CAPTULO 6

Polticas pblicas para assegurar a sustentabilidade ambiental

Assegurar a sustentabilidade ambiental o stimo Objectivo de Desenvolvimento do Milnio exige que se alcancem padres de desenvolvimento sustentvel e a preservao da capacidade produtiva dos ecossistemas naturais para futuras geraes. Ambos os esforos exigem vrias polticas, para inverter os danos ambientais e melhor a gesto do ecossistema. O desafio tem duas dimenses: tratar a escassez de recursos naturais para as pessoas pobres do mundo e inverter os danos ambientais resultantes do elevado consumo das pessoas ricas. Muitos problemas ambientais decorrem dos padres de produo e consumo das pessoas que no so pobres, particularmente nos pases ricos. Os pases ricos consomem muitos combustveis fsseis e esgotam muitos dos pesqueiros do mundo, danificando o ambiente global. Tambm utilizam muitas madeiras e produtos tropicais de espcies em perigo. Para assegurar a sustentabilidade da Terra e dos seus recursos, incluindo as perspectivas de desenvolvimento dos pases pobres, estes padres prejudiciais de produo e consumo tm de mudar. Os sistemas energticos tero que gerar emisses de gs de estufa muito mais baixas. As pescas tero que ser geridos com base em limites ecolgicos e no numa competio sem regras altamente subsidiada. E as regras internacionais do jogo tero que mitigar o excesso de consumo que pe em perigo os ecossistemas e certas plantas e animais. Mas com polticas inteligentes e novas tecnologias, os custos dessas alteraes podem ser bastante baixos. Ao mesmo tempo, muitos problemas ambientais vm da pobreza contribuindo muitas vezes para uma espiral descendente em que a pobreza exacerba a degradao ambiental e a degradao ambiental exacerba a pobreza. Nas reas rurais pobres, por exemplo, h ligaes estreitas entre elevada mortalidade infantil, elevada fertilidade, elevado crescimento populacional e extensa desflorestao, na medida em que os camponeses derrubam florestas tropicais para lenha e nova terra arvel.

Dada esta cadeia de causalidade, as polticas que reduzem a mortalidade infantil podem ajudar o ambiente, reduzindo o crescimento populacional e as presses demogrficas sobre ecossistemas frgeis. Abundam outros exemplos de pobreza que contribuem para a degradao ambiental. Assim, reduzir a pobreza pode desempenhar um papel central na proteco ambiental. Agravar as condies ambientais incluindo o esgotamento de recursos naturais e a degradao de ecossistemas e dos seus servios atinge mais as pessoas pobres. E quando as pessoas pobres degradam o ambiente, muitas vezes porque os seus direitos aos recursos naturais lhes foram negados pelas elites ricas. Em muitos casos, por exemplo, as pessoas pobres so obrigadas a ir para terras marginais mais propensas degradao.1 Em todo o mundo, 900 milhes de pessoas vivem em absoluta pobreza em reas rurais, dependendo a sua subsistncia, em grande medida, do consumo e da venda de produtos naturais. Na Tanznia, as pessoas pobres tiram metade dos seus rendimentos monetrios da venda de produtos da floresta como carvo, mel, lenha e frutos silvestres.2 Os pases menos desenvolvidos so os mais dependentes da agricultura e dos recursos naturais. Todavia, depender de produtos primrios produtos agrcolas e silvcolas, minerais e peixe para lucros na exportao torna os pases em desenvolvimento altamente vulnerveis ao esgotamento de recursos e ao agravamento dos termos de troca. A relao entre a pobreza e os recursos ambientais tambm tem uma forte componente de gnero. As mulheres e as raparigas pobres so desproporcionalmente atingidas pela degradao ambiental, muitas vezes porque so responsveis pela recolha de combustvel, forragem e gua. Em muitos pases, a desflorestao obriga as mulheres e as raparigas rurais a andar mais e a perder mais tempo e energia para recolher madeira combustvel. Na frica, chegam a gastar trs horas por dia apenas para ir buscar gua, consumindo mais de um tero da sua ingesto diria de alimentos.3

Objectivo 7: Assegurar a sustentabilidade ambiental Meta 9: Integrar os princpios do desenvolvimento sustentvel nas polticas e programas dos pases e inverter a perda de recursos ambientais Meta 10: Reduzir para metade, at 2015, a proporo das pessoas sem acesso sustentvel a gua potvel Meta 11: Alcanar, at 2020, uma melhoria significativa na vida de pelo menos 100 milhes de habitantes de bairros degradados

POLITICAS PUBLICAS PARA ASSEGURAR A SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL

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CAIXA 6.1

Como a mudana climtica mundial ameaa os pases em desenvolvimento

Espera-se que a mudana climtica mundial aumente as disparidades entre pases ricos e pobres, especialmente medida que as temperaturas aumentam. Os prejuzos estimados para os pases pobres reflectem em parte a sua menor capacidade de adaptao. Da, a mudana climtica ser uma importante questo de desenvolvimento. A mudana climtica podia levar a mudanas em grande escala dos sistemas da Terra, possivelmente irreversveis, com efeitos aos nveis mundial e continental. Embora no sejam bem conhecidos, a probabilidade e o mbito desses efeitos sero significativos e por isso devem reflectir-se na poltica. Os efeitos potenciais incluem: Reduo da produo das culturas na maioria das regies tropicais e subtropicais e maior variabilidade da produtividade agrcola, devido s condies extremas de tempo (secas e cheias). Maior variabilidade da precipitao durante as mones do vero asitico, o que pode reduzir a produo de alimentos e aumentar a fome. Reduo da disponibilidade de gua em muitas regies com escassez de gua, particularmente regies subtropicais. Maior disponibilidade de gua nalgumas regies com escassez de gua como em partes da sia do Sudeste. Maior destruio dos bancos de coral e dos ecossistemas costeiros e mudanas dos padres climatricos apoiados pelos oceanos. Subida do nvel dos mares. Com uma subida de 1 metro do nvel do mar, em parte devido ao aquecimento global, o Egipto podia ver desaparecer 12% do seu territrio habitados por 7 milhes de pessoas. A subida dos mares ameaa tornar vrias pequenas naes insulares inabitveis como as Maldivas e Tuvalu e alagar vastas reas de outros pases. Maior exposio a doenas transmitidas por vectores (malria, febre de dengue) e a doenas devidas gua (clera).
Fonte: IPCC 2001a, b; UNDP 1998.

As pessoas pobres tendem a sofrer mais com a poluio do ar e da gua. Gastam uma parte maior dos seus rendimentos familiares em energia, mas os servios que recebem so muitas vezes de baixa qualidade como combustveis de biomassa queimados em foges ineficientes e poluentes, ou candeeiros de querosene que custam mais por unidade de iluminao do que os candeeiros alimentados pela rede elctrica. As pessoas pobres tambm so as mais vulnerveis a choques e tenses ambientais, incluindo cheias, secas prolongadas e efeitos emergentes da alterao climtica mundial (caixa 6.1). Alm disso, so as menos capazes de lidar com esses choques e ten-

ses. Na ndia continental, os produtos relacionados com a biodiversidade (como frutos silvestres ou mel) representam normalmente cerca de 20% dos rendimentos das pessoas rurais pobres. Mas durante as secas representam mais de 40%, porque as culturas de colheita falham.4 Ignorar a sustentabilidade ambiental, ainda que isso leve a ganhos econmicos de curto prazo, pode atingir as pessoas pobres e minar a reduo da pobreza a longo prazo.5 As fortes ligaes entre pobreza e ambiente exigem um enfoque nas necessidades de pessoas, cujos meios de subsistncia dependem de recursos naturais e servios ambientais. Na poltica e na prtica, a gesto ambiental deveria criar oportunidades geradoras de rendimentos, reforar a propriedade das pessoas e utilizar direitos e promover a sua participao na deciso poltica. As ligaes entre pobreza e ambiente tambm vo na outra direco. As pessoas pobres so muitas vezes privadas dos meios e dos direitos de investir na utilizao sustentvel de recursos ambientais, atravs do tratamento adequado da gua e do saneamento, de tecnologias energticas mais limpas, etc. As pessoas pobres tambm carecem de dinheiro para investir em substitutos dos servios ambientais. O consumo sempre crescente prejudica o ambiente atravs de emisses e de dejectos poluentes. O crescente esgotamento e a crescente degradao dos recursos renovveis tambm minam os meios de vida. Nos ltimos 50 anos, as emisses de dixido de carbono quadruplicaram, ocorrendo grande parte do aumento em pases ricos. Em 1999, as emisses de dixido de carbono nos pases da OCDE de rendimento elevado excedeu 12 toneladas mtricas contra 0,2 toneladas nos pases menos desenvolvidos. Por causa das suas maiores contribuies para a degradao ambiental mundial e dos seus maiores recursos financeiros e tecnolgicos, os pases ricos tm grande parte da responsabilidade pelo tratamento das preocupaes ambientais. Os pases ricos tambm precisam de ajudar os pases pobres a prosseguir o desenvolvimento ambientalmente sustentvel. Atingir os Objectivos de Desenvolvimento do Milnio exige polticas que afirmem a complementaridade entre desenvolvimento sustentvel e gesto ambiental e que minimizem as contradies. Na verdade, assegurar a sustentabilidade ambiental essencial para atingir os outros Objectivos (quadro 6.1).

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RELATRIO DO DESENVOLVIMENTO HUMANO 2003

RECURSOS AMBIENTAIS Os ecossistemas e os recursos naturais, fundamentais para tantas actividades produtivas, contribuem muito para a economia mundial. No fim dos anos de 1990, a agricultura representava aproximadamente um quarto do PIB dos pases de rendimento baixo.6 Os produtos industriais da madeira contriburam com 400 mil milhes de dlares para a economia mundial no princpio dos anos de 1990 e as pescas representaram 55 mil milhes de dlares em exportaes em 2000.7 Recursos naturais escassos e tenses do ecossistema obrigam, muitas vezes, a contradies indesejadas nas comunidades pobres. Uma comunidade pode obter mais alimentos convertendo uma floresta em terra arvel, mas ao faz-lo, pode perder servios ambientais como madeira de construo, biodiversidade, gua potvel, regulao das cheias e controlo das secas. ALIMENTOS O bem-estar humano depende de recursos naturais e de servios ambientais que ajudam a produzir alimentos. As pessoas dependem dos solos para o cultivo, dos pastos para criar gado e da gua doce e dos oceanos para apoiar as pescas. Subjacentes a grande parte desta produtividade esto os recursos genticos. Ao longo dos sculos, os agricultores geraram stocks de conhecimento e produtividade cruciais, criando gado e seleccionando, armazenado e propagando variedades de plantas. Recursos genticos diversos permitem aos agricultores adaptar-se mudana ambiental, criando novo gado e novas variedades de plantas mais adaptadas s novas condies. Em perodos de escassez, a biodiversidade selvagem tambm uma fonte de produtos alimentares alternativos. GUA A m gesto e a degradao dos recursos naturais ameaa servios vitais de gua minando o crescimento econmico, o bem-estar humano e a resistncia ambiental. Cerca de 1,7 mil milhes de pessoas, um tero da populao do mundo em desenvolvimento, vivem em pases que enfrentam tenso da gua (definidos como pases que consomem mais de 20% da sua oferta de gua renovvel em cada ano). Se as

QUADRO 6.1

Por que razo atingir o Objectivo ambiental to importante para os outros Objectivos
Objectivo
1. Erradicar a pobreza extrema e a fome

Ligaes ao ambiente
A subsistncia e a segurana alimentar das pessoas pobres dependem muitas vezes de bens e servios do ecossistema. As pessoas pobres tendem a ter direitos inseguros aos recursos ambientais e acesso inadequado aos mercados, tomada de decises e informao ambiental limitando a sua capacidade de proteger o ambiente e melhorar a sua subsistncia e bem-estar. A falta de acesso a servios de energia tambm limita as oportunidades produtivas, especialmente nas reas rurais. O tempo gasto a recolher gua e lenha reduz o tempo disponvel para a escola. Alm disso, a falta de servios de energia, gua e saneamento nas reas rurais desencoraja os professores qualificados de trabalhar em localidades pobres. As mulheres e as raparigas so especialmente sobrecarregadas com a recolha de gua e de combustvel, reduzindo o seu tempo e as oportunidades de educao, alfabetizao e actividades geradoras de rendimentos. Muitas vezes, as mulheres tm direitos desiguais e acesso inseguro terra e a outros recursos naturais, limitando as suas oportunidades e a capacidade de acesso a outros activos produtivos. As doenas diarreicas ligadas a gua suja e a saneamento inadequado, e as infeces respiratrias relacionadas com a poluio, esto entre as principais assassinas de crianas com menos de cinco anos. A falta de combustvel para ferver gua tambm contribui para as doenas (evitveis) provocadas pela gua. Inalar ar poludo em recintos fechados e transportar pesadas cargas de gua e lenha prejudica a sade das mulheres e pode torn-las menos aptas a procriar, com maiores riscos de complicaes durante a gravidez. E a falta de energia para iluminao e refrigerao, bem como o saneamento inadequado, minam os cuidados de sade, especialmente nas reas rurais. At 20% do fardo de doenas dos pases em vias de desenvolvimento podem ser devidos a factores de risco ambientais (como no caso da malria e das infeces parasitrias). Medidas preventivas para reduzir esses riscos so to importantes como o tratamento e muitas vezes mais eficientes do ponto de vista dos custos. Novos medicamentos extrados da bio-diversidade so uma promessa para o combate s principais doenas. Muitos problemas ambientais mundiais mudana climtica, perda da diversidade de espcies, esgotamento das pescas mundiais s podem ser resolvidos atravs de parcerias entre pases ricos e pobres. Alm disso, os investimentos destrutivos em recursos naturais podem aumentar grandemente a presso para sobreexplorar activos ambientais em pases pobres.

2. Alcanar o ensino primrio universal

3. Promover a igualdade de gnero e dar poder s mulher

4. Reduzir a mortalidade de crianas

5. Melhorar a sade materna

6. Combater as principais doenas

8. Promover uma parceria mundial para o desenvolvimento

Fonte: Baseado em UNDP, DFID; World Bank.

POLITICAS PUBLICAS PARA ASSEGURAR A SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL

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tendncias actuais persistirem, esse nmero pode aumentar para 5,0 mil milhes de pessoas at 2025.8 O acesso limitado gua est a enfraquecer as perspectivas de desenvolvimento de muitos pases, e os conflitos por causa da utilizao e distribuio da gua so uma causa vulgar de disputas internacionais. ENERGIA Mais de 2 mil milhes de pessoas carecem de acesso a electricidade e aos servios que presta, incluindo iluminao, refrigerao, telecomunicaes e energia mecnica.9 Estes servios so essenciais para a prover educao e cuidados de sade e para criar oportunidades de emprego produtivo. Nos pases mais pobres, mais de 80% da energia vem de fontes tradicionais como o estrume, os resduos das colheitas e a madeira combustvel.10 Foges e tecnologias de aquecimento ineficientes obrigam, muitas vezes, as populaes locais a juntar combustveis tradicionais a um ritmo que excede a regenerao natural desses recursos, degradando a terra. Cozinhar com esses combustveis pode produzir nveis extremamente elevados de poluentes areos altamente prejudiciais, tanto dentro como fora de casa. A soluo desses problemas envolve a ligao entre as alteraes dos padres de consumo de energia nos pases ricos e a utilizao de tecnologias de baixo custo e baixas emisses nos pases em desenvolvimento. Os transportes, o sector mais intensivo em energia, so um desafio fundamental para alcanar a
FIGURA 6.1

utilizao sustentvel da energia. Os governos deviam dar incentivos aos consumidores e produtores para mudarem para veculos mais eficientes e utilizao mais sustentvel dos recursos. O preo da gasolina, grande parte do qual determinado por impostos, pode fazer uma grande diferena. Entre os pases da OCDE, o Canad e os Estados Unidos tm dos preos mais baixos da gasolina e, sem surpresa, o consumo per capita mais elevado. A ustria e o Japo tm dos preos mais elevados da gasolina e o consumo per capita um quarto do nvel dos Estados Unidos, e um tero do do Canad (figura 6.1). Na ndia, a gasolina custa quatro vezes mais (s taxas de cmbio do mercado) do que nos Estados Unidos. MEIOS
DE VIDA

Os recursos naturais e os servios ambientais so uma fonte directa de subsistncia para muitas pessoas especialmente nas reas rurais, que so as mais gravemente afectadas quando o ambiente se degrada, ou o acesso a activos ambientais limitado ou negado. Mantendo a sade e a produtividade do ambiente, os recursos naturais e os servios ambientais mantm as opes de subsistncia e o potencial de diversificao. A variedade essencial, porque as pessoas pobres precisam de poder diversificar a utilizao dos recursos naturais e dos servios ambientais como condio de mudana.11 RESPOSTAS DE POLTICA As intervenes polticas para enfrentar a escassez de recursos naturais para as pessoas pobres do mundo e para inverter os danos ambientais devidos ao excesso de consumo nos pases ricos devem ter em conta a diversidade do ambiente natural, as muitas e variadas causas de degradao ambiental e as complexas ligaes entre pobreza e ambiente. As intervenes tambm deviam considerar os esforos passados para melhorar a gesto ambiental: A gesto ambiental no pode ser tratada separadamente doutras preocupaes de desenvolvimento. Para atingir resultados significativos e duradouros, deve ser integrada em esforos para reduzir a pobreza e alcanar o desenvolvimento sustentvel. Melhorar a gesto ambiental de forma que beneficie as pessoas pobres exige alteraes polticas e institucionais que atravessam os vrios sectores e residem principal-

O consumo mais elevado de gasolina est associado aos preos mais baixos nos pases da OCDE, 2001
Preos de retalho da gasolina (dlares por litro) Consumo anual per capita (kg)

,90

,60

,30

300

600

900

1.200

EUA Canad Austrlia Sua Suia Alemanha Japo ustria

Fonte: IEA e OECD 2003.

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RELATRIO DO DESENVOLVIMENTO HUMANO 2003

mente no controlo das instituies ambientais incluindo mudanas na governao, na economia domstica e polticas sociais e nas polticas internacional e dos pases ricos.12 As polticas ambientais bem sucedidas tm de ver as pessoas pobres, no como parte do problema, mas como parte da soluo (caixas 6.2 e 6.3). Os problemas ambientais tm de ser geridos activamente como parte do processo de crescimento. As melhorias ambientais no podem ser adiadas at que o aumento dos rendimentos torne disponveis mais recursos para a proteco ambiental. Seis princpios de poltica deviam orientar as polticas ambientais: Reforar as instituies e a governao. Tornar a sustentabilidade ambiental parte de todas as polticas sectoriais. Melhorar os mercados e eliminar os subsdios ambientalmente prejudiciais. Apoiar mecanismos internacionais de gesto ambiental. Aumentar os esforos para conservar os ecossistemas crticos. REFORAR
AS INSTITUIES E A GOVERNAO

CAIXA 6.2

Melhorar a vida dos habitantes de bairros miserveis

Calcula-se que um tero da populao urbana do mundo em desenvolvimento vive em bairros miserveis. Debate-se com o sobrepovoamento, habitao abaixo dos padres e mau acesso a gua potvel e saneamento o que resulta em elevadas taxas de doena e mortalidade infantil. O rpido crescimento urbano sugere que os problemas dos habitantes de bairros miserveis se agravaro em cidades j vulnerveis. As projeces das Naes Unidas dizem que entre 2000 e 2010, 85% do crescimento da populao mundial ocorrer em reas urbanas quase inteiramente em frica, sia e Amrica Latina. Em 2001, mais de 70% das populaes urbanas dos pases menos desenvolvidos e da frica Subsariana viviam em bairros miserveis. Sem intervenes significativas, este nmero aumentar. O Objectivo 7 de Desenvolvimento do Milnio exige melhorias significativas na vida de pelo menos 100 milhes de habitantes dos bairros miserveis, at 2020. Tradicionalmente, os doadores tm-se concentrado menos nas necessidades dos residentes urbanos. Mas com a presso crescente para gerir o rpido crescimento urbano, isso comea a mudar. Embora as cidades estejam muitas vezes associadas destruio ambiental, as suas elevadas densidades populacionais oferecem oportunidades para construir infra-estruturas cruciais como saneamento, transportes e servios de cuidados de sade a custos per capita mais baixos do que nas reas rurais. Os ambientes urbanos tambm podem oferecer melhores perspectivas para tornar os governos mais receptivos e responsveis para com as necessidades da populao. O xito das associaes de habitantes dos bairros miserveis de todo o mundo como em Bombaim, ndia, e em Nairobi, Qunia sugere que densidades populacionais mais elevadas e maior proximidade dos decisores permite aos residentes pobres fazer ouvir a sua voz.
Populao total, urbana e dos bairros miserveis, de todo o mundo, meados de 2001 Populao dos Populao dos bairros bairros Populao total Populao miserveis miserveis (mil milhes de urbana urbanos urbanos pessoas) (percentagem) (percentagem) (milhares de pessoas) 6,1 1,2 4,9 0,2 0,7 0,5 1,4 1,5 0,5 0,2 0,4 47,7 75,5 40,9 52,0 34,6 75,8 39,0 30,0 38,3 64,9 62,9 31,6 6,0 43,0 28,2 71,9 31,9 36,3 58,0 28,0 33,1 9,6 923.986 54.068 869.918 21.355 166.208 127.567 194.323 262.354 56.781 41.331 24.831

Regio

Muitos problemas ambientais baseiam-se em fracassos institucionais e m governao. H trs fracassos institucionais que so especialmente importantes para a gesto ambiental: direitos de propriedade e de utilizao inadequados, informao e oportunidades insuficientes para os interessados locais participarem na tomada de deciso e fraca monitorizao e imposio de normas ambientais (caixa 6.4). A nvel internacional, so evidentes os problemas institucionais e de governao nos esforos para desenvolver sistemas justos e eficazes para gerir recursos mundiais como os oceanos e o clima. A nvel nacional, direitos de propriedade e de utilizao fracos so uma causa vulgar de problemas ambientais como a desflorestao, excesso de pastorcia e excesso de pesca. Gerir o acesso livre a um recurso comum difcil, porque as decises de indivduos e companhias baseiam-se nos custos e benefcios privados e por isso podem reduzir o bem-estar ambiental e comunitrio. Para responder, as populaes locais devem ter o poder de gerir os sistemas ambientais de que depende a sua subsistncia. Como? Em parte, clarificando os direitos globais de propriedade e de

Mundo Regies ricas Regies em desenvolvimento Norte de frica frica Subsariana Amrica Latina e Carabas sia Oriental e Ocenia sia do Sul e Central sia do Sudeste sia Ocidental Europa Central e do Leste e CEI

Estimativas do Centro Africano de Investigao sobre a Populao e a Sade, em colaborao com a HABITAT das Naes Unidas. Fonte: UN-HABITAT 2002; UN 2002i.

utilizao dos recursos comuns, o que pode exigir a reformulao de polticas e instituies que controlam o acesso terra e a recursos naturais. E, em parte, reforando os direitos de propriedade das mulheres, porque as mulheres tendem a ser mais dependentes dos recursos ambientais para a sua subsistncia. A descentralizao pode melhorar a governao ambiental (ver captulo 7). Mas devia ser acompanhada de esforos que aumentem a capacidade comu-

POLITICAS PUBLICAS PARA ASSEGURAR A SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL

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CAIXA 6.3

Envolver residentes locais na conservao de Guanacaste, Costa Rica

Desde o seu incio, em 1985, a rea de Conservao Guanacaste (ACG) da Costa Rica exemplificou um novo modelo de conservao um modelo que se caracteriza pela descentralizao da deciso, por um compromisso em tornar a terra selvagem num activo produtivo e uma preocupao em tornar a conservao economicamente sustentvel. Designada como Patrimnio Mundial pela UNESCO, a ACG engloba 2% do territrio nacional da Costa Rica e acolhe mais de 235.000 espcies 65% da biodiversidade do pas. Atravs de um conselho local, a sociedade civil est envolvida na tomada de deciso na rea, que um dos maiores empregadores da regio e contrata apenas costa-riquenhos. Foram investidos mais de 45 milhes de dlares no desenvolvimento da rea e o seu
Fonte: Janzen 2000, pg. 122-32; UNDP 2001a.

oramento anual de 1,5 milhes de dlares gasto directamente na rea e nas localidades vizinhas. As empresas locais beneficiam do afluxo de visitantes. Alm disso, a ACG serve de trampolim para a investigao aplicada realizada pelo Instituto Nacional da Biodiversidade: a restaurao da floresta aumentar o habitat disponvel para pesquisa de produtos qumicos naturais lucrativos. Outros servios ambientais prestados pela ACG incluem o ecoturismo, a gerao de gua e a armazenagem de carvo. A principal lio de Guanacaste que as reas protegidas tm de ser geridas inteiramente a nvel local, com recursos adequados para a sua sustentabilidade. A ACG gere e desenvolve 2% do pas, quase sem custos para os contribuintes costa-riquenhos.

cidados esto a avaliar a maneira como os governos do acesso deciso ambiental e a acompanhar regularmente a governao ambiental. provvel que ambos os esforos estimulem maiores progressos.13 TORNAR
A SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL PARTE

DE TODAS AS POL TICAS SECTORIAIS

CAIXA 6.4

Promover a equidade e o ambiente um exemplo de criatividade fiscal no Brasil

Em 1992, a maioria dos estados brasileiros adoptou um imposto ecolgico sobre o valor acrescentado: o Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS-E). Incidindo nos bens, servios, energia e comunicaes, o imposto a maior fonte de receita do Brasil. Um quarto da receita vai para os municpios, com dotaes para cada municpio baseadas em vrios indicadores de desempenho ambiental. Os estados do Paran e de Minas Gerais, por exemplo, distribuem receitas com base na percentagem de reas protegidas em cada municpio, ponderada por um factor de conservao relacionado com a proteco de cada rea.
Fonte: May e outros 2002.

O ICMS-E destinava-se a compensar os municpios com grandes reas de conservao pela perda de receitas da resultante. A receita do imposto usada muitas vezes para manter parques e reservas, incluindo compras de ferramentas e salrios dos empregados. Nalguns estados, o imposto parece ter aumentado significativamente o nmero e o tamanho das reas protegidas. No Paran, as reas de conservao cresceram mais de 1 milho de hectares, entre 1991 e 2000 um aumento de 165%. Entre 1995 e 2000, Minas Gerais tambm acrescentaram mais de 1 milho de hectares um aumento de 62%.

nitria de gerir recursos ambientais e influenciar o planeamento e a deciso poltica. particularmente importante respeitar os direitos de grupos marginais e indgenas cujos rendimentos muitas vezes dependem, em grande parte, de recursos naturais. Em muitos pases em desenvolvimento, os recursos naturais so pilhados por corrupo, beneficiando elites poderosas custa das pessoas pobres que dependem desses recursos. Para contrariar a corrupo preciso reforar a governao, com melhor coaco, penas mais duras e maior envolvimento comunitrio. Em vrios pases, os

A maioria das polticas sectoriais afecta o ambiente, mas, muito frequentemente, as consideraes ambientais no enformam a poltica. Mais aconselhamento cientfico pode assegurar que a compreenso do mundo natural se introduza no processo poltico, a todos os nveis. A anlise econmica, incorporando avaliaes de activos ambientais, tambm devia enformar a deciso poltica em todos os sectores. As polticas sectoriais com efeitos significativos no ambiente deviam estar sujeitas a rigorosas avaliaes de impacte ambiental. Alm disso, os Documentos de Estratgia de Reduo da Pobreza bem como o desenvolvimento nacional e as estratgias sectoriais deviam tratar, explicitamente, da proteco e gesto ambientais. Os governos nacionais, organizaes multilaterais e agncias de ajuda bilateral precisam, sistematicamente, de incorporar avaliaes de impacte ambiental nas suas polticas e programas. As polticas sociais relacionadas com os Objectivos de Desenvolvimento do Milnio afectam a qualidade ambiental (ver captulo 4). Os investimentos em desenvolvimento humano, particularmente na educao de mulheres e raparigas, oferecem numerosas vantagens ambientais, incluindo a reduo da presso populacional. Assim, as polticas ambientais precisam de enfrentar as dimenses de gnero nas ligaes entre pobreza e ambiente, integrando-as na formulao, execuo e acompanhamento das Estratgias de Reduo da Pobreza e reformas polticas correlativas. Os enquadramentos nacionais, tais como as estratgias de desenvolvimento sustentvel, deviam orientar polticas de gesto dos recursos naturais luz dos recursos e das preocupaes especficas do pas. Muitos planos nacionais de aco ambiental no tratam os seus efeitos sobre outros sectores e sobre as necessidades das pessoas pobres. Para melhorar a poltica ambiental, esses planos deviam tratar explicitamente estas preocupaes bem como as suas contribuies para atingir os Objectivos.

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RELATRIO DO DESENVOLVIMENTO HUMANO 2003

MELHORAR

OS MERCADOS E ELIMINAR SUBS DIOS

CAIXA 6.5

AMBIENTALMENTE PREJUDICIAIS

Pescas mundiais afundadas pelos subsdios

Em todo o mundo, os stocks de peixe esto a ficar esgotados por causa das capturas sem restries e altamente avanadas. O excesso de esforo de pesca ocorre na sia, em partes da frica e da Amrica Latina e em muitos dos pequenos pases insulares sendo o excesso de esforo de pesca dos residentes locais agravado, muitas vezes, pelas frotas de pesca dos pases ricos. Segundo a FAO, mais de um quarto das pescas mundiais esto sobreexplorados ou esgotados. Os subsdios mundiais para a pesca esto estimados, conservadoramente, em 10 a 15 mil milhes de dlares por ano cerca de um quarto das transaces anuais de peixe, no valor de 56 mil milhes de dlares. Esses emprstimos, incentivos fiscais e pagamentos directos apoiam, muitas vezes, frotas distantes, que so demasiado grandes para os stocks de peixe disponveis. Os Estados Unidos fornecem cerca de 400.000 dlares por embarcao para ajudar os seus pescadores a apanhar atum no Pacfico Sul. Em 1996, a Unio Europeia gastou 252 milhes de dlares um tero do seu oramento para as pescas em acordos de acesso para as suas frotas pescarem em guas distantes. A Unio Europeia tambm continua a gastar mais em subsdios prejudiciais como construir novas embarcaes ou modernizar embarcaes antigas (1,2 mil milhes de euros dos oramentos da UE e nacionais, em 2000-2006) do que em esforos para reduzir a pesca (1,1 mil milhes de euros). Segundo o Banco Mundial, apenas 5% dos subsdios pesca tm um fim ambientalmente positivo. A maioria reduz os stocks de peixe e prejudica os ecossistemas marinhos.

As operaes normais dos mercados separam ganhos privados e custos sociais, porque as actividades produtivas geram muitas vezes benefcios para agentes econmicos, mas impem custos sociedade. Assim, pode ser necessria a regulamentao, ou a tributao correctiva para alinhar incentivos privados e pblicos com a necessidade de proteco ambiental. Especialmente prejudiciais so as polticas governamentais, como os subsdios directos, ou ocultos, que enviam sinais errados ao fixarem os preos dos recursos ambientais de forma inadequada. Reduzir os subsdios ambientalmente prejudiciais muitas vezes, de longe, mais eficaz do ponto de vista dos custos, do que regulamentar directamente a actividade econmica. Reflectir os custos ambientes nos preos de mercado atravs de taxas de poluio e doutras polticas baseadas no mercado tambm promove prticas ambientalmente ss e a utilizao sustentvel dos recursos naturais. Os preos da gua de rega so um exemplo importante. Ainda que esteja a tornar-se mais escassa em muitos pases, a gua tende a ser provida quase gratuitamente aos utilizadores. Essa abordagem promove o desperdcio, aumenta a saturao e salinizao dos solos e desencoraja os agricultores de investir na conservao da gua. Outras polticas ambientalmente prejudiciais incluem os subsdios que promovem a pesca e a silvicultura comerciais em grande escala e o uso excessivo de produtos qumicos agrcolas como fertilizantes e pesticidas (caixas 6.5 e 6.6). Porm, no topo da lista dos subsdios prejudiciais esto os subsdios ao consumo de combustveis fsseis. Em todo o mundo, o seu valor excede toda a ajuda externa de todas as origens.14 H um crescente consenso de que os subsdios energia deviam incidir na expanso do acesso tecnologia, no desenvolvimento e na disseminao de combustveis mais limpos e no aumento da eficincia da utilizao final e no na promoo do consumo. Como alguns pases europeus demonstram, a fixao adequada dos preos dos combustveis fsseis pode dar um forte incentivo ao aumento do uso de energias renovveis. Os custos unitrios mais baixos das tecnologias de energia renovvel beneficiam tanto os pases ricos como os pases em desenvolvimento que pensem na sua adopo.

Fonte: Institute for European Environmental Policy 2002; WWF 1998; IFPRI 2001; Milazzo 1998.

CAIXA 6.6

Derrubar florestas com subsdios

Em 1998, o Grupo dos Oito (Canad, Frana, Alemanha, Itlia, Japo, Federao Russa, Reino Unido e Estados Unidos) comprometeu-se a proteger as florestas mundiais. Mas alguns membros do G-8 continuam a subsidiar indstrias florestais minando a proteco da floresta e acelerando a perda florestal. Entre os subsdios mais incisivos esto os baixos encargos para as companhias madeireiras que cortam rvores antigas em terrenos pblicos, as dedues fiscais das companhias madeireiras, a construo pelo governo de estradas madeireiras sem custos para as companhias que as utilizam e subsdios directos s companhias madeireiras para, digamos, os custos de planeamento. O Canad, Japo e Estados Unidos so os pases do G-8 que mais subsdios disponibilizam. Entre os membros europeus, a Frana o nico governo com investimentos directos em companhias madeireiras. Os subsdios do Canad totalizam 2,0 a 2,7 mil milhes de dlares por ano. O Japo subsidia
Fonte: Sizer 2000; Myers e Kent 1998.

serraes que processam troncos importados de florestas antigas do Canad, da Sibria e doutros stios, e as suas agncias de promoo das exportaes apoiam programas que destroem florestas antigas e prejudicam comunidades tradicionais da Austrlia, Indonsia e doutros stios. Nos Estados Unidos, os programas de venda de madeira de construo em florestas nacionais custaram aos contribuintes mais de 2 mil milhes de dlares, em 1992-97. A Frana est a construir estradas e a fazer investimentos madeireiros correlativos em reas ambientalmente sensveis da frica Central. Numerosos estudos mostraram que essa construo rodoviria provoca graves danos s florestas tropicais primrias da regio. As florestas da Federao Russa esto a ser atacadas por abates ilegais em massa. A falta de cobrana de taxas e impostos por essas operaes um tipo de subsdio, de alguma forma equilibrado pelos elevados riscos de fazer negcios no pas.

As intervenes polticas tambm deviam explicar o impacte das actividades econmicas nos activos ambientais. As contas do rendimento nacional (tais como o PIB) deviam estabelecer a diferena entre rendimentos provenientes do uso sustentvel de recursos naturais (agricultura e silvicultura sustentveis) e de actividades que reduzem os stocks de capital natural (extraco de minerais ou de petrleo). Essas

POLITICAS PUBLICAS PARA ASSEGURAR A SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL

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contas tambm deviam incluir os efeitos das actividades econmicas na qualidade ambiental e na produtividade, como a degradao do solo e da gua. Essas contas verdes colocam os problemas ambientais num quadro que os ministros das pastas econmicas entendem. Tambm encorajam os decisores em matria de finanas e de planeamento e os ministros sectoriais a prestar mais ateno degradao ambiental. Quando os custos da degradao ambiental e do esgotamento dos recursos naturais forem contabilizados, a taxa lquida de poupana da frica Subsariana passa de positiva a negativa, na maioria dos anos entre 1976 e 2000. APOIAR
MECANISMOS INTERNACIONAIS

DE GESTO AMBIENTAL

A degradao ambiental raramente pra nas fronteiras nacionais, mas muitas polticas e instituies
CAIXA 6.7

Respostas de poltica mudana climtica

Provas cientficas apoiam fortemente a aco imediata para travar as emisses de gs de estufa que causam o aquecimento global. O Protocolo de Quioto, de 1997, coloca a maior parte deste fardo sobre os pases ricos porque embora tenham apenas 16% da populao mundial, geram 51% das emisses. O protocolo exige que os pases ricos reduzam as emisses de dixido de carbono em pelo menos 5% dos nveis de 1990, at 2008-12. Os apoiantes do protocolo vem isto como um passo importante para mitigar a mudana climtica. Os opositores criticam-no severamente devido aos custos desnecessariamente elevados de execuo devido s restries sobre as trocas de emisses e pela falta de limites de emisso para os pases pobres. Segundo outra crtica, mesmo que o protocolo fosse totalmente executado, reduziria a temperatura mdia global em menos de 0,15 graus, at 2100. Os Estados Unidos, que produzem 25% das emisses globais de gases de estufa, recusaram-se a ratificar o protocolo. Sem a participao dos Estados Unidos, nenhum acordo internacional sobre mudana climtica tem probabilidade de reduzir significativamente a ameaa do aquecimento global. Mas necessria a cooperao internacional para dar incentivos ao sector privado, consumidores e governos para reduzir as emisses de gases de estufa. Para aumentar a aceitao do protocolo, devia ser prestada mais ateno minimizao dos custos do combate mudana climtica. Tambm seria importante melhorar o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, que permite redues das emisses de carbono atravs de sistemas internacionais de troca inovadores. Alm disso, h campo para reduzir a longo prazo as emisses de gases de estufa nos pases ricos e nos pases pobres, para alm dos termos do Protocolo de Quioto: Desenvolver tecnologias energticas limpas energia solar e elica, clulas de combustvel, energia hidrulica, energia geotrmica que libertem pouco ou nenhum dixido de carbono. Tornar essas energias competitivas com os combustveis fsseis, do ponto de vista dos custos, exigir o aumento do investimento pblico em investigao e desenvolvimento e a eliminao dos subsdios ao combustvel fssil. Desenvolver tecnologias seguras e econmicas de remoo do carbono, que evitem a libertao de dixido de carbono na atmosfera. Exemplos prometedores incluem fossas naturais de carbono como as florestas, a remoo para mares profundos e minas e a fixao qumica do dixido carbono como carbonato de metal termodinamicamente estvel. Aumentar a eficincia energtica atravs de veculos, aparelhos, iluminao e motores industriais mais eficientes e atravs da reduo de perdas no transporte de electricidade.

ambientais param. As bacias hidrogrficas internacionais, os pesqueiros, a poluio e a alterao climtica colocam desafios de poltica ambiental que devem ser tratados pelos pases, em conjunto porque os actos de um pas afectam o bem-estar de outros. A juntar-se ao problema esto os benefcios desigualmente distribudos dos servios ambientais e os custos da sua gesto dentro e entre os pases. Vrios acordos ambientais internacionais chamaram a ateno para a necessidade de gerir o ambiente global. Mas a aplicao desses acordos podia ser melhorada. Devia ser posta maior nfase nas necessidades das pessoas pobres, particularmente na realizao dos Objectivos. E preciso fazer mais para aumentar a capacidade de executar esses acordos e de os integrar na poltica nacional dos pases em desenvolvimento. Podem ser precisos novos arranjos institucionais para coordenar as polticas nacionais, em resposta aos desafios ambientais regionais e globais. necessria uma cooperao mais forte para a gesto ambiental regional. Os pases ao longo do rio Reno mostram como os custos e os benefcios podem ser partilhados na gesto de uma bacia hidrogrfica internacional. Os processos intergovernamentais tendem a ser difceis na organizao e lentos na execuo, mas so a nica maneira realista de tratar a poluio transfronteiria e a degradao do ecossistema. Os acordos internacionais deviam repartir equitativamente os fardos e assegurar que os benefcios duma melhor gesto ambiental vo para a populao local, que quem suporta os custos directos e as oportunidades perdidas da proteco de recursos ambientais. O Protocolo de Montreal o acordo internacional para proteger a camada de ozono tem sido um retumbante sucesso de poltica ambiental global. Mas a sua aplicao foi facilitada pelas alternativas eficientes em custos s substncias consumidoras do ozono, limitando a necessidade de uma partilha extensiva de benefcios e custos entre pases ricos e pases pobres. Embora os pases ricos produzam a maior parte das emisses que levam ao aquecimento global, os efeitos sentem-se em todo o mundo. Entretanto, o progresso no controlo dessas emisses tem sido misto (caixa 6.7). INVESTIR
EM CI NCIA E TECNOLOGIA

PARA O AMBIENTE

Fonte: : UN 1997; Nordhaus e Boyer 1999, pg. 93-130; World Bank 2003i; Baumert e outros 2002.

As tecnologias disponveis tm um longo caminho a percorrer para enfrentar os desafios ambientais

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RELATRIO DO DESENVOLVIMENTO HUMANO 2003

complexos com eficincia de custos. O que preciso so maneiras de prover essas tecnologias s pessoas que delas mais necessitam. Nos pases pobres, isso exigir muitas vezes o reforo significativo das capacidades institucionais de cooperao tecnolgica. Melhorar as tecnologias para problemas ambientais exigir uma reorientao drstica das polticas de investigao e desenvolvimento. Nos pases ricos, o investimento pblico em investigao e desenvolvimento energtico inclusive em relao a energias renovveis caiu precipitadamente nas ltimas duas dcadas.15 Dada a necessidade enfrentar a alterao climtica, essencial mais investimento para expandir os mercados de tecnologias de energias renovveis e baixar os custos unitrios, beneficiando os pases ricos e permitindo aos pases pobres adoptar as mesmas solues. A compreenso cientfica do mundo natural enorme, mas h uma quantidade notvel que continua a ser desconhecida. No existe nenhum mecanismo para seguir os grandes ecossistemas e a sua contnua capacidade de produzir os bens e servios necessrios. Devia ser criado um Observatrio da Vida para acompanhar, sistematicamente, os principais ecossistemas, como os habitats costeiros, as principais bacias hidrogrficas e as zonas hmidas. Esse observatrio completaria os esforos actuais, incluindo o Sistema Mundial de Observao Terrestre, o Sistema Mundial de Observao do Clima e o Sistema Mundial de Observao dos Oceanos. O Observatrio da Vida devia basear-se na Avaliao do Ecossistema do Milnio, um esforo de quatro anos envolvendo 1.500 cientistas que compilam o melhor conhecimento disponvel sobre os ecossistemas mundiais e os servios que fornecem. O Observatrio da Vida asseguraria que essas anlises fossem continuamente actualizadas, para cartografar os efeitos a longo prazo das actividades humanas em ecossistemas especficos.

Para encontrar respostas, os polticos precisam de previses cientficas fiveis da alterao ambiental induzida pelos seres humanos. Os indicadores ambientais que seguem com preciso o ambiente deviam ser desenvolvidos e integrados na poltica nacional. O planeamento a longo prazo devia ter em considerao as mudanas projectadas do clima e dos ecossistemas especficos, para avaliar como essas tendncias afectaro o progresso e as necessidades do desenvolvimento. AUMENTAR
OS ESFOROS PARA CONSERVAR

As tecnologias disponveis tm um longo caminho a percorrer para enfrentar os desafios ambientais complexos com eficincia de custos

ECOSSISTEMAS CR TICOS

Criar reas protegidas muitas vezes a melhor maneira de conservar a diversidade das espcies e ecossistemas crticos. Mais de 60% das espcies terrestres encontram-se em 25 eco-regies de apenas 1% da superfcie terrestre da Terra. Estas zonas de tenso da biodiversidade enfrentam ameaas extremas, que j causaram uma perda de 70% da sua vegetao original.16 A melhor esperana para conservar a biodiversidade e os ecossistemas crticos de que os governos, cientistas e outros participantes mundiais estabeleam prioridades e cooperem nos objectivos comuns. Os esforos de conservao so mais eficazes quando construdos por especialistas de vrias disciplinas, em consulta com residentes locais. reas protegidas bem geridas podem gerar rendimentos significativos, atravs do turismo e de mecanismos financeiros inovadores, como pagamento de servios do ecossistema. As populaes locais, em particular as pessoas pobres, deviam ser vistas como parte da soluo e no como parte do problema. As pessoas cuja subsistncia depende de reas protegidas devem beneficiar delas e ter interesse no seu xito continuado. De outra forma, esses esforos no sero sustentveis.

POLITICAS PUBLICAS PARA ASSEGURAR A SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL

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