amostra completa quanto para as grandes empresas, os coeficientes da varivel defasada de investimento e da varivel de ativo se mostraram elevados e altamente significantes. Foi ainda possvel estabelecer a importncia de variveis que indicam a capacidade de financiamento interno das empresas como lucros e receita lquida. Finalmente, a incluso de variveis de comrcio ilustraram o pequeno impacto dos coeficientes de importao e exportao sobre o investimento das empresas. (BRITTO, 2008, grifo nosoa).
Esse resultado, luz das outras concluses dos demais estudos resenhados nessa nota, revela uma dissonante. Outra terceira caracterstica marcante desse estudo a importncia dos determinantes setoriais sobre o investimento das firmas. O investimento de empresas com caractersticas semelhantes variou significativamente em funo de variveis setoriais como o investimento total e o grau de concentrao, que causaram um impacto positivo considervel.
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Correa (2008) tem em seu artigo um objetivo distinto do estudo anteriormente resenhado: avaliar a relao entre a taxa de cmbio, preos domsticos e tambm o comportamento do investimento em bens de capital importados das empresas das indstrias de transformao em um contexto de variao cambial. Esses temas so analisados sequencialmente no seu trabalho. Na primeira parte, verifica-se como se comportam os repasses de variaes cambiais aos preos sob uma tica setorial, por meio de estimativas de coeficientes de pass-through setoriais. Na segunda, apresenta-se um modelo para avaliar o comportamento das importaes de bens de capital em resposta s variaes do cmbio, dos preos dos bens de capital, da exposio externa e do tamanho e da eficincia das firmas, utilizado informaes por empresa. O estudo tambm destaca a influncia do cmbio sobre a deciso de investir, uma vez que mudanas na taxa de cmbio afetam tanto as estruturas de custo das empresas, na medida em que uma elevada proporo delas se utiliza de insumos e bens de capital importados, quanto a lucratividade esperada associada aos preos de venda para o mercado externo. O autor assinala, com razo, que, apesar da importncia dessa varivel, no so comuns na literatura brasileira trabalhos empricos sobre a relao entre a taxa de cmbio e o investimento. (CORREA, 2008, travesso nosso) Na parte emprica, a varivel dependente nas regresses so as importaes de bens de capital realizadas pelas firmas, na qual Correa (2008) adota uma hiptese bastante engenhosa: que a importao de mquinas e equipamentos revela, ou corresponde a, uma deciso de investimento da empresa. Os resultados por ele obtidos indicam que as importaes de bens de capital relacionam-se com o comportamento da taxa de cmbio, considerando tanto a varivel tomada em nvel como tambm a volatilidade: (...) o impacto das oscilaes cambiais sobre a deciso de importar bens de capital no imediato apenas, mas depende da observao de seu movimento ao longo do tempo. E a aquisio de bens de capital importados se relaciona inversamente com a volatilidade da taxa de cmbio. O autor encontra ainda uma relao inversa entre as compras de mquinas e equipamentos e o nvel da taxa de cmbio. Um aspecto bastante auspicioso desse estudo que o padro de comportamento dos coeficientes estimados para a amostra completa tambm observado nas estimativas por setor. E, finalmente, alm das variveis associadas ao cmbio, a importao de mquinas e equipamentos se relaciona de maneira direta com o tamanho da firma e a produtividade. Confirma-se, assim, a existncia de uma importante associao entre nveis de produtividade e importao de mquinas e equipamentos o que significa dizer que a produtividade pode ser aumentada pelo uso destes bens importados.
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Finalmente, o tema dos impactos do investimento sobre a inovao e a produtividade das empresas abordado por Alves, Lopes e Jardim (2008). Os autores reconhecem de incio que a constatao j bem documentada que aponta para a importncia dos gastos com P&D como proxy para a acumulao de conhecimento no deve ofuscar a existncia e a importncia do investimento fixo para o aumento da produtividade. Nesse sentido, se propem a avaliar a hiptese de que os investimentos em mquinas e equipamentos, quando realizados dentro de uma estratgia de inovao tecnolgica, apresentam impactos positivos e significantes sobre o incremento da produtividade das firmas. Seus resultados revelam que a deciso de investir impacta positivamente a inovao tecnolgica e a produtividade das firmas industriais brasileiras. Alm disso, o tamanho da empresa joga importante papel na determinao da deciso de investir, na intensidade do investimento e sobre as diferentes formas de inovao tecnolgica. Isso porque A compra de novas mquinas e equipamentos se relaciona deciso empresarial em obter a mais avanada tecnologia disponvel no mercado e desencadeia processos de aprendizagem responsveis pela elevao do nvel tecnolgico na econmica como um todo. Neste ponto, os autores partem da importante contribuio terica e metodolgica de Crepon, Duget e Mairesse (1998) em relao ao estudo das inter-relaes entre essas variveis e enfatizam que so os resultados da inovao, e no os seus insumos, os principais responsveis pelo incremento na produtividade das firmas.26 O impacto da inovao sobre a produtividade avaliado no trabalho de Alves, Lopes e Jardim (2008) sob trs diferentes especificaes para a varivel dicotmica representando a inovao tecnolgica: (i) inovao de produto ou processo para a firma ou para o mercado, (ii) inovao tecnolgica de processo novo para a firma ou para o mercado e (iii) inovao produto novo para o mercado. Seus resultados indicam a existncia de efeitos positivos e significantes advindos da deciso e da intensidade do investimento sobre a inovao tecnolgica das firmas industriais. Por sua vez, a inovao tecnolgica, resultante das decises de investimentos da firma, apresenta resultados positivos sobre a produtividade das firmas. Tais impactos positivos permanecem positivos e significantes mesmo aps o controle dos processos de auto-seleo e mesmo aps a aplicao de diversas correes sobre a significncia do ATE (modelo de avaliao do efeito de tratamento, ATE). Embora sem conseguir traduzir a riqueza de anlise, mtodo e resultado do conjunto de estudos j brevemente resenhados, espera-se que as consideraes anteriores tenham servido pelo menos para destacar alguns dos principais
26. Do ponto de vista metodolgico, os autores reconhecem que as associaes entre inovao tecnolgica, investimento e produtividade esto sujeitas s caractersticas de simultaneidade, endogeneidade e auto-seleo. A mais conhecida delas est no fato de que as firmas inovadoras apresentam maiores nveis de produtividade a priori.
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aspectos determinantes do investimento quando analisado em nvel microeconmico. A seo 5, por sua vez, retorna ao nvel agregado para discutir possveis trajetrias para o investimento na economia brasileira, com destaque para o papel da indstria, descendo em seguida para um estudo por setores. Uma sntese analtica dos resultados desses estudos microeconmicos sobre os determinantes do investimento acrescenta substncia s avaliaes do desempenho do investimento na economia brasileira, na medida em que ajuda a compreender o sucesso diferencial de atividades como as que lideraram a fase de expanso recente da economia brasileira, sejam eles produtores de commodities ou mais voltados para a produo de bens finais. Uma primeira, embora relativamente bvia, constatao a de que os processos que levam uma empresa a investir como algo importante refletem uma diversidade de motivaes to variada que fica difcil individualizar a mais relevante. A explicao emprica das inverses no trivial, envolvendo uma gama de razes que inclui do efeito da capacidade de utilizao esperada ao custo e disponibilidade de financiamento. Isso apesar de a conceituao terica distinguir os gastos em expanso dos investimentos em modernizao, inovao (produto ou processo) etc. Em relao aos de modernizao, uma suposio razovel a de que houve em algum momento anterior alguns esforos no sentido de inovar. No que diz respeito s atividades industriais brasileiras, os estudos mostram que estes no se distriburam de forma igualitria, tendo beneficiado mais algumas atividades do que outras. Assim, a varivel tamanho da empresa, cujo impacto no desempenho produtivo inegvel refletindo, entre outras coisas, questes ligadas s restries financeiras com que se defrontam as empresas e que, dado o volume de recursos com que operam, seriam menos restritivas para as grandes , nem sempre fundamental: at mesmo empresas pequenas reagem s variaes no grau de utilizao de capacidade, como se viu. Apesar de na maioria dos casos os resultados confirmarem as concluses obtidas para as indstrias de transformao como um todo, alguns setores apresentam peculiaridades em termos da influncia dos distintos determinantes do investimento no nvel da firma. Ainda assim, importante ressaltar que a inovao e o tamanho no grupo das firmas pequenas tm efeito positivo e significativo para as decises de investir em quase todos os setores considerados. A influncia das exportaes firmas exportadoras possuem atributos de competitividade superiores aos observados para firmas no exportadoras tambm ajuda a explicar o desempenho dos setores mais baseados em commodities, cujo xito no passado recente foi inconteste. A insero no mercado internacional afeta positivamente a produtividade por meio de economias de escala ,
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o emprego e a renda daquelas empresas que iniciaram atividades de exportao. Neste sentido, o desempenho das que operam nas atividades que se destacaram em termos de maior expanso relativa, como analisado na seo 3, confirma esses resultados, especialmente ao se levar em conta que em vrios deles a automobilstica sendo o caso mais bvio os efeitos de transbordamento e ganhos de aprendizado esto tambm associados presena de empresas transnacionais. Neste caso, as exportaes esto associadas ao investimento em capital fixo e inovao. A importncia dos gastos com P&D tambm se destaca, associada como est inovao. Outro resultado interessante o de que as variveis que determinam o investimento em nvel de empresa so as mesmas, independentemente do tamanho desta. Outra terceira caracterstica marcante a importncia dos determinantes setoriais sobre o investimento das firmas. O investimento de empresas com caractersticas semelhantes varia em funo de variveis setoriais como o investimento total e o grau de concentrao, que causaram um impacto positivo considervel. Isso ajuda a explicar porque atividades em que a produo relativamente mais concentrada, como a extrativa mineral, a metalurgia bsica e a automobilstica, tm desempenho relativamente melhor.
5 TRAJETRIAS PARA O INVESTIMENTO: TOTAL E INDUSTRIAL
A crise internacional que atingiu a economia brasileira com mais intensidade a partir do terceiro trimestre de 2008 teve como um dos efeitos mais imediatos e ntidos a queda da produo industrial. Esta foi mais concentrada nas categorias de indstrias produtoras de bens de capital e de consumo durvel, como foi visto. Apesar da recuperao que a economia brasileira vem apresentando desde o comeo de 2009, em boa medida baseada na indstria, no difcil prever que a taxa de FBCF da economia como um todo ter ficado na mdia de 2009 abaixo dos 19% registrados em 2008. O mesmo se pode dizer do investimento industrial, cujo registro tambm dever acusar decrscimo em relao a 2008. Mas pouco pode ser dito acerca da participao deste investimento em relao FBCF da economia. Nesse caso, uma hiptese conservadora seria a de supor que essa parcela no deve ter sido muito modificada em 2009. Em face da incerteza associada ecloso e aos desdobramentos da crise, planos de investimento foram postergados. Nesse contexto, as perspectivas para uma varivel to voltil como formao de capital tornam-se carregadas de muita incerteza. O que se pretende nesta seo , muito modestamente, apontar para trajetrias possveis, partindo-se do nvel agregado e adotando hipteses medida que se baixa o nvel de agregao.
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Nosso ponto de partida uma expresso que liga a taxa de crescimento do PIB ao crescimento da PTF e taxa de investimento a preos correntes da economia. Para chegar a ela, parte-se da identidade que define a PTF e que pode ser expressa como Y = .(u.K) + (1 ).L + PTF Em que Y a taxa de crescimento do PIB, a participao da renda do capital no PIB; u, a taxa de utilizao da capacidade instalada; K, a taxa de crescimento do estoque de capital mdio anual ; L, a taxa de crescimento da ocupao de mo de obra; e PTF, a taxa de crescimento desta, obtida residualmente. Uma simples manipulao algbrica dessa expresso, e levando-se em conta que K = (I/K) em que I a FBCF e , a taxa de depreciao do estoque de capital , permite chegar a (1) Y = PTF + .u.v.(Taxa de FBCF) + TAC Em que v a produtividade do capital (relao produto capital utilizado) e TAC designa um termo aproximadamente constante que igual a (2) (1- ).L . / (1 + [u.K]) Logo, a taxa de crescimento do PIB em (1) pode ser escrita como uma combinao linear da PTF, da taxa de FBCF modificada por uma funo e de um TAC. Comece-se a anlise da expresso (1) por este ltimo termo. O TAC alcanou nos ltimos anos um valor aproximado de 0,6%. Da expresso (2) anterior, deduz-se que ele uma funo direta do crescimento da ocupao e inversa do crescimento do capital utilizado, mas o efeito predominante o primeiro. Com uma taxa de crescimento do capital utilizado de 1,5% a. a., e a absoro de mo de obra de 1,35% a. a. compatvel com a taxa do capital , o TAC chegaria a - 1,0%. A tabela 5, a seguir, resume um leque de possibilidades para L e u.K e o valor do TAC resultante supondo-se = 0,4 e = 0,046, valores observados em anos recentes. transparente desses resultados que este termo pr-cclico. Logo, para taxas baixas de crescimento, ele contribui para diminuir o efeito da PTF sobre o crescimento (expresso 1). Para taxas elevadas, ajuda a aumentar o efeito da PTF. O limite entre esses efeitos est em torno de 3% para L e de 3,3% para u.K. Ambas so taxas elevadas em relao experincia recente da economia brasileira, mas representam valores compatveis com uma trajetria de crescimento acelerado como a que o Brasil provavelmente experimentar no ano em curso.
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TABELA 5
Valores alternativos para o crescimento da ocupao e do capital utilizado

(Em % ao ano)
L 1,4 1,8 2,3 2,7 3,2 3,6 fonte: ver texto. u.K 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 TAC -1,0 -0,7 -0,4 -0,2 0,1 0,4
Logo, uma viso otimista sobre o futuro recomendaria usar esses valores hipotticos de 3% para o crescimento dos nveis de ocupao e de 3,3% para o capital utilizado. Alm disso, ao anular o TAC, tem-se a vantagem de tornar (1) uma expresso do crescimento da PTF e da taxa de FBCF supondo o produto .u.v aproximadamente constante. Nos ltimos anos, o valor mdio de .u.v foi de aproximadamente 0,19 supondo uma taxa de utilizao de capacidade u constante de 0,96 , que ser mantido nas simulaes seguintes. Dadas essas simplificaes, possvel postular trajetrias para combinaes factveis da PTF que, como foi visto, pr-cclica e da taxa de FBCF e analisar as taxas de crescimento do PIB resultantes. E isso que feito no grfico 6, a seguir, que fornece uma representao da expresso (1) segundo duas taxas alternativas de crescimento da PTF (0,4% e 1%) e a hiptese moderadamente otimista de um TAC nulo. Observe-se no grfico que para taxas de FBCF da ordem de 18% do PIB resultam taxas de crescimento do PIB no intervalo aproximado de 3,3% a 4%, dependendo do crescimento da PTF.
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GRfICO 6
Crescimento hipottico do PIB em funo da taxa de FBCF
fonte: ver texto.
J o grfico 7 apresenta os dados referentes s taxas de crescimento do PIB (em preto) e da PTF (em vermelho) em cada um dos anos de 2000 a 2008 que correspondem s taxas de FBCF destes. Em 2008, por exemplo, a taxa de FBCF atingiu os 19% do PIB, ano em que este indicador cresceu 5,1% e a PTF aumentou 1,1%.
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GRfICO 7
Crescimento do PIB e da PTF de 2000 a 2008 em funo da taxa de FBCF
fonte: ver texto.
O grfico 7 tambm apresenta uma curva ajustada para a taxa de crescimento do PIB (linha preta) e outra para o da PTF (linha vermelha). A disperso dos pontos efetivamente observados em torno dessas retas ajustadas d uma ideia da dificuldade de projetar-se com alguma segurana o crescimento do PIB e o da PTF a partir das taxas de FBCF, unicamente. Afora pelos anos de 2000, 2005, 2006 e 2008, a reta do indicador fornece uma aproximao no mnimo grosseira do lugar dos pontos de crescimento estimado pela taxa de FBCF. O quadro no melhor quando se analisa a disperso dos pontos representativos das taxas de crescimento da PTF, segundo as taxas de FBCF respectivas. Isso tudo recomenda cautela no uso dessa anlise, mas serve para realar o fato de que o crescimento depende fundamentalmente da produtividade e da taxa de FBCF da economia. A anlise da seo 2, anteriormente, apontou para a viabilidade de manterem-se para o mdio prazo no Brasil taxas de investimento bruto no intervalo de 18% a 21% do PIB. Nos termos do grfico 8, isso implica alcanar taxas de crescimento deste indicador no intervalo de 4,5% a 5,5% a. a. a mdio prazo. Esses so os limites inferior e superior para as simulaes de crescimento industrial apresentadas a seguir. Para o passo seguinte, de avaliar cenrios de investimento para a indstria, adotamos a metodologia apresentada em Bonelli (2008). Essa metodologia
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se apia nas taxas de crescimento projetadas para a produo (VTI) segundo diferentes trajetrias de crescimento para o PIB e em relaes setoriais investimento produto. Estas ltimas so claramente inspiradas na taxa de FBCF agregada. Pode-se dizer que so rplicas setoriais daquela. 27 Assim, os passos para a simulao so: primeiro, calcula-se o crescimento da produo industrial por atividades ( ), por meio do uso de elasticidades pr-estimadas; segundo, calculam-se os nveis de investimento por atividades. A agregao destes fornece o investimento industrial total. Assim, o desenvolvimento algbrico usado para calcular o investimento industrial, total e setorial, parte de equaes simples do tipo seguinte: Em que t o ano final de projeo e os so os investimentos esperados nesse ano por atividade (setor) i. Estes, por sua vez, so determinados a partir do desempenho esperado da produo setorial (por atividade CNAE 2), ponderada que nada mais so do que as referidas relaes por coeficientes setoriais investimento produto setoriais. Esses coeficientes setoriais foram determinados a partir dos valores observados em 2007, supondo-se que permaneam constantes no horizonte de simulao das trajetrias de crescimento.28 Seus valores por atividade so mostrados no anexo deste trabalho. Nesse ano, observou-se forte recuperao da produo acompanhada de aumento ainda mais pronunciado dos investimentos, disto resultando elevao das relaes setoriais e total. Esse resultado esperado porque se tem nesses casos, possivelmente, indicaes de uso mais intensivo da capacidade industrial instalada nos diversos setores. de se esperar que a prpria recuperao do investimento eleve ou no mnimo mantenha esses coeficientes setoriais no futuro, medida que o investimento depois de 2009 se recupera e contribui para aumentar a capacidade de produo das atividades. Nessa hiptese, as relaes investimento produto de 2007 seriam mantidas a mdio prazo. As variveis ( ) foram projetadas para um perodo de trs anos contados de 2007, respeitando as duas hipteses, mnima e mxima, de variao para o PIB
27. E, como ela, embutem considerveis simplificaes na medida em que implicam uma maturao instantnea do investimento fixo no prprio ano da despesa. Logo, ignoram os lags entre execuo da despesa e maturao do investimento. 28. A observao das sries anuais desses coeficientes revela tendncias tipicamente decrescentes at 2004 e recuperao depois desse ano, exatamente medida que o investimento industrial se recupera. Em outras palavras, com o fraco crescimento do investimento e a criao de capacidade ociosa, as relaes tendem a ser decrescentes, pois a produo aumenta mais rpido que as inverses e as expectativas de lento crescimento no futuro no incentivam a acelerao dos gastos com investimento fixo.
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(4,5% e 5,5% ao ano, respectivamente) antes referidas.29 Os resultados concernentes produo industrial por atividade esto mostrados na tabela do anexo.30 Os resultados j referidos indicam crescimento da produo industrial pouco superior ao do PIB. No caso da hiptese de seu crescimento mais lento, a produo (VTI) da indstria cresceria a 4,6% a. a. No caso de crescimento mais rpido, a produo industrial elevar-se-ia em 6% a. a. Isso sugere, como mostrado na ltima linha da tabela e seguindo observao anterior que o peso da indstria na economia tende a aumentar mesmo na hiptese de crescimento mais lento do PIB. Mas esse aumento no muito expressivo. Finalmente, com base nas hipteses explicitadas anteriormente, e dado o algoritmo de projeo adotado, possvel simular os requisitos de investimento em um horizonte de trs anos a preos de 2007 , segundo as duas alternativas de crescimento agregado contempladas neste estudo.31 Os resultados esto na tabela 6, a seguir. Como seria de se esperar, as taxas de crescimento do investimento por atividade so em geral ligeiramente mais altas do que as da produo. Isso fica ainda mais claro com relao ao total (indstria geral), caso em que o investimento cresceria entre 5% e 6,3% a. a, no trinio de simulao. A produo, como se viu na tabela no anexo, cresceria entre 4,6% e 6% a. a. Outro resultado interessante, mas no inesperado, o aumento do peso das indstrias extrativas no investimento da industrial. De fato, enquanto em 2007 elas representavam 8,7% do investimento da indstria geral, trs anos depois, chegam a 9,3% do total. Finalmente, as ltimas linhas revelam que o investimento na indstria decresceria no horizonte de projeo, segundo os valores simulados neste estudo: a partir dos 22% observados em 2007, ele poderia chegar a 18,8% no prazo de trs anos.32 A razo para isso que o cenrio de elevado crescimento antev o crescimento do PIB a 5,5% a. a. e, simultaneamente, uma forte elevao da taxa de FBCF. Esse aumento da taxa projetada para 21% do PIB que responsvel pela rpida elevao da FBCF agregada.
29. Importa pouco, para os propsitos deste estudo, se as projees tm incio em 2007 ou em algum ano posterior. O interessante analisar as mudanas na estrutura do investimento setorial no horizonte de projeo. Esse procedimento pode ser facilmente alterado se se desejar levar em conta mudanas na estrutura industrial ocorridas aps 2007. Seu uso se justifica pelo fato de que o ltimo ano para o qual se dispes de resultados da PIA. 30. As projees foram feitas por atividade levando em conta as tendncias setoriais do perodo 1996-2007 e as evolues do PIB e da fBCf nesse perodo, bem como as estimativas da evoluo futura destes seguindo os dois cenrios contemplados (crescimento mdio do PIB de 4,5% e 5,5% a. a., respectivamente). 31. trivial observar que esse exerccio pode ser refeito para prazos e taxas diferentes das adotadas. 32. Observe-se, uma vez mais, que esses resultados se referem s empresas com 30 e mais pessoas ocupadas. Logo, eles subestimam o investimento industrial total. Mas, dado a enorme preponderncia quantitativa do investimento destas no total, essa subestimativa de pequena expresso.
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TABELA 6
Requisitos de investimento para a indstria brasileira

(Em R$ bilhes de 2007)
Investimento real (preos de 2007) em R$ milhes 2007 (obs.) Total indstria geral Indstrias extrativas Indstrias de transformao fabricao de produtos alimentcios e bebidas fabricao de produtos do fumo fabricao de produtos txteis Confeco de artigos de vesturio e acessrios Preparao de couros, fabricao de artigos de couro, artigos de viagem e calados fabricao de produtos de madeira fabricao de celulose, papel e produtos de papel Edio, impresso e reproduo de gravaes fabricao de coque, refino de petrleo, elaborao de combustveis nucleares e produo de lcool fabricao de produtos qumicos fabricao de artigos de borracha e de material plstico fabricao de produtos de minerais no metlicos Metalurgia bsica fabricao de produtos de metal exceto mquinas e equipamentos fabricao de mquinas e equipamentos fabricao de escritrio e equipamentos de informtica fabricao de mquinas, aparelhos e materiais eltricos fabricao de material eletrnico e aparelhos e equipamentos de comunicaes fabricao de equipamentos e instrumentos mdicos-hospitalares, instrumentos de preciso e pticos, equipamentos de automao industrial, cronmetros e relgios fabricao e montagem de veculos automotores, reboques e carrocerias fabricao de outros equipamentos de transporte fabricao de mveis e indstrias diversas Reciclagem fBCf total (preos de 2007) Indstria / fBCf total fonte e elaborao prpria, ver texto. 100,039 8,672 91,368 16,829 247 1,110 299 494 829 5,149 819 27,920 7,361 2,626 1,633 12,847 1,329 2,623 225 1,145 101 2010a 115,714 10,328 10,5386 20,165 192 1,131 262 509 917 4,957 799 33,407 8,179 2,893 1,764 14,181 1,207 3,151 643 1,791 127 2010b 120,287 11,230 10,9057 20,872 192 1,156 274 509 1,031 5,123 835 34,457 8,416 2,977 1,814 14,592 1,243 3,327 643 1,892 142 Taxas de crescimento mdias ao ano Hiptese a 0,050 0,060 0,049 0,062 -0,080 0,006 -0,043 0,010 0,034 -0,013 -0,008 0,062 0,036 0,033 0,026 0,033 -0,031 0,063 0,420 0,161 0,077 Hiptese b 0,063 0,090 0,061 0,074 -0,080 0,013 -0,029 0,010 0,075 -0,002 0,006 0,073 0,046 0,043 0,036 0,043 -0,022 0,083 0,420 0,182 0,117
323
409
432
0,081
0,101
5,722 820 825 90 455,213 22,0%
6,852 869 888 94 533,575 21,7%
7,222 917 896 97 640,547 18,8%
0,062 0,019 0,025 0,015 0,054
0,081 0,038 0,028 0,024 0,121
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O grfico 8, a seguir, finalmente, encerra esta seo com uma apresentao das participaes das diversas atividades no investimento industrial total. Dada a forte concentrao subssetorial, algumas atividades foram agregadas em um segmento residual. A simples inspeo do grfico permite concluir que a estrutura do investimento industrial seguir um padro em que os ganhos tendem a estar concentrados em um nmero relativamente pequeno de atividades. Entre estas, destacam-se: as indstrias extrativas, a de fabricao de alimentos e bebidas e as atividades relacionadas ao refino de petrleo. Ganhos de menor expresso caracterizam as atividades de fabricao de mquinas e equipamentos (mecnica), a fabricao de veculos automotores e o agregado residual outros, que engloba sete atividades. Entre elas, o principal destaque a indstria de fabricao de mquinas de escritrio e equipamento de informtica. Ainda assim, o conjunto dessas sete outras atividades no chega a representar 2% do investimento industrial total.
GRfICO 8
Estrutura do investimento industrial observada (2007) e projetada segundo o cenrio de crescimento acelerado
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6 CONSIDERAES FINAIS 33
Mesmo na fase de crescimento anterior ecloso da crise internacional no fim de 2008, a taxa de FBCF no Brasil ainda no havia alcanado nveis satisfatrios para garantir a sustentabilidade do crescimento econmico a longo prazo.34 Depois de alcanar cerca de 19% do PIB nesse ano, esta taxa de foi de 16,7% do PIB em 2009. Mas j no fim desse ltimo ano, o investimento j estava se recuperando e a tendncia que v se acelerar a mdio prazo. com esse pano de fundo que este trabalho avaliou a evoluo recente e as perspectivas do investimento industrial, levando ainda em conta os resultados de um conjunto de estudos recentes dedicados a explorar os determinantes microeconmicos do investimento. Notou-se, inicialmente, que a experincia passada e a teoria ensinam que os investimentos so governados por expectativas empresariais em relao evoluo do nvel de atividade geral e ao ambiente de negcios especfico demanda, condies de concorrncia etc. do setor de atuao da empresa. Essas expectativas, por sua vez, esto estreitamente associadas: i) construo da infraestrutura; ii) menor volatilidade esperada de variveis macroeconmicas chave (preos, cmbio, financiamento e ausncia de instabilidade poltica); iii) a redues no custo do capital revelados por menores preos dos bens de investimento, cmbio mais favorvel, juros, tributao e disponibilidade de crdito; e iv) elevao na utilizao da capacidade. Na direo oposta, a existncia de incertezas internas e externas leva ao adiamento de decises e arrefecimento dos animal spirits. Esse efeito cumulativo: este adiamento est associado a redues esperadas ou ao aumento de volatilidade no nvel de atividade, que provoca elevao da capacidade ociosa etc. A experincia brasileira indica ainda que o crescimento lento no permite a realizao de economias de escala, no estimula as mudanas tecnolgicas e de aprendizado, nem a adoo de inovaes. O crescimento acelerado e as perspectivas de crescimento rpido no futuro est associado a condies e realizaes no sentido oposto. Passando ao exame mais desagregado da estrutura industrial, investigamos as mudanas na estrutura do emprego, da produo e do investimento na indstria entre 1996 e 2007. Estas indicam os rumos provveis de cmbio estrutural no interior da atividade manufatureira no futuro prximo. As principais entre elas ocorreram entre as indstrias extrativas e de transformao, com o ganho de
33. Nestas consideraes finais, absteve-se de fazer um resumo dos resultados dos estudos resenhados na seo 4, por avaliar que foge ao escopo de um trabalho como este resumir os resultados de um survey que , por si s, um resumo de resultados. 34. Mas registre-se que no terceiro trimestre de 2008, a fBCf chegou a alcanar 20% do PIB na srie trimestral dessazonalizada.
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participao das primeiras. Nas indstrias de transformao, no entanto, foram registrados ganhos em um pequeno nmero de atividades: fabricao de coque, refino de petrleo, elaborao de combustveis nucleares e produo de lcool, metalurgia bsica, fabricao e montagem de veculos automotores, reboques e carrocerias e fabricao de outros equipamentos de transporte, inclusive avies. J as mudanas na estrutura do investimento fixo refletiram em parte as registradas na estrutura da produo: ganhos pronunciados nas indstrias extrativas e em alguns casos na de transformao: fabricao de coque, refino de petrleo, elaborao de combustveis nucleares e produo de lcool; metalurgia bsica; e fabricao de outros equipamentos de transporte. Notou-se tambm que o investimento da indstria geral avanou substancialmente em relao FBCF total da economia brasileira: de 15% em 1996 para 22% em 2007. A anlise da comparao do desempenho da produtividade e do investimento por setores mostrou que, embora no exista uma correspondncia perfeita entre os ganhos de produtividade e as mudanas na estrutura do investimento em capital fixo, em vrios casos, observa-se que as ordenaes entre as duas sries guardam forte correspondncia. Esse resultado destaca a relevncia do esforo de investimento diferenciado por indstrias para a obteno de ganhos de produtividade a mdio e longo prazos. Nas sees voltadas para o futuro, a anlise mostrou que vivel aumentar a mdio prazo as taxas de investimento bruto para valores no intervalo de 18% a 21% do PIB. Isso significaria atingir taxas de crescimento deste indicador no intervalo de 4,5% a 5,5% a. a. a mdio prazo. Esses so os limites inferior e superior para as simulaes de crescimento industrial que foram elaboradas em seguida. Os resultados dessas simulaes indicam a obteno de taxas de crescimento da produo industrial pouco superiores s do PIB. No caso da hiptese de crescimento mais lento deste indicador, a produo da indstria cresceria a 4,6% a. a. No caso de crescimento mais rpido, elevar-se-ia em 6% a a. Isso sugere que o peso da indstria na economia tende a aumentar at mesmo na hiptese de crescimento mais lento do PIB. Mas esse crescimento no muito expressivo. Com base nessas hipteses e com a adoo de um algoritmo de projeo simples, foi possvel simular os requisitos de investimento por setores industriais em um horizonte de trs anos segundo as duas alternativas de crescimento mencionadas. O resultado so taxas do aumento do investimento por atividade ligeiramente mais altas do que as da produo. Isso fica ainda mais claro com relao ao total (indstria geral), caso em que o investimento cresceria entre 5% e 6,3% a. a. no trinio de simulao. A produo aumentaria entre 4,6% e 6% a. a.
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O investimento na indstria decresceria relativamente no horizonte de projeo, a partir dos 22% observados no ano inicial. Ele poderia chegar a 18,8% no prazo de trs anos. A razo para isso que o cenrio de elevado crescimento antev o do PIB a 5,5% a. a. e, simultaneamente, uma forte elevao da taxa de FBCF. Esse aumento da taxa projetada para 21% do PIB que responsvel pela rpida elevao da FBCF agregada e pela queda do peso da indstria. razovel supor que o investimento em infraestrutura e em energia aumente relativamente ao total no futuro prximo. Finalmente, a estrutura do investimento industrial futura tende a seguir um padro em que os ganhos de participao se concentram em um nmero relativamente pequeno de atividades. Entre elas, se destacam: as indstrias extrativas, a de fabricao de alimentos e bebidas e as atividades relacionadas ao refino de petrleo. Ganhos de menor expresso caracterizam as atividades de fabricao de mquinas e equipamentos (mecnica), a fabricao de veculos automotores e o agregado residual outros, que engloba sete atividades. Entre estas ltimas, o principal destaque a indstria de fabricao de mquinas de escritrio e equipamento de informtica.
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REFERNCIAS
ALVES, P.; LOPES, N.; JARDIM, E. Impacto do investimento em mquinas e equipamentos sobre a inovao tecnolgica e a produtividade das firmas industriais brasileiras. Braslia, Ipea. 2008. No publicado. ARAJO, B. C. Anlise emprica dos efeitos ex-post das exportaes sobre a produtividade, emprego e renda das empresas brasileiras. In: ENCONTRO ANUAL DA ANPEC, 2006. BACHA, E. L.; BONELLI, R. Uma interpretao das causas da desacelerao econmica do Brasil. Revista de Economia Poltica, Editora 34, So Paulo, v. 25, n. 3, 2005. BAHIA, L. D. Os determinantes do investimento das firmas industriais brasileiras. In: ARAJO, B. C.; DE NEGRI, J. A. (Org.). Empresas brasileiras e o comrcio internacional. Braslia: Ipea, 2007. BARBOSA DE CARVALHO, L. Determinantes do investimento nas firmas industriais brasileiras de 30 a 500 pessoas ocupadas. Rio de Janeiro, Instituto de Economia da UFRJ, Grupo de Indstria e Competitividade, jul. 2008. BONELLI, R. O desempenho exportador das firmas industriais brasileiras e o contexto macroeconmico. In: ARAJO, B. C.; DE NEGRI, J. A. (Org.). Empresas brasileiras e o comrcio internacional. Braslia: Ipea, 2007. ______. Cenrios de investimento para os setores industriais brasileiros. Ipea, 2008. No publicado. BRITTO, G. Exportaes e crescimento sustentvel: a lei de verdoorn para firmas industriais brasileiras, 1996-2002. In: ARAJO, B. C.; DE NEGRI, J. A. (Org.). Empresas brasileiras e o comrcio internacional. Braslia: Ipea, 2007. ______. Determinantes do investimento das firmas industriais brasileiras: uma anlise exploratria com modelos hierrquicos. Belo Horizonte, Cedeplar, 2008. No publicado. CORREA, A. L. Taxa de cmbio e seus efeitos sobre os preos domsticos e as importaes de bens de capital. Braslia, Ipea, s. d. No publicado. CREPON, B.; DUGUET, E.; MAIRESSE, J. Research, Innovation, and Productivity: An econometric analysis at the firm level. Economics of Innovation and New Productivity, v. 7, p. 115-156, 1998.
130
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ANEXO 1
Investimento, VTI e coeficientes de investimento 2007
(Em R$ mil)
Empresas industriais com 30 e mais pessoas ocupadas Grupo de atividades Total Indstrias extrativas Extrao de carvo mineral Extrao de petrleo e servios relacionados Extrao de minerais metlicos Extrao de minerais no metlicos Indstrias de transformao fabricao de produtos alimentcios e bebidas fabricao de produtos do fumo fabricao de produtos txteis Confeco de artigos de vesturio e acessrios Preparao de couros e fabricao de artefatos de couro, artigos de viagem e calados fabricao de produtos de madeira fabricao de celulose, papel e produtos de papel Edio, impresso e reproduo de gravaes fabricao de coque, refino de petrleo, elaborao de combustveis nucleares e produo de lcool fabricao de produtos qumicos fabricao de artigos de borracha e material plstico fabricao de produtos de minerais no metlicos Metalurgia bsica fabricao de produtos de metal exceto mquinas e equipamentos fabricao de mquinas e equipamentos fabricao de mquinas para escritrio e equipamentos de informtica fabricao de mquinas, aparelhos e materiais eltricos fabricao de material eletrnico e de aparelhos e equipamentos de comunicaes fabricao de equipamentos de instrumentao mdicohospitalares, instrumentos de preciso e pticos, equipamentos para automao industrial, cronmetros e relgios fabricao e montagem de veculos automotores, reboques e carrocerias fabricao de outros equipamentos de transporte fabricao de mveis e indstrias diversas Reciclagem fonte: PIA/IBGE. Elaborao prpria. Investimento lquido 100.039.113 8.671.516 39.538 205.257 8.108.221 318.500 91.367.598 16.829.277 246.712 1.110.161 299.389 494.408 829.363 5.148.903 819.248 27.919.611 7.361.246 2.625.882 1.633.086 12.847.191 1.328.784 2.622.526 224.716 1.145.333 101.482 323.497 5.721.944 820.148 824.754 89.936 VTI 569.125.107 23.190.822 353.696 2.367.559 18.016.715 2.452.853 545.934.285 89.637.227 4.380.428 10.343.931 7.303.752 8.104.120 6.082.431 19.557.652 14.101.915 92.413.277 60.216.143 17.662.443 16.198.921 47.095.770 16.558.839 32.520.992 3.662.905 13.896.945 10.830.301 4.455.621 50.901.040 11.853.063 7.836.427 320.144 Coeficiente de investimento/VTI 0,176 0,374 0,112 0,087 0,450 0,130 0,167 0,188 0,056 0,107 0,041 0,061 0,136 0,263 0,058 0,302 0,122 0,149 0,101 0,273 0,080 0,081 0,061 0,082 0,009 0,073 0,112 0,069 0,105 0,281
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ANEXO 2
Produo (VTI) observada em 2007 e projetada para 2010
(Em R$ milhes)
Produto (VTI) real (preos de 2007) em R$ milhes 2007 Total indstria geral Indstrias extrativas Indstrias de transformao fabricao de produtos alimentcios e bebidas fabricao de produtos do fumo fabricao de produtos txteis Confeco de artigos de vesturio e acessrios Preparao de couros e fabricao de artefatos de couro, artigos de viagem e calados fabricao de produtos de madeira fabricao de celulose, papel e produtos de papel Edio, impresso e reproduo de gravaes fabricao de coque, refino de petrleo, elaborao de combustveis nucleares e produo de lcool fabricao de produtos qumicos fabricao de artigos de borracha e de material plstico fabricao de produtos de minerais no metlicos Metalurgia bsica fabricao de produtos de metal exceto mquinas e equipamentos fabricao de mquinas e equipamentos fabricao de mquinas para escritrio e equipamentos de informtica fabricao de mquinas, aparelhos e materiais eltricos fabricao de material eletrnico e de aparelhos e equipamentos de comunicaes fabricao de equipamentos e instrumentos mdicoshospitalares, instrumentos de preciso e pticos, equipamentos de automao industrial, cronmetros e relgios fabricao e montagem de veculos automotores, reboques e carrocerias fabricao de outros equipamentos de transporte fabricao de mveis e indstrias diversas Reciclagem PIB Indstria / PIB Obs.: Empresas com 30 ou mais pessoas empregadas. 569,125 23,191 545,934 89,637 4,380 10,344 7,304 8,104 6,082 19,558 14,102 92,413 60,216 17,662 16,199 47,096 16,559 32,521 3,663 13,897 10,830 2010a 650,825 27,621 623,204 107,405 3,415 10,539 6,394 8,340 6,728 18,830 13,750 110,575 66,904 19,458 17,493 51,984 15,046 39,068 10,486 21,733 13,543 2010b 677,118 30,033 647,085 111,167 3,415 10,767 6,690 8,340 7,559 19,459 14,377 114,052 68,843 20,022 17,998 53,490 15,488 41,259 10,486 22,952 15,104 Taxas de crescimento mdias ao ano Hiptese a 0,046 0,060 0,045 0,062 -0,080 0,006 -0,043 0,010 0,034 -0,013 -0,008 0,062 0,036 0,033 0,026 0,033 -0,031 0,063 0,420 0,161 0,077 Hiptese b 0,060 0,090 0,058 0,074 -0,080 0,013 -0,029 0,010 0,075 -0,002 0,006 0,073 0,046 0,043 0,036 0,043 -0,022 0,083 0,420 0,182 0,117
4,456
5,632
5,948
0,081
0,101
50,901 11,853 7,836 320 2,558,821 22,2%
60,953 12,553 8,435 334 2,920,040 22,3%
64,242 13,256 8,516 344 3,004,674 22,5%
0,062 0,019 0,025 0,015 0,045
0,081 0,038 0,028 0,024 0,055
CAPTULO 3
DESIGUALDADES REGIONAIS EM CINCIA, TECNOLOGIA E INOVAO NO BRASIL: UMA ANLISE DE SUA EVOLUO RECENTE
1 INTRODUO
Cerca de 50 anos depois da criao das primeiras instituies de desenvolvimento regional no pas, o Brasil continua marcado por elevados nveis de desigualdades regionais. Os dados agregados de populao e renda das macrorregies brasileiras tm, sistematicamente, reafirmado essa percepo. De fato, enquanto a regio Nordeste, cuja populao corresponde a 28% da populao do pas, detm apenas 13% do produto interno bruto (PIB) brasileiro, a regio Sudeste, cuja participao no PIB alcana 57%, representa 43% da populao do pas. Como resultado, verificam-se, no pas, elevados nveis de desigualdades inter-regionais de renda per capita. Essas desigualdades persistem e, muitas vezes, amplificam-se, quando se analisam indicadores como o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH). Embora as desigualdades regionais no Brasil tenham sido objeto, desde meados do sculo XX, de recorrentes discusses, o debate sobre a distribuio geogrfica das atividades de cincia, tecnologia e inovao (CT&I) parece ter sido negligenciado pela maior parte dos autores que trataram do tema. Alm disso, com exceo de um reduzido nmero de trabalhos muitos dos quais mencionados na segunda seo deste artigo , as proposies de polticas de desenvolvimento regional apoiam-se na concesso de vantagens fiscais e financeiras para a atrao e fixao de investimentos nas regies perifricas. Paradoxalmente, a crescente relevncia atribuda s polticas de CT&I em escala nacional ainda no parece ter repercutido, de forma significativa, nos debates sobre desenvolvimento regional. Trata-se de uma lacuna cujo preenchimento tem se tornado cada vez mais urgente diante do reconhecimento de que as antigas polticas de desenvolvimento regional apoiadas apenas na combinao de incentivos fiscais e financeiros para a formao bruta de capital tm limitadas possibilidades de sustentao no longo prazo. Visando contribuir para a formulao de polticas de desenvolvimento regional que incorporem, de forma mais explcita, o desenvolvimento das atividades de CT&I, analisa-se, neste trabalho, a evoluo das desigualdades regionais nos indicadores dessas atividades no Brasil ao longo da ltima dcada. A anlise dos aspectos regionais associados alocao de recursos destinados s atividades de
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CT&I pode subsidiar a formulao de polticas que contribuam para conciliar o desenvolvimento econmico e social do pas com a reduo das heterogeneidades regionais que marcam seu territrio. A anlise apoia-se na evoluo dos ndices de desigualdades interestaduais e inter-regionais das bases cientfica e tecnolgica e nos padres de alocao dos recursos federais destinados s atividades de CT&I. O trabalho est segmentado em mais quatro sees alm desta introduo. Na seo 2, sistematizam-se referncias bibliogrficas que tratam da associao entre CT&I e desenvolvimento econmico e social e das desigualdades regionais em CT&I no Brasil. Em seguida, na seo 3, apresentam-se os indicadores e os modelos de anlise empregados. Na seo 4, os resultados da anlise so discutidos. Finalmente, na seo 5, destacam-se as principais consideraes finais do trabalho.
2 REVISO BIBLIOGRFICA
A associao entre as atividades de CT&I e o desenvolvimento econmico e social tem sido recorrentemente reconhecida, seja no mbito acadmico, seja no mbito da formulao de polticas pblicas. De fato, os modelos de crescimento e desenvolvimento econmico tm, desde a dcada de 1980, explicitado o papel da tecnologia em suas formulaes. Essa proposio aplica-se tanto aos modelos formais de crescimento econmico (ROMER, 1990; JONES, 1995) como s abordagens mais qualitativas que discutem os sistemas nacionais de inovao a partir de conceitos neoschumpeterianos (DOSI et al., 1988; NELSON, 1993). A disseminao da percepo da associao entre as atividades de CT&I e o desenvolvimento econmico e social tem motivado, ao longo das ltimas dcadas, uma nfase crescente ao tema na agenda de polticas pblicas. Contudo, no mbito da produo terica em economia regional, somente no perodo mais recente, as atividades de CT&I foram incorporadas ao debate terico. Cavalcante (2008), ao propor uma sistematizao da produo terica em economia regional, registra que autores como Storper (1994) defendem a incluso da inovao na agenda de desenvolvimento regional. Em paralelo, uma literatura especfica voltada para a discusso dos chamados ambientes de inovao, que envolvem incubadoras e parques tecnolgicos, surgiu no incio da dcada de 1980 (MALECKI, 1980, 1987; LUGER; GOLDSTEIN, 1991). Entretanto, os transbordamentos dessa produo terica para as polticas de desenvolvimento regional ao menos no caso brasileiro no parecem ter sido to evidentes quanto o observado no caso das polticas nacionais de desenvolvimento econmico e social mencionadas no pargrafo precedente. De fato, no Brasil, as polticas de CT&I, antes objeto de discusso de um crculo relativamente restrito de setores de governo e da academia, tm sido explicitamente
Desigualdades Regionais em Cincia, Tecnologia e Inovao no Brasil...
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apresentadas como elemento fundamental das polticas industrial e de comrcio exterior. Assim, ao longo da dcada de 2000, a Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE) e a Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP) explicitaram o papel central da inovao nas transformaes estruturais que propunham. Em que pese a nfase atribuda s atividades de CT&I nas polticas de desenvolvimento formuladas em nvel nacional, as proposies de polticas de desenvolvimento regional, paradoxalmente, tm sistematicamente atribudo uma menor importncia a essas atividades. No parece haver indcios de que as propostas dispersas de fortalecimento da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) e da Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia (Sudam), por exemplo, sejam essencialmente distintas das polticas de desenvolvimento regional que vm sendo propostas para o Brasil desde meados do sculo XX. Da mesma forma, os programas de transferncia de renda cuja maioria dos beneficirios concentra-se, por razes bvias, nas regies mais pobres e as aes de fomento aos chamados Arranjos Produtivos Locais (APLs), que pressupem uma viso localizada e movimentam um volume relativamente reduzido de recursos, no chegam a formar um conjunto de aes capazes de reverter, de forma estrutural, as desigualdades macrorregionais que marcam o pas. Assim, as polticas de desenvolvimento regional que tm sido propostas continuam amparando-se, basicamente, em instrumentos de natureza fiscal e financeira que visam ampliar o estoque de capital em regies perifricas. Uma evidncia dessa proposio que os investimentos em CT&I que podem ser alocados de forma discricionria pelo governo federal representam uma frao reduzida dos recursos destinados aos instrumentos que compem as polticas regionais (CAVALCANTE; UDERMAN, 2009, p. 270). Instrumentos de natureza fiscal e financeira que, em grande medida, negligenciavam as atividades de CT&I foram largamente empregados no Brasil especialmente no perodo em que as instituies de suporte ao desenvolvimento regional atuaram de forma mais intensa, nas dcadas de 1960 e 1970. inegvel que esses instrumentos contriburam para o processo de convergncia de renda que se observou at meados da dcada de 1980 (FERREIRA; DINIZ, 1995; CANO, 1995). Ocorre, porm, que em um contexto de crescente exposio competio internacional, polticas de desenvolvimento regional apoiadas apenas na combinao de incentivos fiscais e financeiros tm limitadas possibilidades de sustentao no longo prazo. Essa constatao reforada pela elevada concentrao regional do sistema brasileiro de CT&I nas regies Sul e Sudeste do pas registrada na tabela 1 a seguir. Nessa tabela, renem-se indicadores agregados da base cientfica cuja proxy o nmero de pesquisadores doutores cadastrados nos censos do diretrio dos grupos de pesquisa do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) ou, nos termos empregados neste trabalho, o nmero de doutores , da base tecnolgica cuja proxy o pessoal ocupado tcnico-cientfico e
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do nmero de empresas inovadoras indicadas na Pesquisa de Inovao Tecnolgica (PINTEC). Esses dados podem ser confrontados com os indicadores econmicos e demogrficos registrados nas duas ltimas colunas da tabela.
TABELA 1
(Em %)
Doutores (2008) Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul 3,84 16,15 7,20 52,67 20,13 fontes: IBGE e CNPq. Elaborao prpria. Pessoal ocupado tcnico-cientfico (2007) 2,82 5,10 2,28 74,57 15,22 Empresas inovadoras (2003-2005) 3,11 9,59 4,78 52,80 29,72 PIB (2006) 5,06 13,13 8,71 56,78 16,32 Populao (2008) 8,16 27,51 7,17 42,58 14,58
Indicadores agregados de participao das macrorregies brasileiras no total nacional
A tabela 1 evidencia que, enquanto a distribuio da base cientfica replica, grosso modo, a distribuio da atividade econmica, os indicadores da base tecnolgica e de inovao revelam um aprofundamento das desigualdades que marcam o pas. Assim, as regies Sudeste e Sul, cujas participaes relativas no PIB alcanam cerca de trs quartos e que concentram a mesma proporo de doutores, representam quase 90% do pessoal ocupado tcnico-cientfico e mais de 80% do nmero de empresas inovadoras, embora representem menos de 60% da populao do pas. Ao se analisar as regies menos desenvolvidas o quadro, obviamente, inverte-se. Assim, a regio Nordeste cuja populao corresponde a 28% da populao do pas e que detm 13% PIB brasileiro tem cerca de 5% do pessoal ocupado tcnico-cientfico e menos de 10% das empresas inovadoras. Um quadro semelhante descreve a situao das regies Norte e Centro-Oeste.1 Desnveis como esses j haviam sido apontados por autores como Albuquerque (1996), que destacava a concentrao de recursos e de oportunidades na regio Sudeste do pas. Simes et al. (2005) usaram dados da PINTEC para regionalizar as informaes sobre gastos em pesquisa e desenvolvimento (P&D) no Brasil. Esses autores confirmaram a concentrao das atividades inovadoras nas regies Sudeste e Sul do pas. Fagundes, Cavalcante e Ramacciotti (2005a, 2005b) propem um modelo de distribuio regional dos fluxos de recursos federais para CT&I e o aplicam para o perodo compreendido entre 2001 e 2004.
1. No caso da regio Centro-Oeste, em particular, o crescimento econmico e a expanso da fronteira agrcola esto fortemente associados incorporao de tecnologias desenvolvidas pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa). Aspectos dessa natureza, contudo, no podem ser capturados pelos dados da tabela 1 em funo dos nveis de agregao usados para sua elaborao.
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Essencialmente, esses autores reafirmam a concentrao regional do sistema brasileiro de inovao e argumentam que a distribuio regional dos recursos fortemente afetada pela infraestrutura de CT&I existente nas unidades da Federao (UFs). Essas anlises, entretanto, limitavam-se a um conjunto restrito de dados e no examinavam a evoluo das desigualdades ao longo do tempo. Os recorrentes diagnsticos que constatavam a concentrao regional das atividades de CT&I no Brasil levaram alguns autores a proporem aes objetivas para reverter, ao menos em parte, esse quadro. Dessa forma, Cassiolato e Lastres (1999), apoiando-se no conceito de sistema regional de inovao, discutem as possibilidades de desenvolvimento regional com base nas especificidades locais e no contexto institucional. Galvo (2004), por sua vez, ao confrontar as polticas de desenvolvimento regional adotadas no Brasil e na Unio Europeia, destaca a importncia de se fomentar o desenvolvimento dos sistemas regionais de inovao e de se estruturarem mecanismos de apoio ao desenvolvimento da CT&I em escala subnacional.
3 METODOLOGIA
A metodologia adotada neste trabalho consistiu, basicamente, em sistematizar dados regionalizados por unidade da Federao de atividades de CT&I e ponder-los por critrios demogrficos (populao residente) e econmicos (PIB). Os dados relativos s atividades de CT&I utilizados foram: Infraestrutura cientfica: nmero de pesquisadores doutores cadastrados nos censos do diretrio dos grupos de pesquisa do CNPq e o prprio nmero de grupos de pesquisa cadastrados naquela instituio. Base tecnolgica e de inovao: pessoal ocupado tcnico-cientfico nas empresas industriais cujo pessoal ocupado total maior ou igual a dez proxy dos gastos empresariais em P&D e nmero de empresas que implementaram inovaes de acordo com a PINTEC.
No que diz respeito infraestrutura cientfica, as proxies adotadas apoiam-se no pressuposto de que a infraestrutura fsica mais ou menos uniforme por pesquisador. Nesse caso, os indicadores de estoque de recursos humanos propostos podem ser considerados uma aproximao razovel da base cientfica instalada nas diferentes unidades da Federao. Com isso, pode-se prescindir da aferio de indicadores de infraestrutura fsica de pesquisa que, por serem qualitativamente distintos entre si, no podem ser somados diretamente.2 Os valores correspondentes ao nmero de doutores e grupos de pesquisa so apurados em censos realizados pelo CNPq e disponveis para os anos de 2000, 2002, 2004, 2006 e 2008.
2. Optou-se, neste trabalho, por usar os dados agregados por unidade da federao, sem segment-los em reas do conhecimento. Trabalhos futuros podero desagregar os dados dessa forma.
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J no que se refere base tecnolgica, empregou-se a proxy dos gastos empresariais internos e externos em P&D proposta por Arajo, Cavalcante e Alves (2009). Esses autores demonstram que o pessoal ocupado tcnico-cientfico, que chamam de PoTec, mantm coeficientes de correlao superiores a 90% com os gastos empresariais em P&D. O PoTec corresponde soma dos valores associados a grupos ocupacionais especficos disponveis na Relao Anual de Informaes Sociais (Rais). Ao se empregar o PoTec pode-se, ento, acompanhar a evoluo dos gastos empresariais em P&D a cada ano. Opostamente, o indicador de inovao que, neste trabalho, corresponde ao nmero de empresas que implementaram inovaes est disponvel apenas para os anos para os quais se dispe da PINTEC (isto , para 2000, 2003 e 2005) e para alguns estados da Federao.3 Isso explica porque a anlise, nesse caso, restringe-se trajetria das macrorregies brasileira, e no dos estados. Esses dados servem de insumo para se calcular os indicadores de desigualdade em CT&I no Brasil. Neste trabalho, empregaram-se dois indicadores: o coeficiente de variao ponderado de Williamson e o ndice de Theil, discutidos nas subsees 3.1 e 3.2. Alm disso, na subseo 3.3, discute-se um modelo que permite que se verifique se eventuais movimentos de convergncia da base cientfica poderiam ser creditados alocao de recursos pelo CNPq e pela Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes).
3.1 Coeficiente de Variao Ponderado de Williamson
O Coeficiente de Variao Ponderado de Williamson (WY,P) mede a disperso dos nveis de renda per capita regionais em relao mdia nacional ponderando-se os desvios apresentados por cada regio por sua participao na populao nacional (WILLIAMSON, 1965, p. 111).
(1) Em que Yi a renda do estado i, Pi a populao do estado i, Y a renda nacional, P a populao nacional e N o nmero de estados que compem o pas. O subscrito Y,P indica que o coeficiente mede das desigualdades de renda (Y) ponderadas pela populao P.
3. Na PINTEC 2005, dados desagregados esto disponveis apenas para os estados que compem as regies Sul e Sudeste e para os seguintes estados situados nas demais regies: Amazonas, Par, Bahia, Cear, Pernambuco e Gois.
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Para calcular a desigualdade da base cientfica, a equao 1 foi adaptada de modo que os valores de Yi foram substitudos, na expresso proposta, por Di (o nmero de doutores do estado i) e Y foi substitudo por D, que corresponde ao total nacional desse indicador. Com isso, obtm-se o coeficiente de variao do nmero de doutores ponderado pela populao WD,P (equao 2).
(2) Analogamente, pode-se calcular o coeficiente de variao do nmero de grupos de pesquisa ponderado pela populao WGP,P (equao 3).
(3) Da mesma forma, pode-se tambm calcular o coeficiente de variao do pessoal ocupado tcnico-cientfico ponderado pela populao (WPoTec,P) com base na equao 4 seguir.
(4) Alm de ponderados por critrios demogrficos, os valores de Di, GPi e PoTeci podem ser ponderados, tambm por critrios econmicos. Nesse caso, os coeficientes so calculados utilizando-se Yi e Y como fatores de ponderao em lugar de Pi e P. Da resultam, conforme indicado nas equaes 5, 6 e 7, os coeficientes de variao do nmero de doutores (WD,Y), do nmero de grupos de pesquisa (WGP,Y) e do pessoal ocupado tcnico-cientfico (WPoTec,Y) ponderados pelo PIB.
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(5)
(6)
7) Neste trabalho, optou-se por ponderar os indicadores da base cientfica por critrios demogrficos e os indicadores da base tecnolgica e de inovao por critrios econmicos. A opo por critrios demogrficos para ponderar a base cientfica consistente com o uso extensivo de indicadores de nmero de doutores por habitantes tradicionalmente empregados em anlises dessa natureza. J no caso da base tecnolgica e de inovao, buscou-se levar em conta que indicadores como os gastos em P&D ou o pessoal ocupado tcnico-cientfico refletem mais claramente a estrutura econmica presente nas diferentes regies.
3.2 ndice de Theil
O ndice Nacional de Desigualdade Interestadual de Theil (JEY,P) de um pas dividido em N estados, sendo pi e yi as fraes da populao e do PIB representadas por cada estado i, pode ser definido conforme indicado na equao 8 a seguir.
(8) Assim como na subseo anterior, o subscrito Y,P indica que o ndice mede as desigualdades de renda (Y) ponderadas pela populao P. De maneira anloga definio de JEY,P, pode-se definir o ndice Nacional de Desigualdade Interregional (JRY,P) para um pas dividido em R regies geogrficas, cada uma delas
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constituda por um nmero Sg de estados de forma mutuamente exclusiva e completamente exaustiva, sendo Pg e Dg as fraes da populao e do PIB representadas por cada regio g.
(9) Uma vez que as R regies correspondem a conjuntos formados pelos N estados que compem o pas, possvel definir o ndice Regional de Desigualdade Interestadual da regio g (JGY,P).
(10) Uma importante propriedade do ndice de Theil a sua decomposio aditiva. Assim, possvel expressar o ndice Nacional de Desigualdade Interestadual (JEY,P) em duas parcelas. (11) Em que:
(12) Assim, o ndice Nacional de Desigualdade Interestadual (JEY,P) pode ser obtido a partir da soma do ndice Nacional de Desigualdade Inter-regional (JRY,P) com a mdia ponderada pelas fraes da populao nacional representada por cada regio g de seus respectivos ndices Regionais de Desigualdade Intrarregional ( ). A decomposio aditiva permite verificar em que medida a trajetria das desigualdades interestaduais pode ser atribuda trajetria das desigualdades inter-regionais e trajetria das desigualdades intrarregionais. Tal como descrito at aqui, o ndice de Theil proporciona uma medida das desigualdades de renda (Y) ponderadas pela populao (P). De maneira anloga ao que se fez para o Coeficiente de Williamson, pode-se ajustar o ndice para a avaliao de desigualdades da base cientfica substituindo-se, nas equaes que
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definem o ndice, Y por D, GP ou PoTec, conforme o caso. Da mesma forma, se se desejar ponderar as desigualdades por critrios econmicos (e no demogrficos), basta substituir, nas equaes propostas, P por Y. Assim, por exemplo, o ndice Nacional de Desigualdade Interestadual de Theil do nmero de doutores ponderado pela populao (JED,P) dado por:
(13) A ponderao por critrios econmicos levaria seguinte expresso.
(14) As demais expresses para as desigualdades inter-regionais e intrarregionais podem ser obtidas de forma anloga. Com isso, pode-se calcular o seguinte conjunto de indicadores de desigualdades regionais.
QUADRO 1
ndices Nacionais de Desigualdade Interestadual de Theil
Critrio demogrfico Critrio econmico
Nmero de doutores
Nmero de grupos de pesquisa
Pessoal ocupado tcnico-cientfico
fonte e elaborao prprias.
Novamente, optou-se por empregar critrios demogrficos para ponderar a base cientfica e critrios econmicos para a base tecnolgica e de inovao.
3.3 Distribuio regional dos recursos
Alm de examinar a trajetria dos indicadores de desigualdades regionais, buscou-se, ainda, verificar se eventuais movimentos de convergncia da base
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cientfica poderiam ser creditados alocao de recursos pelo CNPq e pela Capes. Para isso, adotou-se o modelo a seguir, proposto por Fagundes, Cavalcante e Ramacciotti (2005b). Neste modelo, o fluxo de recursos Rt,i destinado regio i ao longo do perodo t uma funo do estoque St-1,i da base cientfica na regio i no perodo t 1 (equao 15). (15)
Essa expresso pode ser reescrita em forma logartmica conforme indicado na equao 16.
(16) O modelo proposto fundamenta-se em um conjunto de premissas indicadas a seguir. A demanda por recursos tende a ser tanto maior quanto maior for a base cientfica. Os critrios de julgamento, ao incorporarem elementos como titulao acadmica e nmero de publicaes, tendem a privilegiar as regies dotadas de uma maior base cientfica. A prpria formulao dos editais tende a refletir a agenda de pesquisa e desenvolvimento das regies com maior infraestrutura cientfica pela sua maior representatividade nos diversos fruns responsveis pela definio das prioridades.
Do exposto anterior, pode-se depreender que o fluxo de recursos e o estoque da base cientfica, embora sejam de naturezas distintas, esto inter-relacionados, uma vez que parte dos fluxos se incorpora aos estoques, que, por sua vez, influenciam a formao dos fluxos. Em particular, nas circunstncias em que os fluxos so positivamente correlacionados com os nveis de estoque, as desigualdades retroalimentam-se, uma vez que os fluxos alteram os estoques e, no momento seguinte, so por eles influenciados, dando lugar a um processo de causao circular e cumulativa anlogo ao proposto originalmente por Myrdal (1957). De acordo com esse autor, a hiptese da causao circular e cumulativa, que teria validade em todo o campo das relaes sociais, explicaria no apenas a heterogeneidade observada no desenvolvimento de pases, mas tambm as desigualdades regionais em um pas (MYRDAL, 1957, p. 39-42). Ainda de acordo com este autor (1957, p. 42) o jogo das foras de mercado opera no sentido da desigualdade, o que contradiz a hiptese de um processo natural de convergncia de renda inter-regional nos pases. Essa constatao o leva a defender a interveno
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do Estado para conter as foras de mercado, que, de outra forma, tenderiam a acentuar os nveis de desigualdades regionais. O valor de a nas equaes 15 e 16 pode revelar a relao que se estabelece entre fluxo de recursos e o estoque da base cientfica. Conforme argumentam Fagundes, Cavalcante e Ramacciotti (2005b), h trs situaes possveis: Manuteno das desigualdades: se a = 1, St,i cresce proporcionalmente a St-1,i e a participao de cada regio i no total nacional constante. Reduo das desigualdades: se a < 1, a base cientfica das regies com menores nveis de participao no total nacional tende a crescer mais rapidamente do que a base cientfica das regies cujas participaes no total nacional so maiores. Ampliao das desigualdades: se a > 1, as regies com maiores nveis de participao no total nacional tendem a crescer mais rapidamente do que as regies cujas participaes so menores, configurando um processo de causao circular e cumulativa.
Para calcular o valor de a e, assim, verificar em que medida a alocao de recursos pelas agncias de fomento pesquisa e formao de recursos humanos contribui para a determinao da trajetria das desigualdades regionais da base cientfica no Brasil, consideraram-se, neste trabalho, o nmero de doutores e o nmero de grupos de pesquisa cadastrados no CNPq como medidas de estoque da base cientfica e os recursos aplicados pelo CNPq e pela Capes como medidas de fluxo. Em particular, foram rodadas regresses para os anos de 2000, 2002, 2004 e 2006. Em cada uma delas, os fluxos de recursos corresponderam aos valores relativos aos dois anos subsequentes. Empregaram-se valores correntes e no valores constantes em virtude dos intervalos de apenas dois anos a cada perodo analisado por exemplo, correlacionam-se os recursos alocados pelo CNPq e pela Capes em 2007 e 2008 com o nmero de doutores em 2006.
4 RESULTADOS
Ao longo desta seo, apresentam-se os principais resultados obtidos a partir da aplicao dos procedimentos indicados anteriormente. Inicialmente, na subseo 4.1, discute-se a trajetria das desigualdades regionais da base cientfica usando o Coeficiente de Williamson e o ndice de Theil. Em seguida, na subseo 4.2, investiga-se se a distribuio regional dos recursos do CNPq e da Capes explicariam os movimentos de convergncia da base cientfica que se observaram ao longo do perodo entre 2000 e 2008. Finalmente, na subseo 4.3, analisa-se a trajetria das desigualdades regionais da base tecnolgica e de inovao.
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4.1 Trajetria da base cientfica
Ao se examinar a trajetria da mdia nacional do nmero de doutores por 100 mil habitantes entre 2000 e 2008, a primeira concluso a que se pode chegar que o perodo marcado por uma notvel expanso da base cientfica instalada no pas. De fato, ao longo de menos de uma dcada, esse indicador salta de 17,10, em 2000, para 40,10, em 2008. A anlise desse indicador para o conjunto das macrorregies que formam o pas, contudo, reafirma os elevados nveis de desigualdades interestaduais e inter-regionais mencionados na seo 2 deste trabalho. De fato, conforme indicado na tabela 2 a seguir, em 2008, o nmero de doutores por 100 mil habitantes na regio Sudeste correspondia a mais do dobro do nmero observado na regio Nordeste.
TABELA 2
Nmero de doutores cadastrados nos censos do diretrio dos grupos de pesquisa do CNPq macrorregies brasileiras, 2000-2008
2000 Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul 5,42 7,95 16,33 24,26 20,22 2002 8,65 10,97 20,20 28,21 28,32 2004 12,32 15,27 29,53 38,79 39,93 2006 15,78 19,28 33,63 44,72 48,17 2008 18,88 23,54 40,28 49,60 55,37 Taxa de crescimento anual 2000-2008 (%) 16,89 14,54 11,94 9,35 13,42
fontes: IBGE e CNPq. Elaborao prpria. Obs.: Por 100 mil habitantes.
Porm, o crescimento mais acelerado das unidades da Federao situadas em regies menos desenvolvidas sugere um processo de convergncia da base cientfica. Com efeito, as taxas anualizadas de crescimento das regies menos desenvolvidas so superiores quelas observadas nas regies mais dinmicas. Porm, o processo de convergncia sugerido pelos dados indicados na tabela 2 parece estar sofrendo uma desacelerao, visto que as regies menos desenvolvidas cresciam mais rapidamente no incio da dcada de 2000 (tabela 3).
TABELA 3
(Em %)
2000-2002 Norte Nordeste Centro-Oeste 26,34 17,48 11,21 2002-2004 19,36 18,02 20,90 2004-2006 13,16 12,37 6,71 2006-2006 9,40 10,49 9,44
Taxa de crescimento anual do nmero de doutores cadastrados nos censos do diretrio dos grupos de pesquisa do CNPq macrorregies brasileiras, 2000-2008
146
2000-2002 Sudeste Sul fontes: IBGE e CNPq. Elaborao prpria. Obs.: Por 100 mil habitantes. 7,82 18,35
2002-2004 17,28 18,75
2004-2006 7,36 9,83
2006-2006 5,32 7,21
Em resumo, as tabelas 2 e 3 mostram que, em geral, o crescimento da base cientfica das regies com maior nmero de doutores por habitantes mais lento. Mas o processo de convergncia, se mantido, pode requerer muitos anos para que haja uma efetiva homogeneizao da base cientfica do pas.4 No se trata, aqui, de negar a existncia de escalas mnimas de produo cientfica que tendem, efetivamente, a criar aglomeraes regionais da base cientfica. Em certo sentido, poderia ser saudvel a existncia de centros regionais de excelncia. Essa proposio, entretanto, parece razovel se os dados so segmentados por reas do conhecimento. Nesse caso, h recorrentes evidncias de concentrao regional mesmo em pases bastante homogneos. No Brasil, opostamente, as desigualdades da base cientfica observadas referem-se ao total do nmero de doutores. No se trata, assim, de diferentes vocaes regionais, mas de uma efetiva disparidade regional. As constataes decorrentes da anlise das tabelas 2 e 3 so confirmadas pela evoluo do Coeficiente de Williamson e do ndice de Theil que, quando calculados para o nmero de doutores e o nmero de grupos de pesquisa e ponderados por critrios demogrficos, apresentam queda sistemtica ao longo do perodo analisado (tabela 4).5
TABELA 4
Desigualdades interestaduais da base cientfica 2000-2008
2000 2002 0,5200 0,5075 0,0990 0,0908 2004 0,5042 0,4988 0,0969 0,0965 2006 0,4602 0,4476 0,0828 0,0767 2008 0,4343 0,4129 0,0700 0,0612
WD,P WGP,P JED,P 1 JEGP,P

1
0,5923 0,5469 0,1322 0,1025
fontes: IBGE e CNPq. Elaborao prpria. Nota: 1O clculo exclui Roraima, cujo nmero de doutores em alguns anos da srie foi zero.
4. Um exerccio simples usando os dados da tabela 3 revela que seriam necessrios mais de 35 anos para que o nmero do doutores por 100 mil habitantes das regies Sul e Nordeste convergissem para o mesmo valor. Convm ter em mente que, para que isso acontecesse, seria preciso assumir como vlida a hiptese pouco provvel de que o Nordeste apresentaria, ao longo de todo o intervalo considerado, uma taxa de crescimento de cerca de 15%, contra cerca de apenas 10% da regio Sul. 5. Ao se ponderarem as desigualdades do nmero de doutores e do nmero de grupos de pesquisa por critrios econmicos e no demogrficos , a tendncia de queda bem menos acentuada e, em alguns casos, os resultados so ambguos.
147
Conforme se v na tabela, todos os indicadores reafirmam a reduo das desigualdades interestaduais. A repetio deste procedimento usando as macrorregies brasileiras e no os estados como unidades de anlise tambm revela uma trajetria decrescente. Assim, ao se desagregar o do ndice de Theil referente ao nmero de doutores ponderado pela populao, obtm-se a trajetria indicada no grfico 1 a seguir.
Desigualdades interestaduais do nmero de doutores ponderado pela populao1 2000-2008
GRfICO 1
fontes: IBGE e CNPq. Elaborao prpria. Nota: ndice de Theil.
O grfico 1 sintetiza a trajetria das desigualdades regionais da base cientfica no Brasil ponderadas por critrios demogrficos. A curva mais acima, indicada em cor mais escura, revela a queda das desigualdades interestaduais no perodo entre 2000 e 2008. A inclinao mais acentuada dessa curva nos primeiros anos confirma a desacelerao do processo de convergncia sugerido ao se analisarem as tabelas 2 e 3. As duas curvas na parte inferior do grfico revelam, ainda, que a reduo das desigualdades interestaduais pode ser creditada tanto reduo das desigualdades inter-regionais como reduo das desigualdades intrarregionais. Assim, no somente as regies se tornaram mais homogneas entre si como tambm, em seu interior, observou-se um processo de convergncia.
148
4.2 Distribuio de recursos
A constatao de um processo de convergncia da base cientfica sugere que se investigue a hiptese de que seria a distribuio regional dos recursos do CNPq e da Capes a responsvel por esse movimento. Para verificar essa hiptese, aplicaram-se os procedimentos indicados na seo 3.3. O grfico 2 mostra uma correspondncia equao 16 no qual a base cientfica corresponde ao nmero de doutores em 2006 e ao fluxo de recursos desembolsados pelo CNPq e pela Capes em 2007 e 2008 nas 27 unidades da Federao.
GRfICO 2
Nmero de doutores (2006) e desembolsos CNPq/Capes, 2007 e 2008
fontes: IBGE e CNPq. Elaborao prpria.
O grfico 2 reafirma a percepo de que h uma forte correlao entre as variveis que a compem. Alm disso, o valor de a (0,9526), bastante prximo de 1, sugere que no seriam os fluxos de recursos a causa da reduo das desigualdades interestaduais da base cientfica. Resultados similares so obtidos para outros perodos indicados na tabela 5 a seguir.
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TABELA 5
Regresso linear do nmero de doutores e dos desembolsos CNPq/Capes, 2000-2008

D (2000) CNPq + Capes (2002) D (2002) CNPq + Capes (2003 e 2004) 1,0284 25,0163 0,9616 0,7555 D (2004) CNPq + Capes (2005 e 2006) 0,9643 22,3335 0,9523 0,2043 D (2006) CNPq + Capes (2007 e 2008) 0,9526 21,1113 0,9469 0,1470
a
t stat. R2 Prob. a > 1 fontes: IBGE e CNPq. Elaborao prpria.
0,9515 21,7548 0,9517 0,1336
Em sntese, as regresses reafirmam de forma sistemtica a associao entre a base cientfica e o fluxo de recursos, e os valores prximos de 1 obtidos para a sugerirem um processo de manuteno das desigualdades e no de convergncia, como efetivamente se observou.6 Diante disso, algumas hipteses adicionais poderiam, eventualmente, explicar o processo de convergncia constatado na seo 4.1. Uma listagem no exaustiva das possveis explicaes est indicada a seguir. A base cientfica muito reduzida nos estados menos desenvolvidos favorece taxas de crescimento elevadas nos primeiros anos nesse caso, as razes para a convergncia estariam cessando naturalmente. Esse fenmeno pode ter correlao, inclusive, com os maiores custos de oportunidade para o investimento em um doutoramento nos estados mais desenvolvidos em virtude de um suposto leque mais abrangente de oportunidades. A incluso, nos grupos de pesquisa de estados perifricos, de doutores efetivamente residentes em outras unidades da Federao em virtude do crescente estmulo a projetos cooperativos de pesquisa nos quais se envolve mais de uma universidade. A distribuio regional de recursos provenientes de outras fontes como os fundos setoriais.
Essas hipteses podem ser testadas em trabalhos futuros. Por ora, o que se pode afirmar que a distribuio de recursos do CNPq e da Capes no explica o processo de convergncia da base cientfica que se observou ao longo da dcada de 2000.
6. Esse resultado, essencialmente consistente com aquele a que fagundes, Cavalcante e Ramacciotti (2005b) haviam chegado, atribudo, por autores como Bresser Pereira (1999), adoo, pelas agncias de fomento, de critrios de excelncia no julgamento de projetos de pesquisa. Com isso, os recursos seriam distribudos proporcionalmente base cientfica instalada nas diferentes regies.
150
4.3 Evoluo da base tecnolgica
A tabela 6 registra a evoluo do pessoal ocupado tcnico-cientfico que corresponde proxy aqui adotada para a base tecnolgica para as macrorregies brasileiras no perodo que se estende de 2000 a 2007.
TABELA 6
Pessoal ocupado tcnico-cientfico macrorregies brasileiras, 2000-2007
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Taxa de crescimento anual 20002007 (%) 5,81 3,00 12,89 7,41 6,39 Taxa de crescimento anual 20002007 (ajust.)(%) 4,70 2,52 11,80 6,57 5,27
Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul
1.657 3.613 852 39.393 8.598 fontes: MTE e Rais. Elaborao prpria.
1.820 3.720 1.084 48.153 9.766
2.154 3.605 1.223 48.625 9.783
1.436 3.044 1.107 48.500 8.902
1.657 3.049 1.219 52.405 9.730
1.886 3.865 1.787 56.935 10.762
2.382 4.055 1.680 62.364 11.706
2.461 4.442 1.991 64.983 13.266
Opostamente ao que se observou no caso da base cientfica cujas taxas de crescimento foram sistematicamente maiores nas regies menos desenvolvidas , a anlise da evoluo do PoTec nas macrorregies sugere um processo de aprofundamento das desigualdades entre as macrorregies brasileiras. De fato, as taxas mdias de crescimento das regies Norte e Nordeste so inferiores quelas observadas nas regies Sudeste e Sul. Essa percepo confirmada ao se calcularem o Coeficiente de Williamson e o ndice de Theil, que mostram que, ao longo da dcada de 2000, acentuaram-se, efetivamente, as desigualdades regionais em esforos tecnolgicos no Brasil. Em particular, conforme mostrado no grfico 3 a seguir, as desigualdades regionais da base tecnolgica ponderada pelo PIB aferidas pelo ndice de Theil revelam um evidente processo de divergncia.
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GRfICO 3
Desigualdades interestaduais do pessoal ocupado tcnico-cientfico ponderado pelo PIB1 2000-2008
fontes: MTE e Rais. Nota: ndice de Theil.
Conforme se pode verificar no grfico, as desigualdades interestaduais exibem uma clara tendncia ascendente, no obstante a pequena reduo observada entre 2004 e 2005. A desagregao do ndice de Theil mostra que as desigualdades intrarregionais cresceram de forma sistemtica ao longo do perodo analisado, ao passo que as desigualdades inter-regionais parecem exibir uma inflexo em 2004. Porm, mesmo quando as macrorregies se tornam mais homogneas entre si, a heterogeneidade intrarregional ascendente impede a queda das desigualdades interestaduais da base tecnolgica. Assim, o processo de convergncia da base cientfica ainda no tem sido capaz de motivar um processo de convergncia da base tecnolgica. Essa constatao permite afirmar quer as regies menos desenvolvidas no somente tm uma menor base cientfica como contam com mecanismos de transmisso mais precrios entre a cincia e a tecnologia. Os dados relativos ao nmero de empresas que implementaram inovaes disponveis na PINTEC, por sua vez, so escassos e temporalmente limitados. De fato, no apenas no h como analisar a trajetria por unidade da Federao
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como tambm os dados trienais disponveis somente at 2005 no chegam a formar uma srie com a qual se possa avaliar a trajetria das macrorregies brasileiras. Ainda assim, registram-se, na tabela 7, as participaes relativas das macrorregies no total nacional de empresas que implementaram inovaes contabilizadas pela PINTEC.
TABELA 7
(Em %)
1998-2000 Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul fonte: IBGE. Elaborao prpria. 2,59 9,34 4,39 55,72 27,97 2000-2003 3,11 9,46 4,98 52,52 29,93 2003-2005 3,11 9,59 4,78 52,80 29,72
Participao das macrorregies brasileiras no total nacional de empresas que implementaram inovaes
Os dados indicados na tabela 7 fornecem indcios de uma maior homogeneidade do nmero de empresas inovadoras, uma vez que h um pequeno aumento da participao das regies Norte e Nordeste ao longo dos trs perodos que compem a srie. Esses dados, entretanto, no so suficientes para que se possa contestar o processo de divergncia do PoTec constatado anteriormente.
Neste trabalho, discutiu-se a evoluo das desigualdades regionais em CT&I no Brasil ao longo da ltima dcada. Ao longo da reviso bibliogrfica apresentada na seo 2, reafirmou-se a associao entre as atividades de CT&I e o desenvolvimento econmico e social e constatou-se a existncia de elevados nveis de desigualdades regionais em CT&I no Brasil. Do ponto de vista metodolgico, o trabalho apoiou-se, conforme se indicou na seo 3, na anlise de estatsticas descritivas de indicadores regionalizados de CT&I e no clculo de ndices de desigualdades inter-regionais e interestaduais em CT&I. Os principais resultados obtidos a partir da aplicao dos mtodos indicados foram: Lento processo de convergncia da base cientfica ao longo da dcada de 2000. Esse processo, mais intenso no incio, desacelerou-se gradualmente ao longo do perodo analisado.
153
O processo de convergncia da base cientfica no pode ser creditado distribuio regional dos recursos do CNPq e da Capes, que foi proporcional base instalada nas unidades da Federao. Outras possveis explicaes para esse comportamento requereriam testes mais exaustivos para serem aceitas ou rejeitadas. Paradoxalmente, no mesmo perodo em que se reduziram as desigualdades da base cientfica, acentuaram-se as desigualdades regionais em esforos tecnolgicos pelas empresas industriais.
Esses resultados deixam claro que as regies menos desenvolvidas no somente tm uma menor base cientfica como contam com mecanismos de transmisso mais precrios entre a cincia e a tecnologia. Tendo em vista a crescente relevncia atribuda s polticas de CT&I em escala nacional, esse aspecto no pode ser negligenciado ao se formularem polticas de desenvolvimento regional para o Brasil. Dois fatores concorrem para que se possa conciliar a adoo de polticas regionalizadas de CT&I com os critrios de excelncia na alocao de recursos. Em primeiro lugar, a disseminao das tecnologias de informao e comunicao, ao alterar os requisitos de economias de aglomerao dos investimentos em infraestrutura cientfica e tecnolgica, permite a implantao de centros avanados de P&D em regies menos desenvolvidas. Polticas dessa natureza, que foram, conforme argumentam Baer e Miles (1999), largamente utilizadas para promover o desenvolvimento da regio Sul dos Estados Unidos em um contexto marcado por maiores custos de transmisso de dados e informaes, tendem a se tornar cada vez mais viveis com o uso das tecnologias mencionadas. Em segundo lugar, o fortalecimento das instituies estaduais de amparo pesquisa permite o estabelecimento de parcerias entre os governos estaduais e o governo federal. Com isso, no apenas se pode alcanar maiores nveis de alavancagem mtua de recursos, como se pode definir editais mais aderentes s agendas regionais de pesquisa.
154
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CAPTULO 4
A POLTICA INDUSTRIAL NA AMRICA LATINA
1 INTRODUO
Na Amrica Latina, associa-se poltica industrial implementao do modelo de industrializao por substituio de importaes (ISI), nesse contexto, a poltica industrial aparece como uma necessidade do desenvolvimento das capacidades produtivas e tecnolgicas em contextos de heterogeneidade estrutural entre pases e no interior deles. As polticas orientadas a criar novos setores foram o ncleo da poltica industrial da ISI. Seu objetivo era completar o tecido industrial dos pases, aproveitando os efeitos do crescimento da demanda interna, particularmente de investimentos, que de outro modo resultariam em aumento de importaes, com o consequente impacto negativo sobre a restrio externa. Durante a dcada de 1970, fortaleceu-se a percepo de que os efeitos do investimento dividiam-se em dois: de um lado havia a instalao da capacidade produtiva, com impactos positivos sobre a oferta agregada e de outro, a demanda por bens de capital que, por insuficincia de oferta interna adequada, traduzia-se em demanda por importaes, perdendo assim os efeitos de indutores sobre o restante da estrutura produtiva. Nesse momento, os conceitos sobre poltica industrial, poltica manufatureira e poltica de fomento produo de bens de capital estavam estreitamente vinculados. A poltica industrial teve como principal instrumento a combinao de protecionismo comercial, de promoo de investimentos diretos frequentemente estatais ou estrangeiros e de financiamento concedido pelos bancos nacionais de desenvolvimento. Os exemplos mais evidentes na dcada de 1970, antes da quebra que significou a crise da dvida externa, foram o II Plano Nacional de Desenvolvimento no Brasil e o Programa Nacional de Fomento Industrial 1979-1982 no Mxico, que esteve em vigncia durante o auge da expanso da plataforma de produo de petrleo. Essas polticas industriais regulavam a expanso da oferta interna e concentravam esforos de planejamento ou programao na estrutura produtiva. Trs fatores vinculados fortaleciam esse papel regulador: os mecanismos de fomento do setor pblico se organizavam em nvel setorial e subsetorial;1 os interesses privados
1. Por exemplo, ministrios de indstria, agricultura, minerao e outros e, neles, administraes gerais de alimentos, metal-mecnica, qumica, bens de capital, e similares.
158
se organizavam tambm em cmaras ou associaes setoriais, que eram as principais defensoras da estrutura de proteo comercial; e as negociaes comerciais internacionais por exemplo, na Associao Latino-Americana de Integrao (Aladi), o Mercado Comum Centro-Americano (MCCA), a Comunidade do Caribe (Caricom) ou o Pacto Andino se reduziam a listas negativas ou positivas de preferncias setoriais. As polticas setoriais se concentraram nos setores agropecurio e de manufaturas, embora o peso deste ltimo fosse tal que se tendeu a confundir os conceitos de poltica setorial e de poltica para a indstria manufatureira. Aps ter ocupado essa posio central, as polticas orientadas ao setor manufatureiro foram perdendo legitimidade ao longo da dcada de 1980, chegando a ficar praticamente excludas da viso do novo modelo econmico estabelecido com as reformas estruturais (STALLINGS; PERES, 2000), ao menos na sua formulao mais estrita. A perda de aceitao deste tipo de poltica teve diversas causas. As principais foram: a privatizao ou fechamento de empresas pblicas que investiam diretamente em novos setores, posto que, segundo a nova viso, o Estado devia desempenhar apenas um papel secundrio na dinmica econmica; a necessidade de equilibrar as finanas pblicas mediante a eliminao de subsdios, em particular os subsdios fiscais e os componentes de subsdio das operaes de crdito; e a percepo de que grandes investimentos havia resultado em fraco planejamento, gesto ineficiente de projetos, corrupo e at projetos inteis como os chamados elefantes brancos. Esta perda de legitimidade no ocorreu em todas as partes do mundo. Em vrios pases do Leste e Sudeste da sia, polticas ativas de alcance setorial com o foco nas empresas mantiveram-se vigentes at o incio da dcada de 1990, embora perdessem fora medida que esses pases eram paulatinamente incorporados, em diferentes ritmos, corrente de livre mercado e ao novo regime internacional de comrcio. Alm dos argumentos econmicos contra a poltica industrial, a oposio dos agentes polticos que favoreciam essa poltica ao novo modelo econmico levou consolidao do esteretipo desenvolvimentistas versus neoliberais. Essa oposio s reformas estruturais foi combatida pelos agentes que apoiavam as reformas mediante nfase em um discurso que culpava as polticas industriais de deturpar a alocao de recursos e causar os desequilbrios fiscais que estavam por trs dos processos inflacionrios. Esta postura crtica foi compartilhada por um crescente nmero de governos na regio.2 Entretanto, esse ponto de vista extremo nem sempre condisse com os fatos; at mesmo governos fortemente reformistas, como os de Menem na Argentina, Collor no Brasil e Salinas de Gortari no Mxico, mantiveram certas polticas setoriais, em particular para a indstria automobilstica.
2. No incio da dcada de 1990, era comum ouvir de altos funcionrios encarregados da poltica macroeconmica que a melhor poltica industrial no fazer poltica industrial. Apesar da sua simplicidade, essa frase refletia adequadamente a postura com relao ao tema.
A Poltica Industrial na Amrica Latina
159
2 A POLTICA INDUSTRIAL APS AS REFORMAS ECONMICAS
Grande parte da experincia da regio em poltica industrial aps as reformas estruturais est abarcada no conceito de polticas de competitividade (PERES, 1997). As polticas vigentes na regio podem ser ordenadas em quatro grupos: Polticas que do continuidade quelas desenvolvidas no perodo da ISI e que buscam expandir e aprofundar um setor especfico, integrando novos segmentos e aplicando alguma combinao de proteo comercial e incentivos fiscais e financeiros. Exemplos evidentes destas polticas so os regimes para a indstria automobilstica no Mercosul, que tendem a regular e expandir os investimentos das empresas produtoras de automveis e de autopeas (CEPAL, 2004). Em muitos pases da regio tem havido apoio espordico a setores sensveis de fraca competitividade como o de txtil, vesturio, calados, produtos eletrnicos e jogos, e tambm a diversos produtos agrcolas e atividades mineradoras e tursticas, que varia de acordo com os pases; os programas orientados a estes trs ltimos setores tm sido muito mais estveis que os incentivos s atividades manufatureiras. Polticas setoriais que evoluram at transformar-se em polticas com impacto sobre o conjunto do sistema econmico. Este o caso daquelas polticas para a indstria eletrnica e de informtica, que comearam como polticas de substituio de importaes de equipamentos (hardware), logo foram orientadas para apoiar o desenvolvimento de um intangvel (software) e tm sido integradas nas estratgias para o desenvolvimento das tecnologias de informao e comunicao (TICs), inclusive para fomentar as sociedades da informao na Amrica Latina e no Caribe (CEPAL, 2008). A presena difundida de economias de escala e de rede, assim como a complementaridade entre atividades, leva concluso de que estas polticas devem ser encaradas transversalmente, sobrepondo limites setoriais ou institucionais que, por outro lado, tendem a ser cada vez mais imprecisos. Polticas centradas em setores de elevada concentrao, derivada de economias de escala e de rede energia eltrica, telecomunicaes, petrleo e gs natural. Nestes setores as polticas, formuladas aps os processos de privatizao na maioria dos casos, foram orientadas no sentido de desenvolver marcos regulatrios eficientes, o que significou criar e fortalecer agncias reguladoras, adequar o marco normativo e esforar-se para articular a expanso dos investimentos nestes setores com a oferta dos fornecedores internos, articulao cuja intensidade varia de um pas a outro.
160
Polticas de apoio aos conglomerados produtivos (clusters), em particular queles integrados por micro e pequenas empresas, com autonomia ou pouca liderana de grandes empresas. Este enfoque tem tido crescente aceitao nos pases andinos e centro-americanos e, assim como outras polticas industriais, tem buscado aumentar a competitividade de setores existentes mais que criar novas atividades.
2.1 Estratgias nacionais
Aps o ressurgimento do interesse por polticas ativas de alcance microeconmico e setorial, em meados da dcada de 1990, as polticas de competitividade tomaram trs formas diferentes. Em alguns pases, fundamentalmente no Brasil, no Mxico e nos do Caribe de lngua inglesa, foram elaborados documentos sobre poltica especificamente orientados ao setor industrial e sua concatenao com o desenvolvimento tecnolgico e insero internacional.3 Mais que planos ou programas industriais em sentido estrito, estes documentos foram agendas de trabalho entre o governo e o setor privado, o que levou seus crticos a acusaremnos de serem programas sem metas e mesmo sem recursos. Nos pases andinos e centro-americanos predominaram abordagens propensas a aumentar a competitividade do conjunto da economia, sem dar um papel privilegiado ao setor industrial e formularam-se estratgias nacionais de competitividade embasadas na metodologia de anlise de grupos (clusters), que receberam diversas denominaes, entre outras, de aglomeraes industriais, arranjos produtivos e conglomerados produtivos.4 Na sua aplicao, essas abordagens se traduziam em negociao e execuo de acordos setoriais, geralmente ao longo de cadeias de valor, entre atores privados e governo, em que este ltimo cumpria a funo de catalisador ou facilitador. As polticas de apoio a clusters se propagaram rapidamente. Em alguns pases, tornaram-se o centro das estratgias nacionais de competitividade, como na Colmbia, onde existe uma poltica muito ativa de acordos setoriais,5 ou em
3. Prez (2003) ressalta a importncia que tm os incentivos de alcance setorial nas economias caribenhas, particularmente nos pases membros da Organizao de Estados do Caribe Oriental, assim como em Barbados e, sobretudo, na Guiana, que exibe o conjunto mais amplo de incentivos da regio. Esses incentivos orientam-se fundamentalmente aos setores manufatureiros e de servios, em particular hotis e turismo (HENDRICKSON, 2003). 4. Esse enfoque foi desenvolvido a partir de Porter (1990) e se condensou nos trabalhos de Monitor Company nos pases andinos no incio da dcada de 1990 e no projeto: Amrica Central no sculo XXI: uma agenda para a competitividade e o desenvolvimento sustentvel, coordenado pelo INCAE/Centro Latino-americano para a Competitividade e o Desenvolvimento Sustentvel (CLADS) em meados dessa dcada. Nesses pases, na dcada de 2000, ganhou importncia a viso de desenvolvimento como um processo de autodescobrimento proposta por Hausmann e Rodrik (2003). 5. Em 2006, o governo estabeleceu o Sistema Administrativo Nacional de Competitividade (SNC) como a instituio encarregada das atividades de formulao, execuo e acompanhamento das polticas para o fortalecimento das empresas colombianas nos mercados interno e externo. O ncleo do SNC a Comisso Nacional de Competitividade (CNC), na qual se formulou a Poltica Nacional de Competitividade e Produtividade (PNCP), com uma viso para 2032 e centrada em cinco estratgias: desenvolvimento de setores ou clusters de categoria mundial, salto na produtividade e no emprego, formalizao empresarial e laboral, fomento cincia, tecnologia e inovao, e estratgias transversais de promoo de competncias e de investimento. Esta estratgia foi condensada em junho de 2008 em 15 planos de ao (GMEZ, 2009), Documento do Conselho Nacional de Poltica Econmica e Social, CONPES, 3.527.
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El Salvador, pas que possui forte poltica de apoio aos conglomerados produtivos e s pequenas e micro empresas (EL SALVADOR, 2005). Em outros, geralmente maiores, estas medidas tem sido o ncleo das estratgias de apoio ao desenvolvimento em nvel subnacional. Assim ilustrado, no Mxico, o apoio ao setor de calados em Guanajuato ou de eletrnica em Jalisco (UNGER, 2003; DUSSEL, 1999), e no Brasil as aes do Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae) em todo o territrio nacional, sob o projeto de desenvolvimento de arranjos produtivos locais (APLs). Este tipo de poltica desfruta de grande legitimidade, inclusive entre os organismos financeiros internacionais, o que tem facilitado sua aceitao pelos governos e que tambm tem levado a que se qualifique de apoio a conglomerados produtivos, medidas em favor de atividades que, em sentido estrito, no tm alcance nem de cadeia produtiva nem de conglomerao geogrfica. Por fim, na Argentina, no Chile e no Uruguai no se trabalhou sobre a base de polticas industriais nem de estratgias nacionais de competitividade. Foram preferidas as polticas denominadas horizontais,6 que buscavam no discriminar entre setores e que eram implementadas por meio de incentivos demanda das empresas, em oposio aos subsdios oferta que caracterizavam o modelo de poltica industrial da ISI. Quando problemas de alcance setorial se apresentaram, as polticas horizontais concentraram seus instrumentos na soluo de tais problemas, sem a considerao de que dessa forma perdiam seu carter basicamente neutro. No Chile foi onde se formulou e executou com mais vigor este tipo de interveno, ainda que no pas fossem mantidos subsdios diretos aos setores florestal e mineral por um longo tempo, assim como s atividades exportadoras (MOGUILLANSKY, 2000). A partir de meados da dcada de 2000, a experincia chilena comeou a assumir caractersticas diferentes. A Estratgia Nacional de Inovao para a Competitividade, lanada em 2007, mostrou uma mudana de nfase, com certo progresso em direo a aes focadas em clusters prioritrios, indicando que os formuladores de poltica haviam se distanciado da noo de que as polticas mais adequadas para o pas eram as de tipo horizontal (AGOSN; LARRAN; GRAU, 2009). Recentemente, essa estratgia foi complementada pela Agenda de Inovao e Competitividade 2010-2020 que definiu prioridades para os clusters e plataformas horizontais para a competitividade, enfatizando o objetivo de promover a inovao empresarial e a diversificao produtiva, considerando a cincia, a tecnologia e o capital humano os fatores fundamentais para sua consecuo (CONSELHO NACIONAL DE INOVAO PARA A COMPETITIVIDADE, 2010).
6. A expresso polticas neutras ou horizontais, de uso generalizado na regio, oculta o fato de que toda poltica acaba favorecendo mais a alguns setores que a outros. Isto acontece porque essas polticas tentam tornar mais eficiente o funcionamento dos mercados de fatores produtivos que so utilizados em diferentes propores pelos diferentes setores ou produtos. Em alguns casos, polticas que se apresentam como neutras para que tenham mais legitimidade, esto, desde o incio, orientadas a setores especficos. Isto costuma ocorrer com as polticas de desenvolvimento tecnolgico.
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2.2 Linhas de ao e instrumentos
Como j reiterado nas anlises sobre o tema (BID, 2001; MELO, 2001; PERES, 1997), as polticas de competitividade na regio, inclusive as de alcance fundamentalmente setorial, tm se preocupado muito mais em aumentar a eficincia de setores existentes que criar novos setores, o que consistente com a busca de uma maior insero nos mercados internacionais, principalmente sobre a base de vantagens comparativas estticas recursos naturais e mo de obra no qualificada. Isto tem ocorrido tanto em pases com uma estrutura produtiva diversificada Brasil e Mxico, entre outros , como em pases com estruturas mais especializadas. Dos primeiros, poder-se-ia dizer que so poucos os setores inexistentes e que as polticas setoriais so detectadas em termos de produtos especficos. Embora isso seja correto, a evidncia aponta que, no Brasil, sobretudo at a Poltica de Desenvolvimento Produtivo de 2008, e no Mxico, em geral, as medidas de tipo setorial concentraram-se em fortalecer e expandir setores j instalados, sendo o caso mais evidente o da indstria automobilstica, como indicado anteriormente. A criao de atividades ocasionalmente aparece como objetivo de poltica; com base nesse propsito seguiram-se duas linhas de ao principais: as negociaes comerciais internacionais para assegurar acesso a mercados, sobretudo por meio de tratados bilaterais ou multilaterais de livre-comrcio, e a atrao de investimento direto estrangeiro (IDE) para desenvolver plataformas de exportao, incluindo as atividades de zona franca e as maquiladoras. A atrao de IDE tem sido o principal mecanismo pelo qual se criaram novos setores na maioria dos pases da regio. As medidas nesse sentido vo desde a expanso da plataforma exportadora do Mxico sob o marco do Tratado de Livre-Comrcio da Amrica do Norte automveis e autopeas, eletrnica e vesturio , passam pelas atividades mais elementares de maquiladoras de primeira gerao em alguns pases da Amrica Central e do Caribe vesturio , e chegam at investimentos em privatizao de servios e setores primrios nos pases da Amrica do Sul (MORTIMORE, 2000; PERES E REINHARDT, 2000). As diferentes combinaes de estratgias das empresas transnacionais investidoras, por um lado, e de polticas pblicas de alcance setorial, por outro, determinaram em grande medida as atividades que conduziram diversificao das estruturas produtivas, ainda que com limitaes derivadas do baixo valor agregado que resulta da concentrao em atividades de montagem e da pouca articulao com o restante da respectiva economia nacional. Os instrumentos utilizados para atrair investimento direto estrangeiro podem ser classificados em trs grupos (MORTIMORE; PERES, 1998): i) incentivos, principalmente do tipo zona franca e fiscais; ii) normas que gerem um ambiente eficiente Estado de direito, transparncia, acesso garantido a
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mercados internacionais, boa infraestrutura, etc.; e iii) criao de fatores de produo especializados, em particular mo de obra qualificada. Os pases da regio tm aplicado com diferente intensidade estes trs tipos de instrumentos; contudo, costumam predominar, com poucas excees, os dois primeiros. Alm dos instrumentos especficos para atrair investimento estrangeiro, tem-se utilizado outros dois, os quais se aplicam a qualquer tipo de investimento nacional ou estrangeiro. So os incentivos financeiros e fiscais e um amplo grupo de medidas com as quais os governos buscam estabelecer ambientes competitivos para o funcionamento das empresas defesa da competncia e da regulao de setores monopolizados , reduzir os custos de transao reduo de controles administrativos, entre outros ou permitir o aproveitamento de economias de escala mediante ao coletiva das empresas acordos setoriais ao longo de cadeias produtivas, apoio associao entre empresas, etc. De acordo com o grau de aceitao que alcanaram, as polticas formuladas na regio podem ser agrupadas em polticas ganhadoras, polticas perdedoras e polticas emergentes (PERES, 1997). As polticas ganhadoras so as que tm sido geralmente aceitas pelos governos, ou seja, que tm grande legitimidade. Alm das polticas para fomentar as exportaes e para atrair investimento direto estrangeiro, j mencionadas, este grupo inclui as polticas de promoo do desenvolvimento cientfico, tecnolgico e de inovao;7 a formao de recursos humanos; o apoio s pequenas e microempresas, geralmente sob a forma de medidas de apoio constituio ou consolidao de redes ou conglomerados empresariais,8 e o desenvolvimento produtivo em nvel local ou subnacional, estando estas duas ltimas estreitamente vinculadas. A aceitao destas polticas se deve sua suposta neutralidade devido ao fato de incidir sobre mercados de fatores produtivos tecnologia e formao ou a seu tambm suposto impacto positivo sobre a gerao de emprego, especialmente em nvel subnacional ou local. As polticas perdedoras, por sua vez, so as que esto em contradio mais evidente com o modelo de desenvolvimento vigente, em particular com a abertura comercial e a reduo do dficit do setor pblico. Nelas so includos os subsdios fiscais diretos, o crdito dirigido e com taxas de juros subsidiadas, as tarifas sobre comrcio exterior e o uso do poder de compra do Estado. Sobre este ltimo, a situao varia de um pas a outro. Enquanto em alguns este instrumento
7. At poucos anos atrs, os esforos em termos de poltica cientfica e tecnolgica se concentravam nos maiores pases da regio; recentemente tais esforos foram amplamente estendidos, abarcando pases como Nicargua e Panam na Amrica Central, e Bolvia, Equador e Paraguai na Amrica do Sul. 8. Um caso possivelmente singular o da Bolvia, onde o Art. 318 II de sua Constituio Poltica de 2008, estabelece que O Estado reconhece e priorizar o apoio organizao de estruturas associativas de micro, pequenas e mdias empresas produtoras, urbanas e rurais. Alm disso, o Art. 334 indica que O Estado proteger e fomentar: (...) 4. As micro e pequenas empresas, assim como as organizaes econmicas campesinas e as organizaes ou associaes de pequenos produtores, os quais gozaro de preferncias nas compras do Estado. Ver, tambm, Bolvia (2009).
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utilizado em nvel nacional ou subnacional, como no programa de apoio a produo de software no Mxico j mencionado, em outros est fora da gama de polticas aplicveis, pois se considera que iria de encontro aos objetivos de eficincia e transparncia do gasto. Por ltimo, as polticas emergentes entre outras, a defesa da concorrncia, o aperfeioamento dos regimes de governana empresarial, a regulao de setores de infraestrutura cujos mercados no operam com eficincia, ou a responsabilidade social das empresas esto adquirindo crescente legitimidade, mas ainda se encontram em processo de amadurecimento e, na regio, seu desenvolvimento varia muito entre pases. Em alguns deles h legislao moderna e instituies relativamente slidas que implementam tais polticas, enquanto outros ainda se encontram em instncias de debate e deciso ou no so parte significativa da agenda. Alm das diferenas nacionais, na regio existe uma forte convergncia do contedo dos documentos de poltica na ltima dcada, exceto no que diz respeito aceitao de polticas setoriais. Essa convergncia se d em torno de seis elementos bsicos: i) nfase no aumento da competitividade em mbito internacional; ii) legitimidade de instrumentos de tipo horizontal ou neutro, que, como anteriormente indicado, esto longe de ser ex post; iii) apoio s pequenas e microempresas, sobretudo por razes vinculadas sua capacidade de gerar emprego; iv) ganho de importncia de programas de apoio a clusters ou conglomerados produtivos; v) crescentes esforos para formulao de polticas cientficas, tecnolgicas e de inovao com vistas a integrar-se na sociedade do conhecimento; e vi) enfoque em reas econmicas subnacionais ou locais. Esta convergncia tem sido muito estvel ao longo do tempo, o que indica acumulao de capacidades e experincias na formulao e aplicao de polticas. As mudanas de governo, inclusive quando significaram uma forte ruptura com o passado poltico do pas, como no Mxico no ano 2000 ou no Uruguai em 2005, no modificaram significativamente as posturas com respeito s polticas.9 Esta demonstrao de maturidade institucional, apesar de positiva, no deve ser exagerada, pois a experincia regional tambm abunda em exemplos de programas estabelecidos somente para atenuar problemas de eficincia que derivaram em crises.10
9. Dois exemplos, ainda que em direes opostas, so a pouca importncia que, apesar das recentes mudanas, continuam a ter as polticas setoriais no Chile e a continuidade dos esforos para formular e manter acordos setoriais convnios de competitividade exportadora na Colmbia ao longo das administraes dos presidentes Samper, Pastrana e Uribe, 1994-2010, acordos que comprometeram cadeias produtivas e setores, responsveis por grande parte das exportaes no tradicionais. Nesses acordos, o conceito de cadeia produtiva nem sempre foi aplicado estritamente porque sua aprovao frequentemente obedeceu a razes prticas que buscavam a mobilizao dos empresrios (VELASCO, 2003). 10. Ver Scarone (2003) a respeito de grande parte das polticas no Uruguai, e Villagmez (2003) a respeito do programa para a indstria eletrnica 2002-2010 no Mxico.
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2.3 O paulatino retorno das polticas setoriais
Ao fim da dcada de 2000, ao contrrio do que ocorre em outras reas da poltica de desenvolvimento, ainda no h convergncia na posio dos pases da Amrica Latina e do Caribe sobre polticas setoriais. Enquanto em alguns pases, cada vez menos, o discurso pblico rejeita vigorosamente essas polticas, embora haja prticas ad hoc de apoio setorial, em outros elas so reconhecidas como vlidas para aumentar a competitividade de atividades com potencial de penetrao em mercados externos ou que enfrentam uma forte competio das importaes. No restante, h um duplo padro com relao a essas polticas: pases que negam sua utilidade, em especial quando apoiam o setor manufatureiro, as utilizam abertamente nos setores agrcolas e de servios como o turismo, por exemplo e sem a necessidade de legitim-las. O retorno das polticas setoriais na Amrica Latina tem sido um processo lento, mas que avana gradativamente. Aps a crise de 2001, a Argentina selecionou nove cadeias produtivas para serem apoiadas por meio do Foro Nacional para a Competitividade Industrial e as Cadeias Produtivas.11 Pouco depois, no Mxico, a partir da Poltica Econmica para a Competitividade de 2002, foram definidos 12 ramos produtivos prioritrios que seriam objeto de programas setoriais: quatro deles foram projetados rapidamente cadeia de fibras, txteis e vesturio, couro e calados; eletrnica e alta tecnologia e software enquanto outros avanaram em um ritmo mais lento indstria automobilstica, maquiladora de exportao e qumica.12Mais recentemente, o governo mexicano definiu: Dez Orientaes para Melhorar a Competitividade, 2008-2012, que incluem, entre as aes de contedo setorial, a promoo do escalonamento at atividades com alto valor agregado automobilstica, eltrica e eletrnica, siderrgica e aeronutica , a intensificao da reconverso de indstrias tradicionais txtil e confeco, couro e calado, moveis, jogos, qumica, farmacutica e agroalimentar e o impulso ao desenvolvimento e uso de tecnologias precursoras biotecnologias, nanotecnologia e mecatrnica.13 Como indicado anteriormente, entre 2007 e 2010 o Chile passou de uma posio em que somente havia polticas horizontais a desenvolver uma poltica de inovao e competitividade baseada na seleo de um conjunto de clusters
11. Madeira e mveis, couro e produtos de couro, txtil e confeces, maquinrio agrcola, materiais de construo, software, biotecnologia, gs natural para automveis e indstrias culturais. Ver: <http://www.industria.gov.ar/foros/ institucional.htm>. 12. Os cinco ramos restantes eram aeronutica, agricultura, turismo, comrcio e construo (MEXICO, 2003). 13. As outras orientaes so reviso e simplificao da estrutura tarifria, reviso e simplificao das restries no tarifrias e dos programas de desenvolvimento, segurana jurdica e institucional para as operaes de comrcio exterior, uso das TICs para reduzir custos de transao, posicionamento do pas como ncleo de distribuio de servios (hub) em tecnologias da informao e logstica, inovao como prtica constante das empresas, e fortalecimento do mercado interno (MEXICO, 2007).
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prioritrios.14 Em outros pases, as medidas de fomento foram aplicadas de maneira ainda mais focada e chegou-se, inclusive, a apoiar projetos individuais de certas empresas. Alguns exemplos so os incentivos ao investimento em megaprojetos da minerao peruana,15 as aes do governo da Costa Rica para que a Intel se instalasse no pas (ALONSO, 2003), ou as isenes fiscais destinadas a dar respaldo a projetos declarados de interesse nacional no Uruguai.16 Alm destes casos, o retorno das polticas setoriais tem sua expresso mais evidente na experincia brasileira. Em novembro de 2003 o governo desse pas exps as Diretrizes de Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE), em que esto expostas suas opes estratgicas setoriais em quatro atividades produtivas que fazem uso intensivo de conhecimento: semicondutores, software, frmacos e medicamentos, e bens de capital, e criou uma entidade destinada a coordenar a implementao da poltica: a Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial.17 Em Suzigan e Furtado (2006), ao avaliar essa poltica, aponta-se que, apesar dos aspectos positivos como a nfase na inovao, metas claras e uma nova organizao institucional, ela tinha pontos frgeis, como sua incompatibilidade com a poltica macroeconmica, incoerncias entre instrumentos, deficincias na infraestrutura e no sistema de cincia, tecnologia e inovao, e falta de coordenao e deciso poltica. Em 2008, o Brasil implementou uma nova poltica industrial, denominada Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP), com uma maior nfase setorial. Alm de medidas de tipo horizontal, sobretudo de tipo fiscal, e de seis programas tecnolgicos estratgicos coordenados pelo Ministrio de Cincia e Tecnologia (MCT), esta poltica inclui sete programas coordenados pelo Banco Nacional
14. Os clusters considerados so: aquicultura, fruticultura, suinocultura e avicultura, alimentos funcionais, minerao, turismo de interesses especiais, logstica e transporte, servios financeiros, outsourcing e construo; ou seja, setores primrios ou de servios nos quais o pas tem mostrado vantagens comparativas, quase sem presena de atividades manufatureiras (CONSELHO NACIONAL DE INOVAO PARA A COMPETITIVIDADE, 2007, 2008). Posteriormente, agregou-se lista o acesso internet mediante banda larga (CONSELHO NACIONAL DE INOVAO PARA A COMPETITIVIDADE, 2010). Este ltimo documento foi elaborado antes da mudana de governo que ocorreu em maro de 2010. 15. No caso do Peru, as principais polticas de apoio ao setor minerador na dcada de 1990 foram: promoo e garantia ao investimento direto estrangeiro; privatizao de empresas estatais; aprovao de uma lei regulatria que assegurava a livre-iniciativa e os investimentos privados; estabilidade tributria, cambial e administrativa; modernizao do processo de concesses mineradoras; benefcios fiscais o imposto de renda no recai sobre rendimentos reinvestidos; incentivos fiscais ao investimento em megaprojetos isenes de impostos sobre lucros e compensao antecipada do imposto geral sobre vendas. Ver fairlie (2003). 16. A lei de investimentos de 1998 promove investimentos especficos mediante a declarao do Poder Executivo de que um projeto de interesse nacional. Os benefcios podem ser gerais ou favorecer somente o projeto em questo por exemplo, iseno do imposto ao patrimnio sobre bens imveis. Os benefcios gerais podem ser automticos iseno do imposto ao patrimnio sobre bens mveis destinados ao ciclo produtivo ou facultativos que ainda no eram regulamentados desde meados de 2003. Ver Scarone (2003). 17. O respectivo documento indica que foram selecionados esses setores por que: i) apresentam dinamismo crescente sustentado; ii) respondem a importantes parcelas dos investimentos internacionais em pesquisa e desenvolvimento; iii) abrem novas oportunidades de negcios; iv) relacionam-se diretamente com inovao de processos, produtos e formas de uso; v) aumentam a densidade do tecido produtivo; e vi) so importantes para o futuro do pas e possuem potencial para o desenvolvimento de vantagens comparativas dinmicas (BRASIL, 2003, p. 16).
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de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) dirigidos a setores lderes: aeronutica, petrleo, gs natural e petroqumica, bioetanol, minerao, papel e celulose, e carne bovina; assim como 12 programas de competitividade, coordenados pelo Ministro de Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC): automobilstica, bens de capital, txteis e confeces, madeira e mveis, cosmticos, construo civil, servios, construo naval, couro e calados, agroindstria, biodiesel, plsticos e outros (BRASIL, 2008; FERRAZ; NASSIF; OLIVA, 2009). At o presente momento, este o esforo mais avanado e ambicioso de poltica industrial na regio.
3 IMPLEMENTAO E IMPACTO
As avaliaes de implementao e dos efeitos das polticas industriais esto limitadas no apenas pela disponibilidade de informaes, mas tambm pelo fato de que, at muito pouco tempo atrs, tais polticas raramente apontavam expressamente critrios e mecanismos para sua avaliao. A isto se agrega a complexidade tcnica de avaliar polticas que tm mltiplos objetivos e linhas de ao, frequentemente sem estabelecer metas quantitativas verificveis.
3.1 Falhas de implementao e falta de avaliaes de impacto
Apesar de haver dados sobre os recursos financeiros que foram destinados a algumas polticas, que na realidade eram programas ou projetos, a informao insuficiente para avaliar a implementao no seu conjunto. No obstante, com algumas excees, o grau de aplicao das polticas na Amrica Latina e no Caribe tem sido tradicionalmente baixo, como anteriormente indicado em Peres (1997); particularmente evidente neste sentido a anlise de Alonso (2003) sobre a situao dos cinco pases centro-americanos e a anlise de Fairbanks e Lindsay (1997) sobre os pases andinos que conceberam estratgias de competitividade em torno do conceito de conglomerados produtivos. Segundo estes estudos, as causas das falhas mais comuns na implementao das polticas ou seja, as falhas do governo e a consequente brecha entre o que se decide e o que se executa so de diversos tipos, como se mostra a seguir.
3.1.1 Objetivos no operacionais ou inalcanveis
A incluso de objetivos no operacionais ou inalcanveis na formulao das polticas transfere a deciso real de execut-las para a etapa de alocao de recursos oramentrios. Nestes casos, o problema reside em que, por falhas na sua formulao, as polticas tendem a ser mais declaratrias que instrumentais para alocar recursos. Neste sentido, a avaliao dos fatores de xito nos 41 acordos setoriais colombianos mostra que: i) os acordos com compromissos bem estruturados, quantificveis e com prazos definidos so mais fceis de seguir e cumprir; ii) os acordos com
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compromissos poucos numerosos e simples obtm maiores xitos; iii) a liderana e o poder de deciso das pessoas por trs dos acordos so fundamentais; e iv) as cadeias produtivas que haviam sido apoiadas previamente aos acordos alcanaram melhores resultados (VELASCO, 2003). A prtica na regio costuma no levar em conta estes fatores de xito. Assim, os documentos de poltica tendem a desembocar em longas listas de necessidades e objetivos. Embora a multiplicidade de objetivos possa ser devida ao de muitos agentes em sociedades complexas, tambm reflete a incapacidade de estabelecer prioridades e de construir consenso em torno de poucas, mas que podem ser colocadas em prticas.
3.1.2 Escassez de recursos humanos e financeiros
A escassez de recursos humanos e financeiros para executar as polticas, o que especialmente grave nos pases menores e mais pobres, faz com que muitas vezes se dependa de recursos externos emprstimos ou ajuda para formular as polticas e ainda mais para aplic-las. Ademais, ao expressar as polticas no se costuma considerar seu custo e o financiamento correspondente, atendo-se uma vez mais a primeiro decidimos e depois vemos o que fazemos e com quais recursos. Alm disso, o fato de que todos os subsdios fiscais diretos, e o crdito dirigido e com taxas de juros subsidiadas sejam polticas perdedoras na regio enfraquece a possibilidade de implementao de ao que, por definio, demandam importantes recursos.
3.1.3 Pouca capacidade institucional
Quase todos os pases da regio tm pouca capacidade institucional para implementar polticas, inclusive algumas bastante simples. A dificuldade maior quando se trata de implementar polticas que refletem melhores prticas internacionais que as necessidades dos pases interessados em aplic-las. Isto se traduz em formulaes de polticas descoladas da realidade que, ainda pior, muitas vezes so impulsionadas por instncias estatais com pouca gravitao na estrutura de poder dos governos ou por associaes empresariais com baixa representatividade e pouco peso econmico e poltico. O problema se agrava porque na regio normalmente esto separadas as instncias de formulao e as de implementao das polticas. Embora os pases possam incrementar sua capacidade institucional ao longo do tempo e na regio alguns o tm feito , a criao e a inovao institucionais exigem estabilidade de objetivos por perodos mais extensos que os habituais quatro a seis anos dos governos na Amrica Latina, assim como recursos financeiros que proporcionem capacidade de ao. Neste sentido, a grande disparidade de cargas fiscais entre os diversos pases da regio de menos de 10% a mais de 30% do produto interno bruto (PIB) introduz diferenas estruturais nos seus possveis xitos neste terreno.
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Apesar destes problemas, na dcada de 2000 houve importantes progressos para o desenvolvimento da institucionalizao para o planejamento e execuo das polticas, desde a consolidao de agncias como a Comisso Nacional de Competitividade (CNC) da Colmbia ou o Conselho Nacional de Inovao para Competitividade (CNIC) do Chile, at desenvolvimentos mais complexos como a institucionalizao da poltica de desenvolvimento produtivo do Brasil em 2008. Nesta ltima, esboou-se uma estrutura na qual a coordenao geral corresponde ao MDIC sob as diretrizes estratgicas do CNDI,18 e com o apoio de uma instituio sui generis: uma secretaria executiva composta por representantes do BNDES, do Ministrio da Fazenda e da Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI). A criao desta secretaria uma resposta necessidade de superar gargalos institucionais que poderiam travar a operao da poltica, particularmente quando conduzida por ministrios com poder de facto que as instituies encarregadas da execuo dos recursos financeiros, problema j indicado em Suzigan e Furtado (2006).
3.1.4 fragilidade dos acordos pblico-privados
Os acordos entre o governo e o setor privado para implementar as polticas so precrios, o que se comprova no momento de reduzir gastos do setor pblico ou compromissos de investimento e gastos de contrapartida do setor privado. Alm disso, proliferam os planos e programas que so elaborados somente para responder a presses polticas de atores econmicos, para solicitar financiamento internacional ou para cumprir com disposies legais ou constitucionais. O setor empresarial, que defendeu com muito esforo as polticas protecionistas at fins da dcada de 1970, no demonstra igual fora para levar adiante polticas de diversificao e de aprimoramento da especializao produtiva nos pases da regio.19
3.1.5 fragilidade dos sinais econmicos
Os problemas de implementao se associam, no caso das polticas industriais, fragilidade dos sinais econmicos que emitem os programas destinados a expandir ou criar atividades. Comparado com o vigor e a transparncia dos sinais associados proteo comercial, que permitia fixar preos internos e maximizar a rentabilidade e que era tpica da ISI, atualmente se oferece ao empresrio, no melhor dos casos, um conjunto de indicadores difceis de interpretar e de traduzir em medidas concretas e cujo efeito sobre a rentabilidade incerto. No deve surpreender ento que a percepo de que as polticas no funcionam seja to generalizada.
18. O CNDI, criado em 2004, um rgo consultivo responsvel pela identificao das prioridades da poltica. presidido pelo MDIC e integrado por 13 ministrios setoriais, o presidente do BNDES e 14 representantes de associaes empresariais, setores industriais chave e sindicatos. 19. Por outro lado, as discrepncias entre o governo e o setor privado, apesar de terem diminudo, esto longe de ter desaparecido, como indica Alonso (2003) a respeito da Guatemala, e Scarone (2003) a respeito do Uruguai.
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As falhas de implementao e a percepo de que as polticas no funcionam afetam a legitimidade das polticas industriais e o interesse que possam ter nelas seus principais destinatrios, os empresrios. Isto conduz a uma situao paradoxal: os empresrios consideram que os recursos disponveis para executar as polticas so escassos e, no entanto, no os utilizam em sua totalidade. Encontrar a maneira de superar falhas de implementao e fazer com que as polticas funcionem um dos principais desafios que enfrentam as estratgias de desenvolvimento. Apesar dessas falhas de implementao, houve progressos nas relaes entre as autoridades pblicas e as associaes ou cmaras empresariais na etapa de formulao de polticas e, em alguns poucos casos, na sua aplicao. O dialogo pblico-privado vem se fortalecendo desde o incio da dcada de 1990, ainda que subsistam algumas situaes de conflito, e avanou at o ponto que frequentemente a liderana nas propostas de poltica tem procedido de entidades empresariais.20 As associaes empresariais tambm tm participado com diferente intensidade nos foros de negociao para estabelecer medidas de apoio competitividade, tais como o Conselho Nacional de Competitividade na Colmbia, o Foro de Desenvolvimento Produtivo no Chile ou as cmaras setoriais no Brasil.21 Em alguns casos, chegaram inclusive a fazer propostas de longo prazo com o intuito de dar estabilidade s polticas para alm dos perodos de governo; assim aconteceu, por exemplo, com a Viso 2020 fomentada no momento pela Confederao de Cmaras Industriais dos Estados Unidos Mexicanos (Concamin). Muito mais frgil tem sido a participao de outras entidades da sociedade civil na formulao das polticas. Embora os sindicatos de trabalhadores tenham estado presentes nos foros de consulta, sua presena no tem sido determinante na dinmica desses foros, com poucas ressalvas; uma das excees foi o papel desempenhado pela organizao sindical na cmara setorial da indstria automobilstica no Brasil. Outras entidades tem tido um papel ainda menor, sendo uma exceo a participao do setor acadmico no Conselho Nacional de Competitividade na Colmbia. O que se tem feito para avaliar os efeitos das polticas industriais inclusive mais limitado e insatisfatrio que o que se tem feito para avaliar a implementao dessas polticas. Nesse contexto, em matria de exame, na regio h pouco mais
20. Assim ocorreu no caso da Associao Nacional de Industriais (ANDI) na Colmbia, da Cmara Nacional da Indstria de Transformao (Canacintra) no Mxico, da Associao de Industriais da Repblica Dominicana (AIRD), da Cmara de Indstrias da Costa Rica (CICR) ou da federao de Cmaras Industriais da Amrica Central (fecaica), entidade que na dcada de 1990 fomentou uma agenda de modernizao industrial nessa regio. Nestes e em outros pases possvel ento falar de uma coresponsabilidade pblico-privada na formulao de polticas, mais que uma simples concertao de polticas (PERES, 1997). 21. No Brasil, a expresso cmara setorial no indica uma associao empresarial, seno um espao de negociao tripartite governo, empresrios e trabalhadores.
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que avaliaes de alguns programas especficos, como os de apoio a pequenas empresas ou a inovao tecnolgica, ou avaliaes gerais sobre o que sucedeu aps a aplicao das polticas, sem invocar argumentos que indiquem que elas tenham sido a causa dos resultados que se relatam.
3.2 Como superar as carncias
O que se pode fazer para superar esses problemas de discrepncia entre o que se decide e o que se expressa, e entre o que se faz e o que se avalia? Convm aprofundar em trs linhas de ao, que no se excluem entre si e que parecem promissoras. Em primeiro lugar, a formulao de polticas deve ser acompanhada, mas no seguida, por consideraes explcitas sobre as instituies que iro execut-las. Isso implica que os interessados na poltica industrial devero explorar os temas da reforma da estrutura do Estado. Essa estrutura segue respondendo a realidades organizadas em setores e subsetores produtivos, enquanto busca-se aplicar polticas de alcance sistmico ou transversal que, por definio, abarcaro mais de um setor ou mais de uma entidade executora. Isso tem particular importncia no caso de polticas que evoluram desde o estritamente setorial ao de alcance geral, como as estratgias de apoio difuso e uso de tecnologias de informao e comunicao, cujo carter transversal foi indicado anteriormente. A reforma da estrutura do Estado e o posterior desenvolvimento institucional no so temas comuns aos especialistas em organizao industrial, mas devem ser encarados para reduzir as falhas de implementao. Dada a escassez de recursos humanos qualificados nas esferas estatais vinculadas implementao das polticas, uma segunda linha de ao seria deslocar para essas reas pessoas altamente qualificadas que esto trabalhando na formulao das polticas; ou seja, transferir essa mo de obra dos departamentos de estudo e anlise para as reas operacionais, particularmente no campo. Isso no iria na contramo dos esforos de construir capacidades, posto que tais esforos so, necessariamente, de longo prazo, enquanto a redistribuio de recursos humanos pode ser de curto prazo. Certamente, tal redistribuio no deixar de ter custos elevados, tanto em termos de eficincia como de carreiras pessoais, mas uma alternativa que merece ser considerada se aceito o diagnstico de que h grande diferena entre o que se formula e o que se executa. Uma terceira linha de ao desenvolver e fortalecer os responsveis pela execuo da poltica, ou seja, instituies e pessoas que combinem as capacidades de formulao e de ao. Com tal finalidade, pode-se reforar as instituies pblicas, buscar lderes no setor privado e fortalecer agentes intermedirios como as associaes empresariais e as organizaes no governamentais.
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O desenvolvimento institucional de longo prazo na esfera estatal uma realidade nos ministrios encarregados da poltica macroeconmica e nos bancos centrais da Amrica Latina. Tambm nos setores agrcolas e extrativistas muitos pases da regio tem criado e amparado instituies vigorosas, como a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) e os institutos do petrleo no Mxico e na Venezuela. Essa experincia pode ser reproduzida nas reas ligadas ao desenvolvimento de outros setores produtivos. A liderana privada em matria de polticas tem sido eficiente em alguns casos por exemplo, na formao de alguns conglomerados produtivos em nvel local , e deve ser utilizada sempre que possvel, mas tem-se notado que de difcil organizao na regio e que no se distribui de forma que responda s necessidades de implementao. Assim, setores economicamente fracos, que precisam de grandes esforos na execuo da poltica, tendem a ter lideranas tambm precrias. O fortalecimento de entidades intermedirias de implementao tem sido uma estratgia exitosa em pases como Chile, onde tem sido utilizada para executar os programas de fomento da articulao produtiva (Profo), ainda que no deixe de existir os problemas previsveis de escolhas adversas e risco moral. Nenhuma destas aes uma panacia, tampouco de fcil implementao. Mas apresentam alternativas e merecem ser exploradas por perspectivas que combinem as dimenses econmicas, institucional e de gesto.
Na Amrica Latina, tm-se definido diversos tipos de polticas industriais, que foram resultado dos objetivos, da experincia e das capacidades econmicas e institucionais de cada pas. Em particular, tm-se concebido medidas que vo desde a execuo de polticas setoriais at a formulao de polticas horizontais, passando pelo fomento dos conglomerados produtivos com orientao de cadeia de valor. Alm disso, h uma crescente aceitao da necessidade de desenvolver polticas de alcance setorial, aquelas a que at recentemente resistia-se, em muitos pases. Dessa forma, paulatinamente tem-se reconhecido que as polticas industriais so o ncleo das estratgias de diversificao da estrutura produtiva e de mudana estrutural.22 Ao propor estratgias de poltica industrial h que se considerar cinco aspectos importantes: os critrios para selecionar os setores que sero promovidos, os instrumentos de poltica disponveis, as restries impostas pelo tamanho dos mercados nacionais e as capacidades acumuladas dos diferentes pases da regio, os espaos de ao que permitem os acordos multilaterais e bilaterais de comrcio, e a vontade poltica de levar a cabo este tipo de ao.
22. A indstria manufatureira segue exercendo papel-chave no processo de mudana estrutural. Apesar de ter perdido peso no total do produto e do emprego, tem mantido sua importncia na criao e incorporao do progresso tcnico. Mais ainda, nas economias desenvolvidas, os esforos de inovao continuam concentrados nas atividades manufatureiras (CEPAL, 2007).
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A seleo de setores deve comear reconhecendo-se que no h critrios universais para decidir quais atividades devem ser promovidas. No entanto, a vasta experincia internacional, ressaltada anteriormente, demonstra que os pases tm preferido e seguem preferindo setores e fazem-no seguindo critrios pouco precisos. Entre esses critrios destacam-se o grau de conhecimento das atividades em questo, seu dinamismo no mercado internacional devido a uma elevada elasticidade-renda com relao ao mundo em especial aos pases desenvolvidos, e o potencial de crescimento de sua produtividade. A esses critrios agregam-se outros relacionados com o carter estratgico de certas atividades, fundamentalmente pelo seu peso no produto, nas exportaes ou no emprego, geralmente em nvel nacional, mas tambm em nvel local ou subnacional. O exame das polticas ilustra amplamente o uso desses critrios, nem sempre explcito, nos pases da regio. Desde a dcada de 1980 vem-se utilizando cada vez mais a dimenso tecnolgica para definir o alcance das polticas industriais. Embora tradicionalmente um grupo de atividades tenha sido considerado um setor quando todas elas produzem bens ou servios com alta elasticidade-preo cruzada, possvel tambm definir como setor atividades que compartilham de uma trajetria tecnolgica (ROBINSON, 1953): assim, pode-se falar em setor aeroespacial, setor de biotecnologia ou setor de tecnologia de informao e comunicao. Para o desenvolvimento das atividades que compartilham uma determinada tecnologia, h tanto experincias centradas em polticas horizontais quanto outras em que se intervm diretamente em nvel empresarial, segmentos de mercado ou redes de conhecimento. Dessa forma, no que diz respeito articulao das atividades produtivas as polticas industriais tenderam a reduzir-se ao desenvolvimento dos conglomerados produtivos, no campo da tecnologia praticamente se confundem com as polticas de inovao e desenvolvimento tecnolgico. Na medida em que as polticas adquirem alcance sistmico, seu impacto sobre as condies de competitividade do conjunto da economia demanda especial ateno. Os maiores custos associados s etapas iniciais das curvas de aprendizagem no devem ter uma magnitude que ponha em risco a competitividade das empresas usurias dos novos bens ou servios, particularmente se essas empresas esto fortemente orientadas ao comrcio exterior. No fcil alcanar o equilbrio entre apoiar a diversificao do aparato produtivo interno e aproveitar as oportunidades de importar bens de capital e insumos mais baratos ou com melhor tecnologia; somente possvel buscar esse equilbrio a partir da experimentao, ou seja, por meio de polticas de base pragmtica mais que doutrinria. Como as polticas pragmticas costumam ser reativas, um importante desafio que enfrenta a regio combinar o pragmatismo com polticas muito mais proativas.
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Os instrumentos disponveis para executar este tipo de polticas so conhecidos e esto presentes na formulao de polticas nos pases da Amrica Latina. Agora, porm, diferente do que ocorria anteriormente na regio e fora dela, opera-se sob economias abertas e no possvel usar instrumentos de proteo comercial universal e permanente. Esta restrio enfraquece o sinal econmico rentabilidade esperada que se envia aos potenciais investidores nas novas atividades e faz com que parte significativa do custo das atividades de fomento deva recair sobre o Estado. Isto acarreta problemas, tanto no que diz respeito determinao das prioridades para alocar recursos oramentrios quanto estabilidade desses recursos em perodos de restrio fiscal. O suporte dos mecanismos de fomento no longo prazo, inclusive para alm do perodo de governo, segue sendo um desafio que os pases da regio ainda no puderam encarar com xito. Outro poderoso instrumento de poltica setorial, o investimento direto do Estado, est fora da agenda de grande parte dos pases da regio; mas os graus de liberdade neste contexto so grandes, como demonstram diversos casos, particularmente em nvel local ou subnacional. A experincia da regio parece indicar que os conjuntos de polticas aplicados at o presente momento, cujos efeitos cumulativos ainda no foram avaliados, no tiveram a fora indutora que no passado teve o protecionismo. Tem-se argumentado tambm que os pases pequenos e com menores capacidades institucionais no devem nem podem estabelecer polticas de alcance setorial. Sem ignorar a importncia de utilizar o mercado interno para conquistar economias de escala e aprendizagem, tambm no se deve ignorar que o tema perde fora em economias abertas, como mostra a experincia em numerosos pases pequenos que funcionam como plataformas de exportao muito competitivas. Ainda que a capacidade institucional seja um requisito significativo, particularmente no curto prazo, o fato de que ela seja limitada no obriga a descartar as atividades de alcance setorial, seno as concentrar em subsetores, segmentos ou at produtos que estejam ao alcance das capacidades existentes. A alternativa reduzir a magnitude dos esforos e no dar saltos no vazio. Neste sentido, a experincia na regio com as polticas de fomento dos conglomerados produtivos revela que at os pases pequenos tem conseguido formular polticas para melhorar seu padro de especializao. Com respeito aos espaos de ao que permitem os acordos comerciais internacionais, Ul-Haque (2007) indica que, na atualidade, o alcance da poltica industrial est restringido pela crescente ingerncia das normas da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) em campos anteriormente considerados como exclusivos das polticas internas de cada pas. Alm da reduo geral das barreiras ao comrcio, as regras da OMC probem os subsdios exportao e as restries quantitativas ao comrcio, exceto para os pases menos desenvolvidos. As novas regras tambm incluem medidas vinculadas ao comrcio com respeito
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ao investimento estrangeiro no possvel aplicar condies de contedo nacional ou de desempenho e de propriedade intelectual as normas sobre o tema devem cumprir pelo menos certos padres mnimos. Contudo, no se deve exagerar o peso dessas limitaes, pois, como indica Rodrik (2004), o que impede o desenvolvimento das polticas industriais mais a vontade dos governos de execut-las que sua capacidade de faz-lo. No que se refere vontade poltica de execut-las, as aes setoriais enfrentam uma situao ambgua na regio. At mesmo pases que no consideram legtimas as polticas setoriais praticam-nas de maneira muito mais ad hoc e frequentemente aplicam medidas especificas e apoio a setores em crise. Dado que estas polticas so necessrias para aumentar sua legitimidade. Duas linhas de ao so prioritrias. Por um lado, preciso melhorar a capacidade de implementao, reduzindo a brecha que existe entre a formulao das polticas e a capacidade institucional de execut-las; a persistncia dessa brecha prejudica a credibilidade daqueles que estabelecem as polticas e, portanto, as prprias polticas. Por outro lado, h que se avanar consideravelmente na tarefa de avaliar o impacto das polticas em funo dos seus objetivos finais: crescimento econmico, progresso tecnolgico, aumento da produtividade. Posto que os recursos pblicos so escassos, somente efetuando avaliaes robustas ser possvel gerar espao para realocar recursos de outras reas de poltica at estas. Estas reflexes no so novas, mas so cruciais.23 inegvel que tem havido avanos, como ilustra, desde o incio da dcada, o Programa de Desenvolvimento Empresarial do Mxico 2001-2006 ou, mais recentemente, a Poltica de Desenvolvimento Produtivo do Brasil de 2009, que fazem referencia explcita a metas quantitativas, demonstrando assim um evidente progresso com respeito aos programas anteriores. Contudo, os progressos no conjunto da regio so insuficientes. Isto afeta gravemente polticas que precisam competir por recursos fiscais com outras polticas de grande legitimidade como educao bsica, sade pblica ou segurana nacional e devem justificar sua razo de ser. Por serem essenciais para diversificar o aparato produtivo e possibilitar a acelerao do crescimento da produtividade, as polticas industriais devem recuperar sua legitimidade e, para faz-lo, tm que demonstrar seus efeitos. Apesar dos grandes progressos desde os anos quando se afirmava que a melhor poltica industrial no fazer poltica industrial, de uma forma geral, uma questo crucial permanece em aberto. Mesmo que as polticas de diversificao da estrutura produtiva pudessem comprovar tecnicamente sua
23. Esta ideia j foi destacada em Peres (1997), Stallings e Peres (2000) e Peres e Stumpo (2002).
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capacidade de gerar impactos positivos, no est claro quais seriam os agentes sociais interessados em que essas polticas se propagassem nos pases da regio, ou seja, os agentes que apoiariam com seus recursos econmicos e polticos iniciativas desta ndole, indo alm do fomento aos conglomerados produtivos que, com poucas excees, esto longe de contar com recursos significativos. As polticas industriais tm tido um lento retorno na Amrica Latina e tm podido operar, ainda que em pequena escala, em economias abertas e com poucas polticas macroeconmicas ortodoxas, muito embora ex ante se aceitasse que as polticas macroeconmicas ortodoxas seriam incompatveis com a aplicao de polticas industriais. Para que essas polticas deixem de ter um peso somente secundrio, os atores sociais, incluindo o Estado, tero que incorpor-las e comprometer o respaldo de seu poder e recursos.
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CAPTULO 5
DESAFIOS DA POLTICA INDUSTRIAL BRASILEIRA
1 INTRODUO
No incio deste sculo, vrios pases da Amrica Latina voltaram a adotar polticas de incentivos setoriais identificadas como polticas industriais (PERES, 2006; PERES; PRIMI, 2009). Em muitos casos, estas novas polticas tm como foco o incentivo inovao, portanto tomam a forma de incentivos horizontais, sem a escolha ex-ante de empresas vencedoras ou mesmo de setores. No entanto, apesar da roupagem moderna exibida pelas novas polticas industriais com o foco em inovao, e pesquisa e desenvolvimento (P&D), elas ainda fazem uso extensivo de incentivos setoriais, mais identificados com as polticas do perodo de substituio de importaes (ISI), como a seleo de setores e empresas a serem apoiadas. No entanto, ao contrrio dos anos 1970, as polticas atuais de promoo setorial ajudam o fortalecimento de empresas em setores que o Brasil j competitivo e, portanto, o risco de fracasso parece ser menor do que aquela de criao de setores novos. Apesar do esforo recente do Brasil na adoo de polticas industriais ser louvvel, faz-se necessrio ter em mente trs desafios na execuo de polticas industriais. Primeiro, apesar do foco das polticas industriais sempre envolverem incentivos inovao, as polticas industriais no partem de um tabula rasa. Em uma economia com estrutura industrial to diversificada quanto a brasileira, a legitimidade de uma poltica industrial em um ambiente democrtico depende, entre outras coisas, de que os setores tradicionais tambm estejam contemplados na poltica de fomento do Estado. Esta busca por legitimidade ou racionalidade nas polticas de fomento setoriais cria um claro dilema para as polticas industriais modernas: a indstria que se quer ter (mais intensiva em tecnologia) versus a indstria que se tem (mais competitiva em produtos de baixa e mdia-baixa intensidade tecnolgica). Segundo, a preocupao excessiva do Estado em mostrar para a sociedade que adota uma poltica industrial moderna leva a algumas contradies. Apesar de o histrico de industrializao do Brasil ter sido sempre favorvel ao investimento direto externo (IDE) mesmo na sua fase mais nacionalista, nos anos 1970 , a poltica industrial atual, em alguns casos, discrimina entre empresas brasileiras e empresas de propriedade estrangeira no que tange formao de empresas lderes nacionais. Esta discriminao, no entanto, no ocorre nas polticas de incentivo a P&D e inovao tal como fazem os Estados Unidos com o fomento pesquisa ligado a projetos de uso militar e civil. Apenas recentemente, como a Medida
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Provisria (MP) no 495, de julho de 2010, h a possibilidade de o governo utilizar seu poder de comparar para incentivar tecnologias domsticas como fazem os Estados Unidos. Por fim, apesar das mudanas observadas na relao entre Estado e empresrios no Brasil dada a consolidao da democracia nas duas ltimas dcadas, esta relao continua baseada na relao pessoal e direta, sem a mediao ativa das associaes empresariais. Assim, ainda no muito claro os mecanismos de controle da relao estado e empresrios. No entanto, a criao do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) pode vir a se tornar um frum importante para que se construa um consenso entre diferentes setores da sociedade e governo do que venha a ser uma poltica industrial. Dados os trs problemas supracitados, argumenta-se neste captulo que a poltica industrial brasileira apresenta uma srie de desafios que refletem a dificuldade de se estruturar uma poltica industrial em um pas com estrutura produtiva diversificada, como a brasileira, inserido em um contexto democrtico no qual nem sempre fcil fazer escolhas ou mesmo justificar polticas, cujos resultados aparecem apenas no longo prazo. A poltica industrial , ao mesmo tempo, horizontal para todos os setores e seletiva, estabelecendo uma srie de metas e indicadores de performance, mas sem contar com mecanismos formais de avaliao ao nvel das empresas. Alm desta introduo, o trabalho conta com mais cinco sees. A seo 2 discorre brevemente sobre a lgica de se criarem vantagens comparativas; na seo seguinte, a 3, mostra-se o ressurgimento da poltica industrial no Brasil e na Amrica Latina. Em especial, na seo 3 explicam-se as duas polticas industriais adotadas no Brasil a partir de 2003. A seo 4 discorre sobre a poltica de criao de empresas nacionais globais e a seo 5 discorre sobre a relao entre Estado e setor privado. Na ltima sesso, faz-se uma breve concluso do texto, argumentando que no h solues simples para os desafios da poltica industrial apontados ao longo deste estudo. Apesar disso, necessrio que as desafios sejam reconhecidos e que as instituies pblicas busquem, na medida do possvel, promover um debate mais abrangente para que se buque um maior consenso do que se espera e avaliar a poltica industrial.
2 POLTICA INDUSTRIAL E A CRIAO DE VANTAGENS COMPARATIVAS
Poltica industrial um tema de grande controvrsia na literatura econmica. Parte desta controvrsia decorre do simples fato que, normalmente, a ideia de poltica industrial vai contra um dos conceitos mais antigos e respeitados da teoria econmica: o conceito de vantagens comparativas do economista David Ricardo. Segundo este autor, cada pas deveria se concentrar na produo daqueles
Desafios da Poltica Industrial Brasileira
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produtos que tivessem alguma vantagem comparativa;1 desta forma, todos os pases poderiam aumentar o consumo e o bem-estar da populao por meio do comrcio internacional. Os crticos dessa teoria mostram que, apesar de sua ideia geral ser correta, ou seja, o comrcio internacional aumenta o bem-estar, a teoria das vantagens comparativas uma teoria esttica: pressupe o custo de oportunidade na produo de um produto em termos de outro no estado das artes atual. Por exemplo, h meio sculo, nem Japo nem Coreia tinham vantagem comparativa na produo de automveis. Na verdade, a companhia automobilista que mais vendeu automveis no mundo no fim de 2008, a Toyota, fracassou em sua primeira tentativa de exportar para os Estados Unidos e teve que ser socorrida pelo governo japons para no ir falncia depois de mais de 25 anos produzindo em um mercado protegido (CHANG, 2008, p. 19). Assim, para alguns, vantagens comparativas podem ser criadas, a exemplo dos vrios casos de poltica industrial nos pases asiticos e mesmo na Amrica Latina (AMSDEN, 1989, 2001; WADE, 1990; RODRIK, 2007). Uma das crticas relativas s vantagens comparativas, decorrente de maior especializao que resultaria de maior integrao comercial de um pas ao resto do mundo, refere-se aos efeitos desta especializao nos gastos em P&D e inovao no mercado domstico (RODRICK, 1995, p. 2954-2958). Rodrick mostra que maior abertura da economia ocasiona efeitos alocativos vantagens comparativas de tamanho de mercado e de redundncia de gastos com pesquisas, cujos efeitos lquidos na inovao e crescimento da economia de um pas so incertos. Por exemplo, o aumento do tamanho do mercado pode fazer crescer a demanda por pesquisas no setor de P&D domstico, mas este ganho de demanda pode ser mais que compensado por uma reduo dos gastos com P&D domstico. Isto seria devido aos efeitos alocativo (o setor de P&D nas economias desenvolvidas mais competitivo) e de redundncia (na ausncia do comrcio internacional, cada pas teria que investir mais em P&D). Portanto, no claro ex-ante como a maior integrao comercial afetaria a dinmica de inovao dos pases menos desenvolvidos. Uma crtica mais direta teoria das vantagens comparativas em um contexto de poltica industrial feita pela economista Amsden (1989) no seu detalhado estudo sobre a poltica industrial da Coreia. A autora mostra que as elevadas taxas de crescimento puxadas pelas exportaes no foram resultado de uma padro de especializao baseada nas vantagens comparativas da indstria coreana no incio dos anos 1960, dominada pela indstria de fiao e tecelagem. Segundo Amsden, os setores de maior complexidade, que deram origem aos grandes grupos
1. Um pas tem vantagem comparativa na produo de um bem se o custo de oportunidade na produo do bem em termos de outros bens mais baixo que em outros pases. Ver Krugman e Obstfeld (2001, p. 14-15).
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empresarias coreanos (chaebols), tiveram sua origem em uma poltica de substituio de importaes no ps-guerra. O sucesso desta poltica foi baseado em pelo menos trs caractersticas importantes: i) o apoio a grandes grupos empresariais em setores intensivos em capital; ii) o controle do investimento direto; e iii) o poder do governo de conceder subsdios e disciplinar os grupos empresariais por meio da exigncia de performance (stick-and-carrot policies), inclusive com metas de exportao para firmas individuais. A estratgia de industrializao, na concepo de Amsden (1989, 2001), est claramente ligada formao de grandes grupos empresariais domsticos,2 que tem sido tambm uma estratgia seguida recentemente pelo governo brasileiro. A ligao entre grandes grupos empresariais e industrializao no caso dos pases de industrializao tardia decorria de dois motivos. Primeiro, a poltica industrial nos anos 1960 e 1970 tinha como prioridade criar setores intensivos em capital siderurgia, metalurgia, petroqumica, indstria naval, material de transporte etc. que exibem economias de escala. Dessarte, para serem competitivas, as empresas nestes setores tinham que ser empresas grandes. Segundo, as empresas grandes faziam parte da estratgia de diversificao dos grandes grupos empresariais em indstrias no correlatas uma estratgia de aprendizagem na execuo de projetos que envolvia planejamento, superviso da construo, identificao de fornecedores, aquisio e transferncia de tecnologia etc. (AMSDEN, 2001, p. 197). Visto que os grupos empresariais dos pases de industrializao tardia no eram proprietrios de tecnologias modernas, a vantagem competitiva vinha da diversificao do investimento em vrios setores. Na anlise de Amsden (2001), o sucesso da poltica industrial de pases como Coreia do Sul e Taiwan, quando comparado ao de pases como Brasil e Mxico, explicado, em parte, pelo xito dos asiticos em criarem empresas lderes vis--vis os pases latino-americanos.3 Ainda segundo a autora, por terem comeado seu esforo de poltica industrial em uma sociedade que exibia baixa desigualdade de renda e de posse da terra, estes pases puderam implementar polticas industriais mais concentradoras, que levaram formao de empresas lderes globais.4 Um ltimo ponto em relao formao de grandes grupos privados nacionais e poltica industrial refere-se ao controle imposto sobre o investimento direto externo (IDE). Segundo Amsden (2001), pases como Coreia, Taiwan e ndia restringiram a entrada de capital externo nas suas economias aps a independncia,
2. Em palestra na sede do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) no Rio de Janeiro no dia 23 de setembro de 2009, a economista Alice Amsden defendeu de forma clara a criao de empresas multinacionais brasileiras como uma estratgia de promover um maior market share no comrcio internacional. 3. No caso do Brasil, a poltica de criao de grandes grupos nacionais um pouco diferente daquela adotada na Coreia visto que aqui o objetivo muito mais a internacionalizao de empresas que j so competitivas ao invs de uma estratgia voltada para a diversificao de grupos empresariais. 4. O que no est muito claro nesta anlise por que uma ditadura militar iria se preocupar com protestos sociais.
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tendo optado, desde o incio, por desenvolverem tecnologias prprias. No caso de pases da Amrica Latina e da Turquia, o IDE no foi controlado na fase inicial da industrializao e, assim, estes pases ficaram presos a um modelo de compra de tecnologias desde o incio da sua industrializao, tendo perdido a vantagem de first mover em setores industriais importantes. Em resumo, a maior integrao comercial de um pas em desenvolvimento com o resto do mundo pode ocasionar menos e no mais inovao. Para alguns autores que defendem a existncia de uma poltica industrial, vantagens comparativas podem ser criadas por meio da formao de grandes grupos empresariais em novas indstrias, desde que o Estado exera alguma disciplina nos grupos empresariais incentivados exigncias de performance. A Coreia fez uso intensivo desta estratgia, assim como faz a China atualmente. Aps esta breve introduo sobre poltica industrial, a seo seguinte mostrar o renascimento das polticas industriais na Amrica Latina aps duas dcadas (anos 1980 e 1990) nas quais elas foram desmontadas, em um contexto histrico no qual as polticas industriais passaram a ser vistas como fontes de ineficincia que prejudicavam o crescimento econmico. Alm do renascimento das polticas industriais, elas retornam de forma muito mais intensiva, sendo utilizadas tanto para fomentar a criao de novos setores como tambm para fomentar setores nos quais j se competitivo.
3 O RENASCIMENTO DA POLTICA INDUSTRIAL NO BRASIL E NA AMRICA LATINA
Desde os anos 1980, com a crise da dvida, iniciada com a moratria do Mxico em 1982, os pases da Amrica Latina foram aos poucos diminuindo o uso de polticas industriais como forma de promover o desenvolvimento do setor. Esta retirada dos governos da promoo de setores econmicos ocorreu tanto em funo de questes prticas relacionadas falta de recursos fiscais como tambm em virtude de mudanas no campo da teoria econmica, representadas pelo conjunto de polticas de carter liberal conhecidas como Consenso de Washington (WILLIAMSON, 1989). Cabe destacar que, apesar de o Brasil dos anos 1990 ter abraado as medidas do Consenso de Washington assim como o fizeram os demais pases da Amrica Latina com exceo, claro, de Cuba , o governo nunca deixou por completo de adotar polticas de incentivos setoriais. O BNDES teve uma atuao importante naqueles anos no financiamento do processo de privatizao, que contou tambm com a forte participao dos fundos de penso estatais. Assim, no Brasil, mesmo a privatizao teve forte participao ativa do governo no financiamento de grupos vencedores. Adicionalmente, o BNDES atuou, nos anos 1990, como financiador de processos de fuso e aquisio (F&A), o que levou reestruturao
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e concentrao em alguns setores, tais como o setor de lacticnios e o de autopeas e mesmo no financiamento a novos investimentos da indstria automobilstica. O setor automobilstico, por sinal, alm de contar com recursos financeiros do BNDES para a sua reestruturao nos anos 1990, obteve uma poltica especfica de fomento, com incentivos setoriais, e proteo de mercado, com aumento de tarifas. No entanto, apesar da existncia de uma poltica de incentivos para o setor automobilstico, os demais setores da indstria no contavam com uma poltica industrial. At mesmo a poltica de fomento inovao somente comeou a ser estruturada no incio do segundo mandato do governo de Fernando Henrique Cardoso, em 1999, quando foram criados os fundos setoriais.5 Peres (2006) mostra que o ressurgimento da poltica industrial na Amrica Latina pode ser dividido em quatro grandes grupos de polticas de promoo de competitividade. O primeiro grupo seria formado por aquelas polticas de fomento setorial que, em muitos casos, representam a continuao das polticas adotadas no perodo de substituio de importaes com o objetivo de aumentar a competitividade de setores econmicos que j existem, por meio da criao de novos elos na cadeia produtiva. As polticas de incentivos ao setor automobilstico no Brasil e nos demais pases da Amrica Latina fazem parte deste grupo, junto s demais polticas de incentivos setoriais direcionadas a setores intensivos em mo de obra. De uma forma ou de outra, estes setores nunca deixaram de ser totalmente incentivados, mesmo nos anos 1990. O segundo grupo representado por um conjunto de polticas setoriais identificado com o que se conhece na literatura como a sntese neoschumpeteriana (PERES; PRIMI, 2009, p. 22; SUZIGAN; FURTADO, 2006, p. 164-165; DOSI, 1988; NELSON; WINTER, 1982). Esta linha de pensamento destaca o papel estratgico da inovao no desenvolvimento econmico, enfatizando o conhecimento como predominantemente tcito e dependente de um ambiente institucional que favorea a inovao. De acordo com esta viso, o mercado no necessariamente garante que haja alocao de recursos nas atividades mais intensivas em conhecimento e inovao e, portanto, o governo tem que utilizar uma srie de incentivos para modificar os preos relativos, tornando mais atrativo o investimento nos setores intensivos em tecnologia.
5. A primeira mudana de vulto que ocorre na poltica de fomento cincia, tecnologia e inovao (CT&I) no Brasil, na dcada de 1990 a estruturao dos fundos setoriais (fSs) a partir de 1999. Com a criao destes fundos, o setor produtivo passa a participar da formulao e do planejamento do incentivo inovao no Brasil. Tem-se a garantia de um volume mnimo de recursos para o financiamento das polticas de CT&I e exige-se que um percentual mnimo dos desembolsos dos fSs ocorra nas regies de menos dinamismo econmico. No entanto, mesmo com o avano que representou a criao dos fSs, os recursos destes fundos passaram a ser contingenciados ao longo dos anos: ainda havia limitaes legais aos projetos de parceria entre universidades e empresas, e o apoio do governo a projetos de CT&I no podia assumir a forma de subveno econmica. Estes problemas foram solucionados com a Lei da Inovao de 2004 e com a Lei do Bem de 2005 as duas mudanas legislativas mais importantes desde a Constituio federal e a criao dos fSs (ALMEIDA, 2008).
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Desta forma, a poltica industrial identificada com a concepo neoschumpteriana envolve a criao de setores mais intensivos em tecnologia, por exemplo, a produo de software, tecnologias de informao e comunicao (TICs), biotecnologia etc. Este tipo de poltica aquele mais identificado com a concepo moderna de poltica industrial, no qual reconhecida a necessidade de se criar um sistema nacional de inovao em que atores pblicos e privados interajam continuamente na busca de conhecimento e inovao.6 O terceiro grupo de polticas de promoo de competitividade adotadas pelos pases da Amrica Latina baseia-se na promoo de setores que foram privatizados nos anos 1990, nos quais o Estado passou a ter um papel muito mais de regulador que de produtor direto. Estes setores so intensivos em capital e sujeitos a rendimentos crescentes de escala: setor eltrico, de telecomunicao, gs natural e petrleo. A poltica industrial para estes setores est ligada ao desenvolvimento de um ambiente regulatrio adequado, que facilite o aumento do investimento pblico e privado. Cabe salientar que, recentemente, vrios pases da Amrica Latina tm adotado uma poltica que envolve a nacionalizao direta de algum destes setores como fez a Venezuela com a estatizao do setor de petrleo e gs ou o patrocnio de maior interveno do governo nestes setores como tem sido feito pelo governo do Equador e mesmo pelo governo brasileiro por meio da nova legislao proposta para a explorao de petrleo da camada do pr-sal.7 Por fim, o quarto grupo de poltica industrial na Amrica Latina e no Brasil est identificado com aquelas polticas de promoo de empresas pequenas e mdias em clusters ou, como mais conhecido no Brasil, polticas de promoo de arranjos produtivos locais (APLs). Este tipo de poltica amplamente aceito e at mesmo incentivado pelas instituies internacionais como uma forma de estimular o desenvolvimento local. A ideia por trs deste tipo de poltica que empresas pequenas e mdias, quando em um mesmo territrio e na mesma atividade produtiva, apresentariam externalidades positivas, decorrentes da aglomerao espacial, maior disponibilidade de mo de obra especializada, atrao de
6. importante destacar que os crticos da poltica industrial no aceitam a noo de inovao especfica, restrita a alguns setores. Conforme lembram Cando-Pinheiro, ferreira e Schymura (2007, p. 23): Note que as prescries desta subseo vo de encontro ao senso comum de que a poltica industrial deve promover setores caracterizados por um grau de sofisticao tecnolgica cada vez maior. Na verdade no existe nenhuma evidncia de que o processo de desenvolvimento est associado ao deslocamento em direo a indstrias progressivamente mais intensivas em conhecimento. Existem muitos pases que so desenvolvidos e no dominam tecnologias avanadas (Nova Zelndia e Itlia, por exemplo) e outros que dominam tecnologias de ponta e no so desenvolvidos (Rssia, por exemplo). 7. A chamada camada pr-sal uma faixa que se estende ao longo de 800 quilmetros entre os estados do Esprito Santo e de Santa Catarina, localizada abaixo do leito do mar e englobando trs bacias sedimentares Esprito Santo, Campos e Santos. O petrleo encontrado nesta rea est a profundidades que superam os sete mil metros, abaixo de uma extensa camada de sal. O governo anunciou, em setembro de 2009, sua inteno de capitalizar a Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras) em R$ 100 bilhes para ser a operadora nica dos campos de petrleo do pr-sal e a criao de uma nova companhia estatal para controlar a explorao do petrleo da camada do pr-sal.
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fornecedores etc. Esta literatura bastante influenciada pelos estudos dos distritos industriais italianos da chamada terceira Itlia.8 O quadro 1 sintetiza os quatro tipos de polticas de competitividade adotadas pelas economias latino-americanas.
QUADRO 1
Quatro tipos de poltica industrial na Amrica Latina
Tipo de poltica Polticas de promoo setorial Polticas de fomento inovao e construo de setores dinmicos neoshumpeterianos Polticas de regulao Polticas de promoo de APLs fonte: Peres (2006). Elaborao prpria. Objetivo Aumentar a competitividade de setores j existentes e criar novos elos na cadeia de produo fomentar a inovao e a criao de setores em atividades intensivas em tecnologia e/ou conhecimento Melhorar o ambiente regulatrio Promover a modernizao e a competitividade das pequenas e mdias empresas nos clusters Exemplos Indstria automobilstica, txtil e de vesturio etc. frmacos, biotecnologia, software e nanotecnologia Setores de energia, telecomunicao, petrleo e gs Aglomeraes produtivas nos setores de calados, mveis e confeco
Mas ser que as diversas polticas de promoo de competitividade adotadas atualmente pelos diversos pases da Amrica Latina, como mostrado, poderiam ser genuinamente caracterizadas como polticas industriais? Para muitos autores, principalmente aqueles identificados com a linha neoschumpeteriana, apenas o segundo tipo de poltica descrito poderia ser caracterizado como poltica industrial, j que ele envolveria a criao de setores dinmicos intensivos em tecnologias, que so setores nos quais os pases latino-americanos ainda carecem de vantagens comparativas.9 No entanto, sendo mais pragmticos, vrios autores brasileiros (FLEURY; FLEURY, 2004; FURTADO, 2004; KUPFER, 2009) reconhecem ser impossvel que as polticas de fomento setorial fiquem restritas a setores intensivos em conhecimento e tecnologia. Kupfer (2009, p. 220) argumenta que o Brasil no pode promover uma especializao ainda maior de suas atividades industriais, pois o pas ainda carece de uma massa crtica em termos de capacitao tecnolgica e financeira, a qual permitiria indstria brasileira integrar-se economia mundial como fornecedora de bens e servios de alto valor agregado. Dessarte, em uma viso pragmtica, o Brasil teria que continuar na trajetria de diversificao da atividade industrial, o que implica a promoo da competitividade e do investimento, mesmo em setores nos quais a indstria brasileira j competitiva.
8. Ver, entre outros estudos sobre distritos industriais, Piore e Sabel (1984), Pyke e Sengenberger (1992), Humphrey (1995), Locke (1995), Rabellotti (1995), Humphrey e Schmitz (1996), Locke e Berger (2001). 9. Para vrias definies diferentes de poltica industrial, ver Peres e Primi (2009).
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Da mesma forma, Fleury e Fleury (2004, p. 92) apontam que a estratgia de poltica industrial no Brasil deve ter como objetivo ampliar a capacidade produtiva e comercial da indstria, com vistas a garantir condies concorrenciais sustentveis nos mercados internos e externos. Os autores argumentam que os objetivos de uma poltica industrial devem ser amplos, tais como: i) criao de empregos em grande escala, por meio de empresas do tipo maquiladoras; ii) criao de empregos qualificados em APLs; iii) fortalecimento das indstrias difusoras de conhecimento tecnolgico; e iv) reduo da dependncia externa e da vulnerabilidade da indstria domstica por meio da criao de empresas nacionais lderes, do adensamento de cadeias de produo e aumento do valor adicionado pelas subsidirias de empresas multinacionais no Brasil. Furtado (2004) segue a mesma linha dos autores supracitados e coloca a diversificao da indstria como uma vantagem competitiva para o Brasil. Segundo o autor, a poltica industrial deve focar, entre outras coisas, o desenvolvimento de capacidades comerciais, tecnolgicas, financeiras e inovativas enquanto estratgia de crescimento das exportaes da indstria brasileira. A estratgia defendida por Furtado o aumento da capacidade competitiva das empresas brasileiras, tanto por meio do desenvolvimento das funes empresariais que agregam valor a produtos tradicionais marketing, logstica, assistncia tcnica, confiabilidade etc. quanto pelo incentivo internacionalizao de empresas brasileiras e formao de empresas lderes. Em resumo, como mostrado, alguns autores brasileiros so cticos quanto possibilidade de adoo de uma poltica industrial voltada apenas ao fomento inovao no Brasil nas atividades mais dinmicas e intensivas em tecnologia. Na verdade, qualquer poltica industrial no Brasil, para ter o apoio dos empresrios e das associaes empresariais, precisa ser o mais abrangente possvel. justamente a demanda por polticas industriais mais abrangentes que pode explicar a mudana da primeira poltica industrial do governo Lula adotada em 2004, com foco mais neoschumpteriano para uma poltica mais abrangente, adotada em 2008, na linha daquela defendida pelos autores supracitados. Em seguida, explicam-se estas duas polticas industriais.
3.1 A Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE)
As sucessivas crises internacionais e o baixo crescimento dos pases da Amrica Latina fizeram que, na dcada atual, aumentasse o interesse por um papel mais ativo do Estado na economia. No Brasil, com a eleio do presidente Lula em 2002, tem incio um grupo de trabalho j no seu primeiro ano de governo, em 2003, com o intuito de criar uma nova poltica industrial. Em 2004, o governo lana a Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior. Esta poltica consistia em um plano de ao do governo federal que tinha como objetivo o aumento da eficincia da estrutura produtiva, da capacidade de inovao das empresas brasileiras e a expanso das exportaes. Cabem aqui alguns esclarecimentos.
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Primeiro, a PITCE atuava em trs eixos: linhas de ao horizontais inovao e desenvolvimento tecnolgico, insero externa/exportaes, modernizao industrial, ambiente institucional , promoo de setores estratgicos software, semicondutores, bens de capital, frmacos e medicamentos e atividades portadoras de futuro biotecnologia, nanotecnologia e energias renovveis. Dado o seu foco na promoo de inovao, a PITCE contou com a simpatia mesmo de tradicionais crticos da poltica industrial (CANDO-PINHEIRO; FERREIRA; SCHYMURA, 2007), que aceitam polticas de incentivo inovao uma vez que os ganhos sociais da inovao so superiores aos ganhos privados. Segundo, em relao definio de setores estratgicos e portadores de futuros, Cando-Pinheiro, Ferreira e Schymura (2007) criticam esta abordagem, lembrando que no h porque o Brasil tentar desenvolver vantagens comparativas em setores especficos. No obstante, outros autores (SUZIGAN; FURTADO, 2006) apontam ser este o caminho correto a seguir na moderna poltica industrial. Terceiro, embora a PITCE tivesse como foco a promoo da inovao e de setores estratgicos, esta poltica envolvia tambm um programa de promoo de pequenas empresas agrupadas em APLs, a promoo da internacionalizao de empresas e a desonerao do investimento produtivo. Apesar de contemplar medidas horizontais para vrias atividades econmicas, a PITCE foi muito criticada pela falta de clareza e objetivos relativos aos demais setores, entre os quais aqueles mais intensivos em mo de obra como calados, txtil e confeces, madeira e mveis etc., que so importantes empregadores no Brasil. Talvez em decorrncia destas crticas, o governo tenha decidido lanar uma segunda poltica industrial em 2008, a Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP).
3.2 A Poltica de Desenvolvimento Produtivo
Os vrios diagnsticos que existiam sobre poltica industrial no Brasil sempre abordavam no uma, mas diversos tipos de polticas industriais, a depender das caractersticas do setor da economia a ser incentivado. A definio de poltica industrial enfrenta sempre um dilema implcito entre o que queremos ser um pas com uma estrutura produtiva especializada em produtos de alta tecnologia, com exportaes de produtos e servios de alto valor agregado e o que j somos um pas com estrutura produtiva diversificada, com vantagens competitivas na produo de produtos agropecurios, minerais e siderurgia. Esse dilema pode ser conciliado com uma estratgia de poltica industrial mais ampla, na linha sugerida por Fleury e Fleury (2004), j comentada, que destacam vrias estratgias de poltica industrial desde a promoo de empresas maquiladoras at a criao de setores intensivos em tecnologia. Esta ideia
191
pragmtica de poltica industrial talvez seja o que est por trs da PDP adotada pelo governo em 2008.10 A PDP foi lanada em uma conjuntura positiva da economia brasileira, em um momento no qual o Brasil estava s vsperas de ser elevado categoria de grau de investimento por uma das agncias internacionais de avaliao de risco.11 O pas vinha obtendo supervits comerciais consistentes, acumulando divisas, reduzindo os indicadores de endividamento pblico e melhorando a distribuio de renda. Como divulgado por ocasio do lanamento da PDP,12 tomando-se como base dezembro de 2007, o Brasil havia completado 23 trimestres consecutivos de expanso da produo industrial, 15 trimestres de ampliao do consumo e 13 trimestres seguidos de crescimento do investimento. Uma das grandes inovaes da PDP, segundo o governo, foi o estabelecimento de um conjunto de metas para 2010, que poderiam ser facilmente monitorveis. Estas metas, segundo o documento de divulgao da PDP, tinham
o propsito de indicar, com clareza, o sentido e o alcance da PDP, atuando como elemento de coordenao de expectativas na economia brasileira; e, de modo subsidirio, permitir o acompanhamento peridico dos resultados da poltica.
As grandes metas da PDP eram as seguintes: 1. aumento da taxa de investimento da economia brasileira de 17,6% do produto interno bruto (PIB) (R$ 450 bilhes) em 2007 para 21% do PIB (R$ 620 bilhes) em 2010; elevao do gasto privado em P&D de 0,51% do PIB (R$ 11,5 bilhes) em 2005 para 0,65% do PIB (R$ 18,2 bilhes) em 2010; ampliao da participao das exportaes brasileiras nas exportaes mundiais de 1,18% (US$ 160 bilhes) em 2007 para 1,25% (US$ 208,8 bilhes) em 2010; e crescimento do nmero de micro e pequenas empresas (MPE) exportadoras em 10% em relao a nmero de MPEs exportadoras de 2006 11.792 empresas.
2. 3.
4.
Apesar de a fixao de metas com prazos ser uma medida positiva da PDP, essas metas-pas no ajudam muito o acompanhamento do esforo de poltica
10. O foco da PDP em vrios setores industriais um dos pontos elogiados pela federao das Indstrias do Estado de So Paulo (fIESP). Ver a seo 2 de fIESP (2008). 11. O Brasil foi elevado categoria de grau de investimento pela Standard & Poors em 30 de abril de 2008 e pela fitch Ratings no dia 30 de dezembro do mesmo ano. Apesar da crise financeira mundial iniciada em setembro de 2008, em 22 de setembro de 2009, o Brasil foi elevado categoria grau de investimento pela Moodys. 12. As informaes sobre a PDP podem ser encontradas no site do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC): <http://www.desenvolvimento.gov.br/pdp>.
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industrial por trs motivos. Primeiro, porque a meta agregada para uma taxa de investimento de 21% do PIB no reflete muito o esforo da poltica industrial. O aumento da taxa de investimento pode ser alcanado, por exemplo, em virtude do crescimento do investimento pblico muito mais em decorrncia do Programa de Acelerao Econmica (PAC) do que do real esforo de poltica industrial. Segundo, a meta de crescimento de exportao como indicador de sucesso da poltica industrial uma meta dbia porque, no curto prazo, o aumento da participao das exportaes pode resultar do crescimento da produo e exportao dos setores nos quais o Brasil j tem vantagem comparativa. Isto no contribui para a mudana desejada na composio da produo industrial e na pauta de exportaes em direo a produtos de maior valor agregado, o que sempre foi um dos objetivos da poltica industrial. Por exemplo, a participao das exportaes brasileiras nas exportaes mundiais passou de 0,86% em 2000 para 1,25% em 2008. Entretanto, grande parte deste crescimento decorreu da evoluo favorvel dos preos das commodities, intensificando a atual estrutura produtiva do pas.13 Terceiro, a meta de crescimento do nmero de MPEs exportadoras outra meta dbia como medida do esforo de poltica industrial. Apesar de ser verdade que a pauta de exportao no Brasil concentrada as grandes empresas responderam por 91,9% do valor exportado pelo Brasil em 2007 , no est claro qual o benefcio decorrente do crescimento do nmero de MPEs exportadoras, uma vez que a forma de insero destas empresas no mercado mundial talvez seja a questo mais importante14 e, com o crescente processo de internacionalizao de empresas brasileiras, as grandes empresas devem naturalmente aumentar ainda mais a participao nas exportaes. Por fim, faz-se necessrio reconhecer que metas de poltica industrial envolvem um complicado equilbrio entre metas de curto e longo prazo. As mudanas que se espera de uma verdadeira poltica industrial somente podem ser avaliadas no longo prazo, mas preciso ter metas de curto prazo para o acompanhamento da poltica para que erros sejam corrigidos e programas que funcionam melhorados. Esta a grande inconsistncia temporal das polticas industriais adotadas por governos democrticos: a mudana estrutural que se deseja com a poltica industrial , necessariamente, de longo prazo, porm os governos precisam mostrar resultados no curto prazo para que seja possvel no apenas avaliar, mas tambm construir consensos para a continuidade da poltica.
13. Ver De Negri e Kubota (2009). 14. Por exemplo, no setor de calados, muitas empresas, para exportar, tm que produzir para uma marca internacional, o que significa se concentrarem mais na produo que nas demais atividades que agregam valor aos produtos design, marketing e comercializao. Desta forma, o estabelecimento de uma meta para o nmero de MPEs exportadoras no significa muita coisa. Ver Schmitz (1999).
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Em resumo, embora a PDP tenha estabelecido uma srie de grandes metas, o que e sem dvida um esforo louvvel, o governo precisa discutir com a sociedade se ou no desejvel novas metas e mesmo se essas metas devem ser estabelecidas por empresas e/ou setores. Alm da difcil tarefa da definio de metas, h outros dois grandes desafios na nossa atual poltica industrial: i) o sucesso de curto prazo decorrente da promoo deliberada de processos de fuses e aquisies com vista criao de empresas brasileiras globais consolida o modelo de insero internacional que o governo quer mudar, tornando mais difcil conciliar os objetivos de curto (aumento das exportaes) com os de longo prazo (mudana na estrutura produtiva); e ii) um modelo de poltica industrial que fomenta a inovao por parte de empresas privadas sem mecanismos de promoo de P&D de empresas brasileiras que no inovam pode ampliar a distncia que separa as empresas brasileiras da fronteira tecnolgica, uma vez que parte dos incentivos so capturados por empresas multinacionais, cuja deciso de investimento em P&D e inovao so tomadas fora do Brasil. A seo seguinte aborda estes dois desafios da poltica industrial moderna.
4 DESAFIOS DA MODERNA POLTICA INDUSTRIAL BRASILEIRA 4.1 Primeiro desafio: consolidao da atual estrutura produtiva versus criao de vantagens comparativas
Normalmente, como j destacado, a justificativa para uma poltica industrial fundamenta-se no conceito de criao de vantagens comparativas. Esta ideia estava presente na PITCE, na qual foram estabelecidos como prioritrios o investimento e o fomento inovao nos setores portadores de futuro (biomassa, nano e biotecnologia) e prioritrios (semicondutores, software, bens de capital e frmacos), nos quais o Brasil ainda no competitivo. Em alguns casos, a justificativa de apoio a estes setores est baseada no desejo de se reduzir o dficit da balana comercial do Brasil. Como se pode ver na tabela 3, o dficit da balana comercial brasileira concentra-se nos setores de alta e mdia-alta tecnologia, sendo que este dficit, em 2008, foi particularmente maior nos seguintes setores: i) produtos qumicos, exclusive farmacuticos (R$ -20,1 bilhes); ii) equipamentos de rdio, TV e comunicao (R$ -9,8 bilhes); iii) mquinas e equipamentos mecnicos (R$ -8,1 bilhes); iv) instrumentos mdicos de tica e preciso (R$ -5,5 bilhes); e v) indstria farmacutica (R$ -4,6 bilhes).
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Tabela 1
Balana comercial brasileira por intensidade tecnolgica

(Em US$ milhes)
Setores Produtos industriais
1
1996 -5.089 -8.380 -61 -1.522 -1.347 -3.728 -1.722 -9.727 -1.219 -708 -4.005 -120 -3.674 2.887 171 -327 -1.901 209 4.735 10.130 86 1.505 6.472 2.067 -510 -5.599
2000 -3.168 -7.342 1.840 -1.979 -1.473 -4.168 -1.563 -8.695 -1.814 972 -4.858 -136 -2.858 1.434 -6 -342 -2.749 433 4.098 11.435 470 2.759 5.735 2.471 2.403 -765
2004 25.511 -7.548 1.755 -2.093 -1.232 -3.968 -2.009 -2.447 -1.239 5.695 -6.824 0 -78 10.182 1.251 -176 1 989 8.118 25.324 1.029 5.061 15.474 3.759 8.129 33.640
2008 -1.294 -21.932 1.114 -4.642 -3.104 -9.786 -5.513 -29.169 -2.339 2.203 -20.109 -767 -8.156 9.648 1.469 -1.144 -2.707 870 11.160 40.158 468 6.572 31.292 1.825 26.040 24.746
Indstria de alta tecnologia (I) Aeronutica e aeroespacial farmacutica Material de escritrio e informtica Equipamentos de rdio, TV e comunicao Instrumentos mdicos de tica e preciso Indstria de mdia-alta tecnologia (II) Mquinas e equipamentos eltricos n.e. Veculos automotores, reboques e semi-reboques Produtos qumicos, exclusive farmacuticos Equipamentos para ferrovia e material de transporte Mquinas e equipamentos mecnicos n.e. Indstria de mdia-baixa tecnologia (III) Construo e reparao naval Borracha e produtos plsticos Produtos de petrleo refinado e outros combustveis Outros produtos minerais no metlicos Produtos metlicos Indstria de baixa tecnologia (IV) Produtos manufaturados n.e. e bens reciclados Madeira e seus produtos, papel e celulose Alimentos, bebidas e tabaco Txteis, couro e calados Produtos no industriais Total
fonte: MDIC. Nota:1 Classificao extrada de OECD (2003). n.e = no especificados nem compreendidos em outra categoria.
Apenas dois setores dos grupos I e II da tabela 3 so superavitrios: i) a indstria aeronutica e espacial, que fortemente influenciada pela produo e venda da Empresa Brasileira de Aeronutica (Embraer); e ii) veculos automotores, reboques e semirreboques, que dependem das exportaes da indstria automobilstica, a qual, no caso do Brasil, de propriedade de no residentes empresas multinacionais estrangeiras.
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O padro de competitividade e especializao da balana comercial brasileira tpico de um pas rico em trabalhadores no qualificados e em recursos naturais. Entre 1996 e 2008, no houve grandes mudanas setoriais. Os setores industriais mais competitivos da indstria brasileira em 2008, medidos pelo saldo comercial, so exatamente os mesmos de 1996, apesar do esforo de poltica industrial do governo brasileiro desde 2003 para fomentar os setores intensivos em tecnologia. A nica troca que houve entre os quatro setores de maior saldo da balana comercial foi a do setor txtil, couro e calados em 1996 e 2000 pelo setor produtos no industriais15 em 2008.
TABELA 2
Setores mais competitivos por intensidade tecnolgica saldo comercial 1996/2000-2008
(Em US$ milhes)
Setores Alimentos, bebidas e tabaco baixa tecnologia Produtos no industriais Produtos metlicos mdia-baixa tecnologia Madeira, papel e celulose baixa tecnologia Subtotal fonte: MDIC. 1996 6.471,90 -509,60 4.734,63 1.505,48 12.202,41 2000 5.734,89 2.403,36 4.098,40 2.759,38 14.996,03 2008 31.292,39 26.040,46 11.159,97 6.572,29 75.065,11
possvel que o esforo de poltica industrial implementado pelo governo brasileiro desde 2003 leve tempo para aparecer nos indicadores de inovao, produo e comrcio exterior, sendo portanto ainda muito cedo para avaliar os resultados desta poltica. Contudo, o padro do comrcio mundial neste incio de sculo XXI, puxado pela maior insero da China no comrcio mundial como consumidor de alimentos e matrias-primas, favorece e consolida a atual estrutura produtiva brasileira, concentrada na exportao de produtos de baixa intensidade tecnolgica. Assim, alm das dificuldades naturais de uma aposta na criao de vantagens comparativas, o efeito China aumentou o prmio de curto prazo para investimento em commodities, tornando ainda mais difcil a diversificao do investimento e da pauta de exportao da economia brasileira. A poltica industrial, em vez de contrabalanar esse efeito-demanda, na verdade o fortalece ao estimular a concentrao e internacionalizao das empresas brasileiras produtoras de commodities e produtos de baixa tecnologia. O anexo 1 mostra as maiores aplicaes diretas do BNDES em 2008. Observando-se a lista, pode-se constatar que oito entre as dez maiores aplicaes diretas do BNDES
15. A classificao de produtos no industriais inclui, entre outros, os produtos minerais, agrcolas, petrleo no refinado, servios de construo etc.
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na indstria em 2008 foram em setores de baixa e mdia-baixa tecnologia, com uma clara predominncia dos emprstimos para promover a internacionalizao, por exemplo, das empresas de alimentos. Em 2009, apesar da maior diversificao, as usinas de cana-de-acar e os frigorficos continuam na lista dos maiores emprstimos diretos do BNDES para indstria (anexo 2). H dois esclarecimentos necessrios. Primeiro, essas grandes empresas j so competitivas e, assim, elas sempres tero mais facilidades aos mecanismos de crdito de bancos privados e pblicos. Segundo, no h como anular o efeito China sobre a economia brasileira no curto prazo, sendo necessrio no entanto um esforo contnuo para se evitar a excessiva primarizao e concentrao da pauta de exportaes da economia brasileira. A prxima seo aborda um segundo desafio da poltica industrial, representado pela tarefa de estimular a inovao em uma economia com um elevado estoque de investimentos diretos externos. Dado que os incentivos inovao no discriminam entre empresas de propriedade de residentes e no residentes, as multinacionais estrangeiras participam da poltica industrial brasileira e dominam o processo de inovao nos setores mais intensivos em tecnologia.
4.2 Segundo desafio: dificuldades no fomento inovao
De acordo com dados da United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD), o estoque de investimento direto externo na economia brasileira, em 2007, era de US$ 328,5 bilhes (24,4% do PIB), correspondente a pouco mais da metade de todo o estoque de investimento direto externo na Amrica do Sul (US$ 648,9 bilhes). Apesar dos vrios controles impostos pelo governo brasileiro s remessas de lucros das empresas multinacionais (EMNs) nos anos 1980 e incio dos 1990, estas restries eram impostas muito mais por razes macroeconmicas balano de pagamentos que por qualquer discriminao contra o capital externo. Na verdade, no apenas o Brasil, mas tambm os outros pases de industrializao tardia na Amrica Latina fizeram uso extensivo da atrao de IDE na sua estratgia de industrializao via substituio de importaes (AMSDEN, 2001). No caso do Brasil, por exemplo, o plano de metas (1956-1961) do presidente Juscelino Kubitscheck (JK), com o slogan de promover o crescimento de 50 anos em 5, contou com forte participao de IDE, principalmente na indstria automobilstica.16
16. O governo JK chegou mesmo a editar um decreto garantindo que o governo no iria investir na indstria automobilstica. O Decreto no 39.412, de 16 de junho de 1956, estipulava, no seu Art. 12, que: Os incentivos reservados indstria automobilstica sero preferencialmente dirigidos aos projetos da iniciativa privada, abstendo-se o governo de estimular a instituio de novas entidades estatais, dedicadas a atividades similares. Por iniciativa privada entendam-se, aqui, as grandes montadoras multinacionais.
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Dado o histrico de ambiente favorvel ao capital estrangeiro na histria do desenvolvimento da indstria e da poltica industrial brasileiras, no causa surpresa que o estoque do IDE no Brasil seja superior ao observado em outros pases que fizeram uso de polticas industriais, mas controlaram a entrada do IDE caso de Japo, Coreia, ndia e China, como pode ser observado na tabela 3.
Tabela 3
Estoque do investimento direto externo em pases selecionados 2007
(Em % do PIB)
Pas Japo ndia China Coreia Taiwan Tailndia Malsia Cingapura Hong Kong fonte: UNCTAD (2007). IDE/PIB 3,0 6,7 10,0 12,7 12,9 34,9 43,1 159,9 577,2 Mxico Colmbia Chile 29,9 33,9 64,2 Venezuela Uruguai Brasil Argentina Pas IDE/PIB 18,8 22,1 24,4 24,8
O debate que se coloca hoje para a sociedade brasileira quanto ao investimento direto externo de que forma o governo pode maximizar a transferncia de tecnologia de multinacionais para seus fornecedores no mercado domstico e atrair gastos em P&D para o Brasil. O grande desafio utilizar o IDE de forma estratgica para facilitar o processo de difuso tecnolgica para firmas domsticas. Dado a forte presena do capital estrangeiro hoje no Brasil, como fazer poltica industrial nestas circunstncias?
4.2.1 Poltica industrial para multinacionais versus dependncia tecnolgica
O caso do setor automobilstico brasileiro um bom exemplo porque, mesmo na poca das privatizaes nos anos 1990 e de uma atuao mais passiva do Estado no fomento atividade econmica, o setor contou com proteo tarifria e uma srie de incentivos fiscais do governo federal, BNDES e governos estaduais para atrair montadoras da sia (Kia, Toyota, Mitsubishi e Honda) e Europa (Mercedes-Benz, Peugeot e Renault). Desta forma, tomando como exemplo o setor automobilstico, que um setor dominado por empresas multinacionais no Brasil, qual deve ser a estratgia de poltica industrial para este setor e outros com forte presena de empresas multinacionais?
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De acordo com Salerno et al. (2004), a poltica industrial para setores com longas cadeias produtivas e dominados por multinacionais, como o caso do setor automobilstico, deve ter como foco fornecer incentivos para que as subsidirias destas empresas no Brasil sejam a sede dos projetos de alguns dos seus produtos. Segundo os autores, no caso do setor automobilstico, a sede de projeto o local, a unidade da empresa na qual est localizado o controle do projeto de cada produto, sendo o controle do projeto definido como os controles de gesto e de engenharia envolvidos no desenvolvimento de um produto. Se um pas a sede de projeto de um produto, qualquer adaptao deste produto em outros mercados tem que ser aprovada pela subsidiria que tem o controle do projeto. Adicionalmente, um pas ser sede de um produto aumenta a possibilidade de empresas locais participarem do seu desenvolvimento como fornecedoras. O caso do mercado de carros 1.0 tpico de sede de produto que beneficiou as subsidirias das empresas automobilsticas instaladas no Brasil a desenvolverem novos produtos. Apesar disso, Salerno et al. (2004, p. 79-80) lembram que 69% das montadoras instaladas no Brasil fazem adaptao de produtos s condies do mercado local, e apenas 23% delas investem na concepo de algum produto no Brasil. No entanto, segundo os autores, o Brasil j possui trs condies que tornam possvel uma poltica industrial focada no desenvolvimento de produtos no mercado domstico: i) o tamanho do mercado brasileiro; ii) um mercado de nicho j desenvolvido carros de mil cilindradas , que pode ser estimulado tambm em outros pases emergentes Amrica do Sul, frica e Oriente; e iii) uma rede local de fornecedores j capacitada. Assim, para Salerno et al. (2004), a forte presena de multinacioniais em um setor no torna impossvel uma poltica industrial, mas esta deve ter como foco o conceito de sede de projeto ou controle do projeto no desenvolvimento de produtos. Afirmam estes autores:
A pesquisa que realizamos mostra que uma poltica industrial ou mesmo setorial no pode concentrar-se somente na busca de investimentos diretos em produo. (...) os resultados da pesquisa indicam que, em setores dominados por empresas multinacionais e de atuao global, faz-se necessrio entender a dinmica das atividades de engenharia e de projetos de produto e a diviso internacional do trabalho que existe na rea, para que, a partir da, seja possvel induzir/orientar decises dessas empresas de forma mais efetiva (SALERNO et al., 2004, p. 84).
Esta concepo interessante, sendo o fortalecimento da engenharia do projeto um dos desafios listados para o setor automobilstico na PDP. No entanto, ainda prevalece, para este setor, muito mais um conjunto de incentivos fiscais
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que propriamente uma poltica industrial articulada, que condicione o acesso das empresas aos incentivos a metas de gastos em P&D e ao desenvolvimento de produtos no mercado domstico. Mas se o estudo supracitado aponta ainda ser possvel implementar uma poltica industrial independente da forte presena de multinacionais em alguns setores da economia, h outros que mostram que o gap tecnolgico entre empresas brasileiras e multinacionais estrangeiras muito grande. Seria, portanto, difcil diminuir estas diferenas com base em uma estratgia de poltica industrial e de fomento inovao que no discrimine entre empresas domsticas e estrangeiras. Albuquerque et al. (2008) analisaram as patentes de residentes e de no residentes depositadas no Instituto Nacional da Propriedade Industrial (Inpi) escritrio brasileiro de patentes entre 2000 e 2005, utilizando os subdomnios tecnolgicos definidos pelo Observatoire des Sciences et Techniques (OST) da Frana. A organizao da tabela 12 permite a visualizao, por subdomnio tecnolgico, das reas nas quais as patentes de residentes predominam e das reas nas quais as patentes de no residentes so expressivas. De acordo com os dados organizados pelos autores, pode-se ver que h nove subdomnios tecnolgicos nos quais os no residentes possuem expressiva vantagem com mais de 80% das patentes registradas. Entre estes nove subdomnios, apenas dois qumica de base e tratamento de superfcies no esto diretamente relacionados a tecnologias emergentes TICs e sade. No grupo dos outros sete subdomnios lderes, quatro so relacionados sade qumica orgnica, farmacuticos e cosmticos, qumica macromolecular, e biotecnologia e trs relacionados s TICs telecomunicaes, semicondutores e informtica.
TABELA 4
(Em %)
Subdomnio tecnolgico Qumica orgnica forte vantagem de no residentes farmacuticos e cosmticos Qumica macromolecular Biotecnologia Qumica de base Telecomunicaes Semicondutores Informtica Tratamento de superfcies No residentes 97,71 93,73 92,60 91,08 87,40 87,03 84,58 84,54 84,17 Residentes 2,29 6,27 7,40 8,92 12,60 12,97 15,42 15,46 15,83
Patentes de residentes e no residentes no Inpi 2000-2005
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Subdomnio tecnolgico Materiais e metalurgia tica Procedimentos tcnicos Trabalho com materiais Produtos agrcolas e alimentares Sem correspondente OST Mquinas e ferramentas Motores, bombas e turbinas Engenharia mdica Componentes mecnicos Tcnicas nucleares Audiovisual Componentes eltricos Espacial e armamentos Anlise, mensurao e controle Transportes Meio ambiente e poluio Manuteno e grfica Vantagem de residentes Procedimentos trmicos Construo civil Aparelhos agrcolas e alimentares Consumo das famlias Total fonte: Inpi (apud Albuquerque et al., 2008).
No residentes 79,76 78,06 75,89 75,55 74,69 74,44 67,97 66,92 65,65 63,83 62,32 61,68 59,39 56,04 53,92 53,01 51,81 47,41 42,87 36,78 31,72 25,82 66,14
Residentes 20,24 21,94 24,11 24,45 25,31 25,56 32,03 33,08 34,35 36,17 37,68 38,32 40,61 43,96 46,08 46,99 48,19 52,59 57,13 63,22 68,28 74,18 33,86
O registro de patentes mostrado preocupante, segundo Albuquerque et al. (2008), porque a patente legalmente significa um monoplio temporrio sobre uma determinada inovao e, no caso brasileiro, os dados mostram o forte predomnio de patentes de no residentes em reas diretamente associadas a tecnologias de ponta no momento (TICs) e a tecnologias emergentes (biotecnologia, medicamentos e qumica macromolecular). Isto pode vir a ser um problema para a entrada do Brasil em reas decisivas, que a poltica industrial quer estimular, segundo a concepo neoschumpteriana explicada na seo 3 deste texto. Dada a ampla dominncia dos no residentes nas reas mais intensivas em tecnologia, as quais se quer estimular, como o Estado pode quebrar essa dependncia brasileira de tecnologias importadas? H alguma forma de diferenciar os incentivos inovao para empresas de propriedade de residentes? Ao que parece, o Brasil persegue uma estratgia mais forte de formao de empresas lderes
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voltadas no para segmentos mais intensivos em conhecimento, mas sim para atividades em que j somos competitivos.
4.2.2 Discriminao pragmtica na poltica industrial
A poltica industrial brasileira e as polticas de fomento inovao Lei do Bem, fundos setoriais etc. no discriminam entre empresas brasileiras e estrangeiras. Mas parece que, na poltica de criao de empresas lderes nacionais ou mesmo no fortalecimento de alguns setores da indstria, o BNDES e o governo terminam por adotar uma postura pragmtica que, em muitos casos, sugere uma discriminao contra o capital estrangeiro. Na sua participao em um seminrio de economia logo aps a fuso dos grupos JBS/Friboi e Bertin, que formaram a maior empresa mundial de protenas animais, o presidente do BNDES, Luciano Coutinho, declarou que o banco manter a poltica de apoiar a criao de empresas brasileiras de classe mundial (CARVALHO, 2009). Em entrevista concedida ao jornal Valor Econmico, em 22 de setembro de 2009, ao ser perguntado se era estratgia do BNDES criar campes nacionais, Coutinho respondeu:
Eu diria que o Brasil precisa ter campes mundiais. Pelo seu peso, a economia brasileira tem condies inigualveis de competitividade em algumas cadeias. O pas j desenvolveu empresas muito competentes. natural a sua projeo no espao global. Mas o Brasil dispe, relativamente ao seu tamanho e potencial, de poucas empresas de classe mundial. absolutamente natural que, na expanso dessas empresas, o BNDES, em condies de mercado, possa apoiar essas oportunidades. Obviamente, no h nada de artificial nesse processo, uma vez que ele corresponde ao desenvolvimento de competncias inegveis. No h aqui um processo artificial de fabricao de empresas. O que h que empresas que se revelaram altamente competitivas so apoiadas pelo BNDES. Est na poltica industrial do governo permitir o desenvolvimento de atores globais brasileiros, com escala mundial (ROMERO, 2009).
Embora nas leis e no papel no haja nenhuma discriminao contra o capital estrangeiro, a poltica de criar empresas nacionais lderes leva, pela sua prpria lgica de sucesso, a que exista alguma discriminao entre empresas de capital nacional e empresas de capital externo. O BNDES termina participando de e muitas vezes ajudando a estruturar operaes de F&A e de internacionalizao de empresas nacionais para garantir a formao de multinacionais domsticas. Alm dos exemplos j citados ao longo deste texto, alguns exemplos adicionais servem para mostrar que h indcios de que, quando necessrio, os rgos de poltica industrial adotam procedimentos de incentivos direcionados, exclusivamente, a grupos nacionais, ou restringem os investimentos diretos externos.
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Um dos exemplos mais claros dessa poltica foi a participao do BNDES e dos fundos de penso de estatais no processo de fuso das empresas de telecomunicao Brasil Telecom e Telemar. Esta fuso contou com a garantia de emprstimo do BNDES, antes mesmo de a legislao da poca permitir tal concentrao, e com a exigncia de que o BNDESPar17 tivesse prioridade na compra do controle da nova empresa caso os grupos controladores nacionais decidissem vender suas participaes no futuro. A questo que se coloca na reestruturao do setor de telecomunicao no Brasil com o surgimento de uma grande empresa nacional de que formas essa estratgia traz benefcios sociais. O setor naval outra rea na qual h uma clara estratgia de nacionalizao da produo e criao de empresas nacionais. Por exemplo, o Programa de Modernizao, Fortalecimento e Expanso da Frota (PROMEF), um programa de construo de 42 navios em estaleiros localizados no Brasil para a Petrobras Transporte S/A (Transpetro), do grupo Petrobras, um tpico programa de estmulo recuperao da indstria naval no Brasil. Todos estes estaleiros so de empresas brasileiras que possuem acordos de transferncia de tecnologia com alguns estaleiros estrangeiros. O que parece ser um simples programa de financiamento , na verdade, um programa tpico de poltica industrial, baseado em condies privilegiadas de financiamento, garantia de demanda por uma empresa estatal (Transpetro), exigncia de contedo nacional, subsdios ao financiamento, incentivos fiscais etc. Em decorrncia do PROMEF, foi criado, no estado de Pernambuco, o estaleiro Atlntico Sul, que o maior estaleiro do Hemisfrio Sul sob controle de grupos empresariais brasileiros: 80% do seu capital de propriedade dos grupos Camargo Corra e Andrade Gutierrez, 10% da PJMR participaes, e apenas 10% de propriedade da coreana Samsung Heavy Industry. Na primeira fase do PROMEF, este estaleiro construir 15 navios para a Transpetro (dez navios Suezmax e cinco Aframax), totalizando uma encomenda de quase US$ 2 bilhes. Recentemente, o prprio formato escolhido pelo governo brasileiro para a explorao do pr-sal, do qual a Petrobras passa a ser operadora exclusiva de todos os blocos da reserva de petrleo do pr-sal a serem licitados, constitui outra forma de preferncia por empresas nacionais neste caso, pela Petrobras e pela cadeia de fornecedores nacionais. O governo brasileiro vem, portanto, implementando uma poltica industrial de criao de empresas nacionais que, s vezes, leva a uma preferncia no apenas pela nacionalizao da produo, mas tambm pela criao e/ou pelo fortalecimento de grupos nacionais. Este tipo de estratgia de poltica industrial, na qual o capital externo parece ser discriminado, no ocorre, por exemplo, nos incentivos inovao e gastos em P&D. No entanto, talvez seja
17. O BNDESPar uma holding brasileira de propriedade do BNDES, criada para administrar as participaes do banco em diversas empresas.
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na rea de incentivos inovao e na promoo de P&D que o governo poderia adotar uma poltica mais voltada para o desenvolvimento de tecnologias no mercado nacional. Quanto a isso, parece que se avanou no Brasil recentemente com a adoo da MP no 495, de julho de 2010, que permite ao governo pagar at 25% em cima do preo de bens e produtos produzidos no exterior para compras pblicas, desde que essa preferncia pela empresa nacional esteja ligada ao desenvolvimento de tecnologias no mercado nacional, entre outros fatores. Ele poderia conceder incentivos maiores para empresas de propriedade de residentes de modo a facilitar o processo de catching up tecnolgico com a fronteira de produo, ou mesmo investir mais em institutos de pesquisa como a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), cujo esforo de inovao tem caractersticas de bens pblicos. Em resumo, o Brasil tem tido sucesso na promoo e internacionalizao de empresas lderes, mas ainda falta descobrir modo de incentivar a inovao de maneira mais ativa, de tal forma que o pas passe a ser tambm produtor e no apenas comprador de tecnologias em algumas reas. O que ainda no claro hoje saber que reas so essas, pois em alguns setores, como na microeletrnica, o pas j perdeu o bonde.
5 AUTONOMIA, PARCERIA E TRANSPARNCIA: A RELAO ENTRE ESTADO E SETOR PRIVADO NA FORMAO DE GRANDES GRUPOS EMPRESARIAIS
Ao longo deste texto, tem-se defendido a tese de que o governo brasileiro faz uma poltica industrial tpica de outros pases em desenvolvimento a de formao de grandes empresas nacionais. Esse tipo de poltica foi comum em vrios pases emergentes. Um dos debates na literatura de poltica industrial entender de que forma a relao entre Estado e empresrios representa um esforo genuno de cooperao para o desenvolvimento em vez de conluio para evitar concorrncia ou para busca de favores. A atuao do Estado na promoo setorial e na formao de grandes empresas se d por meio da poltica de crdito do BNDES, pela poltica de aplicaes do BNDESPar e da atuao dos fundos de penso de empresas estatais que, tradicionalmente, sofrem uma grande influncia do governo brasileiro.18 A influncia do governo brasileiro na formao dos grandes grupos empresariais clara, como se pode constatar, por exemplo, no quadro a seguir que mostra a lista das 30 maiores multinacionais brasileiras. A lista foi construda pelos seguintes critrios: i) classificaram-se as maiores empresas nacionais pelo critrio de receita bruta de vendas vendas para o mercado domstico e exportao ,
18. Sobre a forte influncia do governo brasileiro na operao dos fundos de penso, ver Dieguez (2009), que conta em detalhes a histria da Previ na retomada de controle da Brasil Telecom do grupo Opportunity, e sua posterior venda para a empresa Telemar.
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retirando-se as instituies financeiras; ii) retiraram-se da lista aquelas empresas que no tm filiais em outros pases; e iii) elaborou-se o ranking por empresas, portanto h vrias empresas de um mesmo grupo. As empresas so as seguintes:
QUADRO 2
Petrobras Petrobras Distribuidora S/A Vale AmBev Companhia Brasileira de Petrleo Ipiranga Braskem S/A CSN Gerdau Aos Longos S/A Usiminas Sadia S/A Centrais Eltricas Brasileiras S/A Tam Linhas Areas S/A Embraer Cemig Distribuio S/A Perdigo Agroindustrial S/A
As 30 maiores multinacionais brasileiras 2008

Gerdau Aominas S/A Bertin S/A Globo JBS S/A Aracruz Celulose S/A/VCP Votorantim Cimentos Brasil S/A Construtora Norberto Odebrecht S/A Suzano Papel e Celulose S/A Copersucar Natura Cosmticos S/A Construes e Comrcio Camargo Corra S/A Transpetro Gerdau Comercial de Aos S/A Klabin S/A Distribuidora de Produtos de Petrleo Ipiranga S/A
fonte: Portal Exame. Disponvel em: <http://www.exame.com.br>. Elaborao prpria.
Podem-se tecer algumas rpidas concluses dessa lista de empresas. Primeiro, sem exceo, todas as 30 maiores multinacionais tm emprstimos do BNDES. Em algumas, alm dos emprstimos, o BNDES tem participao direta por meio do BNDESPar. Da referida lista, o BNDESPar tem participao direta em 11 multinacionais. Este nmero aumenta para 22 empresas quando, alm da participao direta, considera-se tambm a participao indireta do BNDESPar na empresa principal do grupo. Assim, o BNDESPar parece ser um importante ator no processo de criao das multinacionais brasileiras. Segundo, se se considerar no apenas a participao do BNDES, mas tambm de fundos de penso de estatais, e mesmo de parcerias que a Petrobras tem, por exemplo, com empresas privadas na lista das 30 maiores empresas multinacionais, apenas cinco delas (Tam, Globo, Copersucar, Natura e AmBev), de um total de 30, no tm uma relao direta ou de parceria com o governo em outras empresas do grupo. Ou seja, mais de 80% das 30 maiores empresas multinacionais brasileiras se relacionam com o governo seja por meio de participao direta do BNDESPar e/ou fundos de penso de estatais, seja por meio de projetos conjuntos com a Petrobras. Este o caso, por exemplo, da parceria da Petrobras
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com a Braskem, a maior empresa petroqumica da Amrica Latina, que juntas compraram as empresas do grupo Ipiranga e recentemente a Quattor. Dada esta poltica de criao de grandes empresas, de que forma o governo controla este processo? E de que forma esse tambm controlado pela sociedade, evitando o que alguns crticos denominam capitalismo estatal ou capitalismo de amigos?19 Esse talvez um dos grandes desafios ainda presente nas polticas setoriais em todos os pases. O problema no a concesso de incentivos, mas de que forma a sociedade pode controlar que esse incentivos e subsdios sejam utilizados para o fomento produo e no para enriquecer uns poucos custa de muitos. Alicerado na experincia da Coreia, Amsden (1989) mostra que, naquele pas, o Estado concedia uma srie de incentivos para fomentar a diversificao dos investimentos dos grandes grupos empresariais para, em seguida, estimular a concentrao nas novas atividades daqueles que tivessem mais sucesso. Porm, alm de os incentivos do governo terem sido direcionados para os grandes grupos empresariais na Coreia e em outros pases do Leste Asitico Tailndia e Taiwan , a poltica industrial funcionou porque o Estado tinha mecanismos para disciplinar o capital. Segundo Amsden (1989, 2001), nenhum tipo de subsdio era dado de graa. Os grupos beneficiados estavam sujeitos ao que a autora chama de mecanismo de reciprocidade: em troca dos subsdios do governo e da proteo de mercado, as empresas beneficiadas ficavam sujeitas a metas de exportaes, que podiam ser facilmente monitorveis, e, em alguns casos, a metas de gastos com P&D. Alm de metas que fossem de fcil monitoramento, o que possibilitou ao Estado disciplinar o capital? Esta pergunta importante porque, ao que parece, um dos problemas da poltica industrial na Amrica Latina foi a pouca disciplina que o governo imps s empresas beneficiadas. O problema no foram os incentivos concedidos, mas a falta de controle do capital por meio do mecanismo de reciprocidade, como argumenta Amsden. Para a autora, no caso do Leste Asitico, o controle do Estado sobre o capital decorreu de uma relao circular cumulativa, na qual a concesso de incentivos, aliada exigncia de performance, mostrava resultados positivos no crescimento da produo e das exportaes. Isto tornava o Estado cada vez mais comprometido com os resultados da poltica industrial. Ou seja, o Estado transformava o setor privado e era transformado
19. Uma boa crtica ao conceito de capitalismo de amigos ou crony capitalism, em ingls, o livro Salvando o capitalismo dos capitalistas de Rajan e Zingales (2004). Ver em especial o captulo 11, no qual os autores comparam o financiamento das empresas nos Estados Unidos, no Reino Unido, Japo e na Alemanha. De acordo com os autores, enquanto os sistemas financeiros dos Estados Unidos e do Reino Unido baseiam-se, j h dcadas, em relaes de mercado, os emprstimos na Alemanha e no Japo ainda eram alicerados, na virada do sculo, mais em relaes pessoais que em relaes de mercado relaes impessoais. Os autores afirmam que o grande problema do capitalismo de relaes ele proteger as empresas maduras j estabelecidas, dificultando o financiamento de novas empresas e, portanto, a inovao decorrente de novas ideias, que precisam de financiamento para chegar ao mercado.
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pelo prprio sucesso da poltica industrial, o que o tornava mais e no menos comprometido com a utilizao eficiente dos recursos pblicos para a promoo do crescimento:
Qualquer que tenha sido o papel da cultura no desenvolvimento dos pases do Sudeste Asitico, este fator no suficiente para explicar o sucesso do Estado desenvolvimentista nestes pases. Os pases asiticos exemplares dos anos 1960 haviam sido pases rent seekers nos anos 1950, como os regimes do presidente Chiang KaiShek em Taiwan e do presidente Syngman Rhee na Coreia do Sul. Taiwan e Coreia do Sul tornaram-se desenvolvimentistas de forma pragmtica. Quando estes pases comearam a conceder subsdios e impor exigncias de performance s empresas incentivadas (inclusive metas de exportao), o crescimento se acelerou. O crescimento do PIB, por sua vez, aumentou o compromisso do Estado com o desenvolvimento econmico, aumentando ainda mais os recursos para a promoo do crescimento, o que resultou na acelerao do crescimento econmico. Desta forma, o Estado transformou o processo de crescimento econmico e foi transformado por ele (AMSDEN, 1991, p. 286).
O autor Evans (1995), por sua vez, destaca o que denomina parceira e autonomia. Para que o Estado possa ajudar o setor privado no processo de desenvolvimento de novas atividades ou setores, ele precisa ter uma rede de relaes com a elite empresarial para entender que tipo de apoio o setor privado precisa, e mesmo quais polticas devem ser alteradas, de forma a aumentar a eficcia de apoio ao setor privado. O Estado necessita estar inserido (embedded) em uma rede de relaes com o setor privado. Entretanto, o Estado, para ser parceiro do setor privado, deve ter nos seus quadros uma burocracia weberiana, com funcionrios recrutados por critrios meritocrticos que sejam bem pagos dificultando, desta forma, sua captura corrupo pelo setor privado. Ou seja, o Estado precisa ser autnomo para que sua relao de apoio e parceria com o setor privado no termine em conluio. Para ser desenvolvimentista, ele necessita exercer estas duas funes simultaneamente: ser autnomo e estar inserido em uma rede de relaes com o setor privado o que foi o caso em pases como Japo e mesmo Coreia.20 Por fim, uma terceira forma da relao entre Estado e empresrios na implementao da poltica industrial pode se dar por meio de associaes empresariais (SCHNEIDER, 1998, 2004). De acordo com Schneider, as ideias j discutidas neste texto o mecanismo de reciprocidade de Alice Amsden e a relao de par20. O caso do Brasil um pouco mais complicado. Se por um lado autores como Amsden (2001) colocam a Amrica Latina e o Brasil entre aqueles no qual o Estado no imps mais controle sobre capital, por outro lado a relativa autonomia da burocracia brasileira frente elite agrria e industrial permitiu que o pais avanasse na estratgia de promoo do modelo de substituio de importaes. Ver Kohli (2004) e Khan e Blankenburg (2009).
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ceria e autonomia de Peter Evans podem ser mais facilmente implementadas no contexto dos pases da Amrica Latina quando a relao entre Estado e empresrios se d por meio de associaes empresariais. De acordo com essa viso, as associaes empresariais podem facilitar o papel disciplinador do Estado ao exigir que seus membros mostrem as contrapartidas demandadas para participar dos programas do governo e, adicionalmente, podem ajudar no fluxo de informao entre setor pblico e privado criando, assim, o ambiente institucional adequado resoluo de conflitos e formao de consensos. Este papel das associaes empresariais poderia facilitar a parceria entre Estados e empresrios na linha do argumento de Evans. No entanto, o papel positivo das associaes empresariais na linha defendida por Schneider (2004) requer que a negociao entre Estado e empresrios ocorra em associaes multissetoriais, que englobem associaes que representem diversos setores produtivos e, assim, a demanda por polticas pblicas seja mais voltada para bens pblicos do que para demandas exclusivamente setoriais. Essa mesma mensagem transmitida neste livro no captulo de Devlin e Moguillansky, no qual os autores mostram a importncia de um espao de negociao para polticas pblicas. No Brasil, uma instituio que pode vir a desempenhar este papel o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), j que na sua composio h empresrios da indstria, do comrcio, de servios e da agricultura e representantes de classes trabalhadoras. No entanto, esse frum de discusso ainda no adotou uma funo mais ativa na formulao de consensos quanto relao Estado e setor privado. No Brasil, a relao Estado e sociedade para a definio de polticas setoriais ou industriais ainda se d prepoderantemente de forma individualizada ou por meio de fruns de competitividade de cada cadeia produtiva. Mas neste caso, corre-se o risco de a negociao entre governo e setor privado se transformar em uma briga entre diversos setores por polticas especficas para cada setor. justamente esse tipo de demanda privada que seria evitado em um frum de discusso mais multissetorial.
Este texto explicou a atual poltica industrial brasileira, mostrando a mudana no seu desenho de uma viso mais neoschumpeteriana para uma viso mais pragmtica , no qual todos os setores so incentivados e contam com algum suporte do governo. Esta modificao da poltica industrial decorreu, como se argumenta no texto, por conta do desafio de se justificar uma poltica industrial em uma economia com uma estrutura industrial diversificada, como a brasileira, em um contexto democrtico no qual o apoio poltica industrial tanto maior
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quanto mais abrangente ela for. Dessarte, a PDP uma poltica industrial que, justamente por no fazer escolha de setores a serem incentivados, conta com o apoio amplo da classe empresarial. O dilema entre optar por uma poltica industrial mais voltada ao fomento inovao e uma poltica industrial mais pragmtica e multissetorial uma dificuldade das polticas industriais modernas no apenas no Brasil, mas tambm nos demais pases da Amrica Latina. As polticas industriais atuais sofrem de uma dilema desde o seu nascimento, representado pela exigncia de mostrar resultados no curto prazo para que ganhem respaldo da sociedade sua continuidade, enquanto deveriam ser avaliadas apenas no longo prazo. Tal tipo de demanda termina por dificultar a real avaliao da poltica industrial. Este o caso da PDP brasileira, na qual os indicadores de sucesso se restringem a indicadores macro exportaes, taxa de investimento, nmero de empresas exportadoras etc. , que no revelam o real esforo empreendido na mudana da composio setorial da indstria brasileira. Apesar de uma aparente falta de foco, a poltica industrial brasileira em parte determinada por um padro de concorrncia ditado pela demanda da China, que termina favorecendo empresas do setor de commodities a buscarem mais crdito para investimento. Em alguns casos, essa estratgia apoiada por uma interveno mais ativa do BNDES em alguns setores para construir multinacionais brasileiras. No entanto, ao promover empresas e setores nos quais o Brasil j possui vantagens comparativas, a poltica industrial ajuda a consolidar a estrutura industrial que se procura modificar com essas polticas. Esse um dilema comum em qualquer pas com estrutura industrial diversificada que faz opo por ter uma poltica industrial o mais abrangente possvel. Alm do referido dilema, o texto mostra que as empresas brasileiras tm passado por um forte processo de internacionalizao, consolidando as atuais vantagens comparativas da indstria brasileira. Embora no exista, no papel, uma poltica de discriminao entre empresas de capital nacional e estrangeiro, a poltica de formao de lderes nacionais leva, pela sua prpria definio, discriminao do capital estrangeiro. Por fim, argumenta-se que, no Brasil, a relao entre Estado e empresrios ainda se d por meio de canais diretos entre a elite empresarial e o governo ou por meio de negociaes setoriais no mbito dos fruns de competitividade. Assim, da mesma forma que ocorreu na antiga poltica industrial brasileira, no esto claros, na atual poltica industrial, os mecanismos de disciplina que o Estado possui sobre o capital, algo que parece ter sido essencial no sucesso da poltica industrial em pases como a Coreia. Mas como a poltica industrial atual acontece em um ambiente de maior abertura comercial, a poltica industrial atual talvez
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envolva menos riscos que aquela dos anos 1960 e 1970, que eram mais voltadas para a criao de setores e, assim, envoviam riscos maiores. No entanto, mesmo que a poltica de formao de grandes empresas e de internacionalizao com o apoio do BNDES envolva menos riscos, ainda se faz necessria maior transparncia na estratgia de criao de grandes grupos empresariais. Deve-se analisar, por exemplo, se os benefcios sociais desta estratgia so maiores que os benefcios privados, e discutir quais so os mecanismos de reciprocidade das empresas incentivadas.
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ANEXO 1 TABELA 5
(Em R$)
Ranking 1 Empresa Bertin S/A Descrio do projeto Consolidao do plano de internacionalizao da Bertin por meio da aquisio de novas empresas, bem como da modernizao e ampliao de plantas j existentes e implantao de novas unidades industriais Investimentos no mbito da estratgia de internacionalizao da empresa Apoio ao programa de investimentos da empresa mediante subscrio privada de aes pela BNDESPar Apoio ao programa de crescimento das atividades da empresa por intermdio da subscrio privada de aes Implantao de trs unidades industriais de processamento de cana-deacar para a produo de lcool e acar; cogerao de energia eltrica e formao de lavoura; investimentos ambientais e sociais no mbito das comunidades localizadas em Nova Alvorada do Sul (MS), Cacu (GO) e Mirante do Paranapanema (SP) Aumento da capacidade produtiva das linhas de produo de veculos, motores e transmisses; reestruturao das reas industriais, administrativas e de engenharia na unidade de Betim (MG), bem como apoio a projetos sociais da empresa no mbito da comunidade Investimentos em fuses e aquisies, pesquisa e desenvolvimento, treinamento e qualidade, marketing e comercializao, infraestrutura e em estudos e projetos no mbito do Programa para o Desenvolvimento da Indstria Nacional de Software e Servios de Tecnologia da Informao (PROSOfT Empresa) Implantao de trs unidades industriais de processamento de cana-deacar para a produo de lcool e acar; cogerao de energia eltrica e formao de lavoura; investimentos ambientais e sociais no mbito das comunidades localizadas em Nova Alvorada do Sul (MS), Cacu (GO) e Mirante do Paranapanema (SP) Concesso de limite de crdito para financiar o plano de investimento no perodo de 2006 a 2009 Implantao de usina para produo de acar, lcool e energia eltrica no municpio de Dourados (MS) Valor 2.499.929.732
Os dez maiores emprstimos diretos do BNDES para a indstria 2008
JBS S/A Marfrig frigorficos e Comrcio de Alimentos Ltda. Independncia Participaes S/A
1.109.267.813
700.000.000
449.999.979
Rio Claro Agroindustrial Ltda.
419.513.867
fiat Automveis
410.884.744
Totvs S/A
404.500.000
Agroenergia Santa Luzia Ltda.
377.728.867
Perdigo Agroindustrial Usina So fernando Acar e lcool Ltda. -
342.694.800
10 Total
338.079.767 7.052.599.569
fonte: BNDES.
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ANEXO 2 TABELA 6
(Em R$)
Ranking 1 2 3 Empresa JBS S/A BRf Brasil foods S/A AMBEV Volkswagen do Brasil Descrio do projeto Internacionalizao de empresas nacionais Compra de aes ordinrias de emisso da Brasil foods S/A, antiga Perdigo S/A, no mbito da oferta pblica primria de aes de emisso da companhia Apoio ao plano de investimento da empresa para o perodo 2006-2008, compreendendo a expanso nas linhas de cerveja e refrigerantes Adequao e aes de infraestrutura para melhoria de processos produtivos nas plantas industriais de Anchieta e outras + desenvolvimento, produo e lanamento da quinta gerao da famlia Gol Implantao de unidade de produo de etanol com capacidade de processamento de quatro milhes de ton./safra de cana-de-acar, bem como cogerao de energia eltrica de 105 MW, formao de lavoura de cana e investimentos ambientais e sociais voltados para a comunidade no municpio de Jata (GO), entre outros Implantao de um estaleiro com capacidade de processamento de 100 mil ton./ano de ao para a construo de embarcaes de grande porte, plataformas, estruturas flutuantes e converses no segmento de offshore, no complexo industrial do porto de Suape (PE) Apoio ao programa de crescimento da empresa mediante a subscrio de aes no mbito da oferta pblica primria de aes ordinrias de emisso da companhia Suplementao de recursos, visando ao equacionamento de funding para o projeto original Implantao de trs unidades industriais de processamento de cana-deacar para a produo de lcool e acar, cogerao de energia eltrica e formao de lavoura e investimentos ambientais e sociais voltados para as comunidades nos municpios de Alvorada do Sul (MS), Cacu (GO) e Mirante do Parapanema (SP) Aquisio de empresas e patentes, modernizao e ampliao da capacidade produtiva e investimentos sociais Valor 3.479.600.000 750.000.000 710.045.584
Os dez maiores emprstimos diretos do BNDES para a indstria 2009
642.705.006
Cosan
635.719.506
Estaleiro Atlntico Sul S/A
525.730.160
Marfrig Alimentos S/A Brenco
400.000.000
372.864.378
Usina Conquista do Pontal S/A
355.522.988
10
Lupatech Subtotal fonte: BNDES.
320.000.000 8.192.187.622
CAPTULO 6
UM ELO FALTANTE NA AMRICA LATINA: ALIANAS PBLICOPRIVADAS PARA UMA VISO ESTRATGICA NACIONAL
1 INTRODUO
O sexnio 2003-2008 foi um perodo de prosperidade relativa para a Amrica Latina e o Caribe, aps a dcada perdida dos anos 1980 e a recuperao de sucessivas crises cclicas ocorridas a partir do final da dcada de 1990 e incio do presente decnio. Nessa fase expansiva, a economia da regio cresceu em mdia 5% ao ano, com incremento da renda per capita de 3%, somados ao melhoramento dos indicadores de emprego e reduo da pobreza (CEPAL, 2008a). Foi esse um desempenho sem precedentes, pelo menos nos ltimos 40 anos (CEPAL, 2008b). Contudo, essa evoluo deve ser avaliada em um contexto mais amplo. Em primeiro lugar, um tero do crescimento foi devido aos fatores externos e, em menor medida, produtividade interna (BID, 2008). Em segundo lugar, esse crescimento no foi nada espetacular, se comparado com outras regies em desenvolvimento (tabela 1). Um estudo da Cepal (2008c) destaca fatores subjacentes de atraso relativo da Amrica Latina, indicando deficincias quanto produtividade, ao baixo investimento, transformao produtiva e ao escasso dinamismo da sua insero internacional. E ainda, para o futuro, possvel esperar que o comportamento da economia mundial seja menos animador para o crescimento econmico da regio. De um lado, projeta-se uma recuperao moderada e instvel da economia mundial para 2010, abalada por enorme recesso, a pior desde a Grande Depresso (IMF, 2009). Do outro lado, ainda no mbito de uma recuperao, organismos como o Banco Mundial no antecipam um retorno ao ritmo de crescimento da economia mundial to intenso como o verificado nos ltimos anos (BANCO MUNDIAL, 2008), sendo projetado um enfraquecimento da demanda para os produtos primrios com relao ao perodo pr-crise. E a recuperao da economia mundial, provavelmente, ter carter diferente do recentemente terminado: menor oferta de financiamento, maior protecionismo, novos polos de crescimento, maior concorrncia, mas, por sua vez, novos nichos de oportunidades devido a presses sobre a China para ela depender menos da demanda externa, e ao surgimento de novas tecnologias.
220
TABELA 1
Taxas de crescimento de pases em desenvolvimento

(Dlares constantes 2000, variao percentual)
2006 sia Oriental China Indonsia Tailndia Europa e sia Central Polnia federao Russa Turquia Amrica Latina e o Caribe Argentina Brasil Mxico Oriente Mdio e frica do Norte Arglia Repblica rabe do Egito Repblica Islmica do Iro sia do Sul Bangladesh ndia Paquisto frica Subsaariana fonte: Banco Mundial (2008). 10.1 (1) 11.6 5.5 5.1 7.5 (3) 6.2 7.4 6.9 5.6 (5) 8.5 3.8 4.9 5.3 (6) 1.8 6.8 5.9 9.0 (2) 6.6 9.7 6.2 5.9 (4) 2007 10.5 (1) 11.9 6.3 4.8 7.1 (3) 6.6 8.1 4.6 5.7 (6) 8.7 5.4 3.2 5.8 (5) 3.1 7.1 7.8 8.4 (2) 6.4 9.0 6.0 6.3 (4) 2008 8.5 (1) 9.4 6.0 4.6 5.3 (5) 5.4 6.0 3.0 4.4 (6) 6.6 5.2 2.0 5.8 (3) 4.9 7.2 5.6 6.3 (2) 6.2 6.3 6.0 5.4 (4) 2009 6.7 (1) 7.5 4.4 3.6 2.7 (5) 4.0 3.0 1.7 2.1 (6) 1.5 2.8 1.1 3.9 (4) 3.8 4.5 3.5 5.4 (2) 5.7 5.8 3.0 4.6 (3) 2010 7.8 (1) 8.5 6.0 5.0 5.0 (5) 4.7 5.0 4.9 4.0 (6) 4.0 4.6 3.1 5.2 (4) 5.4 6.0 4.2 7.2 (2) 6.2 7.7 4.5 5.8 (3)
Assim, apesar dos grandes avanos em matria de consolidao da democracia, reformas estruturais, e recuperao do crescimento econmico, a Amrica Latina ficou atrs de outras reas em crescimento, ao mesmo tempo em que fatores externos que contriburam para seu satisfatrio desempenho podero no mais ocorrer. urgente que a regio possa encontrar um caminho em direo s altas e s sustentadas taxas de crescimento, que permitam convergir com os pases ricos do mundo e reduzir, de maneira drstica, a pobreza. A histria do desenvolvimento sugere que isso seja uma tarefa muito difcil, mas no impossvel. De fato, existe um nmero significativo de pases no mundo que conseguiram um processo sustentado de convergncia importante, o que permitiu que, em alguns casos, eles entrassem no clube dos pases ricos. Isso, sem dvida apresenta forte contraste com a evoluo da Amrica Latina (grfico 1).
Um Elo Faltante na Amrica Latina: alianas pblico-privadas para uma viso...
221
GRfICO 1
(Em %)
Renda per capita de pases selecionados pases de alta renda da OCDE
fonte: Banco Mundial. Obs.: per capita = 100.
O sucesso desses pases deve-se a uma combinao de diferentes fatores, tanto internos como externos, em grande parte vinculado situao nacional. No obstante, existe um fator comum: a atitude e capacidade proativa do governo, que fomenta o desenvolvimento por meio da efetiva implementao de uma estratgia nacional de mdio e longo prazo de transformao produtiva, orientada para a insero internacional. Essa estratgia est organizada no mbito de uma parceria pblico-privada. O presente artigo examinar esse fator mais detalhadamente porquanto constitui um ingrediente faltante, ou muito incipiente, nas economias da Amrica Latina, motivando uma reflexo para a formulao da poltica econmica da regio. A reflexo torna-se ainda mais necessria diante da atual crise. Os ajustamentos de curto prazo sero inevitveis nos meses ps-crise 2009, devendo ser adotados em uma viso mais abrangente, isto , no contexto de uma estratgia de mdio e longo prazo. Caso contrrio, corre-se o risco de se criar inconsistncias e at contradies entre as polticas de ajuste e as exigncias de mdio/longo prazo para a transformao produtiva e o escalonamento das economias, conforme aconteceu na dcada de 1980. A organizao do presente trabalho a seguinte.1 Em primeiro lugar analisa-se o carter das estratgias de desenvolvimento proativas baseadas em polticas industriais e, por serem importantes tanto do ponto de vista do debate terico quanto
1. A anlise que segue baseada em um livro a ser publicado da autoria de Devlin e Moguillansky (2009)
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da prtica, de alguns pases bem-sucedidos. Isto acompanhado por uma anlise das parcerias pblico-privadas utilizadas por dez pases exitosos para sustentar suas estratgias de transformao produtiva e desenvolvimento. Finalmente so examinadas as conquistas e as limitaes das estratgias, e as parcerias pblico-privadas na Amrica Latina e no Caribe, deixando as consideraes finais para a ltima seo.
2 A NATUREZA DAS ESTRATGIAS DE DESENVOLVIMENTO 2.1 Um retrato inicial
Explicita ou implicitamente, os governos costumam ter uma estratgia de desenvolvimento. A estratgia representa uma lista, ou um plano formal, para a ao, visando alcanar determinadas metas. Entretanto, as estratgias de desenvolvimento podem ter caractersticas muito diferentes. Simplificando para fins de ilustrao, as estratgias das economias de mercado se diferenciam, principalmente, pelos pressupostos sobre o ritmo natural de transformao econmica do mercado. Isso, por sua vez, afeta a natureza das metas primrias estabelecidas e o padro escopo, tipos e quantidade das intervenes pblicas na procura dessas metas. Por outra parte, existem estratgias que focalizam, principalmente, as intervenes do setor pblico projetadas para liberar e fortalecer a ao independente das foras de mercado, sendo exemplos disso as polticas monetrias e fiscais conjunturais que visam, exclusivamente, estabilidade macroeconmica, proteo dos direitos de propriedade e das instituies jurdicas que as sustentam, liberalizao do comrcio exterior e dos investimentos e proviso de determinados bens pblicos bsicos, como segurana, educao e infraestrutura. Esse enfoque da interveno do Estado, um papel denominado custodial na linguagem de Evans (1995), indica certeza de que o jogo relativamente livre das foras de mercado, como um todo, promover uma transformao econmica adequada. Portanto, o papel do Estado , principalmente, o de supervisionar as regras baseadas no mercado e fornecer um ambiente macroeconmico sadio. Isso, por sua vez, sustentar os incentivos aos preos baseados no mercado, de maneira que as empresas liderem um processo de transformao econmica baseado nas vantagens internacionais comparativas do pas. Ademais, mesmo quando se reconhece que os preos de mercado podem divergir das avaliaes sociais (as denominadas falhas de mercado), a crena tanto na natureza limitada do seu escopo como na capacidade limitada do governo de lidar eficazmente com eles devido a problemas de identificao, riscos econmicos de natureza poltica de procura perversa de renda etc. aconselha contra as estratgicas proativas de interveno (KRUEGER, 1990; NOLAND; PACK, 2002; PACK; KAMAL, 2006).
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Como consequncia, nesta perspectiva, as metas e o escopo das intervenes pblicas deveriam ser relativamente limitadas e mantidas a uma boa distncia do funcionamento do mercado. Na medida em que as intervenes pblicas so inevitveis, recomendam-se intervenes horizontais ou funcionais , e no intervenes seletivas ou verticais visando s atividades ou aos setores especficos. O resultado final que, nesta perspectiva, um esquema ambicioso de intervenes pblicas, mesmo em face de possveis falhas de mercado, provavelmente criariam distores que poderiam inibir a explorao das vantagens internacionais comparativas e interferir com o crescimento e o desenvolvimento do pas. Como ilustrao deste ponto de vista, Pack e Kamal (2006, p. 293) recomendam, em relao s polticas industriais,
(...) seguir risca as principais doutrinas do Consenso de Washington (embora se reconhea sua debilidade) pode vir a ser um investimento melhor da competncia e legitimidade limitadas do governo do que as estratgias extraordinariamente complexas exigidas tanto pela poltica industrial nova como pela antiga.2
No extremo oposto, esto as estratgias que receiam certos sinais do mercado. Em verdade, este enfoque acredita que os sinais de preos de mercado podem ser, em determinadas circunstncias, indicaes pouco confiveis para a alocao de recursos de apoio transformao econmica, porque incentivaro a subexplorao das oportunidades para melhorar a atividade econmica, sendo que podem at travar as economias em uma vantagem comparativa de baixos salrios (CIMOLI et al., 2006).3 Esta perspectiva se alicera, por um lado, na crena, no sem fundamento, de que as falhas de mercado existem e so, na verdade, bastante significativas, especialmente nos pases em desenvolvimento (HARRISON; RODRIGUEZ-CLAIRE, 2009).4 Por outra parte, a perspectiva pode ser estendida alm das falhas de mercado, que possuem um ponto de referncia de equilbrio geral teoricamente esttico, at um marco mundial mais realista, que enfatiza os fatores dinmicos de mdio e longo prazos relacionados com aprendizagem, desenvolvimento de capacidade, inovao etc., e seu papel crtico na transformao econmica. Alm disso, algumas plataformas especficas setores, atividades, tecnologias levam esses fatores dinmicos a realizarem seu potencial pleno melhor do que outras plataformas, embora o acesso a eles no seja espontneo devido a graves obstculos de natureza econmica e no econmica (LALL, 2000; CIMOLI et al., 2006; PERES; PRIMI, 2009), entre outros.
2. A seguir, ser destacado algumas das novas dimenses da poltica industrial. 3. fajnzylber (1990) assinala que os obstculos transformao econmica podem ser particularmente prejudiciais para as economias baseadas em recursos naturais. 4. Conforme Rodrik (2008a) observa, a nova teoria do crescimento tambm reconhece a existncia de mltiplas falhas de mercado, da mesma forma que a nova teoria do comrcio. Ver tambm Lall (2000).
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Neste caso, a concluso que as intervenes do setor pblico devem fazer parte do contexto de uma estratgia de mdio e longo prazo que focalize diversas frentes micro, intermedirio e macro. Isso visa retificao de falhas de mercado graves ou eliminao de obstculos transformao, no contexto mais amplo de acesso a tecnologias e processos dinmicos de produo, que o setor privado pode no procurar espontaneamente devido aos riscos e inrcia decorrente da acomodao s mudanas incrementais. Ademais, existe um grau de especificidade nesses processos dinmicos e nessas aplicaes tecnolgicas com as quais as intervenes pblicas devem se alinhar (WADE, 1990; CHANG, 1994; PERES; PRIMI, 2009; CIMOLI et al., 2006). Assim, haver, inevitavelmente, a necessidade de ser seletivo no desenho e na aplicao de, pelo menos, parte do pacote de polticas, ou, como Hausmann e Rodrik (2006) dizem no ttulo do trabalho, os governos esto fadados a escolher. Em ambos os casos, a meta acelerar a transformao econmica e a convergncia com os pases ricos, alm daquilo que as foras do mercado livre ofereceriam. As estratgias com as intervenes proativas deste tipo caracterizam-se pelo uso do que geralmente denominado poltica industrial (PI).5 Os defensores da poltica industrial reconhecem que podero enfrentar srios desafios em termos de disponibilidade de habilidades no setor pblico, problemas com as agncias, inrcia em setores polticos, interesses setoriais e corrupo (Lall, 2000). Entretanto, acreditam que os governos podem desenvolver capacidades para confrontar esses desafios, e que identificar reas especficas para intervenes polticas menos difcil do que geralmente se imagina. Tambm acreditam que a seletividade menos perigosa do que se presume. Alis, como Rodrik (2008a) mostra, mesmo no contexto da agenda do Consenso de Washington, os governos tm identificado, o tempo todo, intervenes para a proviso de bens pblicos em reas sociais no necessariamente menos complexas do que aquelas da poltica industrial e, alm disso, tm sido seletivos na alocao dos recursos e no desenvolvimento de programas visando a esses objetivos. Por outro lado, Rodrik (2004) tambm mostra que a procura disfuncional por renda e a corrupo so riscos no apenas da poltica industrial, mas de qualquer rea de poltica pblica. Alm disso, esses riscos podem ser mantidos sob controle mediante a elaborao de um marco e de modalidades institucionais para a poltica industrial (WADE, 2004;
5. H muitas definies de poltica industrial (CHANG, 1994; PERES; PRIMI, 2009). Acredita-se que, basicamente, a PI envolve o Estado, em uma perspectiva de mdio longo prazo, intervindo nos mercados, de maneira estratgica e proativa, usando uma srie de instrumentos para promover, ou desenvolver diretamente, novas capacidades industriais e tecnolgicas de uma ordem superior quela prevalecente na economia, a fim de acelerar a transformao econmica e o crescimento. Embora as polticas horizontais faam parte do pacote, a caracterstica chave a seletividade das aes, em linha com as prioridades estratgicas. Embora a PI geralmente focalize a indstria, tambm deveria incluir o setor de servios. A PI tambm pode ajudar a morte das indstrias em declnio (sunset), a fim de liberar os recursos para novas atividades com prejuzo mnimo para as capacidades acumuladas que ainda possam ser relevantes para o desempenho da economia.
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AMSDEN, 2007; DEVLIN; MOGUILLANSKY, 2009). Portanto, embora no subestimem os desafios da adoo efetiva de uma poltica industrial, os defensores dessa politica acreditam que sim, os governos podem ser, em diversos graus e dependendo das circunstancias e dos investimentos na construo da capacidade do Estado, mais estratgicos na formulao de polticas do que os fundamentalistas do mercado desejariam admitir. Em termos da ao do Estado nesse marco mais proativo, h trs possveis padres que Evans (1995), mais uma vez, explica muito bem. Existe o padro demiurgo, ou o Estado como produtor. Embora todos os Estados produzam coisas, o padro da ao do Estado no esprito de um demiurgo sustentado pelo abrangente pressuposto de que o setor privado incapaz de empreender determinadas atividades econmicas. O segundo padro o de parteira, em que tambm h dvidas sobre a capacidade do setor privado, mas se acredita que essa capacidade pode ser desenvolvida; assim, ao invs de se engajar diretamente no empreendimento, o Estado auxilia o setor privado na aquisio dessa capacidade. Existe tambm o padro pastor, no qual o setor privado capaz de empreender novas e complexas atividades, mas o Estado o auxilia na navegao das perigosas guas da globalizao e das mudanas tecnolgicas. Esses padres podem coexistir na matriz de polticas do Estado, mas um ou outro podem prevalecer em um determinado momento e estgio de desenvolvimento, como se ver mais adiante neste captulo. Quanto aos instrumentos da PI, a proteo tarifria tem sido o instrumento clssico, mas, na realidade, os instrumentos so muitos e muito variados, sendo que novos instrumentos surgem a cada dia.6 Por ltimo, alis, a maioria das estratgias dos pases no tem seguido, rigorosamente, quaisquer dos enfoques antes descritos, embora contenham elementos de ambos (EVANS, 1995; UL HAQUE, 2007). O que est em questo so os mecanismos usados e o enfoque dominante na orientao das polticas pblicas. H um debate acirrado acerca dos dois enfoques s estratgias de desenvolvimento anteriormente descritas, um debate que se remonta aos primeiros dias do capitalismo.7 Na era contempornea, os defensores da primeira alternativa de poltica eram chamados de monetaristas na dcada de 1960, sendo hoje conhecidos como neoclssicos ou neoliberais, enquanto que os do segundo grupo, antes denominados estruturalistas ou dirigistas, so agora conhecidos como defensores do neoestruturalismo ou desenvolvimentistas. O atual debate originou-se da famosa divergncia entre os monetaristas e os estruturalistas no perodo de industria6. A Coreia do Sul tem usado um amplo leque de instrumentos, que podem ser vistos em Chang (1994, p. 115-116). 7. A obra Wealth of Nations de Adam Smith, publicada em 1776, era, de vrias formas, contra as ideias de mercantilismo e ativismo do Estado inspirados em Jean-Batiste, o famoso ministro de finanas de Luis XIV. Entrementes, Alexander Hamilton, dos Estados Unidos, e freidrich List, da Alemanha, foram antagonistas famosos no sculo XVIII da teoria capitalista do laissez faire.
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lizao por substituio de importaes anterior dcada de 1980 do qual a Amrica Latina foi um importante esteio.8 Nessa poca, os estruturalistas dominavam o debate sobre o desenvolvimento. A emergncia da ideologia antigoverno de Reagan/Thatcher, na dcada de 1980, combinada com a grande crise da dvida na Amrica Latina e em outros pases em desenvolvimento contriburam para uma mudana abrupta favorecendo o denominado enfoque liberal, conforme expressado no influente Consenso de Washington. Entretanto, considerando o desempenho fraco, demorado ou incerto dos melhores alunos do consenso, o desempenho superior em vrios pases com polticas governamentais mais proativas aliado crise patente no Norte resultante da f ilimitada na eficincia dos mercados, a poltica industrial, conforme disse Sabel (2009), est de volta.9 Alis, h um interesse crescente na Amrica Latina nas estratgias de desenvolvimento sustentadas pela poltica industrial.10 Alm disso, os defensores contemporneos do neoestruturalismo contriburam com muito valor agregado poltica industrial, quando comparada com suas formulaes anteriores, uma questo que se discutir em breve. As polticas industriais tm uma longa histria. Alis, nos ltimos sculos, foram poucos os pases que enriqueceram sem ter passado por um perodo de poltica industrial, principalmente de proteo a indstrias emergentes, entre outros instrumentos, antes de atingir o estgio de economia liberal (BAIROCH, 1993; CHANG, 2003; REINERT, 2004, 2009).11 Muitos defensores e crticos da poltica de desenvolvimento industrial tm realizado estudos sobre seus efeitos. Mas esses estudos no fizeram calar o debate. Wade (2004, p. 345) muito feliz quando descreve parte da dinmica envolvida:
O debate acerca do papel desempenhado pelo Estado no desenvolvimento econmico demonstra o poder da repetio infinita como arma do estudioso moderno. A questo geralmente colocada em termos da quantidade de interveno estatal ou do tamanho do governo. Os neoclssicos dizem que os casos mais bem sucedidos mostram relativamente pouca interveno no mercado, enquanto que os casos menos bem sucedidos mostram muita interveno (Brasil e Mxico comparado com o Leste Asitico; ou a frica Subsaariana no fim). Eles usam essa evidncia para instar os governos a diminuirem o tamanho do Estado e retirar muitas das
8. Ver Campos (1964). 9. Mesmo Porter (2008), que costumava argumentar que s as empresas tm estratgias, e no os pases, agora acredita que os Estados Unidos precisam de uma estratgia, se no quiser ficar para trs. 10. Para uma interpretao da forma como a Amrica Latina tem visto o estruturalismo, ver Di flippo (2009). 11. Chang (2003) e outros argem que os pases bem-sucedidos se transformam em proponentes do livre mercado s aps terem chegado ao topo, tentando, em efeito, eliminar, para outros pases atrasados, a escada da poltica industrial que eles usaram para avanar. Mas, mesmo aps terem chegado categoria de economia liberal, os restos da poltica industrial continuam presentes, embora mais sutis. Como o chefe do fundo de Investimentos Estratgicos da frana comentou recentemente: Consideramos legtimo que a autoridade pblica se preocupe com a natureza e a evoluo da tessitura industrial de nosso pas... o Estado tem direito a ter uma viso. (fINANCIAL TIMES, 2009, p. 7).
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intervenes no mercado. Os defensores da economia poltica afirmam que os neoclssicos no entenderam nada; os casos mais bem sucedidos mostram interveno pesada ou ativa. Com base nessa evidncia, concluem que os governos podem (nfase do autor), em determinadas circunstancias, orientar o mercado para alcanar um desempenho industrial melhor do que o do mercado livre, mesmo na ausncia de falha de mercado do tipo neoclssico. Entretanto, nenhum dos lados mostrou grande entusiasmo em especificar exatamente qual evidncia estaria de acordo com a prpria posio e qual no estaria. Ambos tm exercido uma falta seletiva de ateno para com dados que poderiam mudar a prpria maneira de olhar as coisas. Assim, o debate sobre o papel do estado menos um debate do que um caso de paradigmas (parrot-times12) falando sem ouvir o outro.
Parte do problema, neste caso, alm da f em certos paradigmas, a dificuldade real de medir com preciso os impactos da poltica industrial. As anlises rigorosas contemporneas de estudiosos reconhecidos tm focalizado, principalmente, o Leste Asitico, onde a maioria concorda, pelo menos, que os governos tm intervindo de maneira proativa nos mercados. Em geral, trs questes so discutidas: se as indstrias alvos receberam apoio financeiro significativo; se a estrutura industrial diferia daquela prevista pela renda e populao da economia em questo; e se o desempenho, em termos de produtividade, das indstrias que receberam apoio estratgico foi melhor do que o dos setores no estratgicos (WEISS, 2005; HARRISON ; RODRIGUEZ-CLAIRE, 2009). Entretanto, os pesquisadores enfrentam muitos problemas para avaliar os resultados. Os mecanismos exatos de transmisso dinmica podem ser extremamente complexos e difceis de compreender plenamente no modelo. Alis, a avaliao rigorosa do impacto de apenas um programa de incentivos com foco setorial na produtividade, por exemplo, constitui um grande desafio (HUGHES, 2007), para no mencionar exames com maior grau de agregao. muito difcil desenvolver contrafatuais robustos para determinar como o desempenho teria sido na ausncia da poltica industrial, particularmente quando se examinam desempenhos econmicos extremamente robustos. Alm disso, existem problemas com os dados dos pases e entre eles por exemplo, estoque de capital , sendo que tambm difcil, com frequncia, isolar a instrumentao da poltica industrial, nos conjuntos de dados, de outras motivaes da economia poltica. H tambm a questo espinhosa da endogeneidade na avaliao da causalidade das correlaes. Alm disso, os resultados da modelagem estatstica tambm so muito sensveis aos perodos selecionados, como ocorre, por exemplo, na contabilidade do crescimento, conforme Sarle (1996) demonstra no caso do debate sobre o Leste
12. N.T. Jogo de palavras entre para (de paradigma) e parrot, que significa papagaio, e digma e times, que significa tempo. Ou seja, tempo de papagaios.
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Asitico. E algumas intervenes, como a orientao administrativa e a persuaso moral, nem mesmo so facilmente quantificveis para fins de modelagem. Por ltimo, h um amplo corpo de estudos de casos de foco abrangente sobre os tigres asiticos. Muitos chegam a concluses positivas sobre a eficcia da poltica industrial nos incentivos aos investimentos, aprendizagem, adaptao tecnolgica e ao desenvolvimento industrial e das exportaes. Entretanto, existem tambm alguns estudos de casos, com foco mais estreito, cujas concluses so menos favorveis. E, claro, um estudo de caso carece de bastante generalidade para ser suficientemente convincente para muitos economistas. Portanto, o exame dos resultados gerais de muitos estudos realizados leva, com frequncia, a concluses como resultados mistos, inconsistncias ou agnosticismo em relao aos efeitos da poltica industrial (WADE, 1986, 1990; WEISS, 2005; RODRIK, 2008; HARRISON ; RODRIGUEZ-CLAIRE, 2009; SARLE, 1996). A falta de evidncia emprica conclusiva leva os economistas do desenvolvimento a ter que tomar, na incerteza, uma deciso acerca de uma poltica recomendada visando ao crescimento e transformao econmica. Seria possvel depender de um argumento de associao de que as estratgias de mdio longo prazo usando uma poltica industrial tm estado presentes em quase todos os casos bem-sucedidos de catch-up e risco, que Wade (2004, p. 348) denomina de Falcia Darwiniana; ou seja, o pressuposto de que porque uma coisa existe deve ser vital para a sobrevivncia do organismo ou da sociedade em que existe. Ou poderamos arriscar a Falcia Ptolemaica de Wade e presumir que apenas as polticas coerentes com o paradigma neoliberal poderiam ter sido o fator por trs das experincias de crescimento bem- sucedidas. Conforme mencionado, existem poucos casos de catch-up sem a presena de polticas industriais na histria. Entrementes, o catch-up contemporneo dos pases em desenvolvimento em relao aos pases ricos envolve um clube relativamente seleto. Aps 1960, 15 pases entre um universo de 106 pases com dados disponveis diminuram o hiato entre seu produto interno bruto (PIB) per capita e o dos Estados Unidos em dez ou mais pontos percentuais (tabela 2). Entre esses, apenas Hong Kong realmente se aproximaria do paradigma neoliberal em termos de intervenes governamentais. Igualmente, mais da metade desses pases usam, ou tm usado, planos estratgicos nacionais de desenvolvimento para orientar suas polticas. Outros pases em desenvolvimento, como a Malsia, a Repblica Tcheca e a China, no atingiram o limiar descrito, mas conseguiram considervel catch-up usando polticas industriais estratgicas. claro que existem muitos pases que usaram um ou outro tipo de poltica industrial, que, com frequncia, fracassou ou produziu desempenho econmico muito medocre. Entretanto, na maioria dos casos, a fonte do problema pode ser facilmente identificada como sendo desenho e/ou implementao falhos ou
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choque exgeno, ao invs da poltica industrial per se. Portanto, como economistas do desenvolvimento, assim alicerados, considerando tambm o nmero significativo de estudos abrangentes com concluses favorveis sobre o impacto da PI nas histrias de sucesso, decidiu-se arriscar (com certa cautela) a Falcia Darwiniana e promover, neste captulo, a ideia que uma boa aposta para a Amrica Latina cultivar e aprofundar a capacidade do Estado de desenvolver, e implementar com sucesso, estratgias de desenvolvimento de mdio longo prazo, apoiadas em uma poltica industrial moderna.
Catch-up: pases em que a diferena (gap) do PIB per capita diminuiu em dez pontos percentuais ou mais em comparao com o dos Estados Unidos 1960-2007 (PIB per capita como % do PIB per capita dos Estados Unidos)
(Em %)
Dcadas 1960 Espanha Portugal ustria Om finlndia Islndia Malta Repblica da Coreia Noruega Japo Irlanda Luxemburgo Hong Kong Cingapura Taiwan fonte: Banco Mundial. Nota: (a) Dados at 2006. Constante 2.000 dlares. 31,9 18,9 55,2 9,6 54,0 74,2 7,9 8,3 78,5 66,0 37,0 93,1 27,5 17,7 12,8 1970 40,0 26,6 66,6 21,5 64,4 86,8 13,8 12,3 88,5 99,8 41,7 95,2 40,6 31,2 21,0 1980 38,0 27,3 69,0 24,7 69,9 98,9 20,8 17,8 100,5 108,7 44,3 97,5 61,0 44,4 32,7 1990 40,5 31,0 70,3 25,2 65,0 88,8 26,6 28,4 105,8 117,1 57,1 122,8 76,8 60,4 49,9 2000-2007 42,6 31,0 69,6 26,0(a) 71,1 93,8 27,9 34,9 109,8 106,0 80,1 141,0 78,9 69,4 56,4
TABELA 2
2.2 O arremate: mais sobre por que acreditamos que as estratgias de desenvolvimento de prazo mdio longo so importantes para a Amrica Latina
Existe uma vasta literatura sobre polticas industriais. No se pretende revisar tal literatura neste trabalho; os leitores interessados podem consultar outras revises, como Peres e Primi (2009), Harrison e Rodriguez-Claire (2009) e Noland e Pack (2002). Aqui se quer frisar os argumentos em prol da poltica industrial que se considera especialmente merecedores de ateno para a elaborao de estratgias nacionais na Amrica Latina e que so escolhas interessantes para explorar e desenvolver a capacidade do Estado de elaborar polticas industriais eficazes, que valem bem a pena assumir, apesar dos riscos envolvidos.
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Falando genericamente, as atitudes dos cticos e daqueles que advogam a poltica industrial (PI) so muito diferentes, sendo que essa diferena tambm influencia a maneira de pensar sobre o processo de desenvolvimento.13 Acredita-se que a maneira de pensar dos proponentes da PI mais relevante para os que elaboram polticas na Amrica Latina, se quiserem ter xito em participar do dinmico e cada vez mais competitivo mundo da globalizao, visando maior transformao econmica, ao crescimento e ao catch-up. As dimenses dessas atitudes convincentes so as seguintes.
2.2.1 Um vis de produo industrial dinmica baseado na noo de eficcia
Muito dos cticos da PI operam em um marco de eficincia esttico, neoclssico, tipo-Pareto que protege, em especial, o bem-estar do consumidor e, com frequncia, desaprova de perdas de consumo, mesmo temporrias, resultantes das distores induzidas pela poltica industrial.14 Alm do fato de que, nos seus prprios termos, o timo de Pareto, per se, no garante a maximizao do bem-estar, as interpretaes modernas da poltica industrial enfatizam que a transformao econmica baseia-se na eficcia da promoo de processos de investimento e aprofundamento da industrializao que, de maneira contnua e cumulativa, facilitam o acesso a conhecimentos codificados e tcitos que apoiam as novas capacidades de tecnologia e produo.15 Nessa viso, conforme observado por Cimoli et al. (2006), em determinadas circunstancias de aprendizagem, a eficcia pode ganhar da eficincia.
13. As culturas intelectuais tm suas prprias linguagens e normas, que informam, estimulam e limitam a maneira de pensar sobre poltica econmica (MEREDITH, 1992). 14. Por exemplo, alguns estudos negam a importncia da poltica de desenvolvimento da indstria pesada da Coreia na dcada de 1970, embora, apesar de seus erros, tenha repetidamente provado o seu sucesso na transformao econmica e lucratividade. Essa crtica se deve ao fato de que, na poca, o ambicioso programa tenha distorcido os preos relativos e retirado recursos da indstria leve, o que reduziu (temporariamente) a competitividade lquida da manufatura e da eficincia global. Ver Jong-ho (1990) e Kim (1990). De um ponto de vista diferente da PI, o xito da mudana da economia da indstria ligeira para a pesada representa o desenvolvimento de novas capacidades, bem como a gerao de sinais pblicos incentivando o compromisso com o investimento em novas atividades de nvel superior e em aprendizagem. Na famosa observao de Amsden (1989), catch-up com frequncia implica errar nos preos do ponto de vista neoclssico. Jong-ho e As culturas intelectuais tm suas prprias linguagens e normas, que informam, estimulam e limitam a maneira de pensar sobre poltica econmica (Jung-En Woo, 1992). Por exemplo, alguns estudos negam a importncia da poltica de desenvolvimento da indstria pesada da Coria na dcada de 1970s, embora, apesar de seus erros, tenha repetidamente provado o seu sucesso na transformao econmica e lucratividade. Essa crtica se deve ao fato de que, na poca, o ambicioso programa tenha distorcido os preos relativos e retirado recursos da indstria leve, o que reduziu (temporariamente) a competitividade lquida da manufatura e da eficincia global. Ver Jong-ho(1990) e Kim (1990). De um ponto de vista diferente da PI, o xito da mudana da economia da indstria ligeira para a pesada representa o desenvolvimento de novas capacidades, bem como a gerao de sinais pblicos incentivando o compromisso com o investimento em novas atividades de nvel superior e em aprendizagem. Na famosa observao de Amsden (1989), catch-up com freqncia implica em errar nos preos do ponto de vista neoclssico. Jong-ho e Kim tambm atribuem o esforo em prol do desenvolvimento da indstria pesada instabilidade macroeconmica. Outros, porm, mostram que os problemas temporrios no foram causados pela PI, per se, mas, sim, por choques externos e/ou pela abertura excessivamente rpida de contas de capital (WADE, 2004). 15. possvel ver isso pelo ngulo da eficincia dinmica, que pesaria, em termos de desconto, as perdas temporrias de consumo das polticas de PI contra os ganhos provenientes da PI (HARRISON; RODRIGUEZ-CLAIRE, 2009). Entretanto, embora conceitualmente elegante, a preciso confronta todos os problemas de mensurao do impacto da PI anteriormente mencionado.
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2.2.2 Uma estratgica de mdio longo prazo voltada para o futuro
Conforme Montaigne apontou h muito tempo, nenhum vento trabalha para o homem que no tem porto de destino (FRAME, 1958, p. 243). Pela prpria natureza do compromisso, quando um pas se engaja numa poltica industrial se v incentivado a organizar e priorizar estrategicamente metas orientadas para o mdio/longo prazo. Essas metas mobilizam a ateno da nao e os esforos em prol do desenvolvimento de capacidades para acelerar a transformao estrutural da economia.16 O escopo da PI pode variar: usando a linguagem de Hausmann, Rodrik e Sabel (2008), pode ser no pequeno, ou seja, insumos pblicos para melhorar a produtividade de atividades existentes e/ou no grande, ou seja, apostando no estabelecimento de novas indstrias ou atividades. Aps dominar, em grande parte, a arte do equilbrio macroeconmico, acreditamos que o crescimento e o desenvolvimento econmicos na Amrica Latina se beneficiariam se a estratgia governamental se estendesse, de maneira mais decisiva e coerente, alm da gesto macroeconmica relativamente consolidada de curto prazo, que atualmente pesa tanto nas polticas da regio, combinando-a com uma estratgia progressivamente mais forte, de mdio/longo prazo, orientada-a-metas, visando transformao econmica.
2.2.3 Ambio
Conforme Evans (1995) observa, o enfoque PI expressa uma preocupao magnfica com a colocao do pas na hierarquia econmica global, pressupondo que isso no est irremediavelmente fixado pela atual estrutura de vantagens comparativas estticas, mas que existe escopo para intervenes pblicas que contribuam para o escalamento da economia ou a acelerao do processo. Em outras palavras, as vantagens comparativas so feitas pelo homem (ADELMAN, 1990). Assim, a PI instila uma cultura que substitui complacncia acerca das ddivas de Deus e vantagens comparativas estticas com outra experimentao estressante, sustentada pela noo de que podemos aprender e melhorar. Essa ambiciosa cultura especialmente importante na maior parte da Amrica Latina, em que as rendas dos recursos naturais ou as da economia poltica, como as preferncias comerciais de pases ricos, podem levar, e de fato levam complacncia e, em ltima anlise, contribuem para a vulnerabilidade e o subdesempenho econmicos (ECLAC, 2008).
16. Por exemplo, os asiticos tm sido fortemente estratgicos e orientados para metas. Como ilustrao contempornea, uma das metas dos chineses fazer de Xangai um centro internacional de moda at 2015; outra meta elevar as despesas do pas com P&D para 2% do PIB at 2020 (DEVLIN, 2008). Entretanto, Cingapura planeja elevar suas despesas com P&D de 2% para 3% do PIB at o fim desta dcada.
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2.2.4 Emulao
O pensamento sobre as polticas industriais modernas se alicera na ateno para as atividades dos pases mais ricos e avanados e, como expresso adicional embora acurada da ambio, visa, de diferentes maneiras, ao longo do tempo, emular estrategicamente esses pases, a fim de aprender e desenvolver capacidades novas de padro mais alto (REINART, 2009). Foi observado empiricamente que os pases evoluem de um alto grau de especializao na produo e exportao para um estgio de diversificao medida que sua renda aumenta, quando comeam novamente a se especializar em nveis relativamente altos de renda e em uma maior proximidade das fronteiras tecnolgicas (IMBS; WACZIARG, 2003; KLINGER; LEDERMAN, 2006). Isso sugere, conforme observado por Rodrik (2004), que a poltica de desenvolvimento deveria promover a diversificao, uma vez que viabiliza novas atividades, que geram aprendizagem e novas capacidades, que por sua vez sustentam a transformao e o crescimento econmicos. Seguindo esse critrio, a Amrica Latina claramente retardatria em diversificao (CORPORACIN ANDINA DE FOMENTO, 2006; ECLAC, 2008; AGOSIN, 2009). Contudo, nem todas as atividades so iguais. Por um lado, certos produtos requerem habilidades e capacidades especficas que possuem algumas similaridades com outros processos de produo, facilitando a migrao para novas atividades, enquanto que as habilidades requeridas para outros produtos so to especficas que ficam isoladas e, assim sendo, dificultam a migrao (HAUSMANN; RODRIK, 2006).17 Quanto mais isolado for o conjunto de habilidades de produo de um pas, mais crtica ser sua poltica industrial na procura por diversificao, porque as foras de mercado no geraro pontes que facilitem o acesso s novas atividades. Por outra parte, os vnculos entre as atividades de produo ocorrem em hierarquias tecnolgicas, onde esto localizadas certas tecnologias centrais a indstrias ou atividades excepcionalmente dinmicas em termos de promover a aprendizagem, a produtividade e a construo de novas vantagens comparativas de nvel mais alto (CIMOLI et al., 2006). Essas tecnologias emergem da fronteira tecnolgica, difundindo-se a seguir. Uma vez que o que um pas produz hoje determina a acumulao de conhecimentos, habilidades e vantagens comparativas do amanh, importante se concentrar no desenvolvimento progressivo de capacidades nacionais que permitam, por meio da imitao ou inovao, o acesso aos tipos de produo e s atividades que conformam essas tecnologias dinmicas.
17. Alm disso, uma vez estando em uma nova atividade, a aprendizagem pode ser intensa, o que permitir aos pases subirem na escala de qualidade com relativa rapidez. Os automveis da Coreia do Sul, especialmente os da Hyundai Motors, so um bom exemplo de aprendizagem. Por trs de um mercado nacional muito protegido, esta indstria, em apenas 30 anos, tornou-se uma grande jogadora na indstria automotiva internacional.
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Isso no ocorrer, necessariamente, de maneira espontnea, pelas foras de mercado; alis, os mercados que sustentam certas atividades estratgicas podem no ser completos ou at no existir na economia local.
2.2.5 Vigilncia estratgica em relao interdependncia e aos Spillovers
H discordncia entre os defensores da PI quanto relevncia de focar exclusivamente as chamadas falhas de mercado, ao invs de focalizar a questo mais abrangente da acumulao de conhecimentos e capacidades por meio da promoo seletiva de determinados processos e atividades de produo.18 Contudo, se se afasta da noo de equilbrio esttico de desalinhamento dos preos de mercado e sociais, provvel que no haja maiores discordncias quanto importncia potencial das interdependncias e aos spillovers resultantes das aes dos agentes de mercado. O paradigma neoliberal presta muito menos ateno, do ponto de vista cultural, a essa questo, devido aos pressupostos bsicos de interdependncia entre os agentes econmicos. Muitos spillovers podem ser relevantes para se ter xito no crescimento e na transformao econmica de uma economia (CHANG, 1994; NOLAND; PACK, 2002; HARRISON; RODRIGUEZ-CLAIRE, 2009). Alguns parecem excepcionalmente importantes para a Amrica Latina. Tradicionalmente, as polticas industriais prestam muita ateno s indstrias nascentes ou emergentes, com economias de escala intra e interindstria que surgem dos elos de produo e spillovers de conhecimento. Isso ocorre porque a escala pode aumentar a produtividade e diminuir os custos das novas atividades e, portanto, aumentar sua competitividade suficientemente para criar uma vantagem comparativa. Esses spilloverspem em relevo os problemas de coordenao que as PIs devem avaliar e resolver. Esse ltimo diz respeito aos spillovers informacionais resultantes da realizao de novas atividades. O xito de uma atividade nova em uma economia local gera novas informaes, que se disseminaro (spillover) e incentivaro novos entrantes, que imitaro e expandiro o processo de aprendizagem no pas. Recentemente, Hausmann e Rodrik (2006) enfatizaram que esse tipo de spillover informacional em princpio bom para a economia pode desencorajar o investimento inicial para identificar uma atividade nova. Isso ocorre porque o empresrio pioneiro prev que, se for bem-sucedido, os imitadores (copycats) provocaro a eroso das rendas e se o investimento fracassar o empreendedor assumir todos os custos. Esse problema resolvido por diferentes tipos de subsdios para incentivar as descobertas. Existem, entretanto, outras maneiras de mostrar que o empresrio pioneiro no estar necessariamente em desvantagem (NEWFARMER;
18, Ver Peres e Primi (2009). A ruptura emerge de questes sobre a verdadeira relevncia, para a poltica pblica, da referncia (benchmark) de eficincia do paradigma neoclssico.
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SHAW; WALKENHORST, 2009).19 Mesmo assim, pode-se dizer que a prpria informao constitui um grande gargalo e, portanto, as intervenes pblicas visando intensificar o acesso a informaes que facilitem as descobertas e os investimentos em atividades novas desempenham um papel valioso na poltica industrial.
2.2.6 Pensamento evolucionrio
Em geral, a poltica industrial no est baseada em um paradigma esttico que vale para qualquer oportunidade, em qualquer lugar. Pelo contrrio, esse pensamento est enraizado na evoluo real da economia mundial e das economias nacionais. Assim, h uma progresso constante do pensamento que o mantm de acordo com os eventos reais. Por exemplo, a organizao industrial tem sofrido grandes mudanas nos ltimos anos. Os sistemas de produo das empresas e das indstrias esto cada vez mais descentralizados no mercado global, facilitado pelo progresso nas tecnologias do setor de transporte, informao etc. Embora os conhecimentos com frequncia tacitamente materializados nas organizaes e nas atividades e as novas capacidades ainda sejam gerados, em grande parte, em unidades fechadas das empresas e dos setores industriais, houve um aumento explosivo das redes colaborativas, relativamente mveis, nacionais e internacionais, que sustentam a produo e as atividades tecnolgicas que fornecem o conhecimento, desenvolvem as capacidades e estimulam a inovao nas atividades dinmicas (CIMOLI et al., 2006). Portanto, as estratgias de catch-up precisam enfatizar, cada vez mais, o desenvolvimento de instrumentos institucionais e de poltica mais oportunistas, que ajudem o setor privado a desenvolver as capacidades necessrias para identificar, acessar e explorar oportunidades, pois estas no surgem, necessria e linearmente, das atividades correntes. isso que Sabel (2009) chama de a nova poltica industrial aberta. Apesar de no acreditar que o conceito de poltica industrial aberta negue a utilidade de perspectivas mais verticais, ele certamente deveria ser incorporado ao pensamento estratgico. Como exemplo adicional, a emergncia da Rodada de Uruguai da OMC tem dificultado o uso de certas formas tradicionais de PI. Entretanto, a poltica industrial no apenas incentiva a explorao pragmtica das verdadeiras falhas (loopholes) mundiais nos regulamentos da OMC, mas tambm tem enfatizado, cada vez mais, as estratgias de investimento nas questes relativas ao lado da oferta e inovao, quando as regras multilaterais so muito menos abrangentes (BORA; LLOYD; PANGESTU, 2000; DICAPPRIO; GALLAGHER, 2000; WEISS, 2005). Por ltimo, a evoluo mais importante no pensamento sobre a poltica industrial , talvez, o papel crtico das parcerias ou alianas pblico-privadas no desenvolvimento
19. Se a empresa exporta, o mercado mundial suficientemente grande para mais de um jogador. Alm disso, novos entrantes podem criar transbordamentos (spillover) intraindstria.
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e na implementao de estratgias, um assunto a ser discutido em breve.

2.3 As estratgias de desenvolvimento na prtica
Na tabela 3, so apresentados os 10 pases que fizeram parte do projeto20 de pesquisa sobre fatores que condicionam o sucesso das estratgias e a eficcia das polticas. Cinco deles Espanha, Finlndia, Irlanda, Repblica da Coreia e Cingapura encontram-se no grupo de 15 pases apresentados na tabela 2, que vm fechando o hiato de ingresso, com os EE.UU. Em mais de 10 pontos entre 1960 e 2005 conforme foi anteriormente mencionando, entre eles, apenas Hong Kong teria uma boa nota quanto sua renitncia a no aplicarem polticas industriais. Alm disso, dois pases do projeto, Malsia e a Repblica Tcheca, encurtaram a brecha, mas de uma maneira menos marcada. Por outra parte, a Austrlia, e principalmente a Nova Zelndia, perderam terreno no processo de convergncia, mas se saram melhor do que os pases latino-americanos cuja dependncia dos recursos naturais semelhante. Convm realar que todos os pases da tabela 3, com exceo da Austrlia, a Nova Zelndia e a Sucia, eram relativamente pobres, ou muito pobres, depois da Segunda Guerra Mundial.
Participao da renda per capita no mesmo indicador dos Estados Unidos1 pases selecionados
(Em %)
Pases Austrlia finlndia Irlanda Repblica da Coreia Malsia Nova Zelndia Repblica Tcheca Cingapura Espanha Sucia Dcada de 1960 63,7 54,1 37,0 8,3 5,7 56,9 17,7 31,9 83,7 Dcada de 1970 64,4 64,4 41,7 12,3 6,9 52,4 31,2 40,0 87,3 Dcada de 1980 61,4 69,9 44,3 17,8 8,4 46,4 44,4 38,0 84,5 Dcada de 1990 60,2 65,0 57,1 28,4 10,8 40,8 16,7 60,4 40,5 78,2 Primeiro quinqunio de 2000 62,1 71,1 80,0 34,9 11,5 40,8 17,2 69,4 42,6 80,6
TABELA 3
fonte: Banco Mundial. Elaborao prpria. Nota: 1Dlares constantes de 2000. Obs.: Renda per capita dos Estados Unidos = 100.
20. O projeto de parcerias pblico-privadas para o desenvolvimento exportador recebeu o apoio da Cepal, a Secretaria Geral da Cpula Ibero-Americana (SEGIB), Corfo Chile e o governo da Coreia do Sul.
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Para ilustrar as diferentes orientaes no quadro 1, sintetiza-se a evoluo das estratgias de desenvolvimento exportador de quatro dos 10 pases do estudo.21 As da Finlndia e Cingapura podem ser caracterizadas pela sua natureza estrutural, isto , que possuem metas explcitas de transformao produtiva obedecendo a uma dinmica de insero internacional sustentada em uma ao proativa e direta das polticas pblicas. Por outro lado, foram includas a Austrlia e a Nova Zelndia, cujas estratgias voltaram-se, nos anos 1980, para um enfoque neoliberal, embora, na dcada atual, essa ltima realizou esforos, com grande dificuldade, para aplicar medidas orientadas para a transformao produtiva.22
QUADRO 1
Marcos da estratgia nacional de desenvolvimento pases selecionados
Primeiro perodo Austrlia 1920 Substituio de importaes finlndia 1970 Segundo perodo 1983 Liberalizao comercial e poltica no estilo do Consenso de Washington 1993 Terceiro perodo 2000 Impulso rea da inovao e atrao de IED 2006 Quarto perodo
Ingresso na Unio Europeia. Liberalizao do comrcio e do capital externo, includo o investimento estrangeiro direto Industrializao (IED), ao lado de uma baseada em ramos de uso intensivo de maior preocupao pelas tendncias microeconrecursos naturais. micas de longo prazo. AnProtecionismo e subsdios para as dando para uma sociedade indstrias nascentes. da inovao: fortalecimento e articulao da nfase permanente indstria e do sistema de na educao. inovao. Enfoque de pesquisa e desenvolvimento orientado pelo dinamismo da indstria. Nova Zelndia 1960 1984
fortalecimento da capacidade de renovao do sistema de inovao. Aumento da base de conhecimentos. Melhora da qualidade e dos objetivos da pesquisa cientfica e tecnolgica. Aumento da comercializao da inovao.
2006 Agenda de transformao econmica centrada em empresas globalmente competitivas, infraestrutura de qualidade mundial, estmulo inovao e a produtividade, sustentabilidade ambiental e promoo de Auckland como cidade competitiva em nvel mundial. (Continua)
Industrializao orientada para a substituio de importaes
Liberalizao econmica no estilo do Consenso de Washington
21. Com o objetivo de aprofundar a anlise, a pesquisa foi enfocada nas estratgias de desenvolvimento exportador, ideia motora de todas as estratgias, abrangendo quatro eixos principais: atrao de investimento estrangeiro direto (IED), internacionalizao das pequenas e mdias empresas (pymes), inovao e incentivo s exportaes. 22. Irlanda, Malsia, Sucia, Repblica Tcheca (aps 2000) e Repblica da Coreia compartilharam um enfoque de transformao produtiva. Por seu lado, a Espanha um caso intermedirio: enquanto a estratgia no mbito nacional tem orientao bastante liberal, as comunidades autnomas impulsionaram claramente uma estratgia de transformao produtiva.

(Continuao) Primeiro perodo Cingapura 1965 Segundo perodo 1979 Terceiro perodo 1990 Quarto perodo 2000
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Desenvolvimento de aglomeraes industriais existentes e identificao Internacionalizao da manuPoltica de orientao para e desenvolvimento de fatura em pases vizinhos, com a indstria e servios de novos por meio da atrao Industrializao meexpanso posterior para a China, de investimentos, apoio mdia e alta tecnologia. diante a substituio a ndia e o Meio Oriente. Incio do s empresas inovadoras e Aumento salarial em desenvolvimento de aglomerade importaes. desenvolvimento tecnolgico ramos de uso intensivo de es industriais e dos servios, Exportao de em setores antigos e um mo de obra com o objetiincluindo as empresas locais com manufaturas ligeiras vo de conceder incentivos nmero selecionado de participao do Estado. Desenvolcom atrao de IED para a consecuo do novos setores. Internacionavimento de plataforma de servios lizao de firmas pequenas objetivo anterior. financeiros e de negcios. e mdias. Criao de novos espaos geogrficos para investimento e exportao. fonte e elaborao prprias.
Cabe mencionar que um nmero importante desses pases impulsionou ativamente uma estratgia de transformao produtiva mediante a formulao de planos plurianuais formais de alcance nacional (quadro 2). A sua importncia centra-se no fato de contriburem para a difuso dessa estratgia, facilitando a prestao de contas e orientando a implementao e alocao dos recursos em conformidade com as prioridades estabelecidas.
QUADRO 2
Pases selecionados planos nacionais
Repblica da Coreia at 1993 Repblica da Coreia a partir de 1997 finlndia Irlanda Malsia Repblica Tcheca antes de 1990 Repblica Tcheca aps 1990 fonte e elaborao prprias. Planos quinquenais So abandonados os planos nacionais, mas existem planos indicativos desenvolvidos em cada ministrio Planos trianuais Planos de seis a sete anos Planos indicativos complementares e interativos que incluem uma viso a 30 anos de prazo, um plano marco de 10 anos e um plano de cinco anos Planejamento central Planos trienais
As estratgias dos pases cujas polticas pblicas promovem ativamente a transformao produtiva tm certos aspectos em comum. Por exemplo, considerada fundamental a estabilidade macroeconmica, bem como a situao fiscal, a solidez das taxas de investimento e uma insero internacional dinmica. Devido crescente importncia da inovao, em todos os pases deu-se prioridade ao desenvolvimento humano, incluindo a escolaridade, com um esforo cada vez maior por ampliar o alcance da educao superior. Embora a explorao das janelas comparativas estticas seja um ponto de partida para
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o desenvolvimento exportador, todos apontaram claramente para a criao de novas vantagens no tempo para conseguir um escalonamento contnuo das vendas externas. Nesse sentido, no grfico 2, apresenta-se o caso paradigmtico da Repblica da Coreia. Alm disso, a estratgia de escalonamento dinmica e ajustada s circunstncias internas e externas. Quanto s polticas pblicas, combina-se em sries um enfoque horizontal neutro com intervenes seletivas de incentivo a setores e atividades estratgicas. Por ltimo, uma caracterstica que pode ser observada na evoluo das estratgias em todos os pases, embora com nfase muito maior em alguns deles, como a Nova Zelndia e a Repblica Tcheca, a tendncia a manter as prticas j conhecidas, embora existam melhores alternativas (path dependency). Isso manifestado nos difceis esforos que representaram dar uma virada da estratgia relativamente neoliberal impulsionada a partir de 1984 e 1990, respectivamente, a outra de carter mais estrutural no decnio de 2000.23
GRfICO 2
Repblica da Coreia evoluo das principais indstrias
fonte: Hong (2008).
23. Ver Haworth (2008) e Benek (2008).
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3 ESTRATGIAS PROATIVAS DE TRANSFORMAO PRODUTIVA: O PAPEL DA PARCERIA PBLICO-PRIVADA
Uma estratgia de desenvolvimento com um enfoque proativo de transformao surge, em primeiro lugar, de um diagnstico e de uma avaliao de oportunidades-chave para o posicionamento do pas no mercado mundial; com uma projeo de mdio longo prazo e com a identificao das restries primrias que preciso superar, reduzir ou eliminar para enfrentar o aproveitamento dessas oportunidades por parte do pas (STIGLIZ, 1998). obvio que a avaliao e as metas estabelecidas devem estar empiricamente fundamentadas na realidade das capacidades da economia e nas tendncias de curto, mdio e longo prazos do entorno externo. Quanto s polticas e programas pblicos dirigidos para a superao das restries primrias, preciso levar em conta as realidades do pas em questo, as capacidades dos setores pblicos e privados, e quais as aes que melhor estimulariam o setor privado para tomar as decises de acordo com as metas da estratgia. Alm disso, preciso tambm o alinhamento entre as metas e os programas da estratgia no nvel macroeconmico com as metas e os programas orientados para atividades ou setores especficos, de forma a poder combinar, de maneira coerente, os sinais do mercado com os incentivos do governo. Como levar frente essa tarefa? Atualmente, contrastando com as dcadas transcorridas imediatamente aps a Segunda Guerra Mundial, o aparelho produtivo da maioria dos pases est nas mos do setor privado. Sendo assim, a empresa privada que fornece a informao sobre os mercados que, embora incompleta, potencialmente muito valiosa para a difcil tarefa de identificar as oportunidades comerciais e as restries incluindo aquelas relacionadas com as polticas pblicas para a transformao produtiva24. Contudo, as empresas tambm padecem de miopia para tomar decises e aes que possam conduzir a uma escalada do desempenho. Isso devido s previamente mencionadas externalidades e falhas de mercado, que so especialmente importantes em um mundo globalizado de rpidas mudanas: as vantagens de ser o primeiro, a coordenao tima no mundo empresarial, a apropriao dos benefcios da inovao, do desenvolvimento tecnolgico etc.25 Tambm existe a influncia de natureza institucional e psicolgica, como o vis para o statu quo . Embora os governos tambm tenham falhas e nem sempre possuam melhor informao que o setor privado, eles podem estimular, mediante sua liderana poltica, um pensamento nacional estratgico e proativo, com viso de futuro, e
24. Dependendo do nvel de desenvolvimento e da situao conjuntural da economia do pas, as restries primrias para o crescimento sustentado podem estar concentradas nas reas macro, meso ou microeconmicas. Hausmann, Rodrik e Velasco (2005) desenvolveram algumas ideias de como abordar um diagnostico sistemtico e a sua priorizao. 25. fajnzylber (1989) destaca que as falhas referentes transformao produtiva podem ser especialmente importantes nas economias baseadas nos recursos naturais.
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coordenar a ao coletiva no mbito de um bem pblico. Assim, quando ambas as partes esto trabalhando juntas podem aumentar seu potencial individual para apoiar mecanismos e programas que ajudam a identificar e superar as falhas primrias de mercado e aquelas derivadas das prprias polticas pblicas em matria de regulao e programas. Enfim, o pensamento coletivo geralmente mais inteligente que uma perspectiva individual. No obstante, o enfoque neoestrutural acrescenta algumas condicionantes importantes. Para que ele seja um instrumento efetivo para o desenvolvimento das estratgias, a parceria pblico-privada deveria estar caracterizada por contar com um estado que colaborasse intensivamente com o setor privado, mas com autonomia no mbito de um bem pblico, segundo as palavras de Evans (1995) embeded autonomy. Somente assim ele poder ser um scio integral do setor privado, evitando, por sua vez, a captura por interesses particulares. A segunda condicionante que tanto a obteno dessa autonomia por parte do estado como a criao de uma estratgia de transformao produtiva efetiva, depende do design institucional de um processo social de colaborao pblico-privada. Esta deveria permitir que fosse obtida, sem captura pelo Estado, a informao necessria para identificar oportunidades de benefcio social e resolver restries primrias diante da nova atividade produtiva. Mas, alm disso, uma parte da informao necessria para se fazer diagnsticos e estratgias inteligentes possuda por outros agentes no comerciais, tais como aqueles da academia incluindo pesquisadores e os sindicatos. Por outra parte, para as estratgias e o seu financiamento26 poderem gerar razes polticas profundas para durar no mdio longo prazo preciso desenvolver, ou aproximar, consensos, ou, pelo menos entendimentos pblicos, que permitam gerar suficiente aceitao pblica. por isso que as parcerias, frequentemente, devem incorporar outros grupos alm do setor dos negcios.27 De qualquer forma, trabalhando conjuntamente em uma institucionalidade efetivamente, projetada com as consideraes aqui discutidas, possvel chegar a um processo social que, por si mesmo, poder conduzir, eventualmente, a consensos que levem sustentabilidade da estratgia entre ciclos polticos (STIGLIZ, 1998).
26. Se o pblico no tiver um grau de aceitao da estratgia, sero criadas tenses em quanto alocao de recursos escassos para a sua implementao. Algumas reas de estratgia despesa pblica em apoio pesquisa e desenvolvimento e inovao podero no ter uma fcil aceitao poltica do povo, diante de outras despesas, como programas para a reduo de pobreza. Assim, para se obter um espao estvel no oramento para o primeiro, poder ser necessria uma construo explcita de um consenso ou entendimento pblico. 27, Mas, como Prats (2005) comentam, os setores mais fracos poderiam precisar de apoio para se tornarem atores efetivos em um dilogo.
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4 O CAMPO DE AO DAS PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS 4.1 Um marco de anlise
A figura 1 esboa, em forma estilizada, o campo de ao das parcerias pblico-privadas. esquerda resumida esquematicamente a dinmica de sua insero na construo de uma estratgia. importante salientar que a construo de uma parceria e o seu papel na formulao e implementao de estratgias est fortemente condicionada pelo contexto poltico, histrico e cultural do pas.28 Em alguns pases, ele, junto com as circunstncias econmicas e uma institucionalidade efetiva que processa a interao dos participantes da prpria parceria, permite um resultado que se aproxima a um verdadeiro consenso pblico. Em outros casos, a natureza do contexto poltico pode conduzir a uma parceria caracterizada como apenas um entendimento pblico em torno estratgia, ou aceitao pacfica da mesma. Mas de uma forma ou de outra, o consenso ou o entendimento, e as suas categorias dentro e entre elas, que condiciona a formulao e implementao de uma estratgia. Quanto obteno de consensos e entendimentos, a interao entre as partes de uma parceria poder variar tanto na forma do discurso quanto no seu alcance. No eixo esquerdo vertical da figura 1, observa-se que o discurso entre o setor pblico e o privado pode variar ao longo de uma escala no discreta, que reflete diversas caractersticas da interao, passando de um verdadeiro dilogo que conduz ao consenso, para uma consulta do governo ao setor privado, que fomenta o entendimento para um tipo de imposio da estratgia, sem dilogo ou consulta pblica, mas com um certo grau de entendimento entre as partes. Por outro lado, o alcance da participao social predominante na parceria pode variar. No eixo horizontal da figura 1, observa-se que o espectro pode ir desde uma relao trilateral entre o governo, empresas e a academia, at uma parceria muito ampla que praticamente abrange todos os principais grupos sociais. Finalmente, existe una terceira dimenso no ilustrada na figura 1, que deve ser levada em conta: trata-se da estrutura de operao. Nela so identificadas trs variantes estilizadas. Primeiro, uma parceria que opera por meio de estruturas formais e explcitas. Segundo, uma parceria que opera com estruturas formais, mas que surgem de forma ad-hoc. Terceiro, so as parcerias que funcionam em redes informais ou mediante acordos tcitos. Na prtica, todas as trs estruturas devem ter o seu lugar, ou coexistir, em qualquer parceria pblico-privada. Contudo, pode ser antecipado que algumas estruturas dominam mais que outras.
28. Segundo um estudo conjunto do Banco Mundial, Idea e Cepal (2005, p. 11) O processo de construo de uma viso nacional no tem um formato nico, mas deve se adaptar conjuntura de cada pas e s particularidades dos atores participantes.
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fIGURA 1
rea de ao das parcerias pblico-privadas
4.2 As parcerias na prtica
Nos pases estudados encontramos as seguintes estruturas dominantes. Formal estruturada: Irlanda, Finlndia e Cingapura Formal ad-hoc (espontnea): Austrlia, ex. comisses, conselhos voltados para tarefas especficas. Informal tcita: Espanha e Sucia Hbrida (dois ou mais das anteriores): Malsia, Nova Zelndia, Repblica Tcheca e Coreia.
A partir dessa catagorizao de estruturas e os espaos reais de interao indicados na figura 2, ilustrada a natureza das parcerias nacionais dos pases anteriormente estudados. Irlanda e Finlndia, por exemplo, so caracterizadas por parcerias muito amplas, formalmente estruturadas, que atuam em uma grande parte da hierarquia pblica com relao formulao e implementao da estratgia, que do origem a um verdadeiro dilogo social e que obtm acordos sobre estratgias prximas a consensos que superam os ciclos polticos. Portanto, esses pases colocam-se na rea 1 da figura 2 com uma parceria que
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abrange o governo, as empresas, os sindicatos, o mundo acadmico e, no caso da Irlanda, incluindo as organizaes no governamentais.29
fIGURA 2
Posicionamento dos pases na rea das parcerias
fonte e elaborao prprias. Obs.: A Malsia incorpora os partidos polticos, mas inclui os sindicatos.
Em Cingapura, tambm existe uma parceria relativamente ampla e bem estruturada, e a formulao e implementao da estratgia supe a participao de diversas instncias hierrquicas pblicas. Na Malsia, as caractersticas da parceria so mais amplas, embora os sindicatos no participem dela.30 Contudo, em ambos os pases o governo leva a cabo extensas consultas mais do que dilogos com os seus parceiros, aps as quais toma as decises e anuncia a estratgia, o que traduzido em um entendimento pblico, mais do que em um consenso propriamente dito. Ambos os pases ficariam colocados na rea 3 da figura 2 quanto caracterizao das suas parcerias. Um aspecto que convm destacar nesses quatro pases, sobretudo na Irlanda e em Cingapura, a profundidade da parceria em termos de penetrao na hierarquia do governo, contribuindo ao fluxo da informao e coordenao dos
29. As ONGs foram incorporadas apenas recentemente. 30. Os sindicatos de Cingapura tm alguma afinidade institucional com o governo.
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processos, bem como consecuo do consenso ou do entendimento. Na figura 3, mostrado o conjunto de instituies criadas em Cingapura para esse fim. A interao com o setor privado muito ampla, inclusive os representantes das empresas participam das diretorias de organismos como o Conselho de Desenvolvimento Econmico (EDB), no qual, tradicionalmente, foram elaboradas as estratgias de desenvolvimento do pas. Alm disso, as empresas multinacionais radicadas no pas tambm esto representadas, bem como acadmicos estrangeiros de organismos para a cincia, a tecnologia e a pesquisa (A*STAR), o que mostra a importncia das multinacionais no aparelho produtivo e tambm a prioridade que o governo outorga captao de conhecimento internacional aplicvel sua estratgia. Na Irlanda, o perfil muito semelhante, embora os integrantes das diretorias tenham responsabilidades operacionais, diferentemente dos de Cingapura, que somente comentam e avaliam periodicamente as polticas e os programas. Em Cingapura e, em menor grau, na Irlanda e na Malsia, existe outra modalidade de parceria, os painis internacionais de conselheiros, como no caso do EDB e do organismo para o desenvolvimento da informao e das comunicaes (IDA) (figura 3). O EDB tradicionalmente liderou a formulao de estratgias de desenvolvimento, assim como a sua implementao.31 A cada ano convocada uma reunio privada do mais alto nvel poltico, cujas concluses so divulgadas em um comunicado de imprensa, e na qual esto presentes gerentesgerais das sedes de grandes empresas multinacionais para analisarem, juntamente com representantes do governo, as tendncias da globalizao e as da regio do Sudeste da sia, bem como as mudanas tecnolgicas e comerciais. Esse evento no constitui apenas um frum para a troca de informaes aplicveis s estratgias do pas, mas contribui para criar uma rede de contatos no mercado internacional, a qual permite identificar oportunidades concretas para o pas.32 Essa mesma estratgia, mas em nvel acadmico, aplicada no painel internacional do A*STAR, que inclui diversos ganhadores de prmios nbeis e que opera no contexto da Fundao Nacional de Pesquisa (NRF), organismo que lidera a estratgia de inovao e a sua implementao.33 A partir de 2005, a Malsia tambm formou um painel internacional de conselheiros para a formulao do seu ltimo plano nacional, com caractersticas semelhantes ao de Cingapura, no qual participaram altas personalidades do mundo acadmico e do setor privado.
31. Hoje em dia so as agncias de inovao que ocupam a liderana. 32. Alm disso, os gerentes-gerais das empresas multinacionais podem estar sendo atrados para a reunio pela oportunidade de aprenderem sobre temas relacionados com a sia Oriental. 33. Os representantes privados da diretoria da NRf e do conselho de pesquisa, inovao e desenvolvimento empresarial (RIEC) que o orienta, so exclusivamente nacionais.
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fIGURA 3
Diretorias pblico-privadas em organismos que apoiam a insero internacional Cingapura
Na parceria da Irlanda, existe um conselho especial, presidido pelo o primeiro-ministro, que convoca com regularidade os representantes dos grandes grupos sociais e realiza discusses com apoio tcnico para obter consensos sobre os futuros rumos socioeconmicos do pas (anexo 1). Considera-se que esse conselho crucial para o sucesso da parceria e do modelo econmico irlands. Na Finlndia, o Conselho de Poltica de Cincia e Tecnologia (STPC) teve o mesmo propsito.34 Os casos da Austrlia e da Nova Zelndia podem ser considerados intermedirios na classificao da figura 2. Mais do que consenso, o carter das respectivas parcerias relaciona-se com as coalizes construdas sobre a base das plataformas polticas dos governos. Na Austrlia, a parceria constituda principalmente entre o governo, as empresas e o mundo acadmico, embora isso, sem dvida, vai mudar aps a recente eleio de um governo vinculado aos setores do trabalho. Na Nova Zelndia, existiu uma parceria entre as empresas e o setor acadmico at 1999, quando um novo governo incorporou e deu mais ateno ao setor do trabalho. As estruturas predominantes nas duas parcerias so fluidas, o que reflete, parcialmente, certa resistncia com relao ao corporativismo, embora
34. A partir de janeiro de 2009, o conselho foi reorganizado como Conselho de Pesquisa e Inovao.
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por motivos diferentes. Na Austrlia, at pouco tempo atrs, predominava uma poltica muito ortodoxa do governo; na Nova Zelndia, aps longo perodo de polticas econmicas muito liberais, o governo teve grandes dificuldades para estabelecer um consenso social que refletisse a participao do setor empresarial e a oposio poltica na construo de um modelo como o irlands em matria de parcerias, concertao e transformao produtiva proativa (HAWORTH, 2008). A estrutura hbrida da parceria do pas no tinha a estabilidade nem a articulao suficientes para gerar consensos duradouros em nvel nacional, orientados para a implementao de uma estratgia estrutural global que transcendesse o ciclo eleitoral, o que explica, em parte, por que na Nova Zelndia, apesar do lanamento de duas iniciativas estratgicas e complementares de mdio e longo prazos para a transformao produtiva, o progresso foi lento e parcial, criando grande incerteza posteriormente. 35 No fundo, a parceria nesses dois pases, que ocupam a rea 2, no est claramente consolidada, o que explica por que no existem consensos nem entendimentos slidos.36 A Repblica Tcheca tambm se encontra na rea 2 da figura 2. Esse pas conta com fruns formais e estruturados, de participao ampla e interao ativa entre o setor pblico e o privado, tanto no nvel de elaborao de estratgias nacionais quanto no da sua implementao. Entretanto, a sua relevncia em matria de adoo de decises tem estado muito condicionada pela ideologia das diferentes coalizes de governo que assumiram o poder durante a poca da democratizao.37 Na Espanha, foi possvel construir um consenso acerca da estratgia nacional durante o processo de democratizao e integrao Unio Europeia, mediante fruns, comisses e grupos de trabalho, entre outros. A modalidade predominante de interao da parceria no nvel do governo central e organismos especializados , atualmente, informal e acontece principalmente entre os rgos de classe e associaes de empresas, algumas das quais foram impulsionadas pelo setor pblico, do qual tambm provm grande parte do seu financiamento,38da possvel deduzir que a Espanha provavelmente ficar colocada na rea 1 da figura 2. No caso da Sucia, pas onde o consenso existe, no muito fcil descrever a forma como a parceria funciona devido ao seu carter muito informal e tcito.39
35. Ver Growth and Innovation framework (GIf) publicado em 2002, e Economic Transformation (ET) de 2005. No final de 2008, houve uma eleio e a oposio conservadora venceu. Resta ver se o ET tendia continuidade. 36. Na rea de inovao, as agncias pblicas tm uma parceria pblico-privada bastante slida, mas falta articulao entre elas, bem como com a orientao global da economia. 37. A insistncia da Unio Europeia em estabelecer amplo dilogo social em torno utilizao dos fundos de cooperao foi um fator positivo para as parcerias. 38. No caso da Andaluzia, a parceria formal e estruturada, e principalmente tripartite; contudo, o setor privado tambm no to proativo assim. 39. Na Sucia, a parceria tcita se deu entre o governo e as grandes empresas multinacionais, ao lado de, at pouco tempo atrs, acordos formais salariais com os sindicatos.
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No outro extremo, situam-se a Repblica da Coreia e a Repblica Tcheca (RP) previamente dcada de 1990. Ambos os pases estariam no canto inferior esquerdo da figura 2 (rea 4), porquanto a formulao e implementao de estratgias ficaram a cargo, quase que exclusivamente, do governo e dos seus tcnicos. claro que na Repblica Tcheca, nessa poca, no houve realmente um setor empresarial privado. No caso da Repblica da Coreia, antes da sua democratizao, os planos definiram as atividades dos grandes conglomerados (chaebols) primando uma intensiva relao pblico-privada com uma srie de incentivos e punies unilateralmente aplicados s empresas.40 A Repblica da Coreia, que atualmente possui uma economia bastante sofisticada, abandonou os planos nacionais e os chaebols tm muita independncia em matria comercial. Embora no mbito democrtico atual exista um reconhecimento crescente por parte do governo acerca do valor da parceria entre o setor pblico e o privado para apoiar as estratgias, esse um dilogo ainda incipiente. Quanto Repblica Tcheca, hoje em dia existem estruturas verdadeiras, mas conforme foi antes mencionado, a relevncia e a fora da sua parceria dependem das coalizes polticas. Na primeira metade da dcada de 2000, surgiu um projeto de transformao produtiva que enfraqueceu no ano 2007 com a eleio de uma nova coalizo conservadora. Por ltimo, as parcerias mais completas e funcionais referentes formulao de estratgias de mdio e longo prazos, com um grau de consenso ou entendimento pblico suficiente para evitar movimentos pendulares, esto na Espanha, na Finlndia, na Irlanda, na Malsia, em Cingapura e na Sucia.41 As parcerias menos firmes ou eficazes ainda so as da Austrlia, da Nova Zelndia e da Repblica Tcheca. Por sua parte, a Repblica da Coreia ainda se encontra em uma fase de transio de um modelo burocrtico de desenvolvimento para um modelo social mais aberto.
4.3 A construo de consensos
As estratgias de longo prazo, baseadas em um alto grau de consenso entre o setor pblico e o privado, podem dar melhores resultados devido a diversos motivos. O consenso favorece a durao e a consistncia com flexibilidade das estratgias entre ciclos eleitorais, um fator que promove a participao dos atores nesse processo e serve como uma avaliao pblica implcita da sua eficcia e das polticas pblicas relacionadas. Ainda mais importante o fato dos processos voltados para a criao de consenso em torno da politica poderem mobilizar e incorporar melhor informao, perspectivas e
40. Ver Evans (1995), Amsden (1989) e Wade (1990). 41. A Irlanda e a Espanha sofreram enormes crises durante a grande recesso mundial. A causa atribuda a uma complacncia macro com uma bolha de bens razes, mais do que a polticas de transformao produtiva. De qualquer forma, o consenso na Irlanda foi quebrado, talvez transitoriamente, e o da Espanha muito frgil.
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capacidades nacionais, alm de impulsionar o cumprimento de compromissos de financiamento com relao s prioridades acordadas. Lamentavelmente, a construo de consensos no fcil. Depende de diversos fatores, como a disposio cultural, as estruturas e as configuraes polticas, o poder dos diferentes grupos sociais, a liderana, viso, representatividade e prestgio pblico dos interlocutores sociais, xitos atingidos e, o senso de urgncia.42 No obstante, os marcos institucionais corretamente estruturados em funo das caractersticas sociopolticas do pas, tambm podero criar consensos com o tempo. Nesse sentido, a experincia da Irlanda interessante (anexo 1). Esse pas era um dos mais pobres da Europa, mas, desde o final dos anos 1980, conseguiu construir um consenso para o seu desenvolvimento e insero internacional, o que impulsionou uma das maiores transformaes econmicas do ps-guerra. Uma instncia particular, o NESC, desepenhou um papel fundamental para a consecuo de consensos em matria de poltica econmica ao longo de vrias dcadas. O NESC evoluiu do seu status de foro pblico, que lhe premitiu levar a cabo uma troca de ideias, de forma privada, entre representantes dos principais grupos sociais, para se tornar um frum que facilita a obteno de consensos sobre a orientao da economia. Nesse processo do NESC, tambm foi desenvolvida uma metodologia para processar o discurso, de tal forma que seja traduzido em dilogo e consenso (anexo 2). tambm importante observar que a formulao de estratgias de mdio e longo prazos, expressadas nos planos nacionais da Irlanda, precederam por mais de duas dcadas a obteno do pleno consenso nacional no final da dcada de 1980. Foi somente aps uma grande crise nessa dcada que o consenso surgiu. O fato de j existir um frum funcional para discutir os problemas construtivamente facilitou o consenso sobre uma estratgia de trasformao produtiva. Esse mesmo frum poder, com o tempo, renovar o consenso que foi quebrado no meio da atual crise. Os consensos obtidos por meio da ao coletiva oferecem as vantagens antes mencionadas, mas tambm podem supor riscos manifestados na rigidez em relao s estratgias e programas.43 Contudo, algumas caractersticas do NESC aproximam-se do ideal, principalmente no que diz respeito realizao de uma avaliao estratgica efetiva do entorno de um pas e ao impedimento de um efeito ferrolho (lock-in), conforme afirmou um perito australiano (MARSH, 2006) em
42. Um fator bastante comum nos pases selecionados que o consenso ou entendimento frequentemente surgiu em uma situao de crise. Um obstculo na Nova Zelndia para adotar uma estratgia mais estrutural foi a complacncia gerada por taxas de crescimento respeitveis a partir de recursos naturais, embora insuficientes para se conseguir a convergncia. 43. Outro risco a j mencionada captura do estado. Isso evitado por meio da representatividade do frum, cdigos de conduta, avaliaes e transparncia (ODONAVAN, 2008).
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uma anlise mais geral do tema do consenso: i)capacidade para tornar mais estveis os entendimentos existentes; ii)aplicao de mecanismos para reunir perspectivas diversas; iii) marco institucional que facilite sustentavelmente o exame dos problemas e a sua soluo; iv) entorno que permita transcender as fronteiras entre as disciplinas em matria de poltica e entre as expectativas dos diferentes participantes sociais; e v)capacidade para construir novas coalizes e redes de carter poltico. Convm mencionar que, na construo dos consensos mais duradouros para a formulao de estratgias, como aqueles da Irlanda e da Finlndia bem como em matria de entendimentos na Malsia e em Cingapura , existe uma preocupao explcita pela coeso social como parte integral do processo, uma dimenso relevante para a plena incorporao da sociedad civil. Alm das parcerias serem presididas pelas autoridades mais altas do pas, o presidente e o primeiro-ministro Os consensos so difceis de serem construdos; no obstante, a organizao de fruns e encontros de alto nvel, dos quais participam os setores pblico e privado dedicados resoluo de problemas e a obteno desse objetivo, isolados, em certa medida, do enfrentamento poltico dirio e sustentados em anlise baseado em fatos, poder ser um mecanismo til na caminhada para um consenso social sobre uma estratgia nacional de insero internacional e transformao produtiva sustentvel de mdio e longo prazos.
5 AS PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS NA AMRICA LATINA
Apesar de que no ter sido obtido o grau de maturidade observado nas experincias extrarregionais, na Amrica Latina, so reconhecidas instncias de dilogo entre os principais atores econmicos e sociais e o estado, que esto desempenhando um papel cada vez mais relevante. Esse fenmeno encontrado no mbito global, com mesas de dilogos, comisses especiais, rgos assessores da presidncia, e dilogos orientados para a definio de estratgias e/ou planos nacionais de desenvolvimento. Existe, alm disso, a colaborao pblico-privada em organismos setoriais e regionais, em alguns casos como no Mxico e na Argentina inclusive com um grau maior de maturidade do que no mbito global, e, finalmente, houve certa incorporao de representantes do setor privado nas agncias de execuo das polticas pblicas. Com relao aos tipos de dilogo, encontram-se claramente parcerias do tipo formal e estruturadas, em Barbados, Brasil, Colmbia, Chile, Panam e Peru (quadro 3). O processo de colaborao pblico-privada nesses pases j foi legislado, outorgando-lhe um status formal, o que facilita a legitimao da parceria e a sua organizao, e, em princpio, protegendo-a das mudanas de governo e de suas diferentes concepes.
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Dilogos formais e estruturados podem, tambm, no estar regulamentados, mas expressam-se em conselhos ou comisses que, com o decorrer dos anos, tm adquirido, em alguns casos, de fato, a sua legitimidade. Dilogos informais existem na Costa Rica, em que o setor pblico e o privado so permanentes colaboradores, mas sem instncias formais que os definam, e existem tambm participaes do tipo ad-hoc no Mxico e no Chile, caracterizadas por convocaes especficas do governo, com durao e funcionalidade estabelecidas. Tambm encontramos uma forma do tipo hbrido no Brasil, onde coexiste no nvel mais elevado do governo uma parceria formal e estruturada no CDES, enquanto que ainda prevalece a modalidade informal de colaborao pblico-privada em torno de polticas e planos especficos, como, por exemplo, a Poltica de Desenvolvimento Produtivo. No Chile, a modalidade tambm hbrida, com parceria formal e estruturada no Conselho Nacional de Inovao e nas comisses de clusters, e por outro lado, comisses ad hoc convocadas em torno a temas especficos, como a comisso de educao, de equidade, e outras.
QUADRO 3
mbito/pas Argentina No possui parceria pblicoprivada em torno a uma estratgia nacional Existem parcerias pblicoprivadas no nvel setorial ou regional com objetivos pontuais Diretorias de agncias Barbados Comit de alto nvel: primeiro-ministro, representante de empresrios, representante sindical Reunies trimestrais Comit nvel mdio: 18 membros de todos os estamentos, mas de hierarquia menor Reunies mensais Comit nvel consultivo: amplia a participao includos os parlamentares Reunies anuais (Continua)
Tipos de parcerias pblico- privadas Amrica Latina

Parceria Tipo de parceria Estrutura
Setorial
Agncias
Parceria social tripartite Pacto social em torno estabilidade nas relaes industriais, aumento do emprego, diminuio desigualdade e fortalecimento do dilogo social
formal estruturada
Global

(Continuao) mbito/pas Brasil Global Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social Assessoria Presidncia da Repblica em reformas do estado e temas de mdio e longo prazos Conselho Nacional do Desenvolvimento Industrial (CNDI) Supervisiona as polticas de desenvolvimento industrial Conselhos e fruns setoriais e de estados de Interlocuo pblico-privada para a implementao de PDP frum de Desenvolvimento Produtivo Conselho para o desenvolvimento produtivo Setorial Diversas mesas de dilogo formadas em distintas oportunidades e em diferentes temticas Global Conselho Nacional de Inovao Define a estratgia de inovao e presta assessoria s presidncias polticas da rea Colmbia Global Parceria Conselho Nacional de Planejamento Busca de consenso em torno do Plano Nacional de Desenvolvimento Comisso Nacional de Competitividade Implementao da Agenda Interna para a produtividade e competitividade Desde o final da dcada de 1990, acordo social de longo prazo em torno necessidade de diversificar as exportaes mediante atrao de IED O centro da estratgia foi a atrao de IED Diretorias de agncias Mxico Consulta da Presidncia formal ad hoc Tipo de parceria formal formal ad hoc formal estruturada formal estruturada Representantes dos trabalhadores, empresrios, movimentos sociais e governo organizados por grupos temticos 102 conselheiros escolhidos de maneira equilibrada entre distintos setores Parceria Tipo de parceria Estrutura
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Setorial
formal escassa participao
14 ministros e 14 representantes da indstria
Setorial Chile
Informal, mas em processo de formalizao
Associaes empresariais setoriais ou temticas + representantes agncias pblicas setoriais ou temticas
Parceria tripartite governo, sindicatos e empresas 24 conselheiros presidido por ministro da economia A parceria expressada em distintos nveis: no nvel do Executivo e no nvel das bases, nas diretorias dos clusters e na participao nas Agncias Regionais de Desenvolvimento Produtivo (ARDP) Continuao. Estrutura Composto por representantes das diversas agrupaes que conformam a sociedade civil
formal estruturada formal estruturada 23 membros: presidida pelo presidente, tem a participao de empresrios, academia, e sindicatos, entidades pblicas, organizaes privadas, comisses regionais de competitividade
Global Costa Rica
Informal/ Tcito
Agncias
A participao privada ocorre por meio de consultas e negociaes com cmaras empresariais, sindicatos e sociedade civil (Continua)
252 (Continuao) mbito/pas Panam Global Peru Parceria
Tipo de parceria
Estrutura Conselho com representantes das organizaes, rgos de classe e setores da sociedade e do governo; do gabinete social 29 conselheiros Representantes do governo nacional, partidos polticos, organizaes empresariais, sindicatos, universidades, igreja, colgios profissionais Conselho diretor: presidente do conselho de ministros, oito ministros de Estado, o presidente do Indecopi, quatro representantes do setor empresarial e da fora de trabalho Instncia pblico-privada encarregada da execuo dos planos operacionais regionais, setoriais e nacionais de exportao constitudos por: Ministrio do Comrcio, Indstria e Turismo, Associaes de exportadores e outros organismos do setor privado
Concertao Nacional para o Desenvolvimento formal estruturado Elaborao da estratgia nacional de desenvolvimento
Global
Acordo Nacional Assessoria ao primeiro-ministro formal estruturada da Repblica em polticas de mdio e longo prazos Conselho Nacional de Compeformal estruturada titividade Organismo pblico-privado impulsionador da competitividade Comisso multissetorial permanente para a elaborao do Plano Estratgico Nacional Exportador
Global
Global
formal estruturada
fonte e elaborao prprias com base em informao oficial .
Para se compreender a evoluo das parcerias na Amrica Latina preciso levar em conta que nesses pases predominou, durante muito tempo, uma viso dicotmica entre Estado e mercado. De um lado, os defensores do mercado, que continuam advogando pela reduo do Estado, o que em muitos casos conduziu ao grande enfraquecimento institucional, e, do outro, aqueles que defendem o Estado e no confiam no mercado, impedindo seu funcionamento normal. Isto, por sua vez, traduzido em forte desconfiana entre o setor pblico e o privado, ligados a uma dependncia do passado que dificulta a sustentao dessas parcerias. nesse contexto que, em alguns pases, foi gerada a aproximao e a colaborao para se construir um projeto compartilhado de pas do futuro. Isso vinha ocorrendo desde antes da atual crise financeira global, esperando-se que as parcerias sejam fortalecidas justamente diante da necessidade de enfrentar o seu impacto de curto prazo, de forma consistente com as necessidades estruturais de um crescimento alto e sustentado. No mbito global, quer-se destacar os conselhos assessores da presidncia e aqueles focalizados na definio e implementao das estratgias (quadro 4). Entre os primeiros, convm destacar, pela sua importncia, dada inicialmente por parte dos governos que o constituram, o Acordo Nacional
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no Peru, criado sob a presidncia de Toledo em 2002, e o Conselho Nacional Econmico e Social (CDES), criado pelo presidente Lula da Silva, no Brasil, em 2003. Em ambos os casos houve um reconhecimento dos governos sobre a importncia da responsabilidade compartilhada entre ele e os diferentes atores sociais, para o desenvolvimento econmico e social. Atualmente, tudo indica que o Acordo Nacional perdeu poder poltico e incidncia, devido menor importncia dada pelo governo de Alan Garca a essa referencia. Por sua vez, o CDES passa por algumas dificuldades, relacionadas com o enorme nmero de membros (102), a questionada representatividade de alguns dos seus membros e a dificuldade para se chegar a consensos. Contudo, ambos os casos poderiam representar uma semente que dar frutos no futuro. Existem, tambm, pases da regio com conselhos pblico-privados que conseguiram legitimidade na definio e/ou implementao da estratgia nacional. Alguns esto formalmente institudos e vm operando, j faz muitos anos, como a Parceria Tripartite Nacional de Barbados, os Conselhos Nacionais de Competitividade na Colmbia e no Peru, alm de outros mais recentes, como o caso do Conselho de Inovao para a Competitividade, do Chile, e a Concertao Nacional do Panam. Esses conselhos incidiram na definio da estratgia dos governos, mas os problemas persistem, principalmente na participao para a sua implementao. Esses problemas tm a ver: i) com a falta de articulao entre instncias nacionais, locais, regionais e setoriais, situao que observada especialmente na Colmbia, em que os organismos esto mais expostos, alm de ii) a descontinuidade no tempo derivada dos rompimentos entre sucessivos governos. Esse tema de descontinuidade no apenas da Colmbia, estando expostos tambm pases como o Mxico, de certa forma o Peru e ainda no est definido o que acontecer com o novo governo do Panam; iii) os excessivos objetivos, metas e aes, propostos em planos e estratgias, que nem sempre esto de acordo com a capacidade do Estado e enfrentam uma reduzida disponibilidade de recursos o que impede sua execuo e avaliao. O Conselho Nacional de Competitividade, no Peru, foi reduzindo e simplificando, nos ltimos anos, seus objetivos e metas; e iv) um desenho operacional que obstaculiza a tomada de decises, gerando una paralisao em temticas que poderiam, inclusive, ser resolvidas em nvel tcnico, como acontece em Barbados.
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QUADRO 4
Pases
Participao das parcerias nas estratgias e/ou planos

Parceria Estratgia de desenvolvimento Nacional Planos de ao em setor ou rea especfica Definio de estratgia Barbados Parceria Social Tripartite Sim Colabora com propostas de polticas de longo prazo ao executivo No compete Implementao/ Avaliao Acompanhamento e avaliao Colabora com propostas ao executivo Colabora com propostas aos comits Executivos e Secretaria da PDP Sim Sim Sim Sim, mas informal No No Sim Definio Implementao/ Avaliao
Brasil
CDES
No
No
fruns de competitividade da PDP Chile Colmbia Conselho Nacional de Inovao para a Competitividade Conselho Nacional de Planejamento Conselho Nacional de Competitividade Costa Rica Mxico Panam A participao do setor privado informal Consultas sociedade civil (ad-hoc) Concertao Nacional para o Desenvolvimento
No compete
Sim
No Sim Sim Sim, mas de maneira informal Por meio das consultas Sim Colabora com propostas de polticas de longo prazo ao executivo
No Sim Sim No No Sim
Somente avaliao Sim Sim
Peru
Acordo Nacional
No
No
No
Conselho Nacional de Competitividade Comisso multissetorial setor exportador fonte e elaborao prprias sobre a base de informao oficial.
Sim Sim
Em andamento Sim
Apesar desses problemas, os dilogos pblico-privados contriburam para fortalecer o papel do Estado com relao transformao produtiva e, por sua vez, permitiram a base para uma maior confiana no setor privado acerca das polticas pblicas.
A crise financeira atual no afetou apenas a conjuntura na Amrica Latina e no Caribe, mas, da mesma forma que no restante do mundo, ter impactos de longo prazo. Isso coloca a regio diante de novos desafios e da necessidade de tomar decises em torno de aes voltadas para um ajuste de curto prazo, mas no mbito de uma estratgia proativa de mdio e longo prazos de transformao produtiva e fortalecimento de sua insero internacional. Dessa forma, a regio
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poder melhorar sua posio no mercado mundial e aproveitar o impulso de crescimento quando a economia mundial retomar o seu dinamismo, evitando as contradies que foram observadas entre o curto e o mdio longo prazo nos ajustes da dcada de 1980. O estudo sobre o qual baseado esse captulo observou a forma dos pases bemsucedidos se organizaram para vencer etapas no seu crescimento, reduzindo, no longo prazo, a diferena da renda per capita em relao aos pases ricos, mostra um conjunto de fatores condicionantes em comum. No artigo, centra-se em dois: a importncia de uma viso estratgica do futuro e a colaborao ou parceria para que, de forma consensual, o setor pblico e o privado assumam a sua definio e implementao. A terceira, uma organizao institucional eficaz do setor pblico para ter a capacidade de liderar uma parceria efetiva e implementar a estratgia acordada, no foi abordada neste captulo, mas constitui o pilar central do estudo de Devlin e Moguillansky (2009). Quanto parceria, foi observado que o ponto chave organizar um processo social representativo, em um mbito de colaborao pblico-privada que facilite um esforo nacional inteligente de identificao das oportunidades, para acelerar a transformao produtiva e a insero internacional dinmica, bem como da definio das restries de curto, mdio e longo prazos em torno das capacidades dos setores privados e pblico para proceder sua eliminao ou reduo, atingindo, com isso, os objetivos estabelecidos. O design do processo social central: deve ser socialmente inclusivo e representativo, apoiado com liderana no mais alto nvel poltico, sem captura do estado por interesses particulares. Deve ter modalidades de operao orientadas para resolver problemas, alm de permitir diagnsticos objetivos e empiricamente fundados, que facilitem o desenvolvimento de consensos sobre metas para o escalonamento contnuo da economia no mercado internacional em 5, 10, 15 anos ou mais, e entendimentos sobre o qu fazer para cumprir com a viso realista, mas ambiciosa. O estudo dos pases mostra como conseguiram cumprir com esses requisitos, cada um no seu modo, visto que no existem frmulas nicas. No obstante, os que tiveram mais xito foram aqueles que contaram com parcerias mais estveis, capazes de obter consensos ou entendimentos que apoiaram estratgias ambiciosas de transformao produtiva, orientada para uma insero internacional dinmica. Na Amrica Latina e no Caribe, existe um crescente interesse em estratgias de transformao produtiva e, em diversos pases, existem as sementes de uma parceria publico-privada para sustent-las. Contudo, de acordo com os resultados de uma pesquisa publicada inicialmente na Cepal (2008c) e em um livro, que ainda ser publicado (DEVLIN; MOGUILLANSKY, 2009), ainda existe um longo caminho a ser percorrido em termos de definio e implementao de estratgias e desenvolvimento de parcerias verdadeiras.
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No que diz respeito s estratgias, em nmero significativo atualmente documentado, predomina um conjunto de aspiraes relativamente gerais sobre a evoluo de uma economia moderna e competitiva, mas que no podem ser traduzidas em um plano de ao efetivo com financiamento adequado. Reconhecendo que estratgia e ao, juntamente com financiamento e capacidade de organizao por parte do setor pblico, constituem quatro elementos indissolveis para a concretizao das aspiraes, o esforo realizado, muitas vezes, acaba por se ver frustrado. Isso percebido porque as estratgias possuem uma ampla quantidade de objetivos que, por sua vez so traduzidos em inmeras metas impossveis de se quantificar, e de aes sem horizonte de tempo, nem sempre necessariamente concordantes com a capacidade do estado e sem prestao de contas. No melhor dos casos, elas representam um marco conceitual mais do que uma estratgia propriamente dita. Como parcerias verdadeiras, entende-se aquelas capazes de criar uma viso consensual que supera ciclos polticos e de ter um setor pblico com capacidade para ser um scio confivel do setor privado. Isto , que possa implementar com eficcia as intervenes necessrias para avanar em uma estratgia que sustente acelerada transformao produtiva. Isso tudo deve ser conseguido no que, inevitavelmente, um processo social e poltico de tentativa e erro. Levar bastante tempo, e preciso proceder com cautela at o Estado construir capacidades plenas para liderar e implementar efetivamente uma estratgia em colaborao com o setor privado. Mas o objetivo est claro: comear a fortalecer essa capacidade e operacionalizar uma modalidade estratgica e eficaz de formulao de polticas pblicas, sem captura do estado, que possa contribuir para o desenvolvimento de tigres latino-americanos.
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ANEXO 1
UM EXEMPLO: UMA PARCERIA PBLICO-PRIVADA DE LONGA DURAO O CASO DA IRLANDA44
ESTRUTURA E fUNCIONAMENTO
O Conselho Nacional Econmico e Social (NESC) da Irlanda nasceu no incio dos anos 1960 como um grupo de participao entre associaes de empresrios, sindicatos, organizaes de agricultores e funcionrios pblicos de alto nvel atualmente organizaes no governamentais foram includas. Seu propsito original foi criar um espao no qual grupos e organizaes com interesses diversos pudessem trocar opinies sobre o desenvolvimento econmico e social do pas. Nos anos 1970 e 1980, o conselho funcionou como um frum pacfico de discusso na Irlanda e, a partir da crise que conduziu ao desequilbrio macroeconmico, recesso e ao desemprego, no segundo quinqunio dos anos 1980, evolui at se transformar em um verdadeiro frum para a consecuo de entendimentos e acordos sociais, no mbito de uma poltica econmica que conduza ao crescimento elevado, sustentado e com equidade social. Atualmente, o conselho analisa temas econmicos estratgicos a mdio e longo prazos e recomenda, ao primeiro-ministro, diretrizes aplicveis a polticas e programas. O conselho presidido pelo secretrio-geral do departamento do primeiro-ministro e dele participam os secretrios-gerais de alguns ministrios do governo e cinco representantes de cada um dos seguintes estamentos: grmios empresariais, sindicatos, organizaes de agricultores, organizaes no governamentais e representantes independentes geralmente tcnicos ou acadmicos. O governo faz o convite para os respectivos grupos sociais fazerem a nomeao de seus representantes e ele mesmo faz a nomeao dos participantes independentes, que no so completamente alheios sua orientao. O prazo das nomeaes de trs anos. O conselho recebe o apoio tcnico e administrativo de uma secretaria semiautnoma, encarregada de preparar estudos que serviro de apoio s deliberaes, sendo ela integrada por nove membros, na sua maioria, tcnicos com mestrados ou doutorados. O diretor um economista altamente respeitado publicamente e com imparcialidade poltica. Os funcionrios, que o Estado contrata de forma temporria, so selecionados por concurso. O oramento da secretaria foi de 1,1 milho de euros em 2007.
44. Esta seo est baseada no estudo realizado por ODonovan (2008).
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O conselho, no qual as decises so tomadas por consenso, rene-se uma vez por ms. O relatrio trienal que prepara serve de subsdio estratgico para orientar a negociao do acordo social nacional entre o governo, as empresas e os sindicatos, e constitui um guia muito influente na formulao do plano nacional do governo. A atividade do conselho comeou a se consolidar a partir de 1986, quando conseguiu assentar as bases para a negociao entre o governo e os diferentes atores sociais, o que deu origem a um acordo social de trs anos sobre salrios, impostos e gasto social, no mbito de um programa de crescimento, emprego e equilbrio fiscal. Aps superar o desequilbrio macroeconmico, os relatrios subsequentes foram enfocados em outros temas estratgicos, entre eles, nas polticas de competitividade, de oferta, industriais e de servios e na economia do conhecimento, sobre a base de polticas de coeso social.45
45. Disponveis em: <http://www.irlgov.ie/> e <http://www.nesc.ie>.
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ANEXO 2
METODOLOGIA PARA A CONSTRUO DE CONSENSOS
O NESC da Irlanda no centra as suas discusses em temas contingentes, mas formula recomendaes sobre a base de princpios amplos que emolduram as polticas e programas socioeconmicos do governo de mdio e longo prazos. O propsito conseguir um consenso, em um marco analtico que permita fazer o pacto de um acordo social, guiar uma estratgia nacional e inserir os programas de governo no plano nacional. O tipo de parceria desse conselho tem vrias dimenses: as consultas e pactos entre parceiros que compartilham uma interdependncia funcional e um sentido de solidariedade, coeso social e participao. Essas duas dimenses so indispensveis no processo, porque a dependncia exclusiva da primeira daria demasiada importncia ao poder relativo dos parceiros, enquanto que a dependncia exclusiva da segunda poderia supor um conceito simples demais da incluso, ao reduzir o processo a uma consulta na qual os interessados apenas expressam seus pontos de vista e necessidades. Entretanto, existe uma terceira dimenso: a negociao. A construo do consenso pressupe que cada parceiro chegue at a mesa de conversaes sem pontos de vista definitivos e sem uma meta de maximizao de seus ganhos, mas que esteja disposto a seguir um processo de deliberao que oferece a possibilidade de formular e reformular um acordo sobre os problemas e as solues, bem como sobre a identidade e as preferncias partidrias dos participantes, e cujo resultado aproxima-se da criao de um bem pblico. Dessa forma, o processo de formar parcerias depende da capacidade de promover um entendimento e de abordar uma deliberao com vista soluo de um problema para produzir um consenso. A chave do processo do NESC pode ser a forma de deliberao. O primeiro passo consiste em assumir que o mandato fundamental dos participantes a soluo de problemas, enquanto que o segundo consiste em que a mecnica de deliberao seja orientada para a soluo de um ou diversos problemas mediante um dilogo sobre a base de subsdios provenientes de peritos neutros e grupos de trabalho que ajudam a criar definies comuns. Esse modo de operar tem a caracterstica de que os participantes no debatem sobre um ponto de vista definitivo, mas que, aps a considerao de evidncias empricas apresentadas por uma secretaria tcnica neutra, e em cumprimento do mandato de resolver um problema, possa surgir uma deciso de conjunto. Os participantes sentem-se obrigados a explicar, fundamentar e assumir responsabilidades com relao a seus comentrios diante dos seus pares na parceria, seus filiados e o pblico em geral. Dessa forma, o entendimento e o consenso no constituem condio prvia da parceria, mas o resultado da mesma.
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Outro elemento importante na construo do consenso a coeso social, uma meta constante nas deliberaes sobre a orientao e o contedo de futuras estratgias. A experincia do NESC mostra que uma deliberao pragmtica e orientada para a soluo de um problema concreto pode produzir o consenso, mesmo havendo conflitos de interesse subjacentes e no exista, inicialmente, um entendimento. Outro elemento chave que o equilbrio macroeconmico, essa ltima dimenso do enfoque do NESC, ganhou maior relevncia nos relatrios.46
46. Ver uma anlise da dinmica de diferentes estratgias para construir consensos a partir da evidncia, em Caillaud e Tirole (2007). Para maiores informaes sobre liderana, dilogo, consenso e grupos representativos, ver Prats (2005).
CAPTULO 7
OS EFEITOS DOS FINANCIAMENTOS DO BNDES SOBRE O DESEMPENHO DAS EMPRESAS INDUSTRIAIS BRASILEIRAS
1 INTRODUO
Criado em 1952 para apoiar o processo de industrializao e transformao estrutural da economia brasileira, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES)1 desempenha um importante papel no financiamento de longo prazo de investimentos produtivos no pas. Atuando em um contexto marcado por restries de crdito para projetos de longo prazo e por um mercado de capital ainda pouco desenvolvido, o banco tem sido ao longo de suas quase seis dcadas de existncia, a principal fonte de recursos para investimentos de longa maturao no pas. Na dcada de 2000, a retomada das polticas industriais ativas tornou o BNDES uma instituio ainda mais relevante, uma vez que o banco um dos principais instrumentos de que dispe o governo brasileiro para a implementao destas polticas. Com efeito, tanto a Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE) quanto a Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP) atribuem ao BNDES um papel importante em suas estratgias de implementao. Essa importncia justificada pela diversidade das linhas de financiamento do banco, as quais apoiam no somente ampliao da capacidade produtiva, mas tambm a modernizao tecnolgica, as exportaes, os investimentos em infraestrutura, programas de reduo das desigualdades produtivas regionais e o desenvolvimento do mercado de capitais. natural que se espere um efeito positivo dos financiamentos do BNDES sobre o desempenho das empresas industriais brasileiras. Ainda assim, no parece haver evidncias empricas dessa proposio, seja para o caso especfico do BNDES, seja para o caso de outros bancos pblicos que atuam de forma similar em outros pases. Anlises mais detalhadas destes efeitos no somente podem reafirmar o papel central do BNDES na implementao de polticas industriais no Brasil como podem indicar as circunstncias sob as quais seus impactos sobre o setor produtivo no pas so maiores.
1. Originalmente, o banco chamava-se simplesmente Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE). Trinta anos aps sua criao, em 1982, um S seria agregado ao nome do banco, que passaria a chamar-se Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).
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Assim, este captulo discute os efeitos dos financiamentos do BNDES sobre o desempenho das empresas industriais brasileiras. Procura-se, aqui, sistematizar os principais resultados obtidos em um conjunto de dez trabalhos anteriores que buscaram verificar os impactos dos financiamentos do BNDES sobre variveis como a produtividade, o investimento, o investimento em pesquisa e desenvolvimento (P&D), o emprego, o faturamento e a exportao. Esse tipo de anlise no trivial, uma vez que, idealmente, um avaliador deveria conhecer o que teria acontecido com as empresas que obtiveram recursos do BNDES caso elas no os tivessem acessado ou, no perfeito oposto, o que teria acontecido com aquelas que no foram financiadas pelo banco caso elas tivessem sido financiadas. na falta de informao que esto armadilhas, pois, de fato, somente pode ser observado o desempenho das empresas financiadas e compar-lo com o desempenho das empresas que no foram apoiadas pelo banco. Para contornar problemas desta natureza, os trabalhos sistematizados neste captulo apoiam-se em mtodos quantitativos que vo desde estatsticas descritivas at regresses quantlicas, mas predomina o uso de tcnicas de propensity score matching (PSM) que visa resolver o problema de vis de seleo. Esta tcnica quase-experimental consiste em encontrar, por meio de um modelo probabilstico, empresas no financiadas similares s empresas financiadas com o objetivo de formar um grupo de controle. Em seguida, compara-se o desempenho mdio das empresas do grupo de tratamento formado pelas empresas financiadas pelo BNDES , com o das empresas que compem o grupo de controle composto pelas empresas similares no financiadas pelo BNDES. O captulo est estruturado em quatro sees alm desta introduo. A seo 2 descreve a metodologia e as bases de dados utilizadas para avaliar o impacto dos financiamentos do BNDES sobre o desempenho das empresas industriais brasileiras. Em seguida, na seo 3, comparam-se as empresas financiadas com as no financiadas. Na seo 4, as concluses da anlise dos estudos so analisadas. Por fim, a seo 5 oferece as consideraes finais.
2 METODOLOGIA E BASE DE DADOS
Conforme se assinalou na introduo deste captulo, a estimativa dos impactos dos financiamentos do BNDES sobre o desempenho das empresas requer a aplicao de tcnicas economtricas quase-experimentais que visam mitigar o possvel vis de seleo decorrente do fato de que os recursos do BNDES no so alocados de forma aleatria entre as empresas. Se tanto as decises de conceder, por parte do deste, quanto as de demandar, por parte da empresa, recursos do banco fossem feitas de forma aleatria, o impacto do BNDES poderia ser estimado calculando-se a diferena entre as taxas de crescimento mdio de uma varivel de desempenho, tal como produtividade, das empresas financiadas e no financiadas
Os Efeitos dos Financiamentos do BNDES sobre o Desempenho...
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por ele. Contudo, obviamente, estas decises no so tomadas de forma aleatria, j que algumas empresas so mais propensas a obter financiamento do BNDES do que outras. Por exemplo, se as empresas grandes demandam mais crdito do banco do que as pequenas (ou vice-versa), ento as diferenas de desempenho entre as empresas financiadas e no financiadas no necessariamente podem ser atribudas ao efeito do financiamento e sim s diferenas de porte das empresas. Diante desses dilemas, cabe inicialmente verificar quais so as principais diferenas entre empresas financiadas e no financiadas. Uma vez avaliadas essas distines, torna-se essencial encontrar grupo de empresas no financiadas, formando um grupo de controle, que possam ser comparveis s financiadas pelo banco, formando o grupo de tratamento. A escolha do grupo de controle permeia a maior parte dos estudos que visa avaliar a contribuio das polticas pblicas sobre o desempenho das empresas que pertencem ao grupo de tratamento (ou tratadas). Os dez estudos mencionados neste captulo procuram resolver essa questo de maneiras distintas, conforme mostrado no quadro 1, em que se indicam os autores, as datas de elaborao ou publicao, os indicadores de desempenho utilizados e a as metodologias aplicadas.2
QUADRO 1
Autores/data Ottaviano e Sousa (2008) De Negri, De Negri e Alves (2008) Coelho e De Negri (2010)
Estudos analisados e suas caractersticas

Indicadores de desempenho Produtividade do trabalho Produtividade no trabalho, receita lquida de vendas e nmero de empregados Produtividade total dos fatores, produtividade do trabalho, receita lquida de vendas e nmero de empregados Exportar e tempo de permanncia como exportador P&D Produtividade total dos fatores (PTf) e produtividade do trabalho Emprego, renda do trabalho e qualidade do emprego P&D e produtividade Investimento Produtividade do trabalho Metodologias PSM, efeito fixo e diferena-em-diferenas PSM e mnimos quadrados ordinrios Weighting Propensity Score e regresso quantilica PSM e mnimos quadrados ordinrios Estatsticas descritivas Diferena-em-diferenas, efeitos fixos e varivel instrumental ndices de criao e destruio Probit Mnimos quadrados ordinrios (MQO) Kernel PSM e Diferena-em-diferenas
Silva (2008) Alves, Moraes e De Negri (2008) Ribeiro e De Negri (2009) Conceio e De Negri (2010) Arajo, De Negri e Esteves (2010) Bahia (2010) Sousa (2010) Elaborao prpria.
2. O anexo 1 contm maiores detalhes de cada estudo listado.
270
A primeira coluna do quadro 1 identifica os autores e o ano de cada estudo. A segunda, referente aos indicadores de desempenho analisados nos estudos, mostra que a produtividade foi a varivel mais investigada, sendo encontrada em seis dos dez trabalhos mencionados, mais precisamente em Ottaviano et. al. (2008), De Negri, De Negri e Alves (2008), Coelho et. al. (2010), Ribeiro et. al. (2009), Arajo, De Negri e Esteves (2010) e Sousa (2010). A nfase nessa varivel no ocasional, visto que o incremento da produtividade das empresas fortalece a competitividade destas, o que contribui para o crescimento da economia. O fortalecimento da capacidade de inovar das empresas tambm um fator que pode aumentar sua produtividade. Diante disso, investigar como evoluem os investimentos em P&D das empresas apoiadas pelo BNDES se torna relevante. Alves, Moraes e De Negri (2008) e Arajo, De Negri e Esteves (2010) tentam associar a capacidade das empresas em realizar gastos em P&D com os financiamentos do BNDES. Uma vez que o nvel de investimentos explica a ampliao da capacidade produtiva, Bahia (2010) analisou de que forma os investimentos das empresas so influenciados pelo apoio financeiro do banco. O emprego tema de trs estudos: De Negri, De Negri e Alves (2008), Coelho et al (2010) e Conceio et. al. (2008). Todos eles utilizam o nmero de empregados como varivel de anlise. Um estudo especfico de Conceio et. al. (2010) procura ampliar as variveis investigadas no mercado de trabalho, em que possvel observar a qualidade do emprego, assim como a renda do trabalho. Por ltimo, alguns estudos visam avaliar o impacto nas receitas das empresas. De Negri, De Negri e Alves (2008) e Coelho et. al. (2010) investigam o efeito na receita lquida de vendas, enquanto que Silva (2008) avalia a capacidade exportadora das empresas. A metodologia quantitativa empregada em cada estudo varia. H diferentes nveis de sofisticao entre os estudos, desde estatsticas descritivas at regresses quantlicas. No entanto, cabe notar que a maior parte dos trabalhos utiliza o PSM para resolver o problema de vis de seleo. Esta tcnica de quase-experimento consiste em encontrar, por meio de um modelo probabilstico, empresas no financiadas similares s empresas financiadas com o objetivo de formar um grupo de controle. A anlise posterior se d pela comparao do desempenho mdio das empresas do grupo de tratamento, formado pelas empresas financiadas pelo BNDES, com as do grupo de controle, composto pelas empresas similares no financiadas pelo banco. Cabe destacar que h diferentes tipos de emparelhamento, mas predomina o PSM 1-para-1. Nesse mtodo, cada empresa financiada
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emparelhada com apenas outra no financiada. Com isso, aquelas que no puderam ser emparelhadas (sejam elas financiadas ou no sejam financiadas) so descartadas. H dois outros mtodos que procuram emparelhar as empresas financiadas com as no financiadas por meio de pesos, ou seja, atribui-se pesos s no financiadas pela sua similaridade com as financiadas. Outro mtodo utilizado o efeito fixo, o qual controla por fatores fixos no tempo entre as empresas, os quais no so observveis ou mensurveis, tal como a gesto das empresas. Esse mtodo encontrado em Ottaviano et. al. (2008) e Ribeiro et. al. (2009). O mtodo de diferena-em-diferenas tambm possui representatividade considervel, pois foi usado em trs trabalhos: Ottaviano et al (2008), Ribeiro et al (2009) e Sousa (2010). Esse mtodo tenta mensurar a performance de uma financiada frente ao desempenho da no financiada. Dois mtodos merecem destaque pela criatividade e ineditismo de aplicao nesses estudos. O primeiro a regresso quantlica, o qual procura examinar o efeito dos financiamentos do BNDES em diferentes extratos de empresas, usado por Coelho et. al. (2010). Em outras palavras, possvel observar o efeito dos financiamentos de forma diferenciada entre diferentes quantis da distribuio de produtividade das empresas. Assim, torna-se possvel avaliar em que esta poltica est sendo mais efetiva. No caso de efeitos heterogneos entre os quantis, possvel averiguar se h um aumento ou reduo de desigualdade entre as empresas nesse caso. O segundo mtodo de destaque o de varivel instrumental, utilizado por Ribeiro et. al. (2010). Esse mtodo procura resolver o problema de vis de seleo a partir de alguma varivel exgena, capaz de ser correlacionada com a varivel responsvel por medir o efeito da poltica, mas que no tenha relao com a varivel de desempenho. Embora esse mtodo seja amplamente difundido na literatura, cabe salientar que a criatividade dos autores reside na busca por mudanas nas polticas do banco de fomento na criao dos instrumentos. Outra diferena entre os artigos se refere incluso de alguma referncia terica capaz de explicar os resultados empricos encontrados. Apenas dois trabalhos incluem uma abordagem terica nos seus estudos. Ottaviano et. al. (2008) mostram como a reduo dos custos para implementar um projeto pode ter resultados diversos dependendo do tipo de tecnologia usada no projeto apoiado. J Sousa (2010) procura mostrar o que acontece com a produtividade de corte na economia quando ocorre a reduo do custo fixo de produo ou do custo de inovao para a criao de um novo bem. Em ambos os casos, os resultados podem ser distintos dependendo de quais custos so reduzidos.
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As bases de dados utilizadas nos estudos so praticamente iguais em todos os estudos.3 De uma forma geral, as bases de dados so: A Pesquisa Industrial Anual (PIA) e a Pesquisa de Inovao Tecnolgica (PINTEC), ambas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). O Censo de Comrcio Exterior da Secretria de Comrcio Exterior (Secex). A Relao Anual de Informaes Sociais do Ministrio do Trabalho e Emprego (Rais/MTE). O censo de capital estrangeiro do Banco Central do Brasil (Bacen). O cadastro de empresas financiadas pelo BNDES.
Convm notar que a informao sobre as empresas financiadas pelo BNDES provm do cadastro do prprio banco. Apenas Ribeiro et. al. (2009) no utilizam as informaes do BNDES, pois esses autores preferiram usar os dados da PINTEC sobre a origem dos recursos utilizados para compra de mquinas e equipamentos. Neste estudo, eles analisam as empresas que declararam usar financiamento do governo para a aquisio de bens de capital. O cadastro do BNDES possui o registro do valor do contrato de todas as empresas que foram beneficiadas por alguma linha de crdito do banco durante o perodo de 1995 a 2007. Entre as linhas de financiamento disponveis do banco, h aquelas destinadas ampliao e modernizao da capacidade produtiva, seja por via direta Financiamento a Empreendimentos (BNDES Finem) ou indireta via agente financeiro (BNDES Automtico). Adicionalmente, existe a modalidade destinada para compra de mquinas e equipamentos, o BNDES Finame, como tambm linhas destinadas a comercializao de bens e servios no exterior (BNDES Exim, entre outras).4 Neste perodo, o BNDES anualmente financiou, por meio desse conjunto de linhas, cerca de quatro mil empresas industriais com 30 ou mais pessoas ocupadas e o valor total do financiamento correspondeu a um tero do total investido por estas empresas.5 As informaes do BNDES foram combinadas com microdados de diferentes bases de dados ligadas umas as outras pelos cdigos fiscais das empresas.
3. As diferenas podem ser encontradas no anexo I. 4. H outras linhas de financiamento do BNDES, uma descrio extensiva de todas as modalidades de apoio pode ser encontrada na pgina do banco, disponvel em: <http://www.bndes.gov.br.>. 5. Convm mencionar que a atuao do banco no se restringe s empresas com mais de 30 empregados, como ser observado na seo 3.
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3 QUEM SO AS EMPRESAS FINANCIADAS PELO BNDES?
A primeira etapa desse captulo descrever quem e quantas empresas foram apoiadas pelo BNDES. De Negri, De Negri e Alves (2008) definem como empresas financiadas, aquelas que tenham recebido ao menos um tipo de financiamento durante o ano analisado. Esse grupo inclui empresas que tenham se beneficiado com apenas uma modalidade de financiamento, assim como aquela apoiada mais de uma vez no mesmo ano, seja pela mesma modalidade ou seja pela outra distinta. A tabela 1, extrada de De Negri, De Negri e Alves (2008) mostra quantas empresas foram anualmente financiadas pelo banco entre 1996 e 2006, com o valor total dos contratos empresados a cada ano. Uma constatao a elevao tanto no nmero de empresas beneficiadas, quanto no valor dos contratos, notando-se que este cresceu mais do que o primeiro. Enquanto o nmero de empresas triplicou entre 1996 e 2006, o volume do valor dos contratos foi multiplicado por seis. Portanto, o BNDES financiava uma mdia abaixo de R$ 1 milho por empresa em 1996, mas passou a apoiar projetos por empresa superiores a R$ 2 milhes em 2006.
TABELA 1
Participao das empresas industriais com mais de 30 pessoas ocupadas nos contratos do BNDES 1996-2006
Valor dos contratos do BNDES Valor / nmero de empresas Participao de empresas industriais com mais de 30 pessoas ocupadas nos contratos do BNDES Nmero de empresas (N) 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 9.457 11.287 11.806 8.293 11.276 12.673 15.162 20.056 15.496 22.252 26.144 9.396.800 17.057.674 16.062.947 15.915.953 25.404.198 24.419.138 36.249.528 31.228.201 32.087.385 45.291.397 57.268.915 994 1.511 1.361 1.919 2.253 1.927 2.391 1.557 2.071 2.035 2.191 2.790 3.064 2.634 1.845 2.465 2.913 3.132 3.402 2.727 3.586 3.435 Valor / nmero de empresas Nmero de empresas (%) 30 27 22 22 22 23 21 17 18 16 13
Ano
Nmero de empresas financiadas pelo BNDES
(R$ 1.000)1
Valor
Valor (%) 64 72 68 60 61 56 51 52 22 39 48
(R$ 1.000) 6.060.125 12.324.111 10.878.283 9.536.260 15.403.175 13.717.154 18.392.918 16.224.204 6.991.255 17.771.465 27.422.092 2.172 4.022 4.130 5.169 6.249 4.709 5.873 4.769 2.564 4.956 7.983
fontes: Rais, PIA, PINTEC e cadastro BNDES. Elaborao: De Negri, De Negri e Alves (2008). Nota: 1 Valores correntes.
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Com relao participao das empresas com 30 ou mais empregados, cabe destacar que essas empresas possuem participao significativa no nmero de empresas e valor contratado, mais no ltimo que no primeiro. Todavia, a evoluo ao longo do tempo, mostra que essa participao vem diminuindo. Em 1996, 30% das empresas financiadas tinham mais de 30 empregados e representavam 64% dos valores contratados. Esses nmeros tiveram reduo brusca na comparao com 2006, em que os percentuais reduziram para 13% e 48%, respectivamente. Essa evoluo mostra tambm que h um aumento de participao das empresas com menos de 30 empregados entre as empresas industriais ao longo dos anos, o que pode significar um aumento da democratizao do crdito por parte do BNDES. Em seguida, cabe descrever quais so as principais caractersticas das empresas financiadas vis--vis as no financiadas. As tabelas 2 e 3 ajudam a comparar as caractersticas das empresas industriais financiadas e no financiadas pelo BNDES em 2000.
TABELA 2
Estatsticas descritivas das empresas financiadas e no financiadas pelo BNDES em 2000
Variveis Pessoal ocupado Idade da empresa Escolaridade mdia dos empregados Participao no mercado (%) Solvncia (%) Produtividade do trabalho Valor do financiamento sobre faturamento (%) fontes: Rais, PIA e cadastro do BNDES. Elaborao: Coelho e De Negri (2008). No financiadas Mdia 107 17 7,1 0,3 4,5 21.169 0,0 DP 317 12 1,9 1,9 54,8 32.268 0,0% Mdia 416 22 7,5 1,1 4,1 38.411 6,9 financiadas DP 1.236 13 1,8 3,6 4,5 39.969 13,8
A tabela 2 revela que as empresas financiadas so, em mdia, maiores que as empresas no financiadas tanto em termos de participao de mercado, como em nmero de empregados. As empresas financiadas pelo BNDES possuem em mdia 416 empregados cuja escolaridade mdia de 7,5 anos de estudo, enquanto que as no financiadas possuem em mdia 107 empregados e escolaridade mdia de 7,1 anos de estudo. Em termos de produtividade, h tambm uma diferena relevante. A produtividade das empresas financiadas quase o dobro das no financiadas. Cabe salientar que as empresas financiadas so, em mdia, cinco anos mais velhas que as no financiadas. No houve diferena substancial entre financiadas e no financiadas em relao ao nvel de solvncia. A tabela 3 apresenta informaes sobre as atividades inovativas das empresas industriais com mais de 30 pessoas ocupadas que foram financiadas e no
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financiadas pelo BNDES em 2003. O gasto mdio em P&D das empresas financiadas pelo BNDES maior do que o das empresas no financiadas. Em 2003, as empresas inovadoras (empresas que inovaram em produto ou processo) financiadas pelo BNDES gastaram em mdia R$ 2,3 milhes em P&D enquanto que as inovadoras no financiadas pelo BNDES gastaram em mdia R$ 634 mil. Cabe ressaltar que essa diferena ainda maior entre as empresas no inovadoras. Pode-se afirmar, portanto, que as empresas financiadas pelo BNDES gastaram mais em P&D do que as no financiadas. Com relao aos gastos mdios com atividades inovativas, essa diferena amplia quando se comparam empresas inovadoras entre financiadas e no financiadas, visto que nas financiadas esse gasto da ordem de R$ 2,7 milhes, enquanto que as no financiadas esto na faixa de R$ 439 mil. J nas empresas no inovadoras, esse diferencial fica ligeiramente menor.
TABELA 3
Gastos com atividades inovativas das empresas industriais com mais de 30 pessoas ocupadas que foram financiadas e no financiadas pelo BNDES em 2003
(Em R$ 1.000)
2003 financiadas pelo BNDES Gastos totais em P&D Gastos totais em atividades inovativas Inovadoras Receita lquida de vendas Nmero de empresas com gastos em P&D Gasto mdio (por empresa) em P&D Gasto mdio em atividades inovativas Nmero de empresas Gastos totais em P&D Gastos totais em atividades inovativas No inovadoras Receita lquida de vendas Nmero de empresas com gastos em P&D Gasto mdio (por empresa) em P&D Gasto mdio em atividades inovativas Nmero de empresas Nmero de empresas total Percentual de empresas inovadoras (%) P&D/receita lquida de vendas (%) fontes: Rais, PIA, PINTEC e cadastro BNDES. Elaborao: De Negri, De Negri e Alves (2008). 2.194.528 6.683.684 275.596.186 878 2.307 2.712 2.530 31.166 104.216 42.834.739 26 1.179 983 2.451 4.981 51 0,70 No financiadas pelo BNDES 3.578.938 10.962.075 429.807.110 4.496 634 459 25.506 105.129 279.169 205.467.378 504 177 186 53.775 79.281 32 0,58
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Adicionalmente, possvel observar que o percentual das empresas inovadoras maior entre as empresas financiadas do que nas no financiadas. Por ltimo observa-se que o percentual de gastos em P&D na receita das empresas 0,70% nas empresas financiadas, enquanto que esse mesmo percentual 0,58% nas no financiadas. Esses percentuais mostram que o nvel de investimento em P&D entre empresas financiadas pelo governo j se encontrava acima da meta proposta pelo PDP, estipulada em 0,65% para 2010.6 Diante dessas diferenas entre empresas financiadas e no financiadas, cabe perguntar o que seria importante para uma empresa obter o financiamento do BNDES. Em outras palavras, relevante avaliar quais as caractersticas das empresas que interferem na capacidade de uma empresa vir a receber ou no um financiamento do BNDES. Uma forma de mensurar isso seria investigar como cada varivel pode influenciar a probabilidade de obter financiamento do BNDES. Entre as tcnicas existentes, o modelo probit uma alternativa comumente utilizada para este tipo de anlise, pois ele mensura a contribuio de cada varivel explicativa na probabilidade de uma empresa vir a receber o financiamento. A tabela 4 apresenta estimativas desse modelo em que a varivel dependente binria e assume valor igual a um, caso a empresa tenha recebido algum financiamento do BNDES em 2000 e assume valor igual a zero, caso contrrio. As variveis independentes, aquelas que por hiptese podem afetar a probabilidade da empresa receber o financiamento, utilizadas para essa anlise foram: a) c) e) f) g) Pessoal ocupado ligado produo industrial. Escolaridade mdia dos trabalhadores da empresa. Participao no mercado: razo entre a receita lquida da empresa sobre a receita lquida do setor de atividade econmica da empresa. Produtividade do trabalho: razo entre o valor da transformao industrial e o pessoal ocupado ligado produo industrial. Nvel de endividamento: o endividamento da empresa mensurado atravs da razo entre as despesas financeiras da empresa sobre a receita lquida de vendas. Por sua vez, os nveis de endividamento so definidos atravs dos percentis 20% (nvel 1), 20%-40% (nvel 2), 40%-60% (nvel 3), 60%-80% (nvel 4) e 80%-100% (nvel 5). Unidade da federao (UF) de localizao da empresa. b) Idade da empresa. d) Exportador: varivel binria que indica se a empresa exporta ou no.
h) Classificao nacional de atividade econmica (CNAE) (dois dgitos). i)
6. Informao disponvel em: <http://www.abdi.com.br/?q=system/files/PDPSITE.pdf>.
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As estimativas dos coeficientes do modelo probit, presentes na tabela 4, revelam que as variveis pessoal ocupado, idade da empresa e produtividade do trabalho so significantes e impactam positivamente a probabilidade de se obter financiamento. Observa-se tambm que as empresas com menores nveis de endividamento apresentam menor probabilidade de serem financiadas se comparadas com as de endividamento mediano. O fato de a empresa exportar assim como a participao da empresa no mercado no so variveis significantes que afetam a probabilidade da empresa receber um financiamento do BNDES.
TABELA 4
Estimativas de mxima verossimilhana do modelo probit
Varivel Intercepto Pessoal ocupado (Pessoal ocupado)2 Idade da empresa Idade da empresa ao quadrado Escolaridade mdia dos empregados Escolaridade mdia dos empregados ao quadrado Exportadora Nvel de endividamento1 Nvel de endividamento 2 Nvel de endividamento 4 Nvel de endividamento 5 Participao no mercado Produtividade do trabalho fontes: Rais, PIA e cadastro do BNDES. Elaborao: Coelho e De Negri (2010). Coeficiente -7,56 0,49 -0,01 1,33 -0,26 0,70 -0,14 0,02 -0,10 -0,29 0,29 0,02 0,20 0,14 Erro padro 5,93 0,09 0,01 0,15 0,03 0,39 0,10 0,02 0,03 0,03 0,03 0,03 0,59 0,01 P-valor 0,20 <.0001 0,38 <.0001 <.0001 0,07 0,19 0,19 0,004 <.0001 <.0001 0,47 0,74 <.0001
4 O IMPACTO DO BNDES SOBRE O DESEMPENHO DAS EMPRESAS
Como visto na seo anterior, h diferenas significativas entre empresas financiadas e no financiadas. Portanto, para melhor avaliao dos efeitos do BNDES no desempenho das empresas, necessita-se eliminar essas diferenas entre os dois grupos de empresas. Em outras palavras, preciso contornar o problema de vis de seleo para comparar empresas similares, em que a distino residiria somente no fato de ter sido financiada ou no. Os estudos mencionados nesse captulo procuram eliminar essa vicissitude encontrada na base de dados, visto que eles procuram encontrar grupos
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semelhantes s empresas financiadas. Essa seo procura sintetizar os principais resultados encontrados nesses artigos e divide os dez trabalhos por variveis analisadas: 1. 2. 3. 4. produtividade, incluindo os aspectos tericos e empricos, assim como todas as medidas de produtividade; emprego, incluindo nmero de trabalhadores, renda e a qualidade; receita, incluindo exportao; e investimento, incluindo os de P&D.
4.1 Produtividade
Nesse quesito, h dois tipos de avaliao dos impactos do BNDES na produtividade das empresas: um terico, apresentado em Ottaviano et. al. (2008) e Sousa (2010); outro emprico, elaborado por Ottaviano et. al. (2008), De Negri, De Negri e Alves (2008), Coelho et. al. (2010), Ribeiro et. al. (2009), Arajo, Esteves e De Negri (2010) e Sousa (2010). Portanto, essa subseo se dividir em duas partes conforme os tipos de avaliao.
4.1.1 fundamentos microeconmicos
O estudo de Ottaviano et. al. (2008) prope uma extenso do modelo terico adaptado de Bustos (2007) que ajuda a compreender como o financiamento do BNDES pode afetar a produtividade das empresas. O modelo descreve um setor industrial sob condies de competio imperfeita, em que os projetos de investimento possuem resultados incertos. Os projetos de investimento das empresas podem ser implementados por meio de pagamento de um custo fixo. O custo fixo do projeto depende da tecnologia utilizada. Quanto mais moderna a tecnologia adotada no projeto, maior o custo fixo, porm menor ser o custo marginal de produo da empresa. Quanto mais restrito o acesso ao crdito mais alto ser o custo fixo dos projetos para empresa. Os financiamentos do BNDES atuam diminuindo a restrio de crdito das empresas. Com efeito, menos restritas no crdito, algumas empresas estaro mais propensas a implementar projetos que podero utilizar tecnologias mais modernas ou mais antigas. Os efeitos na produtividade das empresas dependero de qual tecnologia acaba sendo implementada. Se os financiamentos do BNDES reduzem proporcionalmente mais os custos fixos das tecnologias mais avanadas em comparao s tecnologias mais antigas, um nmero maior de empresas adotar a utilizao da tecnologia mais moderna, visto que esta ser mais lucrativa para as empresas. Como essa
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tecnologia mais eficiente, a produtividade das empresas ser maior. No entanto, caso decide-se reduzir proporcionalmente mais o custo fixo do uso da tecnologia antiga, o resultado ser o inverso. Nesse caso, torna-se mais lucrativo para algumas empresas adotarem a tecnologia mais antiga, que por ser menos eficiente, far que a produtividade da empresa se reduza. Seria curioso se ocorresse reduo dos custos de utilizao de ambas as tecnologias de maneira proporcional. Nesse caso, haveria empresas aumentando a produtividade e outras reduzindo. Logo, o resultado final poder ser nulo, visto que os ganhos de produtividade de algumas compensariam as perdas das outras.7 Muito embora esse modelo auxilie a entender quais seriam os efeitos dos financiamentos do BNDES, no trivial identificar qual tecnologia mais moderna que a outra, principalmente considerando a heterogeneidade de setores, portes e at mesmo das tecnologias existentes.8 Portanto, salutar buscar outro tipo de anlise para avaliar como os emprstimos do BNDES podem afetar a produtividade das empresas. Sousa (2010) prope uma abordagem diferente, em que se investiga quais seriam os efeitos de uma deciso de reduo dos dois tipos de custos fixos que uma empresa encontra ao decidir entrar no mercado. O primeiro o custo fixo afundado de realizar P&D para desenvolver um produto novo para o mercado. J o segundo seria o custo fixo de produo desse novo produto. Essa nova abordagem possui resultados distintos, assim como Ottaviano et. al. (2008), dependendo que tipo de custo reduzido, portanto uma avaliao na diminuio de cada custo faz-se pertinente. Quando o custo de P&D reduzido, h um estmulo para que mais empresas inovem visando criar novos bens para o mercado. O aumento de empresas inovando provoca um efeito pr-competitivo no mercado, em que apenas as mais produtivas sobrevivero em um ambiente mais inovador. Ento, a produtividade limite a partir da qual empresas conseguiro se manter no mercado aumentar. Logo, uma reduo do custo de P&D provocaria aumento da produtividade mdia das empresas nessa economia. Desse modo, uma diminuio no custo de produo das empresas na economia possibilita a entrada de empresas mais ineficientes no mercado, pois torna-se mais factvel sobreviver no mercado. Como empresas menos produtiva conseguem participar no mercado, ento a produtividade mdia na economia acaba se reduzindo. Considerando uma reduo de ambos o custo de forma proporcional, a produtividade mdia na economia acabar ficando inalterada, visto que os efeitos acabam anulando-se um ao outro.
7. Cabe destacar que essa abordagem refere-se introduo de um novo produto ao mercado. 8. Mesmo entre empresas de mesmo porte e setor, possvel observar diferentes tipos de tecnologia sendo empregados.
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Essas duas abordagens tericas mostram que os efeitos da reduo dos custos para implementao de novos projetos podem ter resultados bem distintos no quesito produtividade, dependendo da nfase dada por polticas pblicas. Os financiamentos do BNDES visam reduzir os custos de implementao de novos projetos na economia brasileira. Portanto, torna-se essencial avaliar empiricamente os efeitos das linhas de financiamento do referido banco.
4.1.2 Evidncias empricas
Conforme mencionado anteriormente, a maior parte dos trabalhos listados investiga se a produtividade das empresas financiadas melhora vis--vis as no financiadas. As diferenas entre eles se baseiam em dois pilares: as linhas de financiamento analisadas e a metodologia quantitativa utilizada. Com relao s linhas de financiamento analisadas, De Negri, De Negri e Alves (2008), Coelho et. al. (2010) e Arajo, Esteves e De Negri (2010) investigam todas as linhas de financiamento do BNDES. Em outras palavras, os autores no fazem distino entre o crdito para uma microempresa que usou o carto BNDES na aquisio de um insumo para produo e um projeto considervel de uma grande empresa que requisitou o financiamento via BNDES Finem. Ottaviano et. al. (2008) e Sousa (2010) restringem o estudo a duas linhas de financiamento do BNDES que visam apoiar novos empreendimentos das empresas, seja por via direta ou indireta por meio de agentes financeiros.9 Ribeiro et. al. (2009) tambm avalia apenas um tipo de financiamento, que o denominado de BNDES Finame, o qual se destina compra de mquinas e financiamentos. No quesito metodologia quantitativa, as diferenas tambm emergem, principalmente para eliminar o vis de seleo. De Negri, De Negri e Alves (2008) e Sousa (2008) usam o PSM de um-para-um para encontrar o grupo de controle. J Sousa (2010) e Coelho et. al. (2010) utilizam mtodos de emparelhamento que ponderam as no financiadas pela sua similaridade com as financiadas. Por ltimo, Ribeiro et. al. (2009) utilizam variveis instrumentais para retirar os potenciais vieses de suas estimativas. J Arajo, Esteves e De Negri (2010) possui uma outra abordagem que no contempla eliminar o vis de seleo. Muito embora existam diferenas de abrangncia nas linhas investigadas e na metodologia implementada, torna-se interessante avaliar os resultados encontrados em cada artigo para verificar se estes podem ser corroborados independentemente do estudo elaborado.
9. O apoio a projetos de investimento pelo BNDES envolve normalmente a utilizao alternativa de dois produtos (BNDES finem ou BNDES Automtico) de acordo com o valor do financiamento. Projetos at R$ 10 milhes so financiados via BNDES Automtico e deve ser necessariamente operacionalizados de forma indireta pelos agentes financeiros. J os projetos acima de R$ 10 milhes so financiados pelo BNDES finem, tanto diretamente pelo BNDES quanto por agentes financeiros.
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De Negri, De Negri e Alves (2008) justificam avaliar a produtividade das empresas com base em qualquer financiamento do banco, pois a compra de mquinas e equipamentos o principal item financiado. Portanto, os autores argumentam que o impacto do financiamento sobre a produtividade do trabalho deve ser positivo e tambm pode aumentar com o passar do tempo devido a custos de aprendizagem decrescentes. O grfico 1 apresenta a evoluo dos diferenciais entre 1996 e 2003 de crescimento da produtividade do trabalho entre as empresas beneficirias de financiamento do BNDES e suas similares no beneficirias. Percebe-se que o impacto da concesso de emprstimos no desempenho das empresas beneficiadas pelo emprstimo ocorre desde o primeiro ano. Segundo o referido grfico, na mdia, o impacto do financiamento do BNDES sobre a taxa de crescimento da produtividade de 29,5% aps um ano da data de concesso do emprstimo e de 43,4% aps trs anos. Isto quer dizer que aps trs anos do financiamento, a taxa de crescimento da produtividade das empresas financiadas 43,4% maior do que a mdia desta taxa entre as no financiadas.
GRfICO 1
Evoluo do diferencial de crescimento da produtividade em nmeros ndices 1996 a 2003
fonte: De Negri, De Negri e Alves. (2008). Elaborao prpria.
Resultados distintos foram encontrados em Ottaviano et. al. (2008), em que o efeito do financiamento ocorreu apenas trs anos aps a concesso do crdito. Adicionalmente, os autores s encontraram algum efeito quando os financiamentos direcionados a projetos menores foram analisados separadamente dos projetos maiores. Os resultados sugerem que o BNDES Automtico, usado em projetos de at dez milhes de reais, afeta negativamente a produtividade do trabalho das empresas financiadas, enquanto o efeito contrrio encontrado no BNDES Finem, o qual destinado ao financiamento de projetos de maior valor.
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Embora esses dois estudos mostram que tcnicas diferentes chegaram a resultados semelhantes, Sousa (2010) apresenta resultados em que o efeito das linhas de financiamento, BNDES Automtico e BNDES Finem, na produtividade das empresas no diferem das no financiadas. No entanto, o autor encontra uma associao positiva entre a compra de mquinas e equipamentos, tanto as compradas domesticamente quanto as importadas, e a produtividade do trabalho das empresas financiadas vis--vis as no financiadas. Uma abordagem diferente utilizada em Arajo, Esteves e De Negri (2010). Nesse artigo, os autores argumentam que h dois canais em que os financiamentos podem influenciar a produtividade da empresa; o direto, por meio do financiamento dos bens de capital; o indireto, via ampliao da capacidade inovadora das empresas. Ao investigar ambos os canais, os autores conseguem inferir que h efeito positivo dos financiamentos do BNDES na produtividade do trabalho das empresas. No entanto, h outras medidas de produtividade que poderiam ser utilizadas para anlise, tal como a PTF. Ribeiro et. al. (2009) salientam que a PTF no necessariamente se eleva com o aumento da capacidade de produo da empresa, mas somente se gerar alguma inovao tecnolgica ou aumento de eficincia. Os resultados de Ribeiro et. al. (2009) indicam que o financiamento para mquinas e equipamentos, denominado de BNDES Finame, tem efeito nulo sobre a produtividade total de fatores das empresas inovadoras.10 O efeito do financiamento pode no afetar de forma idntica empresas diferentes de acordo com o desempenho relativo de uma empresa em relao s outras. Por exemplo, se o efeito do financiamento do BNDES maior para as empresas que possuem taxas de crescimento de produtividade mais baixas, ento pode-se inferir que o financiamento do BNDES tem o potencial de diminuir o diferencial de desempenho entre as empresas. A metodologia proposta por Coelho et. al. (2010) procura avaliar essas questes. Segundo as estimativas dos autores, os resultados indicam que as firmas mais beneficiadas pelo financiamento do BNDES so as que apresentam taxas de crescimento de produtividade total dos fatores abaixo da mediana. A mdia da PTF em nvel das empresas que possuem taxas de crescimento da PTF abaixo da mediana de 2,28, enquanto que a PTF mdia das outras firmas de 0,76.
10. Embora esse resultado esteja em conformidade com alguns estudos anteriores, os autores no conseguiram mostrar a validade dos instrumentos usados pelo Teste de Sargan. Portanto, os resultados no podem ser considerados conclusivos.
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4.1.3 Interpretaes dos resultados empricos baseados nos fundamentos microeconmicos
De uma forma geral, os financiamentos do BNDES parecem ter algum efeito na produtividade do trabalho das empresas financiadas, conforme demonstrado em De Negri , De Negri e Alves (2008), Ottaviano et. al. (2008) e Coelho et. al. (2010). Quando o impacto efetivamente ocorre, no h um consenso entre os estudos. De Negri, De Negri e Alves (2008) encontra um efeito no primeiro ano aps a concesso do crdito, j Ottaviano et. al. (2008) somente aps trs anos. Adicionalmente, os resultados de Ottaviano et. al. (2008) e Coelho et. al. (2010) sugerem que a diferena entre as produtividades das empresas mais e menos produtivas se acentua aps os financiamentos. Por ltimo, o fato do ganho de produtividade ser atribudo compra de mquinas e equipamentos no encontra uma resposta conclusiva nos estudos apresentados, visto que Sousa (2010) mostra uma relao positiva entre produtividade do trabalho e aquisio de bens de capital, mas Ribeiro et. al. (2009) no conseguem provar que as empresas financiadas possuem desempenho diferente na PTF em relao s no financiadas. Interpretando esses resultados luz das contribuies tericas, podem-se sugerir algumas reflexes sobre como os financiamentos do BNDES afetam a produtividade das empresas. Em primeiro lugar, os resultados que sugerem um incremento no gap de produtividade entre as empresas brasileiras podem ser interpretados por diferentes tecnologias sendo implementadas pelas empresas. Em outras palavras, aquelas j mais produtivas podem colocar em prtica novos projetos com tecnologias mais modernas alavancando ainda mais suas produtividades, enquanto que as empresas menos produtivas podem estar usando tecnologias mais antigas. Caso o efeito de produtividade acabe sendo nulo no conjunto de empresas financiadas em comparao com as no financiadas, uma possvel interpretao pode estar nos tipos de custos que os financiamentos esto reduzindo. Nesse caso, os financiamentos podem estar reduzindo no s os custos de P&D, assim como os custos de produo. Portanto, o efeito lquido acabe sendo no significante.
4.2 Emprego
Na subseo anterior, avaliou-se como os financiamentos do BNDES podem afetar a produtividade das empresas apoiadas. As questes referentes ao emprego tambm so relevantes de se analisar, visto que uma melhoria nesse quesito possui impactos no s econmicos, mas tambm sociais. Dos dez trabalhos, trs procuram esmiuar os efeitos dos financiamentos nesse quesito, os quais foram: De Negri, De Negri e Alves (2008), Coelho et. al. (2010) e Conceio et. al. (2008). A diferena entre os trs se resume a diferentes abordagens quantitativas. De Negri, De Negri e Alves (2008) e Coelho et. al. (2010), conforme dito
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anteriormente, usam tcnicas de emparelhamento para eliminar o vis de seleo. J Conceio et. al. (2008) no fazem uso dessas tcnicas e apresentam alguns ndices de criao e destruio das variveis investigadas: emprego, conhecimento e renda do trabalhador. As principais concluses de Conceio et. al. (2008) sugerem que h criao lquida de emprego e conhecimento nas empresas financiadas, efeito no encontrado nas empresas no financiadas. Isso explicado pelos ndices de destruio de empregos e conhecimento, nos quais as empresas no financiadas apresentam maiores valores vis--vis s financiadas. Fora essas discrepncias, os resultados sugerem que no h diferenas significativas entre financiadas e no financiadas com relao aos ndices de criao das trs variveis e ao de destruio da renda. No entanto, essas comparaes no levam em conta as diferentes caractersticas entre empresas financiadas e no financiadas, em outras palavras, os autores no tratam do vis de seleo encontrado entre empresas financiadas e no financiadas. De Negri, De Ngri e Alves (2008) e Coelho et. al. (2010) consideram essas diferenas na hora de avaliar os efeitos do BNDES, mas apenas no quesito nmero de empregados nas empresas. De Negri, De Negri e Alves (2008) mostram que a taxa de crescimento do nmero de empregados das empresas financiadas de 14,1% aps o primeiro ano e de 23,8% aps o terceiro ano, conforme ilustrado no grfico 2:
GRfICO 2
Evoluo do diferencial de crescimento do pessoal ocupado em nmeros ndices 1996 a 2003
Os resultados de Coelho et. al. (2010) sugerem que o efeito no emprego independe dos decis analisados pelo estudo. No entanto, o impacto tende a ser maior quanto menor o crescimento de emprego nas empresas. Outra evidncia reportada por Coelho et. al. (2010) sugere que os efeitos so maiores quanto mais se distancia do ano de concesso do financiamento nos trs anos ps-tratamento investigados.
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De uma forma geral, os resultados encontrados nesses trs trabalhos mostram que h um impacto positivo na quantidade de empregos nas empresas financiadas vis--vis nas empresas no financiadas. Adicionalmente, observa-se um efeito ainda maior quanto menor for a empresa e maior for o tempo decorrido aps a aprovao do financiamento.
4.3 Receita
As subsees anteriores avaliaram empiricamente os efeitos do BNDES na produtividade e no nvel de emprego nas empresas brasileiras. Embora avaliar o impacto no emprego est associado sua ampliao e, portanto, do porte da empresa, cabe argumentar que uma investigao sobre como esses financiamentos podem afetar a receita tambm uma maneira relevante e alternativa de evidenciar esse tipo de efeito. Trs trabalhos avaliam essa perspectiva em duas variveis de interesse: enquanto De Negri, De Negri e Alves (2008) e Coelho et. al. (2010) investigam a receita lquida de vendas das empresas em qualquer linha de financiamento, Silva (2008) se dedica a explicar a capacidade exportadora das empresas a partir da investigao do BNDES Exim, crdito direcionado para exportao. De Negri, De Negri e Alves (2008) mostram que o impacto dos financiamentos na receita das empresas de 21,6% aps o primeiro ano e de 64,5% depois do terceiro ano, conforme ilustrado no grfico 3. Em outras palavras, o diferencial de receita entre financiadas e no financiadas aumenta ao longo do tempo. Isto significa que as empresas financiadas possuem maior capacidade de crescimento do que as no financiadas, alm do fato de que esta diferena aumenta com o tempo.
GRfICO 3
Evoluo do diferencial de crescimento da receita lquida de vendas em nmeros ndices 1996 a 2003
286
Com relao aos efeitos em diferentes decis de distribuio dos financiamentos, Coelho et. al. (2010) encontram resultados semelhantes ao do emprego, ou seja, o impacto dos financiamentos do BNDES sobre a receita lquida de vendas maior nas empresas com menores taxas de crescimento de receita. Uma vez investigada a receita como um todo a partir de qualquer financiamento do BNDES, passa agora a anlise dos efeitos dos financiamentos concedidos pelo BNDES na capacidade das empresas brasileiras entrarem e permanecerem no comrcio internacional por meio de suas exportaes. Para isso, utilizaram-se as informaes das empresas beneficiadas por todas as modalidades de financiamento, assim como tambm pelo BNDES Exim isoladamente. A tabela 5 compara a insero no comrcio internacional das empresas financiadas por qualquer modalidade com empresas similares, mas no financiadas pelo banco. Verifica-se que em torno de 20% das empresas que receberam algum financiamento do BNDES passam a exportar em um prazo mximo de trs anos, enquanto aproximadamente 13% das empresas similares, que no receberam nenhum tipo de financiamento, iniciam atividades de exportao no mesmo prazo.
TABELA 5
Ano 1996
Ingresso no mercado internacional

Grupos no financiadas financiadas no financiadas financiadas no financiadas financiadas no financiadas financiadas no financiadas financiadas no financiadas financiadas no financiadas financiadas no financiadas financiadas No ingressou (%) 86,4 76,5 85 78 85,3 79 86 79,3 87,4 80,3 86,8 79,5 88,1 80,9 89,9 86,9 ingressou (%) 13,6 23,5 15 22 14,7 21 14 20,7 12,6 19,7 13,2 20,5 11,9 19,1 10,2 13,1 Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 Nmero de observaes 1.164 1.172 1.224 1.232 1.089 1.097 735 739 1.059 1.070 1.196 1.206 1.324 1.328 1.507 1.507 0,0124 <0,0001 <0,0001 <0,0001 0,0007 0,0001 <0,0001 Chi-quadrado <0,0001
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
fonte: Silva (2008). Elaborao prpria.
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A tabela 6 apresenta estatsticas descritivas sobre o tempo de permanncia das empresas na base exportadora. Essas estatsticas demonstram que a linha do banco voltada especificamente para exportao, BNDES-Exim, provoca um aumento no tempo de permanncia dos exportadores no mercado internacional.
TABELA 6
Tempo de permanncia na base exportadora 2000
Grupos Tempo de Permanncia 2000 At 3 anos De 4 a 6 anos 7 anos ou mais Total 9 17 63 89 valor Chi-quadrado Elaborao: Silva (2008). 6,17 No financiadas Observaes (%) 10,1 19,1 70,8 100 Prob 0,046 financiadas pelo BNDES-Exim Observaes 12 6 71 89 (%) 13,5 6,7 79,8 100
Outro resultado interessante que a capacidade exportadora da empresa pode ser afetada de forma indireta pelo financiamento do BNDES, ou seja, o financiamento fortalece as caractersticas importantes para iniciar as exportaes, por exemplo, a produtividade do trabalho. J os impactos no tempo de permanncia da empresa na base exportadora seriam efeitos diretos, dada a natureza do BNDES-Exim que basicamente voltada ao adiantamento dos valores de compra e venda, o que aumenta a rentabilidade da atividade de exportao:
Portanto, a partir da metodologia empregada, pode-se afirmar que o Exim-BNDES se constitui um instrumento importante na extenso do tempo de permanncia das empresas no mercado internacional, enquanto os demais financiamentos aumentam inequivocamente a probabilidade das empresas ingressarem no mercado internacional, mesmo que de forma indireta (SILVA, 2008, p. 30).11
Em suma, os resultados sugerem que os financiamentos do BNDES conseguem ampliar a capacidade de gerar receita das empresas, seja de uma forma genrica, seja at mesmo em linhas especficas destinadas exportao. Mais ainda, as evidncias indicam que os efeitos so ainda maiores quanto menor a taxa de crescimento das receitas. Com referncia s exportaes, nota-se que as linhas de financiamentos do BNDES como um todo e as destinadas exportao apresentam resultados em que as empresas financiadas permanecem mais exportando em comparao com as no financiadas.
11. O autor denomina de demais financiamentos todos os financiamentos concedidos pelo BNDES.
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4.4 Investimento
Cabe agora avaliar como a concesso de crdito desse banco de fomento interfere nos investimentos realizados pelas empresas. Essa subseo traz os principais resultados dos trs estudos que procuraram avaliar essa questo. Por meio de estatsticas descritivas, Alves, De Negri e Moraes (2008) mostram que o BNDES possui na sua carteira empresas que realizam cerca de um tero do investimento feito em P&D na indstria. No entanto, h um potencial grande de empresas que poderiam alavancar seus investimentos com recursos do banco. Segundo os autores, h mais de duas mil empresas que realizam gastos em P&D que no se encontram na carteira do BNDES. Como visto na subseo 4.1, o objetivo de Arajo, Esteves e De Negri (2008) avaliar os canais direto e indireto dos financiamentos do BNDES na produtividade das empresas. Todavia, um resultado intermedirio do estudo mostra como as concesses de crdito do banco podem afetar a capacidade inovativa das empresas. Os resultados sugerem que esse efeito positivo, ou seja, as empresas aps tomarem financiamentos do BNDES acabam ficando mais propensas a inovar. Por ltimo, Bahia (2010) procura verificar qual seria o efeito dos financiamentos do BNDES na capacidade de investimento das no financiadas. Segundo o autor, pode haver dois tipos de efeito. O primeiro seria que um aumento de concorrncia intrassetorial entre empresas financiadas e no financiadas acabaria provocando uma reduo do investimento das empresas no financiadas. O outro se resume em que os investimentos das empresas financiadas induzem um aumento da sua participao no setor que poderia estimular os investimentos nas empresas no financiadas para manter competitividade. Em outras palavras, os investimentos apoiados pelo banco podem inibir ou estimular os investimentos das empresas no financiadas. Os resultados mostram que o impacto nulo, concluindo, portanto, que os financiamentos do BNDES no provocam reduo do investimento de empresas no financiadas na indstria brasileira. Isso pode ser explicado pelo fato de que algumas empresas no financiadas podem aumentar os investimentos enquanto outras reduzem.
Este captulo resumiu os principais resultados dos estudos recentes elaborados ou apoiados pelo Ipea sobre o impacto do financiamento do BNDES e o desempenho das empresas industriais brasileiras, no que se refere produtividade, emprego, receita e investimento. Alguns estudos mostram no ser possvel atribuir ao crescimento de produtividade das empresas apoiadas aos financiamentos do BNDES, por exemplo
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em Ribeiro et. al. (2009). Nesse estudo, o financiamento tem impacto mdio nulo sobre a PTF das empresas financiadas. Uma possvel explicao para este resultado que os financiamentos do BNDES no estariam induzindo inovao tecnolgica, pois somente isso poderia afetar a PTF e no apenas quando h expanso da capacidade de produo da empresa. Outras possveis interpretaes desses resultados podem vir tambm de que tipo de custo os financiamentos podem estar reduzindo. Conforme visto, se o banco reduz os custos de inovao e de produo de forma proporcional, o efeito na produtividade pode ser nulo. No entanto, outros estudos encontraram impactos positivos dos financiamentos do banco na produtividade total dos fatores das empresas. Os resultados de Coelho et. al. (2010) sugerem um efeito positivo do financiamento do BNDES sobre a PTF, o qual maior para as empresas que j apresentam nveis elevados de produtividade. Esta diferena de impacto pode ser consequncia dos desenhos das linhas de financiamento ou de fatores intrnsecos s empresas. Se for consequncia do desenho do programa, caberia ao BNDES corrig-lo para que empresas de baixas taxas de crescimento da produtividade tenham potencialmente, benefcios similares queles experimentados pelas demais empresas. Se for consequncia de fatores intrnsecos empresa, caberia ao BNDES privilegiar as empresas que possuem taxas de crescimento da produtividade mais altas, pois elas reagiriam melhor ao financiamento. Todavia, isso ampliaria ainda mais o diferencial de produtividade entre as empresas financiadas e no financiadas, ou seja, aumentaria a eficincia dos financiamentos no quesito produtividade, mas elevaria a desigualdade entre as empresas na economia brasileira. As diferentes linhas de financiamento do BNDES podem impactar de maneira diferente o desempenho das empresas. Por exemplo, o BNDES Automtico aparentemente afeta negativamente a produtividade do trabalho das empresas, ao passo, que o BNDES Finem teria um efeito positivo. Estes resultados sugeririam que o BNDES Automtico poderia financiar projetos de menor qualidade. Todavia, esses efeitos, sejam positivos ou negativos, no foram corroborados em outros estudos tal como Sousa (2010). Por ltimo, De Negri, De Negri e Alves (2008) corrobora esse efeito positivo na produtividade do trabalho das empresas. Os resultados desse estudo indicam que a produtividade do trabalho das empresas financiadas fica 43,4% maior que a das empresas no financiadas similares no terceiro ano aps a concesso do crdito. Portanto, h evidncias de que os financiamentos do BNDES podem estar afetando positivamente a produtividade das empresas brasileiras. Com relao ao crescimento, possvel observar um aumento das receitas das empresas financiadas aps o apoio. No menos intenso o impacto do financiamento do BNDES sobre a atividade exportadora das empresas financiadas.
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As estimativas indicam que as diferentes linhas de financiamento do BNDES, em mdia, aumentam a capacidade das empresas brasileiras de se tornarem exportadoras. Por exemplo, verificou-se que em torno de 20% das empresas que receberam algum financiamento do BNDES passam a exportar em um prazo mximo de trs anos. J esta proporo de apenas 13% para o conjunto de empresas com caractersticas similares e que no receberam nenhum tipo de financiamento. J o BNDES-Exim, linha voltada especificamente para apoio exportao, aumenta a probabilidade das empresas de se tornarem exportadoras contnuas. Com referncia aos empregos, nota-se efeitos positivos no nmero de trabalhadores nas empresas financiadas vis--vis as no financiadas. Esses efeitos so ainda maiores nas empresas de baixo crescimento de mo de obra. Na investigao sobre os efeitos no investimento das empresas, os resultados sugerem que os emprstimos do BNDES no afetam a capacidade de investimento das no financiadas, assim como h um efeito positivo na capacidade inovadora das empresas aps os apoios financeiros do banco. Esses resultados indicam que o BNDES afeta o desempenho das empresas industriais financiadas de diversas maneiras e em diferentes tipos de variveis. Estudos dessa natureza esclarecem para a sociedade brasileira a importncia dessa instituio, assim como servem de subsdios para o banco avaliar como poderia ampliar seus efeitos positivos e neutralizar os negativos. Embora haja uma ampla gama de estudos j realizados com esses propsitos, tais como os descritos nesse captulo, mais estudos so necessrios para analisar mais detalhadamente os efeitos desse banco de fomento na economia brasileira.
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REFERNCIAS
ALVES, P.; DE NEGRI, J. A.; MORAES, J. M. Avaliao de polticas de financiamento P&D e potencial de investimento em P&D no Brasil. 2008. Mimeografado. ARAJO, B.; ESTEVES, L. A.; DE NEGRI, J. A. BNDES, inovao tecnolgica e desempenho das empresas industriais brasileiras. 2010. Mimeografado. BAHIA, L. D. Os financiamentos do BNDES provocam reduo no investimento das firmas no financiadas na indstria brasileira? 2008. Mimeografado. COELHO, D.; DE NEGRI, J. A. Impacto do financiamento do BNDES sobre a produtividade das empresas: uma aplicao do efeito quantlico de tratamento. 2010. Mimeografado. CONCEIO, J. C.; DE NEGRI, J. A. Criao e destruio de emprego nas firmas financiadas e no financiadas pelo BNDES. 2010. Mimeografado. DE NEGRI, J. A.; DE NEGRI, F.; ALVES, P. Os financiamentos do BNDES tm impacto positivo sobre a tecnologia, o emprego e o faturamento das firmas? 2008. Mimeografado. OTTAVIANO, G.; SOUSA, F. O efeito do BNDES na produtividade das empresas. In: DE NEGRI, J. A.; KUBOTA, L. C. (Ed.). Polticas de incentivo inovao tecnolgica. Braslia, 2008. RIBEIRO, E. P.; DE NEGRI, J. A. Public Credit Use and Manufacturing Productivity in Brazil. 2009. Mimeografado. SILVA, C. E. O impacto dos financiamentos do BNDES na base exportadora brasileira. 2008. Mimeografado. SOUSA, F. L. BNDES, custos e produtividade. Meno Honrosa no V Prmio DEST, Braslia, 2010.
CAPTULO 8
PERFIL DAS EMPRESAS INTEGRADAS AO SISTEMA FEDERAL DE CT&I NO BRASIL E AOS FUNDOS SETORIAIS
1 INTRODUO
De acordo com a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OECD, 2005a), as polticas de inovao constituem um amlgama das polticas de cincia, de tecnologia e da indstria. Uma poltica de inovao parte da premissa de que o conhecimento, em todas as suas formas, tem um papel crucial no progresso econmico; e de que a inovao um fenmeno complexo e sistmico. complexo porque no basta ter uma boa cincia se no houver uma base produtiva materializada pelas empresas capacitada para utilizar os princpios cientficos descobertos para a gerao de produto. Portanto, polticas de inovao necessariamente envolvem a relao entre a cincia e a sua produo, a tecnologia e a sua gerao, assim como a inovao nas empresas. Segundo a OCDE (2005b), podem ser enumeradas trs geraes de polticas de inovao. A primeira delas identificada com o modelo linear de inovao. A inovao vista como processo linear que parte da pesquisa bsica para a pesquisa aplicada e, da, para a introduo de novos produtos e tecnologias no mercado. A segunda gerao adota o modelo sistmico de inovao, com o conceito de sistemas nacionais de inovao (SNI). J a terceira gerao prope uma ao mais integrada das polticas de inovao com outras polticas como a ambiental, a de educao e a de sade , o que resulta na difcil tarefa de alinhar as necessidades de diferentes pastas ministeriais. Esses conceitos sero detalhados a seguir. O modelo linear de inovao tem suas origens no trabalho Science The Endless Frontier, escrito por Vannevar Bush, sob encomenda do presidente Roosevelt, no fim da Segunda Guerra Mundial. Nessa obra, Bush defende que a pesquisa bsica deveria ser desenvolvida sem se pensar em benefcios prticos; o desenvolvimento cientfico se transformaria, ento, em desenvolvimento tecnolgico e em produtos (inovao) da a alcunha de modelo linear (PRICE; BEHRENS, 2003). Tal modelo tornou-se um paradigma aceito por dcadas, com forte presena nas polticas pblicas brasileiras, haja vista nossa capacidade cientfica versus nossa capacidade inovadora.
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De qualquer forma, a teoria sobre o assunto avanou. Uma crtica ao modelo linear de inovao, desenvolvida por Stokes (1997 apud PRICE; BEHRENS, 2003) conhecida como Quadrante de Pasteur. Nesse modelo, o autor defende que a dicotomia entre pesquisa bsica e aplicada e o pensamento linear sobre pesquisa e ao est fundamentalmente equivocada. O autor argumenta que o motivo para uma compreenso fundamental e a motivao para aplicao so aspectos que no se separam e tampouco devem se opor. Ao contrrio, podem ser combinadas de vrias maneiras (PRICE; BEHRENS, 2003). A partir dos anos 1980 e 1990, o Quadrante de Pasteur foi sendo substitudo pela abordagem sistmica da inovao. Muitos pases aplicaram diretamente essa nova viso, tais como os Estados Unidos, pases europeus e o Japo, fator que estimulou diretamente a inovao nas empresas. Conforme Lundvall (2007), a abordagem sistmica por meio do conceito de SNI, tem suas origens na colaborao entre Christopher Freeman e o grupo Ike, na Dinamarca, no incio dos anos 1980. Freeman trabalhava na OECD, em 1982, quando escreveu um artigo em que criticava o que, posteriormente, tornou-se conhecido como Consenso de Washington. Ele defendia que era necessrio um papel ativo de polticas para economias em processo de catching-up. O grupo Ike foi estabelecido por meio de uma crtica s polticas econmicas que definiam a competitividade internacional a partir dos custos de salrios relativos. A agenda da poca e a viso de Lundvall que no se alterou vislumbravam a necessidade de uma diferente perspectiva de poltica econmica, na qual inovao e aprendizado fossem vistos como importantes processos sustentadores do crescimento econmico e do bem-estar. Lundvall (2007) enfatiza a importncia de uma abordagem nacional relativa inovao; contudo, sem descartar a relevncia de abordagens com outros cortes, como os sistemas regionais de inovao, os sistemas setoriais de inovao, os arranjos produtivos locais (ou mais rigorosamente, os clusters industriais) e o Triple Helix. Este ltimo conceito versa sobre a importncia das universidades na produo de conhecimento associado aos problemas do setor empresarial, bem como na comercializao dos resultados dessa produo. A abordagem de sistemas nacionais de inovao introduz a perspectiva segundo a qual a anlise dos processos de produo, de difuso e de uso de Cincia, Tecnologia e Inovao (CT&I) deve considerar a influncia simultnea de aspectos organizacionais, institucionais e econmicos. Essa abordagem foi resultante de um esforo para desenvolver um referencial terico que explicasse o porqu de alguns pases apresentarem processos de desenvolvimento tecnolgico e econmico superiores aos de outros (VIOTTI, 2003). A abordagem sistmica est na base dos principais documentos da OECD sobre CT&I (OECD, 2005a; 2005b; 2005c; 2005d).
Perfil das Empresas Integradas ao Sistema Federal de CT&I no Brasil e aos Fundos Setoriais
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As abordagens mais modernas relativas s polticas de inovao, desenvolvidas em pases da Unio Europeia (LENGRAND et. al. 2002), posteriormente acatadas pela OECD (OECD, 2005b; 2005c; 2005d), enfatizam as polticas de terceira gerao. Estas apregoam uma ao mais integrada das polticas de inovao com outras polticas, tais como a de meio-ambiente, a de educao e a de sade o que resulta na difcil tarefa de alinhar as necessidades de diferentes pastas ministeriais. No mago da abordagem europeia, est o conceito de economia baseada em conhecimento (EBC). Este pode ser visto como interpretao das recentes tendncias socioeconmicas, assim como viso de que a Europa deveria tornarse um objetivo poltico. Trs caractersticas da EBC tm considerveis impactos na natureza da inovao: i) a emergncia dos servios e intangveis; ii) o rpido desenvolvimento das tecnologias de informao e de comunicao e da Sociedade da Informao; e iii) os novos papis do conhecimento, do aprendizado organizacional e dos recursos humanos. Para Lengrand et. al. (2002), a inovao, em EBC, no se baseia apenas em pesquisa, em desenvolvimento e em tecnologia, mas tambm em habilidades gerenciais e mercadolgicas, e tambm no conhecimento organizacional, social, econmico e administrativo. Como os tipos e fontes de conhecimentos requeridos para inovaes de maior porte tornam-se mais diversas, h mais nfase na colaborao e tambm uma tendncia de as inovaes serem produzidas por uma rede de atores, ao invs de serem desenvolvidas por indivduos ou organizaes autnomas. Recentemente, com a crescente importncia do setor de servios nas economias, organizaes, como a OECD, reconhecem a necessidade de ampliar o escopo do estudo sobre a inovao. Assim, a terceira edio do Manual de Oslo, que serve de guia para a elaborao de pesquisas de inovao em todo o mundo, removeu o termo tecnolgico das definies de inovao e passou a incorporar os conceitos de inovao de mercado e organizacional1 (OECD, 2005a). No presente estudo, procuramos elaborar um levantamento do perfil das firmas brasileiras que esto vinculadas a algumas das principais instituies do sistema brasileiro de inovao, com particular nfase nos fundos setoriais (FS) que, como veremos, constituem um dos principais instrumentos de apoio C&T no Brasil. Portanto, os objetivos especficos deste trabalho so: i) identificar a interrelao e/ou a sobreposio entre os diferentes instrumentos/instituies do SNI; ii) identificar o perfil das empresas apoiadas por esses diferentes instrumentos, em particular pelos fundos setoriais; e iii) analisar as caractersticas dos projetos destes nos quais existe a participao de empresas.
1. No obstante essa discusso, o foco deste relatrio a integrao das firmas industrias no sistema de CT&I.
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Para cumprir esses objetivos, foram mapeadas as empresas beneficirias dos principais instrumentos pblicos federais de apoio inovao, quais sejam: i) fundos setoriais (projetos de subveno nacionais e projetos cooperativos); ii) emprstimos reembolsveis geridos pela Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), cujas taxas de juros so equalizadas via fundo verde-amarelo; iii) Lei do Bem (LB); iv) Lei de Informtica; e v) BNDES que, embora no tenha a funo nica de financiar projetos inovadores, tem, cada vez mais, ampliado a sua participao nessa modalidade. Vale ressaltar que este trabalho no contempla a totalidade das empresas apoiadas pelos FS nos ltimos anos. Em primeiro lugar, este trabalho baseia-se em amostra de 13.433 projetos apoiados pelos fundos setoriais entre 2000 e 2008. Atualmente, o Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) j possui informaes de cerca de 20 mil projetos apoiados pelos fundos. Mesmo para o subconjunto analisado neste trabalho, no dispomos de informaes sobre uma parcela significativa das empresas que foram apoiadas por estes e que so aquelas que receberam apoio via fundaes estaduais de amparo pesquisa, no Programa de Apoio Pesquisa em Empresas (Pappe subveno) e/ou via Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae). Tambm no incorporamos, nesse trabalho, as empresas apoiadas pelo Projeto Inovar capital de risco e as que receberam apoio para contratao de pesquisadores via bolsas do Programa de Capacitao de Recursos Humanos para Atividades Estratgicas (RHAE). Estima-se que, em todas essas modalidades, os FS tenham apoiado cerca de duas mil empresas nos ltimos anos. Este trabalho analisa apenas as empresas apoiadas por projetos nacionais de subveno e por projetos cooperativos, que totalizaram, nos ltimos anos, cerca de 850 empresas. Alm dos instrumentos federais de apoio inovao, tambm analisamos as empresas que tem algum tipo de parceria ou relao institucional com grupos de pesquisa que atuam no pas, o que pode fornecer informaes importantes sobre a integrao entre pesquisa cientfica e inovao tecnolgica na economia brasileira. Consideramos, alm disso, que existe um elo indireto entre a atuao dos fundos setoriais e as empresas brasileiras, que vai alm do suporte direto dos fundos setoriais a essas empresas. Existem empresas que, embora no apoiadas diretamente pelos recursos destes fundos, desenvolvem projetos com grupos de pesquisa que, estes, sim, foram financiados com recursos dos fundos. O mapeamento dessas empresas na economia brasileira seria um indcio de eventuais efeitos indiretos dos fundos setoriais no setor produtivo brasileiro e, particularmente, no adensamento das relaes entre universidade e empresas. Por fim, ressalta-se que o mapeamento realizado neste trabalho utiliza como suas principais fontes de informao a relao anual de informaes sociais (Rais) do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE). Nela, a classificao setorial
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autodeclaratria diferentemente das pesquisas realizadas pelo IBGE, como a Pesquisa Anual de Servios (PAS) e a Pesquisa Industrial Anual (PIA). A Rais, assim, no sofre um processo de checagem pela autoridade responsvel pela coleta dos dados. Isso pode gerar algumas diferenas na distribuio setorial das empresas se comparadas a outras fontes de dados. Outra limitao da Rais o fato de as empresas individuais, que no possuem trabalhadores formais contratados, no serem obrigadas a declar-la, o que pode subestimar o nmero de empresas mapeadas neste trabalho.
2 O SISTEMA BRASILEIRO DE INOVAO
Nessa seo, procuramos identificar as principais instituies e polticas que constituem o sistema brasileiro de inovao, bem como avaliar a sua abrangncia e o grau de sobreposio existente entre as diferentes polticas. Na primeira parte, h um breve histrico das polticas de CT&I no Brasil e o status atual delas. Na segunda parte, analisamos, brevemente, as principais instituies que compem o sistema brasileiro de inovao; e, por fim, analisamos a integrao das empresas brasileiras em algumas das principais polticas e instituies desse sistema.
2.1 Polticas de cincia, tecnologia e inovao no Brasil
A criao do Conselho Nacional de Pesquisa (CNPq) depois denominado Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (preservou a sigla original) , e da Campanha Nacional de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes) depois denominada Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (tambm preservou a sigla original) , em 1951 marcou o incio das aes governamentais explicitamente direcionadas ao apoio s atividades de CT&I no Brasil. Com efeito, no obstante algumas iniciativas isoladas observadas antes daquele momento, a criao dessas instituies de fomento sistematizou o padro de interveno do governo e estabeleceu as diretrizes norteadoras das aes de diferentes instituies envolvidas nas atividades de CT&I no pas. Nesse contexto, j no incio da dcada de 1960, a primeira experincia de formulao e implementao de uma poltica subnacional de CT&I no Brasil ocorreu no estado de So Paulo, com a criao da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo (FAPESP). O ambiente que circunscrevera a criao dessas instituies fora claramente marcada por uma viso linear do processo de inovao. Da a razo de a nfase ter-se colocado no financiamento produo cientfica, e, em especial, na formao de recursos humanos e na expanso dos cursos de ps-graduao. A evoluo da compreenso acerca do processo de inovao provocou mudana na estrutura institucional de CT&I do governo federal, o que levou no fim da dcada de 1960, criao da FINEP para institucionalizar o fundo
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de financiamento de estudos de projetos e programas, que havia sido estabelecido em 1965. Porm, mesmo que do ponto de vista institucional a FINEP fosse distinta das agncias de fomento pesquisa e formao de recursos humanos, como o CNPq e a Capes, sua atuao inicial privilegiou a pesquisa cientfica e foi essencialmente voltada para o financiamento da implantao de programas de ps-graduao nas universidades brasileiras. A partir da dcada de 1970, passaram a ser produzidos os planos bsicos de desenvolvimento cientfico e tecnolgico (PBDCT), que buscaram articular as metas e as aes na rea de CT&I aos Planos Nacionais de Desenvolvimento (PND). No segundo PBDCT, por exemplo, indicava-se explicitamente o seu objetivo: Transformar a cincia e tecnologia em fora motora do processo de desenvolvimento e modernizao do pas, industrial, econmica e socialmente (SALLES FILHO, 2003, p. 183). Apesar deste discurso, no restam dvidas de que as polticas de CT&I desenvolveram-se com base em interesses e percepes que certamente eram perifricos ao ncleo do modelo de desenvolvimento via substituio de importaes (VIOTTI, 2008, p. 141). Dessa forma, em que pese algumas iniciativas de integrao entre o setor produtivo e as universidades de centros de pesquisa,2 prevaleceram, na prtica, polticas que se apoiavam no modelo linear de inovao. Durante a dcada de 1980, a nfase no controle da inflao desviou o foco das polticas industriais e das polticas de CT&I. Neste contexto, as agncias de fomento pesquisa e formao de recursos humanos continuaram a ser o principal instrumento de poltica explicitamente adotado. Enquanto isso:
As dificuldades econmicas dos principais pases capitalistas e os conseguintes processos de transformao do aparato industrial (...) incentivaram a comunidade dos economistas a criticar tambm a teoria de Keynes e a exumar os problemas do passado (...) A teoria schumpeteriana volta, assim, ribalta (MESSORI, 1984, p. 12, traduo livre).
No Brasil, as discusses acadmicas comeavam a repercutir as anlises neosschumpeterianas e a disseminar a percepo relativa s limitaes do modelo linear. Passou, assim, a destacar o carter sistmico do processo de inovao. Embora o reconhecimento da natureza sistmica do processo de inovao tenha provocado a evidente alterao do discurso e a criao de novas instituies, permaneceram, na prtica, as dificuldades de integrar instituies de lgicas e de caractersticas distintas em projetos unificados. Isso significa dizer que, embora a poltica enfatizasse
2. Essas iniciativas privilegiam empresas estatais ou ento estatais, como a Petrleo Brasileiro S.A (Petrobras) e a Empresa Brasileira de Aeronutica S.A. (Embraer). O fato de se tratar de empresas estatais, em certa medida, simplificava o processo de alocao de recursos diretamente no setor produtivo, uma vez que no se sujeitava a alegaes de favorecimento de agentes privados.
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a necessidade de articular um sistema nacional de CT&I, os instrumentos que a operacionalizavam mantiveram um modo de atuao que privilegiava a relao individualizada com os agentes. Essa percepo foi se tornando cada vez mais clara ao longo da dcada de 1990. O processo de abertura comercial e a exposio da economia brasileira concorrncia externa levaram os formuladores de polticas a reconhecerem, de forma cada vez mais enftica, a inovao no nvel da firma como requisito para a competitividade. Nesse contexto, anlises setoriais passaram a preconizar aes para incrementar a competitividade em suas dimenses empresarial, estrutural e sistmica, envolvendo, explicitamente, polticas de ampliao do contedo tecnolgico da economia brasileira (FERRAZ et. al. 1996). Comparaes com a Coreia do Sul deixaram claro que o problema no se limitava ampliao do gasto nacional em pesquisa e desenvolvimento (P&D), mas tambm ao aumento dos gastos empresariais e no dos gastos pblicos, que tenderiam a ter um carter mais cientfico do que tecnolgico. Logo, diversos autores passaram a defender instrumentos explcitos de promoo do desenvolvimento tecnolgico nas empresas. Isto exemplificado por meio da srie de publicaes do Ipea, que datam da primeira metade da dcada de 1990. Nelas se destaca a necessidade de se privilegiar os incentivos fiscais como instrumento de poltica de CT&I e aponta s dificuldades prticas de se colocarem em marcha polticas dessa natureza (MATESCO; TAFNER, 1996). Timidamente, j no incio da dcada de 1990, instrumentos que visavam incentivar as atividades de P&D empresarial e a articulao entre as instituies de ensino superior e o setor produtivo passaram a ser adotados. Em 1993, foi promulgada a Lei no 8.661/1993, que estabelecia as condies para a concesso de incentivos fiscais para a capacitao tecnolgica da indstria e da agropecuria. Tambm, no incio da dcada de 1990, as agncias de fomento pesquisa e formao de recursos humanos passaram a dedicar ateno crescente aos projetos de pesquisas que envolvessem instituies tradicionalmente associadas produo do conhecimento tipicamente as instituies de ensino superior e os centros de pesquisa e ao setor produtivo. Embora bem intencionados esses instrumentos parecem ter sido pouco efetivos devido a um conjunto de razes. O acesso aos incentivos fiscais previstos na Lei no 8.661/1993, requerera a superao de um complexo aparato burocrtico. A pesquisa cooperativa fomentada pelas agncias representava uma frao residual dos recursos alocados e a articulao entre as instituies tinha, via de regra, um carter muito mais formal para garantir o acesso aos recursos do que efetivo. A essas limitaes devem acrescentar as restries de natureza fiscal que marcaram boa parte da dcada de 1990. Essas restries no somente provocaram o contingenciamento
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dos recursos destinados s atividades de CT&I como tambm, em 1997, a reduo dos incentivos fiscais previstos na Lei no 8.661/1993. Diagnsticos dessa natureza terminaram por orientar, no Brasil, as reformas das polticas de CT&I no fim da dcada de 1990. Por conseguinte, os FS nasceram em funo da necessidade de superar a crnica instabilidade da alocao de recursos para o financiamento do desenvolvimento cientfico e tecnolgico. No documento apresentado na reunio em que se decidiu sobre a criao dos FS, em fins de 1999, colocava-se que, apesar do sucesso de centros de pesquisa estatais como o Centro de Pesquisa da Petrobras (Cenpes), o Centro de Pesquisa de Energia Eltrica (Cepel) e o CPqD3 era necessrio ir alm. Era necessrio, portanto, disseminar, no meio empresarial, em particular entre as pequenas e mdias empresas, a prtica da inovao como fonte fundamental para a competitividade (PACHECO, 2007). Com efeito, nesse documento, identificavam-se trs grandes esforos: i) elaborar e implementar uma clara poltica nacional de C&T de longo prazo; ii) restabelecer um sistema de incentivo amplo ao desenvolvimento tecnolgico empresarial; e iii) construir um novo padro de financiamento capaz de responder s necessidades crescentes de investimentos em C&T (PACHECO, 2007, p. 204). Esses esforos teriam por objetivo,
estimular processos mais intensivos de modernizao tecnolgica nas empresas e criar um ambiente institucional mais favorvel ao aprofundamento da cooperao entre os agentes pblicos da rea de cincia e tecnologia e o setor produtivo (MORAIS, 2008, p. 67).
Como resultado, os principais movimentos observados no marco institucional foram: i) a criao dos fundos setoriais de cincia e tecnologia em 1999;4 ii) a promulgao da chamada Lei de Inovao em 2004 (Lei no 10.973/2004); iii) o aperfeioamento da legislao relativa aos incentivos ficais para a inovao, que passaram a compor o terceiro captulo da chamada Lei do Bem (Lei no 11.196/2005); e iv) o lanamento de diversos programas e chamadas pblicas para apoio a empresas pela FINEP (MORAIS, 2008, p. 67). A LB nasceu por meio da aprovao da MP do Bem em outubro de 2005. As medidas aprovadas contemplaram a vrios incentivos ao setor produtivo. A LB introduziu a automaticidade da aplicao de incentivos fiscais para a inovao. Logo, no mais necessrio registrar e aprovar previamente projetos de desenvolvimento tecnolgico, como ocorria com o plano diretor de tecnologia da
3. O CPqD deixou de ser estatal com a privatizao do setor de telecomunicaes. 4. Embora concebidos em um contexto marcado pela reafirmao da necessidade de se formular uma poltica de C,T&I de longo prazo e de se incentivar o gasto em P&D do setor privado, a criao dos fundos setoriais visava, fundamentalmente, a construo de um novo padro de financiamento. Em outras palavras: no se pode creditar aos fundos setoriais, em si, uma superao do modelo linear de inovao.
301
informao (PDTI) e com o plano de desenvolvimento da indstria e da agropecuria (PDTA). O instrumento prev a deduo de dispndios em pesquisa, desenvolvimento e inovao (P,D&I) para apurao do lucro lquido; reduo de 50% do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) incidente sobre mquinas e equipamentos destinados P,D&I; amortizao acelerada de bens intangveis destinados P,D&I; crditos fiscais para royalties remetidos ao exterior em funo de transferncia de tecnologia. Em 2008, foi aprovada medida que prev depreciao acelerada de equipamentos destinados P,D&I, para fins de apurao do Imposto de Renda sobre Pessoa Fsica (IRPF) e a Contribuio Social sobre Lucro Lquido (CSLL). Em sntese, nos ltimos anos, aprimorou-se, substancialmente, o arcabouo de polticas e instrumentos pblicos de apoio CT&I no Brasil. Atualmente, o arcabouo existente bastante amplo e contempla os principais instrumentos comumente usados, nos outros pases, para apoiar a produo cientfica e tecnolgica do pas. Entre os instrumentos disponveis, h: i) incentivos fiscais; ii) crditos, iii) subvenes; iv) fundos de venture capital; e v) fontes de financiamento e bolsas para estimular a produo cientfica. O desafio, agora, avaliar at que ponto esse arcabouo de polticas tem, de fato, contribudo para ampliar a produo cientfica e tecnolgica e, portanto, o desenvolvimento econmico brasileiro.
2.2 Integrao das empresas a instituies e polticas selecionadas do sistema nacional de inovao
O conjunto de todas as instituies, as polticas e os atores que compe o SNI bastante amplo. A figura 1 apresenta um panorama das principais organizaes componentes do sistema brasileiro de inovao. Essas instituies abarcam desde universidades, centros de pesquisa at empresas, incluindo rgos pblicos de regulao. Tambm faz parte desse sistema o conjunto de polticas e de instrumentos destinado ao apoio s atividades de CT&I, tanto nos nveis estaduais quanto no nvel Federal.
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fIGURA 1
Principais organizaes do sistema brasileiro de inovao
fonte: Adaptado de Cruz e Mello (2006).
evidente que a abrangncia e o escopo de atuao variam substancialmente entre cada uma dessas instituies, agncias e polticas. A atuao de muitas dessas instituies e polticas pode, eventualmente, apresentar sobreposies e/ou complementaridades. Nesse sentido, um dos objetivos deste trabalho analisar em que grau as empresas brasileiras interagem e utilizam os benefcios de algumas das mais importantes polticas e instituies do sistema brasileiro de inovao. Cabe averiguar tambm em que medida h complementaridades ou sobreposies entre esses instrumentos. Selecionamos, para esse mapeamento, as principais polticas e instrumentos federais de apoio inovao,5quais sejam: i) Lei do Bem, gerida pelo MCT; ii) fundos setoriais, administrados pela FINEP, tambm vinculada ao ministrio; iii) Lei de Informtica, gerida conjuntamente pelo MCT e pelo Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC); iv) recursos reembolsveis (de crdito) geridos pela FINEP e equalizados pelos Fundos Setoriais; e v) financiamentos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) relacionados tecnologia e inovao. Tambm analisaremos a integra5. Existem, claro, uma srie de iniciativas, instituies, polticas e instrumentos de apoio inovao nos nveis estadual e municipal. O conjunto de todas essas instituies e instrumentos tambm compe o SNI, mas no foi objeto de anlise deste trabalho.
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o das empresas aos grupos de pesquisa cadastrados junto ao CNPq, de modo geral, e aos grupos que so apoiados pelos FS. Uma observao importante a de que o horizonte temporal dessas polticas varivel: algumas so muito recentes e, para outras, dispomos de informaes relativas a um perodo mais longo que, na maior parte dos casos, abrange toda esta dcada at 2008. Para os FS e para os projetos reembolsveis, foi considerado o perodo entre 2000 a 2008. No caso da LB os dados restringem-se ao perodo 2006-2007 e, para o BNDES, foram considerados os financiamentos tomados entre 2000 e 2007. As informaes disponveis sobre a Lei de Informtica dizem respeito ao perodo 2001-2008, enquanto que a integrao das empresas aos grupos de pesquisa no Brasil utiliza as informaes do ltimo censo dos grupos de pesquisa brasileiros de 2006. Para simplificar nossa anlise, mapeamos as empresas que, em qualquer momento dos perodos considerados para cada instrumento, tenham acessado as polticas ou instituies listadas anteriormente. A tabela 1 mostra o nmero de empresas que acessaram cada um desses mecanismos no perodo recente e a sobreposio existente entre cada par desses instrumentos. A diagonal desta matriz mostra o nmero de empresas, na indstria e nos servios, integradas a cada uma dessas polticas/instituies. Nas linhas acima da diagonal, est o nmero de empresas que acessaram os dois instrumentos descritos na linha e na coluna.
TABELA 1
Nmero de empresas integradas a instituies e instrumentos selecionados do sistema federal de inovao
Descrio Total1 fundos setoriais total1 Subveno Cooperativo Projetos reembolsveis Lei do bem Lei de informtica Grupos de pesquisa Grupos de pesquisa (fS) BNDES tecnologia 839 217 694 95 66 58 335 294 18 fundos setoriais Subveno Cooperativo 217 217 72 50 20 23 86 75 9 694 72 694 71 58 50 297 261 13 Projetos reembolsveis Lei do Bem Lei de Grupos de Informtica pesquisa Grupos de BNDES pesquisa tecnologia (fS) 294 75 261 90 138 56 1713 1713 19 18 9 13 14 18 5 24 19 114
95 50 71 346 63 27 108 90 14
66 20 58 63 325 4 161 138 18
58 23 50 27 4 481 68 56 5
335 86 297 108 161 68 2529 1713 24
fontes: fINEP, MCT, BNDES, Rais (MTE) e CNPq. Nota: 1 Exceto Pappe subveno, projetos em parceria com o Sebrae, bolsas RHAE e o Projeto Inovar.
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Ressalta-se que a definio de empresa, neste trabalho, utiliza por base a classificao de natureza jurdica utilizada na Rais (MTE) e aborda as instituies classificadas como empresas privadas e empresas pblicas.6 Por conseguinte, esto fora desta anlise as fundaes, as organizaes sem fins lucrativos etc. Tambm foram retiradas da amostra instituies que, embora tenham se declarado na Rais como empresas pblicas ou privadas, esto nos setores: administrao pblica classificao nacional de atividades econmicas (CNAE 84)7 educao (CNAE 85) e atividades de organizaes associativas (CNAE 94). Embora existam instituies privadas nestes setores, por exemplo, educao, o objetivo deste trabalho analisar a participao de empresas do setor produtivo nos FS, as universidades privadas, por exemplo, fugiriam ao escopo deste relatrio. O BNDES uma instituio com grande alcance no setor produtivo brasileiro, pois financiou mais de 80 mil empresas ao longo dos primeiros sete anos desta dcada. Considerando o financiamento voltado, especificamente, inovao e tecnologia, observa-se um total de 114 empresas contempladas. Ao longo dos ltimos oito anos, 839 empresas foram apoiadas pelos FS. Dessas, 66 tambm acessaram a LB entre 2006 e 2007; 95 tomaram recursos reembolsveis da FINEP; e 58 acessaram os benefcios previstos na Lei de Informtica. Das 839 firmas que acessaram os FS, existem 694 que participaram como empresas cooperativas e 217 que participaram na modalidade subveno. H ainda 72 firmas que acessaram, simultaneamente, a modalidade subveno e tambm participaram dos projetos como empresas intervenientes. Um indicador sntese do grau de sobreposio existente entre os diferentes instrumentos o nmero de empresas que acessaram mais de um instrumento em relao ao nmero total de empresas que acessaram algum dos instrumentos considerados. Tomemos, para tanto, apenas os instrumentos exclusivamente relacionados ao incentivo inovao tecnolgica. Quais sejam: os FS, a LB, os projetos reembolsveis da FINEP e a Lei de Informtica. No perodo considerado, 1.720 empresas acessaram pelo menos um desses quatro instrumentos de apoio inovao. Destas, 229 (13,3%) acessaram mais de um instrumento: 10,9% acessaram dois desses instrumentos e 2,4% acessaram trs instrumentos diferentes. Em sntese, o grau de sobreposio entre esses instrumentos de aproximadamente 13%. Na indstria, o grau de sobreposio um pouco maior: 16%, enquanto no setor de servios a sobreposio no chega a 10%.
6. As empresas pblicas representam parcela praticamente insignificante do total de empresas analisadas. 7. A existncia de empresas privadas na administrao pblica poderia caracterizar erro de declarao na Rais.
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A existncia de certo grau de sobreposio entre os diferentes instrumentos de poltica de inovao no , a priori, uma caracterstica negativa de sistema de inovao. A existncia desse tipo de complementaridade pode fazer que o efeito de um conjunto de polticas de inovao seja maior do que o efeito somado de cada uma das polticas separadamente. Esta, alis, a principal forma de mensurar a existncia de complementaridades entre as diferentes polticas de estmulo inovao. Mohnen e Rller (2003), por meio de dados dos pases europeus, mostram que a existncia de maior ou menor complementaridade entre as polticas depende da fase do processo de inovao em anlise. Segundo os autores, o aumento da propenso a inovar dependeria de um pacote mais completo de medidas (complementares) enquanto que a ampliao da intensidade do esforo inovativo nas empresas requereria polticas mais focadas. Tassey (1996) tambm argumenta que as polticas de inovao a serem escolhidas pelos governos devem variar de incentivos fiscais at subvenes, assim como variam os riscos e os retornos sociais derivados da inovao. Dado que a inovao um fenmeno complexo, resultante de variados fatores, as polticas, geralmente, possuem objetivos diversos e enfrentam diferentes obstculos que dificultam o processo inovativo. Nas polticas brasileiras de apoio inovao, o maior grau de sobreposio entre os instrumentos observado entre a LB (incentivos fiscais) e os projetos reembolsveis (crdito). bastante razovel supor que exista uma complementaridade importante entre esses dois mecanismos: os incentivos fiscais reduzem o custo associado ao processo de inovao, mas no garantem que as empresas tenham, no momento do investimento, os recursos necessrios para investir no projeto de P&D, o que feito por meio de mecanismos de crdito. Alm disso, importante considerar que as diferentes etapas do ciclo de vida das empresas tambm requerem diferentes instrumentos de polticas para estimular a inovao e os investimentos em P&D. Nas prximas sees, analisamos as empresas industriais e de servios que foram apoiadas por diferentes polticas de inovao no Brasil. No caso especfico dos FS, entre as 839 empresas beneficiadas, 457 esto na indstria e 228 esto no setor de servios, que definido neste trabalho como os setores includos na PAS, do IBGE. Outras 154 empresas esto distribudas em setores do comrcio, da agricultura e em setores de servios no abrangidos pela PAS; servios financeiros, de construo, infraestrutura e sade.
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TABELA 2
Distribuio setorial das empresas beneficirias dos fundos setoriais no classificadas, neste trabalho, como empresas industriais e de servios
Descrio Agricultura, pecuria e servios relacionados Pesca e aquicultura Eletricidade, gs e outras utilidades Captao, tratamento e distribuio de gua Coleta, tratamento e disposio de resduos recuperao de materiais Construo de edifcios Obras de infraestrutura Servios especializados para construo Comrcio e reparao de veculos automotores e motocicletas Comrcio por atacado, exceto veculos automotores e motocicletas Comrcio varejista Transporte terrestre Edio e edio integrada impresso Atividades de servios financeiros Atividades veterinrias Servios para edifcios e atividades paisagsticas Atividades de ateno sade humana Demais setores fontes: fINEP, MCT, BNDES, Rais (MTE) e CNPq. Elaborao prpria. CNAE 1 3 35 36 38 41 42 43 45 46 47 49 58 64 75 81 86 Nmero de firmas 13 3 24 16 1 13 4 3 1 22 26 1 1 12 1 2 8 2
O maior nmero de empresas, entre as 154 no includas na indstria e na definio de servios da PAS, est nos setores de eletricidade e gs (24 empresas); comrcio (48 empresas no comrcio atacadista e varejista); no setor de captao, tratamento e distribuio de gua (16 empresas) e na agricultura e pecuria (13 empresas).
3 EMPRESAS INDUSTRIAIS INTEGRADAS AO SNI E AOS FUNDOS SETORIAIS
Das 839 empresas que acessaram os FS, entre 2000 e 2008, em projetos cooperativos ou de subveno, 457 esto na indstria. A matriz a seguir (tabela 2) mostra, na diagonal, o nmero total de empresas que acessaram cada um dos instrumentos, da mesma forma que a tabela 1 faz para o conjunto das empresas. A primeira constatao a de que a abrangncia das polticas de apoio inovao , ainda, muito baixa. O BNDES a instituio com a maior insero na indstria brasileira, pois apoiou, no perodo considerado, mais de 25 mil empresas industriais. Entretanto, ao considerar apenas a linha de financiamento
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voltada para tecnologia, h 63 firmas. Tomando os instrumentos de incentivos fiscais, crdito ou subveno voltados exclusivamente para a inovao, h uma abrangncia muito mais limitada em todos eles.
TABELA 3
Nmero de empresas industriais integradas a instituies e instrumentos selecionados do SNI
Descrio fundos setoriais total1 Subveno Cooperativo Projetos reembolsveis Lei do Bem Lei de Informtica Grupos de pesquisa Grupos de pesquisa (fS) BNDES tecnologia Projetos Subveno Cooperativo reembolsveis 128 128 44 33 17 21 59 53 5 373 44 373 45 50 44 168 154 10 61 33 45 216 54 25 75 63 10 fundos setoriais Lei do Bem 57 17 50 54 274 4 129 112 16 Lei de Informtica 52 21 44 25 4 376 61 52 4 Grupos de pesquisa 194 59 168 75 129 61 1359 1001 18 Grupos de pesquisa (fS) 176 53 154 63 112 52 1001 1001 15 BNDES tecnologia 12 5 10 10 16 4 18 15 63
Total 457 128 373 61 57 52 194 176 12
fontes: fINEP, MCT, BNDES, Rais (MTE) e CNPq. Nota: 1Exceto PAPPE subveno, projetos em parceria com o SEBRAE, bolsas RHAE e Projeto Inovar.
Entre os instrumentos de poltica voltados para a inovao nas empresas, a FINEP a de maior abrangncia em termos de nmero de empresas. Se considerarmos as empresas que acessaram os projetos cooperativos e de subveno (457) e os que acessaram os financiamentos reembolsveis da FINEP (216), totalizam-se 612 (457+216-61) empresas diferentes que acessaram pelo menos um dos instrumentos da FINEP entre 2000 e 2008. Esse nmero representa, aproximadamente, 12% do nmero total de empresas industriais brasileiras que investem em P&D8, que so cerca de cinco mil. Das 457 empresas que acessaram os mecanismos cooperativos ou de subveno dos fundos setoriais, 57 empresas 12,5% das que acessaram os fundos setoriais tambm acessaram a Lei do Bem, em 2006 ou 2007; 52 (11%) acessaram a Lei de Informtica; e 61 (13%) acessaram tambm os emprstimos da FINEP, equalizados pelo fundo verde-amarelo.
8. Segundo informaes da PINTEC 2005, existem na indstria brasileira 5.046 firmas que realizaram P&D interno. Disponvel em: <http://www.pintec.ibge.gov.br/>.
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A figura 2 a seguir mostra a interao/sobreposio entre os trs principais instrumentos de apoio inovao que so analisados. Neste diagrama, reunimos todas as empresas apoiadas pela FINEP (fundos setoriais+projetos reembolsveis). Das 612 empresas apoiadas pela financiadora, entre os trs instrumentos considerados no perodo recente, 310 empresas utilizaram apenas os incentivos previstos na Lei de Informtica e mais 183 empresas utilizaram exclusivamente a Lei do Bem. Por outro lado, 64 empresas utilizaram, no perodo considerado, tanto os incentivos da Lei de Informtica quanto os recursos da FINEP. J 89 empresas apoiadas pela FINEP, no perodo, tambm acessaram os incentivos previstos na Lei do Bem. O grau de interseco entre a Lei do Bem e a Lei de Informtica praticamente nulo, em virtude do dispositivo legal que prev que as empresas beneficirias da Lei de Informtica no possam acessar os benefcios previstos na Lei do Bem. Esse dispositivo foi alterado pela Lei no 11.774, de setembro de 2008, no mbito das medidas previstas pela Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP). Espera-se, portanto, no futuro prximo, que aumente o nmero de empresas beneficirias da Lei de Informtica que se habilitem a utilizar os incentivos da Lei do Bem.
fIGURA 2
Nmero de empresas beneficirias dos trs principais instrumentos de incentivo inovao no Brasil no perodo recente na indstria brasileira
fontes: fINEP, MCT, BNDES, Rais (MTE) e CNPq. Nota: 1Exceto Pappe subveno, projetos em parceria com o Sebrae, bolsas Rhae e Projeto Inovar.
Em relao ao BNDES, a maior parte das empresas que acessam quaisquer dos mecanismos de apoio inovao tambm cliente do banco, nica exceo para a Lei de Informtica, na qual apenas 31% das empresas que acessaram esses
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benefcios tambm tomaram emprstimos no BNDES no perodo considerado. Considerando a linha de financiamento BNDES tecnologia, pequena a participao das firmas que acessaram os programas FINEP (2,6%), Lei do Bem (5,8%) e Lei de Informtica (1,1%). Alm de analisar a integrao/acesso das empresas industriais aos instrumentos de apoio inovao, tambm procuramos mapear a integrao dessas empresas com outras instituies do sistema brasileiro de inovao. Esse o caso dos grupos de pesquisa cadastrados no CNPq. Entre as empresas industriais brasileiras, cerca de 1.300 possuem parcerias com algum grupo de pesquisa.9 Esse nmero d a dimenso do grau em que o setor industrial interage com a comunidade cientfica para a produo de conhecimento e de inovaes. Na indstria brasileira, existem aproximadamente 30 mil empresas inovadoras. O nmero de empresas que possuem parcerias com grupos de pesquisa representa, portanto, menos de 5% do total das empresas inovadoras no pas. Esse resultado compatvel aos obtidos pela PINTEC. Esta mostra que, aproximadamente, 6% das empresas inovadoras declaram que as universidades e institutos de pesquisa so fontes de informao importantes para a inovao. Entretanto, uma constatao importante emerge desses nmeros. Trata-se do fato de que entre as mais de 1.300 empresas industriais, que estabeleceram parcerias com os grupos de pesquisa brasileiros, apenas 194 foram apoiadas pelos FS. Este dado revela que a parceria com universidades e grupos de pesquisa pode ser considerada um indcio de preocupao da empresa com a tecnologia e com a inovao. Esse fato sugere que h um pblico potencial que ainda no apoiado pelos FS.10 Outra pergunta que surge dessa anlise diz respeito aos elos indiretos entre os estes fundos e as empresas industriais brasileiras. Boa parte dos projetos apoiados pelos FS destinada a instituies de pesquisa, a universidades e aos ICTs. Mesmo quando esses recursos no financiam projetos realizados em parceiras com empresas (projetos cooperativos), razovel supor que o conhecimento acumulado pelo pesquisador ou pelo seu grupo de pesquisa, ao realizar um projeto financiado pela FINEP, tambm possa ser utilizado em outros projetos realizados em parceria com o setor produtivo. Logo, haveria um impacto indireto dos projetos financiados pelos FS sobre o setor produtivo. Uma primeira aproximao para tentar mensurar o potencial desses impactos aferir quantas empresas possuem parcerias com grupos de pesquisa cujos pesquisadores foram financiados pelos FS no perodo recente.11
9. A Plataforma Lattes contm, entre outras informaes sobre os grupos de pesquisa, informaes sobre a existncia de parcerias desses grupos com empresas. As informaes analisadas nessa tabela so provenientes dessa fonte. 10. Um dos trabalhos a serem desenvolvidos no mbito da parceria entre Ipea/Cedeplar e MCT para a avaliao dos fS procura responder, especificamente, a essa questo: Quais empresas brasileiras que poderiam estar recebendo apoio dos fundos setoriais, mas que ainda no esto? 11. A questo se o acesso fINEP foi ou no um fator relevante para que o grupo de pesquisa tenha desenvolvido parcerias com empresas pode ser explorada em outro estudo, mas no o foco deste trabalho.
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fIGURA 3
Nmero de empresas integradas FINEP diretamente e aos grupos de pesquisa apoiados pela financiadora na indstria brasileira
fontes: fINEP, MCT, BNDES, Rais (MTE) e CNPq. Nota: 1Exceto Pappe subveno, projetos em parceria com o Sebrae, bolsas RHAE e Projeto Inovar.
Entre as mais de 1.300 empresas que possuem parcerias com grupos de pesquisa no Brasil, entre 2000 e 2008, cerca de mil possuem parcerias com grupos apoiados por FS. Estas empresas seriam, portanto, indiretamente atingidas por estes. Na indstria, alm das firmas diretamente apoiadas pelos fundos, no perodo recente, outras 796 tiveram uma ligao indireta com o conhecimento gerado por meio do suporte destes, por meio de sua relao com os grupos de pesquisa (figura 2). claro que essa relao indireta parte do suposto, simplificador, de que os projetos desses grupos de pesquisa foram teis nas parcerias que eles desenvolveram junto s empresas. Ao beneficiar os pesquisadores, os FS podem estar favorecendo tambm as firmas com as quais os grupos de pesquisa mantm relaes. Ao considerarmos esse benefcio indireto, possvel observar que o alcance dos FS mais significativo. Uma observao metodolgica importante a esse respeito a forma como se deu o cruzamento entre projetos apoiados por fundos e os grupos de pesquisa brasileiros. A identificao dos grupos de pesquisa que tiveram pesquisadores apoiados por fundos setoriais se deu pelo cruzamento do nome dos coordenadores de projetos dos fundos com o nome dos membros dos grupos de pesquisa cadastrados no CNPq. Para a elaborao, o primeiro passo foi a seleo de nomes dos coordenadores e da equipe ligados aos projetos dos fundos setoriais. Depois disso, fizemos a seleo dos nomes dos doutores ligados aos grupos de pesquisa do CNPq e, por fim, cruzamos os nomes obtidos nos dois procedimentos anteriores.
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3.1 Distribuio setorial das empresas apoiadas por instrumentos de apoio inovao na indstria
Na seo anterior, vimos que, do ponto de vista das empresas individuais, existe alguma interseco entre os diferentes instrumentos analisados. A sobreposio dos instrumentos pouco superior a 16% das empresas beneficirias pelos diferentes instrumentos de apoio inovao. Quando avaliamos o BNDES (na sua totalidade e no apenas nas linhas voltadas inovao), essa sobreposio maior, pois o banco tambm financia a maior parte das empresas beneficiadas por outros instrumentos. Em certa medida, isso se explica pela dimenso do BNDES e pelo fato de o Banco apoiar um percentual muito grande das empresas industriais brasileiras. Entretanto, as linhas de financiamento do BNDES voltadas exclusivamente para tecnologia apresentam pequena sobreposio com os fundos setoriais. A distribuio setorial das empresas beneficiadas por diferentes instrumentos pode nos dar alguma indicao sobre a existncia ou no de sobreposio entre os instrumentos do ponto de vista setorial. Da mesma forma, pode contribuir para responder questo: os instrumentos existentes esto ou no sendo direcionados para os setores mais intensivos em tecnologia na indstria brasileira?
GRfICO 1
(%)
Taxas de inovao na indstria brasileira e nos setores industriais mais inovadores 2005
fonte: PINTEC/IBGE.
De acordo com a PINTEC de 2005, os setores mais inovadores na indstria brasileira, nessa ordem, so: o automotivo; a informtica; a tica e os instrumentos de preciso; a eletrnica e telecomunicao e o frmaco. O setor de informtica, que na nova verso da CNAE (2.0) passou a incorporar produtos de eletrnica, de comunicao e
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de preciso, , obviamente, o principal foco da Lei de Informtica. Este setor tambm o que tem maior participao nos projetos dos FS e nos projetos reembolsveis da FINEP O setor automotivo, por sua vez, tem participao expressiva na Lei do Bem e . nos projetos reembolsveis da FINEP Porm pouco utiliza os recursos dos FS, seja na . subveno, seja na condio de interveniente nos projetos cooperativos.
TABELA 4
Distribuio nos setores industriais das firmas integradas aos diferentes instrumentos/instituies do sistema de inovao brasileiro
Setor Extrao carvo Extrao petrleo e gs Extrao minerais metlicos Extrao minerais no metlicos Apoio extrao de minerais Produtos alimentcios Bebidas Produtos do fumo Produtos txteis Artigos do vesturio Couros e calados Produtos de madeira Celulose e papel Impresso e reproduo Coque e petrleo Produtos qumicos Produtos farmacuticos Borracha e plstico Minerais no metlicos Metalurgia Produtos de metal Equipamentos de informtica Mquinas e materiais eltricos Mquinas e equipamentos Veculos automotores Outros equipamentos de transporte Mveis Produtos diversos Manuteno de mquinas e equipamentos Total fundos setoriais 3 1 3 3 3 35 5 0 8 4 6 4 1 2 3 47 28 16 29 19 17 94 28 46 17 6 0 23 6 457 Lei do Bem 0 1 0 1 0 19 2 3 3 1 10 4 6 0 0 41 19 13 5 20 15 8 19 34 41 2 4 3 0 274 Lei da Informtica 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 0 0 0 3 0 0 2 273 63 11 3 0 0 14 4 376 Projetos reembolsveis (fINEP) 0 0 0 0 0 15 2 0 2 3 6 1 4 1 2 23 17 13 7 8 8 36 7 27 18 3 5 7 1 216 CNPq 6 4 17 32 3 182 19 2 14 5 30 17 29 4 28 166 96 79 109 59 70 91 65 90 44 9 12 63 14 1.359 CNPq (fS) 6 3 13 29 3 100 11 1 11 5 26 14 22 1 22 123 78 66 89 45 42 74 50 67 33 8 7 41 11 1.001
fontes: fINEP, MCT, BNDES, Rais (MTE) e CNPq. Nota: 1 Exceto Pappe subveno, projetos em parceria com o Sebrae, bolsas RHAE e Projeto Inovar.
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O setor de frmacos, no Brasil e no mundo, embora seja muito intensivo em tecnologia e tenha muitas parcerias com grupos de pesquisa no Brasil, no to fortemente apoiado por nenhum dos instrumentos analisados. O setor de mquinas e equipamentos, que tem taxa de inovao de 39%, possui um grande nmero de empresas que acessam os mecanismos da Lei do Bem, dos Fundos Setoriais e dos projetos reembolsveis da FINEP. O mesmo acorre no setor qumico, que, segundo a PINTEC, tem uma taxa de inovao de 50% e tambm investe fortemente nas parcerias com grupos de pesquisa. Pode-se deduzir da que, em termos setoriais, o foco das polticas de incentivo inovao est bastante congruente ao que seria esperado, pois estes instrumentos esto, de fato, apoiando setores que so mais intensivos em tecnologia. A exceo desse padro talvez seja o setor de alimentos que, embora tenha uma taxa de inovao inferior mdia da indstria, relevante nos FS. Isso se explica, parcialmente, em funo do peso do setor de alimentos na estrutura industrial brasileira, pois mesmo no sendo intensivo em tecnologia, esse setor representa cerca de 20% do valor da produo da indstria brasileira. Por outro lado, nesses instrumentos, o setor de frmacos tem participao inferior a que seria esperada, em funo de sua elevada intensidade tecnolgica e ao fato de ser um setor atuante em termos de parcerias com instituies de pesquisa, como mostra sua participao nas parcerias com grupos de pesquisa brasileiros.
3.2 Caractersticas das firmas industriais beneficiadas por instituies do sistema brasileiro de inovao
Nesta seo, apresentamos as caractersticas de pessoal ocupado, comrcio exterior, patente e financiamento das firmas analisadas na seo anterior. A primeira informao relevante sobre as caractersticas das empresas beneficiadas saber qual o porte das empresas beneficiadas por cada um dos instrumentos analisados. O grfico 2 divide as empresas segundo faixas de tamanho.
314
GRfICO 2
(Em %)
Distribuio das empresas industriais beneficiadas pelos instrumentos analisados, segundo o porte
fontes: fINEP, MCT, BNDES, Rais (MTE) e CNPq. Nota: 1 Exceto Pappe subveno, projetos em parceria com o Sebrae, bolsas RHAE e Projeto Inovar.
Em termos de nmero de empresas apoiadas, nota-se que os FS destinam-se, preponderantemente, a empresas menores: cerca de 70% das empresas que participam dos fundos so empresas com menos de 500 pessoas ocupadas. Nos projetos reembolsveis geridos pela FINEP, a participao percentual de grandes empresas um pouco maior e chega a 40% do total de empresas beneficiadas. A Lei de Informtica ainda mais concentrada em empresas menores: mais de 90% das empresas que utilizam os benefcios da lei possuem menos de 500 empregados e s 30 empresas tm mais do que 500 pessoas ocupadas. A Lei do Bem, por outro lado, mais utilizada por empresas de grande porte, que representam mais de 60% das beneficirias. Vale ressaltar que esse quadro pode mudar se considerarmos, ao invs do nmero de empresas beneficirias, o valor dos benefcios. No caso da Lei de Informtica, ainda que a maior parte das empresas apoiadas sejam pequenas, a maior parte dos incentivos da lei direcionada a empresas de grande porte. Esse quadro, em parte, compatvel ao que se espera de cada um desses instrumentos. razovel supor que instrumentos fiscais, como a Lei do Bem, sejam mais fortemente utilizados por empresas maiores, que dispem de capital prprio para a realizao de investimentos em pesquisa. O incentivo fiscal, embora muito significativo,12 s poder ser efetivamente aproveitado pela empresa aps a realizao do investimento, no momento em que a empresa realizaria o pagamento do
12. A possibilidade de deduzir at 200% do investimento realizado em P&D pela empresa beneficiria implica que o estado brasileiro participe com aproximadamente 30% do investimento realizado pela empresa.
315
imposto devido. Instrumentos de subveno direta empresa ou para instituies de pesquisa em parceria com empresas, por outro lado, possibilitam a disposio imediata de recursos para o projeto de pesquisa. Por isso, seriam instrumentos mais atrativos para empresas menores. Alm disso, talvez o valor mximo especificado nos editais dos FS no seja suficiente para projetos de pesquisa de maior porte, o que reduziria a atratividade desse instrumento para grandes empresas. Tambm existem, na FINEP, editais especficos para micro e pequenas empresas (como o Pappe subveno). H tambm a regulamentao legal de que uma parcela significativa dos recursos dos fundos seja destinada micro e pequenas empresas.
TABELA 5
Distribuio dos recursos aplicados pelos fundos setoriais entre 2000 e 2008 em projetos com empresas, segundo faixas de tamanho das empresas apoiadas
Classe de tamanho [1-30) [30-50) [50-100 [100-250 [250-500 [500-.. Valor dos projetos 269.272.208 49.242.350 171.025.636 151.179.418 54.900.248 627.409.204 fontes: fINEP, MCT, BNDES, Rais (MTE) e CNPq. Nota: 1 Exceto Pappe subveno, projetos em parceria com o Sebrae, bolsas RHAE e Projeto Inovar. Participao (%) 20,40 3,70 12,90 11,40 4,10 47,40
O quadro muda bastante quando, ao invs do nmero de empresas, se verificarmos a distribuio dos recursos dos FS que so destinados a empresas. Entre os 13.433 projetos que esto sendo analisados neste trabalho, identificamos 1.831 deles que possuem a participao direta de empresas. Esses projetos somaram, entre 2000 e 2008, cerca de R$1,6 bilho ou aproximadamente 35% dos recursos investidos no total da amostra de 13.433 projetos. A tabela 4 mostra a distribuio desses recursos de acordo com as faixas de tamanho das empresas apoiadas. Embora apenas 30% das empresas apoiadas pelos FS tenham mais de 500 empregados, estas ficam com 47% dos recursos destinados pelos fundos para as empresas. Em termos de valores, as empresas com menos de 30 pessoas ocupadas continuam a ter participao relevante (20%) nos recursos dos FS. A tabela 5 mostra as caractersticas das empresas industriais apoiadas por fundos setoriais em comparao com o conjunto das empresas industriais com mais de 30 pessoas ocupadas. Nota-se que, com cerca de mil empregados, em mdia, as 457 empresas apoiadas por FS so maiores do que as empresas industriais brasileiras que possuem, em mdia, 173 empregados. Alm disso, a idade mdia dessas empresas tambm maior do que a idade mdia das empresas industriais.
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TABELA 6
Caractersticas das firmas industriais brasileiras em comparao com as empresas industriais apoiadas pelos fundos setoriais 2007
Varivel Nmero de empresas Tamanho mdio (nmero de empregados) Escolaridade mdia (anos de estudo) Idade mdia da firma Exportaes (mdia por firma R$ mil) exportadoras (%) Importaes (mdia por firma R$ mil) importadoras (%) de empresas com patentes (%) empresas estrangeiras (%) Empresas industriais com mais de 30 empregados 33.094 173 8,6 17,9 4.147 25 2.828 25 10 4 Empresas industriais apoiadas pelos fundos Setoriais 457 1.052 10,6 24,0 104.278 60 71.325 61 40 7
fontes: Cadastro de firmas beneficirias da Lei do Bem (MCT), cadastro dos grupos de pesquisa do CNPq, cadastro dos fundos setoriais (MCT), da PIA/IBGE, RAIS/MTE, Registro de Patentes (Inpi), do censo de capital estrangeiro do Banco Central, do cadastro de firmas financiadas pelo BNDES, do Registro de Operaes de Exportaes e Importaes da Secretaria de Comrcio Exterior (SECEX/MDIC). Elaborao prpria.
No que diz respeito s variveis tecnolgicas, a escolaridade mdia nas empresas que so apoiadas pelos fundos de 10,6 anos de estudo, bastante superior a mdia das empresas industriais, que de 8,6 anos de estudo. Da mesma forma, entre aquelas apoiadas pelos fundos, 40% possuem depsitos de patentes junto ao Instituto Nacional de Propriedade Industrial (Inpi) ante uma mdia nacional de 10%. Esses indicadores evidenciam mais agressividade tecnolgica das empresas apoiadas pelos FS em comparao com o restante da indstria, ainda que no se possa fazer nenhuma especulao sobre a causalidade desta relao. Em outras palavras, no possvel afirmar se as empresas que procuraram o apoio dos FS o fizeram por serem mais intensivas em tecnologia ou se o apoio destes contribura para o melhor desempenho tecnolgico delas.13 De qualquer forma, o mnimo que se pode dizer que os FS esto selecionando empresas com melhores indicadores tecnolgicos do que a mdia da indstria brasileira. Relativo insero dessas empresas no comrcio internacional, mais de 60% das empresas apoiadas pelos fundos so exportadoras ou importadoras, ante 25% do conjunto das empresas industriais com mais de 30 pessoas ocupadas. O valor mdio das exportaes das beneficirias dos fundos tambm significativamente superior: as beneficirias destes exportaram, em mdia, cerca de R$ 100 milhes,
13. Uma anlise detalhada sobre o impacto dos fS no desempenho das empresas apoiadas ainda ser feita e levar em conta o vis de seleo que existe no acesso aos mecanismos de apoio inovao. Assim, poder-se- afirmar, com mais segurana, qual o efeito dos fundos sobre a competitividade e sobre o desempenho tecnolgico das empresas.
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em 2007, ante uma mdia de R$ 4 milhes da indstria brasileira. No que diz respeito ao nmero de empresas estrangeiras, estas so 7% das empresas apoiadas pelos fundos. Esse percentual maior do que a participao percentual dessas empresas na indstria. Entretanto, deve-se considerar que, apesar de representarem um pequeno nmero de empresas, as multinacionais representam cerca de metade de tudo que a indstria brasileira investe em P&D. Evidentemente, ao compararmos o conjunto da indstria com as empresas beneficiadas pelos FS, estamos trabalhando com conjuntos muito distintos. razovel supor que empresas que buscam mecanismos de apoio governamental para realizar inovao j sejam empresas mais propensas a desenvolverem atividades tecnolgicas. Portanto, as prximas duas tabelas fazem um exerccio pouco diferente. Apresentamos as caractersticas das empresas que acessaram os diversos instrumentos e as instituies do sistema brasileiro de inovao e as dividimos, para melhor compar-las, em empresas com mais e com menos de 500 empregados. A tabela 6 apresenta as caractersticas das firmas brasileiras com mais de 500 empregados e que so beneficiadas por instrumentos/instituies, que so analisadas, para efeitos de comparao. Em mdia, essas empresas possuem entre trs e quatro mil empregados, exceto pelas beneficirias da Lei de Informtica que, mesmo no grupo de empresas com mais de 500 empregados, so menores, em mdia, do que as beneficiadas por outros instrumentos. Isso corrobora o fato que identificamos no grfico 2, o de que a Lei de Informtica mais focada em empresas de pequeno porte. A idade mdia das firmas semelhante, em torno de 40 anos, em todos os instrumentos analisados, com exceo, novamente, da Lei de Informtica, que apoia as firmas mais jovens, com mdia de 22 anos.14 A escolaridade mdia, medida em anos de estudo, dos trabalhadores na empresa tambm no apresenta uma variabilidade muito grande entre as empresas beneficiadas pelos diversos instrumentos. A escolaridade varia de 9,9 anos de estudo, em mdia, no caso das empresas que possuem parcerias com grupos de pesquisa at 10,7 anos de estudo no caso das beneficirias da Lei do Bem, que so as que tm o maior nvel de escolaridade entre os diferentes instrumentos considerados.
14. A idade da empresa no uma varivel original da Rais. Para estimar a idade da empresa, utilizamos como aproximao o tempo de emprego do trabalhador mais antigo na empresa (COSTA et. al. 2006).
318
TABELA 7
Caractersticas das firmas industriais brasileiras, com 500 ou mais pessoas ocupadas, beneficirias de instituies do sistema brasileiro de inovao 2007
Variveis/instrumentos Tamanho mdio (Empregados) Escolaridade mdia (Em anos de estudo) Idade mdia da firma Exportaes (mdia por firma em R$ mil) Exportadoras (%) Importaes (mdia por firma em R$ mil) Importadoras (%) Empresas com patentes (%) Empresas estrangeiras (%) fundos setoriais 3.575 10,3 38,2 367.933 90 252.391 91 67 19 Lei do Bem 3.661 10,7 41,1 256.866 94 188.799 98 73 36 Lei de Informtica 1.453 11,4 22,2 73.273 97 231.234 100 37 47 Projetos reembolsveis 3.259 10,1 37,1 161.598 88 63.768 95 63 6 Grupos de pesquisa 3.029 9,9 40,5 219.009 89 130.940 88 57 31 Grupos de pesquisa apoiados pelos fundos setoriais 3.251 10,0 40,6 169.159 68 108.025 73 51 26
fontes: Cadastro de firmas beneficirias da Lei do Bem (MCT), cadastro dos grupos de pesquisa do CNPq, cadastro dos fundos setoriais (MCT), da PIA/IBGE, Rais/MTE, Registro de Patentes (Inpi), do censo de capital estrangeiro do Banco Central, do cadastro de firmas financiadas pelo BNDES, do Registro de Operaes de Exportaes e Importaes da Secretaria de Comrcio Exterior (SECEX/MDIC). Elaborao prpria.
De modo geral, as grandes empresas inseridas no sistema nacional de inovao so altamente internacionalizadas. Aproximadamente 90% delas esto inseridas no comrcio internacional, seja por meio de exportaes seja por meio de importaes. Por um lado, esse fato tambm est relacionado ao tamanho dessas empresas, dado que a maior parte das grandes empresas brasileiras exportadora. O grau mais baixo de internacionalizao est entre as empresas que possuem parcerias com grupos de pesquisa apoiados por FS. As empresas beneficirias destes exportaram, em mdia, R$ 430 milhes, em 2007, enquanto que, no limite inferior, esto as beneficirias da Lei de Informtica, com exportaes de R$ 73 milhes, em mdia, e importaes de mais de R$ 230 milhes, em mdia. Uma parte significativa das empresas que acessam os mecanismos de apoio inovao so empresas estrangeiras, com exceo dos FS, nos quais apenas 13% das beneficiadas so estrangeiras. Em certa medida, esse um resultado esperado dado que praticamente a metade de tudo o que a indstria brasileira investe anualmente em P&D realizado por empresas estrangeiras (DE NEGRI, 2007). natural que essas empresas tenham participao significativa nos mecanismos de crdito e fiscal de incentivo P&D. O nmero de firmas com patentes, que bastante elevado, pode ser considerado resultante do esforo tecnolgico realizado por essas empresas durante o perodo. Mais de 70% das empresas beneficiadas com os incentivos fiscais da Lei
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do Bem ou com os recursos dos FS possuem depsitos de patentes junto ao Inpi. Entretanto, entre as beneficirias da Lei de Informtica, esse nmero bastante inferior mdia das demais firmas integradas ao sistema brasileiro de inovao, j que somam apenas 37%. No um nmero insignificante, mas bastante inferior ao das demais empresas integradas ao sistema. No que diz respeito s firmas com 499 ou menos pessoas ocupadas (tabela 7), as beneficirias da Lei do Bem apresentam percentual mais expressivo relativos ao nmero de exportadoras, nmero de importadoras, nmero de financiadas pelo BNDES e nmero de multinacionais. As beneficirias dos FS so mais novas e de menor porte, alm de contarem com menor participao relativa de multinacionais.
TABELA 8
Caractersticas das firmas industriais brasileiras, com menos de 500 pessoas ocupadas, beneficirias de instituies do sistema brasileiro de inovao 2007
Variveis/instru-mentos Tamanho mdio (empregados) Escolaridade mdia (Em anos de estudo) Idade mdia da firma Exportaes (mdia por firma R$ mil) Exportadoras (%) Importaes (mdia por firma em R$ mil) Importadoras (%) Empresas com patentes (%) Empresas estrangeiras (%) fundos setoriais 97 10,7 18,5 2.997 49 1.769 50 30 3 Lei do Bem 255 11,0 28,7 19.342 87 10.250 94 55 32 Lei de Informtica 81 11,2 15,2 879 45 3.355 70 25 9 Projetos reembolsveis 145 10,73 24,5 5.523 67 1.534 71 44 0 Grupos de pesquisa 125 9,9 22,8 3.252 50 3.033 53 25 11 Grupos de pesquisa apoiados pelos fundos setoriais 127 10,0 22,7 2.279 34 2.271 40 19 10
fontes: Cadastro de firmas beneficirias da Lei do Bem (MCT), cadastro dos grupos de pesquisa do CNPq, cadastro dos fundos setoriais (MCT), da PIA/IBGE, RAIS/MTE, Registro de Patentes (INPI), do censo de capital estrangeiro do Banco Central, do cadastro de firmas financiadas pelo BNDES, do Registro de Operaes de Exportaes e Importaes da Secretaria de Comrcio Exterior (SECEX/MDIC) e do cadastro de fornecedores da Petrobras Elaborao prpria.
4 EMPRESAS DE SERVIOS INTEGRADAS AO SNI E AOS FUNDOS SETORIAIS
Nesta seo, antes de tudo, importante ressaltar que trabalhamos com um conceito de servios semelhante ao da PAS 2007 do IBGE,15 excluindo atividades de apoio educao, outras atividades de ensino, e incluindo pesquisa e desenvolvimento.
15. Um detalhamento dos servios includos na PAS encontra-se disponvel no site do IBGE: <http://www.ibge.gov.br/ home/estatistica/economia/comercioeservico/pas/pas2007/default.shtm>.
320
Em segundo lugar, pertinente ressaltar que a pesquisa e o desenvolvimento com exceo de alguns setores como informtica e P&D so um aspecto menos importante para a inovao de servios do que na indstria, conforme demonstram a literatura especfica e as pesquisas brasileiras (KUBOTA, 2009). Das 839 empresas que acessaram os FS, entre 2000 e 2008, em projetos cooperativos ou de subveno, 228 so firmas de servios. A lgica da tabela a mesma daquela apresentada sobre as firmas industriais. Considerando-se que, somente no escopo da Pesquisa da Atividade Econmica Paulista (PAEP) 2001 para firmas com 20 ou mais pessoas ocupadas havia 1.338 firmas de servios que inovam tecnologicamente, 149 firmas nmero pouco expressivo. A abrangncia das polticas de apoio inovao no setor de servios ainda menor do que na indstria. O BNDES a instituio com a maior insero no setor de servios, pois o acessaram 23,5 mil empresas, nmero praticamente idntico ao da indstria, ao considerarmos todas as linhas de financiamento do banco. Os instrumentos de poltica da FINEP so os de maior abrangncia, pois foram 228 firmas que acessaram os projetos cooperativos e de subveno, e 72 que acessaram os financiamentos reembolsveis.
TABELA 9
Nmero de empresas de servios integradas a instituies e instrumentos selecionados do Sistema Nacional de Inovao
Descrio fundos setoriais Subveno Cooperativo Projetos reembolsveis Lei do Bem Lei de Informtica Grupos de pesquisa Grupos de pesquisa (fS) BNDES tecnologia fundos Projetos Subveno Cooperativo setoriais reembolsveis 228 66 182 21 4 4 74 65 5 66 66 20 11 2 0 17 15 3 182 20 182 15 3 4 65 57 3 21 11 15 72 2 1 17 14 3 Lei do Bem 4 2 3 2 21 0 7 5 1 Lei de Informtica 4 0 4 1 0 22 4 3 1 Grupos de pesquisa 74 17 65 17 7 4 442 292 4 Grupos de BNDES pesquisa tecnologia (fS) 65 15 57 14 5 3 292 292 3 5 3 3 3 1 1 4 3 31
fontes: fINEP, MCT, BNDES, Rais (MTE) e CNPq. Elaborao prpria. Obs.: Definio de servios: escopo da PAS 2007 do IBGE, excluindo servios auxiliares educao e outras atividades de ensino, e incluindo P&D.
321
Das 279 (228+72-21) firmas que acessaram os mecanismos cooperativos ou de subveno dos FS, apenas quatro acessaram a Lei do Bem em 2006 ou 2007. Quatro acessaram a Lei de Informtica e 21 acessaram os emprstimos da FINEP, equalizados pelo fundo verde-amarelo. Das 228 firmas apresentadas anteriormente, 182 (80%) participaram na condio de cooperativas dos FS. A figura 4 a seguir mostra a interao/sobreposio entre os trs principais instrumentos analisados de apoio inovao. A lgica da figura a mesma daquela apresentada sobre as firmas industriais. possvel observar na figura 3 que o nvel de interseo entre os instrumentos bastante baixo. Apenas seis firmas acessaram simultaneamente instrumentos da FINEP e da Lei do Bem, e quatro outras empresas acessaram simultaneamente instrumentos da FINEP e da Lei de Informtica. No h interseo entre Lei de Informtica e Lei do Bem, visto que, conforme apontado anteriormente, essa acumulao era vedada.
fIGURA 4
Nmero de empresas de servios beneficirias dos trs principais instrumentos de incentivo inovao no Brasil no perodo recente
322
Ao se analisar as firmas beneficirias dos FS, cabe lembrar que existe um grande nmero de empresas que podem ter vantagens indiretas dos instrumentos. Isso ocorre porque muitos grupos de pesquisa tm relao com o setor produtivo. Ao beneficiar os pesquisadores, os fundos setoriais podem favorecer tambm as firmas com as quais os grupos de pesquisa mantm relaes. Ao considerarmos esse benefcio indireto, possvel observar que o alcance dos FS mais significativo. A figura 4 e a tabela 6 procuraram captar esse benefcio indireto, conforme metodologia j descrita para o caso das firmas industriais. Na figura 4, possvel observar que entre as empresas de servios apoiadas pela FINEP 70 esto diretamente apoiadas de alguma forma por projetos aprovados pela agncia e 222 firmas tm relacionamento com pesquisadores integrados a projetos aprovados pela FINEP.
fIGURA 5
Nmero de empresas de servios integradas FINEP diretamente e aos grupos de pesquisa apoiados pela FINEP
O Eixo Sino-Americano e a Insero Externa Brasileira: Antes e Depois da Crise
323
4.1 Distribuio setorial dos instrumentos no setor de servios
No que diz respeito distribuio setorial dos instrumentos de apoio inovao no setor de servios, possvel observar, na tabela 9, que os setores mais importantes so os de tecnologia da informao, telecomunicaes, servios da informao, P&D, servios de escritrio e servios de engenharia/arquitetura/testes. Nota-se que no h qualquer empresa de P&D receptora de benefcios da Lei de Informtica. No obstante, os institutos de pesquisa ligados a grandes empresas de eletrnica, embora no sejam classificados como empresas, podem ser beneficirios da Lei de Informtica.
TABELA 10
Distribuio setorial das empresas de servios integradas aos diferentes instrumentos/instituies do Sistema de Inovao Brasileiro
Setor Apoio agricultura e pecuria Apoio produo florestal Esgoto Tratamento de resduos Manuteno de motocicletas Trens tursticos e telefricos Transporte aquavirio Transporte areo de carga Transporte aquavirio Correio e atividades de entrega Alojamento Alimentao Cinema e produo de vdeos Rdio e televiso Telecomunicaes Servios de TI Prestao de servios de informao Servios financeiros Atividades imobilirias Atividades jurdicas exceto cartrios Consultoria em gesto empresarial Arquitetura e engenharia (testes) P&D Publicidade e pesquisa de mercado Atividades cientficas e tcnicas Gesto de ativos intangveis Agenciamento de mo de obra fundos Setoriais 5 2 2 3 2 2 2 0 3 0 0 0 1 2 13 103 12 2 0 0 4 24 24 1 4 1 1 Lei do Bem 1 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 4 8 2 1 0 0 1 1 1 0 0 0 0 Projetos reembolsveis 1 0 0 0 0 1 0 0 2 0 0 1 0 0 4 41 4 1 0 0 1 6 2 1 1 2 0 Lei de Informtica 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 11 1 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 CNPq 24 19 6 7 1 16 3 2 9 1 5 5 1 2 20 91 17 3 2 3 18 99 32 6 8 2 2 CNPQ-fS 16 12 5 7 1 11 3 1 6 1 3 1 0 2 12 59 10 2 1 0 11 72 25 1 4 1 1 (Continua)
324 (Continuao) Setor Agncias de viagens Vigilncia e segurana Atividades de limpeza Apoio administrativo Atividades esportivas Reparao de equipamentos de informtica Servios pessoais
fundos Setoriais 0 0 0 11 0 4 0
Lei do Bem 0 0 0 1 0 0 0
Projetos reembolsveis 0 0 0 3 0 1 0
Lei de Informtica 0 0 0 4 0 2 0
CNPq 1 1 2 27 1 5 1
CNPQ-fS 0 0 1 17 1 5 0
4.2 Caractersticas das firmas de servios beneficiadas por instituies do sistema brasileiro de inovao
Nesta seo, apresentamos caractersticas de pessoal ocupado, comrcio exterior, patentes e financiamento das firmas analisadas na seo anterior. A primeira informao relevante sobre as caractersticas das empresas beneficiadas qual o porte das empresas beneficiadas por cada um dos instrumentos analisados. O grfico 3 divide as empresas por faixa de pessoal ocupado.
GRfICO 3
Distribuio das empresas de servios beneficiadas pelos instrumentos analisados, segundo o porte
(Em %)
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Nota-se que os recursos dos FS destinam-se, preponderantemente, a empresas menores: quase 70% das empresas que participam dos fundos so de servios com at 50 pessoas ocupadas. Nos projetos reembolsveis geridos pela FINEP, a participao percentual das pequenas empresas de servios um pouco menor e chega a 58% do total de empresas beneficiadas. Nos FS, considerando somente as firmas cooperativas, existem 66% destas com menos de 50 pessoas ocupadas e somente 9% destas com mais de 500 pessoas ocupadas. Os benefcios da Lei de Informtica so observados em cinco empresas que tm entre 50 e 100 pessoas ocupadas e somente em duas empresas com mais de 500 pessoas ocupadas. J a Lei do Bem mais utilizada por empresas de maior porte (47,6%). No entanto, no caso destas leis e de projetos reembolsveis, o nmero de firmas inferior a 30. As anlises percentuais devem ser consideradas como mera ilustrao. Os dados da tabela 10 permitem identificar um perfil diferenciado para as poucas empresas beneficirias das Leis do Bem e de Informtica. O percentual de firmas desse grupo engajadas no comrcio exterior mais elevado, bem como os valores mdios de importao. Os valores mdios de exportao so mais significativos para as beneficirias da Lei de Informtica. O nmero de empresas estrangeiras muito reduzido. As firmas beneficirias da Lei do Bem so aquelas de maior porte, escolaridade e idade mdia.
TABELA 11
Caractersticas das firmas de servios beneficiadas por instituies do sistema brasileiro de inovao
fundos Setoriais Nmeros de firmas Exportadoras (%) Importadoras (%) firmas com patentes (%) Multinacionais 2000 (%) Exportao mdia (R$1000) PO mdio Escolaridade mdia Importao mdia (R$1000) Idade mdia 228 7 17 12 3 545 409 12,1 2.072 15,6 Lei do Bem 21 19 33 29 19 1.740 3.534 13,3 13.887 23,4 Projetos reembolsveis 72 6 16 13 3 120 438 12,6 2.334 16,2 Lei Informtica 22 43 62 38 5 5.107 304 11,1 12.428 15,5 CNPq 442 9 16 13 8 3.089 758 11,4 4.016 18,4 CNPq (fS) 292 11 18 15 7 4.117 972 11,3 5.323 19,2
fonte: fINEP, MCT, BNDES, Rais (MTE) e CNPq. Elaborao prpria. Obs.: Definio de servios: escopo da PAS 2007 do IBGE, excluindo servios auxiliares educao e outras atividades de ensino, e incluindo P&D.
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5 A PARTICIPAO EMPRESARIAL NOS PROJETOS APOIADOS PELOS FUNDOS SETORIAIS
Historicamente, uma das crticas feitas aos FS relacionava-se a uma suposta lgica ofertista deles. Ou seja, os recursos dos fundos eram prioritariamente destinados ao segmento acadmico que, na lgica linear de inovao, seria o responsvel por ofertar novas tecnologias ao setor produtivo. Constatamos, nesse estudo, que a participao empresarial nos FS no to pequena quanto essas crticas sugerem. De fato, entre os 13.433 projetos apoiados pelos FS que esto sendo analisados neste trabalho, sejam elas de subveno sejam de cooperativos, encontramos 1.831 projetos nos quais houve participao de empresas.16 Estes representam 14% dos projetos apoiados pelos FS analisados neste trabalho e pouco mais de 35% do valor total desembolsado. Ao todo, nos projetos analisados neste trabalho e que so apoiados pelos FS, existe a participao direta de empresas que desembolsaram mais de R$ 1,5 bilho nos ltimos oito anos. Neste valor, no esto contabilizados os recursos dos fundos setoriais (FVA) que so destinados equalizao de taxas de juros nos projetos reembolsveis bem como aqueles destinados ao capital de risco, ambos so modalidades de apoio direto s empresas.
TABELA 12
Distribuio e participao percentual dos projetos com a participao de empresas nos fundos setoriais, 2000-2008
fundo Todos os projetos Nmero 13.433 CT-Aeronutico CT-Agronegcio CT-Amaznia CT-Aquavirio CT-Biotecnologia CT-Energia CT-Espacial CT-hidro CT-informtica CT-Infraestrutura CT-Mineral CT-Petrleo CT-Sade CT-Transporte 47 683 78 57 189 640 6 786 524 811 161 1.228 424 9 Valor 4.497.700.160 97.852.166 88.626.460 45.557.981 29.012.302 54.696.572 194.877.133 4.326.320 98.476.158 84.432.336 846.005.847 29.507.103 268.113.845 66.001.479 4.006.815 Nmero 1.831 27 42 5 25 11 62 1 59 108 36 10 143 5 2 Projetos com empresas (%) 13,6 57,4 6,1 6,4 43,9 5,8 9,7 16,7 7,5 20,6 4,4 6,2 11,6 1,2 22,2 Valor 1.579.082.027 67.544.237 35.963.726 7.911.145 14.870.572 3.901.394 49.936.560 249.400 20.254.950 24.900.761 36.436.610 4.086.274 94.511.446 1.708.294 1.088.983 (%) 35,1 69,0 40,6 17,4 51,3 7,1 25,6 5,8 20,6 29,5 4,3 13,8 35,3 2,6 27,2 (Continua)
16. A j esto includos os projetos do Pappe subveno e os realizados em parceria como Sebrae.
(Continuao) fundo CT-Transversal funttel fNDCT Outras fontes Subveno Verde e amarelo Todos os projetos Nmero 5.854 54 707 242 330 603 Valor 1.181.832.285 258.430.839 189.345.828 116.594.223 671.107.471 168.896.998 Nmero 643 31 49 42 330 200 Projetos com empresas (%) 11,0 57,4 6,9 17,4 100,0 33,2 Valor 293.934.128 147.726.853 15.577.916 16.850.651 671.107.471 70.520.656 (%) 24,9 57,2 8,2 14,5
327
100,0 41,8
fontes: fundos setoriais (MCT/fINEP) e Rais (MTE). Elaborao prpria.
De todos os 1.831 projetos que contaram com a participao de empresas, mais de 643 esto enquadrados nas aes transversais,17 muito embora a participao destes projetos no total das aes transversais no ultrapasse os 11%; menos, portanto, do que a mdia dos outros CTs. Em termos de valor, as aes transversais com participao de empresas representam 26% do total desembolsado em aes transversais. As aes de subveno so aquelas, por excelncia, voltadas para empresas. So 330 os projetos de subveno apoiados nos ltimos anos e analisados neste trabalho. A subveno foi instituda, no Brasil, por meio da Lei de Inovao, de 2004. Por conseguinte, o primeiro edital de subveno da FINEP foi a Chamada Pblica no 01/2006 (MORAIS, 2008). Desde esse primeiro edital, os projetos de subveno j desembolsaram mais de R$ 670 milhes. Entre os fundos que mais intensivamente buscam o apoio s empresas, esto o fundo para o desenvolvimento tecnolgico das telecomunicaes (Funttel), o fundo verde-amarelo, o aeronutico e o agronegcio. Em todos estes, a participao dos projetos com empresas no valor total dos projetos apoiados superior a 40%. Em termos de nmero de projetos com empresas, destacam-se, claro, alm, da subveno e do CT-transversal, o FVA (200 projetos com empresas), o CT-Petro (143 projetos) e o CT-info (108). Sobre as caractersticas desses projetos, possvel verificar algumas diferenas entre os que tm participao de empresas e os demais. A primeira diferena significativa diz respeito ao tamanho. De modo geral, os projetos com a participao de empresas so maiores em termos de valor e envolvem nmero maior de pesquisadores do que os sem empresas.
17. As aes transversais so maiores do que qualquer outro CT, tanto em termos de valor quanto em nmero de projetos, o que explica sua relevncia, tambm, em termos do nmero de projetos com empresas.
328
GRfICO 4
Indicadores de tamanho mdio valor contratado, nmero de membros de doutores dos projetos com participao de empresas e do total dos projetos apoiados pelos fundos setoriais
GRfICO 5
reas cientficas de concentrao dos projetos apoiados pelos fundos setoriais
329
Sobre as reas cientficas apoiadas, verifica-se maior concentrao dos projetos em empresas nas reas das engenharias, enquanto que os projetos sem a participao de empresas so um pouco mais dispersos. Isso natural e, em certa medida, esperado, dado que o financiamento pesquisa cientfica na universidade contempla uma gama mais diversificada de projetos e de reas cientficas.
TABELA 13
Principais unidades da federao apoiadas pelos recursos dos fundos setoriais em projetos com e sem empresas, 2000-2008
Estado Rio de Janeiro So Paulo Rio Grande do Sul Minas Gerais Total Sem empresas Valor 811.569.931 611.196.254 197.128.135 176.622.362 2.918.618.133 fontes: fundos setoriais (MCT/fINEP) e Rais (MTE). Elaborao prpria. (%) 28 21 7 6 100 Valor 168.117.226 84.297.931 119.686.522 82.159.335 1.579.082.027 Com empresas (%) 11 43 8 5% 100
Outra caracterstica, at certo ponto esperada, a concentrao dos recursos dos FS, que so aplicados em projetos com empresas, no estado de So Paulo. Mais de 40% desses recursos vo para empresas localizadas em So Paulo e 11% para o Rio de Janeiro. Nos projetos sem a participao de empresas, essa concentrao pouco menor, mesmo que tambm seja forte a participao da regio Sudeste, especialmente, dos estados do Rio de Janeiro e So Paulo.
de conhecimento geral que o pas conseguiu construir uma infraestrutura de ps-graduao e de pesquisa cientfica nas universidades e nos institutos de pesquisa pblicos. Tal fato gera um nmero crescente de pesquisadores e de produo cientfica. Entretanto, o avano na cincia brasileira parece ainda no se ter refletido em correspondente aumento dos indicadores de pesquisa, de desenvolvimento e de inovao nas empresas. Essa situao refletida nas estatsticas descritivas apresentadas neste trabalho. Segundo informaes da Rais, h mais de 300 mil firmas industriais no Brasil. Considerando-se as firmas com cinco ou mais pessoas ocupadas, havia 164 mil firmas industriais no pas. Quando se observa as frequncias de firmas industriais que so beneficirias, que esto relacionadas a instituies instrumentos como os benefcios PD&I da Lei do Bem, grupos de pesquisa do CNPq, fundos setoriais , a ordem de grandeza est nas centenas. Trata-se de nmeros
330
relativamente baixos, mesmo se considerar as cinco mil empresas industriais que realizaram atividades internas de P&D, conforme a PINTEC 2005. Apesar disso, tambm verdade que os FS tm sido o instrumento de maior alcance no setor produtivo brasileiro. Nos ltimos oito anos, estima-se que duas mil empresas tenham sido apoiadas pelos fundos. Embora exista potencial para o crescimento desse nmero, verdade que, nos ltimos anos, a participao empresarial nos projetos dos fundos setoriais tem aumentado, especialmente, via subveno econmica, mecanismo inexistente no Brasil at 2004. Nos ltimos anos, outro avano importante verificado foi a Lei do Bem. Os mecanismos anteriores de incentivos fiscais para P&D apoiaram pouco mais de uma centena de empresas em mais de dez anos de funcionamento. Aps a Lei do Bem, em apenas dois anos, esses incentivos fiscais atingiram trs vezes mais empresas do que anteriormente. No obstante esses avanos, o pas ainda tem importante desafio: o de ampliar a participao empresarial nos instrumentos governamentais de incentivo inovao. Para tanto, preciso entender as razes de a utilizao desses instrumentos pelo setor produtivo ainda ser relativamente baixa. So questes que se relacionam disponibilidade de recursos? Ou prpria disposio do setor privado brasileiro em inovar? As respostas a essas dvidas no so simples. Porm preciso avanar nesses temas se desejamos ampliar o esforo tecnolgico privado na economia brasileira. Tambm importante no perder de vista o fato de os FS, mesmo quando no apoiam diretamente as empresas brasileiras, contribuem para a acumulao de conhecimento em reas importantes ao desenvolvimento tecnolgico do pas. As relaes estabelecidas entre pesquisadores apoiados pelos fundos e empresas do setor produtivo mostram que existe um canal de comunicao, mesmo que indireto, entre o conhecimento acadmico apoiado pelos fundos e a gerao de tecnologia e de inovaes no setor produtivo. Por outro lado, os resultados desse estudo mostram que as polticas esto acertando o alvo ao selecionar empresas mais capacitadas tecnologicamente. Pelo menos o que mostram as caractersticas (escolaridade, nmero de empresas com patentes etc.) das empresas apoiadas por esses mecanismos e, em particular, pelos fundos setoriais.
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REFERNCIAS
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CAPTULO 9
AGRICULTURA E CRESCIMENTO: CENRIOS E PROJEES
1 INTRODUO
O aumento da produtividade total dos fatores mensura a magnitude das transformaes tecnolgicas. No Brasil, tem-se uma forte transformao do setor agropecurio baseado no crescimento desta produtividade, o que identifica um processo de mudana tecnolgica em curso, gerando crescimento produtivo e eficincia alocativa dos recursos. Houve a modernizao de vrios segmentos, os quais foram capazes de incorporar as mudanas tecnolgicas ao longo do tempo. Entretanto, nota-se que ainda existe bastante espao para o desenvolvimento setorial, j que grande parte dos produtores agrcolas possui baixa capacidade de absoro de conhecimento externo, algo em torno de 92% dos agentes. Este trabalho procura estudar o setor agropecurio brasileiro ao longo das ltimas dcadas. Ademais, procura-se realizar projees quanto aos cenrios futuros. indiscutvel que o fomento da produo agropecuria gera efeitos de transbordamento para os setores fornecedores de insumos tecnolgicos, bem como para a industrializao e comercializao dos seus bens. Vale lembrar que um moderno setor agropecurio aquele capaz de desenvolver inovaes tecnolgicas e estimular a produo cientfica e tecnolgica na cadeia produtiva como um todo. A inovao tecnolgica visa, de um lado, aumentar a produtividade agrcola e, de outro, reduzir os custos produtivos. Quando se atinge um grau de modernizao elevado, o produtor aumenta sua margem lucro, via aumento da produtividade, e diminui os seus custos por unidade de capital. Os agentes que adotam estratgias bem-sucedidas de inovao so beneficiados na dinmica do processo produtivo, enquanto os produtores mal sucedidos so marginalizados nesse contexto. O crescimento da produo agropecuria estimulado pelo desenvolvimento da cincia e tecnologia, o que tambm proporciona a reduo do preo ao consumidor final. Portanto, uma moderna produo capaz de ofertar bens em quantidades superiores, mas principalmente a preos reais decrescentes, o que causa, indiretamente, uma conteno inflacionria, que, por sua vez, distribui renda. Porm, como nem todos os segmentos so capazes de realizar a adequada incorporao tecnolgica, seja por deficincia dos meios institucionais, seja por falhas nos mecanismos de aprendizado, o efeito anti-inflacionrio e redistributivo de renda fica comprometido.
334
Procura-se, neste estudo, fazer uma avaliao da produo brasileira frente ao cenrio de crescimento da demanda por bens agrcolas, mostrando os pontos positivos da economia e a vulnerabilidade do sistema. Para tanto, quatro sees so apresentadas, alm desta breve introduo. A seo 2 traa um panorama da agricultura brasileira. A seo 3 faz uma anlise baseada nos censos agropecurios da produo, do crescimento e da capacidade de absoro tecnolgica dos agentes produtivos. A seo 4 apresenta projees e cenrios futuros. Por fim, seguem-se as consideraes finais.
2 PANORAMA DA AGRICULTURA BRASILEIRA
Nesta seo, analisa-se o papel da agricultura brasileira no comrcio internacional, alm da capacidade deste setor de atender s demandas apresentadas por um novo padro de comrcio. O Cepea-Universidade de So Paulo (USP)/CNA estima que, em 2008, o agronegcio tenha sido responsvel por 25,4% do produto interno bruto (PIB) brasileiro, que neste ano atingiu R$ 3.005 bilhes. A agricultura correspondeu a 70,5% do PIB do agronegcio e, logo, a pecuria foi responsvel por 29,5%. O grfico 1 mostra a participao de cada segmento da cadeia produtiva no PIB do agronegcio, em 2008. Nota-se que a atividade agrcola responsvel por apenas 26% da gerao de renda no setor; a indstria e a distribuio, em conjunto, correspondem por 64% do PIB do agronegcio; e os insumos para a agropecuria representam a menor participao, 12%. Os dados corroboram com a tendncia internacional de reduo da representatividade da atividade agrcola no PIB dos pases e com o aumento da importncia da indstria e da distribuio no agronegcio, medida que a economia se desenvolve.
GRfICO 1
Participao de cada segmento da cadeia produtiva no PIB da agropecuria brasileira 2008
fonte: Cepea-USP/CNA (2010). Elaborao prpria.
Agricultura e Crescimento: cenrios e projees
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A agropecuria tambm tem um papel crucial na gerao de supervit comercial para a economia. Em 2009, as vendas externas de produtos agropecurios renderam ao Brasil R$ 64,8 bilhes, o que representou 42,5% do montante exportado, gerando um saldo para a balana comercial de R$ 54,8 bilhes (AGROSTAT, 2010). A relevncia da agropecuria brasileira no mercado internacional creditada no s s vantagens edafoclimticas do pas, como o clima, o regime de chuvas, a disponibilidade de gua doce e a rea agricultvel o Brasil tem 388 milhes de hectares (ha) de terras agricultveis frteis e de alta produtividade, dos quais, segundo uma estimativa do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa) (BRASIL, 2004), 90 milhes ainda no foram explorados. O aumento expressivo da produo agropecuria na ltima dcada fortemente explicado pelo aumento da produtividade total dos fatores (PTF), fato que ser explorado adiante, que traduz as mudanas ocorridas na agricultura brasileira que, nos ltimos anos, tem implementado avanos tecnolgicos importantes para o desempenho exportador do setor e para a garantia do abastecimento do mercado interno. Este avano tecnolgico tem sido impulsionado pela mudana no padro de comrcio internacional que favorece as exportaes da agricultura brasileira. Como argumenta Homem de Melo (2010), o maior crescimento econmico dos pases em desenvolvimento, em particular os asiticos que apresentam um maior crescimento populacional, e os maiores valores das elasticidades-renda de produtos como carnes e lcteos aumentam a demanda por estes bens e, consequentemente, a demanda derivada de gros, que so utilizados como insumos nas cadeias produtivas de carnes e lcteos. Estimativas do Fundo Monetrio Internacional (FMI) (2010) (grfico 2) mostram que a taxa mdia de crescimento da renda dos pases em desenvolvimento e, especialmente, dos pases asiticos em desenvolvimento deve ser superior ao crescimento do PIB mundial e dos pases desenvolvidos, o que deve sustentar a crescente demanda por alimentos especialmente protenas, cereais e oleaginosas , fibras e energia.
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GRfICO 2
Taxa de crescimento do PIB para grupos selecionados de pases
fonte: fMI (2010). Elaborao prpria.
Nesse sentido, a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE)-Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO) (2010) verifica que a taxa de crescimento da produo agrcola mundial ser menor na prxima dcada em relao aos ltimos dez anos, contudo ainda ser condizente com a estimativa de que ser necessrio aumentar a produo mundial de alimentos em 70% para atender a populao estimada para 2050. Segundo a OCDE-FAO, o Brasil de longe o pas com potencial de crescimento mais rpido, com capacidade de aumentar sua produo agrcola em 40% at 2019. O crescimento do produto agrcola esperado para China, ndia, Rssia e Ucrnia superior a 20%; enquanto espera-se que a produo agrcola dos Estados Unidos e do Canad cresa entre 10% e 15% e a da Austrlia 7%. A Unio Europeia (EU-27) deve apresentar um crescimento de seu produto agrcola menor que 4% at 2019. As tabelas do anexo mostram a produo e a exportao de produtos importantes para a pauta de exportaes brasileira, apontando ndices de crescimento expressivos, que permitiram que o pas se consolidasse como um dos principais exportadores de produtos agrcolas. Em relao soja, a tabela 1A mostra que a produo brasileira aumentou 64,6%, de 2000-2001 a 2010-2011, enquanto a produo mundial aumentou 44,3% no perodo analisado, o que permitiu que o Brasil aumentasse sua participao na produo mundial. A tabela 2A mostra que em uma dcada o pas aumentou as exportaes de soja em 90,1%, passando de 15,5 milhes de toneladas (ton.), em 2000-2001, para 29,4 milhes, em 2010-2011, ao passo que as exportaes mundiais aumentaram 69,3% no mesmo perodo.
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O Brasil o maior exportador de carne de aves, o quarto exportador de carne suna e, recentemente, tornou-se o maior exportador de carne bovina (USDA, 2010). Tem-se, na tabela 1A, que o pas aumentou sua produo de carne bovina em 42,6% em uma dcada, enquanto a produo mundial aumentou 5,7%. Em dez anos, as exportaes de carne bovina aumentaram 22,5%, com o Brasil aumentando o volume exportado em 274%, de forma que, em 2000, o pas representava 8,2% do volume exportado e, em 2010, figurava-se como o maior exportador, com uma participao de 25,1% (tabela 2A). O caf uma cultura tradicional no Brasil, que tem a primazia na produo e exportao mundial. No perodo analisado, a produo de caf aumentou 45,5% no Brasil, ao passo que a produo mundial aumentou 10,7% (tabela 1A), viabilizando um aumento da exportao brasileira do produto de 44,2% em uma dcada. Portanto, analisando-se produtos importantes para a economia brasileira, percebe-se que o pas tem uma grande habilidade em aumentar a produo daqueles produtos que o mercado sinaliza uma demanda crescente e sustentada. Este parece ser o caso do etanol e dos biocombustveis em geral. Na tabela 1A, verifica-se que a produo de cana-de-acar aumentou 88% de 1998 a 2008, ao passo que a produo mundial da cultura aumentou 36,7%. De acordo com Ipea (2010), a elevao dos preos internacionais do petrleo, a partir de 2002, e a disponibilizao dos motores flexveis ao combustvel Flex Fuel Vehicle (FFV) trouxeram de volta o dinamismo ao mercado do etanol no Brasil. Em 2005, a venda de automveis FFV superou a venda de carros gasolina e, em 2009, a venda de automveis FFV j representava 92% do mercado de carros novos (UNICA, 2010). Alm da elevao dos preos dos combustveis fsseis, da evoluo e disponibilizao dos motores FFV, existe o comprometimento institucional de muitos pases para o aumento da participao de fontes de energia renovveis em suas matrizes energticas. Esse compromisso institucional tem se traduzido na determinao de misturas de etanol ou biodiesel, em mais ou menos proporo, aos combustveis fsseis. Na Amrica Latina existem planos para adio de etanol gasolina na proporo de 5% a 24% e de biodiesel na proporo de 2% a 8%. Os Estados Unidos e o Canad tm planos para que o etanol atinja a mistura de 10% na gasolina. Nos pases asiticos, a China aprovou a mistura de 10% de etanol na gasolina e de 5% de biodiesel em algumas provncias, ao passo que o governo indiano determinou a mistura de 5% de etanol gasolina em dez estados. Da mesma forma, a Unio Europeia dever ter uma participao mnima dos biocombustveis de 10% do consumo de combustveis no setor de transportes. Finalmente, a mistura de etanol na gasolina, na proporo de 8% a 12%, ser obrigatria em alguns pases africanos (BRASIL, 2009).
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Portanto, esses fatores devem configurar uma demanda consistente por biocombustveis, abrindo uma janela de oportunidades para o Brasil, que possui clima favorvel e domina a tecnologia para produo de etanol a baixo custo, alm de poder explorar o mercado de biodiesel, produzido a partir de oleaginosas, posto que, o pas mostra grande habilidade e potencial para aumentar sua produo de etanol e biodiesel por meio da absoro de novas tecnologias, aumentando a produtividade de seus fatores e do uso de terras agricultveis ainda inexploradas.
3 CRESCIMENTO, TECNOLOGIA E CAPACIDADE DE ABSORO
Esta seo tem por objetivo realizar um estudo da produo, do crescimento e da capacidade de absoro tecnolgica dos agentes produtivos, contrastando, sempre que possvel, as estatsticas dos censos agropecurios. interessante notar, em linhas gerais, o movimento de transformao e de modernizao da agricultura brasileira ao longo das ltimas dcadas. Porm, este processo de crescimento possui forte limitao, quando se estuda a capacidade de absoro tecnolgica dos agentes.
3.1 Crescimento e mudana tecnolgica
Ao se fazer uma anlise comparativa dos censos agropecurios de 1970 a 2006, de acordo com a tabela 1, nota-se uma reduo na rea total dos estabelecimentos nos ltimos dois censos, com decrescimento de 1,3% ao ano (a.a.). O primeiro ponto a observar que o nmero de estabelecimentos cresce acentuadamente at 1980, expressando o amplo processo de expanso e ocupao de novas reas ocorridas at ento. A partir daquele ano, h certa estabilidade do nmero de estabelecimentos, que se situam em 5,1 milhes em 2006. A reduo de rea mdia observada desde o incio do perodo reflete, entre outros pontos, o aumento da produtividade da terra e dos fatores de produo em geral, obtido por meio de investimentos em pesquisa, qualificao da mo de obra, e os resultados de polticas agrcolas. O segundo ponto notar o aumento expressivo do percentual de reas destinadas s lavouras, que vm crescendo sistematicamente ao longo do tempo. Em 2006, sua participao em relao rea total foi de 18%. Porm, o trao mais relevante da utilizao de terras o peso das reas de pastagens, que tm se mantido ao longo do tempo entre 44% e 50% da rea total dos estabelecimentos. As reas de matas representam algo em torno de 30% da rea utilizada em 2006. Ao se desagregar a rea total em lavouras, pastagens e matas, tm-se dois efeitos, ainda que o tamanho das matas se mantenha estvel. O primeiro relativo ao aumento das reas destinadas s lavouras, com taxas anuais de crescimento positivas (3,2% e 2,9%, para cultivos permanentes e temporrios, respectivamente). O segundo se deve reduo das reas de pastagens, a qual est diretamente associada ao aumento da produtividade da pecuria e tambm ao aumento dos
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rebanhos em confinamento no pas. A utilizao de terra nas pastagens naturais e plantadas caiu, respectivamente, 3,7% e 0,4% a.a. no perodo entre 1996 e 2006.
TABELA 1
Anlise comparativa dos censos agropecurios 1970-2006
Censos agropecurios Variveis estudadas Lavouras permanentes1 Lavouras temporrias2 Utilizao das terras por nmero de estabelecimentos (ha) Pastagens naturais Pastagens plantadas3 Matas naturais4 Matas plantadas rea total (ha) Efetivo de animais por nmero de estabelecimentos Produo por efetivo de animais Bovinos Aves Leite de vaca (litros) Ovos de galinha (unidades) 1970 1,6 5,3 25,3 6,0 11,4 0,3 59,7 16,0 43,4 80,2 2,6 3,6 4924019 1975 1,7 6,3 25,2 8,0 13,6 0,6 64,9 20,4 57,4 83,7 3,1 4,1 4993252 1980 2,0 7,5 22,1 11,7 16,1 1,0 70,7 22,9 80,1 98,2 3,0 4,1 5159851 1985 1,7 7,3 18,1 12,8 14,3 1,0 64,6 22,1 75,3 100,3 3,2 4,0 5801809 19951996 1,6 7,0 16,1 20,5 18,3 1,1 72,8 31,5 147,9 117,2 2,6 3,7 4859865 2006 2,2 9,3 11,1 19,6 18,2 0,9 63,8 33,2 270,8 117,5 2,0 3,2 5175489 Taxa de crescimento 1996/2006 3,2 2,9 -3,7 -0,4 -0,1 -2,0 -1,3 0,5 6,2 0,0 -2,6 -1,4 0,6
Mdia do pessoal ocupado por estabelecimento Nmero total de estabelecimentos
fonte: Vieira filho (2010) e Gasques et al.(2010). Notas: 1 Nas lavouras permanentes, somente foi pesquisada a rea colhida dos produtos com mais de 50 ps em 31 de dezembro de 2006. 2 Lavouras temporrias e cultivo de flores, inclusive hidroponia e plasticultura, viveiros de mudas, estufas de plantas e casas de vegetao, e forrageiras para corte. 3 Pastagens plantadas, degradadas por manejo inadequado ou por falta de conservao, e em boas condies, incluindo aquelas em processo de recuperao. 4 Matas e/ou florestas naturais destinadas preservao permanente ou reserva legal, matas e/ou florestas naturais e reas florestais tambm usadas para lavouras e pastoreio de animais.
Esses dois efeitos se relacionam muito mais com o desenvolvimento tecnolgico que com um processo de desconcentrao do campo, conforme aparentemente identificado pelos valores da rea total e pelo aumento do nmero de estabelecimentos ocorrido de 1996 a 2006.1 Em um processo simultneo, verifica-se um crescimento do efetivo de animais por estabelecimento agropecurio, bem como o aumento da produtividade dos animais. O aumento da produtividade obtido na pecuria e nas lavouras.
1. Conforme trabalho de Hoffmann e Ney (2010), o levantamento censitrio revelou um expressivo aumento no nmero de pequenos estabelecimentos abaixo de dez hectares. Esta expanso estaria associada ao crescimento do nmero de pequenas propriedades nos dois ltimos censos, em que o nvel de renda familiar do dono teria pouca relao com a agricultura.
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Em uma anlise comparativa entre os dados dos censos agropecurios (1970, 1975, 1980, 1985, 1995-1996 e 2006) e da Pesquisa Agrcola Municipal (1990 a 2008), calculou-se a taxa geomtrica de crescimento da produtividade (produo por rea colhida) dos principais produtos em termos de gerao de valor. Na tabela 2, nota-se que a taxa de crescimento anual positiva para a maioria dos produtos. No perodo de 1970 a 2006, apenas a mandioca apresentou taxa de crescimento negativa. Quando se analisam as duas ltimas dcadas, o quadro tambm bastante favorvel, apresentando queda da produtividade apenas para o caf e a laranja. Entre 1970 e 2006, o rendimento do milho cresceu quase duas vezes, e o do trigo e da soja, trs vezes. A cana-de-acar, por sua vez, obteve aumento significativo. Segundo estudo da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) (2008) sobre as lavouras tropicais, estes aumentos de rendimento se deram graas ao grande investimento em pesquisa, especialmente a partir da dcada de 1970.
Tabela 2
Participao no valor da produo de produtos selecionados e suas respectivas taxas geomtricas de crescimento 1970-2008
Produtos
Ranking (2006)
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Participao do valor na produo total dos principais cultivos temporrios e permanentes (em %) 18,2 15,2 11,9 8,1 6,1 5,7 5,2 4,3 2,6 2,6 80% (total acumulado)
Taxa geomtrica de crescimento (censos agropecurios) 1970-2006 2,7 1,5 3,1 2,9 3,5 -1,1 0,4 1,7 3,2 2,1 (mdia ponderada)
Taxa geomtrica de crescimento (Pesquisa Agrcola Municipal) 1990-2008 2,2 1,2 3,8 -0,3 3,9 0,8 -11,2 3,2 7,8 21,4 2,0 (mdia ponderada)
Soja Cana-de-acar Milho Caf Arroz Mandioca Laranja feijo Algodo Banana Participao total e mdia fonte: Vieira filho (2010).
No que tange mecanizao do campo, nota-se um aumento crescente do uso de tratores (grfico 3). O pessoal ocupado por hectare foi ultrapassado pelo nmero de tratores entre 1996 e 2006. Alm do aumento no uso de tratores, h uma elevao da potncia mdia dos veculos. A mecanizao um indicativo da modernizao agrcola que no necessariamente se relaciona expulso direta dos
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trabalhadores do campo.2 A mdia do pessoal ocupado por estabelecimento (tabela 1) apresenta um quadro estvel ao longo do perodo; entretanto, com uma queda nos ltimos censos. Este comportamento reflete inovaes tecnolgicas ocorridas nos sistemas de produo, introduo de novos produtos e mudanas na poltica trabalhista brasileira. H uma acentuada reduo da rea de lavouras por trator. Este indicador representa o aumento da disponibilidade de tratores nos estabelecimentos, revelando a intensidade do uso de mquinas nas operaes agropecurias.
GRfICO 3
Mecanizao do campo 1970-2006
fonte: IBGE (2009).
No intuito de mensurar a importncia da mudana tecnolgica no setor agropecurio brasileiro, de acordo com Gasques et al. (2010), calculou-se a produtividade total dos fatores. Para o Brasil, a PTF apresentou trajetria crescente nestes 36 anos de desenvolvimento da agricultura. Em nenhum dos perodos considerados, a PTF apresentou queda. Isto leva concluso de que a agricultura tem crescido de maneira continuada. A PTF passa de um ndice 100, em 1970, para 224, em 2006. Houve, no perodo, um crescimento de 124%. O ndice de produto passou de 100, em 1970, para 343, em 2006. O ndice de insumos passou de 100 para 153 entre os dois pontos de comparao. Nota-se que, enquanto o produto da agricultura uma combinao da produo vegetal, pecuria e agroindstria rural cresceu 243% entre 1970 e 2006, o uso de insumos cresceu apenas 53%. Este resultado mostra que o crescimento da agricultura brasileira tem se dado principalmente com base na produtividade e nas mudanas tecnolgicas.
2. Se as polticas pblicas devem fomentar o aumento do emprego na agricultura, mudanas institucionais devem ser criadas a ponto de reduzir os custos relativos do trabalho e induzir inovaes no campo gerencial, o que, por sua vez, melhoraria a renda dos trabalhadores e desestimularia o xodo rural.
342
GRfICO 4
Produtividade total dos fatores na agricultura brasileira 1970-2006
fonte: Gasques et al. (2010).
Conforme o grfico 4, a diferenciao das linhas mostra que, at 1995, a produo agrcola brasileira era impulsionada principalmente pelo aumento do uso de insumos. Isto pode ser constatado visto que a linha vermelha (dos insumos) est acima da linha verde (da PTF). Este foi, de fato, um perodo no qual houve acentuado crescimento a partir de ocupaes de terras em regies novas como o Centro-Oeste. Contudo, a partir de 1985 que o crescimento da PTF se torna maior do que o crescimento da intensificao do uso de insumos. O quadro institucional brasileiro foi capaz de gerar conhecimento pblico suficiente para promover o crescimento agropecurio.
3.2 Capacidade de absoro: fator limitante
Para se compreender a mudana tecnolgica ao longo do tempo na agricultura, preciso verificar, como analisado por Vieira Filho (2009), de que forma a capacidade de absoro de conhecimento externo dos produtores agrcolas influencia no crescimento produtivo. Os estudos de Cohen e Levinthal (1989, 1990) so pioneiros no tratamento da inovao e do aprendizado. As fontes externas de conhecimento so fundamentais no processo de inovao tecnolgica. O investimento tem um papel dual na gerao de inovaes ou imitaes, bem como no desenvolvimento da capacidade de absoro de conhecimentos externos, que a habilidade dos agentes em explorar e interpretar tal conhecimento para gerar inovaes tecnolgicas. Embora a agricultura brasileira tenha experimentado enorme crescimento da PTF, muito baixa a capacidade de absoro tecnolgica do setor
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produtivo. O governo deve fomentar polticas de educao no campo, estimular as redes de difuso de conhecimento associativismo, cooperativismo, extenso rural e grupos de pesquisas e sinalizar um melhor planejamento econmico da zona rural. Segundo o Censo Agropecurio 2006, que utilizou um universo de 3,9 milhes de proprietrios, o grau de instruo dos produtores um fator que limita a capacidade de absoro de conhecimento externo. Isto desestimula o crescimento da produtividade, bem como deprime o aumento do emprego no meio rural. Conforme o grfico 5, cerca de 90% dos proprietrios possuem qualificao inferior ao ensino fundamental, para no mencionar os 27% que so analfabetos.
GRfICO 5
(Em %)
Grau de instruo dos proprietrios rurais 2006
fonte: IBGE (2009).
A baixa qualificao dos proprietrios e das pessoas que dirigem os estabelecimentos agropecurios faz que boa parte dos estabelecimentos no tenha orientao tcnica no decorrer do processo produtivo. Pelo grfico 6, observa-se que apenas 9% dos dirigentes receberam regularmente algum tipo de assistncia tcnica em 2006. Entretanto, cerca de 78% das pessoas que dirigem os estabelecimentos agropecurios no recebeu orientao tcnica, o que mostra uma vulnerabilidade na capacidade de absoro dos agentes produtivos.
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GRfICO 6
(Em %)
Percentual dos dirigentes de estabelecimentos agropecurios em relao ao recebimento de orientao tcnica 2006
fonte: IBGE (2009).
Segundo o estudo de Alves e Rocha (2010), parte do desafio de acabar com a pobreza rural brasileira, um tema central para o planejamento futuro do setor agropecurio e das polticas pblicas, o de melhorar as condies econmicas nas reas rurais. De acordo com os resultados do censo de 2006, foi possvel mensurar parte da heterogeneidade produtiva da agricultura, em que h agentes muito produtivos e outros incapacitados de sobreviver, a menos que seja custa de polticas assistencialistas. Como mostrado pela tabela 3, tais autores dimensionaram a concentrao da produo, definindo basicamente trs grupos. O primeiro, que pode ser atendido por polticas de alcance geral, representou 8% dos estabelecimentos e gerou 85% do valor da produo. O segundo grupo, composto por 19% dos estabelecimentos e responsveis por 11% do valor produzido, deve ser assistido por polticas mais especficas. O terceiro, o qual deve ser o foco central das polticas pblicas, reuniu a maior parte da pobreza rural. Deste grupo fazem parte 73% dos estabelecimentos, que produzem cerca de 4% da produo. A soluo do problema neste caso bem mais complexa e desafiadora. Alm disso, mostrou-se que a maior parcela deste grupo se encontra na regio Nordeste, a qual possui o maior contingente de populao rural do pas, e onde maior a probabilidade de que o trabalhador se desloque para os grandes centros urbanos. Diante da modernizao agrcola e da falta de estrutura das cidades para absorver esta fora de trabalho, as polticas assistencialistas so importantes instrumentos de combate pobreza e servem de planejamento da integrao do espao rural e urbano.
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Tabela 3
Estratificao dos estabelecimentos em termos de produo gerada 2006

Grupos 1o grupo 2o grupo 3o grupo Nmero de Estabelecimentos por grupos 424 mil 976 mil 3,8 milhes Participao dos estabelecimentos (em %) 8 19 73 Participao do valor produzido (em %) 85 11 4 Valor mdio mensal produzido por estabelecimentos (salrios mnimos) 80 4,5 0,4
fonte: Alves e Rocha (2010). Elaborao prpria.
Nesse sentido, apenas o primeiro grupo est na vanguarda tecnolgica. O segundo grupo tem acesso tecnologia, mas no tem capacidade de absoro para utilizar de forma adequada esta tecnologia. O terceiro e ltimo grupo no tem acesso tecnologia e nem mesmo possui adequada capacidade de absoro. Entendendo desta maneira, 92% dos estabelecimentos possuem baixa capacidade de absoro de tecnologia. Vale ressaltar que nem toda a produo agrcola brasileira moderna. Ademais, dependendo do tipo de cultivo, alguns setores so mais atrasados do que outros, o que poderia ser o caso, por exemplo, da produo de feijo, de mandioca e de algumas horticulturas. No caso das horticulturas, por ser um produto mais perecvel que os demais, a sua influncia econmica mais regionalizada, sendo menor a competio de mercado no mbito local. Com uma tecnologia mais moderna, que viabilize o aumento, por exemplo, do prazo de validade de alguns produtos, pode-se elevar a competio inter-regional e, consequentemente, pressionar os preos finais para baixo. O efeito anti-inflacionrio e o redistributivo de renda que um alimento mais barato proporciona fica comprometido em um ambiente com baixa incorporao tecnolgica, no qual os segmentos se mostram mais atrasados.3 Portanto, nota-se que ainda existe bastante espao para o crescimento e desenvolvimento agropecurio brasileiro. O segundo grupo seria aquele com a maior probabilidade de ascenso ao ncleo extremamente produtivo, o que representaria mais que duplicar o potencial produtivo brasileiro. Desenvolver polticas pblicas
3. O resultado encontrado por Martinez e Cerqueira (2010) de que o segmento de alimentos e bebidas no comercializveis exerce presso significativa na inflao de 2006 a 2009 por um fator estrutural pode ser explicado pelo argumento do baixo grau tecnolgico na produo agrcola voltada para o consumo domstico. Quanto ao segmento de alimentos e bebidas comercializveis, embora dotado de tecnologia de ponta, estes produtos sofrem influncia forte da conjuntura externa e se atrelam aos preos energticos. De um lado, os choques de demanda de China, ndia e Brasil, associados ao crescimento econmico, o qual traz incluso de novos consumidores, aumentam o consumo geral, inclusive de alimentos. Essas economias emergentes elevam a competio por recursos escassos petrleo e terras agricultveis , elevando assim os preos das matrias-prima. De outro, a partir de 2003, a invaso americana ao Iraque reduziu a oferta potencial de petrleo. Assim, o alto preo do barril relaciona-se nova demanda e retrao da oferta. Como a moderna agricultura intensiva em energia, o preo do petrleo impacta os custos agrcolas. Este fato explica o porqu do segmento de alimentos e bebidas comercializvel se mostrar bastante voltil, j que o esse depende da conjuntura internacional.
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Bolsa Famlia: avanos e desafios (2003-2010)
no intuito de reduzir o dficit em capacidade de absoro deste grupo promoveria um aumento produtivo, sem ao menos mudar o ambiente tecnolgico. No que se refere aos componentes do terceiro grupo, importante lembrar que estes esto fora do sistema produtivo como um todo, no somente do setor agropecurio, mas fundamentalmente da economia em geral. Por isso, polticas assistencialistas e menos voltadas ao desenvolvimento de capacidade produtiva e tecnolgica se justificam. O escasso acesso ao uso de tecnologias somado ao baixo conhecimento tcnico e cientfico compromete o fomento de curto prazo deste grupo. Contudo, esforos voltados para a obteno de resultados de longo prazo so prioritrios na incluso destes produtores na dinmica de produo moderna do setor agropecurio.
4 TENDNCIAS PARA OS PRXIMOS ANOS 4.1 Brasil
Esta seo , em grande parte, baseada no trabalho Projees do agronegcio, Brasil 2009/10 a 2019/20 (BRASIL, 2010). O agronegcio brasileiro tem grande potencial de crescimento. O mercado interno expressivo, e o mercado internacional tem apresentado acentuado crescimento do consumo. Pases superpopulosos tero dificuldades de atender s demandas devido ao esgotamento de suas reas agricultveis. As dificuldades de reposio de estoques mundiais; o acentuado aumento do consumo especialmente de gros, como milho, soja e trigo; o processo de urbanizao em curso no mundo criam condies favorveis aos pases como o Brasil, que tm imenso potencial de produo e tecnologia disponvel. A disponibilidade de recursos naturais no Brasil fator de competitividade. O trabalho realizado pelo Mapa (BRASIL, 2010) mostra que os produtos mais dinmicos do agronegcio brasileiro devero ser soja, carne de frango, acar, etanol, algodo, leo de soja e celulose. Esses produtos indicam elevado potencial de crescimento da produo e das exportaes para os prximos anos. Esses resultados podem ser verificados nas tabelas que se seguem (tabelas 4, 5, 6, 7 e 8).
TABELA 4
Produto Milho Soja Trigo Laranja Carne de frango Carne bovina Carne suna
Projees 2008-2009 a 2019-2020 resultados de produo Brasil

Unidade Milhes de toneladas Milhes de toneladas Milhes de toneladas Milhes de toneladas Milhes de ton. eqiv. carcaa Milhes de ton. eqiv. carcaa Milhes de ton. eqiv. carcaa 2008-2009 50,97 57,09 5,67 18,54 11,13 7,83 3,19 2019-2020 70,12 81,95 7,07 21,06 16,63 9,92 3,95 Variao (%) 37,57 43,55 24,7 13,55 49,44 26,76 23,91 (Continua)
Sistema nico de Assistncia Social: sua contribuio na proteo social brasileira

(Continuao) Produto Cana-de-acar Acar Etanol Algodo Arroz feijo Leite farelo de soja leo de soja Batata inglesa Mandioca fumo Papel Celulose Unidade Milhes de toneladas Milhes de toneladas Bilhes de litros Milhes de toneladas Milhes de toneladas Milhes de toneladas Bilhes de litros Milhes de toneladas Milhes de toneladas Milhes de toneladas Milhes de toneladas Milhes de toneladas Milhes de toneladas Milhes de toneladas fonte: AGE/Mapa, 2010. 2008-2009 696,44 31,50 27,67 1,19 12,63 3,48 30,34 22,48 5,69 3,39 26,42 0,83 9,41 12,70 2019-2020 893,00 46,70 62,91 2,01 14,12 4,27 37,75 28,17 7,92 4,17 30,19 1,08 12,24 18,10 Variao (%) 28,22 48,24 127,33 68,19 11,72 22,61 24,45 25,27 39,08 23,03 14,26 29,78 30,04 42,56
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A produo de gros soja, milho, trigo, arroz e feijo dever passar de 129,8 milhes de toneladas em 2008-2009 para 177,5 milhes em 2019-2020. Isso indica um acrscimo de 47,7 milhes de toneladas produo atual do Brasil e, em valores relativos, 36,7%. A produo de carnes (bovina, suna e frango) dever aumentar em 8,4 milhes de toneladas. Isso representa um acrscimo de 37,8% em relao produo de carnes de 2009. Trs outros produtos com elevado crescimento previsto so o acar com mais 15,2 milhes de toneladas, o etanol com 35,2 bilhes de litros e o leite com 7,4 bilhes de litros.
TABELA 5
Principais tendncias da agropecuria brasileira
Gros Milho Soja Trigo Arroz feijo Total Milhes de toneladas 2008-2009 50,97 57,09 5,67 12,63 3,48 129,84 2019-2020 70,12 81,95 7,07 14,12 4,27 177,52 Carnes frango Bovina Suna Total Milhes de toneladas 2008-2009 11,13 7,83 3,19 22,14 2019-2020 16,63 9,92 3,95 30,5 Aumento 5,5 2,09 0,76 8,36
Mais 8,4 milhes de toneladas = 37,75%
Mais 47,7 milhes de toneladas = 36,7% (Continua)
348
(Continuao) Outros Acar Etanol Leite fonte: Brasil (2010). Mais 15,2 milhes de toneladas Mais 35,2 bilhes de litros Mais 7,4 bilhes de litros
O crescimento da produo agrcola no Brasil deve se dar com base na produtividade. Dever ser mantido forte crescimento da produtividade total dos fatores como trabalhos recentes tm mostrado.4 Os resultados revelam maior acrscimo da produo agropecuria que os acrscimos de rea. As projees indicam que de 2010 a 2020 a taxa anual mdia de crescimento da produo de lavouras deve ser de 2,67%, enquanto a rea dever expandir-se anualmente em 0,45%. As estimativas realizadas at 2019-2020 so de que a rea total plantada com lavouras deve passar de 60 milhes de hectares em 2010 para 69,7 milhes em 2020. Um acrscimo de 9,7 milhes de ha. Essa expanso de rea est concentrada em soja, mais 5,1 milhes de ha, e na cana-de-acar, mais 4,3 milhes. O milho deve ter uma expanso de rea por volta de quase um milho de ha e as demais lavouras analisadas mantm-se praticamente sem alterao ou devem perder rea, como caf, arroz, laranja e outros. A expanso projetada das reas de cana-de-acar e soja pode ser mais bem observada pelo grfico 7.
GRfICO 7
Expanso da rea plantada com soja e cana-de-acar 2009-2020
fonte: AGE/Mapa. Notas: Para soja, utilizou-se rea plantada e para cana-de-aar rea colhida. Refere-se cana destinada rea de produo para acar e lcool e outros fins, como forrageiras, cachaas etc.
4. Confira Gasques et al. (2010) e Gasques, Bastos e Bacchi (2009).
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Apesar de o Brasil apresentar nos prximos anos forte aumento das exportaes, o mercado interno ser um forte fator de crescimento. Do aumento previsto nos prximos anos na produo de soja e milho (52% e 80%, respectivamente), parte deste crescimento ser dirigido ao mercado interno. Haver, assim, uma dupla presso sobre o aumento da produo nacional, devido ao crescimento do mercado interno e das exportaes do pas. Nas carnes, haver forte presso do mercado interno. Da produo de carne de frango prevista em 2020, 65,3% sero destinados ao consumo interno; da carne bovina produzida, 77% devero ir ao mercado interno e, na carne suna, 80% sero destinados ao consumo domstico. Deste modo, embora o Brasil seja, em geral, um grande exportador de vrios desses produtos, o consumo interno predominante no destino da produo.
TABELA 6
Produto Milho Soja Suco de laranja Carne de frango Carne bovina Carne suna Acar Etanol Algodo farelo de soja leo de soja Leite Celulose Papel fonte: AGE/Mapa.
Projees 2008-2009 a 2019-2020 - resultados de exportao Brasil

Unidade Mil toneladas Mil toneladas Mil toneladas Mil ton. equiv.carcaa Mil ton. equiv.carcaa Mil ton. equiv.carcaa Mil toneladas Bilhes de litros Mil toneladas Mil toneladas Mil toneladas Milhes de litros Mil toneladas Mil toneladas 2008-2009 7.000 27.600 2.030 3.550 1.690 610 21.140 4.680 440 12.300 1.500 1.050 7.040 1.980 2019-2020 12.620 37.870 2.650 6.090 3.090 830 32.200 15.120 830 13.640 2.290 1.940 11.080 2.820 Variao (%) 80,3 37,2 30,1 71,5 82,8 37,3 52,3 222,9 91,6 10,9 52,8 84,3 57,39 42,42
Haver expressiva mudana de posio do Brasil no mercado mundial. A relao entre exportaes brasileiras e comrcio mundial mostra que em 2019-2020 as exportaes de carne bovina brasileira representaro 30,3% do comrcio mundial, a carne suna representar 14,20% do comrcio e a carne de frango participar com 48,1% do comrcio mundial. Esses resultados indicam que o Brasil manter sua posio de primeiro exportador mundial de carne bovina e de carne de frango.
350
TABELA 7
Brasil no comrcio mundial de alimentos participaes

2009-2010 Acar Caf verde gro Soja gro farelo soja leo de soja Milho Carne bovina Carne porco Carne de frango 46,5 27,2 30,2 22,1 21,1 10,1 25,0 12,4 41,4 2013-2014 46,5 27,2 31,9 20,7 16,2 10,9 30,9 14,0 47,7 2014-2015 46,5 27,2 32,5 20,5 16,4 11,2 30,7 13,9 48,0 2019-2020 46,5 27,2 35,8 19,5 17,8 12,7 30,3 14,2 48,1
fonte: USDA (2010) e AGE/Mapa 2010. Nota: Obtidas pela relao entre as exportaes brasileiras e as exportaes mundiais. Para caf, manteve-se a posio de 2009-2010, pois no se dispe de projees desse produto.
4.2 Projees regionais
As projees regionais tm por objetivo indicar possveis tendncias de produtos selecionados nas principais regies produtoras do pas. Os produtos analisados foram: arroz, no Rio Grande do Sul; milho, em Mato Grosso, Paran e Minas Gerais; soja, no Mato Grosso, Rio Grande do Sul e Paran; trigo, no Paran e Rio Grande do Sul; e cana-de-acar, em So Paulo, Paran, Mato Grosso, Minas Gerais e Gois. As projees regionais foram realizadas para produo e rea plantada.
TABELA 8
Pro jees de produo e rea em estados selecionados projees regionais 2009-2010 a 2019-2020
Produo (mil ton.) Arroz 2008-2009 RS 7.905 2019-2020 9.760 Variao (em %) 23,5 Milho 2008-2009 MT PR MG 8.082 11.101 6.451 2019-2020 15.705 16.675 8.572 Variao (em %) 94,3 50,2 32,9 2008-2009 1.641 2.783 1.284 2019-2020 3.091 3.258 1.187 (Continua) 2008-2009 1.105 2019-2020 1.252 rea plantada (mil ha)

(Continuao) Produo (mil ton.) Soja 2008-2009 RS MT PR 7.912 17.963 9.510 2019-2020 8.533 27.944 13.225 Variao (em %) 7,8 55,6 39,1 Trigo 2008-2009 PR RS 3.201 2.059 2019-2020 3.769 2.553 Variao (em %) 17,7 24 Cana-de-acar 2008-2009 SP PR MT MG 400.539 55.086 16.853 56.098 2019-2020 601.892 90.280 23.906 98.155 Variao (em %) 50,3 63,9 41,9 75 2008-2009 4.691 644 246 679 2019-2020 6.817 860 341 1.129 2008-2009 1.152 980 2019-2020 1.138 815 2008-2009 3.823 5.828 4.069 2019-2020 4.041 8.289 5.108 rea plantada (mil ha)
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fonte: AGE/Mapa, 2010, arquivo: documentos/rascunho projees regionais.
As projees regionais mostram acentuado aumento da produo de milho e soja no Mato Grosso nos prximos anos milho, 94,3%, e soja, 55,6%. Do mesmo modo, a rea de soja em Mato Grosso dever sofrer aumento de 2,46 milhes de hectares. Esse nmero representa quase 50% da expanso da rea de soja do pas, que dever ser de 5 milhes de hectares. No Paran, a soja ganha aproximadamente 1 milho de hectares no fim das projees, e o Rio Grande do Sul manter a rea quase inalterada nos prximos anos. As projees de produo de cana-de-acar mostram que o estado de So Paulo expandir a produo em 50,3% nos prximos anos, passando de 400,5 milhes de toneladas em 2008-2009 para 602 milhes no fim do perodo das projees. Por sua vez, a rea com cana-de-acar nesse estado expandir-se- em 46% passando de 4,7 milhes de hectares em 2008-2009 para 6,8 milhes em 2019-2020. Como se observa, a cana-de-acar se expande a taxas elevadas em estados no tradicionais nessa atividade. Isso acontece no Paran, Mato Grosso, em Minas Gerais e Gois.
O agronegcio um setor fundamental da economia brasileira tanto em termos de gerao de renda quanto para promoo de divisas. Verifica-se que o setor responsvel por um quarto do PIB do pas com um crescente ganho de participao
352
da agroindstria e da distribuio no PIB da cadeia produtiva. As exportaes da cadeia agropecuria representaram 42,5% do total das exportaes em 2009, gerando um saldo de R$ 54,8 milhes para a balana comercial. A taxa de crescimento da renda dos pases em desenvolvimento, especialmente dos pases asiticos em desenvolvimento, e o processo de urbanizao de pases como China e ndia, que ainda possuem a maior parte de sua populao no meio rural, devem aumentar a demanda de alimentos em 70% em 2050, que pode ser suprida pela utilizao de terras agricultveis ainda inexploradas e pelos ganhos de produtividade. O Brasil o pas com melhor potencial de crescimento e mais rpido, podendo aumentar sua produo agropecuria em 40% at 2019. A elevao dos preos dos combustveis fsseis, a evoluo e disponibilizao dos motores FFV e o comprometimento institucional de muitos pases para o aumento da participao de fontes de energia renovveis e limpas em suas matrizes energticas, operacionalizado, principalmente, pela determinao de mistura de biocombustveis, em mais ou menos proporo, aos combustveis fsseis, abre uma promissora janela de oportunidades para o Brasil, pois tais fatores criam uma demanda consistente e crescente para os biocombustveis. O pas possui clima favorvel e domina a tecnologia para produo de etanol a baixo custo, alm de poder explorar o mercado de biodiesel, produzido a partir de oleaginosas. Contudo, segundo a Fapri (2010), a dificuldade de diversos pases atenderem ao aumento de suas necessidades de alimentos pode resultar em dficit acentuado de gros nos prximos anos. Pelos dados dessa instituio, possvel que em 2020 haja um dficit de arroz, soja, milho e trigo da ordem de 458,5 milhes de toneladas. Deste total, 356,3 milhes podem ser atendidos pelo comrcio, mas, mesmo assim, podero faltar 102,3 milhes de toneladas. Os efeitos mais imediatos desses resultados so o aumento da carncia alimentar mundial, especialmente nas regies pobres, e a elevao dos preos agrcolas. Como analisado, o Brasil poder suprir parte importante do mercado mundial de alimentos. A produtividade tem sido crescente e a taxa de crescimento uma das maiores do mundo, expressa em termos de produtividade total dos fatores. Em mdia essa taxa tem crescido a 3,6% ao ano nos ltimos 30 anos. Porm, para que o crescimento da produtividade possa continuar nos prximos anos, trs fatores so essenciais: investimentos em logstica, principalmente nas reas em que esto previstos os maiores aumentos de produo; e melhorias nas reas porturia, rodoviria e de comunicao. Outro fator para o crescimento da produtividade nos prximos anos o crdito rural, devido ao papel que essa poltica tem na formao de capital, no acesso s inovaes tecnolgicas e no estmulo oferta de produtos agrcolas.
353
Finalmente, necessrio dar continuidade aos investimentos em pesquisa, tanto da Embrapa como das universidades e dos institutos de pesquisa do pas. Ademais, devem-se traar polticas pblicas que incorporem na moderna produo aqueles setores mais atrasados e com baixa capacidade de absoro tecnolgica, o que contribuiria para o desenvolvimento econmico como um todo.
354
REFERNCIAS
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ANEXO TABELA 1A
(Em mil ton.)
Soja em gros 2000/2001 Pases Eua Brasil Argentina China Outros Total Produo 75055 39500 27800 15400 18004 175759 Participao (%) 42,7% 22,5% 15,8% 8,8% 10,2% 100,0% 2010/2011 Produo 93441 65000 50000 14600 30651 253692 Carne bovina 2000 Pases EUA Brasil EU-27 China Outros Total Produo 12298 6520 8492 5131 21123 53564 Participao (%) 23,0% 12,2% 15,9% 9,6% 39,4% 100,0% 2010 Produo 11789 9300 7920 5550 22066 56625 Caf verde 1999/2000 Pases Brasil Vietn Indonsia Colmbia Outros Total Produo 1848000 660600 399600 570720 3334260 6813180 Participao (%) 27,1% 9,7% 5,9% 8,4% 48,9% 100,0% 2009/2010 Produo 2688000 1050000 549000 492000 2760360 7539360 Cana-de-Acar 1998 Pases Brasil ndia China Tailndia Outros Total Produo 345255 279542 87204 46873 516646 1275520 Participao (%) 27,1% 21,9% 6,8% 3,7% 40,5% 100,0% 2008 Produo 648921 348188 124918 73502 547564 1743093 Participao (%) 37,2% 20,0% 7,2% 4,2% 31,4% 100,0% 88,0% 24,6% 43,2% 56,8% 6,0% 36,7% Variao da produo Participao (%) 35,7% 13,9% 7,3% 6,5% 36,6% 100,0% 45,5% 58,9% 37,4% -13,8% -17,2% 10,7% Variao da produo Participao (%) 20,8% 16,4% 14,0% 9,8% 39,0% 100,0% -4,1% 42,6% -6,7% 8,2% 4,5% 5,7% Variao da produo Participao (%) 36,8% 25,6% 19,7% 5,8% 12,1% 100,0% 24,5% 64,6% 79,9% -5,2% 70,2% 44,3% Variao da produo
Produo mundial, participao dos principais produtores e variao da produo em atividades selecionadas
fontes: USDA (2010) e fAO (2010). Elaborao prpria.
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TABELA 2A
(Em mil ton.)
Exportaes, participao dos principais exportadores e variao das exportaes no comrcio de produtos selecionados
Soja em gros 2000/2001 Pases EUA Brasil Argentina Paraguai Outros Total Exportaes 27103 15469 7304 2509 1431 53816 Participao (%) 50,4% 28,7% 13,6% 4,7% 2,7% 100,0% 2010/2011 Exportaes 39054 29400 12500 4835 5318 91107 Carne bovina 2000 Pases Brasil Austrlia EUA ndia Outros Total Exportaes 488 1316 1120 344 2654 5922 Participao (%) 8,2% 22,2% 18,9% 5,8% 44,8% 100,0% 2010 Exportaes 1825 1350 930 625 2527 7257 Caf verde 1999/2000 Pases Brasil Vietn Colmbia Indonsia Outros Total Exportaes 1209840 685980 543600 339420 2785140 5563980 fonte: USDA (2010). Elaborao prpria. Participao (%) 21,7% 12,3% 9,8% 6,1% 50,1% 100,0% 2009/2010 Exportaes 1744800 1008600 471000 463500 2209920 5897820 Participao (%) 29,6% 17,1% 8,0% 7,9% 37,5% 100,0% 44,2% 47,0% -13,4% 36,6% -20,7% 6,0% Variao da exportao Participao (%) 25,1% 18,6% 12,8% 8,6% 34,8% 100,0% 274,0% 2,6% -17,0% 81,7% -4,8% 22,5% Variao da exportao Participao (%) 40,1% 31,9% 15,9% 4,7% 7,3% 100,0% 44,1% 90,1% 71,1% 92,7% 271,6% 69,3% Variao da exportao
CAPTULO 10
POLTICA DE CRDITO RURAL
O propsito geral deste estudo analisar a poltica de crdito agricultura brasileira, enfatizando seu desempenho em perodo recente. uma anlise de longo prazo focalizando o tema relevante do financiamento da agricultura e do desenvolvimento econmico em um contexto global. Depois de breve introduo sobre aspectos gerais da poltica, o estudo focaliza a evoluo e os resultados da poltica de crdito rural e do produto social da agricultura no perodo 1969-1985, quando a economia brasileira era fechada e caracterizada por uma poltica comercial restritiva, apesar da aprecivel participao de alguns produtos agropecurios nas exportaes mundiais: acar, algodo, borracha, caf, soja e carnes. Neste primeiro perodo, o volume do crdito e o produto interno bruto (PIB) da agricultura aumentaram rapidamente. Em seguida, o trabalho procura refletir em maior detalhe o perodo 1986-2009, quando a economia brasileira j havia iniciado especialmente na dcada de 1990 razovel processo de abertura comercial. Foi a que, contrariamente ao observado no primeiro perodo, o PIB da agricultura, depois de forte queda, mostrou tendncia de crescimento enquanto a oferta do crdito formal declinou muito e s a partir de 1995 mostrou alguma recuperao. Posteriormente, so apreciadas as principais caractersticas e mudanas deste segundo perodo nas polticas de crdito e macroeconmicas. Ademais, agora em um cenrio tpico de abertura comercial, so examinados os principais impactos dessas transformaes sobre o setor agropecurio. Na parte final, aparecem as consideraes finais do estudo e algumas lies da experincia brasileira de crdito rural, que podero subsidiar o desenho de novo modelo de financiamento agricultura e ao meio rural.
OS DADOS
As principais fontes dos dados secundrios utilizados neste trabalho so a Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e o Banco Central do Brasil (Bacen). Para o crdito rural, o perodo selecionado e disponvel 19692009. Para os dados das contas nacionais, o perodo 1947-2008. Neste sentido, vale dizer que a reformulao metodolgica feita recentemente pelos pesquisadores do IBGE alterou para mais os valores do PIB brasileiro. Esses novos valores foram devidamente incorporados neste trabalho.
360
1 INTRODUO
A experincia brasileira de crdito agricultura pode fornecer introspeces interessantes aos policymakers de outros pases, especialmente se estes atriburem prioridade oferta de crdito barato e seletivo visando modernizao da agricultura e o desenvolvimento do meio rural. Alis, isto parece ter acontecido em pases como ndia, Jamaica, Mxico, Filipinas, Colmbia, Peru e Chile, alm do Brasil (ADAMS, 1971; ADAMS, GONZALEZ-VEGA, VON PISCHKE, 1987; VEGA, 1987, BNB, IICA, 1993; ALVARADO, 1993). Desde logo, vale dizer que a experincia brasileira diferenciada em vrios aspectos. Historicamente, o Brasil regulou e ainda regula fortemente os mercados financeiros visando alcanar objetivos de desenvolvimento econmico (MEYER et al. 1973; ARAJO, MEYER, 1977 e 1978; SHIROTA, ARAJO, MEYER, 1990; ARAJO et al., 2007). As autoridades econmicas/monetrias do pas foram particularmente ativas na criao de prescries e regulamentos convencionais e inovadores nos mercados financeiros. Tetos e quotas, mecanismos de desconto e redesconto, exigncias na aplicao de reservas bancrias e taxas de juros preferenciais foram extensivamente empregados para induzir os bancos a prestar servios de crdito e financiamento aos agricultores. Os objetivos dessa poltica intervencionista visavam modernizao, formao de capital na agricultura e maior eficincia do sistema bancrio, via aplicao compulsria de servios financeiros ao setor rural especialmente nas regies mais pobres. Em larga escala, no Brasil, o sistema de crdito agricultura constitudo pelas instituies financeiras formais, com referncia especial aos bancos comerciais, oficiais e privados. O Banco Central (criado em 1964) e o Conselho Monetrio Nacional fornecem ao governo federal instrumentos eficazes para controlar os bancos. Alm disso, a maior parte da oferta de emprstimos rurais era e ainda suprida pelo Banco do Brasil (BB). Os objetivos do Sistema de Nacional de Crdito Rural, enunciados em 1965 pela Lei no 4.829 so: i) financiar substancial parcela dos custos operacionais da produo e comercializao; ii) promover a formao de capital; iii) promover e acelerar a adoo e difuso de tecnologia moderna; e iv) fortalecer a posio econmica dos pequenos e mdios agricultores. Implcito, mas tambm objetivo importante foi o uso do crdito subsidiado para compensar os agricultores especialmente o pequeno e pobre das distores macroeconmicas controles de preos, impostos nas exportaes e restries ao comrcio, entre outros visando a industrializao e o controle da inflao. Alm disso, os ajustes na poltica de crdito foram e tm sido usados para solucionar problemas de curto prazo: preos elevados dos fertilizantes, geadas nos cafezais em 1975, choques do petrleo de 1974 e 1978, crises de
Poltica de Crdito Rural
361
instabilidade macroeconmicas nos anos 1980, descasamento entre a indexao de preos dos produtos e das dvidas, em 1990, volatilidade dos preos e da renda nos anos 2000 e as crises do endividamento de 1990 a esta data. A combinao do crdito fcil com polticas de preos relativos e de comrcio influenciou sobremaneira o uso de insumos/fatores e a produo na agricultura. Um aprecivel nmero de regras, regulamentos, programas e projetos foram estabelecidos pelo Banco Central. Os programas e os projetos tinham objetivos, taxas de juros, prazos e esquemas de reembolso especficos. Trs caractersticas gerais da poltica de crdito merecem destaque. A primeira de taxas nominais de juros fixadas em nveis inferiores aos praticados em outros emprstimos. Estes controles resultaram em taxas reais negativas, especialmente de 1973 a 1993, devido s altas taxas de inflao. Como segunda caracterstica, os inmeros incentivos e controles para que os bancos emprestem mais recursos aos agricultores com recursos do seu passivo principalmente depsitos lquidos vista e fundos do Tesouro Nacional. Em terceiro lugar, desde a criao do Programa de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) em 1996 com objetivo social e distributivo, as taxas nominais de juros dos emprstimos feitos aos grupos de produtores da agricultura familiar so fixadas bem abaixo das taxas dos emprstimos dirigidos aos agricultores comerciais. Em primeiro momento, o uso do crdito subsidiado cresceu vertiginosamente, quando as taxas de juros eram negativas (em termos reais) e atingiam em alguns anos valores impressionantes, prximos de -40% nas linhas de financiamento dos insumos modernos. Nesse perodo, a demanda excessiva por crdito e a oferta abundante de dinheiro barato em boa parte proveniente dos depsitos vista e da conta movimento junto ao Banco do Brasil fizeram que o valor total dos emprstimos alcanasse percentuais prximos do PIB da agricultura. Outra caracterstica da poltica nesse perodo de rpido crescimento econmico foi seu uso, por parte das autoridades monetrias, como principal instrumento de uma poltica de modernizao da agricultura, seja estimulando a demanda por insumos modernos produzidos pela indstria j instalada no Brasil e/ou compensando o efeito negativo sobre o setor de algumas polticas macroeconmicas. Estima-se que o subsdio concedido por meio de crdito rural representou em mdia cerca de 10% do produto agropecurio; e, em 1980, teria ultrapassado os 20%.
2 O PERODO 1969-1985
Neste primeiro perodo, aumentaram significativamente o PIB agropecurio e a oferta de crdito formal aos agricultores em nmero de contratos e valor dos emprstimos. O uso de insumos modernos sinalizou tambm aprecivel expanso. Mas a maioria dos agricultores do pas no teve acesso ao crdito. E a parcela destinada aos pequenos agricultores foi especialmente pequena.
362
Considerando a possvel existncia de efeito extenso originado dos fazendeiros, primeiros usurios de inovaes tecnolgicas (mecnicas e biolgicas), a poltica de crdito pode ser fator importante para mudar e para elevar a funo de produo agregada da agricultura comercial. Entretanto, como o valor da produo critrio para conceder emprstimos bancrios, com a conhecida propriedade de fungibilidade do dinheiro, torna-se difcil estabelecer, com segurana, uma linha da causalidade entre crdito e produtividade ou produo. Assim, costuma-se aceitar certo grau de substituio de recursos internos por recursos externos, obtidos via crdito barato. E as consequncias naturais dessa substituio sero impactos negativos no lado da eficincia tanto na produo como na alocao de recursos. Dessa a fase inicial de financiamento formal agricultura, duas perguntas relacionadas entre si e no respondidas, emergem da experincia brasileira. A primeira: Qual seria a demanda por crdito se a agricultura fosse menos discriminada como foi no passado por meio de controles de preos, taxas de cmbio sobrevalorizadas e controles na exportao? A segunda: Teria sido melhor o desempenho dos bancos, especialmente em termos da equidade, se tivessem mais incentivos para fazer emprstimos agrcolas? Os grficos 1, 2 e 3 mostram a evoluo dos valores anuais do PIB da agricultura, do PIB total do pas e da participao relativa da agricultura na produo total do Brasil em todo o perodo em que as estatsticas de contas nacionais so disponveis, ou seja, de 1947 a 2008. O mesmo procedimento adotado na apresentao e na anlise das estatsticas oficiais do Banco Central para o crdito rural, ou seja, de 1969 a 2009. Ver as figuras 4 e 5. De 1969 a 1985, as estatsticas das contas nacionais mostram uma evoluo interessante e diferenciada: em um primeiro momento, de forte crescimento, e em seguida, de declnio. O PIB agropecurio cresceu 3,3 vezes, ao passar de R$ 72,2 bilhes em 1969 para R$ 238,4 bilhes em 1985. Enquanto isso o PIB total da economia brasileira cresceu 3,03 vezes, de R$ 723,4 bilhes a R$ 2.195,5 bilhes. Nos dois casos (PIB agro e PIB total), houve oscilaes significativas de queda, especialmente entre 1977 e 1983. Demais, a participao relativa do PIB agricultura no PIB total oscilou no perodo entre 10% e 11%, desconsiderando algumas variaes anuais, para mais ou para menos. No longo prazo e como esperado, a participao relativa decrescente.
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GRfICO 1
Evoluo do PIB do setor agropecurio Brasil, anual, 1947-2008

(Em R$ ago. 2009; deflacionado pelo IGP-DI)
fontes: IBGE e Ipeadata. Elaborao prpria.
GRfICO 2
Evoluo do PIB total Brasil, anual, 1947-2008

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GRfICO 3
Evoluo da participao percentual do PIB agropecurio no PIB total do pas Brasil, 1947-2008
2.1 E a oferta de crdito?
Entre 1969 e 1985, estima-se que os emprstimos de custeio da produo, geralmente com nove a 12 meses de prazo, representavam algo em torno 60% do nmero de contratos e do valor dos emprstimos feitos. O restante do crdito era dividido entre emprstimos de comercializao, com prazos de alguns poucos meses, e emprstimos de investimento para maquinaria, animais e cultivos permanentes, com prazos de dois a oito anos.1 Neste perodo volumes expressivos de emprstimos de comercializao beneficiaram indivduos no fazendeiros, o que sugere que o crdito total de curto prazo obtido pelos agricultores aparece subestimado, enquanto a estimativa do crdito total est superestimada. O grfico 4 registra a evoluo do nmero de contratos feitos ano a ano nesse primeiro perodo, segundo a modalidade (custeio, investimento e comercializao) e o nmero total. De 1969 a 1985, o total de novos contratos aumentou duas vezes, de 1,14 para 2,3 milhes.
1. Ao contrrio dos dados estatsticos de muitos pases, no Brasil so referentes a emprstimos feitos no ano, e no a saldos devedores. Ademais, as taxas de inadimplncia no perodo 1969-1985 foram muito baixas. Logo, os dados deste trabalho devem representar os montantes dos novos emprstimos oferecidos aos agricultores.
365
Em 1985, os contratos de custeio representavam 79, 5, % do total; os de investimento e comercializao correspondiam, respectivamente, a 18,6% e a 1,9% do total de contratos. Importante observar que entre 1981 e 1984 houve forte reduo no total de contratos concedidos aos agricultores. Coincidentemente, um perodo de grande instabilidade na economia brasileira.
GRfICO 4
Evoluo do nmero de contratos de crdito rural nas modalidades de custeio, investimento e comercializao Brasil, 1969-20091
fonte: Bacen. Elaborao prpria. Nota: 1 Dados preliminares, de janeiro a novembro de 2009.
No grfico 5, em valor real, so apresentados outros indicadores da evoluo da oferta de crdito rural total e por modalidade. No perodo 1969-1985, o valor global sai de R$ 31 bilhes no primeiro ano e atinge R$ 84 bilhes em 1985, ou seja, um aumento de 2,7 vezes. S que de 1975 (ano das geadas no Paran e em So Paulo) a 1982 (auge da crise de instabilidade macroeconmica) a oferta de crditos superou de longe a marca dos R$ 100 bilhes, tendo seu pico em 1979 com mais de R$ 156 bilhes. Este expressivo valor correspondeu a 75% do PIB anual da agricultura. Em 1969, a modalidade custeio respondeu por 47% do valor total dos emprstimos rurais; o investimento por 28% e a comercializao por 25%. Em 1985, o custeio chega a 71% da oferta total, enquanto o investimento cai para 13% e a comercializao para 16%. No excepcional ano de 1979, essas propores foram 50% no custeio e as modalidades investimento e comercializao, cada uma com 25%.
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GRfICO 5
Evoluo do volume de crdito rural total e por modalidade de custeio, investimento e comercializao Brasil 1969-20091
fonte: Bacen. Elaborao prpria. Nota:1 Dados preliminares de janeiro a novembro de 2009.
A relao emprstimos de custeio/PIB da agricultura cresceu de 20% em 1969 a um pico de 45% em 1982, e depois caiu para 25% em 1985, enquanto a relao de emprstimos totais/PIB do setor passou de 43% a 75% em 1979; caindo a seguir para 38% em 1985. Estas relaes esto entre as mais altas encontradas na maioria dos pases da Amrica Latina nos anos 1960, e, possivelmente na dcada seguinte (ADAMS, 1971). Os dados sugerem a existncia de uma correlao positiva entre crdito e produto. Tambm evidente foi o fato de o crdito ter crescido rapidamente, quase acompanhando o ritmo de crescimento do produto da agricultura, enquanto o PIB setorial continuou em nveis elevados mesmo quando a oferta de emprstimos rurais declinava. Outro indicador importante da poltica de crdito rural no Brasil a evoluo do tamanho mdio dos emprstimos. At 1979, e em valores reais, o tamanho mdio dos emprstimos de custeio aumentou de R$ 21 mil, em 1969, para R$ 57 mil, declinando ento at R$ 32,5 mil em 1985. Os resultados dos emprstimos totais mdios so similares: o tamanho mdio cresce de R$ 27 mil em 1969 para R$ 76 mil em 1976 e em seguida cai at R$ 36 mil em 1985. Eles sugerem uma coincidncia importante entre maiores tamanhos das mdias dos emprstimos, em 1975 e 1976, e a crise da geada nos cafezais dos estados de So Paulo e Paran em 1975; tpica situao emergencial.
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Entre as questes polmicas da poltica de crdito no Brasil, sobressai seu possvel efeito regressivo na distribuio da renda dos agricultores. Quase 90% das fazendas no relataram nenhum emprstimo de fontes formais ou informais no Censo 1970, e essa proporo teria cado para 80% em 1980. Mesmo admitindo possveis limitaes dos dados, o acesso ao uso de crdito foi muito menor do que se poderia antecipar. Aproximadamente um tero das fazendas nos trs estratos de maior tamanho (acima de 100 hectares) relatou a obteno de emprstimos nos estabelecimentos rurais. E somente 4% dos estabelecimentos nos estratos de menor tamanho (menos de 10 hectares) acusaram a obteno de emprstimos. Possivelmente, esta evidncia suporta a teoria da () lei do ferro do crdito rural, aplicada s taxas de juros baixas (e negativas) no mercado financeiro rural dos pases em desenvolvimento (VEGA, 1987). Os bancos (principalmente oficiais) forneceram 87% dos emprstimos totais relatados em 1980, comparados a 79% em 1970. Tais resultados sugeriam um possvel efeito do tipo crowding out das fontes informais do crdito. Demais, os dois estratos de menor tamanho receberam muito menos crdito do que sua parcela (share) no nmero total de fazendas, enquanto os trs grupos maiores receberam mais. Considerando os nmeros dos Censos 1970 e 1980, a poltica de crdito no conseguiu aumentar a parcela dos pequenos agricultores no crdito formal. Esta foi uma das questes chaves de diversos estudos (ARAJO, MEYER, 1978; ARAJO, 1983; KAGEYAMA, HOFFMANN, 1987; SHIROTA, 1988). Foi tambm fonte de considervel debate sobre a poltica. O Banco do Brasil, por exemplo, relata que no perodo 1980-1983 aproximadamente 80% do nmero total dos emprstimos feitos pelo banco destinaram-se aos mini e pequenos agricultores. Entretanto, o valor de emprstimos foi altamente concentrado entre mdios e grandes agricultores. Em 1980, esses dois grupos (mdios e grandes) responderam por 20% dos contratos e 59% do valor. Em 1983, essa distribuio dos emprstimos do banco teria melhorado em favor dos grupos de menor tamanho. Estes grupos recebiam 37% do valor do crdito, enquanto os de maior tamanho apropriavam-se de 48% desse total.
3 O PERODO 1986-2009
No incio da dcada de 1980, as polticas da substituio de importao deixaram de ser opo prioritria em termos de poltica pblica. Os problemas do excessivo endividamento do pas no exterior impuseram dramtica reduo do fluxo de poupana e investimento estrangeiros. A capacidade de poupana do governo brasileiro, quase nula, e a inflao em alta causavam significativo stress social e poltico. Consequentemente, no havia sustentao poltica para a manuteno da maioria das polticas macroeconmicas adotadas nos anos 1970.
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Dois impactos da inflao modificaram a estrutura da oferta dos emprstimos rurais: a reduo da share de depsitos vista no volume total do passivo dos bancos; e a contrao e a falta de recursos financeiros de fontes governamentais. A indexao (correo monetria) dos valores e dos contratos, em toda a economia, alterou as preferncias das empresas e das famlias, de ativos monetrios para ativos no monetrios (OLIVEIRA, MONTEZZANO, 1981). Em 1972, por exemplo, os recursos monetrios (moeda e depsitos vista) representavam 37% dos recursos financeiros totais de bancos comerciais, declinando para apenas 7,8% em 1989. Durante esse mesmo perodo, a participao relativa dos depsitos de poupana cresceu de 6,5% para 24,5% do total. Nesse novo cenrio, vrias tentativas de ajustamento foram realizadas; e, como em perodos anteriores, priorizou-se o uso de instrumentos de poltica tipicamente voltados para o mercado. No caso particular da agricultura, foi proposta uma combinao de medidas para revigorar o processo de crescimento do setor garantindo o abastecimento interno e a gerao de divisas sem comprometer objetivos macroeconmicos de controle fiscal e monetrio. Conteno e racionalizao de gastos pblicos, maior realismo cambial e liberalizao comercial foram os objetivos perseguidos com frequncia nos diversos planos de ajustamento macroeconmico, desde o Plano Cruzado em 1986. Entretanto, a adoo de medidas que viabilizariam esses objetivos foi lenta e descontnua, dado o cenrio de drsticas e frequentes mudanas na ordem macroeconmica. Na verdade, as diversas administraes envolveram-se em penosa e prolongada negociao da dvida externa, em contnuos esforos para uma reforma fiscal e sucessiva aplicao de choques econmicos para reduzir as altas taxas de inflao (BARROS, ARAJO, 1991b). Ainda nos anos 1980, os efeitos da inflao sobre a oferta de crdito rural fizeram-se sentir nas principais fontes de recursos financeiros, ou seja, depsitos vista (exigibilidades) e recursos governamentais. Em 1986, foi adotado um conjunto de medidas visando a unificao do oramento da Unio e a transferncia do monitoramento da dvida pblica para a alada do Congresso Nacional. A extino da conta movimento foi uma dessas medidas. Essa conta cobria, diariamente, a diferena entre a captao no monetria e desembolsos do Banco do Brasil e do Banco Central. Entre os desembolsos estavam os emprstimos aos agricultores e os refinanciamentos feitos pelo Banco Central, cabendo, porm, a responsabilidade financeira ao Tesouro Nacional. Nbrega (1992) caracterizou esse mecanismo como rosca sem fim. De um lado, se aumentava a liquidez do mercado com os emprstimos do Banco do Brasil e, de outro, o Banco Central enxugava essa liquidez vendendo ttulos da dvida pblica. S que os juros da dvida eram debitados do Tesouro; obrigando-o a emitir mais ttulos para cobrir o nus crescente. Barros e Arajo (1991a) constataram que, a partir de 1987, a desativao da conta movimento reduziu a relao
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entre expanso da oferta monetria e oferta de crdito, porm essa relao no foi completamente eliminada. Os possveis efeitos da produo agropecuria sobre o nvel de preos e sobre o custo de vida induziam as autoridades econmicas a acreditar que o monitoramento da oferta de crdito evitaria quedas bruscas na produo de alimentos. Nessa fase de turbulncia, o governo obrigou-se a buscar fontes no inflacionrias de recursos para o crdito rural. Em 1986, criou-se a Caderneta de poupana rural, cujos recursos captados junto ao pblico, deveriam ser aplicados principalmente na agricultura. Entretanto, s os bancos oficiais foram autorizados a operar com essa nova fonte de recursos. E, a partir do primeiro ano de operao 1987 essa nova fonte recursos representou 23% do total dos financiamentos rurais. A Constituio Federal de 1988 criou os fundos constitucionais de financiamento FNO, FNE e FNCO gerados pelo percentual de 3% da arrecadao do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e do Imposto de Renda (IR) para aplicao de crdito subsidiado nas regies Norte (0, 6%), Nordeste (1,8%) e Centro-Oeste (0,6%), e prioridade para pequenos produtores rurais e industriais. As instituies que trabalham com esses recursos so o Banco da Amaznia (Basa) no Norte, o Banco do Nordeste do Brasil (BNB) no Nordeste e o Banco do Brasil no Centro-Oeste. Em 1991, o sistema de pagamento por equivalncia em produto nas operaes de crdito foi estabelecido pela Lei Agrcola.2 Esse sistema estabelecia que os produtos agrcolas fossem utilizados como forma de pagamento nos financiamentos, vinculando a correo dos valores emprestados evoluo dos preos dos produtos financiados. A equivalncia plena determinava que a quantidade contratada fosse igual quantidade a ser paga no vencimento do contrato, incluindo os encargos financeiros. A equivalncia com subveno determinava que os recursos destinados a cobrir eventuais diferenas negativas entre o valor apurado pela quantidade contratada de produto e a correo financeira da dvida no banco fossem cobertas pelo governo. E, a equivalncia com resduo estabelecia que a diferena entre o valor do produto e o da dvida, mais os custos financeiros ficassem a cargo do produtor-muturio, sendo essa diferena prorrogada temporariamente ou refinanciada na futura safra.3 Outra medida visando aumentar a oferta de crdito rural formal ocorreu em 1991, quando o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) instituio tradicionalmente voltada para o financiamento de investimentos industriais; aumentou de forma significativa sua carteira de aplicaes na agropecuria
2. Lei no 8.174, de 30 de janeiro de 1991, regulamentada pelo Decreto no 235, de 23 de outubro de 1991. 3. Alguns bancos oficiais chegaram a implantar esse sistema no crdito agrcola, porm deixaram de adot-lo alguns anos depois, em 1994.
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por meio da linha Finame Agrcola, do Programa de Operaes Conjuntas (POC) e do programa de operaes diretas do prprio banco. Em 2008, por exemplo, os programas do BNDES de apoio financeiro agropecuria foram: BNDES Cerealistas, de modernizao do setor de armazenagem; BNDES Compensao Florestal; PROCAP Produo, dirigido estrutura patrimonial das cooperativas; PASS, de financiamento estocagem de lcool etlico combustvel; PROCER, para financiar o capital de giro de empresas agroindustriais e agropecurias; e, mais os programas do governo federal administrados pelo BNDES e voltados ao financiamento da agropecuria. No trinio 2006-2008, os setores econmicos prioritrios, segundo a carteira de aplicaes do BNDES, foram a indstria e a infraestrutura; em segundo plano estavam os setores de comrcio e servios e a agricultura. Outro instrumento para atender as necessidades financeiras do setor foi a Cdula de Produto Rural (CPR), em 1994. Trata-se de uma cambial representativa da promessa de entrega futura de produtos agropecurios, podendo ser emitida por produtores e suas cooperativas. Foi inspirada nas cdulas de crdito rural e industrial criadas em 1967 e 1969, respectivamente.4 A utilizao da CPR permite a venda antecipada, vista, de parte da produo prpria. Suas principais caractersticas so: i) ttulo lquido e certo, transfervel por endosso e exigvel pela qualidade e quantidade de produto nele previsto; ii) preo livremente ajustado entre as partes; iii) admite garantias ajustadas entre as partes, como hipoteca, penhor, alienao fiduciria e aval; iv) possibilita a incluso de clusulas estabelecidas pelas partes, no ato da emisso, alm de aditivos posteriores; v) sujeita s normas do direito cambial; vi) enquanto vincenda, um ativo financeiro, sem a incidncia de Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servio (ICMS), podendo ser negociada em bolsas de mercadorias e de futuros ou em mercado organizado em leilo eletrnico e autorizado pelo Banco Central (caso do Banco do Brasil); e vii) negcios com CPR so registrados na Central de Custdia e Liquidao Financeira de Ttulos (CETIP), e mais recentemente na BM&F Bovespa, a fim de evitar duplicidade de venda. Atualmente, alm do Banco do Brasil, a BM&F Bovespa opera com a CPR, a taxas de juros livres, sobretudo depois de as autoridades monetrias terem autorizado a liquidao financeira dessa cambial. Em 2004, o Banco do Brasil aplicou em CPRs R$ 4,5 bilhes; em 2005, porm, esse valor caiu para R$ 2,6 bilhes. Entre os produtos financiados com a CPR, observa-se significativa concentrao na BM&F Bovespa: as estatsticas de estoque de fim de semestre revelam que nos ltimos cinco anos apenas trs produtos respondem por, no mnimo, 54% do total de CPR financeiras, destacando-se, entre eles, a soja em gros e o boi gordo. No caso de CPRs fsicas, esta concentrao ainda maior; o caf
4. Lei no 8.929, de 22 de agosto de1994.
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arbica com quase 100% do estoque. De modo geral, as Cdulas de Produto Rural tm o suporte do aval bancrio. Para o mercado de crdito formal agricultura, 1985 foi particularmente difcil. De um lado, os problemas de renda e de endividamento dos agricultores originados do frequente descasamento entre correo de preos mnimos e correo da dvida e, de outro, a severa escassez de recursos, causaram penoso e demorado processo de negociao entre as lideranas rurais e o governo. Nesse mesmo ano, as autoridades monetrias autorizaram as instituies financeiras a captar recursos no exterior, cuja taxa de juros para o tomador deve cobrir o custo de captao, o spread do banco e a taxa de variao cambial.5 Em 1996, cria-se o Programa de Securitizao da Dvida dos Agricultores at o limite de R$ 200 mil por agricultor, com o prazo bsico de sete anos e juros de 3% ao ano (a.a.) mais variao do preo mnimo de um produto amparado pela poltica de preos mnimos.6 Foi tambm implantado o PRONAF, regido pela Resoluo no 2310 do Banco Central e destinado a pequenos agricultores que utilizam principalmente a mo de obra familiar, at o limite de crdito de R$ 5 mil no custeio e de R$ 15 mil no investimento. O programa tambm dirigido a grupos de agricultores para investimentos no valor mximo de R$ 75 mil, observado o limite individual por muturio. No primeiro ano, contabilizou os seguintes nmeros: R$ 543 milhes de valor total dos emprstimos em 307 mil contratos, o que equivale ao valor mdio de R$ 1.770 por contrato. Tambm em 1996, o governo federal autorizou a aplicao de recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), principalmente para o PRONAF, e do Fundo Extra Mercado (FAE) reservas financeiras de algumas estatais em emprstimos rurais. Apenas para mostrar quo importante o uso de recursos do FAT no financiamento das atividades agropecurias, ao fim de 2008 no BNDES o saldo desses recursos era de R$ 116 bilhes e, durante esse mesmo ano, o banco teve a entrada lquida de recursos no valor de R$ 11,7 bilhes, dos quais R$ 1,7 bilho investido na agricultura. Outra medida de poltica agrcola, aprovada pelo Conselho Monetrio Nacional (voto 045, de 28 de fevereiro de 1996), introduziu os contratos de opo de venda e compra na Poltica de Garantia de Preos Mnimos, junto CONAB. Esta medida elimina os emprstimos do governo federal com opo de venda (eGF c.o.v.) para evitar a prtica de desvio de estoques do governo, lastreando-se nos preos mnimos de determinados produtos. E para solucionar o problema do endividamento crescente dos agricultores, em 1988 a Resoluo no 471 criou o Programa Especial de Saneamento de Ativos (Pesa) para sanear, com a garantia de ttulos do Tesouro, dvidas dos
5. Por mei da Resoluo no 2.148 do Banco Central, com as alteraes da Resoluo no 2.167. 6. Para a cobertura inicial e garantia do programa de securitizao, o Tesouro Nacional emitiu ttulos at o valor global de R$ 7 bilhes Lei no 9.138/1995.
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agricultores superiores a R$ 200 mil. Mas o endividamento seguiu crescendo e no trinio 2004-2006 ocorreram sucessivas crises de renegociao das dvidas dos agricultores. A volatilidade de preos recebidos e do cmbio na colheita acabou provocando expressiva queda da produo e da renda dos agricultores. Da, a crise de liquidez que se estende at hoje.7 Em 2004, foram estabelecidos novos ttulos do agronegcio pela Lei no 11. 076 com o objetivo de estimular as atividades e fomentar os negcios do setor agropecurio, quais sejam: certificado de depsito/warrant agropecurio (CDA/ WA) emitidos por armazns depositrios; certificado de direitos creditrios do agronegcio (CDCA) pagamento em dinheiro de cooperativas de produtores e/ou de empresas comerciais ou industriais; letra de crdito do agronegcio (LCA) pagamento em dinheiro de instituies financeiras pblicas e privadas e/ ou de cooperativas de crdito; e, certificado de recebveis do agronegcio (CRA) pagamento em dinheiro de companhias securatizadoras de direitos creditrios do agronegcio. Assim como acontece com as CPRs, esses novos ttulos tero que ser mais utilizados e aperfeioados. Desta exposio, pode-se inferir que o financiamento formal agricultura atravessou e atravessa ainda grande turbulncia nos ltimos anos. Essa turbulncia explicada pelo: i) esgotamento das fontes tradicionais de recursos e elevao do custo do dinheiro; ii) pelos sucessivos planos e ajustes macroeconmicos (Plano Cruzado, 1986; Plano Vero, 1989; Plano Collor I e II, 1990 e 1991; Plano Real, 1994; e, mudana da poltica cambial, 1999); iii) pela busca de novas formas e fontes no inflacionrias; iv) pelos problemas de incerteza da natureza; e v) pelo excessivo endividamento dos agricultores. O grfico 6 mostra a evoluo da importncia relativa das principais fontes de recursos financeiros da oferta de crdito formal agricultura no perodo 1990 - 2007. Dois pontos merecem destaque. O primeiro diversidade de fontes comparativamente quelas que tipificaram o perodo 1969 1985. E o segundo so as freqentes oscilaes observadas na evoluo e na importncia relativa de cada fonte. Pode-se at afirmar que os esforos das autoridades monetrias no sentido de compensar a escassez de recursos oficiais e de depsitos vista no financiamento das atividades agropecurias no foram bem sucedidos.
7. Segundo Pinto, Luiz Carlos G. (2008).
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GRfICO 6
Evoluo da participao percentual das diferentes fontes de financiamento do crdito rural Brasil, 1990-2007
fonte: Bacen. Elaborao prpria.
Quanto poupana rural, sob o efeito do Plano Collor em 1990, teve a participao percentual de 20% do total. Nos anos seguintes essa participao cresce, constituindo at 1995 a principal fonte de recursos, com 31,5% do total. Em seguida, sofre forte reduo no binio 1996-1997 e depois tem evoluo favorvel at 2005, quando novamente se aproxima da casa dos 30%. Entretanto, em 2006-2007, a participao percentual da poupana volta a cair ao nvel aproximado de 18%. Em resumo, mesmo apresentando uma evoluo favorvel em momentos, a poupana rural no foi suficiente para compensar a acentuada reduo verificada nas fontes de recursos monetrios. Em 1990, os Fundos Constitucionais de Financiamento tiveram a participao aproximada de 5% do montante total de emprstimos; de 1994 a 1996 essa participao cresce at a casa dos 15% e a partir de 1997 cai e se aproxima do nvel de 7% em 2007. Os recursos obrigatrios (exigibilidades) que representavam mais ou menos 27% do total em 1990 tm sua participao em queda livre at 11% em 1993; a partir desse ano mostram tendncia de crescimento at 2007, com algumas oscilaes anuais. Ao fim do perodo, superam a casa dos 55% do total da oferta de crdito formal. E voltam a assumir posio de liderana entre as fontes de recursos. A participao dos recursos do FAT girava em torno de 20% em 1996; assume tendncia de queda de 1997 a 2007, com nvel prximo dos 5% do total dos crditos. As outras fontes somam recursos do Tesouro, dos governos estaduais,
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livres dos bancos, do Funcaf, dos Fundos de Commodities, do BNDES/Finame e do FTRA/Banco da Terra. Elas representavam 48% do valor financiado em 1990 e a partir de 1994 diminuem at o nvel de 15%.
Estatsticas do PIB e oferta de crdito rural 1986-2009
Como ilustrado na grfico 1, possvel constatar que o PIB da agricultura experimentou queda em 1986 quando alcanou seu pico at 1994 (implantao do Plano Real). Em seguida, observa-se alguma recuperao inicial e firme tendncia de recuperao aps a desvalorizao da taxa de cmbio em 1999. O maior PIB da agricultura foi R$ 247 bilhes em 1986; em 2008 somou R$ 166 bilhes. No grfico 2, como aconteceu na agricultura, o PIB total do pas, depois do pico de 1986 com R$ 2.356,3 bilhes, cai at 1994 devido instabilidade macroeconmica; sinalizando alguma recuperao com o Plano Real entre 1995 e 1999. A partir de 2000, inicia-se a fase de crescimento moderado at 2008 com o valor de R$ 2.932,3 bilhes. Ademais, o grfico 3 pe em destaque um ponto interessante sobre a evoluo da importncia relativa da agricultura no desenvolvimento econmico do pas, seu declnio secular. Em 1947, a relao percentual PIB agro/PIB total respondia por 19,5 %; chega a 10% em 1985 e, finalmente, a menos de 6% em 2008. Nos grficos 4 e 5, aparecem os dados do Banco Central sobre a evoluo da oferta de crdito rural. Em nmero de emprstimos rurais, a oferta declinou continuamente de 1980 a 2003, exceo feita excepcional marca de 1986, com trs milhes de emprstimos. De 2004 em diante, a oferta volta a crescer, superando a casa dos dois milhes de contratos anuais e alcanando em 2007 o pico de 3,5 milhes. Interessante observar que os emprstimos de comercializao registram nmeros inexpressivos a partir de 1994. A evoluo do valor real dos emprstimos (por modalidade e total) aparece na figura 5. No perodo 1986-2009, a oferta de crdito rural sofreu forte queda de (-51,2%) enquanto o PIB da agricultura declinou 49% at 1995, e depois recuperou 28% de 1995 a 2008. A relao emprstimos de custeio/PIB da agricultura cai um pouco de 0,28 em 1986 para 0,24 em 2008, enquanto a relao emprstimos totais/PIB tambm diminui de 0,59 para 0,36. Esses resultados no suportam/ratificam a existncia de correlao positiva entre o volume de crdito e a produo do setor. O crdito tem queda mais acentuada que o PIB agropecurio, mesmo nos momentos difceis da economia brasileira, na dcada de 1980 e em boa parte dos anos 1990. Relativamente evoluo do valor mdio de emprstimos rurais, de custeio e total, no perodo 1986-2009 alguns pontos devem ser destacados. O tamanho mdio
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para o custeio da produo permaneceu praticamente o mesmo: R$ 30,4 mil em 1986 e R$ 30,2 mil em 2009. Mas os resultados de valor total mdio mostram aprecivel queda, de R$ 40,7 mil em 1986 para R$ 30,1 mil em 2009. Queda possivelmente explicada pela maior participao do PRONAF nas estatsticas do Banco Central. Com efeito, os dados mostram uma evoluo crescente e contnua do PRONAF. Os novos emprstimos em valores totais aumentaram quase 16 vezes de 1996 a 2009. Os emprstimos de investimento para a lavoura e para a pecuria mostram crescimento surpreendente. O tamanho mdio dos emprstimos do PRONAF tende a crescer pelo efeito dos emprstimos de investimento e das recentes alteraes nas normas desse importante programa. O PRONAF saiu da modesta participao de 3,9% do valor total dos crditos em 1996, para aproximadamente 13% em 2008. Alm disso, analisando a participao relativa do nmero de contratos do programa na oferta total de crdito rural formal, chega-se a valores muito significativos na tabela 1 prximos dos 70% no fim do perodo.
TABELA 1
Nmero, valor total e tamanho mdio dos emprstimos do PRONAF Brasil, 2000-2008
(Em valores correntes)
Ano 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 fonte: Bacen (2009). Nmero total de contratos 969.727 910.466 953.247 1.138.112 1.345.713 2.208.198 2.551.497 1.923.317 1.550.749 Valor total dos crditos (R$ 1.000) 1. 864.889 2.210.744 2.414.869 3.806.998 4.388.790 5.785.745 7.166.031 7.122.942 8.664.729 Tamanho mdio (R$/emprstimo) 1.923 2.428 2.533 3.345 3.261 2.620 2.808 3.703 5.587
Sobre as taxas de juros
Atualmente, as taxas mdias de juros nos mercados de crdito agricultura so elevadas, exceto no financiamento de alguns programas especficos e da agricultura familiar. Para o custeio e para a comercializao, as exigibilidades ou recursos compulsrios so ainda a principal fonte de fundos para a agricultura e, nesse caso, a taxa cobrada era 8,75 % a.a. at 2006. Em 2007, foi reduzida para 6,75% a.a. So taxas reais positivas, pois a taxa anual de inflao estimada em torno de 4,5 %. Entretanto, o sistema chamado equalizao de taxas (reduo dos juros), possvel para o Banco do Brasil e outros bancos oficiais, acaba gerando gastos elevados para o Tesouro. De outro lado, quando os bancos comerciais privados prestam servios
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de crdito aos grandes e mdios agricultores, costumam fazer um mix de recursos financeiros: em torno de 60% de seus prprios recursos (livres) cobrando taxas de mercado; e, 40% de depsitos vista, taxa oficial das aplicaes compulsrias (exigibilidades). Nesses casos, a taxa final seria estimada entre 13% e 15% a.a. No Funcaf, a taxa de juros em 2007 era 7,5% a.a. e diminuiu para 6,75% em 2009. No PROGER Rural PRONAF, desde que lastreados com os recursos do FNE e do FAT, a taxa atual de 3% a.a., com bnus de adimplncia mais elevado para as regies mais pobres do pas.8 Em julho de 2008, as taxas nominais foram reduzidas no PRONAF, variando ainda em funo do tamanho dos emprstimos de custeio, de 1,5 % a 5,5% a.a. Nos emprstimos para investimento, as taxas variam entre 1% a.a. (at R$ 7 mil de principal) a 5,5 % (R$ 20 mil a R$ 36mil de principal). Em recursos provenientes da poupana rural, a taxa de juros era 9,5% a.a. entre 2004 e 2006; atualmente tm juros livres. O mesmo acontece com os recursos prprios dos bancos e dos esquemas BB/CPR aval/compra e recursos externos da Resoluo no 63 caipira. Nos crditos para investimento, os programas do BNDES (Moderfrota, Moderagro, Moderinfra e outros) cobram juros em torno de 7,5% a.a. Nas demais linhas ou programas de crdito, as taxas so variveis: i) nos fundos constitucionais, de 5 a 9% a.a.; ii) no PROGER BB, 6,25% a.a.; e na linha Finame Agrcola, 12,25% a.a. Embora a participao financeira (direta) do governo federal no Sistema Nacional de Crdito Rural tenha diminudo consideravelmente a partir de 1996, os gastos do Tesouro so ainda muito elevados. Segundo Pinto (2008) em valores deflacionados pelo IGP-DI (mdio) essas despesas so reunidas em cinco grandes conjuntos: i) dvidas rurais; ii) equalizao nos investimentos; iii) equalizao no custeio agropecurio; iv) programa do cacau; e v) equalizao no custeio/investimento do PRONAF (tabela 2). Entre esses conjuntos, percebe-se claramente a importncia do programa de securitizao, com as sucessivas crises de renegociao, e a poltica de equalizao dos juros no PRONAF. Com efeito, o problema do endividamento no crdito rural vem assumindo propores exageradas. Atualmente, atinge todos os grupos de agricultores, desde os de maior porte na chamada agricultura patronal at os grupos da agricultura familiar, da reforma agrria e do crdito fundirio.
8. Em outras regies, o bnus de adimplncia de 35%.
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TABELA 2
Dispndios do Tesouro Nacional com o crdito rural (programas e polticas) 2000-2006

Dispndios em R$ milho (deflacionados pelo IGP-DI, mdio do ano) 1. Dvidas rurais a) Pesa (equalizao) b) Securitizao 2. Equalizao de investimentos 3. Equalizao custeio 4. Cacau 5. Equalizao PRONAf Total 2000 2.553 21 2.553 13 123 601 3.290 2001 1.758 37 1.721 148 303 834 3.043 2002 1.623 72 1.551 218 276 911 3.028 2003 682 166 516 312 429 1 662 2.086 2004 1.516 149 1.367 382 123 1 671 2.693 2005 1.209 313 896 278 212 1 792 .492 2006 677 201 476 390 349 1 1.072 2.489
fonte: Pinto (2008), com base em fontes oficiais.
A questo do subsdio
Subsidiar ou no tem sido uma questo controversa na experincia brasileira de crdito rural. Durante o perodo 1970-1993, as taxas nominais de juros dos emprstimos rurais foram inferiores s taxas de inflao. Alguns pesquisadores aceitam o subsdio de crdito como forma de compensar a agricultura, setor penalizado por outras polticas pblicas no passado. H muitas evidncias de que os preos agrcolas tiveram ou tm variaes maiores que os preos de produtos industriais. Do mesmo modo, alguns pesquisadores lembram que, na maioria dos pases desenvolvidos, a agricultura pesadamente protegida e subsidiada por diferentes esquemas, incluindo subsdios diretos nos preos de produtos. Outro tipo de argumento favorvel ao subsdio agricultura no Brasil tem por fundamento as elevadssimas taxas de juros praticadas no pas. Por outro lado, o crdito seletivo por definio e tende a ser distribudo desigualmente entre tomadores individuais e regies. Em consequncia, o subsdio generalizado via crdito favorece prioritariamente determinados grupos/ regies (BARROS, GRAHAM, GAUTIER, 1987). Este argumento sugere que no mdio prazo a distribuio do crdito tende a contribuir para a concentrao da renda e da riqueza. Shirota (1988) estimou as quantidades de subsdio total, em Cr$ de 1988, apresentando duas relaes interessantes, subsdio/PIB da agricultura e subsdio/PIB total. No perodo 1970-1973, o subsdio via taxas de juros era pequeno. Em 1974, com o aumento no volume dos fundos, acelerao da taxa de inflao e rigidez nas taxas de juros, ocorreu aumento significativo no subsdio total. No perodo 19741978, o subsdio variou entre 7% e 11% do PIB do setor. Isto seria equivalente a entrada de recursos financeiros na agricultura equivalente a algo como 0,9%
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a 1,5% do PIB total do pas. Maiores transferncias ocorreram em 1979 e 1980, quando os valores do subsdio alcanaram 20% do PIB da agricultura ou 2,1% do PIB do pas. Com a ascenso das taxas de juros, no trinio 1981-1983, o subsdio teria diminudo, situando-se entre 9% e 14 % do PIB do setor e entre 1% e 1,2 % do PIB total. No perodo 1984-1985, as taxas de juros foram ajustadas em nveis prximos da taxa de inflao. De fato, uma taxa positiva e real foi paga pelos agricultores, e o subsdio mantido em nvel muito baixo em 1985. A ento, em 1986, o Plano Cruzado estabeleceu taxas de juros muito baixas e flat para o crdito agrcola; isso gerando expressivo aumento no volume de emprstimos. Esses resultados indicam quo srias so as possveis distores econmicas causadas por algumas polticas econmicas, como no caso da poltica de crdito. Como os subsdios no crdito so concretizados a posteriori, na liquidao dos contratos, as razes que levaram o governo a no indexar as taxas de juros variao de nveis de preo no foram bem compreendidas (SAYAD, 1979; SHIROTA, 1988). A taxa do subsdio somente pode ser estimada in advance por meio de previses dos preos futuros. Se efetivada, essa indexao teria permitido como o fez aps 1983 algum controle sobre o valor total do subsdio. Como mostra o grfico 7, desde 1972 os subsdios totais foram apreciveis. E aps 1990, os subsdios nas taxas de juros diminuram muito, alcanando valores prximos de zero.
GRfICO 7
Estimativa da taxa real de juros paga pelos fazendeiros no crdito rural, por modalidade Brasil, 1970 -1993
(Deflacionado pelo IGP-DI)
fonte: Almeida (1994).
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Seguindo outra linha de argumentao, no estudo de Abramovay e Piketty (2005) a experincia do PRONAF considerada uma exceo inovadora e indica um caminho para que a distribuio de ativos (no caso, o crdito) seja uma das bases do processo de desenvolvimento econmico. Porm, os autores reconhecem que a unidade entre equidade e eficincia depende dos mecanismos de incentivo e das instituies que determinam o andamento de cada programa pblico. Os programas pblicos (e os de crdito rural no so diferentes) esto quase sempre ameaados pela distncia entre racionalidade econmica e necessidades sociais. Ao avaliar a evoluo do PRONAF, o estudo de Abramovay e Piketty constata que, de incio, ocorreu uma distribuio concentrada dos crditos nos estados da regio sul, principalmente em Santa Catarina, onde a agricultura familiar mais integrada aos mercados agroindustriais. Foram ento criadas no interior do PRONAF novas linhas de crdito para atingir agricultores de menor renda, com os recursos do FAT, para atingir aqueles que se encontravam abaixo da linha de pobreza. Pelo sistema de bnus de adimplncia, os gastos com subsdios aumentaram, particularmente para beneficiar agricultores com renda anual menor que R$ 1,5 mil. Segundo esses autores, em muitos casos, () a operao deixava de ser um emprstimo bancrio e quase se confundia com uma transferncia de renda. E como concluso, afirmam que os subsdios do PRONAF possibilitaram ampliar as capacidades de gerao de produo e renda dos agricultores mais pobres. E mais: () seria impossvel financiar as atividades agropecurias sem algum tipo de subsdio s taxas de juros, cujo nvel de mercado impraticvel para essa atividade, mesmo no segmento patronal. Por sugesto do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio junto ao Conselho Monetrio Nacional, em 2008 foram aprovadas novas regras para simplificar o acesso de agricultores ao PRONAF. Os juros devero cair e sero ampliados os limites dos crditos para R$ 30 mil no custeio e R$ 36 mil no investimento. Essa inovao extingue os grupos C, D, e E do programa que passam a constituir nica categoria (agricultura familiar). Os grupos A (reforma agrria) e B (microcrdito rural) permanecem como esto. Este mais um exemplo de alterao de regras operacionais em programas especiais da poltica de crdito rural. Dessa questo do subsdio, permanece como dilema de poltica agrcola e de crdito rural: identificar e colocar em prtica incentivos para que novo sistema ou modelo preste servios de intermediao financeira aos agricultores familiares e comerciais com maior eficincia para as duas partes diretamente interessadas devedores e credores.
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4 EFEITOS DA POLTICA DE CRDITO E DE POLTICAS ECONMICAS NA AGRICULTURA
Como visto nas sees precedentes, o relacionamento do setor pblico brasileiro com a agricultura sempre foi muito forte. Difcil compreender a evoluo do setor agropecurio sem examinar os objetivos e os resultados das intervenes de poltica econmica do governo central. H inclusive, vasta literatura voltada para as questes da poltica agrcola brasileira, bem como de sua evoluo.9 Entretanto, vale enfatizar que nos ltimos 20 anos o grau de intervencionismo na agricultura foi bastante reduzido. Neste perodo, as colunas mestras da poltica agrcola brasileira, construda em 1960 e 1970, foram corrodas de tal modo que o novo modelo revela baixa correlao com os modelos anteriores. As antigas questes tinham o objetivo de garantir internamente a estabilidade da oferta de alimentos, permitindo que o processo de urbanizao da economia seguisse seu curso sem maiores presses inflacionrias. Para isso, um conjunto de polticas foi construdo a fim de estimular o uso de insumos modernos na produo. Tal conjunto foi baseado na poltica de crdito subsidiado e em mecanismos de estabilizao da renda, como preos mnimos e estoques reguladores. Associados com estes mecanismos de modernizao foram criados impostos sobre produtos especficos, estabelecidas quotas de importao e exportao e criadas barreiras tarifrias sobre insumos agrcolas. Alm disso, parte deste sistema de tributao inclua alguns elementos do perodo em que a agricultura foi essencial na formao da taxa interna de poupana. O complexo sistema de intervenes do governo federal (preos mnimos, crdito barato, impostos, barreiras alfandegrias, quotas de importao e exportao etc.) tornou difcil identificar o resultado lquido das polticas agrcolas no Brasil. A combinao das polticas para estimular a produo, com as de controle de preos dos alimentos, assim como as polticas de tributao sobre produtos de exportao acabaram gerando um ambiente em que o efeito das polticas pblicas na produo do setor era desconhecido. O trabalho de Brando e Carvalho (1990) constitui marco de referncia para compreender as distores geradas pelas intervenes governamentais na agricultura, inclusive o papel compensatrio do subsdio no crdito rural. Esses autores empregam um modelo de equilbrio parcial para identificar o sentido das foras de mercado refletidas pelos movimentos de preos relativos. Seus resultados demonstram claramente que a agricultura sofreu discriminao em consequncia das intervenes diretas e indiretas nos preos de produtos. Excluda a poltica de crdito rural, estimam que aproximadamente 8,9% do PIB agrcola (mdia do
9. Ver Barros (1999) para levantamento e pesquisa.
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perodo 1975-1983) foram transferidos do setor para outros setores da economia. Esta transferncia era consequncia de impostos e controles de preo, estabelecidos de modo complexo e no muito ou pouco organizado. As mudanas nas polticas de controle de preos eram frequentes, dependendo dos problemas de inflao causados pela baixa produo. Goldin e Rezende (1993), por exemplo, oferecem boa descrio dessas polticas. As distores introduzidas nos preos dos produtos acabavam reduzindo a quantidade de alimentos que seria produzida sob a condio de mercados mais competitivos. De acordo com Brando e Carvalho (1990), a produo real estaria abaixo da produo prevista em situao de comrcio livre para todos os produtos analisados (algodo, soja, milho, arroz e trigo). A produo do milho, por exemplo, estaria entre 4% e 39% aqum do que se poderia produzir. Nesse contexto, o segmento dos alimentos foi at certo ponto favorecido no perodo. Mas por outro lado, os segmentos voltados para a exportao enfrentaram preos que, em mdia, eram de 10% a 30% mais baixos do que poderiam ser em mercados sem interveno. Essas distores teriam reduzido a oferta total de produtos exportveis em quase 10%. Basicamente, a desvantagem dos produtos exportveis era consequncia dos impostos sobre as exportaes que visavam garantir a oferta domstica, ou seja, somente os excedentes domsticos seriam permitidos para exportao. Embora as intervenes nos mercados agrcolas tenham gerado uma drenagem de recursos do setor, sinalizando um vis contra a agricultura, a poltica de crdito rural seria uma compensao a este movimento. Segundo Brando e Carvalho (1990), quando os subsdios no crdito rural so introduzidos na anlise, a agricultura recebeu na mdia o equivalente a 8% do PIB agrcola no perodo de 1975-1983. Esta inverso na direo do excedente transferido pelo setor uma indicao da magnitude do valor fornecido pelo crdito entre a metade dos anos 1970 e 1980.10 Certamente, o padro da acumulao gerado pela poltica de crdito rural foi significativo. O volume dos recursos envolvidos e as taxas reais negativas de juros, originadas da acelerao do processo inflacionrio, provocaram um efeito no neutro nos preos relativos dos insumos e dos produtos. Alguns mecanismos de polticas econmicas claramente favoreceram a adoo de insumos modernos, especialmente mquinas e equipamentos. O crescimento da agricultura nesse perodo seguiu um padro extensivo, em que o funcionamento da poltica de crdito rural estimulou o aumento da rea cultivada, associado ao uso de mquinas e de fertilizantes. Embora tenha ocorrido uma ascenso significativa no uso de fatores modernos e na rea cultivada em um primeiro momento nos anos 1970 ,
10. Parte do subsdio foi apropriada pelo produto industrial. foi importante a proteo indstria de insumos modernos nos anos 1970, especialmente fertilizantes e mquinas agrcolas, via subsdio nas taxas de juros.
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os ganhos de eficincia produtiva foram relativamente pequenos (BARROS, GRAHAM, 1978; DIAS, BARROS, 1983; BARROS, 1983; BARROS, GRAHAM, GAUTIER, 1987; GOLDIN, REZENDE, 1993). Ainda assim, a quantidade de capital investido ao setor foi de tal magnitude que as taxas de crescimento de produo foram expressivas, com incrementos anuais da ordem de 4% a 6%. A rea total colhida cresceu significativamente durante os anos 1960 e 1970. A rea total colhida aumentou de 22 milhes em 1960 para 45 milhes de hectares no fim dos anos 1970.11 Essa mesma rea total deixou de crescer nos anos 1980 e 1990; oscilou entre 45 e 50 milhes de hectares durante essas dcadas. E somente depois de 1999 a rea voltou a crescer.12 At 1970, as vendas domsticas do trator de rodas eram baixas e baseadas em mquinas importadas. Com a implantao das fbricas de trator no Brasil, a produo domstica aumentou rapidamente. E com a ajuda do crdito subsidiado as vendas cresceram muito alcanando o pico de quase 64 mil unidades em 1976. Oscilaram em torno de 40 mil unidades anuais at meados da dcada de 1980, quando as vendas caram novamente, para se recuperarem somente no fim dos anos 1990. Igualmente, o consumo de fertilizantes cresceu muito durante a dcada de 1970. As estatsticas de uso deste insumo em toneladas de N P K indicam que em 1968 atingiram cerca de 600 mil toneladas. No incio dos anos 1980, as vendas chegaram a 4 milhes de toneladas e, durante a dcada, ficaram entre 3 e 4 milhes. Somente no comeo da dcada de 1990 o consumo domstico de fertilizantes se recuperou, expandindo-se depois de 2000. Ao contrrio de maquinaria e fertilizantes, o pessoal ocupado na agricultura no cresceu durante o perodo de 1970 a 2006. Hoje estaria oscilando em torno de 16 milhes de pessoas. Importante lembrar que nos anos 1980 e 1990 a economia brasileira cresceu lentamente, seguindo padro mais ou menos errtico; neste contexto, a demanda por trabalho no meio urbano variou bastante em funo das oscilaes do PIB total, o que acabou afetando o nvel de emprego no setor agropecurio. Vale destacar tambm que a interrupo da elaborao pelo IBGE do Censo Agropecurio, desde 1995-1996 at 2005-2006, causou srios problemas pesquisa socioeconmica. O desequilbrio macroeconmico que caracterizou a economia brasileira no comeo dos anos 1980 tornou impossvel manter o padro de crescimento via expanso da rea cultivada. A juno do segundo choque de petrleo com a crise do financiamento externo de 1982 esgotou a capacidade de o governo central transferir recursos ao setor privado. A recesso e o ajustamento com cortes de
11. Dados no disponveis para 1971 e 1972. 12. Coincidentemente, a partir da mudana na poltica cambial de janeiro de 1999.
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despesa pblica, combinados com poltica monetria restritiva, afetaram pesadamente o setor, reduzindo a amplitude das polticas de preos mnimos e crdito rural. Os preos de garantia dos produtos foram reduzidos progressivamente, aproximando-os dos preos de mercado. Nesse cenrio, esperar-se-ia que uma forte reduo no volume do capital transferido agricultura alteraria seu padro de crescimento. O ritmo da acumulao de capital deveria diminuir. Fato perceptvel ao se examinar a evoluo da rea cultivada no pas. A rea colhida com culturas permanentes e temporrias permaneceu praticamente constante na dcada de 1980, contrariamente ao fato de ter aumentado sempre desde 1960. A inflexo desta tendncia ocorreu no incio dos anos 1980. Mudana to repentina que pode refletir a importncia do crdito oficial na expanso da rea total cultivada. Outra maneira de avaliar a reduo dos investimentos visualizada pela evoluo do estoque de tratores na agricultura. Trabalhando com dados de venda de tratores da roda, Barros (1999) construiu trs sries temporais para o estoque de tratores no Brasil. Utilizou a srie de preos de tratores de segunda mo para estimar a depreciao econmica dos tratores. Na funo de depreciao, sups um formato geomtrico declinante, com taxas que oscilavam entre 6% e 7% a.a., dependendo do modelo do trator. E construiu, ano a ano, o estoque dos tratores da roda, segundo a potncia (em cavalos-vapor), o nmero (em unidades), e o valor real (em R$ de 1995). Merece destaque o processo do envelhecimento do estoque de tratores no Brasil. O valor da frota alcanou seu pico no fim dos anos 1980, quando foi quatro vezes maior do que em 1970. A partir da, a tendncia mudou claramente, reduzindo-se o valor em mais de 20%. Consequentemente, as alteraes nas condies econmicas dos anos 1980 afetaram muito os investimentos agrcolas. A taxa de crescimento do valor do estoque era maior do que a taxa de crescimento do nmero dos tratores do comeo dos anos 1970, at meados dos anos 1980. Este movimento tpico de economias em expanso. Comeando com um estoque pequeno, os aumentos anuais fazem o valor crescer mais do que proporcionalmente ao nmero de tratores. Essa tendncia revertida e, por volta dos anos 1980, a taxa de declnio do valor da frota tornou-se mais acentuada do que aquela do nmero de tratores, indicando assim o envelhecimento da frota. Vale observar que o estoque dos tratores aumentou quase cinco vezes em nmero, entre 1970 e 1990. O que mais chama ateno, porm, a evoluo da potncia acumulada. Entre 1970 e 1994, o estoque de tratores, medido em cavalos-vapor, aumentou mais de seis vezes, sugerindo elevao da potncia mdia dos tratores. Mesmo assim, percebe-se que todas as sries indicam tendncias reduo do estoque at 1994, o que, de fato, parece sinalizar um ambiente de incerteza no curto prazo.
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Os processos de acumulao de capital na agricultura nos anos 1970 e meados da dcada de 1980 foram expressivos. O aumento do nmero dos tratores no pas fez a rea cultivada por trator cair muito: em 1973, eram cultivados 165 hectares por trator, em 1995 esse nmero cai para 64. Neste trabalho, rea cultivada e tratores de roda so usados como indicadores de um padro de crescimento extensivo. A expanso desses insumos, combinada com o nvel de investimentos pblicos em estradas e uma poltica agrria que antecipava os direitos de propriedade nas terras da fronteira reproduzindo a elevada concentrao da posse da terra observada nas reas mais velhas de ocupao acabaram induzindo ou estimulando expressivos ganhos de capital para uma parcela de mdios e grandes agricultores. Esperar-se-ia tambm que, com o abrupto corte das transferncias intersetoriais de renda, a produo agrcola tivesse forte reduo. Entretanto, o que ocorreu no fim dos anos 1980 e, particularmente, durante toda a dcada de 1990, foi surpresa para muitos economistas. Apesar do ambiente macroeconmico instvel e da contrao no nvel da atividade do setor industrial, a produo agropecuria continuou em expanso. Essa produo passou de 50 milhes de toneladas para 120 milhes ou mais em 2003; sem dvida um crescimento impressionante. No trinio 20042006, a produo de gros registrou queda at o nvel de 114 milhes de toneladas e voltou a crescer em 2007 e 2008, apesar dos problemas de endividamento e liquidez dos agricultores. Para 2008 ano da crise financeira internacional estima-se uma produo de gros ainda maior, prxima de 140 milhes de toneladas. A esta altura da anlise, convm destacar os seguintes pontos: 1. No comeo da dcada de 1970 um conjunto de polticas foi implantado para modernizar a agricultura brasileira. As indstrias de fertilizantes, agroqumicos, maquinaria e sementes foram construdas e o crdito rural oficial garantiu a demanda desses insumos. Durante as dcadas de 1970 e 1980, os agricultores aprenderam usar os insumos modernos. Junto s polticas de estmulo ao uso de insumos, a criao de sistema nacional da pesquisa da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) adaptou variedades modernas e desenvolveu inovaes tecnolgicas para regies tropicais. A expanso do uso de insumos modernos no se refletiu, como esperado, em aumento de produtividade na agricultura em um primeiro momento. A pesquisa agrcola leva algum tempo para produzir resultados e, somente na metade dos anos 1980, as novas variedades e tcnicas de produo para o Cerrado tornaram-se disponveis. Ademais, impostos, controles de preo e subsdios de crdito distorceram os preos de insumos e produtos e, por isso mesmo, reduziram consideravelmente a eficincia econmica.
2.
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3.
Com a instabilidade macroeconmica dos anos 1980 e as consequentes dificuldades fiscais, os subsdios no crdito oficial foram diminudos drasticamente ou mesmo eliminados em alguns anos e o volume de crdito experimentou sensvel queda. No havia mais crdito oficial em abundncia para financiar a expanso da rea sob cultivo. Os fazendeiros responderam a esta restrio com ganhos da produtividade. Naquele tempo (meados dos anos 1980) a tecnologia estava disponvel e pronta para levantar a produtividade. Tambm, a menor interveno do governo ajudou reduzir as distores criadas pelos impostos e pelo controle de preos do perodo precedente. O importante observar que at metade da dcada de 1980 a acumulao de capital foi intensa, aumentando o estoque de mquinas, a infraestrutura e a fertilidade de solo, ou seja, a base para a expanso agrcola estava pronta para o que aconteceu nos anos 1990 e incio dos anos 2000.
Uma questo central dessa discusso saber como seria possvel o setor crescer em um ambiente to desfavorvel. Alm das transformaes j mencionadas, a agricultura foi o primeiro setor da economia brasileira a se expor competio internacional, enfrentando um cenrio de reavaliao das taxas de cmbio estabelecidas desde os meados da dcada de 1980 e, particularmente, aps o Plano Real. Alguns fatores poderiam ser examinados a fim de compreender esta dinmica peculiar da agricultura.13 Um conjunto de argumentos tem a ver com os ganhos de eficincia microeconmica associados com as mudanas significativas nos preos relativos dos fatores da produo. O ponto principal que os movimentos simultneos da liberalizao do comrcio e das restries aos recursos subsidiados (via crdito) acabaram forando o aumento da eficincia produtiva nas empresas/ fazendas mais capitalizadas. Essa presso por maior eficincia ocorreu concomitantemente com evoluo favorvel nos termos de troca da agricultura (produto/ insumo), reforando o movimento favorvel aos ganhos de produtividade. As fazendas pequenas com tecnologia tradicional e de subsistncia ou quase poderiam ser ameaadas de excluso neste processo de mudana. Vrios estudos analisam os ganhos da produtividade da agricultura desde os anos 1980 e, principalmente, nos anos 1990: Bonelli e Fonseca (1998), Dias e Bacha (1999), Gasques e Conceio (1998), vila e Evenson (1995), e Arajo et al. (2002). Em 1999, Barros estimou que os ganhos da produtividade total dos fatores (PTF) at 1987 eram ordem de 1,8% a.a. Entre 1986 e 1996, a produtividade do trabalho aumentou a taxas mais elevadas: 2,7% a.a. A produtividade da terra tambm aumentou significativamente entre 1991 e 2004 (grfico 8). O ndice construdo separou o componente agrcola do componente produo animal, considerando as nove principais culturas. Houve um aumento de 60% na produtividade da terra nesse perodo.
13. Os trabalhos de Dias (1988, 1989 e 1990) sumarizam esses argumentos.
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GRfICO 8
(1991 = 100)
ndice de mudana da produtividade de nove culturas principais Brasil
fonte: Barros (1999).
Entretanto, o incremento da produtividade da terra no foi homogneo entre as principais culturas do pas. As colheitas que apresentam ganhos mais elevados da produtividade da terra so as de milho, de feijo e de soja. Esses produtos so muito importantes no consumo/oramento da classe de trabalhadores e das pessoas pobres. So bens salrio. Demais, o algodo mostrou uma ascenso notvel de rendimento cultural no perodo. Produtos de tradicional participao no mercado externo (cacau e caf) no mostraram o mesmo padro de eficincia tcnica em termos de crescimento de produtividade. Isto pode ser parcialmente explicado pelos preos internacionais relativamente baixos em diversos anos consecutivos. Interessante destacar que a cultura do feijo a mais tradicional e tpica de mercado interno mostrou o maior incremento de produtividade. Boa parte dos ganhos da produtividade pode ser explicada pela correlao (elevada) com os investimentos em pesquisa e extenso. Durante os anos 1970, vrias instituies da pesquisa foram criadas no pas (ALVES, CONTINI, 1992). Os avanos obtidos nessas instituies comearam a ser disseminados pelo grande nmero de escolas de agronomia, engenharia florestal e medicina veterinria. Em 1969, os cursos oferecidos por 49 unidades adicionavam 1.008 vagas anuais. Em 1986, este nmero atingiu 7.203 vagas em 96 instituies (ALVES, CONTINI, 1992). Em 1994, havia 12.142 vagas disponveis em 177 instituies acadmicas (ARAJO et al.,1999). O crescente nmero de tcnicos ligados ao setor passou a ser utilizado pelos centros de extenso criados pelo governo, a fim de divulgar a pesquisa e as tcnicas
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modernas de cultivo. Os maiores investimentos em pesquisa e desenvolvimento, bem como na dotao de capital humano para a agricultura, foram, portanto, essenciais s mudanas estruturais para o crescimento do setor (BARROS, 1979). Sabidamente, os retornos aos investimentos em pesquisa, principalmente na agricultura, so lentos. Existe um time lag entre a criao ou descoberta de novo produto ou processo produtivo nos centros de pesquisa e sua transformao em inovaes tecnolgicas. O mesmo ocorre com o processo de difuso das tcnicas novas. Leva algum tempo para que produtores tomem conhecimento da nova tecnologia e decidam adot-la. Os incrementos da produtividade que vm do uso de tcnicas novas (aprender fazendo) aparecem somente aps algum tempo. Assim, no surpresa que os ganhos potenciais de produtividade das tecnologias criadas a partir dos anos 1970, s produzissem efeitos positivos em escala comercial na dcada seguinte. Em outras palavras, esse perodo de espera serviria de base para o crescimento que viria mais tarde. Mesmo com a recesso da economia brasileira nos anos 1980, algumas fundaes para o crescimento tinham sido construdas. Outro aspecto importante para compreender os ganhos da eficincia do setor a falta de investimentos em infraestrutura de transporte at a metade dos anos 1980 e at hoje: as precrias condies de transporte terminaram por forar a intensificao do uso do fator terra, utilizando reas tradicionais prximas dos centros urbanos e reas novas do Centro-Oeste. A presso pelo aumento da rea cultivada no foi causada unicamente pela baixa eficincia do sistema do transporte. Os preos relativos dos fatores contriburam para acentuar essa tendncia. O processo de liberalizao da economia dos anos 1980 e da administrao Collor, nos anos 1990, reduziu substancialmente os preos dos insumos importados. A crescente dependncia da importao de fertilizantes e de agroqumicos exerceu presso sobre a liberalizao das importaes. A ascenso das importaes ocorreu no comeo da dcada de 1990, quando o governo central realizou redues de tarifas na importao. Em 1993, as tarifas nos fertilizantes eram praticamente inexistentes e nos agroqumicos estavam ao redor de 10%. Somente no setor de maquinaria foram mantidas barreiras protecionistas, da ordem de 30%, ou seja, com a exceo aos produtos desta indstria, os insumos usados pela agricultura tiveram seus preos ajustados (para baixo) nas importaes. Alm dessa reforma tarifria, que atingiu tambm a importao de produtos agrcolas em geral,14 reformas complementares foram executadas com a finalidade de melhorar o sistema da informao estatstica no comrcio internacional e de simplificar os mecanismos de controle. Um gil sistema eletrnico foi desenvol14. Para maiores detalhes, ver Dias e Amaral (2000).
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vido, permitindo centralizao e maior eficincia nas compras do exterior. Esses mecanismos reduziram bastante os custos de transao das importaes. A liberao do mercado de insumos garantiu a melhoria significativa nos termos de troca em favor da agricultura. Entre 1987 e 1998, o ndice dos termos de troca da agricultura (preo do produto/preo do insumo) melhorou em 30%. Esses ganhos seriam mais expressivos no fosse o ndice registrado na produo animal: as lavouras tiveram o aumento de 46% e o ndice correspondente produo animal teve reduo de 3%. Entre os 20 produtos agrcolas analisados, quase todos experimentaram melhoria na relao entre preos recebidos e preos pagos at 2000. Tais ganhos significativos permitiram a expanso da oferta agrcola durante toda a dcada. Um aspecto de interesse, relacionado com a forma de calcular o ndice dos preos pagos, precisa ser destacado. Na sua composio, esto as despesas com trabalho, fertilizantes, agroqumicos, mquinas e combustvel. Em consequncia, esse indicador reproduz um padro tecnolgico que abrange a parcela das fazendas que adotam tecnologias mais avanadas. Assim, embora seja impossvel quantificar ou at mesmo identificar quais os benefcios dessas mudanas, muito possivelmente os produtores que no empregavam insumos modernos no se apropriaram dos preos relativos favorveis. Mas certamente, sua situao seria muito pior se os preos dos produtos agrcolas tivessem cado em relao cesta bsica de consumo do pequeno produtor. A reduo nos preos dos fatores da produo tornou possvel significativa reduo nos custos mdios de diversas culturas (FERREIRA FILHO, 1997). A partir das estimativas de custos de produo do Instituto de Economia Agrcola (IEA) no perodo 1980-1994, esse autor mostra aprecivel reduo nos custos de milho, arroz, feijo, algodo, mandioca, soja e trigo. Nesse perodo, o ndice cai de 100 para 44 na produo de algodo, 43 no arroz, 22 no feijo, 37 no milho, 59 na mandioca e 57 na produo de soja. Ou seja, houve queda de mais de 50% nos custos estimados. Para a maioria dos produtos essa reduo foi determinada pela contrao dos preos de insumos modernos, em consequncia da poltica de abertura ao comrcio internacional. Os avanos tecnolgicos contriburam, tambm, para a reduo dos custos mdios de produo. Mas como j mencionado, a causa principal para a reduo de custos foi a queda dos preos de fatores. Como Homem de Melo (1992) indica, nos anos 1980, o fator determinante foi a queda dos preos dos fertilizantes, agroqumicos e combustvel. Somente os preos da maquinaria agrcola mostraram tendncia de alta. Entretanto, paralelamente reduo dos preos dos fatores, houve queda de preos de quase todos os produtos at 1998. Logo, valeria a pena saber se a
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queda nos preos dos produtos seria de tal magnitude que mais do que compensaria as redues dos custos mdios. Respondendo a essa pergunta, Ferreira Filho (1997, 1999) mostra a relao entre os ndices de preos recebidos e os correspondentes custos por unidade. Apesar do declnio em certos anos, h uma tendncia de elevao dos preos recebidos em relao aos custos unitrios, indicando a melhoria na situao econmica dos agricultores. Claramente, este trabalho revela aumentos sistemticos nas margens brutas no perodo. A nica exceo a mandioca, que enfrentou contnua contrao em sua margem. A queda de preos relativos dos fertilizantes alterou radicalmente o caminho de crescimento da agricultura brasileira. Durante toda a sequncia de planos heterodoxos, para a estabilizao econmica, nos anos 1980 e 1990, ocorreram oscilaes nos preos da terra. Em geral, em patamares relativamente elevados. Como vrios estudos atestam, a terra serviu em vrios momentos como ativo de reserva do valor contra os sucessivos choques na economia. Este fato terminou inflando o valor da terra e favorecendo a intensificao de seu uso. Esta rota biolgica da agricultura pode ser apreciada no grfico 9. Mostra a quantidade dos nutrientes (NPK) utilizados por hectare no Brasil de 1973 a 2004. O uso intensivo de fertilizantes qumicos torna-se claro: em 2004, alcana o nvel de 170 kg de nutrientes por hectare. E de acordo com os dados de FAO (FAOSTAT), uma relao similar quela dos Estados Unidos.
GRfICO 9
Evoluo do uso de fertilizantes por hectare (em quilogramas de N, P e K) Brasil, 1973-2004
fontes: Anda e IBGE.
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Da ilustrao anteriormente, possvel propor uma explicao para o bom desempenho agregado da agricultura nas adversas circunstncias macroeconmicas. O crescimento conjunto da produtividade e dos termos de troca do setor garantiu a notvel ascenso do poder de compra da agricultura. Com efeito, um indicador de lucratividade (ou do poder de compra) foi construdo a partir da combinao dos ganhos da produtividade e dos termos de troca. O poder de compra o produto do ndice de produtividade pelo ndice dos termos de troca. Elevaes nos termos de troca (preos dos produtos/preos dos insumos) e/ou na produtividade das fazendas/empresas garantem o aumento do poder de compra ou da lucratividade. A evoluo dessas trs variveis pode ser vista no grfico 10, houve um aumento no poder de compra do setor agropecurio expandido durante o perodo considerado. Esse ganho foi aproximadamente de 40% entre 1991 e 2004.
GRfICO 10
(1991 = 100)
ndices dos termos de troca, produtividade e poder de compra da agricultura (lavouras e pecuria Brasil
fonte: Estimativa a partir de dados secundrios.
As lavouras, em particular, tiveram desempenho muito bom no perodo. Seu poder de compra, considerando os preos dos fertilizantes, cresceu 60% entre 1991 e 2003. No ano seguinte, caiu fortemente, em razo de alta dos preos internacionais dos fertilizantes. Os produtos de origem animal, entretanto, no registraram ganhos de poder compra neste perodo. Isto pode ser explicado pela grande dependncia de sua demanda do mercado interno, que no aumentou muito em consequncia do pequeno crescimento econmico do pas. Somente
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a partir de 1999 verifica-se crescimento das exportaes desses produtos no total da produo domstica.15 Se essa tendncia continuar no mdio prazo, de se esperar que os preos relativos possam estimular mudanas no perfil produtivo da agricultura e, por extenso, do agronegcio brasileiro. Esta vantagem, quando medida em termos de produtividade e relaes da troca, que permitiu aos agricultores de alta tecnologia obter um tipo de financiamento alternativo ao tradicional sistema de crdito rural. O ganho no poder de compra permitiu aumentar a lucratividade dos muitos agricultores. Foi a maneira de os produtores encontraram financiamento para a produo, compensando a limitao financeira imposta pela reduo da capacidade fiscal do Estado, gerando um sistema autnomo. possvel admitir que os retornos na atividade agrcola no permitam taxas muito elevadas. Entretanto, o padro observado de crescimento da oferta de produtos agropecurios, internamente, foi suficiente para atender a expanso da demanda interna com os preos em queda. Tambm importante observar que, neste novo sistema, os produtores com baixa produtividade mdia estaro indubitavelmente submetidos a um processo de diminuio de capital e gradualmente podero deixar as atividades. O autofinanciamento no explica completamente como foi possvel financiar o crescimento da agricultura durante esse processo de mudana estrutural. As transformaes nas estruturas da comercializao de alimentos devem ser tambm examinadas. As limitaes financeiras do setor pblico, como discutidas previamente, levaram a uma reduo progressiva dos preos mnimos e dos mecanismos utilizados na poltica de estoques reguladores. A entrada do setor privado foi uma compensao retirada do governo no financiamento e comercializao da produo. As indstrias processadoras de alimentos, traders e supermercados comearam a desenvolver um sofisticado sistema informal de financiamento. A lgica atrs desse movimento tem a ver com a habilidade desses segmentos em captar e oferecer capital em ambiente macroeconmico marcado pela instabilidade e por taxas de juros elevadas. Parte da indstria de alimentos e os exportadores comearam a captar recursos no exterior, transferindo-os aos produtores devidamente integrados em uma cadeia produtiva. No caso da indstria de alimentos, no somente os recursos financeiros para a produo, mas tambm o material gentico e a tecnologia comearam a ser fornecidos aos agricultores. Esta ligao construda no perodo em anlise constitui explanao adicional para os ganhos de produtividade na agricultura brasileira, em particular no segmento de criao de pequenos animais. At aqui, esta anlise indica que os preos relativos termos de troca induziram a intensificao da produo, devido reduo nos preos dos insumos,
15. A exportao de frangos uma exceo.
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principalmente em consequncia do processo de abertura da economia na dcada de 1990. Tambm importante para a intensificao foi o desenvolvimento anterior de nova tecnologia: aumento da produtividade devido aos retornos do processo de aprender fazendo e ganhos de eficincia derivados do uso dos insumos. Em resumo, o sistema de produo estava pronto para crescer rapidamente. O que faltava era um estmulo econmico mais forte. Embora o aprecivel ganho da renda real que os consumidores tiveram em 1994, com o fim da inflao, tivesse proporcionado forte impacto no consumo, os preos agrcolas domsticos foram mantidos relativamente baixos pelo fato da moeda nacional estar sobrevalorizada. Tal procedimento foi parte essencial da estratgia de estabilizao do Plano Real: acabar com a inflao, por meio do controle de preos dos produtos transacionveis, mantendo-a baixa. O professor Schuh nos ensinou em seu trabalho seminal que a taxa de cmbio tem um papel essencial e definitivo no desempenho da agricultura (SCHUH, 1974). Assim, mudanas repentinas em taxas de cmbio nominais e reais podem afetar consideravelmente o teste-padro de expanso da produo agrcola. Um ponto importante sobre teste a observar que ao fim de 1998 a moeda nacional foi desvalorizada rapidamente, forando preos dos bens transacionveis para cima. Este era o estmulo que faltava para acelerar o crescimento da agricultura. Uma coincidncia, entretanto, ajudou a fortalecer a taxa de cmbio favorvel. Os preos dos gros de soja comearam aumentar agudamente, parte em consequncia da doena da vaca louca: a demanda por protena vegetal em substituio protena animal na alimentao animal teve forte aumento na Europa. Esta mudana repentina nos preos relativos garantidos pela taxa de cmbio (desvalorizada) proporcionou rara oportunidade no mercado de soja, em gros, e com isso comeou a expanso na produo. Vale dizer que este aumento rpido na produo de gros, liderado pela soja,16 somente foi possvel devido presena de comerciantes e de traders multinacionais no setor de agroqumicos. Tornaram-se fundamentais no financiamento parcial da agricultura brasileira. Como previamente observado, uma consequncia das dificuldades fiscais do governo federal foi a reduo do crdito rural oficial. H estimativas que indicam que a oferta de crdito formal atende somente a um quarto do capital necessrio para colher uma safra. A outra parte das necessidades financeiras vem de prprio capital de setor privado e do agricultor. Um mercado de crdito informal foi desenvolvido durante a metade dos anos 1980 e principalmente na segunda parte dos anos 1990 entre comerciantes e fazendeiros. H alguns contratos do pr16. Possivelmente a soja seja o produto mais importante da agricultura brasileira. Uma dimenso de sua importncia: a soja (em gros) responsvel por mais de 40% do consumo brasileiro de fertilizantes, que o quinto maior mercado no mundo.
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comercializao: quando os fazendeiros plantam (em setembro), os comerciantes antecipam o capital ao fazendeiro (muitas vezes com fertilizante) para o cultivo; os fazendeiros do na troca sua produo futura (colhida em maro). Este sistema de crdito informal explica como a agricultura brasileira poderia crescer a despeito do declnio do crdito oficial. Mostra tambm a importncia de Brasil na estratgia de comerciantes globais: comprando a soja em gros brasileira (e Argentina) enquanto os Estados Unidos e o Canad colhem (em setembro) e garantindo a oferta para o maro seguinte. Tal esquema reduz consideravelmente o volume dos estoques necessrios atender diferentes pases do mundo. Nesta parte final do trabalho (e em resumo) os principais aspectos discutidos so: 4. A abertura ao comrcio no comeo dos anos 1990 reduziu os preos dos insumos e aumentou os preos dos produtos de exportao no setor agrcola brasileiro. O benefcio em preos relativos induziu agricultores a intensificar a produo, aumentando a produtividade de levantamento e abaixando os custos produo por unidade de produto. Tais movimentos aumentaram o lucro de muitos produtores. E esse lucro crescente foi importante para explicar o crescimento econmico da agricultura apesar da acentuada reduo da oferta de crdito formal. Esse processo de abertura da economia estimulou traders e comerciantes, em empresas multinacionais, a expandir seus negcios no exterior. Essas companhias comearam e continuam a desempenhar papel relevante no processo de crescimento econmico e agrcola do pas. Parte aprecivel do crdito necessrio para a intensificao da produo agropecuria veio dessas empresas: o acesso ao capital financeiro de baixo custo permitiu um bom nmero de agricultores viabilizar suas finanas. Esses movimentos teriam compensado parcialmente o declnio da participao do setor pblico nas polticas agrcolas convencionais. Importante observar que a agricultura brasileira moderna tende a ser progressivamente voltada para o setor privado da economia, isto , o setor governo ter presena progressivamente menor (crdito, subsdios, tarifas e impostos) na agricultura. Exceo importante talvez seja o caso da agricultura familiar, cuja participao na oferta de crditos formais sob controle do Banco Central importante e revela clara tendncia de crescimento. A presena das exportaes de bens da agricultura e agroindstria nos mercados internacionais foi garantida pelos baixos custos de produo. O processo de intensificao que a agricultura brasileira tem induzido a ganhos de eficincia na produo de uma variedade maior de produtos. Em muitos mercados o Brasil tem custos de produo dos mais baixos no mundo.
5.
6.
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A poltica de crdito rural no Brasil exemplo da forte relao de compromissos estabelecida pelas autoridades monetrias junto aos bancos com os agricultores, em um cenrio de economia dualista, na viso de Arthur Lewis. As autoridades monetrias programaram compulsoriamente a partir de 1965 prioridades, normas, regulamentos e restries legais junto aos bancos (oficiais e privados) para financiar os agricultores, modernizar os sistemas produtivos e desenvolver a agricultura. A experincia brasileira demonstra o grande desafio/dilema que emerge do confronto entre objetivos e procedimentos da poltica de crdito rural com objetivos e procedimentos de outras polticas econmicas, especialmente nos casos das polticas monetria, fiscal e comercial. Tal dilema talvez possa ser chamado economia poltica das polticas econmicas. Sempre que existem situaes de grandes volumes de subsdio no crdito, de pesados impostos e tarifas no comrcio internacional, ou ainda de persistente rigidez na taxa de cmbio, torna-se necessrio algum ajustamento fino entre tais polticas. Seja na redefinio de objetivos e prioridades ou, principalmente, na aplicao e na dosagem dos instrumentos selecionados. Mudanas significativas na poltica de crdito rural no Brasil foram determinadas, em larga escala, pelos desencontros e pelas incoerncias de outras polticas macroeconmicas. Assim como os efeitos inflacionrios e distributivos do crdito rural barato tornaram-se insuportveis em alguns momentos. Quanto s polticas agrcolas voltadas para a economia do agro, elas podero desempenhar importantes papis/funes no crescimento da agropecuria e da agroindstria. E no caso particular da poltica de crdito rural no passado fortemente associada ao programa de garantia de preos mnimos e ao seguro de crdito dever ceder espao a outras polticas ou programas. o caso de se valorizar, no curto prazo, o seguro rural (reformulado), os programas de opes e prmios, os mercados futuros e um moderno programa de informao econmica.
I
No perodo 1969-1985, o nmero de contratos e o valor real dos emprstimos aumentaram geometricamente. Mas a maioria dos agricultores no teve acesso ao mercado de crdito, e os grupos dos pequenos produtores tiveram participao inexpressiva. O produto da agricultura cresceu tambm de modo significativo, bem como o uso do fator terra, de fertilizantes e de mquinas agrcolas. Em um segundo momento, a partir de 1986, de grande instabilidade macroeconmica e acentuada contrao na disponibilidade de recursos financeiros nos anos 1980, a abertura da economia e algumas polticas complementares acabaram por reduzir os custos de insumos estratgicos e aumentar os preos dos produtos de exportao; estimulando assim a intensificao da produo na
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agricultura, mesmo diante da contrao do crdito formal. As dificuldades fiscais do governo federal fizeram diminuir drasticamente ou at mesmo eliminar em alguns anos os subsdios no crdito oficial. No havia mais crdito oficial ilimitado para financiar a expanso da rea sob cultivo. Os agricultores responderam a esta restrio buscando ganhos da produtividade. E a tecnologia desenvolvida pela Embrapa estava pronta e disponvel para isso. Tambm, a menor interveno do governo ajudou a reduzir distores criadas pelos impostos e pelo controle de preos dos anos 1970 e 1980. A abertura da economia estimulou traders e comerciantes de empresas multinacionais, a expandir seus negcios no exterior e no Brasil. Um bom nmero de agricultores passou ento a ter acesso ao financiamento de indstrias e traders para o custeio de sua produo. Esses movimentos teriam compensado parcialmente o declnio da participao do setor pblico nas polticas agrcolas convencionais. A agricultura brasileira moderna tende a ser progressivamente voltada para o setor privado da economia, isto , o Estado ter presena menor (em crdito, subsdios, tarifas e impostos) na agricultura. Exceo importante o caso da agricultura familiar, cuja participao na oferta de crditos formais subsidiados sob controle do Banco Central - revela clara tendncia de crescimento.
II
No Brasil, a forte regulamentao sobre os bancos, associada s numerosas mudanas de rumo na poltica de crdito rural muitas vezes para atender situaes emergenciais tem sido srio obstculo ao desempenho dos bancos. Na literatura econmica e neste trabalho so vrios os exemplos que evidenciam essa direo. O crdito seletivo por definio e o valor da produo agropecuria um critrio operacional dos bancos para selecionar e aprovar emprstimos rurais. Essas caractersticas, somadas fungibilidade do dinheiro, tornam difcil estabelecer relao de causalidade direta entre crdito e produo na agricultura. Assim, ser sempre possvel existir algum grau de substituio de fundos internos por externos ao se obter emprstimos com taxas de juros negativas. Consequncias naturais dessa possvel substituio sero impactos negativos do lado da eficincia tcnica na produo e na prpria alocao/distribuio de recursos financeiros e fatores produtivos. A essa concluso, deve-se adicionar o fato de o mercado de crdito (entre ns tambm) caracterizar-se por imperfeies e assimetrias de informao, bem apontadas por Stiglitz e Andrew Weiss (1981) e Bell (1988). Nesse contexto, possvel compreender a reao de muitos bancos s regulamentaes/exigncias das autoridades monetrias no crdito rural. Exigncia de saldos e aplicaes compensatrias junto aos tomadores, taxas de servios bancrios e outros custos (non interest costs) continuaro a ser usados com freqncia para
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elevar o retorno dos emprstimos agrcolas. Os bancos com orientao voltada para o lucro so especialmente relutantes em conceder emprstimos de mdio ou de longo prazo e seus procedimentos bancrios tendem a aumentar os custos de transao para o agricultor. Tais prticas acabam elevando ou mantendo em alto nvel o spread bancrio.
III
Ao se olhar o montante de subsdios concedidos no perodo 1973-1993, tem-se uma ideia objetiva do elevado custo social da poltica de crdito. Entretanto, deve-se reconhecer que, com o acesso ao crdito, um aprecivel nmero de agricultores aprendeu a usar tecnologia moderna, pelo chamado efeito-extenso. Justificativa para taxas de juros negativas foi e ainda compensar a discriminao de outras polticas macroeconmicas contra a agricultura. Ou ainda, em defesa do argumento de serem abusivas as taxas de juros de mercado em um setor dominado pela incerteza e pelos riscos econmicos. S que os controles excessivos nas taxas de juros reduzem a lucratividade dos bancos. E mesmo na presena do sistema de equalizao de juros junto aos bancos oficiais, no fim das contas esse sistema tem gerado enorme dispndio ao Tesouro Nacional. Aos bancos seria recomendvel reduzir custos totais de transao, a fim de atender com maior eficincia a um nmero crescente de agricultores. Procedimentos simplificados e taxas de juros flexveis podero ajudar muito. Linhas de crdito gerais seriam melhores que a rigidez de objetivos ou o complexo jogo de quebra-cabea, ainda comuns em programas / projetos especiais, cujos recursos financeiros, muitas vezes, no provm da mesma fonte. A poltica de crdito rural no Brasil deveria ser gradualmente ajustada para seguir o modelo de mercados financeiros rurais. Ou seja, um instrumento de maior liquidez para os agricultores, ao invs de ser um fator de produo essencial ou instrumento de salvao em situaes emergenciais. O atual modelo de crdito agricultura parece esgotado. Essencial para desenvolver as finanas agrcolas ser a combinao de prprios recursos do agricultor com recursos externos de crditos obtidos em verdadeiros mercados financeiros rurais. Esses mercados incluem a intermediao formal (regulada pelas autoridades monetrias), a associao entre a produo da fazenda e o capital financeiro das indstrias e do comrcio, de traders e de associaes de produtos. Consequentemente, no se deve subestimar ou desconsiderar o papel e a importncia de fontes informais ou semiformais de financiamento. No caso particular das fontes de recursos no inflacionrios para o crdito rural, os depsitos da poupana rural mostram participao expressiva ao longo do
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tempo: quase um tero da oferta total de emprstimos formais. Assim sendo, porque no estender a autorizao aos bancos comerciais privados para operar com essa fonte de recursos? Para solucionar o problema do endividamento dos agricultores, alm de arcar com os dispndios anuais do Tesouro, a exemplo do que aconteceu em 1995-1996 securitizao e alongamento da dvida; em 1997-1998 Pesa e RECOOP; em 2001-2002 Renegociao agrcola Pesinha (parcelas vencidas) e Securitizao II; em 2005, 2006 e 2007 prorrogao das dvidas; e em 2008, com a Lei no 11.775 de renegociao agrcola, poderia ser implantado um esquema financeiro institucional, de mdio prazo, semelhante ao que existe na Austrlia e l denominado Farm Management Deposits (FMD), cujo princpio bsico captar depsitos espontneos dos agricultores e remunerar esses depsitos a taxas de mercado. Desse fundo de depsitos, os agricultores poderiam utilizar recursos nas situaes de dificuldades financeiras: frustraes de colheitas, volatilidade de preos e renda e inadimplncia junto aos bancos, entre outras. Para o sucesso do FMD ou instituio semelhante, as fazendas podero ser estimuladas a se organizar como empresas. E um novo modelo de crdito rural, o mercado financeiro eficiente supriria crdito a um bom nmero de agricultores com escassez de capital e por essa liquidez adicional seria paga uma taxa flexvel e positiva de juros. De outra parte, os bancos captariam excedentes financeiros de poupadores lquidos, remunerando esses depsitos com juros tambm positivos. Esse modelo de crdito teria que atuar com eficincia, reduzindo os custos de transao para credor e devedor. Sua misso seria ento: i) evitar os riscos de depresso financeira; ii) reduzir o nmero de programas especiais dirigidos a pblicos-alvo; iii) desenvolver e fortalecer os servios de seguro rural; iv) desenvolver mecanismos de captao de poupana e diversificar a pauta de servios financeiros; e v) no crdito rural, operar com taxas flexveis de juros em emprstimos que contemplem o conjunto das atividades da fazenda.
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CAPTULO 11
COMRCIO E SERVIOS MERCANTIS NO BRASIL: UMA ANLISE DE SUA EVOLUO RECENTE
1 INTRODUO
O setor de servios de fundamental importncia para o adequado funcionamento das economias contemporneas, viabilizando o ciclo produo consumo. Este deve ser entendido em seu sentido amplo, englobando o comrcio externo e o governo. A intermediao desempenhada pelos diversos tipos de servios comerciais, financeiros, transportes e comunicao, e ainda as diversas modalidades de servios ofertados s firmas, tais como assistncia tcnica e jurdica, propaganda e consultoria, permitem no apenas maior eficincia nas transaes econmicas, mas tambm maior velocidade na realizao dos negcios. Existem ainda os servios finalsticos, de grande importncia econmica. Ademais, a importncia dos servios cresce com o desenvolvimento da sociedade. Na economia brasileira, no que se refere ao emprego formal, os servios (comrcio e servios e administrao pblica) empregavam 27 milhes de pessoas, representando 71,7% do total da fora de trabalho empregada. A anlise dos servios, por sua vez, marcada por uma srie de dificuldades. Em primeiro lugar, h questes envolvendo o prprio referencial terico. A definio de servios bastante complexa e no existe pleno consenso entre os economistas sobre o conceito. Em segundo lugar, desde o fim do sculo passado, a modernizao dos servios torna as diferenas entre bens e servios cada vez mais imprecisas. A revoluo tecnolgica da microeletrnica um fortssimo vetor dessa modernizao e, cada vez mais, est contribuindo para modificar as caractersticas tradicionalmente atribudas a servios: intangibilidade, pessoalidade, simultaneidade e no estocabilidade. Como exemplo dessas mudanas, podemos citar os softwares produto, os quais podem ser encontrados em caixa de lojas especializadas e at em supermercados. Por outro lado, o consumidor pode ter acesso s mesmas funcionalidades sem necessidade do produto fsico, caso o software esteja disponvel na internet. A pessoalidade h muito j deixou de ser importante em funo dos servios de autoatendimento. O exemplo do software serve igualmente como exemplo de que um servio pode ser estocado, e no requer simultaneidade entre produo e consumo.
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Ressalta-se, pois, que as formas tradicionais de conceituao e de classificao de servios no so mais suficientes para explicar novas formas de servios resultantes da introduo crescente das tecnologias da informao, entre outras (KON, 2004). Boa parte das discusses sobre indstria e servios, inclusive no que tange s estatsticas que sero apresentadas ao longo do texto, no apreendem adequadamente a realidade de que a distino entre os dois setores cada vez mais tnue (blured). Tomando o exemplo de uma das mais destacadas corporaes norteamericanas, a Apple. Trata-se de uma corporao que em uma viso tradicional seria vista apenas como firma industrial, que produz produtos tangveis como iPhone, iPad e iPod. No entanto, a Apple uma empresa que produz uma srie de softwares proprietrios, tais como o iTunes, o Safari, alm de sistemas operacionais prprios. Alm disso, possui servios como iTunes e App Store, que permitem a venda de msicas e aplicativos, atividades tpicas de varejo. Tomando um exemplo de outro setor, a companhia Vale do Rio Doce, caracterizada como indstria extrativa, possui tambm uma importante operao de transporte ferrovirio (servio). Em segundo lugar, deve-se ressaltar outra dificuldade na anlise do setor de servios. Essa diz respeito a uma disponibilidade de informaes inferior ao que se observa no caso da indstria. O carter intangvel dos servios torna tanto sua mensurao quanto a anlise conceitual bem mais complexa, em particular quando comparada aos bens fsicos exemplo: software embarcado em computadores ou em automveis. Alm disso, o setor de servios marcado por uma extrema heterogeneidade. Ele composto por setores extremamente dinmicos, como, por exemplo, o de telecomunicaes, mas tambm por outros que se caracterizam por uma modesta evoluo, como o de servios pessoais, em geral de baixa intensidade de capital. Finalizando esta introduo, ressaltando a estrutura do documento, observa-se que o artigo tem como foco o setor de comrcio e os servios mercantis no financeiros.1 importante ressaltar tambm que, em virtude da natureza exploratria do artigo, no se tem a pretenso de explicar os motivos para a reduo da participao relativa da indstria na economia brasileira, mas apenas de descrever sua contrapartida: as caractersticas do crescimento do setor de servios.
1. A Pesquisa Anual de Servios (PAS), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), no contempla os setores financeiro, de sade, parcela do setor de educao e governo.
Comrcio e Servios Mercantis no Brasil: uma anlise de sua evoluo recente
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O texto est estruturado em cinco sees e as consideraes finais. Alm desta introduo, a seo 2 apresenta um breve histrico da evoluo do comrcio e servios no Brasil. A seo 3 traz uma anlise da contribuio setorial para o valor agregado e produtividade, no contexto internacional e nacional, alm de uma anlise de cunho mais qualitativo e terico. Na seo 4, so analisadas variveis relevantes do comrcio e servios no Brasil. Finalmente, so apresentadas as consideraes finais e as referncias do artigo. O anexo apresenta a anlise da evoluo do valor adicionado bruto de alguns pases da Unio Europeia, bem como uma tabela com a evoluo setorial da produtividade no Brasil.
2 BREVE HISTRICO DA EVOLUO DO COMRCIO E SERVIOS NO BRASIL
A revoluo tecnolgica da microeletrnica, que marcou a economia mundial nos ltimos decnios do sculo XX, tambm deixou marcas profundas no comrcio e servios. As ltimas dcadas foram de grande transformao no varejo brasileiro nas grandes cidades brasileiras. At os anos 1970, predominava, mesmo nas maiores capitais, como Rio de Janeiro e So Paulo, o comrcio de vizinhana. Ainda era comum o comrcio de animais vivos, como aves, que eram abatidas no momento da compra. O consumo de carne bovina e suna era feito prioritariamente nos pequenos aougues. Muitos mantimentos eram comprados nas vendas e nos armazns da vizinhana. Nesse comrcio, em que sobreviviam contatos de natureza mais pessoal, tambm existiam formas de venda fiado, registrada em papel. Entretanto, nesse perodo, o modelo de autosservio dos supermercados comeou a proliferar nos maiores centros. Gradativamente, os supermercados comearam a dominar a venda de frutas, verduras e carnes, alm de itens de higiene e de limpeza, de papelaria e pes. A crescente participao da mulher no mercado de trabalho favoreceu o crescente mercado de alimentos processados. Entretanto, esse domnio dos supermercados coexiste com a tradio das feiras livres itinerantes, em que o consumidor mantm relacionamento direto com os vendedores. Comrcios de grande porte com perfil diferenciado comeam a surgir principalmente em So Paulo. Os anos 1980 e incio dos anos 1990 so marcados por um processo de descontrole inflacionrio no pas. Nesse contexto, que incluiu congelamentos e tabelamentos, os supermercados foram favorecidos, pois tornou comum a prtica pelas famlias que tinham condies de compras de maior volume e estocagem, visto que os preos chegavam a ser reajustados vrias vezes ao dia. Nesse contexto surgiram tambm os hipermercados, que praticavam preos mais baixos. Com a estabilizao da economia, em meados dos anos 1990, os hipermercados perdem um pouco a importncia, e as grandes redes voltam a dar nfase estratgica aos supermercados de bairro.
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No que diz respeito s formas de pagamento, os anos 1990 e 2000 so marcados pela exploso dos cartes de crdito e de dbito, em detrimento do dinheiro em espcie, dos cheques e do caderninho. Para o mercado de bens durveis, a presena de empresas financeiras foi e fundamental para a expanso dos negcios, no obstante as altssimas taxas de juros cobradas ao consumidor. Esse modelo permitiu o acesso de classes menos favorecidas a estes bens de consumo. Outro modelo importante no varejo, que cresceu a partir dos anos 1970 foi o modelo norte-americano de shopping malls. De l para c, esses empreendimentos proliferaram por todo pas, atraindo butiques e lojas de alimentao, alm das lojas de departamentos, cinemas, parques de diverso e mesmo casas de espetculo como ncoras. Com o crescimento da violncia nas grandes cidades, esse formato de comrcio comeou atrair cada vez mais os consumidores da chamada classe mdia. Do ponto de vista operacional, a evoluo das tecnologias da informao e da informao (TICs), associadas emergncia de novas tcnicas de logstica, levaram a uma revoluo do processo de compra e de venda do setor varejista. Atualmente, existe um sofisticado controle do trnsito de mercadorias, com a proliferao de mecanismos eletrnicos como leitores de cdigos de barras e computadores nos caixas. Os exemplos das TICs, da logstica e das financeiras ilustram a contribuio de setores de servios para o setor de comrcio, que se reflete tambm na indstria e no dia a dia das pessoas. Nos ltimos anos, observou-se intenso processo de fuses e aquisies no varejo brasileiro. Em 1999, nascem a Americanas.com e a Submarino.com. Em 2006, surge a B2W Companhia Global do Varejo, produto da fuso Americanas.com e do Submarino. O grupo Po de Acar adquiriu o grupo Sendas, o Ponto Frio e, mais recentemente, fundiu-se com as Casas Bahia. O grupo Insinuante uniu operaes com o Ricardo Eletro. Trata-se de um movimento com importantes implicaes no s para o setor, mas tambm para seus fornecedores industriais.
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3 ANLISE SOBRE A CONTRIBUIO SETORIAL PARA O VALOR AGREGADO E A PRODUTIVIDADE 3.1 Estatsticas internacionais sobre a contribuio setorial para o valor adicionado e produtividade
Nesta seo, apresentar-se-o estatsticas de valor adicionado bruto (VAB) para pases selecionados, com destaque para os da Unio Europeia. Os dados mostram a tendncia mundial de crescente participao dos servios no conjunto da economia.
TABELA 1
Valor adicionado dos setores como porcentagem do PIB 2008
Pas/conjunto de pases Baixa renda Mdia renda Alta renda Argentina Brasil China Coreia do Sul Estados Unidos Japo Mxico fonte: Banco Mundial (2010). Elaborao prpria. Agricultura 25 10 1 9 7 11 3 1 1 4 Indstria 29 37 26 34 28 49 37 22 30 37 Servios 46 53 73 57 65 40 60 77 68 59
Na tabela 1, possvel observar que pases em desenvolvimento, como o Brasil, a China e a Argentina ainda tm uma participao mais importante do setor primrio no PIB. A China o maior centro fabril do mundo tem uma participao muito expressiva do setor industrial na economia, chegando a quase metade do PIB. Os Estados Unidos tm a maior participao do setor de servios entre os pases elencados (77%). Na avaliao por nvel de renda, observa-se que os pases mais desenvolvidos tm maior participao do setor de servios no PIB (73%), contra 53% dos pases de renda mdia e 46% dos pases de baixa renda. O Brasil possui uma participao do setor de servios muito superior a do Mxico (59%) e da Argentina (57%): 65%. Em seguida sero apresentados indicadores da Unio Europeia.
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GRfICO 1
(Em %)
Evoluo do valor adicionado bruto por setores na Unio Europeia preos correntes, 1998-2009
fonte: Eurostat. Elaborao prpria. Obs.: Descrio das categorias disponvel em: <http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/ver-1/national_accounts/ documents/A6-A31-A60%20breakdowns.pdf>. Acesso em: 25 ago. 2010.
O grfico 1 mostra constante declnio da importncia do setor primrio na economia da Unio Europeia. Sua participao no total do VAB caiu de 2,6% em 1998 para 1,7% em 2009. Houve ligeira elevao da participao do setor de construo, que passou de 5,5% em 1998 para 6,3% em 2009. Entretanto, esses valores sero mais explorados ao longo desta seo. H tambm uma reduo importante da participao da indstria, que partiu de um patamar de 23,1% em 1998 para algo em torno de 20% entre 2003 e 2008, com forte queda em 2009 (18%). O resultado de 2009 certamente est influenciado pela crise econmica, e no deve ser a priori encarado como um novo patamar.
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O setor de comrcio, transportes e comunicaes mostrou-se relativamente estvel no perodo em anlise, passando de 21,6% em 1998 para 20,9% em 2009. Para o setor de Outros servios, observa-se estabilidade entre 1998 (22,1%) e 2008 (22,5%), com subida para 24% em 2009, que tambm deve refletir os efeitos da crise econmica. O setor de servios empresariais e financeiros apresenta um incremento consistente, passando de 25,1% em 1998 para 29,1% em 2009. Essa maior resilincia do setor de servios ou pelo menos de parte dele crise encontra eco no caso brasileiro, conforme anlise de Oliveira e Kubota (2009). Esse fenmeno pode ser explicado em parte devido disponibilidade de estoques na indstria. O grfico 2, a seguir, apresenta os dados da Alemanha.
GRfICO 2
(Em %)
Evoluo do valor adicionado bruto por setores na Alemanha preos correntes, 1998-2009
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A Alemanha, como se sabe, a maior economia da Europa, e tambm um importante entreposto comercial. O pas , por exemplo, um importante exportador de suco de laranja, apesar de no ser pas produtor. A contribuio dos diferentes setores para o valor adicionado apresenta importantes distines em relao ao conjunto da Unio Europeia. Em primeiro lugar, a participao do setor primrio no VAB mais reduzida, mas igualmente decrescente, passando de 1,2% em 1998 para 0,8 em 2009. A contribuio do setor de construo passou de 5,6% em 1998 para 4,5% em 2009. A indstria possui maior peso, oscilando entre os patamares de 24,5% e 26% no perodo de 1998 a 2009, caindo para 22,1% em 2009. O setor de comrcio, transportes e comunicaes mostrou-se relativamente estvel no perodo em anlise, caindo de 18,1% em 1998 para 17,5% em 2009. Para o setor de outros servios, observa-se estabilidade entre 1998 (22,6%) e 2008 (22,1%), com subida para 24% em 2009, que tambm deve refletir os efeitos da crise econmica. O setor de servios empresariais e financeiros apresenta incremento consistente, passando de 27,1% em 1998 para 31,1% em 2009, valores superiores ao do conjunto da Unio Europeia. Como a Unio Europeia entidade formada por naes muito distintas, o anexo 1 apresenta uma anlise de pases selecionados, com maior e menor grau de desenvolvimento, inclusive alguns dos afetados mais fortemente pela crise econmica (Itlia, Espanha e Portugal). A participao do setor primrio na agregao de valor adicionado no conjunto dos pases selecionados decrescente ao longo do perodo observado. A participao do setor secundrio no VAB igualmente decrescente, com a ressalva de que, na Alemanha, a participao da indstria mostrou-se relativamente estvel entre 1998 e 2008. Em todos os pases, a importncia dos servios empresariais e financeiros crescente. Nos pases mais dinmicos, este setor o que mais contribui para a agregao de valor. Uma reportagem recente da revista The Economist (2010) mostra que a produtividade do setor de servios um problema histrico na Amrica Latina, onde o Brasil tem um peso expressivo. Ao passo em que os indicadores para a agricultura e industrial esto alinhados com os pases de renda elevada, para o perodo 1990-2005, o crescimento para o setor de servios praticamente nulo, e muito aqum ao que se observou tanto no Leste Asitico como nos pases ricos, conforme pode ser observado na figura 1. Observando-se a evoluo anual da produtividade do trabalho de diferentes pases, agrupados em trs grandes blocos, notam-se diferentes marcantes (tabela 2). A partir do desdobramento em dois perodos distintos, ou seja, 1975-1990 e
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1990-2005, grosso modo, pode-se inferir que os diferentes blocos exceo da agricultura no convergiram.
TABELA 2
Evoluo da taxa anual de crescimento da produtividade total dos fatores
(Incremento % ao ano a.a.)
1975-1990 Agricultura Amrica Latina Leste Asitico Pases de alta renda Indstria America Latina Leste Asitico Pases de alta renda Servios America Latina Leste Asitico Pases de alta renda fonte: The Economist (2010). -1,8 2,4 1,3 0,2 2,5 1,4 -0,9 3,2 2,8 2,0 3,5 2,1 1,8 3,8 5,0 3,5 2,8 3,7 1990-2005
Embora a convergncia de indicadores de crescimento ou de produtividade deva ser preferencialmente analisada no mbito dos pases e de suas respectivas trajetrias, a inspeo do que ocorreu entre os grandes blocos permite avanar alguns resultados significativos. exceo da agricultura na Amrica Latina, cuja salto de crescimento anual da produtividade do trabalho foi espetacular: entre 1975-1990 e 1990- 2005, elevando-se de, 1,8% ao ano, para 5% a.a. No perodo 1990- 2005, a indstria, motor do crescimento econmico, registrou na Amrica Latina elevao anual da produtividade do trabalho de 2% a.a., enquanto que no Leste Asitico foi de 3,5% a.a. e, nos pases de alta renda, foi de 2,1 % a.a., mostrando forte divergncia de crescimento, em especial em relao ao Leste Asitico. Embora os nmeros referentes evoluo da produtividade sejam parecidos entre Amrica Latina e bloco dos pases desenvolvidos, a simples comparao no faz sentido econmico. Neste ltimo bloco, a indstria j era setor maduro no incio dos anos 1990 e, dessa forma, no havia expectativa de forte elevao de sua produtividade. O setor de servios, tendo por referncia a Amrica Latina, reflete forte divergncia de quanto ao avano da produtividade do trabalho, indicando nitidamente baixo desempenho relativo em ambos os perodos. Entre as razes para a baixa produtividade, estariam: o predomnio de uma grande massa de pequenos negcios ineficientes, a informalidade e os baixos nveis de investimento. Alm disso, infraestrutura precria, regras e impostos mal desenhados, falta de competio e crdito.
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3.2 Estatsticas brasileiras sobre a contribuio setorial para o valor adicionado e produtividade
Na medida em que o Brasil ainda apresenta profundas e complexas desigualdades em termos de riqueza, rendimentos, tamanho das firmas, estrutura fundiria, educao e cultura, e regionais, a anlise do papel dos servios bem como sua mensurao, apresenta srie de dificuldades. Os dados do IBGE permitem fazer anlise mais desagregada da evoluo do valor adicionado bruto no Brasil. Na tabela 3, possvel observar que os dados so bem mais estveis para o caso brasileiro. A participao do setor primrio no VAB, que apresenta patamar mais elevado no caso europeu, inicia 2000 com percentual de 5,6%, fechando 2007 com mesmo valor, aps apresentar trajetria de ligeira subida e posterior queda.
TABELA 3
Participao no valor adicionado bruto a preos bsicos, segundo as classes e atividades 2000-2007
Classes e atividades Total Agropecuria 0101 0102 Agricultura, silvicultura e explorao florestal Pecuria e pesca Indstria 0201 0202 0203 Petrleo e gs natural Minrio de ferro Outros da indstria extrativa Indstria de transformao 0401 0501 Produo e distribuio de eletricidade, gs, gua, esgoto e limpeza urbana Construo Civil Servios 0601 0701 0801 0901 1001 1101 1102 1103 Comrcio Transporte, armazenagem e correio Servios de informao Intermediao financeira, seguros e previdncia complementar e servios relacionados Atividades imobilirias e aluguis Servios de manuteno e reparao Servios de alojamento e alimentao Servios prestados s empresas Participao no valor adicionado bruto a preos bsicos (%) 2000 100,0 5,6 3,6 2,0 27,7 1,0 0,3 0,3 17,2 3,4 5,5 66,7 10,6 4,9 3,6 6,0 11,3 1,3 1,8 4,7 2001 100,0 6,0 4,0 2,0 26,9 0,9 0,3 0,2 17,1 3,0 5,3 67,1 10,7 5,0 3,5 6,8 10,7 1,2 1,8 4,4 2002 100,0 6,6 4,6 2,0 27,1 1,0 0,4 0,3 16,9 3,3 5,3 66,3 10,2 4,8 3,6 7,5 10,2 1,2 1,8 4,4 2003 100,0 7,4 5,3 2,1 27,8 1,1 0,4 0,3 18,0 3,4 4,7 64,8 10,6 4,7 3,6 7,1 9,6 1,1 1,6 4,5 2004 100,0 6,9 4,9 2,0 30,1 1,1 0,5 0,3 19,2 3,9 5,1 63,0 11,0 4,7 3,8 5,8 9,1 1,0 1,6 4,5 2005 100,0 5,7 3,8 1,9 29,3 1,6 0,6 0,3 18,1 3,8 4,9 65,0 11,2 5,0 4,0 7,1 9,0 1,0 1,6 4,6 2006 100,0 5,5 3,8 1,7 28,8 2,1 0,5 0,3 17,4 3,8 4,7 65,8 11,5 4,8 3,8 7,2 8,7 1,0 1,8 4,8 2007 100,0 5,6 3,8 1,7 27,8 1,7 0,4 0,3 17,0 3,6 4,9 66,6 12,1 4,8 3,8 7,7 8,5 1,0 1,8 4,7 (Continua)

(Continuao) Classes e atividades 1104 1105 1106 1107 1201 1202 1203 Educao mercantil Sade mercantil Servios prestados s famlias e associativas Servios domsticos Educao pblica Sade pblica Administrao pblica e seguridade social fonte: IBGE (2009). Participao no valor adicionado bruto a preos bsicos (%) 2000 1,5 2,2 2,8 1,2 3,8 1,7 9,4 2001 1,3 2,2 2,7 1,2 3,7 1,7 10,1 2002 1,4 2,1 2,5 1,2 3,8 1,9 9,9 2003 1,4 1,9 2,4 1,2 3,6 1,8 9,7 2004 1,4 1,9 2,3 1,2 3,2 1,8 9,6 2005 1,2 1,8 2,4 1,2 3,3 1,8 10,0 2006 1,2 2,0 2,4 1,3 3,4 1,8 10,1
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2007 1,2 2,0 2,3 1,2 3,6 2,0 9,9
Os dados do setor de servios tambm demonstram relativa estabilidade, iniciando 2000 com 66,7% de participao no VAB, e fechando 2007 com 66,6%. No grfico 2, a seguir, que contempla as categorias da tabela 2 com algumas agregaes, possvel constatar que houve subida da participao do comrcio e intermediao financeira, e queda nas atividades imobilirias e aluguis, com os demais subsetores mantendo-se razoavelmente constantes, inclusive os menos dinmicos tecnologicamente: manuteno e reparao, alojamento e alimentao e prestados s famlias e associativos.
GRfICO 3
(Em %)
Evoluo do valor adicionado bruto no setor de servios no Brasil preos bsicos, 2000-2007
fonte: IBGE (2009). Elaborao prpria. Obs.: Educao e sade pblicas foram agregadas em administrao pblica; servios domsticos foram agregados a servios prestados s famlias; educao e sade mercantis foram agregadas.
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Voltando tabela 2, considerando-se as indstrias extrativa e de transformao (ou seja, excluindo-se as classes 0401 Produo e distribuio de eletricidade, gs, gua, esgoto e limpeza urbana e 0501 Construo civil), observa-se que a contribuio deste segmento da indstria no total do VAB de 19,3% em 2007. O setor de comrcio corresponde a 12,1% do total do VAB no mesmo, ou seja, quase 63% do valor observado na manufatura. O setor industrial inicia 2000 com participao de 27,7% no total do VAB, e encerra 2007 com 27,8%. Considerando apenas a indstria de transformao a preos constantes a queda da participao manufatureira muito menor do que a preos correntes, e iniciou-se em meados da dcada de 1970 (BONELLI, PESSA, 2010). Os autores chegam no caso brasileiro a resultado semelhante ao de Rowthorn e Ramaswamy (1997) para os pases desenvolvidos: os preos da indstria cresceram menos do que os demais preos na economia. Por outro lado, existem vises de outros analistas pelas quais o cmbio valorizado e os dficits comerciais especialmente de produtos de mdia-alta e alta tecnologia configuram processo negativo para a indstria brasileira (MARCONI, BARBI, 2010). A tabela 4, a seguir, apresenta a participao setorial no PIB a preos constantes.
TABELA 4
Participao setorial no PIB total no Brasil 1985, 1990, 1995, 2000 e 2004
(Preos de mercado de 2004)
Setores Total do VA Agropecuria Indstria total Indstria de extrativa mineral Indstria de transformao Eletricidade, gs e gua Construo civil Servios (tercirio) Com. e rep. de veic. objetos pessoais e domsticos Alojamento e alimentao Transporte e armazenagem Comunicaes Intermediao financeira Atividade imob., aluguis e serv. prest. s empresas Administrao pblica, defesa e seguridade social 1985 100 7,7 44,9 3,1 31,5 2,9 7,4 47,8 6,7 1,2 1,6 0,7 6,5 8,7 18,2 1990 100 7,7 43,6 3,2 29,0 3,4 8,0 49,1 6,8 1,4 1,7 1,0 6,4 9,4 18,0 1995 100 7,9 43,1 3,1 29,1 3,6 7,3 48,7 7,3 1,3 1,7 1,4 6,3 9,5 16,9 2000 100 8,5 43,9 4,3 28,1 3,8 7,7 47,6 6,8 1,3 1,9 2,1 6,2 9,6 15,8 2004 100 9,5 43,9 4,6 29,1 3,5 6,7 46,6 6,7 1,3 1,9 2,2 6,2 9,3 15,1 (Continua)

(Continuao) Setores Sade e educao mercantis Outros servios coletivos e pessoais Servios domsticos fonte: Silva (2009, p. 78). 1985 2,5 1,3 0,5 1990 2,4 1,5 0,5 1995 2,3 1,4 0,5 2000 2,2 1,3 0,5 2004 2,1 1,4 0,5
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Os dados apresentam retrato diferente daquele quando se observa a participao setorial a preos bsicos. O setor agrcola aumentou sua participao relativa, que passou de 7,7% em 1985 para 9,5% em 2004. A indstria perdeu um ponto percentual, passando de 44,9% em 1985 para 43,9% em 2004. Entretanto, a indstria de transformao perdeu mais de dois pontos percentuais, caindo de 31,5% em 1985 para 29,1% em 2004. O setor de servios perdeu um ponto percentual, caindo de 47,8% em 1985 para 46,6% em 2004. interessante ressaltar que a participao dos servios mercantis no financeiros no VA em 2004 (29%) semelhante da indstria de transformao (29,1%). A tabela 5 a seguir, apresenta a evoluo do volume no valor adicionado por setores de atividade.
TABELA 5
Evoluo do volume do valor adicionado por setores de atividade no Brasil 1985, 1990, 1995, 2000
(1985 = 100)
Setores Total do VA 1. Agropecuria 2. Indstria total Indstria extrativa mineral Indstria de transformao Eletricidade, gs e gua Construo civil 3. Servios tercirio 3.1 Servios distributivos Com. e rep. de veic. objetos pessoais e domsticos Transporte e armazenagem 3.2 Servios produtivos Atividade imob., aluguis e serv. prest. s empresas Comunicaes Intermediao financeira 3.3 Servios coletivos Administrao pblica, defesa e seguridade social Sade e educao mercantis 100 100 109,8 109,4 118,8 118,1 127,4 128,3 135,3 136,0 (Continua) 100 100 100 120,3 168,4 109,4 138,9 265,5 124,0 161,3 445,9 140,4 174,6 532,7 155,2 100 100 114,0 117,7 139,6 137,3 148,8 176,3 164,2 199,9 1985 100 100 100 100 100 100 100 100 1990 111,0 110,8 107,9 113,8 102,2 132,5 119,8 114,0 1995 127,4 131,0 122,3 126,6 117,6 158,9 126,3 129,6 2000 146,5 161,3 143,2 200,4 130,8 194,7 152,0 145,8 2004 163,0 201,6 159,4 238,8 150,4 201,0 148,4 159,0
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(Continuao) Setores 3.4 Servios pessoais Alojamento e alimentao Outros servios coletivos e pessoais Servios domsticos fonte: Silva (2009, p. 79). 100 100 100 128,1 123,8 98,9 137,8 130,1 133,0 157,8 141,5 141,6 175,2 164,5 152,5 1985 1990 1995 2000 2004
possvel observar que comparando-se 2004 com 1985 (base 100) o setor primrio apresentou crescimento superior ao secundrio e ao tercirio: ndices de 201,6, 159,4 e 159, respectivamente. No mbito do setor secundrio, a indstria extrativa mineral foi a que apresentou indicador mais significativo: 238,8. No mbito do setor de servios, o subsetor de comunicaes foi o que apresentou o crescimento mais espetacular: ndice de 532,7. Conforme pode ser constatado no anexo 2 , no perodo dcada 1980 e no ano 2000, o setor de servios varejista e atacadista, bem como os outros servios (residual) registram forte e inequvoca reduo da produtividade do trabalho no Brasil. Por outro lado, os setores de transporte e comunicaes apresentam elevado crescimento da produtividade (BONELLI, 2005). Algumas estatsticas sobre as diferenas de produtividade em diferentes setores de servio sero apresentadas na seo seguinte.
3.3 Anlise qualitativa sobre a contribuio setorial para o valor adicionado e produtividade
No possvel desagregar nos dados apresentados nas subsees anteriores a parcela do crescimento dos servios empresariais e decrscimo industrial que real daquela contbil. O fenmeno da terceirizao pode implicar que o valor agregado e a populao ocupada, que era contabilizada em setor produtor ou ramo agrcola ou manufatureiro, passem a ser contabilizados em outro setor ou gnero de servios (KON, 2004). Com a terceirizao, a contratao dos servios de terceiros componente do consumo intermedirio das indstrias diminui ainda mais o valor adicionado da indstria (MATTEO, 2010). De qualquer forma, no caso de atividades no finalsticas para a indstria, essa transferncia representa classificao mais fidedigna do processo de agregao de valor, visto que so atividades tpicas de servios que estavam mascaradas como atividades industriais. Conforme apontado por Silva (2006), esse processo tende a beneficiar os indicadores de produtividade industriais, dependendo do indicador que se utilize. O processo de terceirizao das empresas corresponde ao outro lado da moeda do processo de reduo da importncia relativa da indstria, que, em
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casos agudos, corresponde desindustrializao. A literatura aponta trs causas possveis para o processo de desindustrializao nos pases desenvolvidos, que sero explicados a seguir. A primeira seria de que se trata de processo natural, que ocorre na medida em que as economias maturam. Os economistas tm essa viso de longa data. Clark 1957 apud Saeger (1997, p. 583) defende que, medida que o tempo passa e as comunidades se tornam economicamente mais desenvolvidas, os nmeros da agricultura tendem diminuir em relao manufatura, que em seu turno declinam relativamente aos servios. O autor atribui o pioneirismo dessa observao a Sir William Petty, em 1691. A Lei de Engels defende que h uma hierarquia no consumo das pessoas, que se altera com o aumento da renda. Na medida em que a demanda por bens relacionados s necessidades bsicas (como alimentos) vo sendo saciadas, ocorre uma procura por outros tipos de bens e servios. Tal explicao parece ter respaldo no movimento da agricultura para a indstria, mas no da indstria para servios. As evidncias indicam que o padro de demanda razoavelmente estvel. Logo, os diferenciais de produtividade entre a manufatura com crescimento mais acelerado e os servios explicariam o incremento do emprego no setor tercirio. A segunda explicao est relacionada diviso internacional do trabalho, com a migrao da produo de bens que requerem mo de obra menos qualificada para os pases onde esse pessoal mais abundante. De acordo com o teorema de Stolper-Samuelson, a abertura do comrcio com pases abundantes em mo de obra pouco qualificada resultariam na queda dos preos de bens intensivos nesse tipo de mo de obra. Dada a contrao na produo desse tipo de bem, a mo de obra migraria para a manufatura intensiva em mo de obra qualificada e para servios no comercializveis. A terceirizao da produo desse tipo de bem nos pases com mo de obra menos qualificada representaria outro tipo de explanao. A terceira explicao est relacionada a uma mudana na dotao de fatores. Pases com poucos recursos naturais, bens agrcolas e servios comercializveis tenderiam a se especializar na produo de bens transacionveis. Um evento exgeno, como a descoberta de petrleo, poderia resultar em mudana nas vantagens comparativas, e resultar, no extremo, na chamada doena holandesa. O capital humano2 representa outro possvel fator relacionado dotao de fatores. Se a produo de servios relativamente intensiva em mo de obra mais qualificada, a acumulao de capital humano levaria a uma maior concentrao do emprego no setor tercirio (SAEGER, 1997).
2. Atributos adquiridos pelo trabalhador por meio de experincia e formao.
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No h consenso na literatura sobre as causas do crescimento da participao do setor de servios no valor agregado e no emprego. Segundo a viso do Fundo Monetrio Internacional (FMI), a desindustrializao no um fenmeno negativo, mas uma consequncia natural do crescimento de economias avanadas. Os autores compartilham da viso da primeira causa para a desindustrializao citada no pargrafo anterior. O comrcio norte-sul teria papel pouco importante no processo. Segundo essa viso, quando medida em preos constantes, a participao do valor adicionado pela manufatura quase inalterado entre 1970 e 1994 (ROWTHORN, RAMASWANY, 1997). Por outro lado, Saeger (1997) partidrio que o comrcio norte-sul tem sim um impacto sobre a desindustrializao nos pases desenvolvidos. Entretanto, o autor reconhece que h algumas fragilidades em seu estudo emprico. Um estudo com dados de 1995 a 2000 para a economia alem tambm encontra evidncias de que a diviso internacional do trabalho resultou em aumento do consumo de produtos intermedirios estrangeiros. Entretanto, os resultados tambm indicam que ocorreu aumento da compra de produtos intermedirios domsticos de outras indstrias, o que poderia estar beneficiando o setor de servios (ECONOMIC BULLETIN, 2004). Outro aspecto que deve ser considerado o fenmeno da informalidade, que apresenta especial relevncia em pases como Brasil. Conforme ser apresentado na seo 4, o setor de servios ocupa importante contingente de pessoal informal. A informalidade uma caracterstica importante do setor de servios, visto que a se observam ocupaes e empreendimentos que requerem menor qualificao formal, tais como servios domsticos, pequenas vendas, vendedores ambulantes, autnomos, manicures, sapateiros, costureiros, carpinteiros, entre outros. Por outro lado, tambm se observa grande informalidade na prestao de servios de profissionais liberais, tais como mdicos e dentistas, em cuja prtica se observa em muitos casos a prtica do com recibo e sem recibo. Pode-se ainda afirmar que nos pases de menor desenvolvimento econmico h tendncia genrica de inchao de alguns segmentos do setor tercirio, os quais passam a desempenhar funo de colcho amortecedor do desemprego. Na medida em os demais setores da economia (primrio e secundrio) apenas no aumentam a demanda de mo de obra mas, pelo contrrio, apresentam diminuio relativa da oferta de emprego, uma parte desta reserva de mo de obra encontra no tercirio possibilidades de exerccio de atividades com baixssima intensidade de capital, muitas vezes informais, baixo rendimento e precrias condies de emprego (SILVA, 2009).
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Essa demanda por servios que requerem menor qualificao formal tem impactos na migrao internacional. A existncia destas atividades em pases com padro de renda mais elevado historicamente atraiu imigrantes de naes mais pobres. Um exemplo so os taxistas na cidade de Nova York. Esse fenmeno tem importantes implicaes polticas, principalmente nos Estados Unidos e na Europa, onde certas correntes polticas tm como bandeira o combate aos imigrantes ilegais e a xenofobia. Esse fenmeno tambm tem seu correspondente no Brasil inclusive no que tange ao preconceito nos movimentos populacionais de migrantes de estados mais pobres para os grandes centros urbanos, principalmente So Paulo. Na medida em que o Brasil continue seu ritmo de crescimento, provvel que passe a se tornar mais atraente tambm para imigrantes estrangeiros. No que diz respeito imigrao estrangeira de pessoal com maior qualificao formal, esse fenmeno j vem ocorrendo em setores especficos, tais como o de explorao de petrleo em alto mar.3 Alm das questes citadas anteriormente, h aspectos regionais que devem ser considerados. Estudo de 2008 aponta que o ndice de concentrao regional dos servios diminuiu na Europa entre 1995 e 2004. Isso pode ter ocorrido em funo de polticas pblicas de levar servios onde antes eles no eram prestados, e tambm em funo de processos de mercado e de urbanizao (OROS, TURCU, 2008). A ideia de que haveria uma clara limitao do crescimento de produtividade do setor de servios foi de grande influncia para a literatura que se formou a respeito da produtividade nas economias desenvolvidas, e a base para construo terica traando cenrio pessimista em relao evoluo das economias capitalistas, a partir de teorias como a doena de custos de Baumol. Porm, a mudana de foco dos servios destinados ao consumidor final para aqueles visando ao consumo intermedirio passaria a possibilitar concluses distintas a respeito do impacto na produtividade da economia resultante do crescimento do setor de servios (SILVA, 2006). Assim, enquanto o setor de servios teria participao no produto e no emprego na economia cada vez maior, dentro deste o de servios intermedirios tambm apresentaria participao crescente. Sendo estes insumos industriais, a participao crescente no emprego por parte deste setor faria que mesmo pequenos ganhos de produtividade acabem gerando impacto significativo na indstria, o que torna o crescimento de produtividade da economia sempre presente, da mesma forma que os aumentos de renda por trabalhador (SILVA, 2006).
3. O movimento temporrio de pessoas entre pases para a prestao de servios corresponde ao modo quatro da exportao de servios.
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Junto com essa mudana de foco, passou a haver maior preocupao com a percepo de que as variveis insumo e produto do setor de servios seriam de difcil mensurao, o que faria simplesmente que aquele crescimento de produtividade no se manifestasse nas estatsticas. Ainda, essa dificuldade em se mensurar o produto desse setor criaria a possibilidade de uma superestimao da produtividade das indstrias que se utilizam de determinados servios como insumos intermedirios (SILVA, 2006).
4 COMRCIO E SERVIOS MERCANTIS NO FINANCEIROS: ANLISE DE PESSOAL OCUPADO, NMERO DE FIRMAS, SALRIOS E RETIRADAS E CORTE REGIONAL
O objetivo desta seo apresentar alguns grandes nmeros dos setores de comrcio e servios no Brasil, utilizando dados da Relao Anual de Informaes Sociais (Rais), do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), e das PAC 1999 e 2008, PAS 1999 e 2008, e PIA 2008, do IBGE. Na tabela 6 a seguir, possvel observar que os setores de comrcio e servios so de longe os maiores empregadores formais no pas, e tambm aqueles que mais tm contribudo para o aumento da mo de obra formal.
TABELA 6
Emprego formal no Brasil 1990, 1995, 2000 e 2007
1990 Agropecuria, extrao vegetal, caa e pesca Indstria Construo civil Comrcio Servios e administrao Pblica Outros/ignorado Total fonte: Rais (MTE). Elaborao prpria. 372.960 5.918.703 959.341 2.979.260 11.222.186 1.746.206 23.198.656 1995 1.007.480 5.384.820 1.077.735 3.340.398 12.688.108 257.195 23.755.736 2000 1.072.271 5.285.321 1.094.528 4.251.762 14.523.020 1.727 26.228.629 2007 1.382.070 7.632.278 1.617.989 6.840.915 20.134.178 0 37.607.430
Em 2007, os setores de comrcio e servios respondiam por mais de 71% da mo de obra formal no pas. Em 1990, esse percentual era de 61%. importante ressaltar que a Rais um registro administrativo, sujeito a inconsistncias de classificao setorial, bem como de missing values e mudanas metodolgicas. Os dados para o setor primrio, em 1990, por exemplo, parecem subestimados. A tabela 7 a seguir, apresenta evoluo do pessoal ocupado nos servios, a partir de dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), e considera tambm os empregos informais.
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TABELA 7
Total de ocupados e crescimento percentual dos ocupados segundo os grupos de servios Brasil, 1985-2006
1985 Categorias Servios distributivos Servios produtivos Servios coletivos Servios pessoais Total do macrosetor servios Total de ocupados 13.573.594 4.069.804 8.416.026 10.563.976 36.623.400 2006 Total de ocupados 19.490.936 6.901.758 13.321.429 13.666.742 52.380.685 2006/1985 Variao (%) 43,6 69,6 46,4 29,4 43,0
fonte: Silva (2009, p. 99). Obs.: Servios distributivos (comrcio e reparao de veculos, objetos pessoais e domsticos e transportes e armazenagem); servios produtivos (atividades imobilirias, aluguis e servios prestados s empresas, comunicaes e intermediao financeira); servios coletivos (administrao pblica, defesa e seguridade social, sade e educao mercantis); servios pessoais (alojamento e alimentao, outros servios coletivos e pessoais, servios domsticos).
possvel observar a partir de informaes da PNAD, que o setor que apresentou menor crescimento no pessoal ocupado foi justamente o menos dinmico, de servios pessoais. E o que apresentou maior crescimento foi o de servios produtivos. Entretanto, importante ressaltar que os servios produtivos partem de uma base menor. Nos dados da tabela 8 a seguir, possvel observar que pelos dados do IBGE os setores de comrcio e servios mercantis no financeiros tinham maior importncia no emprego formal do que a indstria, em 2008.
TABELA 8
Nmero de empresas, pessoal ocupado, salrios e retiradas por pessoa ocupada e valor adicionado por pessoa ocupada conforme PAC e PAS 1999-2008 e PIA 2008
Setor 1999 Nmero de empresas Indstria Comrcio1 Servios mercantis no financeiros1 1.067.981 621.007 Pessoal ocupado (PO) Indstria Comrcio1 Servios mercantis no financeiros1 5.098.762 5.221.261 Salrios e retiradas por PO (R$/ano) Indstria Comrcio1 Servios mercantis no financeiros1 8.679 13.492 20.310 10.539 14.477 29% 3% (Continua) 7.866.668 8.223.154 9.231.795 61% 77% 310.017 1.430.096 879.691 34% 42% 2008 Crescimento (%)
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(Continuao) Setor 1999 Valor adicionado por PO (R$ mil) Indstria Comrcio1 Servios mercantis no financeiros1 91,88 27,46 40,78 2008 Crescimento (%)
fonte: PIA 1999, 2008; PAS 1998-1999, 2008; PAC1999, 2008; IBGE (2001a, 2001b, 2010a, 2010b, 2010c). Elaborao prpria. Nota: R$ de 2009, atualizado pelo IPCA. Obs.: Como na PIA 1999, consideravam-se firmas com cinco ou mais pessoas ocupadas, e na PIA 2008, firmas com uma ou mais pessoas ocupadas, optou-se por no listar os valores da PIA 1999. Como a PAC 1999 no apresenta o valor adicionado, optou-se por no listar os nmeros de 1999. Nota:1 Os valores de 1999 foram ajustados para contemplar a transferncia das atividades de representantes comerciais e agentes de comrcio da PAS para a PAC. As pesquisas de 2008 adotaram a CNAE 2.0, o que representou alguns ajustes setoriais, especialmente na PAS.
A indstria ocupava cerca de 7,9 milhes de pessoas, contra 8,2 milhes no comrcio e 9,2 milhes nos servios mercantis no financeiros. O ganho no nmero de pessoas ocupadas no comrcio foi superior a 3 milhes de pessoas, e no comrcio superior a 4 milhes de pessoas, no perodo em anlise. No que diz respeito ao nmero de firmas, o setor de comrcio lidera com folga em relao indstria e servios mercantis no financeiros: 1,4 milho, 310 mil e 879 mil, respectivamente. Somente o ganho do nmero de firmas comerciais entre 1999 e 2008 supera o total do nmero de firmas industriais. Com relao remunerao mdia por pessoa ocupada, o setor industrial o que apresenta maiores valores: R$ 20,3 mil/ano, contra R$ 14,5 mil/ano e R$ 10,5 mil/ano, de servios mercantis no financeiros e comrcio, respectivamente. Finalmente, o valor adicionado por pessoa ocupada superior na indstria: R$ 92 mil, em comparao a R$ 27 mil e R$ 41 mil para comrcio e servios mercantis no financeiros, respectivamente. Entretanto, como de amplo conhecimento, o setor de servios extremamente heterogneo. Na tabela 9 possvel apreender as caractersticas de diferentes setores de servios, de acordo com a nova classificao adotada na PAS.
TABELA 9
Nmero de empresas, pessoal ocupado, receita lquida, salrios e retiradas por pessoa ocupada e receita lquida por pessoa ocupada conforme PAC, PAS e PIA 2008
Setores Indstria Comrcio Servios prestados s famlias Servios de informao e comunicao Nmero de firmas 310.017 1.430.096 292.528 74.306 Pessoal ocupado 7.866.668 8.223.154 1.952.767 726.245 Receita lquida R$ mil 1.571.932.284 1.518.118.738 58.838.923 204.328.675 Salrios e retiradas/ PO (R$/ano) 20.310 10.539 7.776 30.904 Valor adicionado/PO (R$ mil) 91,88 27,46 15,95 130,84
423
Setores Servios profissionais e administrativos Transportes e correio Atividades imobilirias Servios de manuteno e reparao Outras atividades de servios
Nmero de firmas 248.980 128.673 22.445 86.368 26.391
Pessoal ocupado 3.642.613 2.042.861 119.933 352.364 395.012
Receita lquida R$ mil 164.044.627 199.342.845 12.638.728 10.802.696 33.043.542
Salrios e retiradas/ PO (R$/ano) 12.192 16.782 14.390 9.579 18.363
Valor adicionado/PO (R$ mil) 32,84 45,46 80,97 19,42 57,95
fonte: PAS 2008 e IBGE (2010c). Elaborao prpria. Obs.: R$ de 2009, atualizado pelo IPCA.
No que diz respeito ao emprego, o setor de servios profissionais e administrativos o que ocupa mais pessoas (3,6 milhes), seguido de transportes e correios (2 milhes) e servios prestados s famlias (1,9 milhes). Com relao ao nmero de firmas, os servios prestados s famlias (293 mil) e servios profissionais e administrativos (249 mil) so os que apresentam os maiores valores. Os setores que pior remuneram por pessoa ocupada so os prestados s famlias (R$ 7,8 mil/ano) e de manuteno e reparao (R$ 9,6 mil/ano). possvel observar que os servios de informao e comunicao so os que tm maior giro financeiro (R$ 204 bilhes) e maior remunerao (R$ 31 mil) e valor adicionado (R$ 131 mil) por pessoa ocupada. Os setores de transportes e correio (R$ 199 bilhes) e servios profissionais e administrativos (R$ 164 bilhes) so os seguintes em termos de receita lquida. Quando isolado dos demais servios, o setor de servios de informao e comunicao apresenta valor adicionado e remunerao por pessoa ocupada muito superior ao conjunto da indstria. Nmeros to expressivos merecem anlise mais profunda, que ser apresentada a seguir.
TABELA 10
Nmero de empresas, pessoal ocupado, receita lquida, salrios e retiradas por pessoa ocupada e receita lquida por pessoa ocupada para os servios de informao 2008
Setores Telecomunicaes Tecnologia da informao Servios audiovisuais Edio Agncias de notcias Nmero de firmas 3.310 50.128 8.423 11.146 1.299 Pessoal ocupado 136.817 367.669 104.297 111.985 5.477 Receita lquida 122.771.230 44.053.717 20.200.116 16.879.386 424.227 Salrios e retiradas/PO (R$/ano) 39.476 29.399 30.124 26.675 19.111 Valor adicionado/PO (R$ mil) 376,15 68,94 95,22 70,92 61,29
fonte: PIA 2008, PAS 2008, PAC 2008; IBGE (2010a, 2010b, 2010c). Elaborao prpria. Obs.: R$ de 2009, atualizado pelo IPCA.
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A partir das informaes das tabelas 9 e 10 possvel constatar que a remunerao por pessoa ocupada de todos os subsetores exceo das agncias de notcias, que ligeiramente inferior so superiores mdia da indstria. A remunerao do setor de telecomunicaes 94% superior, a de audiovisual, 48%, a de tecnologia da informao, 45%, a de edio, 31%. O valor adicionado por pessoa ocupada superior mdia da indstria nos setores de telecomunicaes, que apresenta valor de R$ 376 mil, quatro vezes superior ao da mdia da indstria, e de audiovisuais, ligeiramente superior. O setor de telecomunicaes apresenta nmero relativamente reduzido de firmas, e faturamento muito expressivo. Os nmeros da tabela 11 ressaltam a importncia das tecnologias da informao e comunicao na economia brasileira. Nos pargrafos seguintes, tratar-sede aspectos regionais da distribuio das firmas de servios mercantis no financeiros no Brasil. possvel observar nas tabelas 11, 12 e 13 que h diferenas entre as regies. Antes de prosseguir a anlise, importante fazer a ressalva de que para a regio Norte a PAS considera apenas as firmas com sedes nas capitais, com exceo do Par, onde so consideradas as empresas com sede na regio metropolitana de Belm.
TABELA 11
(Em %)
Setores Servios prestados s famlias Servios de informao e comunicao Servios profissionais, administrativos e complementares Transportes, servios auxiliares aos transportes e correio Atividades imobilirias Servios de manuteno e reparao Outras atividades de servios Percentual da populao Regio Norte1 1 1 Nordeste 11 7 Sudeste 63 66 Sul 18 21 Centro-Oeste 6 5 Total 100% 100%
Nmero de empresas de servios mercantis no financeiros e populao por regio 2008
10
60
21
100%
1 1 1 2 8
7 9 10 8 28
58 57 53 59 42
29 28 28 23 15
5 6 9 8 7
100% 100% 100% 100% 100%
fonte: PAS 2008; IBGE (2010c); e da contagem da populao 2007 (IBGE). Elaborao prpria. Nota:1 Para a regio Norte, a PAS considera apenas as firmas sediadas nas capitais, exceo do Par, onde so consideradas aquelas com sede na regio metropolitana de Belm.
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Pode-se observar que a regio Sul apresenta nmero desproporcionalmente grande de empresas, em relao sua populao, especialmente no caso do setor de transportes. Apesar de contar com apenas 15% da populao em 2007, a regio concentrava 29% das firmas de transportes, 28% das empresas de atividades imobilirias e de servios de manuteno e reparao. Essa maior participao do nmero de empresas em relao populao se observa tambm no caso da regio Sudeste. A relao relativamente equilibrada no caso da regio Centro-Oeste, e desfavorvel no caso das regies Norte e Nordeste. Por outro lado, na regio Sul predominam as empresas de menor porte, conforme pode ser observado na tabela 12.
TABELA 12
(R$ mil)
Setores Servios prestados s famlias Servios de informao e comunicao Servios profissionais, administrativos e complementares Transportes, servios auxiliares aos transportes e correio Atividades imobilirias Servios de manuteno e reparao Outras atividades de servios Regio Norte 410 12.479 882 4.614 893 221 1.411
1
Receita bruta mdia por empresa, por servio e por regio 2008
Nordeste 255 4.387 600 2.404 579 104 1.339
Sudeste 205 3.312 826 1.790 674 127 1.633
Sul 171 1.905 420 1.017 341 67 663
Centro-Oeste 252 4.361 603 1.906 889 102 955
fonte: PAS 2008; IBGE (2010c). Elaborao prpria. Nota: 1 Para a regio Norte, a PAS considera apenas as firmas sediadas nas capitais, exceo do Par, onde so consideradas aquelas com sede na regio metropolitana de Belm.
Na tabela 12, possvel constatar que a regio Sul a que apresenta os menores valores para todos os setores. Os dados tambm indicam que a receita mdia das empresas do Sudeste exceo da regio Sul menor que o observado nas demais regies, para a maioria dos setores. A receita mdia das firmas que prestam servios s famlias de R$ 171 mil naquela regio, contra R$ R$ 255 mil no Nordeste. No caso dos servios de informao e comunicao, a receita mdia das firmas sulistas de R$ 1,9 milho, contra R$ 4,3 milhes no Centro-Oeste. No que diz respeito s firmas de servios profissionais, a receita mdia das firmas sulistas de R$ 420 mil, contra R$ 600 mil no Centro-Oeste. Com relao receita mdia das firmas de transportes, a mdia sulista de R$ 1 milho, contra R$ 2, 4 milhes no Nordeste. Entretanto, pode-se observar na tabela 13 que, apesar do menor porte mdio das firmas observado no Sul, a receita mdia por pessoa ocupada de todos os servios daquela regio supera o observado na regio Nordeste, exceo de
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servios de informao e comunicao e servios de manuteno e reparao. O indicador para a regio Sul dos servios profissionais o segundo mais elevado, perdendo apenas para a regio Sudeste.
TABELA 13
(R$ mil)
Setores Servios prestados s famlias Servios de informao e comunicao Servios profissionais, administrativos e complementares Transportes, servios auxiliares aos transportes e correio Atividades imobilirias Servios de manuteno e reparao Outras atividades de servios Regio Norte 36,7 656,5 30,7 110,9 71,6 35,3 64,5
1
Receita bruta mdia por pessoa ocupada, por servio e por regio 2008
Nordeste 26,0 343,3 30,3 87,9 88,9 20,8 50,0
Sudeste 33,7 342,6 55,1 108,9 117,8 30,8 107,9
Sul 27,2 255,7 46,4 102,2 92,9 18,7 67,6
Centro-Oeste 34,0 313,4 37,3 109,3 133,6 25,2 76,8
fonte: PAS 2008 (IBGE, 2010c). Elaborao prpria. Nota: 1 Para a regio Norte, a PAS considera apenas as firmas sediadas nas capitais, exceo do Par, onde so consideradas aquelas com sede na regio metropolitana de Belm.
Os estados onde se localizam as maiores e mais desenvolvidas regies metropolitanas possuem as maiores participaes do produto dos servios, seja em nvel nacional ou regional (SILVA, 2009). Entretanto, interessante ressaltar que a principal desconcentrao metropolitana ocorra justamente em So Paulo, estado que compreende a maior aglomerao de empresas do setor. De fato, enquanto a regio metropolitana de So Paulo responde por 34% da massa salarial dos servios nacional, o restante do estado responsvel por outros 11%. Ainda, o interior de So Paulo, em termos de oferta de servios, equivale a toda a regio Sul ou Nordeste, a duas vezes a regio Centro-Oeste, ou a dez vezes a regio Norte. Por essa razo, o interior de So Paulo a maior rea de desconcentrao de servios do Brasil e a nica capaz de rivalizar com sua capital estadual (DOMINGUES et al. 2006).
O setor tercirio possui uma importncia crescente na economia mundial em termos de emprego e valor adicionado bruto (VAB) com destaque para os pases desenvolvidos. Este estudo de natureza descritiva e exploratria representa mais esforo do Ipea no sentido de contribuir para melhor compreenso das caractersticas dos setores de comrcio e servios no Brasil. Os dados indicam maior estabilidade da participao dos diferentes setores no VAB no caso da economia brasileira, em relao ao europeu. Entretanto,
427
interessante ressaltar que o setor de servios brasileiro apresenta contribuio ao VAB prxima ao nvel dos pases mais ricos. As anlises do presente artigo, e de outros estudos do Ipea, indicam que deve-se refletir sobre a pertinncia da dicotomia indstria-servios. H parcela muito significativa do setor de servios que est intimamente ligada dinmica industrial, e talvez faa mais sentido uma anlise conjunta da evoluo da indstria e dos servios prestados s empresas. Isso implica em outras dificuldades, visto que h servios que so prestados tanto s empresas quanto s famlias, mas dessa forma, no incorrer-se-ia em possveis erros analticos decorrentes do processo de terceirizao. Os resultados deste estudo reforam a caracterstica extremamente diferenciada dos diferentes segmentos dos servios mercantis no financeiros, ao contrrio do que ocorre no comrcio e na indstria, que so relativamente mais homogneos. O setor de servios de informao e comunicao, em particular, apresenta caractersticas de remunerao do pessoal ocupado muito favorveis, quando comparado aos demais setores de servios e mesmo em relao indstria. Isso reflete a importncia das tecnologias da informao (TICs) e comunicao nas economias modernas. Com relao ao aspecto regional, os dados da PAS indicam que a regio Sul caracterizada por nmero muito grande de empresas, que relativamente s demais regies so, na mdia, de menor porte. No que diz respeito s TICs, o estudo tambm apresenta descrio da adoo de comrcio eletrnico pelas firmas comerciais do Brasil, a partir de informaes das empresas listadas no estrato certo da PAC 2007. Das 38.339 empresas, apenas 888 adotam comrcio eletrnico, o que corresponde a um percentual de 2,31% do total das firmas. Destas empresas, 855 so empresas de capital nacional (96,28%) e 833 no exportam (93,81%). Estudo do Ipea indica que a adoo de comrcio eletrnico contribui para o aumento da produtividade das firmas comerciais (KUBOTA, MILANI,2010) o que dada a importncia do setor para o VAB e o pequeno nmero de firmas adotantes pode representar boas perspectivas de desenvolvimento. interessante ressaltar que o comrcio eletrnico representa uma democratizao do acesso a mercadorias pelas comunidades mais distantes. Um grande varejista brasileiro, por exemplo, no cobra frete na venda de computadores, em qualquer local do Brasil. Apesar da crescente importncia do setor tercirio, os estudos econmicos sobre o setor so desproporcionalmente reduzidos em relao sua importncia para a economia. Em parte, isso se deve dificuldade de obteno de dados, que vem sendo reduzida ao longo do tempo. Alm disso, as dificuldades tericas de se tratar com algo intangvel so muito superiores ao que se observa no caso da manufatura.
428
Muitos estudiosos no se do conta dos impactos potenciais da evoluo dos servios na economia. Alm das questes mais bvias da importncia do setor tercirio para a criao de empregos e empresas, h alguns fenmenos menos proeminentes, mas igualmente importantes. O processo de concentrao do varejo, por exemplo, de grande relevncia para os fornecedores. Os diferenciais de produtividade entre os setores podem ter implicaes sobre a inflao. As tecnologias da informao e comunicao esto alterando no s a produo, mas principalmente o estilo de vida das pessoas. Em outras palavras, os servios esto mudando o mundo, e h muito a ser estudado sobre o assunto.
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REFERNCIAS
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ANEXO 1 Anlise da evoluo setorial do valor adicionado bruto na Unio Europeia
O grfico 4, a seguir, apresenta os dados da Frana.

GRfICO 4
(Em %)
Evoluo do valor adicionado bruto por setores na Frana preos correntes, 1998-2009
A Frana a segunda maior economia da Europa. um pas onde a questo agrcola tem peso poltico muito grande, mas a participao do setor no VAB decaiu de 3,2% em 1998 para 1,7% em 2009. O setor de construo apresentou incremento na participao no VAB, subindo de 5% em 1998 para 6,4% em 2009. A participao da indstria no VAB muito inferior ao que se observa na Alemanha, e tem cado consistentemente de 1998 (18,4%) at 2009 (12,4%).
432
O setor de comrcio, transportes e comunicaes mostrou-se relativamente estvel no perodo em anlise, oscilando em torno de 19%. Para o setor de outros servios, observa-se estabilidade entre 1998 (24,7%) e 2008 (25,4%), com subida para 26,7% em 2009, que tambm deve refletir os efeitos da crise econmica. O setor de servios empresariais e financeiros apresenta incremento consistente, passando de 29,5% em 1998 para 33,7% em 2009; assim como no caso alemo, trata-se de valores superiores ao do conjunto da Unio Europeia. O grfico 5, a seguir, apresenta os dados do Reino Unido.
GRfICO 5
(Em %)
Evoluo do valor adicionado bruto por setores no Reino Unido preos correntes, 1998-2009
fonte: Eurostat. Elaborao prpria. Obs.: Descrio das categorias disponvel em : <http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/ver-1/national_accounts/documents/A6-A31-A60%20breakdowns.pdf>. Acesso em: 25 ago. 2010.
No Reino Unido, a participao do setor primrio no VAB reduzida como na Alemanha, e igualmente decrescente, passando de 1,2% em 1998 para 0,8%
433
em 2009. A contribuio do setor de construo passou de 5,1% em 1998 para 5,9% em 2009. A participao da indstria no VAB sofreu acentuada queda, assim como no caso francs, passando de 23,4% em 1998 para 14,9% em 2009. O setor de comrcio, transportes e comunicaes apresentou queda no perodo em anlise, passando de 22,7% em 1998 para 20,4% em 2009. Para o setor de outros servios, observa-se ligeiro acrscimo entre 1998 (21,3%) e 2009 (23,9%). O setor de servios empresariais e financeiros apresenta incremento consistente, passando de 26,3% em 1998 para 34,1% em 2009; assim como nos casos alemo e francs trata-se de valores superiores ao do conjunto da Unio Europeia. O grfico 6, a seguir, apresenta os dados da Itlia.
GRfICO 6
(Em %)
Evoluo do valor adicionado bruto por setores no Itlia preos correntes, 1998-2009
fonte: Eurostat. Elaborao prpria. Obs.: Descrio das categorias disponvel em: <http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/ver-1/national_accounts/ documents/A6-A31-A60%20breakdowns.pdf>. Acesso em: 25 ago. 2010
A participao do setor primrio no VAB apresenta padro semelhante ao francs, passando de 3,1% em 1998 para 1,8% em 2009. A contribuio do setor
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de construo passou de 4,9% em 1998 para 6,3% em 2009. A participao da indstria no VAB sofreu acentuada queda, passando de 24,5% em 1998 para 20,8% em 2008 e 18,8% em 2009. O caso italiano o primeiro at o momento em que o perodo de anlise marca a superao da participao dos servios empresariais e financeiros em relao indstria (em 1999). O setor de comrcio, transportes e comunicaes apresentou queda no perodo em anlise, passando de 24,2% em 1998 para 22,2% em 2009. Para o setor de outros servios, observa-se estabilidade entre 1998 (20,3%) para 21% em 2008, e 22,1% em 2009. O setor de servios empresariais e financeiros apresenta incremento consistente, passando de 23% em 1998 para 28,8% em 2009; valores inferiores ao do conjunto da Unio Europeia. O grfico 7, a seguir, apresenta os dados da Espanha.
GRfICO 7
(Em %)
Evoluo do valor adicionado bruto por setores na Espanha preos correntes, 1998-2009
fonte: Eurostat. Elaborao prpria. Obs.: Descrio das categorias disponvel em: <http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/ver-1/national_accounts/ documents/A6-A31-A60%20breakdowns.pdf>. Acesso em: 25 Ago. 2010.
435
As estatsticas para a Espanha apresentam perfil bastante diferenciado em relao aos casos anteriores. A participao do setor primrio no VAB apresenta contribuio mais significativa, mas igualmente decrescente, passando de 4,9% em 1998 para 2,4% em 2009. A contribuio do setor de construo passou de 7,3% em 1998 para 12,1% em 2006, caindo para 10,7% em 2009, reflexo da bolha do setor imobilirio. A participao da indstria no VAB sofreu acentuada queda, passando de 21,8% em 1998 para 17% em 2008 e 15,1% em 2009. O setor de comrcio, transportes e comunicaes extremamente significativo. A contribuio do setor para o VAB mostrou-se relativamente estvel, passando de 26,5% em 1998 para 25% em 2009. Para o setor de outros servios, observa-se estabilidade entre 1998 (21%) para 21,5% em 2008, e 22,9% em 2009. O setor de servios empresariais e financeiros apresenta incremento consistente, passando de 18,6% em 1998 para 23,7% em 2009; assim como no caso italiano, os valores so inferiores ao do conjunto da Unio Europeia. O grfico 8, a seguir, apresenta os dados de Portugal.
GRfICO 8
(Em %)
Evoluo do valor adicionado bruto por setores em Portugal preos correntes, 1998-2009
fonte: Eurostat. Elaborao prpria. Obs.: Descrio das categorias disponvel em: <http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/ver-1/national_accounts/ documents/A6-A31-A60%20breakdowns.pdf>. Acesso em: 25 Ago. 2010.
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As estatsticas para Portugal apresentam perfil semelhante ao espanhol. A participao do setor primrio no VAB apresenta contribuio mais significativa, mas igualmente decrescente, passando de 4,2% em 1998 para 2,3% em 2009. A contribuio do setor de construo passou de 7,3% em 1998 para 6,1% em 2009. A participao da indstria no VAB sofreu acentuada queda, passando de 21,9% em 1998 para 16,8% em 2009. O setor de comrcio, transportes e comunicaes extremamente significativo, e sua contribuio para o VAB mostrou-se relativamente estvel, variando em torno de 25%. Para o setor de outros servios, observa-se forte crescimento, a participao no VAB total passou de 21,5% em 1998 para 25,5% em 2009. O setor de servios empresariais e financeiros apresenta incremento consistente, passando de 19,7% em 1998 para 23,6% em 2009; assim como nos caso italiano e espanhol, os valores so inferiores ao do conjunto da Unio Europeia.
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ANEXO 2 TABELA 18
(R$ e %)
1950 PIB por trabalhador (preos de mercado) Taxa mdia de crescimento (%) Agricultura Taxa mdia de crescimento (%) Indstria (exceto Construo) Taxa mdia de crescimento (%) Construo Taxa mdia de crescimento (%) Varejo e atacado Taxa mdia de crescimento (%) Transporte e comunicaes Taxa mdia de crescimento (%) Atividades financeiras Taxa mdia de crescimento (%) Administrao pblica Taxa mdia de crescimento (%) Outros servios Taxa mdia de crescimento (%) fonte: Bonelli (2005, p. 17). 22.858 6.262 25.169 1.361 7.656 13.275 8.052 1.306 4.995 1960 7.657 4,36 1.677 2,53 14.426 6,00 22.972 5,64 10.011 2,72 2.041 4,14 21.317 -1,65 7.850 2,29 23.673 0,35 1970 10.808 3,51 2.294 3,18 19.463 3,04 20.713 -1,03 11.583 1,47 3.496 5,53 39.454 6,35 11.000 3,43 24.832 0,48 1980 17.158 4,73 3.743 5,02 24.128 2,17 29.578 3,63 13.960 1,88 8.028 8,67 52.082 2,82 10.260 -0,69 33.533 3,05 1991 15.494 -0,92 4.916 2,51 26.209 0,75 21.991 -2,66 8.472 -4,44 15.117 5,92 64.828 2,01 20.287 6,39 14.247 -7,49 2000 17.020 1,05 7.316 4,52 31.440 2,04 21.700 -0,15 6.908 -2,24 21.344 3,91 71.079 1,03 25.872 2,74 14.263 0,01
Nveis de produtividade e taxas de crescimento 1950-2000
CAPTULO 12
MICRO E PEQUENAS EMPRESAS E CONSTRUO SOCIAL DO MERCADO
1 INTRODUO
Em 1973 Schumacher publica seu livro Small is beautiful, reverenciando os pequenos empreendimentos. Na mesma poca, em 1974, o Wall Street Journal escrevia que:
(...) a cada dia, de diferentes maneiras, a grande empresa se transforma em uma espcie de dinossauro vacilante caminhando para sua extino. Os ambientes culturais e polticos tornam-se mais hostis; a adaptao natural torna-se cada vez mais difcil; as formas possveis de sobrevivncia esto alm da faculdade de imaginao (apud BOUTILLIER; UZUNIDIS, 1995).
Na sequncia, nas dcadas de 1980 e 1990, Marshall recuperado pelos italianos para explicar o fenmeno da Terceira Itlia, alavancada por aglomeraes de pequenas empresas. Mas, j em 2009, em plena crise financeira, a revista The Economist, em sua edio do ms de agosto, traz em sua capa a manchete: The big is back, anunciando o retorno das grandes corporaes. No mesmo ano, no seu dirio de 30 de novembro de 2009, o The Wall Street Journal publica um artigo de Ben Worthen, Cari Tuna e Justin Sheck sob o ttulo: More Prone to Go Vertical, sustentando a tese da volta da verticalizao comandada pelas grandes corporaes. O presente captulo no pretende dar conta das transformaes estruturais pelas quais tem passado o capitalismo contemporneo, nem de analisar a crise e os desdobramentos verificados em nvel das grandes empresas, e as repercusses sobre suas relaes com as de pequeno porte. De fato, notcias e tendncias como as pontuadas anteriormente s fazem reforar a ideia de que o capitalismo industrial contm uma plasticidade que lhe confere uma capacidade inimaginvel de adaptao diante de processos de transformao econmico e institucional. Como se sabe, economistas como Schumpeter, Chandler e Galbraith no foram poupados das contrariaes aplicadas pelas metamorfoses do capitalismo, ao preverem o definhamento das pequenas empresas em benefcio das grandes corporaes. Desde suas previses, as grandes empresas avanaram, recuaram e se relanaram, adaptando-se e conservando sua importncia no complexo jogo do
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mercado, executando movimentos pendulares nos quais produziram a impresso de que ora perdem espao ora ganham terreno, em relao s pequenas empresas. De fato, grandes e pequenas empresas fazem parte do mesmo cenrio, ainda que afetadas pelas estruturas concorrenciais. Antes de tudo, preciso reconhecer a extrema complexidade que envolve a discusso, e, principalmente, as proposies relacionadas ao desenvolvimento das micro e pequenas empresas. No h um modelo nico de anlise nem mesmo um nico modelo de interveno pblica nessa rea, isto , para cada local, regio e pas h estruturas, instituies e comportamentos diferentes para essas empresas. Os problemas manifestados podem at ser parecidos ou iguais, mas as formas de manifestao so diferentes, o que demanda diferentes anlises e solues. Para se ter uma ideia da complexidade, as micro e pequenas empresas (MPEs) se manifestam em todos os setores (agricultura, indstria e servios) por intermdio de vrios estatutos, formais e informais, independentes ou associadas a uma grande empresa ou a uma rede de pequenas empresas. Alm disso, em cada pas h um modelo diferente de classificao de tamanho, no Brasil, segundo o critrio estabelecido pelo Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae), o nmero de empregados para as micro, pequenas, mdias e grandes empresas varia de acordo com os setores: indstria, construo civil, comrcio e servios. Deste universo amplo e complexo, os estratos que interessam de perto so as micro e pequenas empresas localizadas no segmento manufatureiro ou industrial. O quadro de anlise das micro e pequenas empresas, contemplado pela literatura abrange, basicamente, trs grandes aspectos, a saber: i) o ator, ou o empreendedor e o empresrio; ii) a organizao, e todos seus problemas internos e setoriais; e iii) o ambiente, ou o entorno no qual se encontram o ator e a organizao (YOU, 1995; JULIEN, 1997; ACS; AUDRETSCH, 2005). Entre essas trs possibilidades, o presente estudo elegeu como tema central a questo do ambiente e do desenvolvimento das micro e pequenas empresas, especificamente a questo da organizao social ou coletiva, os chamados agrupamentos e redes de MPEs distrito industrial, ambiente inovador, sistema e arranjo produtivo. Tal escolha deve-se a trs razes: primeira, porque essa questo traz uma considervel renovao nas estratgias de organizao das MPEs, segunda, porque as novas estratgias de organizao esto relacionadas com as possibilidades alternativas de gerao de emprego e renda e de fortalecimento do tecido socioprodutivo e, terceira, porque uma maneira de recolocar na agenda de discusses brasileiras a questo da poltica industrial, numa combinao com as polticas de cincia, tecnologia e inovao e de desenvolvimento local e regional. Essas trs razes podem ser sintetizadas em uma nica questo, a da possibilidade de as micro e pequenas empresas construrem suas relaes pela via social de mercado. Isto significa dizer que essas empresas contam e podem contar
Micro e Pequenas Empresas e Construo Social do Mercado
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com estruturas e formas de organizao que vo alm daquelas comandadas por leis puras e abstratas de mercado, verificadas nos casos das empresas atomizadas e organizadas sobre estruturas verticalizadas. Trata-se da construo do mercado utilizando-se das relaes mutualistas, das quais emergem redes de cooperao bem como sistemas e arranjos produtivos entre MPEs, sem, no entanto, destruir a individualidade e a autonomia das empresas, ou o potencial de concorrncia entre elas. Nessas relaes, mais do que o preo, importam as relaes de reciprocidade e de complementaridade com vista para a potencializao das foras e minimizao das fraquezas dos atores. Este captulo est estruturado da maneira que segue: a seo 2 tratar do novo ambiente econmico e sua relao com as MPEs, identificando alguns eventos promotores desse ambiente; a seo 3 mostrar as redes e os agrupamentos de micro e pequenas empresas como fator de estabilidade desse novo ambiente, instvel; a seo 4 analisar as principais formas e organizaes voltadas para a construo social do mercado; a seo 5 mostrar os pontos comuns e convergentes entre essas organizaes; a seo 6 indicar as possibilidades e limites colocados pela transposio dessas organizaes, ou estratgias, para os pases em desenvolvimento; a seo 7 procurar dar uma ideia da difuso imperfeita da estratgia de sistema e arranjo produtivo local; a seo 8 analisar o papel das polticas pblicas de apoio e os desafios institucionais; por fim, na seo 9 sero apresentadas as consideraes finais.
2 NOVO AMBIENTE ECONMICO E AS MPES: O PAPEL DOS GRANDES EVENTOS
Como foi dito, Schumacher, em 1973, publica seu livro Small is beautiful que se transformou rapidamente em um dos cones dos movimentos alternativos dos anos 1960 e 1970. O grande sucesso alcanado por esse livro mostrou que o autor no estava sozinho. Sua tese central girava em torno do problema da produo, cujo argumento era que a organizao capitalista no tinha resolvido esse problema, no por falta de capacidade intelectual ou tecnolgica, mas porque o sistema industrial moderno, de grande escala, devorava sua prpria base de sustentao, os recursos naturais e humanos. Entre as vrias alternativas oferecidas pelo autor, estava aquela de que o negcio era ser pequeno, sobretudo em escala, produzindo com tecnologias alternativas e apropriadas, menos agressivas ao meio ambiente. Apesar do seu sucesso, Schumacher parece no ter conseguido convencer a grande massa de economistas, professores e pesquisadores, formuladores de polticas pblicas e corporaes privadas a levarem a srio as pequenas empresas, ou as produes de pequena escala. A razo desse baixo impacto parece estar no fato de que, para o autor, a necessidade de se recorrer pequena escala estava muito mais associada a um ataque contra o sucesso do capitalismo industrial do que
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propriamente criao de um remdio contra o fracasso dele. A pequena produo era colocada como parte de uma agenda utpica, e no como soluo para algum problema ameaador grande produo industrial. Portanto, no era um fato econmico de risco ao capitalismo da poca. Utopia parte, o fato que o novo captulo sobre pequenas empresas e pequenas produes estava apenas comeando. Por muito tempo, empreendedorismo e pequenas empresas foram temas estranhos e negligenciados pela Teoria Econmica, no s em funo da importncia incontestvel das grandes empresas, mas tambm por causa da inadequao metodolgica da teoria dominante (YOU, 1995; DI TOMMASO; DUBBINI, 2000). Nas duas ltimas dcadas o mundo assistiu a um forte ressurgimento da importncia das micro e pequenas empresas, e a multiplicao de registro de abertura de estabelecimentos e de gerao de empregos por parte dessas no pararam de crescer, enquanto do lado das grandes corporaes os postos de trabalho declinaram continuamente em linha com a intensificao do processo de fuses e aquisies.1 Desde ento, o interesse pelas MPEs aumentou e se expandiu pelo mundo. Nas universidades, as linhas de pesquisas voltadas para esse segmento econmico no ficaram mais restritas a alguns economistas solitrios, como Steindl na dcada de 1940, o que fez expandir o nmero de programas dedicados ao empreendedorismo e aos pequenos negcios, como tambm o nmero e a frequncia de congressos internacionais e o universo de revistas dedicadas ao tema, considerado hoje um campo de estudo (field of study), embora jovem (COOPER, 2005). No setor pblico e nas organizaes no governamentais o interesse no tem sido menos importante, seminrios e discusses so freneticamente realizados e os instrumentos de polticas de apoio a esse tipo de empresa se renovaram radicalmente. Em resumo, o fato que, atualmente, o empreendedorismo e as pequenas empresas tm sido encarados como motor do crescimento, fontes de muitos empregos e promotores da competitividade (ACS; AUDRETSCH; STROM, 2009). Diante disso, cabe uma pergunta: afinal, o que mudou? Em primeiro lugar, mudou a certeza, pelo menos para alguns setores, de que ser grande muito vantajoso, principalmente por causa das vantagens proporcionadas pelas elevadas economias internas. Em segundo lugar, diluiu-se a convico de que as grandes empresas so lugares seguros para o trabalho e as melhores fontes de remunerao para o trabalhador. Em terceiro lugar, mudou o ambiente institucional e macroeconmico, em benefcio do empreendedorismo e da rotina das pequenas empresas. Essas mudanas foram facilitadas, em grande medida, pelas transformaes estruturais verificadas nas duas ltimas dcadas, especialmente na de 1990, nas quais cinco eventos se destacam: i) crise do planejamento e da interveno regionais centralizadores; ii) reestruturao do mercado; iii) megametropolizao, seguida pela emergncia de megas problemas
1. A ttulo de comparao entre sistemas e ambientes econmicos institucionais, um interessante trabalho foi organizado por Acs e Audretsch (1993) reunindo informaes e anlises comparativas, envolvendo o papel das pequenas empresas em alguns pases do Leste e do Ocidente.
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urbanos; iv) globalizao e abertura econmica; e v) tecnologia da informao e telecomunicaes.2 Esses cinco eventos sero tratados, logo a seguir, mas, no lugar de associ-los diretamente desestabilizao da grande empresa eles sero conectados s janelas de oportunidades que eles mesmos abriram para os pequenos empreendimentos. Evidente que, essa conexo, no ocorre sem constrangimentos e tudo passa pela quebra dos paradigmas da eficincia e da localizao, na qual se apresentam as necessidades de reduo de custos, aumento da variedade, reatividade e qualidade dos produtos e servios (VELTZ, 2000, 2002).
2.1 Crise do planejamento e da interveno, centralizadores
O processo de descentralizao poltico-administrativa, verificado desde o inicio dos anos 1980, implicou em descentralizao dos papis dos atores ditos locais, assim como das decises corporativas e dos investimentos. Este fenmeno aconteceu em escala mundial, na Europa e na Amrica Latina, em especial. Nesse processo, os atores antes confinados no Estado central, passaram a compartilhar suas decises com atores mais prximos dos territrios: estados, municpios e at organizaes no governamentais (ONGs). Por seu lado, os grandes investimentos em projetos estruturantes e equipamentos passaram a ser compartilhados com investimentos pontuais e localizados. Sem dvida, esse processo gerou uma maior valorizao do territrio e do poder local, em detrimento do poder central, e por consequncia um movimento de valorizao dos pequenos produtores locais. Com o objetivo de promover o desenvolvimento local os atores locais tm procurado, a exemplo da Terceira Itlia, Califrnia, vrios locais da sia e outras regies vencedoras, criar um ambiente ideal para que as pequenas empresas locais se engajem em um processo de organizao de aglomeraes produtivas industriais, e at no industriais. Nesse sentido, polticas industriais ativas foram desencadeadas com vistas para a atrao de investimentos e o estmulo ao empreendedorismo local, utilizando-se subsdios, incubadoras, capital de risco, dentre outros instrumentos.
2.2 Reestruturao do mercado
Muito se diz que o mercado passou a ser ditado pela lei da oferta, o que uma meia verdade. Antes de isso acontecer foi necessrio ocorrer uma profunda metamorfose da demanda efetiva, verificada em vrios aspectos, dos quais podem ser lembradas a atrofia das rendas das famlias e a segmentao da demanda, orientada pela expanso das liberdades individuais etc. No entanto, a instabilidade da demanda efetiva, em nvel mundial, nas trs ltimas dcadas, assume a prpria sntese dessa metamorfose.
2. Vrios autores se debruaram sobre a reflexo e a identificao dessas transformaes estruturais, entre eles Castells (1999), Veltz (2000), Plihon (2001), Berger (2005), Cohen (2006) etc.
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Essa mudana produziu reaes e adaptaes do lado da oferta, cujas matrizes foram: reduo dos custos e dos preos por meio de inovaes e aumento de produtividade, ou simplesmente descentralizao e desconcentrao da produo para regies com vantagens comparativas em termos de preo da fora de trabalho (BERGER, 2005). A oferta passou a ser orientada pela reduo de custos fixos e pela flexibilidade nas decises, nas aes e nas formas de produzir. Como consequncia, essas transformaes favoreceram as pequenas e mdias empresas, no necessariamente j instaladas, dado que a descentralizao da grande produo resultou em um processo de subcontratao de pequenas unidades produtivas, como se fossem extenses das grandes empresas e corporaes. Em anos recentes, a elevao do custo de coordenao desse modo de produo tem levado grandes empresas a recentralizarem e verticalizarem suas produes, reforando a ampliao da escala reincorporando o fornecimento de matrias-primas, produo de componentes, execuo do marketing e controle da logstica. Apesar disso, acredita-se que, primeiro, no se trata de um processo generalizado e, segundo, no compromete a expanso do empreendedorismo e das pequenas empresas. Por outro lado, em vrios segmentos de bens de consumo e servios, a segmentao da demanda favoreceu as pequenas produes em vista da flexibilidade para atender nichos de mercado e responder velocidade das mudanas.
2.3 Megametropolizao, seguida pela emergncia de megas problemas urbanos
So largamente conhecidas as vantagens oferecidas pelas metrpoles, em relao s economias de escala, economias de aglomerao e s economias externas geradas pela concentrao de fatores, tangveis e intangveis, e de mercados. Entretanto, o processo de megametropolizao, mais ou menos controlado nos pases desenvolvidos e descontrolado nos pases em desenvolvimento, seguido de megas problemas urbanos, tem provocado, em vrios segmentos econmicos, uma reduo do interesse pela localizao metropolitana, especialmente no segmento da produo industrial. Do lado das administraes municipais das grandes metrpoles, os problemas no tm sido menores. A necessidade de ampliao da oferta de servios e equipamentos pblicos, em escala gigantesca, tem causado crises financeiras para essas administraes. Esses fenmenos tm estimulado o deslocamento espacial dos investimentos, geralmente para regies um pouco afastadas da espinha dorsal dos territrios metropolitanos e desenvolvidos, o que tem favorecido e reforado iniciativas de desenvolvimento local e de suporte ao empreendedorismo em localidades mais distantes.
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2.4 Globalizao e abertura econmica
A globalizao e a abertura econmica, verificadas com certa intensidade nos anos 1990, tm imposto s empresas e regies um desafio sem precedente no campo da competitividade. Como forma de adaptao, muitas empresas tm procurado desfazer e no criar razes territoriais, visando busca sistemtica de competitividade por meio da procura de subsdios governamentais, mo de obra barata e facilidades de mercado, que abrangem a reduo dos custos de transporte. Assiste-se com isso a um forte processo de deslocamento dos investimentos, especialmente intensivos em mo de obra, e um forte processo de concorrncia entre os territrios pela captura desses recursos. A face mais conhecida desse processo o declnio de regies tradicionalmente industriais txtil, siderrgica, explorao de minrios, indstria naval etc., como algumas situadas na Frana e na Inglaterra e ascenso de regies at ento desconhecidas, na condio de espaos industriais. A Irlanda foi, durante as dcadas de 1990 e 2000, grande receptora de investimentos estrangeiros, o que sustentou altas taxas de crescimento econmico, pelo menos at a chegada da crise financeira de 2008, que colocou prova seu modelo de desenvolvimento. No entanto, na China que se encontra o principal campo de recepo dos investimentos estrangeiros, levando empresas de todo o mundo industrializado a desmembrar e deslocar suas estruturas produtivas. Contudo, o processo de deslocamento de investimentos e de plantas industriais, procura de fatores competitivos, revela um s aspecto, o lado funcional das empresas. Outro aspecto revelado pelo processo de deslocamento da referncia Estado-Nao para a referncia territrio, processo esse facilitado pela diluio relativa das fronteiras nacionais. A valorizao da referncia territrio, e de seus respectivos atores, aparece como resposta ou contrapartida ao processo de globalizao e abertura dos mercados nacionais, visto que as medidas desreguladoras so tomadas em nvel macro, mas suas repercusses boas ou ruins manifestam-se em nvel micro, ou territorial. No obstante, outro impacto provocado pela globalizao sobre a vida das economias nacionais se deu em nvel macroeconmico, isto , a exposio das economias em face da competitividade mundial levou os governos nacionais a se preocuparem com a estabilizao monetria. Tal preocupao proporcionou uma melhoria do ambiente macroeconmico que passou a estimular o empreendedorismo.
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2.5 Tecnologia da informao e telecomunicaes (TI&T)
As duas ltimas dcadas assistiram ao uso intensivo da tecnologia da informao e da telecomunicao pelos indivduos, empresas e governos em seus processos produtivos e comunicaes. Diferentemente de outras revolues tecnolgicas, esta provocada pelas TI&Ts atingiu todos os setores da economia e da sociedade, de maneira massiva, direta e indiretamente. Isso implicou automao e integrao das atividades, na formao de redes de transmisso de dados, imagens e informaes etc., de tal forma que se passou a relativisar a importncia das escalas de produo concentradas e da chamada distncia espacial, ou geogrfica, fazendo emergir uma nova relao, a da proximidade organizacional, proporcionada pela insero do indivduo, empresa ou regio nas redes de comunicao, com apoio das organizaes. Os impactos dessa onda tecnolgica, entre os muitos verificados, foram os rendimentos crescentes de escala bem como a autonomizao de certos tipos de atividades, ou de certas tarefas empresariais, em relao ao espao geogrfico que abriga a matriz do grupo ou da empresa em questo. Isto tambm tem facilitado a descentralizao3 funcional das atividades empresariais, bem como a descentralizao espacial na execuo de certas atividades, significando que determinados profissionais no necessitam estar presentes junto s matrizes das empresas ou do demandante pelo servio. Vale dizer que os mecanismos de TI&T asseguram uma parte importante da governana do processo de descentralizao e desconcentrao produtiva referido anteriormente, por meio das redes de comunicao. Significa tambm que o imenso setor que emergiu da TI&T se transformou na grande e nova fronteira de negcios para empresas de base tecnolgica, acompanhadas de um grande nmero de empresas de servios de pequeno porte.4 Por fim, as tecnologias de informao passaram a representar para as pequenas empresas importantes instrumentos de reduo de custos relativos a marketing, mas tambm, de aproximao aos clientes, por meio de sites e portais. Alm dos aspectos organizacionais, o avano das novas tecnologias, seja em seu prprio setor como nos setores usurios, permitiu a emergncia de um estoque imenso de capital imaterial, sobrepondo-se em valor ao capital fsico, conferindo um status privilegiado economia do conhecimento. Uma de suas principais caractersticas est no fato da divisibilidade e da portabilidade desse capital, facilitando a propagao de empreendedores explorando os campos da pesquisa, consultorias etc.
3. Para um aprofundamento neste ponto ver La Rovere (1999). 4. Mas isso no significa perda de espao para as grandes empresas. No prprio setor de tecnologia de informao o mundo assistiu formao de companhias gigantes, tais como a Microsoft e a Google, mas tambm fuso de tantas outras, como foi o caso da AOL com a Time Warner em 2000.
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3 O LUGAR DOS EMPREENDEDORES E DAS MICRO E PEQUENAS EMPRESAS
Parece no haver dvidas de que os impactos desses grandes eventos, ocorridos em nvel quase mundial, resultaram em estmulos ao empreendedorismo, percebidos pelo lanamento de novos e variados negcios, entretanto, por sua abrangncia e generalidade no podem explicar tudo o que aconteceu e vem acontecendo em termos de reaes e comportamentos no vasto mundo dos pequenos negcios. Para melhorar esse entendimento, em primeiro lugar, necessrio separar o empreendedor do pequeno produtor estabelecido, pois ambos lidam com complexidades diferentes, ou seja, se o primeiro necessita de uma habilidade cognitiva para perceber as oportunidades e se lanar em um negcio, o segundo precisa de uma habilidade gerencial para administrar a rotina da empresa e fazer com que esta sobreviva e cresa (GIFFORD, 2009). Embora este captulo se detenha primordialmente sobre as micro e pequenas empresas estabelecidas, necessrio abordar o aspecto do empreendedorismo j que ele o ponto de partida das MPEs. A abordagem do empreendedorismo dividida, grosso modo, em dois grandes campos, a saber, o que recorre natureza intrnseca do empreendedor e o que se vale do ambiente institucional para explicar a manifestao do ato de empreender, ou de iniciar um novo negcio. Esse ato, na verdade, a razo de existncia do imenso nmero de pequenas empresas assim como da sua reposio e destruio criadora. Quando se fala em empreendedorismo, a primeira imagem que emerge no imaginrio coletivo aquele ser social diferenciado do restante da sociedade por se tratar de indivduo no avesso ao risco (risk lover) e impulsionado pelo esprito animal, la Keynes. Entretanto, autores como Hayek acreditavam existir algum tipo de racionalidade, no lugar da impetuosidade das decises do empreendedor. De posse dessa racionalidade, os empreendedores so mais otimistas que os demais indivduos, em relao ao resultado do seu empreendimento, porque eles tm mais conhecimento e informao sobre o negcio que pretendem explorar. Essa espcie de ativo d a eles, empreendedores, uma viso mais clara sobre o risco, tornando-os mais corajosos e menos vulnerveis. Apoiado nessa tese, Gifford (2009) argumenta que para se chegar a dominar ou se aproximar do conhecimento e da informao, sobre o negcio em vista, o empreendedor deve dispender algum tempo e, at, alguma soma monetria para conquist-los, o que significa assumir um custo de oportunidade que corresponde aprendizagem ou ao acumulo de capital humano. Embora razovel, no se pode esperar que a racionalidade imprimida pelo custo de oportunidade e aprendizagem explique todas as tomadas de decises assumidas pelos empreendedores, especialmente nos pases subdesenvolvidos e em desenvolvimento. Nestes casos, no s o esprito animal como as necessidades explicam grande parte do empreendedorismo.
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Acima do plano micro ou individual, e alm do processo de deciso pessoal, o empreendedorismo pode ser encorajado pelo ambiente institucional. Para Baumol; Litan e Schramm (2007), as atitudes empreendedoras dependem do ambiente institucional oferecido pelo pas ou regio, mais do que qualquer outro fator, como cultura ou educao. Para esses autores, podem-se produzir bons ou maus empreendedores em funo das instituies ou das regras estabelecidas. Seguindo essa tese, os autores apontam quatro elementos ou condies institucionais que demonstram ter capacidade para encorajar atitudes virtuosas de empreendedorismo, so eles: i) ausncia, ou presena mnima, de burocracia, no sentido de evitar dispndio de tempo e quantidade de papel por parte dos empreendedores, um mnimo de regras e leis tambm seria necessrio; ii) instituies que sejam favorveis premiao social da atividade empreendedora, uma vez iniciado o negcio; iii) instituies governamentais que sejam capazes de inibir atividades que objetivam dividir, ou fragmentar a economia, no lugar de aumentar seu tamanho, a exemplo da pirataria etc; e iv) instituies governamentais que premiam empreendedores vencedores inclusive de grande porte , para que continuem a crescer e a inovar. Em relao s pequenas empresas estabelecidas, foco principal deste trabalho, a teoria econmica est muito a dever a esse segmento de negcios. Apesar de haver certo consenso, mesmo que velado, em relao importncia das micro e pequenas empresas no tocante ao crescimento econmico, gerao de empregos e distribuio de renda, no h propriamente teorias ou ensaios tericos robustos que justifiquem e expliquem a existncia e a sobrevivncia dos pequenos empreendimentos. As discusses e abordagens econmicas passam, em geral, pela questo dos determinantes do tamanho (timo) da empresa. De acordo com You (1995) e Di Tommaso e Dubbini (2000), h basicamente quatro approches que podem ser utilizados como base de reflexo sobre as pequenas empresas, no objetivo de procurar justificativas tericas para explicar sua eficincia e sobrevivncia. O primeiro approche est alojado na teoria tradicional da produo, o qual argumenta que a eficincia da empresa localiza-se no ponto timo de produo, determinado pelos ganhos de escala em funo dos custos fixos e do tamanho de mercado. O segundo, de carter institucionalista, sugere que todas as transaes realizadas pela empresa assumem um custo, chamado de custo de transao. Neste caso, o desafio para a empresa est em superar ou minimizar esse custo, normalmente encontrado fora da empresa. O terceiro, pertencente economia imperfeita, reconhecido pelo poder de mercado detido pela empresa, ou seja, a poro do mercado apropriada pela empresa. O quarto approche de natureza evolucionista, e argumenta que o ciclo de vida da empresa est em funo da aprendizagem acumulada em sua trajetria e da sua capacidade de inovao.
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Diante desse quadro, fcil reconhecer a dificuldade em explicar a existncia das pequenas empresas por meio dos approches dominantes, tal como so apresentados, e sem algum tipo de adaptao, visto que privilegiam a viso de que a firma uma funo de produo alm de sugerirem que as questes relativas ao tamanho e eficincia da escala situam-se em nvel das economias internas da empresa, com alguma exceo s abordagens institucionalista e evolucionista. Na realidade, para se entender as micro e pequenas empresas, primeiro, h que se reconhecer que elas no podem ser reduzidas s simples funes de produo, visto que contam com o apoio das redes familiares e sociais, e, segundo, que as solues para sua eficincia no se encontram necessariamente no seu interior, mas fora dele, nas economias externas obtidas no conjunto de empresas com as quais convivem ou se relacionam (AMARAL FILHO, 2002).5 sabido que, desde as constataes realizadas por Marshall, no sculo XIX, relativas aos distritos industriais ingleses, as micro e pequenas empresas contam com o benefcio da diviso social do trabalho assim como das economias de aglomerao para sobreviverem. Essas economias advm da proximidade fsica e geogrfica entre as empresas de um mesmo setor, localizadas em um determinado territrio, condio que permite a formao do distrito industrial. Ao estarem prximas umas das outras, as micro e pequenas empresas gozam de certas externalidades que, muito provavelmente, no existiriam caso estivessem distantes. Somadas a esse tipo de configurao, as novas oportunidades oferecidas a essas empresas tm se pronunciado de duas maneiras: a primeira est relacionada ao processo de desintegrao vertical, disparado a partir das grandes empresas, e a segunda est associada ao processo de integrao horizontal, promovido pelas associaes de micro e pequenas empresas. Esta ltima modalidade desencadeada por meio de atitudes conscientes dos empresrios, que procuram a realizao de ganhos de escala por meio da cooperao. Em linha com Di Tommaso e Dubbini (2000), esses ganhos podem acontecer por meio de aes cooperativas ou conjuntas: organizao da produo, fluxo de produo, controle de qualidade, marketing etc.6 O processo de desintegrao vertical vem sendo desenvolvido em vista da necessidade das grandes empresas procurarem se livrar dos custos de produo, organizao e de gesto, ou de burocratizao, ao mesmo tempo em que de suas competncias no essenciais. Essas empresas tm recorrido terceirizao
5. De acordo com Penrose (2006), uma empresa no pode ser vista abstratamente como simples (...) tomadora de decises a respeito de preos e de produo de determinados produtos, mas como uma (...) organizao administrativa do mundo real. 6. A cooperao entre empresas um bom negcio para estas, tanto que parcerias e alianas so fatos comuns entre as grandes corporaes. Um exemplo, entre muitos, est na parceria estabelecida entre a Renault, Nissan e a Daimler, do setor automotivo, com a finalidade de construir pequenos carros, motores e vans. Neste caso, a essncia da cooperao passa pelo desenvolvimento de novas tecnologias.
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de determinadas funes, hoje desempenhadas por redes de micro, pequenas e at mdias empresas que muitas vezes so formadas por ex-funcionrios de seus quadros. O processo de integrao horizontal, por sua vez, tem sido observado por intermdio da formao de grupos de micro e pequenas empresas que passam a produzir de maneira especializada, formando assim redes e aglomeraes sinalizando para uma infinidade de arranjos produtivos. Ambos os processos no so novos, mas demonstraram eficcia e sucesso no novo ambiente de instabilidade e de riscos, cujo fator de estabilidade passou a ser a arquitetura de rede de empresas, mas no necessariamente em pequena escala.7 Importante notar que os fatores-chave de ambos os processos so as economias de escala, interna e externa, lembrando que no primeiro caso (a desintegrao vertical) tenta-se a preservao da economia de escala interna, da grande empresa, combinada busca de economias externas e, no segundo caso (a integrao horizontal), a tentativa de construo das economias externas, visando compensar a insuficincia de economias internas. As externalidades se manifestam em vrios pontos, a saber: mercado de trabalho, formao profissional, financiamento, desenvolvimento tecnolgico, concepo de produtos, comercializao, exportao e distribuio dos produtos. Como se v, as redes e agrupamentos de pequenas empresas, e as externalidades da decorrentes, passaram a significar expoentes importantes no novo ambiente de competitividade. As economias externas podem ser conseguidas no somente por meio da interao e cooperao entre empresas, mas tambm pela interao entre empresas e organismos de apoio, o ambiente que as cerca ou o prprio territrio no qual esto instaladas. Muitas vezes, as atividades de um grupo de pequenas empresas se confundem com a prpria identidade cultural do seu territrio, implicando economias considerveis em despesas com marketing devido identidade territorial. No por acaso, o movimento recente de reestruturao industrial, e at espacial, fez renascer com muita fora as teorias de Marshall (1919, 1982), a quem se atribui a separao entre economia interna e economia externa, a primeira relacionada ao tamanho da empresa e a segunda ao tamanho do grupo de empresas, como foi colocado. No entanto, no se pretende com esse argumento transformar o sistema de rede ou de aglomerao de empresas em uma prescrio ortodoxa de organizao de negcios, alis, muitas micro e pequenas empresas nascem e sobrevivem por muito tempo, e at para sempre, sem a necessidade de recorrer a mecanismos exteriores. Deve-se reconhecer que a suposta eficincia coletiva no um resultado conhecido antecipadamente, ademais, o sucesso coletivo depende fundamentalmente de uma varivel individual, manifestada em nvel de cada firma,
7. Veltz (2000) identifica, pelo menos, seis grandes formas de organizao industrial em redes nesse ambiente de incertezas.
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a qual Penrose (2006) chama de administrao empreendedora, sem a qual dificilmente sero estabelecidas as condies bsicas e motivadoras para a manifestao de associaes, redes e arranjos produtivos. Em outras palavras, pode-se preconizar que os mecanismos coletivos de organizao no servem para substituir a ausncia de empreendedorismo em nvel das firmas e dos produtores, mas para potencializ-los. difcil a tarefa de classificar e sintetizar as grandes transformaes estruturais, mencionadas anteriormente, em algum esquema bsico de explicao. Tentativas dessa natureza, e de grande envergadura, mas por vias diferentes, foram realizadas pela chamada Escola da Regulao francesa nas reas regional e da organizao das empresas trabalhadas por Le Borgne (1999) e Lipietz e Benko (1992) e por pesquisadores do Massachusetts Institute of Technology-MIT Piore e Sabel (1984) chamando-as de um processo de passagem do sistema de produo de massa, fordista, para o sistema de produo flexvel, ps-fordista.8 Do ponto de vista das empresas, regies e territrios qual seria o significado dessa passagem? Significa que, presumivelmente, o capitalismo passaria a premiar as micro e pequenas empresas, principalmente flexveis e inovadoras e, tambm, as regies e territrios, sobretudo aqueles oferecendo ambientes propcios ao empreendedorismo e s inovaes.9 Em sntese, passariam a ganhar nesse processo as empresas, regies e territrios que estivessem, de certa maneira, afastados da espinha dorsal das regies industriais tradicionais, mas tambm, e, principalmente, descompromissados com o velho padro de acumulao e de desenvolvimento. A questo central passou a ser a fragmentao e a mobilidade das grandes empresas e sua autonomizao em relao aos seus lugares de origem, fato este que promoveu a abertura de novas janelas de oportunidades para as estruturas empresariais e as regies no identificadas com a histria da industrializao convencional, fordista-taylorista. Inicialmente, os focos das anlises concentraram-se em algumas experincias ocidentais a exemplo da Terceira Itlia e do Vale do Silcio, entretanto, na corrente dcada, essas mesmas anlises podem ser estendidas para os pases emergentes da sia, como a ndia e a China. Essa ideia-fora passou a fazer parte das estratgias, iniciativas, projetos e planejamentos dos governos ocidentais na organizao das MPEs e do desenvolvimento local e regional, mas no se pode dizer que o fordismo-taylorismo ou a
8. As contribuies desses autores, respectivamente, podem ser conhecidas por meio das seguintes referncias: Benko e Lipietz (1992) e Piore e Sabel (1984). 9. No significa que, ao construirem esse esquema, os regulacionistas concordaram ou se alinharam teoricamente aos localistas marshallianos que procuram associar a produo flexvel com o novo regime chamado ps-fordista. H que notar que os regulacionistas franceses, mesmos os espacialistas, se mantm fiis aos fundamentos macroeconmicos, fundadores da escola.
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produo de massa, submetida s estruturas rgidas e piramidais, tenha capitulado a partir da, ou que este tenha dado lugar ao ps-fordismo produo flexvel com destaque para as pequenas e mdias empresas. Pior ainda, dizer que a grande empresa, ou empresa industrial moderna como tratou Chandler (1977), encontrou seu fim. oportuno lembrar que, aps o golpe inicial sofrido pelas grandes companhias privadas, diante das transformaes estruturais, essas responderam com estratgias de flexibilizao da produo, maneira ps-fordista. Como bem alerta Veltz (2000), as mutaes verificadas nas formas de produo industrial, nas ltimas dcadas, esto longe de poderem receber um tratamento simplificado, pois, diante dos grandes eventos macro geradores de constrangimentos h uma ampla variedade de reaes e adaptaes em nvel micro das grandes empresas. Nesse sentido, grandes empresas de ramos tradicionais, por exemplo, com problemas de competitividade, se deslocaram e se deslocam, totalmente ou em partes, para regies que oferecem oportunidades de reduo de custos de produo (mo de obra barata e incentivos fiscais). Neste caso, assiste-se a uma reproduo do taylorismo em ambientes prontos para reproduzi-lo. Oportuno tambm lembrar que as regies ricas e as megametrpoles continuaram a atrair grandes contingentes de pessoas e grandes volumes de capitais, apesar de seus problemas gerais de deseconomias de aglomerao.10 Pretende-se dizer com isso que o novo ambiente econmico no pode ser caracterizado em definitivo como ps-fordista, e talvez o mais prudente fosse dar a ele uma imagem na qual se fundem caractersticas velhas e novas nas quais se observa uma tendncia de reequilibro entre MPEs e grandes empresas (JULIEN, 1997). No entanto, nesse quadro dinmico, os constrangimentos criados pelos grandes eventos econmicos no incomodam apenas as grandes corporaes seno tambm as micro, pequenas e mdias empresas pelo aspecto da atomizao das unidades produtivas combinada centralizao e concentrao dos capitais, especialmente nos segmentos de servios e comrcio varejista redes de supermercados, bancos, etc. No tocante ao aspecto do reequilibro, este tem sido possvel graas, em boa parte, emergncia de novas formas auto-organizadas e estratgias planejadas de organizao de desenvolvimento de micro e pequenas empresas, cujas bases so as redes e os agrupamentos territorializados em bairros, municpios e regies. Esses agrupamentos receberam diversos nomes, em funo dos locais de surgimento, mas nem sempre concorrentes entre si. O elemento mais importante a ser verificado nessas organizaes justamente a alternativa oferecida por elas em relao atomizao das unidades produtivas bem como s estruturas hierarquizadas de
10. Essas nuances sinalizam para o grande risco dos exerccios e dos modelos de raciocnio demasiadamente simplificadores e redutores da realidade, porque se sabe tambm que, no verdade que muitas empresas e organizaes abandonaram os mtodos produtivos tayloristas. Um exemplo disso so as empresas caladistas que se deslocaram do Rio Grande do Sul e de So Paulo para os estados do Nordeste brasileiro especialmente Bahia e Cear. Essas empresas, ao se deslocarem, carregaram consigo os velhos mtodos de produo.
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produo. Aqui sero abordadas algumas dessas formas de organizao que se identificam e que circulam pela via da construo social do mercado.
4 FORMAS E ORGANIZAES VOLTADAS PARA A CONSTRUO SOCIAL DO MERCADO
praticamente impossvel falar de redes e agrupamentos de empresas, sobretudo de MPEs, e sistema produtivo sem se referir abordagem de distrito industrial de Marshall (1982, 1919), j mencionado aqui. certo que este autor no foi o primeiro nem o nico a fazer uso da nomenclatura distrito industrial, mas certamente foi ele quem realizou a primeira impresso conceitual e construiu suas estruturas iniciais, mas muito provavelmente fazendo uso dos insights deixados por Smith no que se refere s questes da diviso do trabalho e economia de escala, em nvel microeconmico.11 Foi, portanto, Marshall o responsvel pela associao entre aglomerao de empresas e formao de um mercado especializado de mo de obra, como tambm entre aglomerao territorial, diviso social entre empresas, externalidades e rendimentos crescentes de escala. Essas noes encontram-se por trs do movimento de renovao que resultou na nova economia regional, que, por ser nova, atrela-se economia industrial, mas que, s vezes, encontra-se oculta na extensa literatura j disponvel. Trata-se da recuperao da tradio tica introduzida pelo jovem Marshall no tratamento da organizao econmica, em geral, e industrial, em particular. Partindo da noo de grupos no concorrentes, Marshall admite que, por uma questo de vantagem, os homens se procuram para a cooperao pelo simples fato de compartilharem o sentimento de terem uma existncia comum. As empresas, pertencendo a um mesmo territrio ou setor, ou seja, a um mesmo espao de produo, so tambm levadas a estabelecer relaes de interdependncia fora do mercado, gerando assim as economias externas (DIMOU, 1994). Esse tipo de viso, no fiduciria das economias externas, permaneceu um grande tabu nas discusses sobre organizao industrial e espacial, s quebrado pelos evolucionistas e pela nova economia regional. Finalmente, a grande renovao no campo da economia regional s pode ser entendida na medida em que se agregam, no mesmo conceito de economias externas, efeitos acidentais e efeitos deliberados da aglomerao. Estes ltimos, como lembram Schmitz e Nadvi (1999), so provocados pelas aes dos atores e empresas locais e fazendo gerar a eficincia coletiva (collective efficiency).12
11. Engels, em seu primoroso livro A situao da classe trabalhadora na Inglaterra (nova edio brasileira, 2008), j utilizava a expresso distrito industrial para designar aglomerao territorial das atividades industriais. 12. Mesmo assim os referidos autores apontam algumas deficincias, ou insuficincias, das aes conjuntas promovidas pelos atores e empresas locais (collective efficiency). Ilustrando essas insuficincias eles citam dois exemplos: o primeiro, que esse conceito no captura as externalidades provocadas por agentes externos ao sistema produtivo local, como os compradores e, segundo, que a estratgia de resposta aos constrangimentos externos nem sempre suficiente quando permanece restrita s aes dos atores e empresas locais.
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Ao se referir, no entanto, ao distrito industrial em tempos atuais praticamente impossvel faz-lo sem se remeter aos distritos industriais italianos. Segundo Pyke, Becattini e Sengenberger (1990) qualquer definio de distrito industrial no estar livre de controvrsia. No entanto, os autores definem esse conceito como sendo um sistema produtivo local, caracterizado por um grande nmero de firmas envolvidas em vrios estgios, e em inmeras vias, na produo de um produto homogneo. Um forte trao desse sistema que grande parcela das empresas envolvidas de pequeno ou muito pequeno porte. Muitos desses distritos foram encontrados no Norte e no Nordeste da Itlia, chamada Terceira Itlia, especializados em diferentes produtos: Sassuolo, na Emilia Romagna, especializada em cermica; Prato na Toscana, em txtil; Montegranaro na Marche em sapatos; mveis de madeira a especialidade de Nogara, em Veneto etc. Uma caracterstica importante do distrito industrial italiano o seu desenho, que se apresenta como um conjunto econmico, social e poltico. Pode-se dizer que h uma estreita relao entre essas trs esferas, sem muitos protocolos, de maneira que o funcionamento de uma delas moldado pelo movimento e organizao de outras esferas. O relativo sucesso dos distritos italianos repousa no exatamente no econmico real de mercado, mas largamente no social e no poltico-institucional. De acordo com os autores citados, alguns emblemas desse sistema so a adaptabilidade e a capacidade de inovao combinados possibilidade de satisfazer rapidamente a demanda, isto com base em uma fora de trabalho e redes de produo flexveis. No lugar de estruturas verticais tem-se um tecido de relaes horizontais em que se processam a aprendizagem coletiva e o desenvolvimento de novos conhecimentos, por intermdio da combinao entre concorrncia e cooperao. A interdependncia orgnica entre as empresas forma uma coletividade de pequenas empresas que se credencia ao cumprimento de economias de escala, s permitidas por grandes corporaes. Distrito industrial o sistema que se destaca no contexto de uma grande famlia conceitual na qual se encontram outros como sistema produtivo territorial, estrutura industrial local, ecossistema localizado e sistema industrial localizado. Ele o sistema que representa os principais rivais dos modelos tradicionais baseados no modo de organizao fordista, porque supe um aglomerado de micro, pequenas e mdias empresas funcionando de maneira flexvel e estreitamente integrado entre elas e ao ambiente social e cultural, alimentando-se de intensas economias externas formais e informais (PIORE; SABEL, 1984). Sem dvida, entre as vrias estratgias de desenvolvimento local ou de consolidao de sistema produtivo local, os distritos industriais italianos so aqueles que mais se aproximam do tipo-ideal marshalliano.
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No que pese a beleza harmnica da imagem, a realidade tem mostrado alteraes distritos italianos. Como mostra Le Borgne (1991), j no incio dos anos 1990 alguns casos mostravam vrias mudanas, entre elas: constituio de firmas lderes, contratualizao mais explcita no lugar de uma cooperao implcita entre as firmas e desenvolvimento da subcontratao da capacidade de inovaes.13 Outros autores como Benko; Dunford e Lipietz (1996), tambm j alertaram para a fratura da imagem clssica do distrito industrial italiano, citando os casos da empresa SASIB (milie-Romagne), das empresas produtoras de equipamentos de calados (Vigevano-Milo), da empresa de confeco Benetton (Trvise) etc. que resultaram em estruturas produtivas concentradas e hierarquizadas. Ademais, Le Borgne (1991) chama ateno para os resultados de estudos empricos que tm sugerido o abandono da imagem clssica, do distrito industrial empregando uma mo de obra altamente qualificada se especializando sobre produtos de alta qualidade, dado que alguns distritos apresentam produtos de mdias e baixas qualidades. Esses indcios remetem para a necessidade de uma postura prudente em relao a essa leitura e, principalmente, estratgia: primeiro, que o distrito industrial marshalliano no um modelo, nem eterno, e esta pode ser apenas uma fase da trajetria do desenvolvimento do sistema produtivo local e, segundo, que no conveniente que se projete uma imagem romntica ou homognea deste. Essa postura j foi sugerida por Humphrey (1995) e retomada no nmero especial setembro de 1999 da Revista World Development. Ao lado do conceito de distrito industrial, especialmente italiano, outro que merece destaque o de ambiente inovador (mileu innovateur). Este ltimo foi bastante trabalhado por uma rede de pesquisadores europeus Aydalot, Perrin, Camagni, Maillat, Crevoisier, entre outros que se agregaram em torno do Groupe de Recherche Europeen sur Milieu Innovateur (Gremi). Vrios dos membros que participaram da identificao e revelao dos distritos industriais italianos tambm participam da RAM que a agenda de pesquisa do Gremi.14 Entende-se que o desenvolvimento do conceito de milieu innovateur fez parte de uma preocupao legtima na qual compreendia, de um lado, fornecer elementos que pudessem contribuir para a sobrevivncia dos sistemas produtivos localizados e, de outro, avanar em sugestes para que outras regies e locais pudessem despertar seus prprios projetos de desenvolvimento de maneira planejada, inovadora e slida. Esta corrente dispensa ateno especial para a tecnologia e a inovao, por consider-las essenciais no processo de transformaes das ltimas dcadas (AYDALOT, 1986). Neste aspecto a estratgia de milieu innovateur
13. Schmitz e Nadvi (1999) tambm chamam ateno para as mudanas estruturais ocorridas na trajetria dos distritos industriais italianos. Por isso, insistem em associar a imagem clssica do distrito marshalliano s experincias vividas por aqueles distritos nas dcadas de 1970 e 1980. 14. Para se ter ideia exata da agenda de pesquisa do Gremi, ver Maillat (1995).
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destaca-se daquele de distrito industrial porque enquanto este privilegia a viso do bloco social aquele confere s inovaes certa autonomia e um papel determinante, a exemplo dos neo-schumpterianos em relao aos sistemas nacionais de inovao (SNI) (EDQUIST, 1997).15 Percebe-se, pelo trao forte da inovao, que a corrente dos defensores dos milieux innovateurs apresenta certa preocupao em evitar que determinadas regies perifricas no sejam vtimas dos resultados perversos difundidos pela desintegrao do modelo fordista de produo produo de massa conseguida por meio da integrao vertical para se conseguir economias de escala e de escopo. O modelo de Coase-Williamson-Scott (CWS) mostra que a desintegrao vertical da firma, caracterstica importante da desarticulao da organizao fordista, pode causar desintegrao tambm espacial, resultando no deslocamento das firmas ou partes delas procura de regies com vantagens locacionais. Sabendo que a desintegrao vertical permite que a empresa separe o ncleo estratgico pesquisa & desenvolvimento (P&D) e marketing das partes de produo e/ou montagem, a empresa pode simplesmente conservar o seu ncleo estratgico no lugar de origem e deslocar para outras regies aquelas partes de simples montagem do produto; neste caso a empresa exige da regio receptora apenas vantagens em termos de mercado de trabalho. Portanto, as janelas de oportunidades abertas pela desintegrao da produo fordista, para que uma regio perifrica passe a crescer, pode ser apenas uma bolha passageira sem a capacidade de realizar a unio entre territrio e indstria. Neste caso, o conceito de milieu innovateur fornece subsdios importantes para se tentar evitar, por meio de estratgias, a formao de uma industrializao vazia e por natureza nmade. Segundo Camagni (1995) o Gremi interpreta(va) os fenmenos do desenvolvimento organizacional das empresas como efeito dos processos inovadores e das sinergias em construo sobre reas territoriais limitadas. Um dos pontos de partida das pesquisas do Gremi foi esclarecer a diferena entre milieu (ambiente ou a regio em questo) e milieu innovateur (ambiente inovador). Para Maillat (1995) milieu definido como um conjunto territorializado e aberto para o exterior que integra conhecimentos, regras e um capital relacional. Ele ligado a um coletivo de atores, bem como de recursos humanos e materiais. Ele no se constitui, de modo algum, em universo fechado, ao contrrio, est em permanente relao com o ambiente exterior.
15. Importante registrar que o conceito de SNI a principal fonte de inspirao para o nascimento do conceito de sistema e arranjo produtivo local (SAPL), devido filiao neo-schumpteriana dos criadores da Redesist, particularmente os professores Jos Eduardo Cassiolato e Helena Lastres, que realizaram seus doutorados no clebre centro neo-schumpteriano SPRU, da University of Sussex.
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Por outro lado, ainda segundo o mesmo autor, milieu innovateur (ambiente inovador) no constitui um conjunto esttico, diferente disto ele o lugar de processos de ajustamentos, de transformaes e de evolues permanentes. Esses processos so acionados, de um lado, por uma lgica de interao e, de outro, por uma dinmica de aprendizagem. A lgica de interao determinada pela capacidade dos atores cooperarem entre si em relaes de interdependncias, principalmente pelo sistema de redes de inovao. A dinmica de aprendizagem, por sua vez, traduz a capacidade dos atores em modificar seu comportamento em funo das transformaes do meio ambiente externo, que o cerca. Desse processo de aprendizagem nascem novos conhecimentos, inovaes e tecnologias. O Gremi parte da constatao de que um milieu (ou ambiente) mais ou menos conservador ou mais ou menos inovador segundo as prticas e os elementos que os regulam. Isto quer dizer que estes ltimos podem estar sendo orientados tanto para as vantagens adquiridas quanto para a renovao ou a criao de novos recursos (MAILLAT, 1995). fcil deduzir que aqueles locais e regies que optam pelas vantagens adquiridas, ou dadas, estaro se candidatando ao declnio econmico enquanto aqueles que optam pelas conquistas de novas vantagens estaro mais prximos do sucesso ou da sobrevivncia. A chave, portanto, segundo Maillat, encontra-se certamente na capacidade dos atores de um determinado milieu, ou regio, compreender as transformaes que esto ocorrendo em sua volta, no ambiente tecnolgico e no mercado, para que eles faam evoluir e transformar o seu ambiente. Alm dessa fase de percepo, os atores devem passar por outra, ou seja, aquela de construir a capacidade de resposta, e essa fase consiste concretamente na mobilizao do conhecimento e dos recursos para colocar em prtica projetos de reorganizao do aparelho produtivo. Nesta fase, muito importante a presena de fatores, como a capacidade de interao entre os atores, segundo as regras de cooperao/concorrncia e dinmica de aprendizagem, sempre trabalhando com o estoque de experincias acumuladas. Para os pesquisadores do Gremi, essas duas fases esto estreitamente relacionadas com o ciclo de vida do espao e com a possibilidade de fazer face s transformaes constatadas no ambiente externo que cerca a regio e suas empresas, grandes ou pequenas.
4.1 A propagao da discusso no Brasil
Apesar de alguns trabalhos seminais por exemplo, o de Tironi (2001) , no Brasil os estudos e discusses sistemticos sobre aglomeraes, agrupamentos, redes e sistemas produtivos localizados se consolidaram por meio da Rede de Pesquisa em Sistemas e Arranjos Produtivos e Inovativos Locais (RedeSist). Segundo consta em vrios trabalhos da referida rede, sistema e arranjo produtivo local (SAPL) pode ser entendido como um:
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(...) conjunto de atores econmicos, polticos e sociais, localizados em um mesmo territrio, atuando tanto nos setores primrio e secundrio quanto no tercirio e que apresentam vnculos formais ou informais ao desempenharem atividades de produo e inovao.
Ainda de acordo com a mesma definio, os SAPLs:

(...) incluem empresas produtoras de bens e servios finais fornecedoras de bens e servios finais; equipamentos e outros insumos; distribuidoras e comercializadoras; consumidoras; organizaes voltadas formao e treinamento de recursos humanos, informao, pesquisa, desenvolvimento e engenharia, promoo e financiamento; cooperativas, associaes, sindicatos e demais rgos de representao (CASSIOLATO; LASTRES & STALLIVIERI, 2008, p. 14).
Como pode ser observado, h alguns elementos-chave que compem a noo de SAPL dos quais os principais so: conjunto, atores, vnculos e localidade. No entanto, cabe observar que o elemento local no deve ser incorporado de forma dogmtica, a ponto de restringir a aplicao somente quelas relaes ocorridas em uma fronteira delimitada, poltico administrativamente, ou definido pela ocorrncia de uma aglomerao de empresas ou produtores. Entende-se que a abordagem de SAPL abrange as relaes que esto fora da aglomerao, territorialmente definida, mas desde que estejam dentro do conjunto de interaes e conectividades estabelecidas pelos atores. Por outro lado, sua aplicabilidade possvel para toda situao que apele para a formao de um conjunto de atores agentes ou elementos , que se vinculam por meio de interaes com o propsito de produzir bens e servios, a exemplo das redes de empresas e cadeias produtivas. Nestes casos, a noo de local substituda por alguma outra, provavelmente uma localidade virtual, sem necessariamente ter uma referncia determinada por certa aglomerao, mas desde que tenha alguma relao de pertencimento. Uma vez articulados, os elementos: conjunto, atores, vnculos e localidade formam a imagem de um holograma, entendido como um sistema localizado de produo, no qual o arranjo produtivo passa a ser o seu regime de funcionamento.16 De acordo com este entendimento, a noo de arranjo no deve ser confundida com algum estado de precariedade, ou estgio preliminar de um processo. O arranjo por excelncia o desenho, a arrumao, a ordem de um sistema, muitas vezes complexo, mas por natureza adaptativo. Por esta razo, a plasticidade uma caracterstica inseparvel do seu desenho. No raro, a noo de arranjo produtivo associada ao resultado de algum exerccio de tropicalizao ou brasileirizao de nomenclaturas ou sistemas produtivos, como o de distrito industrial. Essa associao incorreta tem por consequncia transformar o conceito de SAPL em
16. Recorre-se figura do holograma para evidenciar que o todo est na parte bem como a parte est no todo.
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uma abordagem caudatria e provinciana, reduzida s observaes de realidades geradoras to somente de micro e pequenas empresas, no raro, informais, envolvidas em ambientes com baixo nvel de governana, portanto, atrasadas do ponto de vista da modernidade ou do estgio avanado do capitalismo.17 O enfoque de SAPL compartilha com os insigths marshallianos, mas no se alinha com o estruturalismo construtivo do modelo de distrito industrial. Ao mesmo tempo, se ope ao mtodo de pesquisa individualista encontrado na teoria econmica convencional, posto que prope ser holstico e sistmico, no lugar de utilizar referncias unitrias autnomas agindo em mercados annimos. Em primeiro lugar, essa oposio deve-se ao fato de que o mtodo utilizado pelo enfoque de SAPL, da RedeSist, por exemplo, no considera o sistema de preos como nico mecanismo de coordenao das escolhas e decises tomadas pelos agentes. Alm dos preos, as organizaes e instituies confiana, tradio, contratos, associaes, etc. participam tambm da construo do mercado, isto , pela via social.18 Em segundo lugar, tem-se em conta que a empresa, individualmente, apesar das suas condutas e culturas prprias, no est isolada do contexto, isto , do ambiente no qual ela atua. Entende-se que ambos exercem influncias recprocas, de maneira a comprometer a soberania empresarial. Essa hierarquia complexa de influncias reflete-se diretamente nos desenhos e redesenhos dos arranjos encontrados no interior dos sistemas produtivos. Como foi visto em pargrafos anteriores, o conceito de sistema produtivo local, h tempo vem sendo trabalhado por pesquisadores europeus e americanos.19 No entanto, o que se pode dizer que a RedeSist trouxe uma forte contribuio para a explorao desse conceito ao colocar um foco especial na estrutura, na organizao e na dinmica interna do sistema, quando aborda de frente a questo dos arranjos produtivos. Propor estudar os arranjos de um sistema produtivo significa procurar desvendar sua alma, ou seja, implica revelar as naturezas e os padres das interaes estabelecidas entre os agentes, mostrando suas preferncias, regularidades e alteraes. Permite mostrar que as relaes econmicas no so propriamente realizadas por indivduos ou empresas egostas, atomizados, conduzidos por uma racionalidade econmica pura, coordenados unicamente pelo sistema de preos, seno por agentes envolvidos tambm por relaes contratuais e de cooperao reguladas por organizaes e instituies. Tal abordagem
17. Na verdade, arranjos, produtivos e no produtivos, nascem e desaparecem todos os dias em todos os lugares nos quais esto presentes relaes sociais. Os arranjos emergem por fora da lgica das aes dos indivduos que procuram buscar solues em conjunto, ou de maneira combinada, a fim de resolver problemas para os quais a capacidade individual insuficiente ou ineficiente. No objetivo deste captulo dar conta de arranjos do tipo ad hoc, passageiro ou temporrio. 18. Essa configurao, conhecida como construo social do mercado, foi largamente constatada em inmeros estudos de caso realizados pela RedeSist, e fora dela. 19. A lista de autores grande, por isso procurou-se evitar citar nomes para no causar injustia com alguns.
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permite mostrar, por dentro, as mudanas estruturais dos sistemas produtivos em relao ao seu meio, no sentido amplo, e perceber suas capacidades de adaptao e de auto-organizao. Por se tratar de uma anlise de conjunto, composto por atores que se relacionam de maneira complexa e no linear, a abordagem de SAPLs permite visualizar quatro elementos que podem se manifestar simultaneamente, mas de maneiras diferentes entre os SAPLs, formando a estrutura de governana. Uma vez combinados, esses elementos podem tanto consolidar um sistema, como podem tambm desintegr-lo no caso de ocorrerem relaes assimtricas acentuadas entre eles. Seria conveniente, portanto, abord-los detidamente. Esses elementos so a autonomia, a cooperao, a coordenao e a distribuio (vista pelo lado da equidade), que se encontram implcitos no interior do sistema. Como podero ser observados, esses elementos formam a estrutura da construo social do mercado envolvendo grupos e aglomerados de empresas, podendo favorecer em maior grau as micro e pequenas empresas caso sejam considerados e articulados de maneira consciente, em particular no mbito das polticas pblicas de apoio produtivo (AMARAL FILHO, 2009). A autonomia (relativa) est associada posse e propriedade de ativos e de competncias por parte dos empresrios e dos trabalhadores, condio que fornece a principal substncia para o exerccio da liberdade de ao individual empreendedora e, por consequncia, da concorrncia entre os agentes. No centro desta, encontram-se as inovaes, ao lado de outras ferramentas de combate, que, apesar de serem resultados endgenos s empresas, se beneficiam do ambiente e da aprendizagem coletiva. A cooperao, por sua vez, produzida por combinaes de aes intencionais, entre os atores, com vista para a realizao de objetivos de interesse comum que, uma vez concretizados, desmontam o arcabouo concorrencial do tipo walrasiano.20 Em outras palavras, trata-se de aes cooperativas construdas por meio de estratgias e alianas que se formam entre empresas para tirar proveito das vantagens oferecidas pela proximidade e pelas escalas de produo e de comercializao em rede, minimizando as concorrncias, local e externa, e os custos de transao segundo o conceito de Coase (1937) e Williamson (1985).21 As inovaes podem estar no centro dos interesses que motivam a cooperao, dadas as incertezas colocadas pelos resultados futuros, em termos de enfrentamentos e retornos (BROUSSEAU, 2000).22 Muito embora a existncia da
20. Pode-se dizer que esse um dos aspectos mais caros abordagem dos SAPLs. 21. Apesar da cooperao entre empresas ser um fato corrente no mercado, a forma mais comum, pesquisada e conhecida de cooperao aquela encontrada entre os trabalhadores, por meio de associaes e sindicatos. 22. Um dos incentivos cooperao, nesse caso, est no fato de o direito propriedade se apresentar de maneira incompleta.
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cooperao no seja uma regra para o funcionamento de um sistema produtivo, bom lembrar que, desde que haja interaes entre os agentes do sistema, tal possibilidade sempre latente. Segundo Axelrod (1984), a cooperao pode emergir mesmo em circunstncias consideradas inapropriadas, mas na condio de que os encontros entre os agentes sejam repetitivos e que permitam a construo de algum tipo de cumplicidade. Entretanto, quando se trata de SAPL, sobretudo nos casos de maior complexidade, a cooperao pode emergir apenas em algumas zonas, ou entre alguns agentes, o que comum. Ambos os elementos, autonomia e cooperao, so responsveis pela tenso e alvio sempre latentes em um SAPL, expressados na simbiose concorrncia-cooperao. A coordenao o mecanismo pelo qual se pode diluir essa tenso e estabelecer padres estveis de governana no arranjo, sugerindo que uma de suas fontes a prpria cooperao. Em nvel da empresa, individualmente, o proprietrio se apresenta naturalmente como coordenador do funcionamento do empreendimento, ou seja, comprando insumos, combinando fatores, vendendo seu produto final etc. Conforme Coase (1937), ao fazer isso, a empresa atua, ela prpria, como pea de coordenao, na medida em que realiza contratos com trabalhadores e outras empresas, levando a instituir mecanismos de promoo de regularidades e estabilizao permitidos pela hierarquia. No entanto, tratando-se de um agrupamento de empresas e produtores, muitas vezes sob forte interao, pergunta-se quem faz o papel de coordenador do sistema? Sendo o SAPL um universo complexo e adaptativo, a coordenao institucional, apresentada sob as formas de regras e normas, conforme Crawford e Ostrom (1995), coloca-se como pea central na estrutura organizacional, atuando como elemento de unidade e estabilidade do sistema.23 Para Brousseau (2000), uma das dimenses fundamentais das estruturas da coordenao a de canalizar e harmonizar interesses no sistema. As empresas e todos os agentes implicados em um SAPL devem dispor de mecanismos institucionais sob os quais se sintam seguros e incitados a se relacionar, ou interagir, ao estarem protegidos das atitudes oportunistas, evitando assim os elevados custos de transao. A exemplo do que ocorre com a cooperao, deve ser observado que a estrutura da coordenao dominante pode no ser validada por todos os agentes includos no sistema produtivo. Como foi colocado por Auyang (1998), em sistemas pequenos e menos complexos mais provvel que um nmero relativamente maior de agentes compartilhe do mesmo nvel organizacional, em contraste com os sistemas grandes e mais complexos. Isto ocorrendo, abre-se espao para a manifestao do risco moral e o aparecimento de aes oportunistas, resultando em riscos sistmicos.
23. Segundo os dois autores citados, alm das regras e normas as instituies podem tambm ser entendidas sob a forma de institutions-as-equilibra que toma como fundamento a racionalidade individual.
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Por fim, a distribuio o elemento revelador das proporcionalidades dos valores repartidos entre os agentes ao final de um ciclo produtivo, e na cadeia de valor, ou seja, a repartio do produto final, ou resultado da cooperao. Pode-se dizer que este elemento um reflexo dos trs outros examinados anteriormente, dado que resulta da estrutura jurdica que regula o direito de propriedade dos ativos assim como das estruturas organizacional e institucional contidas no sistema. A distribuio do produto um elemento sensvel e, dependendo do seu grau de assimetria, poder impor ao sistema situaes de conflito e instabilidade, ou inibir sua evoluo.24 Se, de um lado, o enfoque de SAPLs se ope abordagem microeconmica tradicional, de outro, ela toma distncia em relao abordagem convencional que se ocupa da anlise das aglomeraes produtivas, essencialmente a abordagem porteriana de cluster (PORTER, 1998). Essa distncia produzida pelo fato de que o que importa, para o enfoque de SAPLs, no propriamente a aglomerao fsica de agentes produtivos em si, mas a quantidade e diversidade de atores bem como, e principalmente, as modalidades e intensidades das interaes, e seus retornos inesperados, que podem ser produzidas entre os agentes da aglomerao, ou da rede, em consonncia com seus objetivos de produzirem e ofertarem bens e servios, em troca de uma recompensa em forma de lucro. Dessas interaes possvel emergir, e normalmente acontece, uma ordem ou padro de relaes que se encarrega de imprimir uma estabilidade no processo de reproduo do sistema. Esta ordem no se confunde, bem entendido, com a noo de equilbrio das grandezas e dos preos, associados aos agentes, tal como preconiza a teoria neoclssica pura e, em parte, porteriana. A despeito de seguir uma trajetria em desequilbrio, o conjunto das empresas tende a evoluir obedecendo suas rotinas. Sendo um fenmeno de emergncia, o enfoque de SAPLs no se submete a uma teoria geral, dedutiva ou normativa, seno a uma abordagem indutiva por meio da qual se procura desvendar as particularidades inerentes a cada sistema e seu arranjo produtivo. Nesse sentido, o que importa abordagem de SAPLs a capacidade endgena de certo tecido socioprodutivo local de se organizar e se articular, por meio de aes e interaes coletivas, de forma auto-organizada ou coordenada, para produzir algo, tangvel ou intangvel, com valor de uso ou de troca. Sistemas e arranjos produtivos so fenmenos que se formam a partir de processos sociais produtivos que se desenvolvem em determinados territrios, organizados em estruturas e interaes, que evoluem de situaes simples para situaes complexas, podendo tambm regredir para situaes deprimidas e
24. A despeito disso, historicamente muitos sistemas produtivos conseguiram sobreviver por longos perodos, a exemplo dos sistemas do tipo escravagista, mas graas aos poderes de coero e represso exercidos pelos proprietrios de terra e aos aparelhos de Estado.
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resultar, inclusive, em colapso. Sendo eles fenmenos territorialmente localizados, suas formaes e evolues esto condicionadas, e condicionam, superestruturas culturais e institucionais localizadas. Neste caso, culturas e instituies importam. Por seu lado, a origem dos clusters, do ponto de vista conceitual, coberta por uma grande nuvem de fumaa. Observa-se que a origem da abordagem em cluster, proposta pela corrente porteriana, est desvinculada da tradio conquistada pelo grande debate estabelecido por institucionalistas, evolucionistas, distritialistas marshallianos etc. construdo em torno da questo das aglomeraes e suas relaes territoriais. Mas foi desta maneira, segundo Martin e Sunley (2003) que a corrente porteriana construiu sua fora, no lugar de se enfraquecer. Em resumo, h, pelo menos, duas razes que explicam o distanciamento entre as abordagens de SAPLs e cluster. A primeira razo est no fato de que sistemas e arranjos produtivos se definem pela complexidade das interaes estabelecidas entre os agentes, sejam eles pequenos ou grandes, e no pela sua aglomerao fsica propriamente dita. Isto significa dizer que a abordagem de SAPLs no carrega consigo a certeza de que a aglomerao fsica de empresas tout cour seja suficiente para que se estabeleam, automaticamente, as vantagens esperadas da aglomerao. A segunda razo se explica pelo fato de que a especializao produtiva um aspecto evolutivo, e dinmico, no lugar de ser esttico. Neste caso, para a abordagem de SAPLs, a especializao de hoje pode no ser a mesma de amanh porque est sujeita a bifurcaes diversas, de acordo com a viso de Jacobs (2001). As motivaes centrais que esto na raiz dessas bifurcaes so as necessidades, e capacidades, de adaptao dos agentes e as inovaes introduzidas por estes em seus processos produtivos e organizacionais, em funo das relaes e feedbacks observados entre os agentes, mas tambm entre estes e o ambiente externo construdo pelo territrio.
5 PONTOS COMUNS E CONVERGENTES ENTRE AS ABORDAGENS E ESTRATGIAS
Independente da nomenclatura, se distrito industrial, meio inovador ou sistema e arranjo produtivo local, deve ficar salientados os elementos estruturantes comuns, apresentados, na prtica, em todos os casos exitosos de organizao coletiva de MPEs. Esses casos tm apresentado quatro pontos comuns, quais sejam: capital social, estratgia coletiva de organizao da produo, estratgia coletiva de mercado e articulao poltico-institucional. Todavia, no basta que apaream, em parte ou em grupo, o importante que se apresentem de maneira articulada. Valendo-se da articulao desses quatro elementos, as micro e pequenas empresas podem tirar vantagens em favor da sua sobrevivncia e crescimento. Capital Social fator intangvel por natureza, o acumulo de compromissos sociais construdos pelas interaes sociais em uma determinada localidade, rede ou cadeia produtiva. Esse tipo de capital se manifesta
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por meio da confiana, normas e relaes sociais e, ao contrrio do capital fsico convencional, que privado, um bem pblico. O principal aspecto do capital social a confiana, construda socialmente por interaes contnuas entre os indivduos (PUTNAN, 1996). O capital social acumulado em um determinado grupo produtivo a condio principal para cooperao, formao das redes, associaes e consrcios de pequenos produtores e empresas. Estratgia coletiva de organizao da produo reflete as decises coordenadas, entre os produtores, sobre o que produzir, quem produzir e como produzir. neste ponto que o agrupamento das pequenas empresas define sua fora em relao s grandes empresas, porque nele que se estabelece a equivalncia da vantagem em relao escala da compra dos insumos, do uso de mquinas e equipamentos, da produo em geral etc. Neste ponto tambm se manifesta e se processa a aprendizagem coletiva, fonte das inovaes e da competitividade. Para o sucesso dessa estratgia o aporte do capital social fundamental. Estratgia coletiva de mercado tambm reflete aes coordenadas e convergentes entre os produtores. De pouco vale a estratgia coletiva em relao produo se no h uma estratgia igualmente coletiva, coordenada, para se atingir os mercados. Os mercados compradores so normalmente controlados por grandes players, mas tambm condicionados pela grande escala. Sem uma estratgia comum, entre os produtores, fica difcil para as pequenas empresas superar esses obstculos. Em outras palavras, pode-se dizer que sem uma estratgia coletiva de mercado as pequenas empresas poderiam suprimir as economias de escala conseguidas em nvel da compra dos insumos e da realizao da produo. Articulao poltico-institucional tambm derivada do capital social, o mecanismo pelo qual o agrupamento se relaciona com as organizaes pblicas e privadas responsveis pelas polticas pblicas e privadas de apoio s micro e pequenas empresas ou ao desenvolvimento local. As experincias tm mostrado que quanto mais acumulado o capital social em um determinado grupo de MPEs maior e mais eficaz a articulao com as organizaes e instituies.
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6 TRANSPOSIO DE EXPERINCIAS: TENTAES, POSSIBILIDADES E LIMITES
Entre as formas e estratgias apresentadas anteriormente surgiram cones expressivos de organizao de MPEs e de desenvolvimento local e regional. O mais inspirador e observado sem dvida o caso da Terceira Itlia, onde prosperaram distritos industriais abrigando setores para os quais o Brasil, em vrias de suas regies, apresenta revelada vocao: txtil, confeces, calados, mveis, cermica etc. Diante desse espelho, tentadora a vontade de se processar uma transposio dessas experincias para a realidade brasileira. Entretanto, como se sabe e j se segue, recomendvel que se tome algumas precaues, das quais duas merecem ser destacadas. A primeira, j bem perceptvel e madura entre pesquisadores e formuladores de polticas pblicas brasileiros, que se deve levar em conta os ambientes culturais, poltico e institucional que geraram essas experincias, no caso particular da Terceira Itlia.25 A segunda, a menos perceptvel, que essas experincias nasceram e se desenvolveram, no s em ambientes especficos, mas tambm em pocas, contextos e configuraes polticas e econmicas muito diferentes. Os destacados cases internacionais, que nasceram desde muito tempo, em vrios pases desenvolvidos, se beneficiaram das estruturas, do padro e da prosperidade do antigo regime fordista, isto , dos recursos e investimentos fceis, dos gastos militares, do crescimento econmico robusto, da forte interveno do Estado etc. Embora fazendo parte desse velho regime tais experincias traziam em seu interior novas formas de produo e de organizao social, o que lhes permitiram, portanto, descolarem-se do regime fordista e fundar uma nova geografia econmica, baseada em novos paradigmas de organizao de empresas. Pode-se dizer com isso que os ambientes, as especificidades e os contextos que geraram esses fenmenos so impossveis de serem replicados em outros espaos e tempos, mesmo porque o consenso econmico de hoje bem diferente do passado. No caso do Nordeste da Itlia, por exemplo, os distritos industriais emergiram de uma estrutura social que, segundo Bagnasco e Trigilia (1988), manteve uma continuidade histrica que guardou a habilidade e o conhecimento do trabalho artesanal, alm da produo em pequena escala e familiar herdada das relaes de produo em parcerias estabelecidas em uma estrutura agrria desconcentrada. Institucionalmente, essas formas de produo difusas se reproduzem em um arcabouo de regulao no qual se combinam mercado e relaes de reciprocidade, assegurado pelo ambiente de comunidade cimentado por um poder local legitimo e integrado vida social.
25. Essa percepo cresceu graas a inmeros trabalhos que alertaram para os limites das transposies, eEntre esses pode-se destacar o livro organizado por Cocco, Urani e Galvo (1999).
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O universo das micro e pequenas empresas no Brasil, suas estruturas e composies, bem diferente de outros em que foi possvel a reproduo dessas experincias. Um dos fatores mais desafiadores para as polticas de apoio s MPEs no Brasil sem dvida o nmero ainda elevado de negcios informais, apesar das reformas que permitiram a introduo do sistema Simples que passou a incentivar a formalizao dos micro e pequenos negcios. Alm da informalidade persistente, outro desafio encontra-se na atomizao das micro e pequenas empresas. Por fim, um desafio complementar est na ausncia e fragilidade de relaes de reciprocidade entre os agentes, especialmente nas regies mais atrasadas do pas. Sendo assim, os clusters americanos, os distritos marshallianos da Itlia e os tecnopolos dos pases industrializados parecem um tanto quanto sofisticados para servir de referncias puras de estratgias de organizao para polticas de apoio s micro e pequenas empresas no Brasil.
7 DIFUSO IMPERFEITA DA ESTRATGIA DE SISTEMA E ARRANJO PRODUTIVO LOCAL
A estratgia de desenvolvimento de SAPLs tem ganhado uma revelada preferncia da parte das polticas pblicas de apoio ao desenvolvimento local e territorial, com mais nfase nos pases desenvolvidos e com mais acanhamento nos pases em desenvolvimento. Ao mesmo tempo, essa estratgia tem servido de mecanismo estruturador e organizador das micro e pequenas empresas, tendo ocupado rapidamente o lugar dos instrumentos institucionais que apoiavam individualmente ou isoladamente esses segmentos. Tambm neste caso, o processo de adoo dos novos mecanismos tem caminhado mais rpido nos pases desenvolvidos e mais lentamente nos pases em desenvolvimento. Em nvel dos pases da Organizao para Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE), a poltica de desenvolvimento de sistemas produtivos locais baseada, em particular, na estratgia de cluster , h muito, uma poltica oficial (OCDE, 2007). Vale lembrar que essa organizao, juntamente com a Dlgation lAmnagement du Territoire et lAction Rgionale (Datar), da Frana, criaram o Congresso Mundial e anual para discutir experincias que aplicam essa estratgia.26 O Banco Mundial (BIRD) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) vm dando fortes sinais de simpatia na direo desse tipo de estratgia, sem, no entanto, abandonarem os grandes projetos estruturantes.27 No caso da Frana, e do seu rgo, o Datar, deve-se registrar o deslocamento
26. Ver os anais do The Exchange fair of the World Congress on Local Clusters, resultado do Congresso realizado em Paris, em 2001. Mas antes disso, em 1996, a OCDE j havia organizado e publicado um conjunto grande de artigos sobre sistema produtivo local, veiculado na publicao Networks of enterprises and local development, j citada neste captulo. 27. No Brasil, por exemplo, em vrios estados, essas organizaes vm apoiando o fortalecimento de SAPLs.
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recente para o conceito e estratgia chamados de polo de competitividade (ple de comptitivit) (DURANTON et al., 2008), que, a exemplo da abordagem de meio inovador (millieu innovateur), considera no s as empresas envolvidas nas relaes de produo e de troca, mas tambm o seu entorno. Contrastando com o quadro dos pases desenvolvidos, especialmente europeus, no Brasil as ideias e estratgias associadas s aglomeraes, redes e sistemas produtivos locais chegam de maneira retardatria, por volta da segunda metade da dcada de 1990, inibidas pelo receiturio do Consenso de Washington, que se mostrava francamente avesso s polticas estruturais do tipo industrial ou espacial. De acordo com Cimoli, Dosi e Stiglitz (2009), tanto nos pases desenvolvidos como nos em desenvolvimento, polticas industriais eram consideradas como bad words, no devendo ser pronunciadas em ambientes pblicos ou privados. Apesar dessa equivalncia, entre nveis de pases, durante a predominncia do Consenso de Washington, o preo maior pela abstinncia de polticas industriais foi pago pelos pases em desenvolvimento latino-americanos em funo da crise financeira do Estado e da desestruturao do modelo de substituio de importaes. Passado o momento agudo da crise da dvida externa, o governo brasileiro necessitou implementar polticas de ajustes que fossem capazes de restabelecer a capacidade de pagamento do pas, alm de debelar a inflao e estabilizar os nveis gerais de preos. A retomada da poltica industrial no Brasil deu-se timidamente na dcada de 1990, ensaiada com as cmaras setoriais automotiva, naval etc. alm dos fruns de competitividade, estimulados pela abertura comercial.28 Mais tarde, em 2004, lana-se a Poltica Industrial, Tecnolgico e de Comrcio Exterior (PITCE) 2004-2008 , que procura dar nfase nas inovaes tecnolgicas e na insero internacional. Em 2008, tal poltica foi substituda pela Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP). Nesse processo de retomada da poltca industrial, ps-Consenso de Washington, no se observa um espao efetivo para as micro e pequenas empresas, com exceo da PDP. No entanto, o espao concedido aos segmentos das MPEs nessa poltica vem, principalmente, em forma de apoio individual s empresas. Em resumo, a abordagem de SAPLs no considerada de maneira central no quarto eixo da PDP. A retomada da poltica industrial no Brasil deu-se, principalmente, em benefcio do esforo das inovaes tecnolgicas e da competitividade internacional com focos voltados para os complexos, setores e as grandes empresas (ALMEIDA, 2009). Ou seja, uma poltica que privilegia a eficincia e, provavelmente, os setores e regies vencedores. No h propriamente, nessa poltica, um eixo especial
28. Sobre a retomada da poltica industrial na Amrica Latina sugere-se ver Peres (2009). Este autor divide essa retomada em quatro tipos de poltica: i) polticas de promoo setorial; ii) polticas de fomento inovao e construo de setores dinmicos; iii) polticas de regulao; e iv) polticas de promoo de clusters, ou APLs. Ver, tambm, Almeida (2009, p. 12).
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para os sistemas e arranjos produtivos locais, com foco em micro e pequenas empresas, o que d a entender que essa abordagem no se inclui no conceito de poltica industrial oficial. H que registrar que as referncias contidas no PDP, por ora, so escassas e tmidas em relao aos SAPLs, privilegiando-se a empresa individualmente.29 Alm disso, uma poltica sem vis espacial, pois no h ganchos explcitos que possibilitem conexes com polticas de desenvolvimento local e regional, o que pode estimular a concentrao das foras centrpetas em favor das regies centrais e resultando em tendncias de concentrao espacial das atividades econmicas com alto valor agregado, principalmente em tecnologia. Em paralelo s polticas industriais federais, mas com pretenses que visavam sensibilizar tais polticas, a RedeSist teve papel seminal no processo de construo conceitual, identificao, mapeamento e anlise de casos concretos dos sistemas e arranjos produtivos locais, em sua maioria formados por micro e pequenas empresas a esse propsito ver Lastres; Cassiolato e Maciel (2003).30 O Sebrae assumiu simultaneamente aes pioneiras no tocante ao apoio efetivo aos SAPLs.31 Curiosamente, mesmo que essa abordagem tenha tido dificuldade de ser encaixada explicitamente nas ltimas polticas industriais do governo federal, vrios dos seus ministrios, desde algum tempo, vm incorporando-a em suas estruturas, aes e oramentos. Para ficar em alguns exemplos, em 1999 cria-se o Programa Brasil Empreendedor, articulado por vrios ministrios e voltado para micro e pequenas empresas, para as quais eram mobilizados crdito, capacitao e assessoria empresarial. No entanto, aps trs anos de execuo, tal programa apresenta pouca efetividade e fracassa, muito provavelmente por focar empresas isoladas. Ainda no fim dos anos 1990, o Ministrio de Cincia e Tecnologia, por meio da FINEP e do CNPq, passa a adotar a abordagem de sistemas e arranjos produtivos e inovativos locais, utilizando-se do Fundo Verde e Amarelo (FVA). Do ministrio da Cincia e Tecnologia, via FINEP, tambm emerge o programa Ao Estruturada para Arranjos Produtivos Locais. Outro organismo que passou a adotar essa abordagem foi o Ministrio do Desenvolvimento da Indstria e Comrcio (MDIC), desde 2003, apoiando micro e pequenas empresas, que evoluiu para a criao do Grupo Interministerial (GI), posteriormente Grupo de Trabalho Permanente (GTP), com o objetivo de coordenar as aes ministeriais nesse sentido (LEMOS; ALBAGLI; SZAPIRO, 2003).
29. H duas referncias explcitas aos arranjos produtivos locais (APLs) e consrcios de MPEs no PDP, a primeira relativa realizao de pesquisas de mercado e a segunda anunciando a regulamentao de consrcios de MPEs. No h, todavia, referncias a programas voltados para o fortalecimento de APLs, de maneira a reconhecer nessa abordagem um vetor de poltica industrial. 30. Esto na liderana dessa rede os professores Helena Lastres, do BNDES e Jos Eduardo Cassiolato, coordenador da RedeSist, do Instituto de Economia da Universidade federal do Rio de Janeiro. 31. Entretanto, at, pelo menos, o ano de 2001 no constava no oramento do Sebrae qualquer alocao destinada a apoiar sistemas e arranjos produtivos locais. Para mais detalhes sobre o oramento dessa organizao em 2001, ver Bonelli (2001).
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Atualmente, a maioria dos estados e inmeros municpios brasileiros j adotam, de uma maneira ou de outra, estratgias e polticas voltadas para os SAPLs. Entre esses dois nveis de poderes os governos estaduais tm sido mais efetivos nos apoios, seja com foco setorial ou em desenvolvimento local, secretarias estaduais de governo vm se articulando com diversos rgos pblicos e privados capitaneados pelos Ncleos Estaduais de Apoio aos APLs.32 Nesse campo, o governo federal avanou na explcitao do seu compromisso. De um lado, encontra-se o BNDES, que criou a Superintendncia Especial de Apoio aos APLs, conjugado com o desenvolvimento local, e, de outro, o MDIC, base do GPT voltado para apoio aos APLs. O referido grupo congrega e coordena os trabalhos de apoio ofertados pelos ministrios, alm de servir de interlocutor dos ncleos estaduais de apoio aos APLs. Apesar disso, em termos efetivos, as aes federais em favor das estratgias voltadas para a promoo dos sistemas e arranjos produtivos locais poderiam ser mais contundentes. H indcios de falhas de coordenao nas aes, alm destas merecerem maiores escala e clareza nos instrumentos de apoio.33
8 POLTICAS PBLICAS: ADEQUAO DA CONCEPO E DESAFIOS INSTITUCIONAIS
Por si s a importncia econmica das micro e pequenas empresas no Brasil j justificaria amplas polticas pblicas de apoio ao seu desenvolvimento. O Cadastro Central de Empresas (Cempre) de 2006 indicava que mais de 90% das empresas registradas eram enquadradas como microempresas. Segundo o Estudo Demografia das Empresas 2006 (IBGE, 2008), que focalizou 5,1 milhes de empresas de um total de 5,7 milhes de unidades ativas registradas no Cempre, em 2006, 92,2% desse total eram de tamanho micro e 0,2% de tamanho grande. De acordo com o mesmo estudo, de cada dez empresas nascidas, cinco eram micro, trs de tamanho pequeno, uma de tamanho mdio e uma grande. As 5,1 milhes de empresas focalizadas ocupavam naquele ano 23,3 milhes de pessoas assalariadas. Pelos dados do Relatrio Anual de Informaes Sociais (Rais), para o ano de 2008, constata-se que incluindo os empresrios individuais 93,83% dos estabelecimentos so de tamanho micro, 5,24% de tamanho pequeno, 0,58% de porte mdio e 0,36% de grandes empresas. No caso em que se excluem os empresrios individuais a distribuio passa para 82,91% de tamanho micro, 14,51% de tamanho pequeno, 1,59% de mdias e 0,99% de porte grande. As justificativas econmicas em favor das MPEs podem ser abundantes, quando se consideram os nmeros de estabelecimentos e a gerao de emprego,
32. isso que mostra a pesquisa conduzida pelo BNDES sobre as polticas de apoio aos APLs no Brasil (BNDES, 2010). 33. As instncias decisrias do governo federal frequentemente esto distantes dos territrios que apresentam APLs. Alm disso, as equipes que cuidam dos APLs, nos ministrios, so pequenas e os processos de apoio aos estados so burocrticos e lentos.
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e sua distribuio espacial sempre com base nos dados da Rais mas o que ainda se observa uma insuficincia no tratamento desse universo por parte dos governos, a exemplo do contedo PDP. Mais do que isso, o que chama ateno a inadequao no tratamento das MPEs. Como sugerido por Storey (2008), seria redundante justificar intervenes pblicas em favor das micro e pequenas empresas quando se recorre ao argumento das falhas de mercado ou dos mercados imperfeitos, pois, as MPEs so as prprias expresses das imperfeies dos mercados. De outro lado, se as pequenas empresas so importantes, com o reconhecimento dos governos, acompanhado de suas polticas pblicas, a escala dessa importncia pode(r) ser ainda maior. No atual ambiente econmico e institucional, de forte instabilidade e atomizao dos agentes nos mercados, no suficiente ter amplas e massivas polticas de apoio, necessrio ter polticas amplas porm adequadas. Mesmo em outras pocas e em outros pases, e a ndia um exemplo disso (KENNEDY, 2001), apoiar pequenas empresas por meio de uma estratgia massiva, universalista e horizontal no se mostrou eficiente, embora at adequada para o ambiente econmico e poltico-institucional da poca. Ainda para o caso da ndia, este pas era marcado pelo protecionismo e influenciado pela ideologia gandhista. A fim de conseguir uma boa adequao das polticas de apoio s MPEs no basta o voluntarismo do Estado, mesmo que ele seja importante. Em primeiro lugar razovel encarar as micro e pequenas empresas como fonte de negcios e base do desenvolvimento econmico, principalmente local, no lugar de v-las como colcho amortecedor de crises sociais (TENDLER, 2002). Nesta mesma linha de raciocnio, razovel tambm no alimentar o conformismo em relao situao de informalidade vivida pelos micro e pequenos negcios (DE SOTO, 2001). Por isso, iniciativas tomadas por meio, por exemplo, da Lei Geral das Micro e Pequenas Empresas, so positivas, no s por causa da facilitao no pagamento de tributos e do acesso estrutura de previdncia social, por parte dos empreendedores, mas tambm pela facilitao de acesso ao crdito e assistncia tcnica e tecnolgica, que favorecem as inovaes. Em segundo lugar, tratando-se de um ambiente econmico aberto e competitivo, parece ser ainda mais razovel apoiar as micro e pequenas empresas quando estas esto agrupadas, associadas em redes e em arranjos produtivos, no lugar de estarem sozinhas. No se trata aqui de algum tipo de ortodoxia, contra as pequenas empresas isoladas e independentes, mas de procurar vantagens, no apenas do lado das empresas, mas tambm do lado das organizaes de apoio e dos recursos aplicados. Para ambos os lados questes como reduo de custos de transao e de coordenao, externalidades, ganhos de escala e rendimentos crescentes so importantes alavancas para o aumento da eficincia e da competitividade. Alm disso, o apoio s MPEs, por meio de associaes, redes ou arranjos produtivos, implica fortalecimento do
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tecido socioprodutivo e na criao de antdotos que possam atuar como foras de contratendncia concentrao produtiva e espacial. evidente que, quando se trata de apoiar sistemas e arranjos produtivos de MPEs, a proximidade revelada como elemento-chave para o sucesso desse tipo de apoio, e neste caso depara-se com o primeiro desafio, qual seja, o da assimetria das condies apresentadas entre os rgos federais e os estaduais e municipais. Os grandes rgos de apoio federais detm os melhores quadros de recursos humanos, as maiores parcelas de recursos financeiros e os melhores postos de observao das tendncias econmicas. Enquanto isso, os rgos estaduais, municipais e no governamentais, que se encontram prximas e dentro dos territrios que abrigam as redes e os agrupamentos de pequenas empresas, so geralmente carentes daqueles recursos, mas em compensao detm as vantagens oferecidas pela proximidade. O Sebrae, alm de possuir uma poltica oficial de apoio aos arranjos produtivos, entre outras abordagens, demonstra capacidade em combinar grandes estruturas com ganhos de capilaridade, o que facilita a penetrao e os trabalhos de apoio junto aos arranjos produtivos locais. No Brasil o momento particularmente rico, porque, desde 1988, h um processo de descentralizao administrativa e regional das polticas pblicas, que pode ser combinado com um processo de reinveno das polticas de apoio s micro e empresas, combinao essa que pode neutralizar os traumas polticos normalmente causados por histricos famosos de substituio de papis e sobreposio de funes entre os vrios nveis de poderes pblicos. O cumprimento dos ciclos desses dois processos, de maneira combinada, a condio bsica para o sucesso das polticas voltadas para grupos, redes, aglomeraes e arranjos de MPEs. Como consequncia desse desafio, os rgos responsveis pelos programas de apoio s MPEs devem empreender esforos no sentido de converter o modelo focado na oferta, ainda muito presente, para outro calcado na demanda e nas especificidades dos problemas apresentados pelos grupos de MPEs, sobretudo em relao s questes tecnolgicas e de inovao.34 De acordo com inmeras experincias,35 as naturezas dos problemas so semelhantes entre micro e pequenas empresas e seus grupos, mas eles manifestam-se de maneiras diferentes conforme os setores, ambientes, territrios e regies nas quais se encontram. Logo, mesmo atendendo a lgicas econmicas convergentes, necessrio que a oferta final de solues de problemas se adapte s demandas especficas influenciadas pelos setores e territrios. Um exemplo internacional ilustrativo de fracasso do
34. De acordo com a Cepal (2007), durante o perodo em que predominaram as polticas de desenvolvimento produtivo voltadas para o modelo de substituio de importaes, era comum considerar que a tecnologia era um bem pblico bem no rival e que podia fluir e ser transferida para as empresas por meio da oferta de polticas pblicas de cincia e tecnologia. 35. Ver, por exemplo, os anais do World Congress on Local Clusters, da OCDE (2001) e tambm OCDE (2007).
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modelo focado na oferta est na constituio do National Institute of Standards and Technology (NIST), por iniciativa do governo federal americano. Partindo de um princpio correto, de reforar a competitividade das empresas, o NIST foi criado com o objetivo de vulgarizar e transferir tecnologia para as pequenas empresas localizadas em territrio americano, em que muitos estados foram contemplados. Estando o NIST muito voltado para a transferncia de tecnologia, provavelmente realizada de maneira padronizada, logo se percebeu que os problemas das empresas eram muito mais terra a terra e diversificados, havendo tambm problemas de formao, financiamento, organizao empresarial, gesto e comercializao (ROSENFELD, 1996). Enfeixando todos esses aspectos, pode-se dizer que uma nova e boa concepo de poltica de apoio s MPEs, com chances de atingir um elevado grau de sucesso, aquela que rene os seguintes ingredientes: i) no ter uma postura paternalista face s MPEs; fomentar a formao de redes e arranjos produtivos, em que se manifestam a cooperao entre as empresas, e entre elas e as organizaes de apoio; ii) envolver diversos nveis de rgos, pblicos e privados, respeitando os princpios da proximidade e da descentralizao espacial; iii) concentrar os esforos no foco da demanda; e iv) envolver diversas frentes de aes, de maneira coordenada. Nesse sentido, a nova gerao de polticas federais de apoio aos sistemas e arranjos produtivos locais parece ter progredido com a estruturao do GTP, em articulao com os ncleos estaduais de apoio aos APLs, bem como com a criao da Secretaria Especial de Arranjos Produtivos Locais no BNDES, mas tal progresso parece ter estacionado no aspecto formal ou institucional, pois, no se observam ainda aes federais efetivas em grande escala em favor dos SAPLs.
8.1 Iniciativas, aes e instrumentos de apoio
Uma linha privilegiada de participao do poder pblico a favor das micro e pequenas empresas est na melhoria do ambiente econmico e institucional em nveis macro e meso, condio determinante da quantidade e da qualidade das aes empreendedoras. Sabe-se que, em parte, o empreendedor aquele indivduo que assume riscos em situaes adversas, mas a conjuntura econmica brasileira produzida nas dcadas de 1980 e 1990, e parte dos anos 2000, incentivou a proliferao de um empreendedorismo de baixa qualidade que repercutiu na alta taxa de mortalidade das MPEs. Foram indivduos que, pressionados pelo desemprego, se jogaram, em grande parte no mercado informal, como prestadores de servios, vendedores ambulantes etc. procurando uma estratgia de sobrevivncia. Mesmo aquelas atividades manufatureiras surgidas nos setores de confeces, artesanato, produo de doces etc. revelaram tambm um baixo nvel de qualidade de empreendedorismo e gesto dos negcios. Ainda que o saldo entre abertura e fechamento de empresas
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tenha sido positivo, nesse perodo, fica difcil uma avaliao adequada sobre a manifestao do empreendedorismo no Brasil, sua dimenso e qualidade. 36 A estabilidade monetria, proporcionada pelo Plano Real, e a retomada do crescimento econmico, incrementado, sobretudo, pelo aquecimento do mercado interno, no decorrer desta dcada, encarregaram-se de melhorar o ambiente macroeconmico e produzir incentivos ao empreendedorismo de melhor qualidade bem como sobrevivncia mais longa das micro e pequenas empresas.37 Segundo dados do IBGE, com base Cempre, entre 2000 e 2006, a taxa mdia de entrada foi de 16,9% enquanto a taxa mdia de fechamento registrou 11,2%, abaixo, portanto, do perodo entre 1997 e 2000. Dados disponibilizados pelo Global Entrepreneurship Monitor (GEM), por meio do seu Global Report, tm mostrado que houve uma melhoria nesses aspectos para o Brasil. Em um nvel meso, as medidas mais recomendadas e consensuadas so aquelas voltadas para a desburocratizao na abertura da firma, ou a simplificao de processos, e a flexibilizao tributria. Nesse aspecto, a economia brasileira ainda carrega muitas dificuldades e se coloca mal no ranking mundial. Segundo dados do World Bank (2010), o Brasil encontra-se na 129o posio em matria de perspectiva geral da facilidade para fazer negcios e em 150o em procedimentos para o pagamento de impostos, entre 183 pases.38 Entretanto, alguns avanos concretos tm sido verificados, a exemplo da implantao da Rede Nacional de Simplificao de Registro e Legalizao de Empresas e Negcios (Redesim) e do Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuies das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte, o Simples. A despeito da importncia das reformas institucionais facilitadoras ao desenvolvimento do empreendedorismo e sobrevivncia das MPEs, alguns autores tm defendido tambm medidas que possibilitem o fortalecimento patrimonial dos micro e pequenos empreendedores e empresrios. Neste sentido, uma frente aparentemente promissora em termos de impactos, embora sem consenso, aquela sugerida por De Soto (2001) em que no s se pudesse facilitar e encurtar os prazos relativos abertura de pequenos negcios, mas tambm implementar um revolucionrio processo de regularizao dos ttulos de propriedade daqueles indivduos
36. Segundo IBGE, entre 1997 e 2000, a taxa mdia de abertura de empresas foi de 19,4% enquanto a taxa mdia de fechamento foi de 12,9%. 37. Entende-se por empreendedorismo de qualidade, por exemplo, aquele que impulsionado pelas oportunidades e capacidade de percepo no lugar de motivado pela necessidade. Para o ano de 2009, a GEM (GLOBAL REPORT, 2009), indica uma taxa de empreendedorismo por oportunidade (improvement-driven opportunit % of TEA Early-Stage Entrepreneurial Activity) de 48 contra uma taxa de 39 para o empreendedorismo por necessidade (Necessity-Driven % of TEA). 38. prudente no se aceitar cegamente o conceito de ambiente de negcios, ou investment climate, propagado pelos organismos internacionais, como o Banco Mundial, na medida em que estes tendem a considerar certo universalismo na eficcia e na eficincia, e mesmo certa linearidade, quanto relao entre ambiente institucional formal e investimentos. Uma anlise critica de tal viso foi elaborada por Moore e Schmitz (2008).
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que detm a posse de seus terrenos, casas, pontos comerciais, etc., normalmente situados nas periferias das grandes cidades. Esse ato de reconhecimento poderia regularizar as garantias reais possudas pelos pequenos empreendedores que as utilizariam em suas tomadas de emprstimos. No tocante o acesso ao crdito e financiamento, sabe-se, desde muito, que o problema crtico para o desenvolvimento dos pequenos negcios, no Brasil como em todos os pases, a dificuldade de obteno de crdito e financiamento (BONELLI, 2001, p. 26).39 Neste campo, pode-se dizer que dois avanos foram realizados nos ltimos anos, a saber, a reduo nas taxas de juros e a multiplicao e expanso das fontes de crditos e microcrditos para capital de giro em nvel nacional, inclusive por parte de grandes bancos pblicos, e at privados, a exemplo do Bando do Nordeste do Brasil (BNB) Crediamigo e BNDES carto de crdito; repasse de recursos para instituies de microcrdito , Banco Bradesco, Banco do Brasil, Nossa Caixa, Ita Unibanco etc.40 No entanto, h necessidade de se caminhar para uma agenda mais positiva em relao concesso e ao acesso ao crdito e financiamento, inclusive para exportao, para as micro e pequenas empresas. Neste campo, um oportuno estudo foi realizado pelo Sebrae41 nacional, em que so recomendadas medidas inovadoras, no sentido de: i) melhorar as informaes positivas sobre pequenas empresas; ii) reduzir a assimetria de informaes; iii) reformular as bases de garantias nos emprstimos; iv) constituir estruturas de finanas de proximidade, ou clusters banks; e v) expandir o microcrdito etc. H que notar, no entanto, que um dos principais pontos frgeis e desafiadores dessa agenda encontra-se justamente na questo do crdito de proximidade, voltado para redes e arranjos produtivos formados, sobretudo, por pequenas empresas. Um fato evidente que o setor privado bancrio ainda tem muita dificuldade de atender essa necessidade, em nvel nacional e no interior do pas, por causa da centralizao regional dos bancos comerciais, na praa financeira de So Paulo, e a consequente ausncia do conhecimento local, em regies perifricas, para avaliao de riscos e oportunidades por parte das agncias bancrias privadas. Nesse contexto, necessrio destacar o programa inovativo criado pelo Sebrae
39. Alis, em seu livro clssico da dcada de 1970 Steindl (1990, p. 18-19) dava um destaque para esse problema, observando que a principal causa para a recusa de crdito bancrio s pequenas empresas, nos Estados Unidos, era o valor lquido inadequado, ou seja, uma excessiva relao da dvida com o prprio capital. A propsito disso, como foi bem observado por Penrose (2006, p. 324), como as perspectivas da pequena empresa so julgadas por agentes externos, quando da avaliao do crdito, muitas vezes perdem-se de vista o brilho da oportunidade oferecida pelo plano pelo fato de a pequena firma constituir em si um alto risco. 40. Em 2009 o BNDES repassou para os bancos comerciais a soma de R$ 23.918,90 bilhes que foram repassados para as micro, pequenas e mdias empresas em forma de microcrdito. 41. Estudo coordenado pelo economista Mauro Arruda, em 2002, intitulado: Como melhorar o acesso das micro e pequenas empresas ao crdito e expandir o microcrdito.
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nacional relativo ao Fundo de Aval (Fampe) que introduziu um novo conceito no cenrio crtico de acesso das MPEs ao sistema de crdito, cabendo aos governos estaduais e municipais aderir a tal conceito.42 Espera-se que as aes pblicas de tipo horizontal, que esto em nveis macro e meso, gerem incentivos que atuem diretamente sobre a autonomia do empreendedor e dos pequenos negcios, fortaleam sua capacidade patrimonial e impulsionem as foras da concorrncia. No entanto, devido aos limites impostos pelo tamanho dos negcios sobre os rendimentos de escala, as micro e pequenas empresas necessitam de outros incentivos e apoios que lhes permitam buscar, fora da empresa, seus ganhos complementares de escala. Da, ento, a importncia das medidas verticais para que essas facilitem a manifestao e o acmulo do capital social e a consequente cooperao, assim como a coordenao das aes e a da reduo das assimetrias entre as MPEs. Esses incentivos devem contribuir, na prtica, para o surgimento de arranjos coletivos em nvel da produo, comercializao e mesmo da articulao poltico-institucional. Todavia, nesse universo, o apoio do poder pblico deve ser orientado pela modstia, principalmente da parte do governo federal, suficiente para evitar que seus orgos saiam pelos quatro cantos do pas construindo e estruturando sistemas e arranjos produtivos locais. No se trata de construir estruturas fsicas estticas, a exemplo do que aconteceu no Brasil na dcada de 1970, com a multiplicao de distritos industriais ao redor das cidades, sem qualquer ligao com o tecido socioprodutivo das localidades. O saldo dessa experincia foram as carcaas de prdios industriais vazios e abandonados, quando no empreendimentos imobilirios compostos por empresas de diversos ramos de atividade, impossibilitados de gerar a sinergia e externalidades a que se referiu Marshall. As redes e agrupamentos localizados de MPEs so, antes de tudo, manifestaes espontneas, auto-organizadas, surgidas em nvel dos territrios e em torno de um ponto em que se forma um ncleo produtivo. As razes para esse surgimento so inmeras: fonte de matria-prima, presena de fornecedores, disponibilidade de recursos naturais especficos ou de boa qualidade, proximidade de mercados, presena de universidades e centros de pesquisa, bifurcaes causadas por estratgias de sobrevivncia de pequenos produtores submetidos grande produo comercial agrcola, produo artesanal etc. A combinao de fatores responsveis pela evoluo dos ncleos produtivos para estgios complexos de arranjos, em muitos casos, ainda um mistrio, aspecto, alis, que dificulta transformar o desenvolvimento dos agrupamentos de MPEs em algo
42. O fampe pode ser usado para investimento, constituio de capital de giro, exportao e desenvolvimento tecnolgico, e seu aspecto encorajador a baixa taxa de inadimplncia, de 3,38% no primeiro semestre de 2008, segundo o Sebrae. Outro exemplo, tambm do mbito do Sebrae, o fundo de Amparo ao Trabalhador (fAT) Giro Setorial, em consrcio com o Banco do Brasil.
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perfeitamente planejvel.43 Tal mistrio levou Krugman (1991) a cham-lo de acidente histrico. Entretanto, esse fenmeno tem enfrentado obstculos para evoluir ao sabor da mo invisvel, e por essa razo o poder pblico, em seus diversos nveis, tem o seu papel a preencher no desenvolvimento dos sistemas e arranjos produtivos, como vem acontecendo em muitos pases, sem, todavia, a pretenso de querer substituir o capital social local requerido para o sucesso de qualquer sistema. Nesse sentido, deve-se considerar que uma poltica industrial nacional abrangente, capaz de atingir a massa de micro e pequenas empresas, deve ir alm dos subsdios e incentivos concedidos s empresas, chegando, mesmo que indiretamente, at a mobilizao dos agentes e atores produtivos locais. Experincias internacionais tm mostrado que os principais promotores pblicos de estratgias de desenvolvimento de grupos de MPEs tm sido as coletividades e poderes regionais e locais, geralmente com vistas voltadas para o desenvolvimento local ou regional. No por acaso, a nova gerao de polticas industriais, especialmente na Europa e nos pases da OCDE, tem sido combinada e articulada com polticas de cincia, tecnologia e inovao e de desenvolvimento local e regional, que implica cruzar instrumentos de interveno direta e vertical com descentralizao espacial na tomada de decises e gesto. A ndia tem sido igualmente uma referncia, especialmente por ser um pas federativo e democrtico, abrangendo um grande espao em que abriga uma populao heterognea. No Brasil, os candidatos naturais nesta nova agenda so os governos estaduais e municipais, legitimados pela descentralizao promovida pela Constituio Federal de 1988 (CF/88), como, alis, tem sido demonstrado. Apesar desta vocao natural, devido proximidade, os poderes locais municipais no tm demonstrado interesse satisfatrio, a comear pela falta de iniciativa. Esse dficit pode estar associado a diversos fatores, entre eles a falta de preparo tcnico das equipes locais, ausncia de viso geral das tendncias econmicas e o efeito da inrcia das polticas do passado. Nessa falha institucional, entende-se que os grandes rgos nacionais e federais, como Universidades, Sebrae, BNDES, BNB, FINEP, ministrios, Sudene etc. podem ter um papel decisivo na conexo entre a poltica industrial federal e as polticas de desenvolvimento produtivo estaduais e municipais. H, pelo menos, trs possibilidades a serem exploradas: primeira, informar e mostrar a esses governos bem como s organizaes de produtores locais onde esto as janelas de oportunidades abertas pelo novo ambiente econmico e institucional s MPEs, segunda, respeitando a competncia local, levar conhecimento a fim de preparar os quadros tcnicos pertencentes aos governos subnacionais, com
43. Importante trabalho foi realizado por Thornton e flynn (2005) mostrando o estado da arte das pesquisas relacionadas ao tema Entrepreneurship, Networks, and Geographies. Nele so levantados trabalhos e linhas de pesquisas que relacionam os fatores responsveis pela manifestao da associao desses trs elementos.
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enfoque voltado para os novos paradigmas de organizao desses segmentos de empresas, nos moldes das redes e arranjos produtivos e, terceira possibilidade, canalizar recursos financeiros para que estes sejam aplicados por agentes situados prximos dos produtores. De fato, este tipo de trabalho h muito vem sendo desenvolvido pelo Sebrae e este j foi iniciado timidamente por intermdio de organizaes federais como MC&T/FINEP APL e Plataformas Tecnolgicas , MDIC, Ministrio da Integrao Nacional e BNDES. Entretanto, h necessidade de maior articulao interinstitucional, sistematizao e ampliao da escala das agendas, sem esquecer a necessidade de maior descentralizao regional das aes ministeriais no tocante s atividades produtivas, Ainda com base em experincias internacionais, o primeiro passo prtico no sentido de fomentar e organizar redes e arranjos produtivos de MPEs realizar um trabalho profundo e descentralizado de identificao e de mapeamento de sistemas e arranjos produtivos locais, isto , estabelecer um conhecimento local consolidado sobre as estruturas produtivas. No Brasil, j existe um conhecimento relativamente satisfatrio sobre a localizao e o estado de organizao dos agrupamentos e arranjos produtivos de MPEs, no mais se limitando aos casos cones como as concentraes de produtores de calados do Vale dos Sinos e de Franca, produtores de vinho da Serra Gacha, entre outros. A RedeSist deu um forte impulso no processo de identificao e mapeamento real dos SAPLs, por meio da mobilizao do conhecimento local, trabalho que foi seguido por inmeras organizaes federais e estaduais. Em pesquisa fomentada e coordenada pelo BNDES, j mencionada anteriormente, constata-se um quadro animador de diagnsticos e levantamentos j realizados em nvel dos estados da federao, que oferece um mapa de centenas de arranjos produtivos, em sua maioria compostos por pequenos empreendimentos.44 Isto permite, ou permitir, superar os mapas imperfeitos dos APLs realizados pela primeira gerao de estudos que utilizaram como ferramenta o Quociente Locacional (QL), baseando-se particularmente nos dados secundrios da Rais/MTR. Em matria de seleo de APLs a serem apoiados, ou em processo de apoio, devem-se evitar referncias sofisticadas de arranjos, internacionais e nacionais, a fim de no limitar o campo de escolha destes pois podem ficar de fora arranjos produtivos socialmente importantes em nvel local, como as castanheiras e as quebradeiras de coco babau no Norte do pas, os APLs dos assentamentos agrcolas e muitos outros. O mais importante que a aglomerao ou agrupamento encontrado e identificado oferea alguns indicadores que revelem o enraizamento das atividades alm de mostrar indcios de cooperao entre as empresas e produtores.
44. Trata-se da Pesquisa: Anlise do mapeamento e das polticas para arranjos produtivos locais no Norte, Nordeste e Mato Grosso e dos impactos dos grandes projetos federais no nordeste, BNDES/RedeSist, Rio de Janeiro, 2010.
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O resultado desse trabalho deve oferecer uma agenda de intervenes construda a partir dos problemas e potencialidades identificados. Essa fase deve ser seguida por um trabalho de seleo dos arranjos promissores a fim de possibilitar a execuo de experincias piloto. De fato, no caso do Brasil, pode-se dizer que a fase de experincias piloto foi ultrapassada, posto que inmeros rgos federais e estaduais j colocaram em prtica programas experimentais de apoio a APLs, a exemplo do programa de apoio coordenado pelo MDIC e do GTP. A utilidade das experincias piloto est em facilitar a realizao de testes e a montagem de mecanismos e arranjos institucionais capazes de coordenar, reunir e canalizar aes para os focos de problemas identificados, o que no fcil devido ao problema de sobreposies institucionais. Nota-se que no h um padro, um modelo de amarrao institucional, que possa ser adotado; para cada arranjo produtivo manifesta-se um determinado tipo de coordenao, seja vertical ou horizontal, endgeno ou exgeno ao arranjo. H e haver arranjos produtivos nos quais o capital social encontra-se j bem avanado, facilitando o diagnstico dos problemas e as respectivas articulaes institucionais, outros arranjos carecendo desse capital social, reclamando, portanto a mobilizao e estmulos externos. Em razo dessas questes, recomendvel que um trabalho de monitoramento e avaliao dos resultados seja realizado continuamente com o propsito de gerar desenhos adequados de polticas. Reforando essas preocupaes, Storey (2008) chama ateno para a dificuldade do trabalho quando se aplicam programas sobre as MPEs tendo em vista sua complexidade, pois no h uma pequena empresa tpica. Alm disso, o autor ainda recomenda levar em conta os problemas encontrados no momento de avaliao dos impactos dos programas dedicados a esse tipo de empresa, devido falta natural de clareza dos resultados, o que no significa inexistncia destes. De toda maneira, o ideal que os organismos de apoio, pblicos e privados, federais e locais, mantenham programas que facilitem a mobilizao dos atores e um amplo dilogo entre as empresas ao mesmo tempo em que entre essas e os rgos de apoio a fim de facilitar o desenvolvimento e o acmulo do capital social e a esperada cooperao. Cabe lembrar que, no Brasil, ainda h muita resistncia da parte das MPEs em buscar solues junto s outras empresas, do mesmo grupo ou do mesmo setor.45 Essa situao muito evidente na regio Nordeste na qual o registro de cooperativas, por exemplo, muito reduzido comparado s regies Sul e Sudeste. Esses programas devem ser acompanhados de outros preocupados com a oferta de informaes sobre tecnologias, mercados, fontes de financiamento etc. Neste campo, o Sebrae como o BNDES tm um papel importante a preencher.
45. Pesquisas recentes realizadas pelo Sebrae, Banco do Nordeste, Confederao Nacional da Indstria (CNI), entre outras fontes, mostraram isso com muita clareza.
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A propsito disto, este ltimo vem implantando um programa de apoio a projetos produtivos focado em associaes de produtores de baixa renda, o que poder abrir uma via importante no sentido de estimular iniciativas empreendedoras mutualistas entre pequenos produtores.46 No tocante ainda s aes e instrumentos verticais, ou ao apoio direto, os poderes e instncias locais, como governos estaduais, prefeituras, universidades, centros tecnolgicos e organizaes no governamentais do Sistema S, sobretudo o Sebrae, tm se apresentado como os mais aptos a conduzir programas de apoio direto s redes e arranjos produtivos de MPEs. Para esse engajamento os poderes locais necessitam, no entanto, se instrumentalizar de maneira estrutural e institucional, a fim de criar referncias e canais de comunicao e aproximao com as MPEs. Dado o novo ambiente econmico e institucional, complexo e competitivo, no mais possvel deixar ao Sebrae toda responsabilidade de apoio a essas empresas. Um passo importante nesse sentido foi dado pela montagem dos ncleos estaduais de apoio aos APLs, em nvel de cada estado da Federao, em articulao com o GTP. No entanto, ainda h falhas de coordenao vertical e horizontal, alm dos ncleos no contarem com recursos humanos especializados e recursos financeiros em quantidades suficientes. As falhas, assim como os acertos verificados nas polticas aplicadas, em nvel dos estados brasileiros, tm sugerido que os programas de apoio direto devem ser flexveis e coordenados a ponto de atender s diversas situaes e problemas encontrados nas aglomeraes e arranjos produtivos. As pesquisas de campo, j citadas, tm encontrado mltiplas formas de agrupamentos: pequenas e grandes concentraes de empresas; grupo de micro empresas informais funcionando em regime de subcontratao; grupo de pequenas empresas trabalhando em regime de cooperao, consrcio, pequenas empresas sendo coordenadas por uma mdia ou grande empresa etc. Como foi dito, para todos os casos as naturezas dos problemas so semelhantes, mas as formas e contedos so especficos, da a necessidade da flexibilidade dos instrumentos de apoio. O problema central enfrentado pelas redes e grupos de MPEs tem sido o desafio da competitividade, ou seja, o constrangimento exercido pelo ambiente econmico no tocante manuteno e conquista de mercado. Os grandes eventos identificados e analisados no incio deste artigo aparecem trazendo janelas de oportunidades para as empresas, no entanto, criam tambm uma srie de constrangimentos para sua sobrevivncia. Isto acontece, sobretudo, com as empresas independentes, mas tambm com aquelas organizadas em grupos e arranjos produtivos, no coordenadas por uma grande empresa contratante. Entende-se que
46. Tal programa teve incio no Estado do Cear, em parceria com o governo estadual (Secretaria das Cidades), apoiando dois editais destinados a projetos produtivos, o primeiro lanado em 2008 e o segundo em 2009.
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a manuteno e a busca da competitividade das MPEs devem ser o principal foco dos programas de apoio direto a esse segmento empresarial, implementados por meio de aes e instrumentos que estimulem as inovaes de produto, processo e organizao, principalmente. De maneira geral, as micro e pequenas empresas apresentam um bom desempenho na difuso de inovaes tecnolgicas, facilitada pela flexibilidade estrutural, mas isto no acontece, facilmente, com a gerao de inovaes propriamente dita, de acordo com a viso schumpteriana restrita, no tocante s empresas de porte muito pequeno e atuando em setores tradicionais. Tendo em vista seu tamanho, e todos os fatores limitantes que derivam desse problema, essas empresas no so suficientemente capazes de investir recursos financeiros em P&D, seja para oferecer um novo produto, para alterar o processo de produo ou mesmo para melhorar as formas de organizao e de gesto, isto , as trs principais estratgias de negcios das pequenas e mdias empresas (CNI, 2002). Cabe lembrar, ainda com base nesta referncia, que um fator condicionante importante para a acelerao da modernizao tecnolgica nas MPEs a aquisio de mquinas, equipamentos e ferramentas, e para isso h necessidade de linhas especiais de crdito principalmente da parte do BNDES. Entretanto, visto por um anglo menos convencional, observa-se que as micro e pequenas empresas, tradicionais e estabelecidas, esto sempre inovando, principalmente na margem. Mesmo se as evidncias mostram que essas empresas no so, habitualmente, portadoras de inovaes genunas elas tm demonstrado capacidade de adaptao e sobrevivncia por intermdio do mimetismo, ou seja, reproduo e imitao de produtos e processos lanados e usados por empresas lderes em seus respectivos setores. Praticam, por assim dizer, uma espcie de inovao reversa. Assim tm sobrevivido as MPEs situadas em muitos arranjos produtivos brasileiros nos setores de calados, confeces, jias, mveis etc.47 Por outro lado, o fato de estarem prximas ou organizadas em grupo, exercendo a cooperao e procurando estratgias comuns de produo e de mercado, ou mesmo concorrendo entre si, d s empresas boas condies para a gerao de inovaes posto que intensificam a troca de informaes e aceleram a aprendizagem coletiva. Mas isso ainda no suficiente, principalmente quando o quadro formado de maneira espontnea, pois muitos arranjos produtivos no Brasil apresentam baixo nvel de interdependncia empresarial alm de um isolamento em relao aos fornecedores, clientes, consultores, enfim, canais privados de estmulo s inovaes. H, portanto, necessidade de polticas pblicas de apoio.
47. Um caso que merece ser citado o do Arranjo Produtivo Pingo Dgua, em Quixeramobim no Cear, no qual pequenos produtores familiares rurais, com ausncia e baixo nvel de escolaridade, passaram da agricultura tradicional de sequeiro milho, feijo e mandioca para a agricultura irrigada, pautada por produtos como maracuj, tomate, mamo etc., apoiados em inovaes de produto, processo, organizao, insumos e mercado (AMARAL fILHO, 2006).
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Em matria de desenhos institucionais abrigando polticas e programas de apoio direto aos agrupamentos de MPEs, novamente a lembrana, a Comunidade Econmica Europeia (CEE), especialmente a Itlia e a Frana, h muito, tm dado exemplos a ser observados como lies (LEMOS, 2002), assim como os pases filiados OCDE, dos quais se pode destacar a Finlndia (OCDE, 2007). Nessas regies, as autoridades locais, com forte apoio de rgos do governo central e fundos nacionais e europeus, oferecem estruturas institucionais, agncias e centros de servios tecnolgicos e assistncia tcnica que trabalham juntos com grupos de empresas em inmeros segmentos: pesquisa industrial; disseminao de informaes sobre o mercado; tendncias de moda; padres e regulaes; servios para aperfeioamento e transferncia de tecnologia; treinamento; P&D; ensaios e servios de certificao etc. Tais iniciativas so mobilizadas, como j foi mencionado, em uma lgica na qual so articuladas polticas industriais, aplicadas a grupos de empresas clusters e sistemas produtivos locais , com polticas de cincia, tecnologia e inovao convergindo para os nveis locais e regionais. Exemplos dessa natureza podem ser buscados tambm na ndia, onde o governo federal, juntamente com governos estaduais, estruturam parques tecnolgicos e sistemas produtivos locais, como o de tecnologia de informao de Bangalore. Observa-se que, por meio dessa arquitetura institucional, o poder central pode descentralizar sua poltica de desenvolvimento produtivo, ao mesmo tempo em que promover o desenvolvimento local e regional, utilizando como ponta de lana os sistemas e arranjos produtivos locais. Trata-se, em sntese, de fazer chegar aos locais, aos territrios e s empresas a inovao, estimulada a partir de uma poltica nacional de desenvolvimento produtivo. razovel, portanto, que os organismos federais de apoio, no Brasil, participem, em nvel estadual, da oferta de infraestrutura fsica e institucional que facilitam a formao de estruturas e relaes em forma de rede, apoiadas na concepo de interaes, associaes e cooperaes entre empresas privadas, envolvendo tambm universidades, centros de ensino e pesquisa e rgos governamentais, inclusive de financiamento. Nessa oferta, liderada pelos poderes pblicos, mas em parceria com o setor privado, reclama uma cesta de solues especficas em que cabem muitos itens, dos mais simples, como montagem de portais eletrnicos, aos mais complexos, como a criao de incubadoras, atrao de capital de risco, espaos para condomnios e parques tecnolgicos, estruturas fsicas para realizao de feiras e eventos, ambientes para rodadas de negcios etc.48 Neste ponto, a ligao que vem sendo estabelecida entre o GTP do MDIC e os ncleos estaduais de apoio aos APLs pode ser um canal eficaz a ser aproveitado, mas no o nico.
48. Neste sentido, h exemplos interessantes que comeam a emergir no Brasil. Para ficar em apenas um deles, podese citar o caso do Porto Digital de Recife, aglomerao de empresas e organismos pblicos e privados na rea de tecnologia de informao, apoiada e coordenada por universidades, empresas e governos, alm de rgos de financiamento.
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Ao mesmo tempo, atores locais devem ser mobilizados por lideranas e organismos, pblicos e privados, tambm locais, a fim de facilitar a formao e a evoluo de sistemas locais e setoriais de inovao. Em vrios estados brasileiros j existem cmaras setoriais, fruns de competitividade, leis de inovao e conselhos de cincia, tecnologia e inovao formados e em funcionamento oferecendo resultados positivos. Estruturas fsicas, articuladas s competncias locais, comeam a ganhar vida e apoiar aglomeraes de empresas e sistemas produtivos locais, como se pode ver nos centros tecnolgicos de gesso e moda, em Araripina e Caruaru, em Pernambuco, assim como nas incubadoras voltadas para setores tradicionais montadas pelos Centros Tecnolgicos (CENTECS) no estado do Cear. Aes nessas direes tm demonstrado ser possvel acelerar processos culturais j propensos a atitudes cooperativas, mutualistas e inovativas, mas tambm, e simplesmente, contribuir para a reduo dos custos de transao existentes entre os agentes. Nesse caso, deve ser considerado o trabalho de aproximao entre pequenas e grandes empresas, j que estas ltimas, por meio das suas compras, podem servir de fonte de aprendizagem tecnolgica e organizacional para outras de pequeno porte.49 Nesse sentido, inmeros projetos elencados no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), a exemplo da Transposio do Rio So Francisco e da Ferrovia Transnordestina, mas tambm, e, sobretudo, os projetos estruturantes que emergem em regies como a do Nordeste estaleiros, refinarias, siderrgicas, etc. poderiam ser pensados e implantados com esse formato, de constituir complexos produtivos envolvendo empresas e produtores locais em vrios nveis e escalas de negcios.
Nas duas ltimas dcadas assistiu-se, em nvel mundial, ao ressurgimento da importncia das micro e pequenas empresas, tanto na sua multiplicao numrica quanto na gerao de emprego. Esse fenmeno est, muito provavelmente, associado s transformaes estruturais pelas quais passou o capitalismo contemporneo, cujos eventos mais marcantes foram: i) a crise do planejamento e da interveno centralizados; ii) a reestruturao do mercado; iii) a megametropolizao, seguida por megas problemas urbanos; iv) a globalizao e a abertura econmica; e v) o uso intensivo da tecnologia da informao e da telecomunicao. Esses eventos, conhecidos como patrocinadores da passagem do regime de produo fordista para o regime de produo ps-fordista, exigiram das empresas novas formas de organizao, comandadas pela necessidade de maior flexibilizao das estruturas. A resposta das empresas resultou em dois processos: um, de desintegrao vertical efetuado pelas grandes empresas e, outro, de integrao horizontal, operado pelas MPEs. Ambos os arranjos valorizam a formao de redes e agrupamentos de
49. Para isso, o estmulo e a regulamentao de consrcio de pequenas empresas para que participem de licitaes e concorrncia para o fornecimento de bens e servios s grandes empresas, pblicas e privadas, so oportunos.
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empresas, envolvendo inclusive grandes companhias, posto que so mecanismos de estabilizao e absoro de riscos no novo ambiente econmico e institucional. O que chama ateno nesses arranjos a construo social de mercado, ou seja, formas de interao que se distanciam tanto do modelo de mercado atomizado como da estrutura hierarquizada ou piramidal da grande empresa. No segundo tipo de arranjo, destacam-se as estratgias exitosas de organizao das MPEs baseadas nos agrupamentos territorizalizados, funcionando com base na especializao flexvel. Espelhados nessas experincias, inmeros governos nacionais, regionais e locais, bem como organizaes internacionais de desenvolvimento econmico passaram a se interessar e a implementar polticas de apoio formao e desenvolvimento de redes e agrupamentos de MPEs. O que se nota que essas iniciativas de planejamento tm sido mais evidentes e aceleradas nos pases desenvolvidos e mais acanhadas nos pases em desenvolvimento, inclusive no Brasil, mas onde j so registrados grandes avanos nos campos institucional e operacionais. Entende-se que estratgias como essas so oportunas para a economia brasileira, porque podem assegurar mais empregos alm de poderem contribuir para a renovao da poltica de desenvolvimento industrial e regional. Para se ter uma boa adequao, necessrio que as polticas pblicas brasileiras, voltadas para grupos e arranjos de MPEs, privilegiem o enfoque do desenvolvimento econmico, combinado com o esforo de buscar maior grau de formalizao das empresas, como de fato j vem acontecendo. Alm disso, oportuno que se abandone o enfoque da oferta em favor do da demanda, e que essas necessidades sejam alcanadas por meio dos organismos que estejam prximos das empresas. H duas possibilidades de intervenes pblicas, uma horizontal e outra vertical. As intervenes horizontais, presentes em nveis macro e meso, devem procurar atender a necessidade de melhorar a qualidade do empreendedorismo, e do fortalecimento das MPEs estabelecidas, afetados positivamente pela estabilidade macroeconmica e pela volta do crescimento econmico verificados nesta ltima dcada. Tais incentivos tm a capacidade de atuar sobre a autonomia dos produtores assim como nas foras da concorrncia. Com crescimento robusto e sustentvel, as grandes organizaes de apoio tm espao para atuar, entre vrios campos, na oferta de informaes e na remodelao do sistema de crdito e financiamento, hoje ainda insuficiente e inadequado para atender agrupamentos de pequenas empresas. Alm disso, esses organismos podem preparar recursos humanos que devem atuar junto s redes de empresas e sistemas produtivos locais. As intervenes verticais, orientadas pela proximidade, e atuando sobre o capital social, cooperao, a coordenao e no combate s assimetrias, devem estar a cargo dos governos estaduais e municipais bem como das organizaes no governamentais, sobretudo o sistema S, mas apoiadas por fundos e programas federais. Ao intervir, nada melhor que atender o princpio da modstia, a fim de evitar a desorganizao dos arranjos produtivos, geralmente sustentados por algum tipo de governana adquirida pelas prprias interaes dos agentes.
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NOTAS BIOGRFICAS
ALEXANDRE GERVSIO DE SOUSA
Graduado em Engenharia de Alimentos e mestre em Agronegcio pela Universidade Federal de Gois (UFG). Atualmente doutorando em Economia Aplicada pela Universidade Federal de Viosa (UFV). Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) desde 2009. Atua nas reas de organizao industrial e agricultura.
DANILO SANTA CRUZ COELHO
Engenheiro civil pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (1996), com mestrado em Economia pela Universidade Federal Fluminense (1999) e Universitat Pompeu Fabra (2000) e doutorado em Economia pela Universidad Autonoma de Barcelona (2004). Pesquisador do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).
ERICK COSTA DAMASCENO
Estatstico do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).

FERNANDA DE NEGRI
Doutora em Economia pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) e tcnica de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Atualmente, exerce o cargo de diretora adjunta da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset/Ipea).
FILIPE LAGE DE SOUSA
Economista formado pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (IE/UFRJ), mestre pela Escola de Ps Graduao em Economia da Fundao Getlio Vargas (EPGE/FGV-RJ) e PhD pela London School of Economics and Political Science (LSE). professor no Departamento de Economia da Universidade Federal Fluminense e Economista do BNDES. Desenvolve pesquisa na rea de microeconometria aplicada, com nfase em economia regional, atuando principalmente nos seguintes temas: desempenho das firmas, fluxos migratrios e desenvolvimento regional.
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GRACIELA MOGUILLANSKy
Pesquisadora da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) na Unidade de Assuntos Econmicos, Diviso de Comrcio Internacional e Integrao.
JAIR DO AMARAL FILHO
Economista e doutor em Economia, professor titular em Desenvolvimento Econmico no Departamento de Teoria Econmica (DTE) e professor e pesquisador do Curso de Ps-Graduao em Economia da Universidade Federal do Cear (Caen/UFC). Coordenador do Grupo de Pesquisa Regio, indstria e competitividade-RIC (UFC/Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico CNPq) e membro pesquisador da RedeSist.
JOS EUSTQUIO RIBEIRO VIEIRA FILHO
Pesquisador do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), professor da Universidade de Braslia (UnB), conselheiro do Conselho Federal de Economia (Cofecon) e doutor em Economia pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), tendo realizado estgio de pesquisa (sanduche) na Universidade Montesquieu Bordeaux IV.
JOS GARCIA GASQUES
Engenheiro agrnomo pela Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiros da Universidade de So Paulo, mestre em Economia Rural e doutor em Economia pela Fipe/Universidade de So Paulo (USP). Foi professor do Departamento de Economia da Universidade Estadual Paulista (UNESP), em Jaboticabal, tcnico em Pesquisa e Planejamento do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e atualmente coordenador de Planejamento Estratgico do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa).
LUIS CLAUDIO KUBOTA
Economista pela UFRJ. Mestre e doutor em administrao pelo Coppead-UFRJ. Atualmente Tcnico de Planejamento e Pesquisa pelo Ipea, atuando nas reas de tecnologias da informao e comunicao (TICs) e servios. Coordenador de estudos de servios da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura.
LUIZ RICARDO CAVALCANTE
Engenheiro qumico, mestre e doutor em Administrao. Atualmente tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).
Notas Biogrficas
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Autor de livros e artigos publicados em peridicos e anais de congressos, suas reas de pesquisa envolvem polticas de cincia, tecnologia e inovao e desenvolvimento regional.
MANSUETO FACUNDO DE ALMEIDA JUNIOR
Pesquisador do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), mestre em Economia pela Universidade de So Paulo (USP) e ps-graduado em Polticas Pblicas e Desenvolvimento no Massachusetts Institute of Technology (MIT).
MRCIO WOHLERS DE ALMEIDA
Doutor em Economia pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), trabalhou no Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) e foi pesquisador da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) no Chile. Atualmente exerce o cargo diretor da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) no Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).
PATRICK FRANCO ALVES
Graduado em Estatstica pela Universidade de Braslia (UnB) e mestre em Estudos Populacionais pela Escola Nacional de Cincias Estatsticas. Atualmente coordenador de estatstica no Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).
PAULO FERNANDO CIDADE DE ARAJO
Graduado em Engenharia Agronmica pela Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (1956), bacharel em Cincias Econmicas pela Faculdade de Economia e Finanas do Rio de Janeiro (1963), mestre em Agricultural Economics pela Ohio State University (1967) e doutor em Economia pela Universidade de So Paulo (1969). Atualmente professor titular do Centro Universitrio Geraldo Di Biase (UGB) em Volta Redonda, Rio de Janeiro.
REGIS BONELLI
Doutor em Economia pela University of California, Berkeley, e bacharel em Engenharia pela Universidade Catlica do Rio de Janeiro. Foi diretor de Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), diretor executivo do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e diretor-geral do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Atualmente pesquisador do Instituto Brasileiro de Economia (Ibre) da Fundao Getulio Vargas, Rio de Janeiro. Atua nas reas de desenvolvimento econmico, crescimento e produtividade.
RICARDO MACHADO RUIZ
Doutor em Economia pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) e professor de Economia da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Atualmente, exerce cargo de conselheiro do Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade).
ROBERT DEVLIN
Doutor em Economia pela American University e consultor regional da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) em Washigton (DC). De 1993 a 2005 trabalhou no Banco Interamericano de Desenvolvimento.
WILSON PERES
Pesquisador da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal). Chefe da Unidade de Investimento e Estratgia Corporativa.
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Editorial Coordenao
Cludio Passos de Oliveira Njobs Comunicao Superviso Cida Taboza fbio Oki Jane fagundes Reviso ngela de Oliveira Cindy Nagel Moura de Souza Clcia Silveira Rodrigues Cristiana de Sousa da Silva Lizandra Deusdar felipe Luanna ferreira da Silva Olavo Mesquita de Carvalho Regina Marta de Aguiar Editorao Anderson Reis Daniela Rodrigues Danilo Tavares Marlia Assis Patrcia Dantas Rafael Keoui Capa Jeovah Herculano Szervinsk Jnior Renato Rodrigues Bueno Livraria SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo 70076-900 Braslia Df Tel.: (61) 3315 5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Colaboradores
Por meio de um processo de planejamento estratgico interno, de natureza contnua e participativa, a temtica do desenvolvimento Fernanda De Negri Mansueto suas brasileiro em algumas deAlmeidamais importantes dimenses de anlise e condies de realizao foi eleita como o mote principal de atividades e projetos do Gervsio de Souza do Alexandre Ipea ao longo Danilo Coelho trinio 2008-2010.
Editores
Inscrito como misso institucional produzir, Fernanda De Negri articular e disseminar conhecimento para Filipe Lage de Sousa Graciela Moguillansky aperfeioar as polticas pblicas e contribuir Jair do do desenvolvimento para o planejamento Amaral Filho Jos realiza-se no Vieira Filho brasileiro , este moteEustquio Ribeiro cotidiano Jos Garcia Gasques da instituio por intermdio de iniciativas Luis Claudio Kubota vrias, entre as quais se destaca o projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, do qual este livro faz parte. O projeto objetiva ser plataforma de sistematizao e reflexo acerca dos entraves e oportunidades do desenvolvimento nacional. Para tanto, seminrios de abordagens amplas, oficinas temticas especficas, cursos de aperfeioamento em torno do desenvolvimento e publicaes de vrias ordens so algumas das atividades a compor o projeto sabidamente ambicioso e complexo, mas indispensvel para fornecer ao pas conhecimento crtico tomada de posio frente aos desafios da contemporaneidade mundial. Com isso, acredita-se que o Ipea consiga dar cabo, ao longo do tempo, dos imensos desafios que esto colocados para o instituto no perodo vindouro, a saber:
Erick Costa Damasceno
Luiz Ricardo Cavalcante Mansueto Almeida Marcio Wohlers de Almeida Patrick Franco Alves Paulo Cidade Regis Bonelli Ricardo Ruiz Robert Devlin Wilson Peres
formular estratgias de desenvolvimento nacional em dilogo com atores sociais; fortalecer a integrao institucional no governo federal; transformar-se em indutor da gesto pblica do conhecimento sobre desenvolvimento; e ampliar a participao no debate internacional sobre desenvolvimento.

Livro EstruturaProdutival Vol1

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Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: desafios do desenvolvimento produtivo brasileiro

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Livro 6: Livro 7: Livro 8:

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Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: desafios do desenvolvimento produtivo brasileiro

Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: desafios do desenvolvimento produtivo brasileiro

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Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada...

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Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada...

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Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada...

Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada...

2. 4 Assimetria de informao, subsdios e poltica de crdito (captulos 7 e 10)

Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada...

INOVAO E ESTRATGIAS DE ACUMULAO DE CONHECIMENTO NA INDSTRIA BRASILEIRA

1 INTRODUO: COMPETITIVIDADE CONSTRUDA

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Inovao e Estratgias de Acumulao de Conhecimento na Indstria Brasileira

Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada...

170 185 321 312 423

Inovao e Estratgias de Acumulao de Conhecimento na Indstria Brasileira

243 569 65 348 41 200 39 16

304 1.697 21 357 76 204 48 9

1.213 416 851 587 299 222 790 87 1.184 21

2.729 434 757 1.541 205 172 1.280 195 2.186 83

Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada...

Inovao e Estratgias de Acumulao de Conhecimento na Indstria Brasileira

Faturamento e pessoal ocupado na indstria por categoria de firmas 2005

Lderes Seguidoras frgeis Emergentes Total

fontes: PIA/IBGE, PINTEC/IBGE, Secex/MIDC e Rais/MTE. Elaborao prpria.

Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada...

Lderes Seguidoras frgeis Emergentes Total

Inovao e Estratgias de Acumulao de Conhecimento na Indstria Brasileira

Lderes Seguidoras frgeis Emergentes Total

fontes: PIA/IBGE, PINTEC/IBGE, Secex/MIDC e Rais/MTE. Elaborao prpria.

Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada...

Lderes Seguidoras frgeis Emergentes Total

1.114 8.256 0 0 9.371

50,0 50,0 0,0 0,0 100

979 5.186 943 90 7.198

fontes: PIA/IBGE, PINTEC/IBGE, Secex/MIDC e Rais/MTE.

Inovao e Estratgias de Acumulao de Conhecimento na Indstria Brasileira

3.2 A busca por recursos e investimentos

Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada...

Investimento na indstria brasileira por categoria de firmas 2005

Mquinas e equipamento (R$ bilhes)

Mquinas e equipamento (R$ bilhes)*

Outros conhecimentos (R$ bilhes)*

Lderes Seguidoras frgeis Emergentes Total

37,71 33,62 2,76 0,35 74,44

14,09 16,93 1,62 0,21 32,86

Projeto da inovao (R$ bilhes )*