ASPECTOS DA EXECUO CONTRA A FAZENDA PBLICA

AGENOR DE SOUZA SANTOS SAMPAIO NETO Professor do Curso de Direito da UEFS. Advogado. Especialista em Direito Processual Civil

RESUMO
O artigo aborda os aspectos da Fazenda Pblica em Juzo. Uma vez situado a matria no ordenamento jurdico, aborda-se todo o procedimento da execuo contra a Fazenda Pblica, desde o ajuizamento da execuo at o recebimento do crdito pelo exequente. Tambm levanta-se e discute-se as principais controvrsias sobre o tema, sendo tambm enfocado a questo do atraso no pagamento do precatrio e seus consectrios, bem como a demora na entrega da prestao jurisdicional, sendo sugerido mudanas na legislao, a par inclusive do estudo do tema no direito comparado, onde evidencia-se as formas de procedimentos desta execuo em diversos pases. Por fim, o tema tratado sob a tica da jurisprudencial onde levanta-se julgados referente s questes de maior controvrsia, sendo recomendado a especializao de rgos dos tribunais sees, turmas, cmaras com o objetivo de apreciar os recursos dos feitos referente Fazenda Pblica. ABSTRACT The article analyzes some aspects of litigation involving public administration. Thus, the procedure of constriction, seizure and other subjects are examined. After that, the author seeks to discuss judicial decisions and comparative experiences about this subject. PALAVRA CHAVE: EXECUO - FAZENDA PBLICA PRECATRIO - EMBARGOS - CRDITO KEY WORDS ENFORCEMENT PUBLIC ADMINISTRATION APPEAL CREDIT

1 - INTRODUO Antes mesmo de adentrar, no cerne do assunto, qual seja a execuo por quantia certa contra a Fazenda Pblica, curial, em breves palavras, seja fixado o conceito de Fazenda Pblica, assim o fazendo pela seara constitucional. Com efeito, a CF fixa a organizao da Federao, como constituda por entidades estatais, que so pessoas jurdicas de direito pblico, com autonomia poltica, administrativa e financeira, sendo enumerados unicamente a Unio, os Estados-membros, os Municpios e o Distrito Federal.

Da que no dizer do administrativista Hely Lopes Meirelles (1994:621): A administrao Pblica quando ingressa em Juzo por qualquer de suas entidades estatais, por suas autarquias, por suas fundaes pblicas ou por seus rgos que tenham capacidade processual, recebe a designao tradicional de Fazenda Pblica, porque o seu errio que suporta os encargos patrimoniais da demanda. Sendo assim, a expresso Fazenda Pblica est ligada intimamente a um estado financeiro, ao tesouro pblico, sendo que a sua extenso no s compreende a Unio, como tambm os Estadosmembros, os Municpios e o Distrito Federal. No tocante representao em juzo da Fazenda Pblica Federal, estadual, municipal e do Distrito Federal, em regra, de responsabilidade de seus procuradores ou advogados constitudos para tal mister, ex vi legis, do art. 12, I e II do CPC.

2 - PROCEDIMENTO E CONTROVRSIAS No que concerne ao ordenamento jurdico ptrio, a execuo por quantia certa contra a Fazenda Pblica regulada pelo art. 100 da CF, alm dos arts. 730 e 731 do CPC. Seno observe:

CF Art. 100. exceo dos crditos de natureza alimentcia, os pagamentos devidos pela Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, em virtude de exclusivamente na ordem cronolgica de sentena judiciria, far-se-o

apresentao dos precatrios e conta dos crditos respectivos, proibida a designao de casos ou de pessoas nas dotaes oramentrias e nos crditos adicionais abertos para este fim.
1. obrigatrio a incluso, no oramento das entidades de direito pblico, de verba necessria ao pagamento de seus dbitos constantes de precatrios judicias, apresentados at 1 de julho, data em que tero atualizados seus valores, fazendo-se o pagamento at o final do exerccio seguinte. 2. As dotaes oramentrias e os crditos abertos sero consignados ao Poder Judicirio, recolhendo-se as importncias respectivas repartio competente, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir a deciso exequenda determinar o pagamento, segundo as possibilidades do depsito, e autorizar, a requerimento do credor exclusivamente para o caso de preterimento de seu direito de precedncia, o sequestro da quantia necessria satisfao do dbito. 3. O disposto no caput deste artigo, relativamente expedio do precatrio, no se aplica aos pagamentos de obrigaes definidas em lei como de pequeno valor que a Fazenda Federal, Estadual e Municipal deva fazer em virtude de sentena judicial transitada em julgado. CPC. Art. 730. Na execuo por quantia certa contra a Fazenda Pblica, citar-se- a devedora para opor embargos em dez (10) dias; se esta no os opuser, no prazo legal, observar-se-o as seguintes regras: I o juiz requisitar o pagamento por intermdio do presidente do tribunal competente;

II far-se- o pagamento na ordem de apresentao do precatrio e conta do respectivo crdito. CPC. Art. 731. Se o credor for preterido no seu direito de preferncia, o presidente do tribunal, que expediu a ordem, poder, depois de ouvido o chefe do Ministrio Pblico, ordenar o seqestro da quantia necessria para satisfazer o dbito.

Registre-se que, sendo peculiar aos bens pblicos a condio de inalienabilidade, da qual decorre a impenhorabilidade, tal situao impe-se que a execuo por quantia certa contra a Fazenda Pblica tenha um procedimento diferenciado, com medidas especiais, tendo em vista que a expropriao de bens no possvel. Da decorre a insero no Pergaminho Processual Civil dos arts. 730 e 731, que disciplinam no entender de Vicente Greco Filho (1995:94): Uma forma de execuo imprpria, porque no tem as caractersticas de substituio pela atividade jurisdicional da atividade desejada pelas partes. Jos Carlos Barbosa Moreira (1996:301) vai mais alm ao aduzir que Da submeter a prpria Constituio da Repblica a disciplina especial, no art. 100, o pagamento ao credor, para o qual, no se contando com o produto da arrematao, como em regra sucede, necessrio recorrer a outros meios. Portanto, a execuo por quantia certa contra entidades pblicas ocorre, atravs de simples requisio de pagamento, precatrio, feita entre o Poder Judicirio e o Poder Executivo, ante ao disposto nos arts. 730 e 731 do CPC. Precatrio, do Latim, "deprecare", que significa "pedir", "requisitar" - uma das palavras que o vernculo destinou, atravs dos tempos, ao uso eminentemente jurdico. Ela define um instrumento jurdico de grande utilidade para acertos de contas financeiras entre o Estado e os cidados (ou suas empresas). O procedimento realiza-se da seguinte maneira: ajuizada a ao executiva, a citao da Fazenda ocorrer sem cominao de penhora, limitando-se ao chamamento para opor embargos no prazo de 10 (dez) dias. Em no ocorrendo a oposio de embargos, ou sendo estes rejeitados, o juiz, atravs do Presidente do seu Tribunal, expedir a requisio de pagamento, que tem o nome de precatrio. Da surge a concluso de que o magistrado no requisita diretamente o pagamento, mas dirige-se, a requerimento do credor, ao Presidente do Tribunal, cabendo ao presidente formular a requisio Fazenda Pblica executada. obrigatria a incluso no oramento da verba necessria ao pagamento dos dbitos constantes dos precatrios apresentados at 1 de julho do ano anterior.

Sendo assim, obrigam-se a entidades de direito pblico a reservar, nos respectivos oramentos, dotaes suficientes para atender, em cada exerccio financeiro, aos pagamentos dos dbitos que lhes sejam comunicados at o dia 1 de julho do exerccio anterior, consoante inteligncia do 1 do art. 100 da CF. Quanto fixao da data de 1 de julho, esta explica-se pelo escopo de possibilitar a adoo de medias relacionadas com a elaborao oramentria, que se procede no segundo semestre. Caso o credor seja preterido no seu direito de preferncia, mediante pagamento direto pela Fazenda a outro exeqente, ter a faculdade de requerer ao Presidente do Tribunal que expediu a ordem de pagamento que, aps a ouvida do Procurador Geral de Justia, ordene o seqestro da quantia necessria para satisfazer o dbito, inteligncia do art. 731 do Diploma Processual Civil. Sobre a questo em comento, Humberto Theodoro Jnior (1996:262) faz a seguinte apreciao:
Esse seqestro, segundo melhor entendimento doutrinrio, no voltado diretamente contra a Fazenda, porque sendo seus bens impenhorveis, so tambm inseqestrveis. Dirige-se contra o credor que tenha recebido pagamento fora da ordem legal, atingindo as importncias irregularmente embolsadas. O Supremo Tribunal Federal (RE 82.546, ac. 07/06/79 in Juris cvel do STF 81/176), no entanto, em deciso de seu Pleno, j admitiu a possibilidade de que tal seqestro pudesse recair diretamente sobre as rendas da Fazenda Pblica infratora, em quantia suficiente para satisfazer o crdito exeqendo.

Ainda sobre a questo de que o seqestro da quantia de valores pblicos ou de dinheiro entregue ao credor beneficiado, Grecco Filho (1995:96) pontifica que:
O entendimento dominante da doutrina o de que o seqestro deve ser dirigido contra o credor beneficiado e no contra a Fazenda, a qual tem seus bens impenhorveis e, portanto, insequestrveis. Esta parece a orientao correta, mas os Tribunais tm admitido e deferido o seqestro de dinheiro pblico quando no possvel o seqestro contra o credor. Finalmente necessrio lembrar que este seqestro tem natureza cautelar, cuja finalidade recompor a ordem dos pagamentos e no a natureza executiva, satisfativa, do credor preterido, porque no se decidiu, in casu, se o credor preterido em relao ao que foi pago antecipadamente. Se entendesse o seqestro como satisfativo do credor preterido, poder-seia estar preterindo um terceiro com anterioridade na requisio. Seqestrada a quantia, portanto, no ser ela entregue ao credor requerente, mas ficar disposio do Judicirio

para que se cumpra o dispositivo constitucional do pagamento pela ordem, dentro das possibilidades do depsito feito. Outro caso de possibilidade de seqestro citado pelo Procurador do Trabalho Antonio Maurino Ramos (1997:44):

Outra conseqncia do no pagamento de dvida fundada, por mais de 02 (dois) anos consecutivos, independente de requerimento do seqestro pelo credor, a interveno do Estado no Municpio (art. 35, I, da Lei fundamental) e da Unio nos Estados-membros e Distrito Federal (art. 34, V, alnea a da CF/88).

Havendo oposio de embargos pela Fazenda, o seu processamento ser feito de conformidade com o disposto no art. 740 do Caderno Processual Civil e seu pargrafo nico, ou seja, recebidos os embargos, o juiz mandar intimar o credor para querendo impugn-lo no prazo de 10 (dez) dias, designando em seguida audincia de instruo e julgamento. Sobre o prazo para a oposio dos embargos, mister se faz salientar da impossibilidade de aplicao analgica do art. 188 do CPC com o art. 730, uma vez que os embargos no tratam-se nem de contestao, nem muito menos de recurso, devendo, pois, ser interposto no prazo singelo de 10 (dez), a contar da juntada do mandado aos autos, intelig6encia do art. 241 do CPC. O Superior Tribunal de Justia j decidiu reiteradamente que o art. 188, do CPC, instituiu expressamente em favor da Fazenda Pblica o privilgio de computar em qudruplo o prazo para contestar e em dobro para recorrer, trata-se de privilgio de cunho especialssimo, situado fora da sistemtica do Cdigo, no se podendo estend-lo a hipteses semelhantes, por interpretao analgica, como para pretender equiparar os embargos a execuo promovidos pela Fazenda Pblica (art. 730) a contestao, a fim de quadruplicar o prazo autorizado para sua apresentao. Assim, o prazo de 10 (dez) dias que tem a Fazenda pblica para opor embargos a execuo, no est sujeito a qualquer dilao. Portanto, patenteado que o prazo para a oposio dos embargos por parte da Fazenda de 10 (dez) dias, no aplicando-se a espcie a regra nsita no art. 188 do Cdigo de Processo Civil. Caso os embargos versem sobre matria de direito ou, sendo de direito e de fato, a prova for exclusivamente documental, o juiz proferir sentena no prazo de 10 (dez) dias. Se a sentena desacolha a pretenso fazendria, ensejar o duplo grua necessrio de jurisdio, a teor do que prescreve o art. 475, III, do CPC, isto , a sentena somente produzir efeito depois de confirmada pelo tribunal. Neste caso, o juiz ordenar a remessa dos autos ao tribunal, haja ou no a apelao voluntria da parte vencida; no o fazendo poder o presidente do tribunal avoc-los.

Em deixando de oferecer embargos, a Fazenda Pblica arcar com a sua inrcia, uma vez que no haver o reexame necessrio de segunda instncia, tendo em vista que nenhuma sentena ser proferida, seguindo-se apenas os atos tendentes expedio do precatrio, de modo a no se poder cogitar de sucumbncia ou de parte vencida A execuo por quantia certa contra a Fazenda pblica aplica-se to somente aos ttulos executivos judicias? Ante a unificao, quer para ttulos judicias como para ttulos extrajudiciais, a doutrina vem entendendo no sentido de que as normas dos arts. 730 e 731 do CPC se aplicam, na execuo contra as entidades pblicas em face de qualquer dos dois tipos de ttulos. Ademais, em caso de execuo por quantia certa contra as entidades pblicas lastreada em ttulo executivo extrajudicial, em sede de embargos, a Fazenda poder deduzir alm das matrias previstas no art. 741, vlido para ttulo judicial, qualquer outra matria que lhe seja lcito deduzir como defesa no processo de conhecimento (Art. 745 do CPC.). Ao revs de tal entendimento, Greco Filho (1995:95) expe os seguintes argumentos:
O texto constitucional claro no sentido de que a disciplina de pagamentos do seu art. 100 refere-se a requisies ou precatrios resultantes de decises judiciais. Ora, o pagamento de ttulo executivo extrajudicial no decorre de deciso judicial, mas sim da fora do prprio ttulo. Ainda que haja embargos do devedor, no caso a Fazenda, no a sentena dos embargos que se executa, mas sempre o ttulo. Nesses termos, no podia o legislador ordinrio (e aprece-nos que no o fez) entender tal forma de pagamento, inclusive sob pena de interveno federal nos Estados, e dos Estados nos Municpios, se houver descumprimento da norma financeira da incluso do oramento, aos crditos fundados em ttulo extrajudicial. O tratamento constitucional do problema foi coerente, ademais com o regime do reexame obrigatrio das sentenas proferidas contra a Fazenda Pblica (art. 475, III), da tradio do direito brasileiro. Apesar de a obrigatoriedade de confirmao pelo tribunal ter sido abrandada por lei especial, em causas de valor reduzido, ainda a regra, no se podendo conceber, inclusive em virtude da segurana que devem Ter as relaes de direito pblico, que tivesse o Cdigo, contra a Fazenda, equiparada o ttulo judicial ao extrajudicial. Da a concluso que aprece irrecusvel de que a execuo contra a Fazenda Pblica somente pode fundar-se em ttulo judicial. O detentor de ttulo extrajudicial, como uma exceo sistemtica geral do cdigo, mas justificada pela peculiaridade do direito pblico, deve propor ao de conhecimento para a obteno do ttulo judicial. Se a lei, de regra, exige que as prprias decises judiciais contra a Fazenda sejam reexaminadas obrigatoriamente pelo Tribunal para terem executoriedade, como admitir que ttulo extrajudicial tenham quanto o mais vezes ou pelo menos s vezes no tem exame algum do Judicirio sobre a integridade e procedncia do crdito?

Em sentido contrrio, merece guarida a voz abalizada do Juiz Federal Francisco Wildo Lacerda Dantas (1999:68), consoante o seguinte entendimento:

Entender-se que o ttulo extrajudicial reclama, para desfechar-se o nico procedimento de execuo por quantia certa contra a Fazenda Pblica, um prvio processo de conhecimento , com as excusas devidas, um formidvel retrocesso ao perodo em que vigeu o Regulamento 737 de 1850, quando se distinguiam trs tipos de execuo: ao de execuo, somente para a sentena judicial; ao de assinao de dez dias, com um sumrio processo de conhecimento embutido na execuo, depois estendida cobrana judicial dos crditos hipotecrios, que imagino se querer ressucit-la para constituir o procedimento de execuo contra a Fazenda Pblica com base em ttulo extrajudicial; e, finalmente a ao executiva, que se fundava em ttulos extrajudiciais, todos eles consubstanciados em atos de comrcio.

Inobstante a fundamentao de Greco Filho ao advogar a tese de que somente possvel a execuo de ttulo judicial em face da Fazenda, deve prevalecer o entendimento esposado pelo magistrado Lacerda Dantas, at porque o ttulo executivo extrajudicial equivale sentena condenatria transitada em julgado prevista no art. 584, I, do Estatuto Instrumental. Outra indagao de relevo no sentido de que se as autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista devem submeter-se a execuo regulada pelos arts. 730 e 731 do CPC. Quanto a primeira aplica-se a execuo regulada nos citados dispositivos processuais, uma vez que os bens das autarquias so considerados bens pblicos. O administrativista Celso Antnio Bandeira de Mello (1998:102) informa que os bens autrquicos so protegidos na conformidade do regime prprio que se lhes aplica, do que decorre que so inalienveis, exceto face ao contido no art. 67 do Cdigo Civil, devendo, portanto, as autarquias submeterem-se as regras delineadas no art. 100 da Carta Magna. No que se refere a segunda, a estas tambm aplicam-se a execuo especial, devendo ser considerado o magistrio de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (1995:318) no sentido de que as fundaes pblicas esto includas entre os rgo da administrao indireta, definindo-as como pessoas de direito pblico. Quanto as empresas pblica e as sociedades de economia mista, tal procedimento no deve ser aplicado, ante ao determinado no inciso II, do art. 173 da Constituio, que sujeita ambas ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrias.

Ainda no campo das controvrsias, cabe destacar a que surge a respeito da identificao da autoridade competente para proceder a requisio do pagamento, face ao disposto no inciso I, do art. 730 do CPC, dispondo somente que: O juiz requisitar o pagamento por intermdio do presidente do tribunal competente. Faltou o legislador definir qual o tribunal competente, da surge a controvrsia. O mestre Jos Frederico Marques (1986:205), entende que a autoridade requisitante, dependendo de quem seja a Fazenda devedora Quem a expede o presidente do Tribunal Federal de Recursos (hoje o STJ), quando devedora a Fazenda Federal, e o Tribunal de Justia, se a execuo dirigir-se contra a Fazenda do Estado ou do Municpio. J para Antnio Jandir DallAgnol Jnior apud Lacerda Dantas (1999:76) o tribunal competente aquele a quem compete o conhecimento da causa em grau recursal. O j citado Lacerda Dantas (1999:77) com ampara no Ministro do Supremo Jos Celso de Mello Filho aduz que o presidente do tribunal competente o Presidente do TJ (nas condenaes impostas Fazenda do Distrito Federal, dos Estados-membros e dos Municpios, acrescentando-se que em execuo trabalhista, movida a um Estadomembro, decidiu o STF competir ao Presidente do Tribunal de Justia o exame dos requisitos formais do precatrio, mas Justia do Trabalho dizer se h ou no o trnsito em julgado da deciso exequenda. Pondo fim, a controvrsia, curial a transcrio da lio do Ministro do STF Celso de Mello (1984:262):
A expedio do precatrio, pelo Juiz, encerra a atividade jurisidicional. Segue-se-lhe uma atividade de ordem adminisrativa, desenvolvida pelo Presidente do Tribunal competente. Este, por meio da apresentao do precatrio, pede verba ou expede ordem de

pagamento

se houver verba disponvel. Cabe-lhe, ainda, exercer um controle sobre as formalidades

extrnsecas do precatrio. No pode, durante o processamento do precatrio, reexaminar o que j se encontra decidido na sentena. Em caso de erro material, impe-se a devoluo do precatrio ao Juzo de origem, a fim de que a, se for o caso, sejam introduzidas as correes necessrias. Dessa deciso, proferida pelo juiz que expediu (e corrigiu) o precatrio, cabero os recursos cabveis.

Assim, em que pese o entendimento que o presidente do tribunal competente o do recursal e inobstante a omisso do legislador, est fartamente comprovado que o presidente do tribunal competente aquele na qual a Fazenda Pblica est sendo executada. A demora no cumprimento dos precatrios pelas entidades pblicas preocupa sobremaneira partes e operadores jurdicos. De logo, de bom alvitre esclarecer que estando a Administrao Pblica sujeita a rgido controle oramentrio no tocante aplicao das Rendas Pblicas, o pagamento das execues ocorre dentro de um prazo mais ou menos longo. Da decorre uma diferena de acessrios, juros e correo monetria, em detrimento do credor, sendo tal questo resolvida pelos tribunais de modo diverso. Face inevitabilidade do espao de tempo entre a expedio do precatrio e o seu cumprimento, o credor no poder e nem dever assumir com o prejuzo decorrente dessa defasagem, at mesmo sob pena de enriquecimento sem causa da Fazenda, o que defeso em nosso ordenamento jurdico. Por outro turno, impossvel admitir que a liquidao e soluo da execuo se tornem infindveis, ante a uma sucessiva e porque no dizer infinita apurao de diferenas. A jurisprudncia do Excelso Pretrio no concebe que haja no processo uma sucesso indefinida de liquidaes e precatrios, motivo pelo qual, no sendo possvel a satisfao imediata do precatrio, o direito do credor restringe-se somente ao espao de tempo normalmente compreendido entre a expedio do precatrio e o seu efetivo cumprimento pelas entidades pblicas, havendo, portanto, dois requisitrios, o primitivo e o complementar. O requisitrio primitivo expedido logo aps a apurao do quantum da dvida exequenda, ao passo que o requisitrio complementar expedido aps o pagamento do primitivo, e compreendendo to apenas os acessrios vencidos entre o clculo originrio e a data do efetivo pagamento do credor. Sobre esta questo dos acessrios, Theodoro Jnior (1996:263) esposa entendimento de que a melhor soluo vem sendo adotada pelos Tribunais de So Paulo e Minas Gerias, segundo a qual os precatrios devem ser expedidos com valor expresso em Obrigao Reajustvel do Tesouro Nacional (ORTN), ou seja, com clusula de

correo monetria automtica. Segundo o referido doutrinador dessa maneira, desaparece o problema da defasagem entre o clculo e o cumprimento do precatrio, porque a Fazenda depositar, em juzo, o valor das ORTNs no dia do recolhimento. Ademais, ressalte-se que tal diferena na poca em que o pas era assolado pela alta inflao tornava o valor histrico irrisrio, sendo que muitas vezes o requisitrio complementar era de maior valor que o requisitrio primitivo. Contudo, na fase atual da economia, onde ainda prevalece a estabilidade, tal questo de menor importncia. Ainda sobre o requisitrio primitivo e complementar, outra questo que gera controvrsias, na doutrina e jurisprudncia, no tocante ao modo como deve ser apurada a liquidao dos acessrios, vale dizer, se em ao ordinria ou nos autos do processo originrio. O Supremo Tribunal Federal (STF) j admitiu que no ofende o 3 do art. 153 da CF, nem muito menos o art. 1.064 do Cdigo Civil (CC), deciso segundo a qual, cumprido o precatrio, a cobrana de juros, em complementao a ele, somente pode ser pleiteada em ao ordinria. Em sentido contrrio, Theodoro Jnior (1996:263), em esclio doutrinrio, prope que
No h inconveniente em que a diferena seja apurada pelo procedimento de liquidao nos prprios autos do processo originrio. No h litgio novo, fora daquele que j foi definitivamente julgado pela sentena exequenda que justifique a perda de tempo e a energia processual representada pela instaurao de um novo processo ordinrio apenas para atualizar acessrios da sentena cumprida com atraso pelo Poder Pblico.

A melhor soluo parece ser no sentido de que a eventual diferena seja apurada nos prprios autos da ao originria, uma vez que a diferena nada mais do que o acessrio do principal, que j foi discutido em ao anterior, no havendo necessidade, portanto, de realizar nova discusso, em sede de ao ordinria, daquilo que mera atualizao do que efetivamente devido e que j recebeu a chancela do Judicirio. Outra questo, que merece discusso, refere-se ao pagamento pela Fazenda Pblica do crdito de natureza alimentcia. O art. 100 da CF abre uma exceo ao retirar da ordem cronolgica de apresentao de precatrio, contendo ordem de pagamento de crdito de natureza alimentcia. Devero ser considerados de natureza alimentcia os

crditos relacionados a penses e aposentadorias e vencimentos de servidores pblicos. Sobre o tema ora trazido baila a opinio de Greco Filho (1995:96) no sentido de que:
Pelo novo texto constitucional, existiro duas ordens cronolgicas: uma a dos crditos de natureza alimentcia e outra a dos demais, como consagrou o art. 4. da Lei n. 8.197, de 27 de junho de 1991. Se se entender que os crditos de natureza alimentcia e outra a dos demais, como entender que os crditos alimentcios no se incluem no sistema de pagamentos por precatrios, como pretendem alguns, tais crditos ficam sem sistema algum de pagamento, voltando-se ao aleatrio regime anterior Constituio de 1934, porque o Judicirio no tem nenhum poder constritivo sobre a Fazenda e seus agentes e nenhum crdito pblico pode ser pago a no ser com dotao oramentria. O prprio sequestro no medida para compelir a pagar, mas instrumento do credor preterido somente no caso de violao da ordem cronolgica.

Ante tal situao de se indagar: o crdito de natureza alimentcia dispensa o precatrio? O Juiz Federal Vladimir Souza Carvalho (1992:319) entende que no, respondendo a tal controvrsia amparado em decises judiciais da seguinte forma:
O dispositivo no dispensa o precatrio, como entenderam os Juizes CASTRO MEIRA, HUGO MACHADO e FRANCISCO FALCO (AI 621-PE), apenas o coloca, tratando-se de natureza alimentcia, isento da ordem cronolgica de apresentao, isto , com prefer6encia, para o efetivo pagamento. Crisma, a propsito, o Juiz EUSTQUIO SILVEIRA, que, em tratando de crdito de natureza alimentar, os pagamentos no obedecero a ordem cronolgica de apresentao dos precatrios (art. 100-CF/88), tendo preferncia sobre os demais, (...), no se dispensando em nenhuma hiptese, o precatrio (AI 80.01.021193-3-DF, DJU 20.08.90). A norma em apreo j um avano, representando uma conquista relevante, a ponto do TRF- 5 Regio, acatando sugesto do juiz LZARO GUIMARES, ter sumulado: Na execuo de dvida alimentcia da Fazenda Pblica, observa-se o precatrio cujo pagamento, tem preferncia em classe especial (Smula n. 01).

Ainda sobre a questo do crdito alimentcio, impende ressaltar que tal matria encontra-se sumulada no Superior Tribunal de Justia, a teor da Smula 144, cujo contedo de que Os crditos de natureza alimentcia gozam de preferncia, desvinculados os precatrios da ordem cronolgica dos crditos de natureza diversa. Por fim, no pertinente aos aspectos doutrinrios da execuo contra a Fazenda Pblica, curial destacar a demora na entrega da prestao jurisdicional, que se realiza quase sempre de forma tardia e incompleta, motivo de aflio dos operadores jurdicos e jurisdicionados. O ministro do Superior Tribunal de Justia Jos Augusto Delgado (1994:28) advoga a tese de que chegada a hora dos doutrinadores, legislador e dos aplicadores do

direito tomarem posio, no sentido de realizar uma mudana estrutural na execuo contra a Fazenda, a fim de fazer valer a aplicao dos princpios da igualdade, da segurana jurdica e da integralidade da sentena da prestao jurisdicional e da valorizao da cidadania. O ministro entende ainda que:
H, tambm, que o sistema cientfico-jurdico zelar para que o processo civil realize os seus fins de modo mais absoluto, assegurando plenamente a eficcia prtica das normas de direito material, mesmo que a parte executada seja a Fazenda Pblica, aproximando-se, portanto, mais do povo. Um exame mais demorado no alcance da execuo contra a Fazenda Pblica leva a se identificar que a aplicao da sano contida na sentena condenatria no se produz em toda a sua plenitude, o que torna incompleta a entrega do direito subjetivo reconhecido no processo de conhecimento. Necessrio, assim, que sejam criados novos mecanismos processuais impeditivos de tal tipo de favorecimento. H de se criar meios de se fazer cumprir, de modo integral, as conseqncias geradas pela teoria aceita em larga escala no nosso pas de que a sentena condenatria tem como caracterstica fundamental a de conter uma sano aplicada parte vencida, trao inexistente nos outros tipos de deciso.

Portanto, urge a conscientizao dos operadores jurdicos, no sentido de se aprofundarem numa mudana estrutural nas causas que envolvem a execuo contra a Fazenda Pblica, de modo que seja entregue uma prestao jurisdicional clere e ao mesmo tempo qualificada, onde no seja esquecido o devido processo legal. 3 - A EXECUO CONTRA A FAZENDA PBLICA NO DIREITO COMPARADO O estudo da execuo contra a Fazenda no Direito Comparado, permite uma visualizao do modo como se procede tal disciplina em outros sistemas jurdicos, e, o mais importante, conhecendo-se o modus operandi dos outros ordenamentos, facilitase a possibilidade de mudana e aperfeioamento em nosso instituto. Nos Estados Unidos da Amrica, a execuo como um todo, no possui a caracterstica de natureza jurisdicional, da que a escritora americana Mary Kai Kane apud Lacerda Dantas (1999:94), assevera que:
Muitos julgamentos so auto executveis (self-enforcing). Os julgamentos das aes declaratrias, quer se limitem a declarar qual a lei aplicvel a espcie, quer se digam a respeito remoo das incertezas a respeito de algum ttulo (denominado quiet title), so

bons exemplos. Outros julgamentos podem requerer que a parte sucumbente pague algum dinheiro ou complemente certo ato. Em muitos desses casos, o vencedor, num julgamento desse, no precisar adotar nenhuma providncia para executar a deciso porque o sucumbente simplesmente cumprir o julgamento. Se isso no ocorrer, o mtodo de execuo variar, a depender do local do julgamento, do Estado onde se deu ou da hiptese em que venha a ter carter internacional. A execuo de uma deciso local uma atividade puramente administrativa. O vencedor apresentar uma cpia da sentena ao sherife que expedir um mandado de execuo (writ of execution). Esse mandado conter uma determinao para que qualquer pessoa ou empresa que controle a propriedade do devedor a entregue autoridade, a fim de satisfazer o crdito.

Cabe registrar a fora e a respeitabilidade no cumprimento das decises no citado Pas, o que faz com que a prestao jurisdicional seja efetivamente prestada. Por outro turno, observa-se que a execuo da deciso, em havendo o descumprimento da mesma, uma atividade administrativa, fugindo esfera jurisdicional. Assim, o estudo da execuo, nos Estados Unidos, revela que o cumprimento das decises no tolera desatendimento, a elas submetendo todos. Da a existncia do instituto contempt power, que definido como o poder atribudo aos corpos governamentais de punir a conduta desrespeitosa, na maioria das vezes, de forma sumria. Todavia, hodiernamente, tal prtica tem sofrido uma limitao das leis americanas, quer seja federais ou estaduais, uma vez que se passou a definir quais as condutas sob o crivo de tal poder, bem como definir, de forma especfica, qual a punio cabvel. Na Espanha, segundo Marcello Caetano apud Lacerda Dantas (1999:96), ao discorrer sobre o controle jurisdicional sobre os atos da administrao e a garantia reconhecida aos administrados, houve indeciso no citado pas entre adotar a competncia dos tribunais judiciais e a dos tribunais administrativos, concluindo, atravs da lei de 27 de dezembro de 1956, que a competncia de carter misto, ou seja, contenciosa-administrativa. Da o professor Marcello Caetano conclui que a nova lei segue uma orientao judicialista, porquanto confia a jurisdio contenciosa a tribunais enquadrados na organizao judicial comum, integrados por magistrados profissionais, embora vise especializao do pessoal desta jurisdio.

Na Argentina, existe um rgo, nos moldes do nosso Tribunal de Contas, a Auditoria General de la Nacin, sendo que o art. 85 da Constituio Argentina atribui ao referido rgo o controle de legalidade, gesto e auditoria de toda a atividade da Administrao Pblica, seja centralizada ou descentralizada. Todavia, tal rgo, apenas se destina a exercer um controle externo da administrao financeira e oramentria, sem qualquer carter de contencioso administrativo, nos termos do que dispe o art. 70 da nossa Constituio. Ao revs do que ocorre em nosso ordenamento jurdico, na Argentina, segundo o magistrado Lacerda Dantas (1999:100): ... no se registram regras prprias que autorizem o Poder Judicirio a compelir a
Administrao a realizar qualquer pagamento, assinalando a regra do art. 102 que cada ministro responsvel pelos atos que realizam e solidariamente pelos que emite em acordo com os demais colegas. O art. 116 da mesma Constituio, por sua vez, atribui competncia Corte Suprema e aos tribunais inferiores para julgar as causas em que a nao argentina ou seja, o Estado argentino seja parte.

A sistemtica que mais se aproxima da nossa a do vizinho Uruguai, face s mudanas determinadas pela Lei 16.170/960, que, segundo alguns comentaristas, sofreu a influncia da nossa disciplina. Contudo, no Uruguai, no ficou estabelecido que o Poder Judicirio requisitar a incluso de dotao oramentria, ao contrrio, o prprio exeqente (el acreedor) que requisita. Outra caracterstica que no segue a nossa disciplina quanto obrigatoriedade de se obedecer, de forma rigorosa, a data do pedido da execuo. Da anlise da execuo contra a Fazenda pblica, em outros pases, observa-se que a sistemtica do precatrio requisitria nica, revelando, inclusive, um sistema peculiar, que apresenta unicidade de jurisdio, tendo por escopo com esse sistema nico, garantir a independncia dos poderes, de modo que, ante a peculiaridade de nossa execuo contra a Fazenda, pouca ser a contribuio no sentido de aperfeioar a nossa disciplina sobre o tema ora abordado. Todavia, o Magistrado Lacerda Dantas sugere uma mudana, em nosso ordenamento, ao asseverar que a impenhorabilidade dos bens pblicos em Portugal relativa ou parcial, uma vez que, no citado pas, os bens somente so impenhorveis quando se encontram afetados ou estejam sendo usados para fins de

utilidade pblica. Da que, ante a disciplina do direito portugus, o citado magistrado sugere uma modificao, no art. 684 do CPC, acrescentando-se um pargrafo nico, onde conste que os bens pblicos, definidos no art. 66, II, do cdigo Civil, podem ser penhorados, desde que no se encontrem afetados ou no estejam aplicados a fins de utilidade pblica.

3 - DA JURISPRUDNCIA ACERCA DA EXECUO CONTRA A FAZENDA PBLICA Jurisprudncia, segundo Sylvio Sion Netto (1993:88), o modo pelo qual os tribunais interpretam e aplicam as leis, dando-lhes vida e verdadeiro sentido. uma srie contnua de julgados judicirios. Em sendo assim, imprescindvel que o presente trabalho traga a colao julgados sobre os contedos discutidos, retratando a posio da jurisprudncia sobre o tema estudado. Sobre a possibilidade ou no de ser inserido no precatrio uma clusula automtica de atualizao, ou seja, atrel-lo a um indexador, mister se faz trazer a baila os seguintes julgados:
A simples indicao, no clculo da liquidao, do nmero de OTN correspondente ao valor da indenizao e de seus acessrios no inconstitucional. O que no se tem admitido que se exiga do Estado, conforme tem constatado dos precatrios, que seja o pagamento efetuado base do nmero de OTN, convertendo, no momento do clculo, para que a quantia a ser paga se obtenha pela converso em dinheiro base de tal nmero pelo valor daqueles ttulos na poca do pagamento. que o valor da indenizao no deve ser expresso, nos precatrios, em valor varivel. (Ac. Un. da 2 T. do STF no RE 11.843-186SP, rel. Min. Aldir Passarinho; DJ de 13.02.1987; Adcoas, 1987, n. 113.399). A clusula automtica de atualizao, segundo o valor das Obrigaes Reajustveis do Tesouro Nacional, implica a adoo de um critrio varivel, que no se compadece com a certeza inerente estipulao das dotaes oramentrias, alm de, virtualmente, carretar alterao na ordem de precedncia dos precatrios. (Ac. Un. da 1 T. do STF no RE 112.170-0-SP, rel. Min. Octavio Galotti; DJ de 27.02.1987; Adcoas, 1987, n. 114.429). A Jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal considera inconstitucional a requisio, nos precatrios, de valor expresso em OTNs, para que se faa a converso de tais ttulos na poca do depsito ou pagamento. O precatrio deve traduzir importncia certa e no varivel. (Ac. Un. da 1 T. do STF de 15.03.1994, no RE 117.842-6-SP, rel. Min. Ilmar Galvo; DJ de 26.08.1994; RT 710/199).

J no que se refere necessidade ou no da expedio do precatrio para os crditos de natureza alimentcia, impende trazer lia os seguintes excertos jurisprudenciais:
A exceo estabelecida pela CF em favor dos chamados crditos de natureza alimentcia no chega ao ponto de abolir, em relao a eles, os princpios oramentrios inerentes despesa pblica, limitando-se apenas a isent-los da observncia da ordem cronolgica em relao aos de natureza geral. (Ac. Un. da 1 T. do STF no RE 174.649-1-SP, rel. Min. Ilmar Galvo; DJ de 16.12.1994; ADV, de 30.04.1995, n. 69145). Os crditos de natureza alimentcia so pagos atravs de precatrios, mas em observ6ancia da ordem cronolgica daqueles referentes s dvidas de natureza diversa. (Ac. Un. da 5 T. do STJ no REsp 55.103-0-SP, rel. Min. Costa Lima; DJ de 07.11.1994; ADV, de 22.01.1995, n. 68089). A exceo estabelecida no art. 100, caput, da CF, em favordos critrios de natureza alimentcia, no dispensa o precatrio, quando inexistente dotao oramentrias prpria. Iseno limitada apenas observncia da ordem cronolgica, em relao s dvidas de outra natureza. (Ac. Un. do TRF da 3 R., em sesso plenria de 25.11.1993, no MS 89.418, rel. Fleury Antonio Pires; Ver. TRF da 3 r. 17-18/268).

Quanto ao prazo e ao termo inicial para a oposio dos embargos execuo, por parte da Fazenda Pblica, mister se faz transcrever os seguintes julgados:
O prazo para a Fazenda Pblica opor embargos est previsto especificamente no art. 730 do CPC e peremptrio, fixado em dez dias, no se aplicando in casu, a regra do art. 188 do mesmo diploma legal. (Ac. da 2 Cm. do TJGO de 05.09.1995, rel. Des. Fenelon Teodoro Reis; Adcoas, de 20.02.1996, n. 8149091). A contagem do prazo em qudruplo a favor da Fazenda Pblica, restringe-se contestao e ao recurso, no se aplicando, assim, aos embargos opostos pela Fazenda em execuo por quantia certa, ds que os embargos do devedor constituem uma ao incidental de conhecimento, sendo, portanto, inaplicvel, nessa hiptese, a disposio do art. 188 da Lei Processual. (Ac. da 2 Cm. do TJPB de 27.11.1995, no Reex. Nec. E Ap. 95.00106-5, rel. Des. Almir Carneiro da Fonseca; ver. Do Foro 94/233).

Quanto admissibilidade ou no da execuo por quantia certa contra a Fazenda Pblica tendo por base ttulos executivos extrajudiciais, a jurisprudencial tem-se inclinado da seguinte forma:
Se a ao de execuo por ttulo extrajudicial se dirige contra a Fazenda Pblica, a circunstncia de a petio inicial indicar como devedora a Prefeitura e o fato de no ttulo executivo figurar a mesma denominao, isso no constitui erro capaz de comprometer a legitimidade da pretenso ao recebimento do valor pretendido pelo Municpio. Havendo o ttulo de crdito, desnecessrio, para executar-se o Municpio, prvio processo de conhecimento para obteno do ttulo judicial, uma vez que a Fazenda pblica pode ser executada tanto por ttulo judicial quanto por ttulo extrajudicial. (Ac. da 5 Cm. do TJMG de 13.10.1994, na Ap 24.662/9, rel. Des. Ney Paolinelli; Jurisp. Min. 128/200). A execuo contra a Fazenda Pblica, prevista no art. 730 do CPC, tem harmonia com o art. 100 da CF, que estabelece o precatrio, conseqncia de sentena condenatria passada em julgado. A execuo contra a Fazenda Pblica somente pode fundar-se em ttulo

judicial. O detentor de ttulo extrajudicial deve propor ao de conhecimento para obteno do ttulo judicial e posterior execuo. (Ac. Un. 24.313 da 1 Cm. do TJPA de 28.04.1994, em apelao, rel. Des. Almir de Lima Pereira; RTJPA 32/267). No h bice execuo contra a Fazenda Pblica por ttulo extrajudicial; apenas os embargos so considerados como contestao art. 730 do CPC ajustando-se a sentena trnsitada em julgado exigncia do art. 100 da CF. (Ac. Un. da 3 Cm. do TJSC na Ap 48.388, rel. Des.der Graf; ADV, de 20.08.1995, n. 70505).

Ainda sobre a questo acima abordada, vale dizer, a controvrsia sobre a possibilidade da execuo contra a Fazenda, lastreada em ttulos executivos extrajudiciais, parece conclusiva a posio do Superior Tribunal de Justia, Corte responsvel pelo controle das leis infraconstitucionais. Seno vejamos:
A execuo contra a Fazenda Pblica obedece ao procedimento do art. 730, CPC, e seguintes. A exigncia do art. 100, CF/1988, impondo para expedir precatrio, sentena judiciria, no interfere na concluso. O Estado pode efetuar pagamento, independentemente de precatrio: vencimento de servidores, obrigaes decorrentes de contrato para a realizao de obras pblicas. Tambm pagamento de aluguis. Impe-se distinguir: o precatrio deve ser precedido de sentena judiciria. Esta pressuposto. No exclui, entretanto, a execuo por ttulo executrio extrajudicial. Dever-se- entender teleologicamente os dispositivos legais. Confere-se, pois, equilbrio aos interesses do particular e do Estado. Extremo formalismo reclamar do processo de conhecimento para conferir o ttulo executrio extrajudicial. Entenda-se para efeito do art. 100, CF/1988 sentena judiciria como verificao judicial do dbito reclamado. Acontece no processo executrio, haja ou no embargos do devedor. (REsp. n. 0098104/96-PR. Ac. Un. da 6 Turma. Rel. Min. Vicente Cernicchiaro. In DJU de 16.12.96, p. 50992)

Finalmente, no tocante ao seqestro da quantia necessria para satisfazer o dbito em caso de preterio do direito de preferncia, decorrem os julgados abaixo delineados:
A ordem de preferncia no pagamento do precatrio conta-se a partir de sua apresentao no Tribunal, atravs da competente distribuio. H de ser assegurada a ordem de apresentao, que no deve ser prejudicada com o processamento do precatrio no Tribunal, sendo garantia constitucional o respeito precedncia na apresentao. (Ac. Do TRF da 2 R. de 25.04.1991, em agravo regimental em proc., rela. Juza Julieta Ldia Lunz; Ver. TRF da 2 r. 1/50). O seqestro s deferido a requerimento do credor e exclusivamente para o caso de preterimento de seu direito de precedncia. Eventual insuficincia de depsito ou constitucionalidade da norma que determina a complementao so questes estranhas ao pedido de seqestro em razo das especficas e delimitadas condies de concesso de medida extrema. (Ac. un. do TJSP em sesso plenria de 20.04.1994, no Ag Reg 19.800-0, rel. Des. Ney Almada; JTJSP 159/284).

Compete privativamente ao presidente do Tribunal autorizar o sequestro da quantia necessria satisfao do dbito, a requerimento do credor prejudicado em seu direito de precedncia. (Ac. un. do TJSP em sesso plenria de 08.03.1995, no Ped. Seq. 22.902-0, rel. Des. Cunha Bueno; JTJSP 171/288).

Assim, atravs da insero deste tpico ao presente trabalho, foi possvel uma viso dialtica da jurisprudncia sobre a execuo contra a Fazenda Pblica.

CONCLUSES E RECOMENDAES Considerando o tempo entre o ajuizamento da execuo e o efetivo recebimento do valor consignado no precatrio, observa-se a influncia do poder estatal e a colocao do indivduo em ntida posio de inferioridade. Portanto, urge que os operadores jurdicos, sem deixarem de lado o devido processo legal, alm dos princpios constitucionais do contraditrio e do amplo direito de defesa, realizem mudanas profundas na execuo contra a Fazenda Pblica, de modo que o cidado receba uma prestao jurisdicional qualificada e clere, at porque, em inocorrendo de tal modo, como pontifica Rui Barbosa, a Justia tardia converte-se na pior das injustias. Urge a necessidade do processo civil prestar aos cidados uma prestao jurisdicional clere, ocorrendo a efetividade do processo conjugado com a tempestividade da tutela jurisdicional, realizando os seus fins, de forma mais absoluta possvel, assegurada a eficcia da distribuio do direito material til. Da porque se recomenda ocorrer a especializao de rgos dos tribunais sees, turmas, cmaras com o objetivo de apreciar os recursos dos feitos que a Fazenda Pblica integra a lide, de modo a formar uma justia administrativa, especializada dentro da estrutura do Poder Judicirio, a exemplo do que j ocorre em outros pases, como visto no tpico do direito comparado. Com relao aos embargos execuo da Fazenda Pblica, mereceria uma maior ateno, em estudos posteriores, enfocando o contedo a ser lanado em sede de embargos execuo, quer de ttulo judicial, quer de ttulo extra-judicial, bem como um melhor aprofundamento sobre a questo do precatrio requisitrio, criao nica do nosso ordenamento jurdico.

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