O Estado Democrtico de Direito e a necessria reformulao das competncias materiais e legislativas dos Estados

Jos Alfredo de Oliveira Baracho Jnior, Eduardo Martins de Lima, Vinicius Gonalves Porto Nascimento, Ana Carolina Alves Villaa e Marina Dayrell Brasil Sumrio
1. Introduo. 2. A organizao do Estado Federal brasileiro e a repartio de competncias entre os entes federativos. 3. As limitaes das competncias legislativas reservadas aos Estados. 4. A separao de poderes e o Princpio da Simetria. 5. A produo legislativa da Assembleia Legislativa de Minas Gerais. 6. A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal. 7. Consideraes finais.

1. Introduo
O objeto de estudo da pesquisa que deu origem ao presente artigo teve como referncia o estatuto jurdico (notadamente a Constituio Federal, constituies estaduais e legislao ordinria e complementar) do atual Estado Democrtico de Direito brasileiro e pretende refletir sobre os limites impostos aos Estados em termos do estabelecimento de competncias legislativas e materiais no contexto do pacto federativo nacional. O objetivo geral da referida investigao consistiu na anlise crtica das competncias legislativas e materiais no paradigma do Estado Democrtico de Direito, especialmente no que diz respeito atribuio de poderes legislativos aos entes federativos estaduais brasileiros. Outrossim, foram estabelecidos quatro objetivos especficos para a aludida pesquisa. O primeiro, identificar as prin153

Jos Alfredo de Oliveira Baracho Jnior doutor em Direito Constitucional pela UFMG e professor da UFMG e PUC-Minas; Eduardo Martins de Lima doutor em Cincias Humanas: Sociologia e Poltica pela UFMG e professor da Universidade FUMEC; Vinicius Gonalves Porto Nascimento Mestre em Direito e Instituies Polticas pela Universidade FUMEC; Ana Carolina Alves Villaa graduou-se em Direito pela Universidade FUMEC; Marina Dayrell Brasil de Lima graduou-se em Direito pela Universidade FUMEC.
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cipais teorias, considerando a literatura especializada nacional e estrangeira, que discutem a atribuio de competncias legislativas nos contextos federativos. O segundo, analisar a Constituio Federal e Constituies Estaduais do Brasil, bem como a legislao ordinria e complementar, estabelecendo as competncias legislativas da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. O terceiro, analisar a doutrina e a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal sobre as aes diretas de inconstitucionalidade, questionando as competncias legislativas federais e estaduais. Por fim, mas no menos importante, refletir sobre possibilidades de aprimoramento das normas jurdicas federais e estaduais que norteiam e disciplinam as competncias legislativas dos entes federados brasileiros constitui-se no quarto objetivo. Pretende-se contribuir para uma releitura terica e prtica do papel histrico das instituies polticas ps-19881, sem, contudo, desconsiderar a tenso dialtica presente no processo interdisciplinar e reflexivo de anlise da realidade, e, assim, destituir representaes simplificadoras e rever interpretaes conservadoras, de modo a elaborar uma abordagem que integre o objeto de estudo eleito pelo grupo de pesquisadores, autores do presente artigo. Os dados que embasaram a pesquisa em aluso podem ser assim classificados: a) dados primrios: jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, com destaque para as aes diretas de inconstitucionalidade (ADIs), e de outros rgos do Poder Judicirio, bem como projetos de lei em tramitao e com tramitao encerrada na Assembleia de Minas Gerais como referncia do Poder Legislativo estadual; e b) dados secundrios: obras consultadas de autoria de renomados doutrinadores,
1 Considerando que as instituies polticas so objeto de construes histricas e sociais, no devem ser tratadas em si de forma abstrata e atemporal, mas em suas devidas relaes a partir de um contexto poltico, histrico e social.

que analisaram a mesma questo objeto do presente estudo. O presente artigo trabalhar as seguintes dimenses: a estrutura fornecida pela Constituio, o funcionamento de tal estrutura em funo do jogo poltico entre Unio e Estados, o universo legislativo estadual e a posio do Supremo Tribunal Federal que, em boa medida, tem contribudo para a consolidao de uma federao centralizada. Como ser destacado adiante, decises proferidas pelo Supremo Tribunal Federal em relao a temas centrais para a organizao federativa, tais como aquelas relativas Lei Complementar no 101 (Lei de Responsabilidade Fiscal), demonstram a escassez de temas hoje objeto da atuao legislativa dos Estados. Ressaltando a importncia da definio de um marco terico como elemento de controle da pesquisa cientfica, as professoras Miracy Gustin e Maria Tereza Dias (2002, p. 57) o definem como: [...] uma afirmao incisiva de um terico de determinado campo do conhecimento que realizou investigaes e reflexes ordenadas sobre determinado tema e chegou a explicaes e concluses metdicas sobre o assunto ou (...) o fundamento terico que respalda suas reflexes em toda sua produo ou em parte dela. Nesse sentido, entendemos adequado adotar como marco terico da pesquisa, que ora se desenvolve, a concepo do Direito como integridade apresentada por Ronald Dworkin (2000, 2002) ao longo de suas obras e, em especial, em O Imprio do Direito (1999). Efetivamente, nesse livro que o autor procura expor de modo sistemtico a concepo do Direito que ele veio desenvolvendo durante dcadas de atividade intelectual, a qual denomina Direito como integridade. Para tanto, comea analisando o que o Direito e, em seguida, diversas teorias relativas atividade interpretativa. Apresentados, ento, seus entendimentos bsicos sobre
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referidos temas, Dworkin passa crtica das duas principais concepes do Direito presentes na histria do pensamento jusfilosfico, quais sejam, aquelas encampadas pelo positivismo jurdico e pelo jusnaturalismo, as quais, segundo ele, no seriam aptas a explicar nossa prtica jurdica de modo plausvel, nem a justific-la coerentemente. Isso posto, Dworkin comea a delimitar os contornos do Direito como integridade, concepo que ele apresenta em sua obra e que, diferentemente das teorias criticadas, se adequaria e justificaria o Direito das sociedades contemporneas. Isto , o princpio da integridade estaria presente nas prticas polticas e jurdicas correntes como uma demanda por decises coerentes quanto aos princpios do ordenamento jurdico e, por outro lado, seria um forte argumento em favor da legitimidade do monoplio da coero pelo Estado de Direito. Entre os diversos requisitos e caractersticas da concepo do Direito como integridade, ser, ento, essencial para o desenvolvimento do argumento de nossa pesquisa a relao entre o princpio da integridade e a necessria coerncia quanto aos princpios que se demanda do aplicador do Direito, entendida esta no como vinculao linha das decises anteriores, nem como mera igualdade formal: [...] o direito como integridade (...) exige que um juiz ponha prova sua interpretao de qualquer parte da vasta rede de estruturas e decises polticas de sua comunidade, perguntando-se se ela poderia fazer parte de uma teoria coerente que justificasse essa rede como um todo (DWORKIN, 1999, p. 294). Dworkin (2000, p. 203) expe seu pensamento sobre o princpio da integridade e sua demanda por uma coerncia de princpio do ordenamento jurdico, seja quando da criao da lei, seja na sua aplicao. Assim que ele afirma: Ser til dividir as exigncias da integridade em dois outros princpios
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mais prticos. O primeiro o princpio da integridade na legislao, que pede aos que criam o direito por legislao que o mantenham coerente quanto aos princpios. O segundo o princpio da integridade no julgamento: pede aos responsveis por decidir o que a lei que a vejam e faam cumprir como sendo coerente nesse sentido. Com efeito, com base nessa conexo que se pretende avaliar a coerncia e, consequentemente, a consistncia da doutrina e do entendimento jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal ao reforar a centralizao de competncias legislativas e materiais em torno da Unio e em detrimento dos Estados no contexto do pacto federativo brasileiro.

2. A organizao do Estado Federal brasileiro e a repartio de competncias entre os entes federativos

A repartio de competncias legislativas e materiais em um Estado de forma federal definem o prprio carter da distribuio geogrfica do poder2. o termmetro da federao, pois delimita o espao de atuao de cada um daqueles que a integram. A autonomia das entidades federativas pressupe repartio de competncias e a distribuio constitucional de poderes, a fim de possibilitar o exerccio e desenvolvimento de sua atividade normativa. De acordo com Jos Afonso da Silva (1999, p. 479), [...] competncia a faculdade juridicamente atribuda a uma entidade,
2 Discorrendo sobre a autonomia de que dispem os Estados-membros num Estado federal, Gilmar Ferreira Mendes (2008, p. 798) assinala que a autonomia importa, necessariamente, descentralizao do poder, descentralizao essa que no apenas administrativa, como, tambm, poltica. De acordo com o autor, caracterstico do Estado federal que essa atribuio dos Estados-membros de legislar no se resuma a uma mera concesso da Unio, traduzindo, antes, um direito que a Unio no pode, a seu talante, subtrair das entidades federadas; deve corresponder a um direito previsto na Constituio Federal.

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ou de um rgo ou agente do Poder Pblico para emitir decises. Competncia so as diversas modalidades de poder de que se servem os rgos ou entidades estatais para realizar suas funes. Considerando que no Estado Federal incidem mais de uma ordem jurdica sobre um mesmo territrio e sobre uma mesma populao, surgiu a necessidade de se adotarem mecanismos que, explica Gilmar Ferreira Mendes (2008, p. 799), [favoream] a eficcia da ao estatal, evitando conflitos e desperdcio de esforos e recursos. Segundo o autor, a repartio de competncias entre as esferas do federalismo o instrumento concebido para esse fim. Tal repartio consiste na atribuio, pela Constituio Federal, a cada ordenamento de uma matria que lhe seja prpria. O Brasil consagrou na Constituio de 1891 a forma horizontal de repartio de competncias, a qual privilegia a atribuio de competncias exclusivas e privativas aos entes da federao, restringindo a possibilidade de conflitos ou tornando mais objetivas as formas de soluo dos mesmos. O federalismo de cooperao consagrado a partir da Constituio de 1934 tornou mais complexa a repartio de competncias, na medida em que a forma horizontal de repartio de competncias cedeu espao para a forma vertical, com a previso de competncias comuns e concorrentes entre Unio e Estados3. A esse propsito, Jos Alfredo Baracho Jnior (2007, p. 279) observa que O sistema de competncias estabelecido na Constituio da Repblica bastante complexo, especialmente na medida em que busca conjugar a forma horizontal com a forma vertical de repartio de competncias. Tal fato potencializa os conflitos entre leis
3 Na modalidade de repartio horizontal de competncias, no se admite concorrncia de competncias entre os diferentes entes federados. Na repartio vertical de competncias, realiza-se a distribuio da mesma matria entre a Unio e os Estados-membros (MENDES, 2008).

editadas no mbito dos Estados e no mbito federal, ainda que se busque na competncia privativa uma forma de atribuio de competncias que no admite concorrncias. A Constituio de 1988 dispe no seu artigo 1o que a Repblica Federativa do Brasil formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal e constitui-se em Estado Democrtico de Direito. Ademais, por meio de seu artigo 18, a Constituio reza que a organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos da Constituio. Essa mesma Constituio articula a repartio de competncias entre Unio e Estados de forma conjugada, estabelecendo competncias exclusivas e privativas, alm das comuns e concorrentes entre os seus entes federativos, norteadas pelo princpio geral da predominncia do interesse. Dessa forma, Unio cabe legislar sobre matrias e questes de predominante interesse geral nacional4. Aos Estados, os assuntos de predominante interesse regional e aos Municpios, os de interesse local5. As competncias podem ser classificadas em dois grandes grupos. O primeiro o da competncia material, que se traduz nas atribuies administrativas e se divide em exclusiva e comum. O segundo o da competncia legislativa, que se traduz na possibilidade de regulamentar determinada matria pela expedio de leis, dividindo-se em exclusiva, privativa, concorrente e suplementar.
4 A Unio, no plano legislativo, pode editar: a) leis nacionais: que alcanam todos os habitantes do territrio nacional e outras esferas da Federao; e b) leis federais: que incidem sobre os jurisdicionados da Unio, como os servidores federais e o aparelho administrativo da Unio (MENDES, 2008). 5 Podem ser considerados de interesse local as atividades e a respectiva regulao legislativa, concernentes ao transporte coletivo municipal, coleta de lixo, ordenao do solo urbano, fiscalizao das condies de higiene de bares e restaurantes, horrio de funcionamento de farmcias, entre outros que impliquem interesse predominantemente municipal. (Idem)

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Diz-se que a competncia exclusiva quando atribuda a uma entidade com excluso das demais, sem possibilidade de delegao (transmitir o poder). Competncia privativa, aquela enumerada como prpria de uma entidade, podendo, contudo ser delegada a outra. Competncia comum significa legislar ou praticar atos em p de igualdade com outros, sem que o exerccio de uma venha a excluir a competncia de outra; o exerccio das competncias comuns, de acordo com Suely Arajo (2005, p. 3), deve pautar-se pela cooperao governamental. Competncia concorrente a possibilidade de dispor sobre o mesmo assunto ou matria por mais de uma entidade federativa, podendo ser plena, no mbito de seu territrio, quando inexistir legislao federal, ou suplementar, quando as normas supram ausncia ou omisso de determinado ponto da norma geral nacional, ou desdobrem seu contedo visando atender peculiaridades locais. Sempre a legislao federal ter primazia sobre as elaboradas concorrente ou suplementarmente pelas outras unidades da federao. No sistema atual de repartio de competncias, destacam-se os artigos 21 e 22 como definidores das competncias exclusivas6 e
Art. 21. Compete Unio: I manter relaes com Estados estrangeiros e participar de organizaes internacionais; II declarar a guerra e celebrar a paz; III assegurar a defesa nacional; IV permitir, nos casos previstos em lei complementar, que foras estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou nele permaneam temporariamente; V decretar o estado de stio, o estado de defesa e a interveno federal; VI autorizar e fiscalizar a produo e o comrcio de material blico; VII emitir moeda; VIII administrar as reservas cambiais do Pas e fiscalizar as operaes de natureza financeira, especialmente as de crdito, cmbio e capitalizao, bem como as de seguros e de previdncia privada; IX elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social; X manter o servio postal e o correio areo nacional; XI explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios de telecomunicaes, nos termos da lei, que dispor sobre a organizao dos servios, a criao de um rgo regulador e outros aspectos institucionais; XII explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso: a) os servios de radiodifuso sonora e de sons e imagens; b) os servios e instalaes de energia eltrica e o aproveita6

privativas7 da Unio, respectivamente. No artigo 25, encontram-se as competncias privativas dos Estados e, observe-se que, no pargrafo 1o, est disposto que so reservadas aos Estados as competncias que no lhes sejam vedadas pela Constituio. Os artigos 23 e 24, por sua vez, consagram,
mento energtico dos cursos de gua, em articulao com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergticos; c) a navegao area, aeroespacial e a infra-estrutura aeroporturia; d) os servios de transporte ferrovirio e aquavirio entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Territrio; e) os servios de transporte rodovirio interestadual e internacional de passageiros; f) os portos martimos, fluviais e lacustres; XIII organizar e manter o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica do Distrito Federal e dos Territrios; XIV organizar e manter a polcia civil, a polcia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistncia financeira ao Distrito Federal para execuo de servios pblicos, por meio de fundo prprio; XV organizar e manter os servios oficiais de estatstica, geografia, geologia e cartografia de mbito nacional; XVI exercer a classificao, para efeito indicativo, de diverses pblicas e de programas de rdio e televiso; XVII conceder anistia; XVIII planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades pblicas, especialmente as secas e as inundaes; XIX instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos e definir critrios de outorga de direitos de seu uso; XX instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos; XXI estabelecer princpios e diretrizes para o sistema nacional de viao; XXII executar os servios de polcia martima, aeroporturia e de fronteiras; XXIII explorar os servios e instalaes nucleares de qualquer natureza e exercer monoplio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrializao e o comrcio de minrios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princpios e condies: a) toda atividade nuclear em territrio nacional somente ser admitida para fins pacficos e mediante aprovao do Congresso Nacional; b) sob regime de concesso ou permisso, autorizada a utilizao de radioistopos para a pesquisa e usos medicinais, agrcolas, industriais e atividades anlogas; c) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existncia de culpa; XXIV organizar, manter e executar a inspeo do trabalho; XXV estabelecer as reas e as condies para o exerccio da atividade de garimpagem, em forma associativa. 7 Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre: I direito civil, penal e do trabalho; II naturalizao, emigrao e imigrao, entrada, extradio e expulso de estrangeiros; III organizao do sistema nacional de emprego e condies para o exerccio de profisses; IV seguridade social; V diretrizes e bases da educao nacional.

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respectivamente, as competncias comuns8 e concorrentes9 entre entes federativos. H, ainda, a repartio de competncias em matria tributria, que, nos termos do artigo 150 e seguintes, prefiguram uma forma especfica de repartio de competncias. O pargrafo nico do artigo 22 permite Unio, por meio de lei complementar, delegar competncias aos Estados para legislar sobre matrias de competncia privativa da Unio, hiptese que tem ocorrido de forma bastante escassa. Cite-se, como exemplo, a Lei Complementar n. 103, de 14 de julho de 2000, que autoriza os Estados e o Distrito Federal a instituir o piso salarial a que se refere o inciso V, do art. 7o, da Constituio Federal, por aplicao do disposto no pargrafo nico do seu art. 22. Cuida-se de simples faculdade do legislador complementar federal, que, explica Gilmar Ferreira Mendes (2008, p. 818), no poder transferir a regulao integral de toda uma matria da competncia privativa da Unio, j que a delegao haver de referir-se a questes especficas. Importante, tambm, destacar que a Constituio de 1988 inclui no desenho da federao os poderes locais, chegando mesmo a declarar o Municpio como integrante da federao, nos termos dos artigos 1o e 18, conforme assinalado acima. Em que pese alguns juristas, como Jos Afonso da Silva (2004) e Luiz Pinto Ferreira (1995), argumentarem que os Municpios no integram a federao, indiscutvel que a posio
8 Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: I zelar pela guarda da Constituio, das leis, das instituies democrticas, e conservar o patrimnio pblico; II cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia das pessoas portadoras de deficincia; III promover programas que combatam as causas da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a integrao social dos grupos desfavorecidos. 9 Art. 24. Compete concorrentemente Unio, Estados e Distrito Federal: I direito tributrio, financeiro, penitencirio; II educao, cultura e ensino; III previdncia social, proteo e defesa da sade; IV assistncia jurdica e defensoria pblica; V proteo e integrao social das pessoas portadoras de deficincia; VI proteo da infncia e a juventude.

que hoje ocupam restringiu o espao de competncias dos Estados, como resultado da prpria tendncia centralizadora que se estabeleceu a partir de 193010. A propsito da incluso do municpio como ente federativo, Dallari (2006, p. 4) observa que: Um ponto que deve ser ressaltado que a Constituio inclui o Municpio entre os entes que podem exercer as competncias comuns, enumeradas no artigo 23, mas s se refere aos Estados quando admite a legislao suplementar. Como tem sido consenso na doutrina, o que existe a uma imperfeio da Constituio, pois obviamente o Municpio, exercendo as competncias comuns, dever legislar sobre a matria em relao qual for exercer concretamente a competncia. Alm disso, pelo artigo 30, inciso I, a Constituio d competncia ao Municpio para legislar sobre os assuntos de interesse local. Assim, pois, em se tratando de matria no includa na competncia exclusiva da Unio e que tenha sido objeto de norma geral federal ou mesmo estadual, se surgir a hiptese , o municpio poder legislar sobre aspectos especficos dessa mesma matria, que, a par do interesse geral, sejam de interesse local.
A posio majoritria sustenta que os Municpios gozam do status de integrantes da Federao, visto que, alm de autnomos, contando com Executivo e Legislativo prprios, contam, tambm, com o poder de auto-organizao, exercido por meio da edio de uma lei orgnica. Ademais, o artigo primeiro da Constituio em vigor afirma que a Repblica Federativa do Brasil formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal. Os que ostentam posicionamento diverso sustentam que os Municpios no participam das entidades criadas para formarem a vontade federal, em nosso caso, o Senado Federal. No dispem, alm disso, de um Poder Judicirio prprio, como a Unio e os Estados-membros, e a interveno nos Municpios situados em Estado-membro est a cargo deste. Finalmente, a competncia originria do STF para resolver conflitos entre as entidades que compem a Federao no inclui as hipteses em que o Municpio compe um dos plos da lide (MENDES, 2008).
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3. As limitaes das competncias legislativas reservadas aos Estados

O quadro descrito sucintamente acima tem limitado de forma importante a atuao dos Estados. Inicialmente, porque a competncia residual prevista no artigo 25 que privativa dos Estados, uma vez que consiste nos poderes reservados e no vedados pela Constituio Federal bastante restrita, na medida em que a Constituio da Repblica muito detalhista na definio do elenco de matrias sujeitas atuao exclusiva ou privativa da Unio, praticamente esgotando o rol de temas jurdicos de maior relevncia. Por outro lado, ao reconhecer competncias privativas para os Municpios11, a Constituio Federal acrescenta um novo elemento limitador para os Estados, pois estes j no tm mais espao para determinar a organizao dos poderes locais. A atuao legislativa dos Estados hoje est em grande medida limitada s competncias comuns e concorrentes, previstas nos artigos 23 e 24. O exerccio de tais competncias, entretanto, tambm em grande medida determinado pela Unio. O pargrafo nico do artigo 23 estabelece que lei complementar federal definir as formas de cooperao entre os entes da federao no exerccio da competncia comum, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar nacional. Por outro lado, o artigo 24 especifica as matrias no mbito da competncia concorrente entre Unio, Estados e Distrito Federal e determina no seu 1o que compete Unio editar normas gerais sobre estas matrias, normas essas que delimitam o campo de atuao dos EsArt. 30. Compete aos Municpios: I legislar sobre assuntos de interesse local; II suplementar a legislao federal e estadual no que couber; III organizar e prestar, diretamente ou sob o regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial; IV manter a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, programas de educao prescolar e de ensino fundamental; V prestar, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, servios de atendimento sade da populao.
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tados, mas que no excluem a competncia suplementar desses Estados ( 2o). Diante da inexistncia de lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa plena para atender suas peculiaridades ( 3o). Ademais, est estabelecido que a supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio ( 4o). Portanto, mesmo no mbito da competncia concorrente, que hoje compreende grande parte da atuao legislativa dos Estados, h um forte impacto das normas editadas pelo Congresso Nacional. At porque, em caso de conflito entre os entes federativos, por ocasio do exerccio de atribuies comuns, assinala Gilmar Ferreira Mendes (2008, p. 820), h de se cogitar do critrio da preponderncia de interesses, [...] em que os mais amplos (da Unio) devem preferir aos mais restritos (dos Estados)12. A esse respeito, Dallari (2006, p. 4) pondera que: Uma questo de grande importncia, por suas implicaes tericas e prticas, e que tem sido objeto de controvrsias, o sentido da expresso normas gerais, usada na Constituio, no 1o. do artigo 24, para definir a competncia legislativa da Unio, no mbito das competncias concorrentes. No tm sido raras as vezes em que, por inadvertncia ou deliberadamente, o legislador federal tem fixado normas sobre pontos particulares, de carter regional ou local, de matria sobre a qual s poderia fixar normas gerais. Nesses casos,
12 Para corroborar essa assertiva, o autor cita deciso do Ministro do STF, Celso de Mello, na AC-MC/ RR 1.255, DJ DE 22/6/2006, na qual ficou assentado o entendimento de que, concorrendo projetos da Unio Federal e do Estado-membro visando instituio, em determinada rea, de reserva extrativista, o conflito de atribuies ser suscetvel de resoluo, caso invivel a colaborao entre tais pessoas polticas, pela aplicao do critrio da preponderncia do interesse, valendo referir que, ordinariamente, os interesses da Unio revestem-se de maior abrangncia.

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aquilo que constar de lei federal e que no se caracterizar, pelo contedo, como norma geral ser inconstitucional, por exorbitncia no exerccio da competncia legislativa. O desenho atual da repartio de competncias reduz a importncia dos legislativos estaduais, que acabam por ter sua atividade preponderantemente voltada para o controle da Administrao Pblica estadual, pouco atuando em relao criao de direitos dos cidados ou s formas de exerccio de direitos fundamentais. Com efeito, a competncia privativa dos Estados resume-se a algumas matrias expressamente discriminadas pela Constituio Federal, como explorao de servios de gs canalizado e instituio de regies metropolitanas, e outras no explicitadas pelo legislador constituinte, como matrias oramentrias, criao, extino e fixao de cargos pblicos estaduais, autorizaes para alienao de imveis, criao de secretarias estaduais, organizao administrativa, judiciria e do Ministrio Pblico, da Defensoria Pblica e da Advocacia-Geral do Estado (MENDES, 2008)13. A preponderncia da Unio sobre os demais entes da federao, em especial os Estados-Membros, algo patente. O intuito de diminuir as competncias da Unio, presente na Constituinte de 1988, no se concretizou; ao contrrio, a atuao da Unio se ampliou, concentrando o planejamento nacional. Outro fator que influencia essa situao o fato de toda competncia legislativa gerar uma administrativa, no sendo, porm, a recproca verdadeira. Ou seja, os Estados, muitas vezes, possuem competncias materiais, mas no legislativas. Embora as competncias concorrentes tentem equilibrar essa situao, a Unio fica responsvel por editar normas gerais, estas
13 Gilmar Ferreira Mendes (2008, p. 819) destaca que a Constituio, no tocante a matria tributria, enumerou explicitamente a competncia dos Estados art. 155. No aspecto tributrio, a Unio que detm competncia, alm de expressa, residual, permitindose-lhe a instituio de outros tributos, alm dos enumerados para ela e para as outras pessoas polticas.

muitas vezes j presentes na Constituio, limitando a participao do Estado. Em um mbito geral, os Estados continuaram em sua posio inquietante, pois os Municpios fortaleceram-se, alcanado o seu reconhecimento como ente federativo, ao mesmo tempo em que a Unio ampliou suas competncias. Pode-se dizer que a Constituio brasileira de 1988 pouco poder reservou aos Estados, o que se reflete nas Constituies Estaduais, que na verdade no realizam mais do que transcrever o texto da Constituio Federal, caracterizando, assim, uma forma federativa muito concentrada em torno da Unio, parecendo os Estados, muitas vezes, meros coadjuvantes da Constituio, ao contrrio do que se poderia esperar, por serem estes entidades federativas. A Constituio de 1988 atribuiu Unio Federal um amplo arco de competncias legislativas privativas, competindo legislar, entre outras matrias, sobre direito civil, processual, trabalhista, guas, sistema monetrio, trnsito, cidadania, normas gerais de licitao e contrato, diretrizes e bases da educao, entre outros. O rol contido no artigo 22 da Constituio, no entanto, no deve ser tido como exaustivo, visto que h ainda diversas competncias legislativas da Unio elencadas no artigo 48. Alm disso, explica Fernanda Menezes de Almeida (1991, p. 105,106), citada por Gilmar Ferreira Mendes (2008, p. 818), numerosas disposies constitucionais carecem de leis integradoras de sua eficcia, sendo muitas de tais leis, pela natureza dos temas versados, indubitavelmente de competncia da Unio, como as leis para o desenvolvimento de direitos fundamentais como a que prev a possibilidade de quebra de sigilo das comunicaes telefnicas (art. 5o, XII) ou a que cuida da prestao alternativa em caso de objeo de conscincia (art. 5o, VIII). Do mesmo modo, sero federais as leis que organizam a seguridade social (art. 194, pargrafo nico) e que viabilizam o desempenho da competncia material privativa da Unio.
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So parcas as possibilidades de atuao dos legislativos estaduais, em face do desenho pouco favorvel que a Constituio lhes conferiu no que tange repartio de competncias legislativas. O legislador constituinte indubitavelmente conferiu nfase ao Legislativo federal ao atribuir Unio competncia para legislar sobre os assuntos mais relevantes e de interesse comum vida social no Pas nos seus vrios rinces (MENDES, 2008, p. 818). Essa situao reflete a formao histrica de nossa federao. De acordo com Jos Afonso da Silva (2004, p. 101,102), [...] os limites da repartio de poderes dependem da natureza e do tipo histrico da federao. Numas, a descentralizao mais acentuada, dando-se aos Estados-membros competncias mais amplas, como nos Estados Unidos da Amrica do Norte. Noutras, a rea de competncia da Unio mais dilatada, restando reduzido campo de atuao aos Estados, como o Brasil no regime da Constituio de 1967-1969, que construiu mero federalismo nominal. Embora tenha buscado resgatar o princpio federalista, ao estruturar um sistema de repartio de competncias que [tentasse] refazer o equilbrio das relaes entre o poder central e os poderes estaduais e municipais, o Estado federal brasileiro continua sendo, em grande medida, uma federao do tipo centrfuga (SILVA, 2004, p. 102).

4. A separao de poderes e o princpio da simetria

Alm da diviso de competncia entre as entidades que compem a Federao, a Constituio Federal determina a distribuio de funes no mbito de cada unidade, o que tradicionalmente chamamos de tripartio dos Poderes. O princpio da separao de poderes ou de funes do Estado tem sido um dos princpios fundamentais da democracia moderna.
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Esto consagradas no livro escrito por Montesquieu e publicado em 1748, O esprito das leis, a diviso e a distribuio clssicas dos poderes estatais. em seu livro que o autor considera a exigncia de se tripartir os poderes estatais em rgos diferenciados. Montesquieu explicita a necessidade da separao de poderes no Captulo V do Livro Dcimo-Primeiro de sua obra, vindo a fazer a distino entre os poderes Executivo, Legislativo e Judicirio.14 Dessa forma, estava elaborada a ideia da separao de poderes preconizada por Montesquieu por meio de seu princpio, que se tornou alicerce dos Estados Democrticos de Direito, garantia das liberdades e direitos dos cidados e consagrado, praticamente, em todas as constituies modernas. A teoria da tripartio de poderes foi que lanou bases para o desenvolvimento do princpio de freios e contrapesos, utilizado pelos fundadores da Repblica norte-americana, em meados do sculo XVIII, e foi nos Estados Unidos da Amrica que ela adquiriu a sua feio constitucional contempornea por seus fundadores, James Madison, Thomas Jefferson, George Washington, Alexander Hamilton e John Adams, denominados Os federalistas. Assim, como Montesquieu, os federalistas sustentavam ser necessria a transferncia do poder das mos de apenas uma pessoa ou rgo para os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio. Com o poder distribudo em trs rgos, a sociedade poderia viver em um Estado sem opresso e leis tirnicas, sendo asseguradas a liberdade
14 De acordo com Montesquieu (1979, p. 143), h, em cada Estado, trs espcies de poderes: o poder legislativo, o poder executivo das coisas que dependem do direito das gentes, e o executivo das que dependem do direito civil. Pelo primeiro, o prncipe ou magistrado faz leis por certo tempo ou para sempre e corrige ou ab-roga as que esto feitas. Pelo segundo, faz a paz ou a guerra, envia ou recebe embaixadas, estabelece a segurana, previne as invases. Pelo terceiro, pune os crimes ou julga as querelas dos indivduos. Chamaremos este ltimo o poder de julgar e, o outro, simplesmente o poder executivo do Estado.

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dos cidados e a garantia dos direitos individuais, pois a fiscalizao do poder pelo poder resguardaria o prprio Estado dos efeitos malficos de uma tirania. A feio dada Constituio norteamericana pelos seus fundadores influenciou de forma significativa a elaborao das constituies brasileiras, a citar como exemplos as Constituies de 1891, 1934, 1946 e a atual Constituio de 1988, que tm em seu mago a garantia dos direitos individuais e coletivos, a organizao e a limitao dos poderes estatais. Mesmo que um rgo exera atribuio ordinariamente conferida a outro rgo, isso no implicaria violao ao princpio da separao de poderes, desde que autorizado e estabelecido dentro dos moldes constitucionais. Nesse sentido, o princpio da separao de poderes vem reafirmar que a atribuio das funes do Estado a rgos distintos, interpenetrando uns nos outros, garante o equilbrio mtuo destes luz dos paradigmas do Estado Democrtico de Direito. O princpio da separao de poderes assegura, ainda, a importncia de um poder exercer o controle em relao a outro, porm, evitando qualquer tipo de atividade exorbitante. S possvel viver em um Estado realmente Democrtico de Direito com a limitao do poder pelo poder, a fim de, ao se coibirem abusos, assegurar-se a liberdade dos indivduos. A atual Constituio brasileira de 1988 consagra o princpio da separao de poderes de Montesquieu em seu artigo 2o, ao estabelecer que: so poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio. Embora a atividade dos trs Poderes interrelacione-se, num sistema de freios e contrapesos, busca da harmonia necessria realizao do bem da coletividade e para evitar o arbtrio e o desmando de um em detrimento do outro, a regra constitucional da indelegabilidade das funes
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orgnicas do Estado. Em razo da referida regra, explicam Nelson Nery Jnior e Rosa Maria de Andrade Nery (2006, p. 120), o poder titular da funo tpica, que o designa e o distingue, no pode transferi-la aos outros dois, de modo que no dado a nenhum dos poderes do Estado intercambiar entre si suas funes inerentes. As hipteses de delegao tm que estar previstas na Constituio, da podermos afirmar que so independentes. Gilmar Ferreira Mendes (2008, p. 812) aponta que a tripartio de poderes tornou-se matriz das mais invocadas em ao direta de inconstitucionalidade, para a invalidao de normas constitucionais e infraconstitucionais dos Estados-membros. Segundo o mencionado autor, [...] a exuberncia de casos em que o princpio da separao de Poderes cerceia toda a criatividade do constituinte estadual levou a que se falasse num princpio da simetria, para designar a obrigao do constituinte estadual de seguir fielmente as opes de organizao e de relacionamento entre os poderes acolhidas pelo constituinte federal (MENDES, 2008, p. 813-814). O princpio da simetria, contudo, tal como outros princpios, no deve ser compreendido como algo absoluto, visto que nem todas as normas que regem o Poder Legislativo da Unio so de absoro necessria pelos Estados. De acordo com Mendes (2008, p. 813,814), as normas de observncia obrigatria pelos Estados so as que refletem o inter-relacionamento entre os Poderes. Assim, exemplifica o autor, com base na jurisprudncia do STF, os mecanismos de freios e contrapesos, isto , de controle recproco entre os Poderes, devem guardar estreita similaridade com os previstos na Constituio de 1988. Nesse sentido, a adoo de medidas parlamentaristas pelo Estado-membro, quando no mbito da Unio se acolhe o presidencialismo, tambm imprpria, por ferir o
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princpio da separao de Poderes, como desenhado pelo constituinte federal15. No seria possvel, de igual modo, a imposio, por uma Constituio Estadual, do dever de o prefeito municipal comparecer perante a Cmara dos Vereadores.

5. A produo legislativa da Assembleia Legislativa de Minas Gerais

Pesquisando a produo legal da Assembleia Legislativa de Minas Gerais (ALMG), constatamos que, entre 1989 e 21 de junho de 2006 portanto, em um contexto de nova realidade constitucional federal e estadual , dos projetos de lei que tiveram sua tramitao encerrada16, 774 receberam parecer de inconstitucionalidade17 da Comisso de Constituio e Justia da Casa.
15 Durante a vigncia da Constituio de 1946, explica lvaro Ricardo de Souza Cruz (2004, p. 288), o STF aprovou diversas representaes interventivas contra artigos de Constituies Estaduais (Rio Grande do Sul, Cear e Alagoas) supostamente violadoras de princpios estruturantes da Repblica brasileira, entre eles o princpio do Presidencialismo. Desse modo, quaisquer normas que de alguma maneira subordinassem a ao do Executivo ao Legislativo eram taxadas de parlamentaristas e, portanto, violadoras da Constituio Federal, sendo prontamente consideradas pelo STF como inconstitucionais, o que viabilizava a interveno federal. 16 Um projeto de lei estadual pode ter sua tramitao encerrada pelas seguintes razes: a) foram arquivados definitivamente (retirados pelo autor ou outro motivo); b) foram rejeitados pelo plenrio; ou c) no foram transformados em norma jurdica, por terem recebido parecer de inconstitucionalidade da Comisso de Constituio e Justia da Casa. 17 H razovel polmica na doutrina relativa ao controle de constitucionalidade. Pode-se falar de duas modalidades: a repressiva e a preventiva. O controle repressivo exercido pelo Poder Judicirio aps a edio de norma e aceito consensualmente pelos doutrinadores. O controle preventivo, por sua vez, exercido pelo Poder Legislativo por meio da Comisso de Constituio e Justia na tramitao da proposio de lei e pelo Poder Executivo pela aposio de veto proposio de lei e no aceito por muitos doutrinadores. H inmeros trabalhos sobre o assunto, dentre eles citam-se: Azevedo (2002), Barbosa (1999), Bastos (2001), Beneton (2003), Bernardes Jnior (2003), Dutra (2003), Fiuza (1999), Mendes (1997), Nassif (1996), Veloso (2003) e Horta (2007).

No quadro 1, relacionamos, por tema, os 774 projetos de lei que receberam pareceres de inconstitucionalidade. Pode-se observar que cerca de 36,5% dos pareceres de inconstitucionalidade emitidos pela CCJ recaram sobre temas como trnsito e transporte (13,6% do total), Administrao Pblica, servidores pblicos e previdncia social (11,8%) e educao, cultura, esporte, lazer e turismo (11,1% do total). No primeiro caso (trnsito e transporte), trata-se de matria reservada competncia legislativa privativa da Unio Federal (art. 22, XI, CF). Relativamente ao segundo tema que mais recebeu pareceres de inconstitucionalidade (Administrao Pblica, servidores pblicos e previdncia social), conforme vimos, trata-se de competncia privativa estadual no explicitada na Constituio Federal18. Finalmente, o terceiro tema (educao, cultura, esporte, lazer e turismo) acha-se inserido no rol das competncias legislativas concorrentes entre Unio, Estados e Distrito Federal (art. 24, IX, CF). Relativamente aos projetos de lei em tramitao no perodo pesquisado (quadro 2), cerca de 336 receberam parecer de inconstitucionalidade da Comisso de Constituio e Justia. Curiosamente, pudemos constatar que cerca de 36,7% dos pareceres da CCJ recaram sobre trnsito e transporte (13,6%), Administrao Pblica, servidores pblicos e previdncia social (13,6% do total) e educao, cultura, esporte, lazer e turismo (9,5%), percentual semelhante ao encontrado nos projetos de lei com tramitao encerrada (36,5%). Deve-se salientar o percentual mais elevado (8,2%) de projetos relacionados tributao, matria que
18 A competncia privativa dos Estados-membros no explicitada pela Constituio engloba matrias oramentrias, criao, extino e fixao de cargos pblicos estaduais, autorizaes para alienao de imveis, criao de secretarias estaduais, organizao administrativa, judiciria e do Ministrio Pblico, da Defensoria Pblica e da Advocacia-Geral do Estado (MENDES, 2008). O tema previdncia social, por seu turno, insere-se na competncia legislativa concorrente de Unio, Estados-membros e Distrito Federal.

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Quadro 1 Projetos de lei com tramitao encerrada Assembleia Legislativa de Minas Gerais parecer de inconstitucionalidade da Comisso de Constituio e Justia 1989/2006
Participao no total Total de pareceres de de pareceres de inconstitucionalidade inconstitucionalidade emitidos pela CCJ Trnsito e transporte 105 13,6% Administrao Pblica, servidores pblicos e Previdncia 91 11,8% Educao, cultura, esporte, lazer e turismo 86 11,1% Imvel 58 7,5% Tributao 47 6,1% Sade e saneamento 46 5,9% Direitos e garantias fundamentais 39 5,0% Segurana 30 3,9% Defesa do consumidor 24 3,1% Fiscalizao financeira e oramento 23 3,0% Utilidade pblica 23 3,0% Denominao 19 2,5% Meio Ambiente e energia 19 2,5% Ao Social 18 2,3% Justia (Poder Judicirio) 18 2,3% Propaganda 14 1,8% Desenvolvimento regional 13 1,7% Homenagem 13 1,7% Agropecuria e poltica fundiria 12 1,6% Fundo estadual 9 1,2% Poder Legislativo 9 1,2% Recursos hdricos 8 1,0% Limite geogrfico 6 0,8% Habitao 1 0,1% Outros 43 5,6% Total 774 100% Fonte: Quadro elaborado a partir de informaes fornecidas pelo setor de pesquisa da Assembleia Legislativa de Minas Gerais. Observao: as categorias dos assuntos dos projetos de lei foram estabelecidas considerando a indexao temtica adotada pela Assemblia. Tema

Quadro 2 Projetos de lei tramitando Assembleia Legislativa de Minas Gerais parecer de inconstitucionalidade da Comisso de Constituio e Justia 1989/2006
Participao no total Total de pareceres de de pareceres de inconstitucionalidade inconstitucionalidade emitidos pela CCJ Trnsito e transporte 46 13,6% Administrao Pblica, servidores pblicos e Previdncia 46 13,6% Educao, cultura, esporte, lazer e turismo 32 9,5% Tributao 28 8,2% Imvel 26 7,9% Sade e saneamento 26 7,6% Desenvolvimento regional 19 5,7% Utilidade pblica 17 5,1% Defesa do consumidor 17 5,0% Direitos e garantias fundamentais 16 4,7% Denominao 13 4,0% Habitao 12 3,5% Meio Ambiente e energia 6 1,9% Ao Social 5 1,6% Justia (Poder Judicirio) 4 1,3% Segurana 3 0,9% Agropecuria e poltica fundiria 3 0,9% Fiscalizao financeira e oramento 2 0,6% Poder Legislativo 2 0,6% Recursos hdricos 2 0,6% Fundo estadual 1 0,3% Propaganda 1 0,3% Homenagem 0 0,0% Limite geogrfico 0 0,0% Outros 9 2,8% Total 336 100% Fonte: Quadro elaborado a partir de informaes fornecidas pelo setor de pesquisa da Assembleia Legislativa de Minas Gerais. Observao: as categorias dos assuntos dos projetos de lei foram estabelecidas considerando a indexao temtica adotada pela Assembleia. Tema

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figura no rol das competncias legislativas concorrentes de Unio, Estados e Distrito Federal (art. 24, I, CF). Conforme assinalamos, a atuao legislativa dos Estados est, em grande medida, limitada s competncias concorrentes (artigo 24 da Constituio Federal). Todavia, mesmo no mbito da competncia concorrente, que hoje compreende grande parte da atuao legislativa dos Estados, h um forte impacto das normas editadas pelo Congresso Nacional. Do levantamento feito a partir da produo legislativa da ALMG, constatamos que algumas das leis estaduais editadas no exerccio da competncia concorrente; a) ao disporem sobre as matrias elencadas no artigo 24, adentraram em matria de competncia privativa da Unio; ou b) conflitavam com leis federais pr-existentes e que dispunham sobre normas gerais. O parecer dado pela Comisso de Constituio de Justia da ALMG ao Projeto de Lei no 3.260/2006 bastante elucidativo sobre as hipteses acima mencionadas de conflito de competncia entre Unio e Estados. O aludido projeto pretendia obrigar os fabricantes e os distribuidores de bebidas alcolicas a inserir, nas embalagens do produto, as expresses proibida a venda a menores de 18 anos e o uso abusivo desta substncia causa diversos males sade. V-se que o referido projeto foi elaborado com base na competncia concorrente da Unio, Estados e Distrito Federal para legislar sobre consumo (artigo 24, V) e proteo e defesa da sade (artigo 24, XII). Todavia, o aludido projeto recebeu parecer de inconstitucionalidade da Comisso de Constituio e Justia da ALMG, ao argumento de que, no exerccio de sua competncia privativa para editar normas sobre propaganda comercial (artigo 22, XXIX), a Unio editou a lei federal no 9.294/96, que dispe sobre restries ao uso e propaganda de bebidas alcolicas, medicamentos, etc., disciplinando a rotulagem dos produtos dessa natureza e determinando a incluso
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da expresso Evite o consumo excessivo de lcool nas embalagens das bebidas. Note-se que, ao editar a referida norma, a Unio tambm fez uso da competncia concorrente para legislar sobre consumo e proteo e defesa da sade, esgotando, pois, a possibilidade de qualquer Legislativo estadual vir a suplementar a matria versada na citada lei federal. Podemos tambm citar o parecer recebido pelo Projeto de Lei no 2.645/05, que dispunha sobre mecanismos facilitadores do acesso dos cidados aos bancos de dados dos rgos de proteo e defesa do consumidor do Estado. O referido projeto tambm foi elaborado com base na competncia concorrente da Unio, Estados e Distrito Federal para legislar sobre consumo (artigo 24, V) e responsabilidade por dano ao consumidor (artigo 24, VIII). Todavia, o aludido projeto recebeu parecer de inconstitucionalidade da Comisso de Constituio e Justia da ALMG, ao argumento de que o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor, criado pelo Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei Federal no 8.078/90), teria delegado ao Departamento de Proteo e Defesa do Consumidor, rgo do Ministrio da Justia, a competncia para planejar, elaborar, propor, coordenar e executar a poltica nacional de proteo ao consumidor. J existiria em mbito federal, portanto, o Sistema Nacional de Informaes de Defesa do Consumidor, programa que integra em rede as aes e informaes relativas a essa matria, formando um todo harmnico para proteo estratgica e qualificada dos consumidores do Pas.

6. A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal

No mbito do Supremo Tribunal Federal, constatamos, a partir da anlise da jurisprudncia do Tribunal, o questionamento de leis estaduais que, de forma inconstitucional, teriam adentrado na competncia privativa da Unio ou na
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competncia concorrente do legislador federal para editar normas gerais. Nesse sentido, podemos citar a deciso proferida na Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 3.645/PR, ajuizada pelo Partido da Frente Liberal (PFL) em face do Governador e da Assembleia Legislativa do Estado do Paran, questionando a constitucionalidade da Lei estadual n. 14.861/05, a qual tinha por escopo regulamentar o direito informao quanto aos alimentos e ingredientes alimentares que contivessem ou que fossem produzidos a partir de organismos geneticamente modificados. Temos tambm aqui uma lei redigida pelo Legislativo paranaense versando sobre consumo (artigo 24, V) e responsabilidade por dano ao consumidor (artigo 24, VIII). Para a Ministra Ellen Gracie, relatora da aludida ADI, a lei estadual em comento tratava de assunto j disciplinado na Lei federal de Biosegurana e Biotecnologia (Lei n. 11.105/05), conflitando, ainda, com o Decreto Regulamentador (Decreto Federal n. 5.591/05). Ambos j teriam disciplinado, de acordo com a Ministra, de forma genrica, a produo e comercializao de organismos geneticamente modificados. Segundo Ellen Gracie, ainda que tratando de consumo e proteo e defesa da sade, o diploma legal impugnado teria procedido com regulamentao paralela e explicitamente contraposta legislao federal vigente, extrapolando, pois, a competncia concorrente suplementar de que dispem os Estados. Em suma, no seria possvel que, no uso de sua competncia residual, o Legislativo paranaense afastasse, com a aplicao da lei impugnada, a aplicao das normas federais de carter geral, que foram editadas para a soluo de um problema que visivelmente transcende a esfera dos Estados considerados singularmente. Podemos tambm citar a Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 3.098/SP, proposta pelo Governador do Estado de So Paulo, questionando a constitucionalidade da Lei estadual n. 10.860/01, que estabele166

cia requisitos para a criao, autorizao de funcionamento, avaliao e reconhecimento dos cursos de graduao na rea da sade de instituies pblicas e privadas, atribuindo ao Conselho Estadual de Sade a competncia de emitir parecer conclusivo sobre a necessidade social dos cursos em questo. Para o requerente, o legislador paulista teria usurpado a competncia privativa da Unio para legislar sobre diretrizes e bases da educao nacional (artigo 22, inciso XXIV), bem como o disposto no artigo 209 da Constituio, que determina ser livre o ensino de iniciativa privada se atendidos dois requisitos: o cumprimento das normas gerais da educao nacional e a obteno de autorizao e avaliao de qualidade pelo Poder Pblico. Antes de votar, o Ministro relator, Carlos Velloso, explicou que, quando duas entidades polticas como, por exemplo, a Unio e os Estados tm competncia para legislar sobre a mesma matria, temse competncia concorrente que pode ser cumulativa ou no-cumulativa (suplementar). Segundo ele, cabe ao Estado-membro, no uso da competncia suplementar, preencher os vazios da lei que dispe sobre normas gerais, a fim de afeio-la s peculiaridades locais. Alm disso, uma vez inexistente a lei federal dispondo sobre normas gerais, compete ao legislador estadual exercer a competncia legislativa plena para atender s suas peculiaridades. Para Velloso, no caso da ADI em questo, a lei estadual impugnada teria ido alm do exerccio da competncia concorrente suplementar, tendo em vista que a questo j se achava disciplinada pela Lei federal de Diretrizes e Bases da Educao (Lei 9.394/96). Outro caso de lei estadual que, de forma inconstitucional, teria adentrado na competncia privativa da Unio foi apreciado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 1.893/RJ, relatada pelo Ministro Carlos Velloso. Em sua pea exordial, a ConfedeRevista de Informao Legislativa

rao Nacional da Industria (CNI) argiu a inconstitucionalidade da Lei estadual n. 2.702/97, editada, segundo informao prestada pela Assembleia do Estado do Rio de Janeiro, no exerccio da competncia concorrente dos Estados para legislar em matria de proteo do meio ambiente do trabalho (CF, art. 24, VI). A referida lei determinava, em seu art. 3o, a fixao de padres de qualidade ambiental ocupacional por parte dos rgos estaduais de sade e meio ambiente, os quais, dispunha o art. 4o, deveriam ser obedecidos por empresas e instituies responsveis por atividades efetiva ou potencialmente causadoras de poluio ocupacional, sob pena de advertncia, multas e interdio (art. 8o). De acordo com a requerente, as normas veiculadas pela referida lei teriam violado a competncia exclusiva da Unio para legislar sobre direito do trabalho (art. 22, I, CF), a competncia [privativa] da Unio para organizar, manter e executar a inspeo do trabalho, prevista no art. 22, XXIV, alm de ter excedido os limites da colaborao na proteo do meio ambiente de trabalho, previsto no art. 200, VIII, da Constituio19. Em seu voto, acompanhado pelos demais Ministros do Tribunal, Carlos Velloso julgou procedente a Ao Direta de Inconstitucionalidade, mantendo, portanto, a deciso que havia deferido o pedido de suspenso cautelar da referida lei. Naquela ocasio, o Tribunal j havia se manifestado no sentido de que o gnero meio ambiente, em relao ao qual vivel a competncia em concurso da Unio, dos Estados e do Distrito Federal, a teor do disposto no artigo 24, inciso VI, da Constituio Federal, no abrange o ambiente de trabalho, sendo, portanto, inadmissvel a fiscalizao do local por autoridade estadual, com imposio de multa. Em
Art. 200. Ao sistema nico de sade compete, alm de outras atribuies, nos termos da lei: [...] VIII colaborar na proteo do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho.
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outros termos, a matria disciplinada pela lei impugnada poltica de qualidade ambiental ocupacional e de proteo da sade do trabalhador no era contemplada pela competncia concorrente prevista no inciso VI do art. 24 mas, sim, pelo art. 22, I, da Constituio. Afinal, destacou em seu parecer o ento Procurador-Geral da Repblica, Geraldo Brindeiro: os temas atinentes segurana e sade do trabalhador esto insertos no contedo do Direito do Trabalho, somente podendo ser objeto da legislao estadual em caso de delegao de competncia da Unio para os Estados, por meio de lei complementar.

7. Consideraes finais
Analisando a repartio de competncias efetuada pelo legislador constituinte de 1988, possvel constatar ser diminuta a importncia dos legislativos estaduais, cuja atividade est preponderantemente voltada para o controle da Administrao Pblica estadual, pouco atuando em relao criao de direitos dos cidados ou s formas de exerccio de direitos fundamentais. Esse um dado preocupante, posto que a autonomia das entidades federadas emana, em grande parte, da repartio de competncias e da distribuio constitucional de poderes, a fim de possibilitar o exerccio e desenvolvimento de sua atividade normativa. No Brasil, a competncia privativa dos Estados poderes reservados e no vedados pela Constituio Federal por demais restrita, visto que Unio compete, no uso de suas atribuies legislativas privativas, legislar sobre os assuntos mais relevantes e de interesse comum vida social do pas. Alm disso, na medida em que reconheceu aos Municpios competncias privativas, a Constituio Federal acrescentou um novo elemento limitador para os Estados, pois esses j no tm mais espao para determinar a organizao dos poderes locais.
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Diante desse quadro, a competncia privativa dos Estados resume-se a algumas matrias expressamente discriminadas pela Constituio Federal, entre as quais explorao de servios de gs canalizado e instituio de regies metropolitanas, e outras no explicitadas pelo legislador constituinte, em sua maior parte vinculadas ao funcionamento da Administrao Pblica (oramento, cargos pblicos, organizao administrativa). Eis a razo de a atividade legislativa dos Estados estar, em grande medida, limitada ao exerccio das competncias comuns (materiais) e concorrentes (legislativas). Entretanto, mesmo nessa esfera de competncias, h predomnio da Unio, uma vez que, no que tange ao exerccio da competncia comum, cabe ao legislador federal, mediante lei complementar, definir as formas de cooperao entre os entes da federao. Relativamente ao exerccio da competncia concorrente: a) compete Unio editar normas gerais, delimitando, portanto, o campo de atuao dos legislativos estaduais, aos quais resta suplementar a legislao federal; b) compete aos Estados editar normas gerais, se inexistente a lei federal nesse sentido, para atender s suas peculiaridades; no entanto, a supervenincia de lei da Unio dispondo sobre normas gerais suspende a eficcia de lei estadual, no que lhe for contrria. Em suma, mesmo no mbito da competncia concorrente, que corresponde ao grosso da atuao legislativa estadual, h um forte impacto das normas editadas pelo Congresso Nacional. Ademais, nos casos em que h conflito entre os entes federativos em razo do exerccio de atribuies comuns, em razo do critrio da preponderncia de interesses, os interesses da Unio, por serem mais amplos, preponderam sobre os dos Estados, de mbito mais restrito. Da anlise elaborada sobre a produo legislativa da Assembleia Legislativa de Minas Gerais, entre 1989 e 2006, constatamos que, relativamente s leis estaduais
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editadas no exerccio da competncia concorrente, algumas adentraram em matria de competncia privativa da Unio e outras conflitavam com leis federais pr-existentes e que dispunham sobre normas gerais. No mbito do Supremo Tribunal Federal, por outro lado, constatamos, a partir da anlise dos julgados do Tribunal, que algumas leis estaduais foram impugnadas porque ou teriam adentrado na competncia privativa da Unio, ou na competncia concorrente do legislador federal para editar normas gerais. Tais constataes corroboram a assertiva de que, em razo da preponderncia da Unio, materializada na concentrao de poderes proporcionada pela repartio de competncias feita pela Constituio Federal, a federao brasileira continua sendo, em grande medida, uma federao do tipo centrfuga. A reverso dessa tendncia, acreditamos, depende da reviso da sistemtica adotada pelo constituinte para atribuir as competncias aos entes federativos. O redesenho dessa sistemtica dever ampliar o leque de competncias legislativas e materiais dos Estados membros e do Distrito Federal, permitindo-lhes legislar sobre uma gama maior de temas que digam respeito criao de direitos dos cidados ou s formas de exerccio de direitos fundamentais, a respeito dos quais a Unio tem legislado no uso de sua competncia privativa e/ou concorrente (edio de normas gerais). Referncias
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Revista de Informao Legislativa

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