TEMA 26. LOS CONCEPTOS DE ADMINISTRACIN PBLICA Y DERECHO ADMINISTRATIVO.

I. LOS CONCEPTOS DE ADMINISTRACIN PBLICA Y DERECHO ADMINISTRATIVO.

I. La Administracin Pblica. Gobierno y Administracin En el Diccionario de la Lengua Espaola, el verbo ADMINISTRAR equivale a todos los efectos a gobernar, regir o cuidar, y el denominado administrador se define, en una de sus acepciones, como la "persona que administra bienes ajenos", significado ste que resulta perfectamente aplicable a la Administracin Pblica, en la cual el administrador, efectivamente, gestiona siempre bienes e intereses ajenos: en concreto, los de la comunidad poltica a la que l se limita a servir. Lo fundamental en todo caso es llevar a cabo la determinacin de lo que sea Administracin Pblica, establecer, por tanto, si el concepto subjetivo y objetivo coinciden; es decir, si toda administracin emana de la Administracin y, viceversa, si todo lo que hace la Administracin es administrar. En un sentido puramente objetivo, la Administracin Pblica es, necesariamente, "una zona de la actividad desplegada por el Poder Ejecutivo". Como dicha actividad se exterioriza, de manera sustancial, a travs tanto de actos de ejecucin como de legislacin e incluso, de jurisdiccin, debemos considerar que la actividad administrativa aparece como no homognea, razn por la cual se justifica el hecho de que la nica forma de reconducirla a unidad venga dada por la consideracin del poder estatal del que emana. Por otro lado, y desde un punto de vista subjetivo en este caso, la Administracin Pblica sera el sujeto de aqulla actividad; por consiguiente, es un complejo orgnico integrado en el Poder Ejecutivo. Planteados estos dos enfoques, puede observarse como, tanto en uno como en otro, el concepto de Administracin Pblica se encuentra en el rea del Poder Ejecutivo. Sin embargo, no debemos entender como equivalentes los trminos "Poder Ejecutivo" y "Administracin": utilizamos la idea de Gobierno para referirnos a esa extensin.

II. Concepto de Derecho administrativo Quiz la definicin ms acertada sea la que nos ofrece el ilustre profesor GARRIDO FALLA, el cual considera esta disciplina como "aquella parte del Derecho Pblico que regula la organizacin y el funcionamiento del Poder
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Ejecutivo y sus relaciones con los administrados, as como la funcin administrativa de los diversos Poderes y rganos constitucionales del Estado". A la luz de esta concepcin, vemos como el Derecho Administrativo es un Derecho Pblico, que est constituido por normas de organizacin y de comportamiento y que se aplica tanto a la Administracin estatal como a las Administraciones pblicas integradas en el Estado. De igual manera, regula tambin la funcin administrativa de los poderes legislativo, judicial y dems rganos constitucionales del Estado. Por ltimo, sealar la opinin del profesor GARCA DE ENTERRA, el cual lo define como "el Derecho propio y especfico de las Administraciones Pblicas en cuanto personas". Por tanto, es un Derecho estatutario que, constituye, a todos los efectos, el Derecho comn de las Administraciones Pblicas, destacando por su evidente bsqueda de un equilibrio entre los privilegios de la Administracin y las garantas de los administrados frente a ellos.

II. EL SOMETIMIENTO DE LA ADMINISTRACIN AL DERECHO. En general, en funcin de los argumentos anteriores, el principio de legalidad de la actividad administrativa constituye una de las consagraciones polticas fundamentales del Estado de Derecho. Dicho principio supone, a todos los efectos, tanto la sumisin de la actuacin administrativa a las prescripciones del poder legislativo, como, en ltimo trmino, el sometimiento de los actos concretos emanados de una autoridad administrativa concreta a las disposiciones de carcter general previamente dictadas por esa misma autoridad, o incluso por otra autoridad de grado inferior siempre que acte en el mbito de su competencia. As, tal como seala el artculo 9-1 y 3 de la Constitucin Espaola de 1.978, "...los poderes pblicos estn sujetos a la Constitucin y al resto del ordenamiento jurdico"; "La Constitucin garantiza...la jerarqua normativa". De la misma manera, debemos destacar el mandato del fundamentalsimo artculo 103 del mismo texto, que establece: "La Administracin sirve con objetividad los intereses generales y acta...con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho". Eso s, a pesar de lo sealado, la realidad exige que la actuacin administrativa est informada por un cierto margen de discrecionalidad que se manifiesta en una doble vertiente: en un primer trmino, frente a la Ley, porque el legislador no puede conocer de antemano todos los motivos de oportunidad y conveniencia que pueden influir en una decisin administrativa, por lo que ha de renunciar a determinarlos;

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en segundo lugar, frente al juez, porque un Tribunal nunca podr llegar a sustituir por los suyos propios, los puntos de vista defendidos por parte de la Administracin, sin excederse en su papel de guardin de la legalidad.

Ambas vertientes debern coincidir; es decir, la Ley debe reglar aquellos puntos que pueden ser fiscalizados por el juez y, viceversa, ste ltimo debe limitarse a fiscalizar aquello que ha sido efectivamente reglado por la Ley. Sealar finalmente que, tal como establece la doctrina, podemos distinguir cuatro elementos reglados por la Ley en todo poder discrecional, a saber: 1. la existencia misma de la potestad, 2. su extensin que nunca podr ser absoluta, 3. la competencia para actuarla que se referir a un ente y, dentro de ste, a un rgano determinado, y, por ltimo, 4. el fin que se referir a un sector concreto de las necesidades generales. Junto a estos elementos, preceptivamente reglados, puede haber en la potestad otros que los sean eventualmente. As, destacaremos: 1. el tiempo para el ejercicio de la potestad, 2. la forma de tal ejercicio y 3. el fondo parcialmente reglado.
III. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.

El arranque constitucional de este principio est en el artculo 9.2 de la Constitucin y se concreta, para la Administracin Pblica, en el artculo 103. En cuanto a los Reglamentos, tienen un carcter subordinado a la ley, y en ningn caso pueden ir contra la ley (ser nulo de pleno derecho). En las materias reservadas a la ley, slo caben reglamentos ejecutivos, no independientes. La consecuencia extrema de este principio es la inderogabilidad singular de los Reglamentos (artculo 5.2 de la ley 30/92). Significa que nunca un acto puede ir contra un reglamento, incluso en el caso de que este Reglamento proceda de un rgano del mismo nivel o inferior que el que ha adoptado el acto. Se lleva a tal extremo que prima sobre la jerarqua administrativa. Principio de legalidad entendido en un sentido negativo: Nunca un acto podr ir contra lo dispuesto en la norma; Principio de legalidad entendido en un sentido positivo: La Administracin slo puede dictar criterios en los trminos exactos que la ley autoriza.

Estas distinciones concurren en la distincin de los Actos Administrativos Reglados y Discrecionales. La decisin administrativa ser discrecional cuando se desenvuelve en el marco de las leyes con libertad.
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No hay ningn criterio previamente establecido que nos indique qu actos son reglados y cules discrecionales. El carcter reglado slo se puede deducir de la interpretacin de la norma y de su propia estructura. La estructura de la norma nos determinar el carcter discrecional del acto administrativo. La discrecionalidad. El legislador deja muchas lagunas y le pide a la administracin que decida, pero lo tiene que motivar. La motivacin se contempla en el artculo 51.1.f de la Ley 4/99 que modifica la Ley 30/92. Se establecen los actos que deben ser motivados, y entre ellos, los actos discrecionales. En los actos reglados la motivacin no tiene sentido. Control judicial de los actos discrecionales. Si hemos dicho que el poder de la Administracin crece en los actos discrecionales, tambin tendremos que dar un enorme poder al juez para controlarlos. Tenemos distintas opciones, el juez tiene que entrar a valorar la motivacin, el paso siguiente es ver si hay una correspondencia lgica entre los motivos y la decisin.

IV. LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS.

1. Concepto de potestades administrativas. Las potestades administrativas pueden definirse como los poderes de accin para la satisfaccin de los intereses pblicos, que atribuyen las normas a la Administracin y que implican sujecin jurdica para los ciudadanos destinatarios de los actos dictados en el ejercicio de sas potestades. Por tanto estas potestades, son una manifestacin del poder soberano del estado, emanadas de la Ley y para la satisfaccin de los intereses generales.

2. Clases de potestades administrativas. A) Por razn de su contenido puede ser: 1. Potestad Reglamentaria. Las administraciones pueden dictar reglamentos. 2. Potestad de planificacin. Las administraciones autonmicas y locales pueden planificar la ordenacin del territorio dentro de su mbito territorial. (PGMOU, PE, etc.) 3. Potestad organizativa: las administraciones pueden organizarse internamente a s mismas. (Cargos, personal, plazas, organigramas, jefaturas, etc.)
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4. Potestad tributaria: las administraciones para autofinanciarse, tienen la potestad de crear tributos y recaudarlos. 5. Potestad sancionadora. Las administraciones tienen la potestad de sancionar aquellas conductas que se lleven a cabo encontrar de las normas que dicten. 6. Potestad expropiatoria. Las administraciones pueden expropiar bienes o derechos para llevar a cabo sus fines pblicos dentro de su mbito competencial (calles, carreteras, puertos, etc.). 7. Potestad de revisin de oficio de los actos administrativos. Las administraciones pueden revisar los actos administrativos que dicten y declararlos nulos o lesivos para el inters general. B) Por su incidencia en el ordenamiento jurdico: 1. Potestad de autotutela. Implica que las Administraciones Pblicas estn capacitadas para tutelar, por s mismas, sus propias situaciones jurdicas, no necesitando la tutela judicial para ello. 2. Potestad certificadora. Ya que las Administraciones pueden certificar o dar constancia fehaciente de la realidad jurdica ya producida. C) Por la forma de atribucin de la potestad: 1. Potestades regladas. Son aquellas potestades que tienen absolutamente predeterminadas con la ley o norma jurdica que la regule, todos los elementos de dicha potestad. Y por ello el margen de valoracin, apreciacin o variacin por el rgano administrativo es nulos. (Por ejemplo la potestad para otorgar licencias municipales). 2. Potestades discrecionales. Son aquellas que permiten un cierto margen de apreciacin valorativa a la Administracin en su ejercicio o actuacin. Es decir, la discrecionalidad supone un margen de libre eleccin por la Administracin entre varias posibilidades igualmente ilcitas. Es decir, la conveniencia de actuar o no, el modo de actuar, y el contenido de la actuacin. El margen de discrecionalidad se expresa en la norma que atribuyen la potestad. De ah que deban motivarse los actos que se dicten en ejercicio de potestades discrecionales (planificacin organizacin etc.). 3. El control de las potestades administrativas. El ciudadano tiene la posibilidad de controlar las potestades exorbitantes de la Administracin. Y ello lo puede llevar a efecto a travs de los siguientes mecanismos: A. Va Recursos Administrativos o a travs de los Recursos Contenciosos Administrativos. Este control se lleva a cabo respecto de las acciones y actos administrativos de la Administracin. Existen dos clases de controles segn la potestad en las que se base el acto o norma sea reglada o discrecional.
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a) Control de potestades regladas. Este control se lleva a cabo cuando se produzca en el ejercicio de una potestad reglada una DESVIACIN DE PODER. Es decir, cuando el acto o la norma, en lugar de satisfacer intereses pblicos, persiguen fines privados, sean ilcitos o ilcitos, o bien persiga fines pblicos prohibidos por una norma. (Por ejemplo otorgar una licencia a una discoteca de un amigo sin los requisitos legales). b) Control de potestades discrecionales. En primer lugar, el control de las potestades discrecionales se lleva a cabo mediante la interdiccin de la arbitrariedad recogida en el artculo 9 CE, Es decir, mediante el reconocimiento de la ilegalidad de toda actuacin administrativa basada en el puro arbitrio o arbitrariedad de quien la dicta. Por ello, toda actividad administrativa basada en una potestad discrecional debe de ser motivada, as como racional, coherente y orientada a la satisfaccin de un inters pblico. El segundo lugar, este control puede llevarse a cabo mediante la necesaria vinculacin de la actividad administrativa a los Principios Generales del Derecho, como por ejemplo el de igualdad, proporcionalidad o buena fe. B. Va denuncias o querella por delitos de prevaricacin. Este control se lleva a cabo respecto de la autoridad o funcionario que, a sabiendas de su injusticia, dictase una resolucin arbitraria en un asunto administrativo. El artculo 404 del cdigo penal establece la pena de inhabilitacin para desempear empleos o cargo pblico por tiempo de 7 a 10 aos

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