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MIRIAM GOMES SARAIVA

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Argentina e Brasil: polticas exteriores comparadas depois da Guerra Fria

MIRIAM GOMES SARAIVA* LAURA TEDESCO**

Introduo
O comeo dos anos noventa trouxe importantes modificaes que se refletiram sobre o comportamento externo da Argentina e do Brasil, introduzindo diferenas em polticas exteriores que haviam alcanado um significativo grau de coincidncia durante a dcada anterior. Durante os anos 1980, quando tiveram lugar os primeiros passos do processo de integrao entre os dois pases, existiam coincidncias entre as linhas de ao de suas polticas externas. No decorrer dos governos de Ral Alfonsn e Jos Sarney, ambos mantiveram os pases com perfis semelhantes, orientados por um padro mais autnomo de poltica externa. Ambos atuaram de forma conjunta frente a temas regionais como a participao em foros latino-americanos (Grupo de Cartagena, Apoio e Grupo do Rio) e a criao da Zona de Paz no Atlntico Sul; assim como mantiveram, da mesma forma, uma poltica nuclear autnoma. Compartilhavam, tambm, a vontade poltica de implementar um processo de integrao regional. A partir da dcada de noventa, as polticas externas argentina e brasileira experimentaram transformaes com vistas adaptao ao novo contexto internacional, mas as percepes da ordem internacional estruturada por estes pases adquiriram diferenas que influram marcadamente sobre seus esforos de insero externa. O objetivo deste artigo analisar comparativamente as diferenas estabelecidas entre as linhas mais gerais das polticas externas da Argentina e do Brasil nos anos 90 orientadas para o espectro poltico mais global, com nfase na
Rev. Bras. Polt. Int. 44 (2): 126-150 [2001] *Doutora pela Universidad Complutense de Madrid. Professora e pesquisadora do Programa de PsGraduao em Histria da Universidade do Estado do Rio de Janeiro. ** PhD, Warwick University. Professora de Cincia Poltica da School of Development Studies, University of East Anglia, Inglaterra.

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percepo de cada um desses pases sobre a nova ordem internacional.1 Neste marco ressaltaremos as relaes com os Estados Unidos, as questes de segurana e as relaes regionais. Com tais propsitos, o artigo est dividido em trs partes. A primeira parte analisa as mudanas no cenrio internacional que influenciaram as polticas externas argentina e brasileira. A Segunda discute o caso argentino, dando destaque inicialmente crise domstica e sua influncia no desenho da poltica exterior. Em seguida, analisa as mudanas nessa poltica, especialmente nas relaes com os Estados Unidos e nas questes de segurana, e examina as relaes regionais. A terceira parte est dedicada poltica externa brasileira. Como a anterior, inicia com os fatores internos que incidiram sobre a poltica exterior do perodo, passando em seguida para a viso brasileira da ordem internacional e da insero externa do pas, para as relaes com os Estados Unidos e alguns exemplos do comportamento externo brasileiro. Encerra com a anlise das relaes do Brasil com o entorno regional. As concluses comparam os dois casos em estudo. A nfase est posta na percepo dos agentes formuladores da poltica exterior no que se refere insero internacional e ao processo de integrao regional.

O colapso da Guerra Fria

A ordem internacional durante a Guerra Fria era de carter bipolar, mas existiam de fato trs mundos diferenciados: o primeiro mundo, capitalista e desenvolvido; o segundo, comunista e relativamente desenvolvido; e o terceiro mundo, subdesenvolvido. O primeiro combinava incluso econmica -a maioria da populao participava ativamente da vida econmica do pas individualismo e democracia poltica. Com a queda dos sistemas comunistas de produo e dos regimes autoritrios, os princpios de incluso econmica, individualismo e democracia poltica foram adotados pela grande maioria dos pases (Dahrendorf, 1996). O colapso da Guerra Fria foi resultado de um processo histrico que comeou em 1971, quando o ento presidente Richard Nixon, com a finalidade de incrementar a liberdade de ao econmica e poltica, suspendeu a convertibilidade do dlar, destruindo o j questionado sistema de Bretton Woods. Esta medida pode ser, por seu turno, considerada como o ponto de partida do processo de globalizao do capital. Finalmente, em 1973 o sistema de Bretton Woods caiu de vez com a deciso de se permitir a flutuao da taxa de cmbio. Estas medidas provocaram um crescente movimento de capitais que, junto ao avano tecnolgico dos anos 80, originou o processo de globalizao econmica. Neste contexto, o sistema sovitico foi incapaz de seguir esta nova etapa de desenvolvimento (Chomsky, 1992).

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Esta superao definitiva da ordem bipolar da Guerra Fria com a decomposio sbita da Unio Sovitica e a estruturao de uma nova ordem baseada, no campo poltico, na defesa de valores vinculados ao pluralismo democrtico e, no econmico, nos preceitos da economia de mercado, abriu uma srie de interrogaes sobre a nova ordem e, particularmente, sobre o papel a ser exercido nela pelos Estados Unidos. Isto criou espaos para a estruturao de distintas percepes por parte de formuladores de poltica externa e incidiu nas mudanas que tiveram lugar nos comportamentos externos especficos da Argentina e do Brasil. Na Amrica Latina, em geral, estas transformaes da ordem internacional, combinadas com problemas internos, tiveram impacto sobre as polticas externas dos pases da regio.2 At o final dos anos 80, estes conviviam com problemas resultantes da crise da dvida externa, do esgotamento dos modelos econmicos anteriores e das dificuldades de insero na economia internacional. Assim, o comportamento externo de corte mais autonomista seguido anteriormente por estes pases foi substitudo por vises mais pragmticas vinculadas aos padres neoliberais que pautaram a reorganizao do cenrio internacional dos anos 90, e assumidos por novos governos nacionais. Em relao aos processos de integrao regional, houve um perodo de avanos. Na economia globalizada, os estmulos e presses para a abertura econmica dos pases, uma menor interveno governamental na economia, assim como a desregulamentao de diversas facetas das economias e equilbrio fiscal passaram a ser freqentes para os pases de menor desenvolvimento. A noo de economia de mercado veio acompanhada de uma internacionalizao crescente dos circuitos produtivos e da transnacionalizao dos movimentos de capitais e dos investimentos (Schirm, 1996). Neste contexto, o novo modelo de integrao adaptado ao padro econmico neoliberal foi considerado, inicialmente, como uma forma de aumentar a competitividade econmica e de enfrentar desafios e presses internas e externas resultantes da economia globalizada. Assim, com a passagem de dcada, houve um novo impulso no processo de integrao Centro-Americano e no Pacto Andino, orientado para o estabelecimento de uma unio aduaneira, e formou-se o Mercosul, com o mesmo propsito. Estes grupos, ao contrrio do modelo de integrao cepalino, caracterizaram-se por sua abertura para o exterior com a liberalizao das economias e, ao mesmo tempo, buscaram tornar-se mais atrativos para o capital estrangeiro. A opo por um processo de integrao de carter aberto e funcionando como canal de insero na economia internacional converteu-se em um mecanismo importante no arco das aes externas.3

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Argentina: uma poltica exterior em movimento Redefinindo a poltica externa

Entre 1983 e 1989, o governo de Ral Alfonsn experimentou o fim de uma longa crise do Estado argentino.4 Este perodo foi marcado pela recriao das coalizes polticas e de classe, enquanto distintas faces lutavam para manter ou modificar sua cota de poder. Neste jogo de poder, as relaes sociais foram profundamente modificadas. O resultado destas mudanas nas relaes sociais trouxe consigo um forte questionamento do Estado. O primeiro governo de Carlos Menem, percebendo a situao como uma crise de dominao, implementou uma srie de reformas do Estado com o objetivo de reestruturar seu poder de dominao. Assim, nos primeiros anos da dcada de 90, existiu uma redefinio de alianas polticas e econmicas tanto a nvel domstico quanto a nvel internacional, posto que a Argentina no foi alheia reconsiderao das alianas internacionais que se originaram com o desmembramento da Unio Sovitica. No marco das reformulaes, a poltica externa, sendo vista como, em parte, responsvel pelos fracassos econmicos do passado, foi questionada dentro de um processo de revisionismo mais geral do modelo confrontativo de insero externa adotado historicamente pelo pas. Neste contexto, a poltica externa foi utilizada como um instrumento para estabelecer ou consolidar alianas internacionais que ajudaram a redesenhar e/ou manter as novas relaes sociais domsticas. O primeiro chanceler de Carlos Menem foi Domingo Cavallo, um economista que abraou o conceito de Estado comercial (trading state) de Rosecrance (1986). As transformaes do cenrio internacional foram cruciais para delinear as percepes de Cavallo. A poltica exterior foi vista como um instrumento para redesenhar o Estado seguindo as novas tendncias da ordem mundial. O primeiro governo de Menem estabeleceu um Estado neoliberal. Este tipo de Estado domina atravs da imagem de um Estado guardio da democracia, da lei, da eficincia, e como provedor do marco legal adequado para o desenvolvimento dos mercados, da sociedade civil e do indivduo. Um dos objetivos cruciais do Estado neoliberal a liberalizao da economia com o fim de atrair capitais estrangeiros. Para isso, o pas deve ser considerado como um scio confivel e previsvel. A poltica externa argentina teve, assim, esta misso. O restabelecimento de relaes diplomticas com o Reino Unido, por exemplo, foi considerado como condio essencial para o estabelecimento de uma nova relao com os Estados Unidos, entendida esta como o elemento chave para se alcanar estabilidade e crescimento econmico. Neste contexto, os conceitos de interesse nacional e soberania foram redefinidos de acordo com suas relaes com o desenvolvimento econmico domstico e a integrao com a economia internacional.

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Em resposta profunda crise domstica, as mudanas foram dramaticamente implementadas. A famosa frase do Chanceler Guido Di Tella (1991-1999) sobre o estabelecimento de relaciones carnales com os Estados Unidos foi parte desta estratgia de mudanas abruptas. Esta consistia em estabelecer medidas ou expressar idias de grande impacto que pudessem ajudar a estabilizar a economia. Como a Argentina no tinha ameaas externas, os decisores de poltica exterior perceberam que o interesse nacional, no contexto da pior crise econmica at ento experimentada, devia estar ligado sada desta crise. As mudanas na poltica externa estiveram, ento, profundamente relacionadas com a economia domstica, e seu objetivo principal foi facilitar o crescimento econmico. O argumento principal, neste quadro, foi o reconhecimento dos Estados Unidos como lder regional e internacional. Portanto, a Argentina deveria estabelecer uma boa relao com este pas, na medida em que esta relao no prejudicasse interesses materiais da Argentina (Escud e Fontana, 1998:54). Esta nova percepo da estratgia externa argentina encontrou aceitao na diplomacia.5 A lgica de formulao de poltica externa concentra-se sobretudo no vnculo entre a presidncia e a cpula da Chancelaria, integrada basicamente por funcionrios de origem poltica, enquanto o corpo diplomtico de carreira fica mais afastado deste ncleo.6 Isto contribuiu para que a Chancelaria tenha sido permevel s novas idias gestadas na arena poltica. A poltica externa de Menem foi teoricamente analisada por Carlos Escud 7 (1995). Em sua anlise, Escud define diferentes tipos de racionalidades no processo de tomada de decises: cidadano-cntricas, estado-cntricas, governocntricas, elite-cntricas ou estadistas-cntricas. Estas distintas racionalidades definem-se pelos diversos sujetos a los que una poltica exterior puede servir (Escud, 1995:32). Escud argumenta que a lgica da poltica exterior de Menem sustentava-se numa nova hierarquia na qual a gerao de recursos econmicos era mais importante que a gerao de recursos poltico-militares (1995:97). Sugere que a poltica exterior menemista foi uma combinao de dois tipos de idias relacionados idia do trading state de Rosecrance (1995:171). No entanto, acreditamos que uma combinao entre a racionalidade elitecntrica e a estado-cntrica poderia nos ajudar a entender melhor esta poltica. Se a poltica exterior um instrumento da poltica econmica, possvel analisar a racionalidade da primeira com base nos resultados da ltima. A Argentina tem, depois das reformas dos anos 90, uma pior distribuio de renda que em 1980. O incremento da desigualdade demonstra-se atravs da anlise do coeficiente Gini que passou de 0.365 em 1980 a 0.412 em 1985; 0,443 em 1994; e 0,459 em 1997 (Tedesco, 2000). Enquanto o crescimento do PIB foi de 11.6% de 1993 a 1998; no mesmo perodo, 80% dos salrios industriais diminuram em 23.1% (Tedesco, 2000). Se os salrios baixavam enquanto crescia a produtividade, a taxa de lucro absoluta tambm crescia, o que produz um forte impacto na distribuio de renda e ajuda a

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entender a evoluo do coeficiente Gini. Uma estratgia econmica definida, por conta de seus resultados, como elite-cntrica (parafraseando Escud por los sujetos a los que tiende a servir) produzir, provavelmente, uma poltica exterior iluminada pela mesma racionalidade que sustentaria a dinmica da poltica econmica.

Da teoria prtica
A nova poltica externa baseava-se em duas idias: realismo e pragmatismo. O primeiro princpio que a alentava era que a ordem internacional devia ser entendida como realmente era, mais que como deveria ser. Isto significava aceitar o lugar marginal da Argentina nesta ordem. E, ademais, implicava no estabelecimento de uma nova relao com os Estados Unidos baseada na forma na qual a ordem internacional se apresentava na realidade. O primeiro passo da poltica foi o restabelecimento de relaes diplomticas com o Reino Unido. Isto foi visto como uma medida que melhoraria as relaes com os Estados Unidos, a Unio Europia e, em termos mais gerais, a imagem internacional do pas. Guido Di Tella apresentava as mudanas como uma continuao da grande transformao da Argentina em um pas democrtico e economicamente estvel. As mudanas eram, assim mesmo, resultado da reconceitualizao da idia de soberania e interesse nacional. De acordo com Di Tella, a essncia do interesse nacional era sustentar os princpios democrticos, defender el derecho al bienestar de los pueblos, sin arriesgar el valor ms importante, que reside en lo que hace al bienestar (Clarn, 12/11/91:13). Portanto, o conceito de interesse nacional estava relacionado ao bem-estar do povo. A idia da soberania tambm foi relacionada com o desenvolvimento econmico. Um pas, argumentava-se, somente poderia ser soberano se fosse desenvolvido. Neste sentido, a poltica externa era entendida como um brao da poltica econmica cujo principal objetivo era criar uma imagem da Argentina como um pas confivel e previsvel, ou seja, um pas normal.8 . Tulchin (1998:164) capturou esta idia ao assinalar que foreign policy has come to be understood as a reflection of how the nation sees itself and how it wishes to be seen, as well as an instrument for national development. Neste novo marco, o restabelecimento de relaes diplomticas com o Reino Unido era considerado muito mais importante que a disputa pela soberania das Ilhas Malvinas/Falklands.9 O resultado final desta poltica de cooperao foi o restabelecimento de viagens areas com as Ilhas em 1999. Esta medida foi provocada, em parte, pela deteno de Augusto Pinochet em Londres em outubro de 1998, mas impossvel ignorar o papel que jogaram os oito anos de relaes diplomticas para melhorar as relaes em geral.

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O tema mais importante, como j assinalamos, foi a relao com os Estados Unidos. Certamente, as mudanas efetuadas estavam vinculadas a este relacionamento, e basearam-se em trs percepes: o papel unipolar por eles exercido ao trmino da Guerra Fria, sua capacidade de influncia nos rgos multilaterais, e a capacidade de consumo de seu mercado e a disponibilidade de capitais para investimentos externos (Cervo, 2000b:p.45). A nova poltica externa substitua a confrontao pela cooperao. Dentro desta perspectiva, uma das primeiras medidas foi modificar os votos da Argentina nas Naes Unidas com vistas a conseguir maior coincidncia com os votos norte-americanos. Ademais, Argentina comeou a dar maior importncia a temas estratgicos como o futuro do mssil Cndor II e o plano nuclear. Em setembro de 1989, o recm-empossado presidente Carlos Menem viajou aos Estados Unidos com uma agenda que inclua o desmantelamento do mssel que havia sido financiado pelo Egito e pelo Iraque em 1984. O governo norte-americano exigia a sua destruio. O desmantelamento do mssel, porm, produziu discrepncias no Gabinete Nacional. Enquanto Domingo Cavallo, desde a Chancelaria, insistia que o desmantelamento era crucial para melhorar as relaes com os Estados Unidos, Humberto Romero, desde o Ministrio da Defesa, sustentava que o governo devia afirmar que somente utilizaria a tecnologia para fins pacficos, o que permitira continuar seu desenvolvimento. O Brasil era um exemplo a seguir, argumentavase especialmente nos meios de comunicao, j que mantinha, por seu turno, boas relaes diplomticas com os Estados Unidos independentemente de sua poltica nuclear, de sua indstria de armamentos e de seu desenvolvimento missilstico (mbito Financiero, 27/4/90:11). Logo depois da mudana no Gabinete em abril de 1991, Di Tella manteve a posio de Cavallo e em maio deste mesmo ano foi anunciado que o mssel seria desmantelado e que o pas se integraria ao Regime de Controle de Tecnologias Missilsticas (MTCR). Em relao poltica nuclear, o governo considerava que mudando-a, tambm seriam beneficiadas as relaes regionais. O presidente Menem deu continuidade ao processo de integrao com o Brasil iniciado em 1985 e prestou especial interesse poltica de cooperao em matria nuclear. A partir dos anos 90 os dois pases conjuntamente abriram mo de suas polticas nucleares autnomas. Depois de mais de duas dcadas de resistncia ao instrumento de no-proliferao nuclear; ambos ratificaram o Tratado de Tlatelolco e assinaram o Tratado de NoProliferao (TNP) de armas nucleares. Esta integrao de suas polticas nucleares, coordenadas com uma aceitao das disposies internacionais dominantes sobre o tema, contribuiu para que os dois pases aparecessem como parceiros mais confiveis frente aos Estados Unidos e Unio Europia. Estas mudanas foram possveis, internamente, pela desmobilizao poltica das Foras Armadas depois da queda da ditadura militar. Em princpio dos anos 90,

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os militares estavam sob controle civil, o que explica, em parte, o xito do presidente Menem em modificar a poltica exterior e os temas estratgicos que, historicamente, haviam estado abaixo da esfera militar. Durante o perodo o feito mais controvertido foi, sem dvida a participao argentina na Guerra do Golfo. O presidente Menem decidiu enviar os navios de guerra sem consultar previamente o Congresso e os pases vizinhos. O Chanceler Cavallo argumentou que esta deciso ajudaria a integrao da economia argentina no mundo, incrementaria os nveis de investimento estrangeiro e, portanto, significava uma continuidade das reformas econmicas domsticas (Clarn, 19/9/90:5). Neste caso, a poltica externa aparecia, novamente, atada estratgia econmica. A participao na guerra provocou um importante debate interno. A Unio Cvica Radical, desde a oposio, defendia que o fim da Guerra Fria no havia significado o fim do conflito Norte-Sul. Neste conflito, a Argentina formava parte do Sul e, portanto, devia identificar-se com os interesses deste grupo de pases. Segundo seus argumentos, a Argentina deveria coordenar sua poltica exterior com estes pases, especialmente com os de sua regio. O radicalismo sustentava que o pas deveria condenar a invaso do Kuwait e aderir ao embargo imposto pelas Naes Unidas. Nesta questo, a diferena mais importante entre Peronistas e Radicais era a conceitualizao do interesse nacional. O governo considerava que o interesse nacional era uma aliana com pases do Primeiro Mundo atravs da qual a crise econmica poderia ser superada. O Partido Radical considerava que o interesse nacional da Argentina se definia por consolidar uma aliana com os pases em desenvolvimento (em continuidade poltica externa do governo radical anterior). Esta aliana permitir-lhe-ia integrar-se economia global. Em termos gerais, o fato abriu caminho para uma nova poltica de segurana mais geral, marcada pela aproximao com os norte-americanos. Durante o perodo, somada poltica nuclear e de desarmamento, a Argentina participou de um grande nmero de Operaes de Paz das Naes Unidas e tornou-se aliada, extra-Otan, dos Estados Unidos. Outro debate foi gerado com a deciso de se abandonar o Movimento dos No-Alinhados em outubro de 1991. O governo argumentou que o Movimento no havia mudado, apesar das transformaes no sistema internacional com o fim da Guerra Fria, e Di Tella sintetizou a posio expressando que el inters que impone la cooperacin con los pases de quienes depende nuestro bienestar converge con la defensa de nuestros principios ( La Nacin, 4/11/91:7). Tambm a questo das relaes com Cuba e a posio no que diz respeito ao conflito no Hait ajudaram a configurar a nova poltica exterior. Em maro de 1991 a posio argentina frente a Cuba modificou-se. Nas Naes Unidas, a Argentina votou, junto aos Estados Unidos e pases europeus, a favor de uma resoluo que propunha o envio de uma Comisso com vistas a investigar a situao

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dos direitos humanos na Ilha. O presidente Menem se reuniu em distintas oportunidades com o lobby anti-castrista de Miami e sustentou que Cuba deveria mudar sua ideologia para terminar seu isolamento do resto da Amrica Latina. O tema cubano foi discutido em vrias ocasies em Cpulas Ibero-Americanas e no Grupo do Rio. Nestes foros, o governo argentino enfrentou-se com o mexicano, que rechaava a considerao do tema por identific-lo como uma violao ao princpio da no-interveno. O governo argentino tambm divergiu inicialmente da posio brasileira quando, em 1994, o ento presidente Itamar Franco props a entrada de Cuba na Organizao dos Estados Americanos (OEA). Em linhas gerais, a maioria dos pases latino-americanos seguia a posio do Brasil e do Mxico, com exceo do Chile, cuja postura era bastante prxima argentina. O golpe militar no Hait, em 1991, foi um teste para a reao regional em defesa da democracia. Depois de muitas discusses sobre o princpio da nointerveno, o caso ficou esquecido por dois anos. Em outubro de 1993, o governo norte-americano, junto com o Conselho de Segurana das Naes Unidas, decretou um embargo naval ao Haiti com vistas a pressionar o governo militar para a implementao dos acordos de Julho que consideravam o retorno democracia. A Argentina decidiu enviar navios de guerra e, com a passagem do tempo, foi aproximando-se cada vez mais de um apoio posio norte-americana sobre uma interveno militar. Venezuela, Uruguai, Jamaica, Paraguai, Colmbia, Nicargua e Mxico opunham-se a uma interveno militar. O Brasil, como pas membro do Conselho de Segurana, se absteve. A atitude do governo argentino frente a estes dois temas regionais deve ser entendida nos marcos mais amplos das novas relaes com os Estados Unidos. Este relacionamento significava, nos planos internacional e regional, uma reconsiderao das alianas baseada na reconceitualizao do interesse nacional que, de acordo com o chanceler Di Tella, significava a cooperao com os pases mais desenvolvidos na medida em que deles dependia o bem-estar econmico da Argentina.

O marco regional
No tocante s alianas regionais, o governo aprofundou as relaes com o Brasil especialmente atravs da assinatura do Tratado de Assuno e criao do Mercosul. O Tratado previa uma tarifa zero a partir de 1995. Esta foi uma poltica que teve consenso entre os partidos polticos, embora tenha tido que passar por perodos de pouca popularidade, especialmente em situaes onde o dficit comercial com Brasil se fez sentir; por exemplo, em 1992. Neste perodo, argumentos protecionistas adquiriram fora especialmente na Unio Industrial Argentina (UIA), assim como rumores, provindos de outros setores empresariais, que incentivavam

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a abandonar o Mercosul para integrar-se rea de Livre Comrcio da Amrica do Norte (Nafta). Esta dicotomia Nafta/Mercosul esteve presente no discurso do governo durante os primeiros anos da dcada de noventa. Desde a imprensa argentina, se acusava o Brasil de manter uma atitude protecionista frente liberalizao da economia argentina. O Brasil era considerado o poder hegemnico cuja autonomia crescia graas ao Mercosul, enquanto a Argentina incrementava a sua dependncia. 10 Apesar dessas dvidas acerca de suas limitaes e possibilidades, o Mercosul significou uma das grandes transformaes do perodo: o tradicional adversrio convertia-se no maior scio comercial colocando-se, de fato, como aliado no campo.11 Em um marco de negociaes e de alternncia entre momentos de avano e momentos de estagnao, da assinatura do Tratado de Assuno at o final da dcada, o comrcio entre ambos teve um crescimento significativo.12 Mas este crescimento no veio acompanhado de uma articulao no campo industrial e cambial, e a desvalorizao do real em 1999, em contraste com a convertibilidade da moeda argentina, teve um impacto negativo sobre o comrcio entre ambos. Este fortalecimento no campo comercial no significou, porm, uma aliana poltica no mbito internacional. Nesta rea, os Estados Unidos seguiram como referncia principal. Dentro deste contexto, alguns passos no sentido da segurana entre ambos foram implementados pelo governo menemista, com especial ateno poltica nuclear. Em novembro de 1990, Argentina e Brasil firmaram uma Declarao Conjunta para uma Poltica Nuclear Comum, que foi o ponto de partida de uma srie de acordos bilaterais. Ambos pases acordaram em usar energia nuclear somente com objetivos pacficos, em ratificar o Tratado de Tlatelolco e em solicitar conjuntamente Comisso Internacional de Energia Atmica o controle do uso pacfico da energia nuclear (Tulchin, 1998:185). A Argentina ratificou Tlatelolco junto com o Brasil em 1994, e aderiu ao Tratado de No Proliferao pouco depois (em 1997, o Brasil tambm aderiu ao Tratado). Ambos os pases criaram o Mecanismo de Consulta sobre Defesa e Segurana Argentino-Brasileiro junto com uma agncia bilateral para administrar o sistema (Abacc). Ademais, em setembro de 1996, pela primeira vez os exrcitos de ambos os pases realizaram um exerccio conjunto na provncia de Corrientes. O Brasil fez pblica sua poltica de defesa onde eliminavam-se as hipteses de conflito com a Argentina. Finalmente, as armadas tambm participaram de forma conjunta em exerccios tais como o Operativo Camas, Araex, Fraterno e Atlasul (Escud e Fontana, 1998:61), alm de estruturarem o Mecanismo de Consulta sobre Defesa e Segurana Argentino-Brasileiro. No entanto, isto no significou a formao de uma poltica de defesa comum, mantendo-se a Argentina uma insero diferente nos marcos da segurana internacional.

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Outro rival tradicional, o Chile, tambm transformou-se em scio comercial. Mas em termos gerais, a relao com o Chile esteve, em parte, concentrada na carreira armamentista. As Foras Armadas de ambos pases seguiam utilizando o discurso sobre o suposto poderio militar do pas vizinho para justificar a aquisio de novos armamentos. Para os militares argentinos, a maior preocupao era o mssil El Rayo, que no havia sido desmantelado como o Cndor II.13 No entanto, os argumentos das Foras Armadas foram, finalmente, neutralizados. E, neste terreno, a Argentina foi um caso excepcional. Em seguida transio democrtica, os governos argentinos conseguiram diminuir o poder poltico e econmico das Foras Armadas. O gasto militar como porcentagem do PIB era 3.8% em 1985, 3.5% em 1989, e 1.9% em 1991 (Escud e Fontana, 1998:63). Outras medidas, como a abolio do servio militar obrigatrio e o desmantelamento do mssel Condor, reforam este argumento. Entretanto, esta situao no poderia ser sustentada em relao ao Brasil ou Chile. Enquanto o gasto militar foi apenas 1,9% do PIB na Argentina em 1991, no Chile alcanou 3,4% no mesmo ano. O contingente militar alcanava o nmero de 75.000 na Argentina, 93.000 no Chile e 300.000 no Brasil (Escud e Fontana, 1998:63). Porm, e apesar destas diferenas, ningum pode duvidar que o cenrio mudou drasticamente no Cone Sul. Na Argentina, a desmobilizao poltica das Foras Armadas comeou nos anos oitenta a partir da derrota no conflito pelas ilhas Malvinas. O processo de democratizao, junto com as polticas de Ral Alfonsn com respeito s violaes aos direitos humanos, minou ainda mais o papel das Foras Armadas. O movimento carapintada,14 apesar de Ter, a curto prazo, parecido dar poder s Foras Armadas, no longo prazo erodiu ainda mais o papel poltico dos militares.

O caso brasileiro: redefinio da poltica externa

No caso brasileiro, as modificaes ocorridas no cenrio internacional vieram acompanhadas de mudanas de ordem domstica que impactaram sobre a poltica externa. Durante o perodo, o Brasil experimentou uma situao diferente da Argentina. Enquanto esta manteve uma regularidade em funo da longevidade do governo Menem, a poltica domstica brasileira foi menos contnua, com trs presidentes distintos que, com caractersticas diferentes, no deram seqncia a um mesmo projeto. No campo da poltica externa, o avano da globalizao, que levou ao esvaziamento definitivo do eixo Norte/Sul da poltica internacional, trouxe restries ao projeto nacional de poltica exterior que vinha sendo seguido anteriormente e abriu espao para novas reflexes e formulaes sobre o comportamento brasileiro vis a vis o exterior.

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Poltica interna, estratgia de desenvolvimento e o papel do Itamaraty

Internamente, o final da dcada de 80 foi marcado pela consolidao do processo de democratizao e pela crise econmica resultante de uma crise do modelo de desenvolvimento adotado h muito tempo. O esgotamento do modelo de crescimento baseado na dinmica da substituio das importaes, junto com os problemas financeiros resultantes da crise da dvida externa, j era perceptvel nos anos 80. O Brasil entra nos anos 90 com uma confrontao entre um pensamento liberal e outro nacionalista sobre os rumos da estratgia de desenvolvimento a ser adotada. A ascenso de Collor de Mello, de corte liberal, presidncia em 1990, favoreceu um processo de abertura da economia com vistas a um crescimento da produo articulado com os mercados externos como estmulo renovao do parque produtivo e como garantia de uma insero mais competitiva na economia internacional. Mas estes esforos de reformulao do modelo de desenvolvimento a partir da abertura econmica tiveram menos xito que no caso argentino. No Brasil, enfrentaram problemas e resistncias internas, assim como dificuldades na gesto presidencial que levaram ao impeachment do presidente ao final de 1992. O impeachment de Collor e a ascenso de Itamar Franco presidncia comprometeram, por um tempo, o pensamento mais liberal na poltica brasileira. O corte mais nacionalista de Franco que, rapidamente, deu sinais de que no manteria igualmente o processo de abertura da economia, trouxe alteraes internas e impactou sobre a poltica externa. A reforma estrutural da economia seguiu, mas de forma mais incerta, com avanos e recuos, entre posturas de resistncia ao ajuste aberturista por parte de setores do empresariado nacional e de esforos do governo em implementar o programa. A indefinio da estratgia de desenvolvimento a ser adotada, que no se situava no espectro da substituio de importaes, mas tampouco tratava-se exatamente da ideologia econmica do neoliberalismo, dificultou a formulao do comportamento externo. O lanamento do Plano Real, em meados de 1994 e a eleio de Fernando Henrique Cardoso reorientaram os esforos do governo no sentido das reformas aberturistas e deram mais credibilidade ao pas no exterior. A nova coalizo de governo expressou um maior consenso interno entre as elites polticas e empresariais- em torno s reformas econmicas e estatais, mas conviveu ainda com certa tenso entre uma vertente mais reticente ao processo de adaptao s mudanas internacionais (propensa a uma considerao caso a caso), e outra mais definidamente neoliberal. Uma questo importante no caso brasileiro a participao intensa e tradicional da corporao diplomtica no processo de formulao da poltica externa. Por muito tempo, a poltica externa era vista como rea de especialistas, no sendo objeto de interesse por parte da maioria dos polticos e da sociedade brasileira em geral. O longo perodo de governo autoritrio, onde o Itamaraty pode exercer um

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papel importante no processo decisrio, distanciou ainda mais outras dimenses polticas dos temas externos, deixando a chancelaria acima de questes polticoeleitorais (Lima, 2000). O processo de democratizao da vida poltica trouxe tona esta questo, mas no resolveu as difceis relaes entre a poltica e a diplomacia, nem conseguiu levar a bom termo um dilogo entre a chancelaria e setores importantes do empresariado nacional e da sociedade civil.15 Esta centralizao da formulao de poltica externa, se tradicionalmente contribuiu para um comportamento mais estvel, em termos gerais, apesar de mudanas ocorridas no quadro poltico, criou certas dificuldades de renovao e de adaptao nova realidade nacional (democratizao e abertura econmica) e internacional. Contribuiu, assim, para que a diplomacia enfrentasse dificuldades em negociaes ou em representar distintos interesses sociais, e fez com que a inflexo experimentada pela poltica externa brasileira fosse mais lenta, com avanos e recuos.

As diferenas na percepo da ordem internacional, as relaes com os Estados Unidos e as questes de segurana
Conforme j foi visto, o incio do governo Menem trouxe uma mudana de rumo importante na poltica externa argentina. Para a nova administrao, colocavase como fundamental romper a tradio de desafio aos Estados Unidos e buscar uma aliana efetiva com o parceiro do norte em relao a temas gerais da poltica internacional como forma de garantir recursos para o projeto econmico interno e para uma insero internacional mais ativa junto e prxima ao diretrio dos grandes. A diplomacia brasileira, por seu turno, ps em xeque o paradigma que regia a poltica exterior do pas desde os anos 70 e buscou redefinies, agregando aos conceitos tradicionais da atuao externa brasileira novas categorias de interpretao da realidade internacional.16 Com a ascenso de Collor, as linhas gerais que nortearam o comportamento externo brasileiro durante muitos anos foram questionadas, abrindo-se o que poderia qualificar-se de crise de paradigma da poltica externa.17 Com a conjugao de fatores externos e internos, as premissas vinculadas ao desenvolvimentismo, que j vinham perdendo seu dinamismo, foram definitivamente superadas, e o consenso que existia internamente nas elites sobre o projeto de poltica externa se rompeu. Durante esta administrao, as linhas gerais baseadas no paradigma globalista que nortearam o comportamento externo brasileiro durante muitos anos deram lugar a uma percepo que sustentava que abandonando as queixas em relao economia internacional e aproximando-se dos Estados Unidos, o Brasil poderia colocar-se como interlocutor vlido no cenrio internacional. Assim, o governo se props a modificar o perfil internacional do pas atualizando a agenda de acordo com os novos temas, construindo uma melhor relao com os Estados

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Unidos e desfazendo o perfil terceiro-mundista do Brasil. Buscava uma insero externa mais competitiva que aproximasse o pas do Primeiro Mundo (Abdenur, 1994). Entretanto, o governo procurou manter, em continuidade com os traos mais perdurveis da poltica externa brasileira, o carter vinculante da mesma com o modelo de desenvolvimento, orientada ento para suscitar o respaldo externo s reformas econmicas nacionais. Estas modificaes introduzidas pelo governo Collor, contriburam para o surgimento de diferenas dentro da diplomacia brasileira. Esta, que historicamente teve uma forte influncia sobre a formulao da poltica exterior mantendo uma aparncia de coeso em termos de idias, encontrou sua autonomia na formulao da poltica limitada. As linhas de poltica externa definidas pelo governo Collor foram de difcil implementao devido aos problemas na gesto do plano econmico e pela crise de governabilidade que atravessou Brasil (Lima e Hirst, 1994:58). Um dos poucos exemplos positivos foi a Conferncia do Meio Ambiente, de 1992 no Rio de Janeiro, com vistas, entre outras, acumulao de um capital diplomtico para o pas. O fim prematuro do governo de Collor e o questionamento do pensamento neoliberal que isto acarretou, tornaram ainda mais complicada a construo de consenso em poltica exterior. A interrupo do ajuste estrutural da economia limitou as reformas ao mbito do comrcio exterior, no sentido de uma maior abertura relativa, e trouxe debates. A ascenso de Itamar Franco presidncia teve impacto na poltica externa pois esta recuperou em parte a preponderncia de seus pressupostos anteriores dando um flego maior vertente mais desenvolvimentista. Abre assim um fosso em relao ao comportamento da Argentina frente aos Estados Unidos. Neste perodo, a viso da Chancelaria da ordem internacional pautou-se na existncia de um cenrio de polaridades indefinidas, onde no estava prdefinido o lugar que cada um dos principais atores viria a ocupar (Lafer e Fonseca Jr, 1994). A diplomacia brasileira estava ainda assimilando o processo de globalizao, e a ordem internacional era vista como transitria e instvel.18 As premissas principais da poltica externa brasileira deste perodo se baseiam em um paradigma globalista, em um projeto de insero externa de um pas continental em um cenrio internacional descontnuo, com interesses na dinmica de globalizao da economia mundial, e como parceiro importante no processo de regionalizao da Amrica Latina e do Norte. Assim, o Brasil atuou mais ativamente nos foros multilaterais; aprofundou a integrao regional com destaque para o Mercosul; buscou a aproximao com novos parceiros externos como a ndia e a China (Hirst e Pinheiro, 1995:11). No que diz respeito aos Estados Unidos, embora a diplomacia brasileira tenha buscado desdramatizar as relaes evitando tanto alianas incondicionais quanto enfrentamento, o recuo no

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processo da abertura da economia desestabilizou as relaes, e as coincidncias diminuram.19 O incio do governo Fernando Henrique Cardoso reviveu os padres que haviam se delineado no governo Collor. A inflexo mais relevante foi a aceitao de um novo conceito de soberania compartilhada, diferente do conceito clssico de soberania (Silva, 1999). Isto se baseava em um mundo marcado por valores universais, onde os Estados estariam sujeitos s normas oriundas dos regimes internacionais. Da perspectiva da diplomacia brasileira, isto significa modificaes no conceito de autonomia a idia da autonomia pela integrao, em detrimento de uma autonomia que visasse o isolamento ou a auto-suficincia.20 Esta modificao refletia um esforo da diplomacia brasileira de combinar, ao mesmo tempo, o carter mais autnomo de orientao multilateral assumido tradicionalmente pela poltica externa com as caractersticas no novo contexto internacional.21 O argumento da diplomacia argentina da necessidade de aliar-se aos Estados Unidos incondicionalmente substitudo no Brasil pela percepo de ser um pas com mais recursos de poder, mas com uma relativa inrcia para apliclos.22 A meados dos anos 90, desde a percepo brasileira existiria um concerto homogneo de defesa da democracia, direitos humanos, livre mercado, e a tendncia formao de regimes em sua defesa. Mas as condies de manuteno deste concerto dependeriam da grande adaptabilidade da liderana norte-americana s demandas das demais potncias e, em Segunda instncia, dos pases mdios e pequenos (Fonseca Jr., 1999:32). Este cenrio abriria espao para que Brasil -em busca de mecanismos para ampliar sua capacidade de atuao internacionalpudesse adotar uma posio que no significasse nem alinhamento automtico e nem uma postura de free rider. Uma posio que se orientasse, em primeiro lugar, pela percepo de que a poltica de blocos da ordem bipolar seria substituda por alinhamentos variveis de acordo com o tema em questo e, em segundo, pela adeso aos regimes internacionais referentes aos temas vigentes (Fonseca Jr., 1999:39). Com base nesta perspectiva, no que diz respeito aos Estados Unidos, a poltica externa brasileira manteve, por um lado, divergncias tanto em temas da organizao do comrcio internacional e do protecionismo dos pases desenvolvidos quanto em temas relacionados ao processo de integrao do continente americano. Enquanto os Estados Unidos mostravam mais pressa em concluir a Associao Americana de Livre Comrcio (Alca), o Brasil preferia atrasar a concluso dando nfase s experincias subregionais como o Mercosul. A partir de uma coincidncia de opinies entre a maioria dos setores empresariais e a diplomacia brasileira, esta adotou uma postura reticente frente idia da Alca. Mas, por outro lado, no subsistiu o aspecto de enfrentamento que ocorreu durante as dcadas anteriores. Ao contrrio, a desdramatizao j experimentada no governo de Franco

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contribuiu para abaixar o perfil das exigncias brasileiras. Por sua vez, o sucesso do Plano Real atuou como fator de maior credibilidade do Brasil junto a seus parceiros do Norte. Alm do vnculo com os Estados Unidos, destacaram-se tambm as questes relacionadas ao Conselho de Segurana, participao nas Operaes de Paz das Naes Unidas e poltica nuclear. Em relao candidatura brasileira ao Conselho de Segurana, diante da perspectiva de reforma deste, a diplomacia nacional buscou incluir a Brasil como membro permanente23 . Durante o governo de Itamar Franco esta perspectiva foi recolocada com base na idia de que o Brasil deveria ser um global player, com participao na formao das regras de convivncia e valores de uma nova ordem internacional em formao. A candidatura brasileira explicava-se pela capacidade do pas de participar e exercer influncia sobre o processo de tomada de decises em questes da poltica internacional. Na presidncia de F.H.Cardoso a persepctiva manteve-se, embora com nfase menor. A defesa de uma reforma das Naes Unidas com vistas a proporcionar-lhe condies de ocupar um papel relevante na ordem internacional, assim como da candidatura brasileira ao Conselho, seguiram nos discursos de diplomatas e do presidente. 24 As Operaes de Paz das Naes Unidas so outro exemplo importante de diferenas com a Argentina. Esta inaugurou um perodo de divergncias com o Brasil com sua deciso unilateral de participar da Guerra do Golfo enquanto o Brasil aumentava sua distncia em relao aos Estados Unidos, ao no participarem do esforo de guerra. Desde a perspectiva brasileira, a diplomacia manteve um discreto discurso de defesa do princpio da no-interveno, tendendo a considerar -como tradicionalmente- as medidas coercitivas como instrumento de ltima instncia. Em sua declarao do voto de absteno quanto ao envio de uma operao de paz ao Haiti, em 1994, a questo da soberania e da independncia dos Estados foi ressaltada (Resenha, 7/12/1994:15). O compromisso brasileiro somente com as Operaes de Paz que visassem unicamente a manuteno da paz atuou como obstculo. Neste caso, as limitaes da corporao diplomtica de se automodificar tiveram influncia nesta postura. Com base ento nestas premissas, o Brasil resguardou suas atuaes para Operaes que guardavam maior convergncia com os interesses do pas; em 1993 o Brasil participava de 5 Operaes que incluam os casos de Angola e Moambique. Da virada da dcada at 1997 a Argentina havia participado em quase o dobro de Operaes que o Brasil e, em muitos casos, a posio assumida por ambos foi distinta dando o Brasil prioridade para a participao com observadores.25 Com o governo de Fernando Henrique Cardoso iniciou-se uma lenta reviso dos comportamentos tradicionais da poltica externa brasileira. Em relao s Operaes de Paz, em 1999 o Brasil participou de uma de imposio da paz no

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Timor Leste. Neste mesmo ano, frente crise dos Balcs, a diplomacia adotou uma posio de apoio discreto s iniciativas contra a Iugoslvia. No campo da defesa dos direitos humanos tambm houve uma mudana de comportamento, neste caso em relao a Cuba. A reincorporao de Cuba Organizao dos Estados Americanos era defendida incondicionalmente pela diplomacia brasileira desde o fim do governo militar. Surpreendentemente, em junho de 1998 o chanceler brasileiro afirmou que o pas deveria democratizar-se antes de voltar Organizao. Suas declaraes abriram uma crise entre os dois pases, mas no tiveram muito impacto nos meios de comunicao e polticos domsticos (Jornal do Brasil, 12/6/98:7). Outra dimenso da postura brasileira frente segurana internacional diz respeito poltica de no-proliferao nuclear e de armamentos. Nesta esfera, como j foi visto, o comportamento brasileiro foi convergente com o de seus principais parceiros externos, especialmente a Argentina. Os governos de Collor de Mello e Menem aprofundaram uma poltica de cooperao no campo nuclear. Junto com o governo argentino, Brasil vai desistindo de sua poltica nuclear autnoma, to apreciada anteriormente por setores militares. Em 1994, o Brasil ratificou, por fim, o Tratado de Tlatelolco, e em 1997 assinou o de No-Proliferao de Armas Nucleares. No que diz respeito questo de armamentos, em 1995 efetivou-se a adeso brasileira ao MTCR. Esta modificao na posio brasileira em sua poltica nuclear e de armamentos se deu de forma coordenada com a aceitao mais geral das disposies internacionais dominantes sobre o tema.

O Brasil e a dimenso regional

O tema de integrao regional ocupou um lugar de maior relevo na poltica externa brasileira durante a dcada, embora no tenha sido implementado de forma linear.. Durante o governo de Collor de Mello, e seguindo um impulso iniciado na gesto de Jos Sarney, as preocupaes integracionistas se apresentaram de forma clara. Em 1991, com a assinatura do Tratado de Assuno, o Mercosul passou a ser um elemento fundamental para o comportamento externo do pas. A coincidncia na aplicao de polticas econmicas de corte mais liberal pelos governos de Collor e Menem embora com menos xito no caso brasileiro contriburam para a adoo do modelo de integrao de novo tipo com abertura para o exterior.26 Do ponto de vista da diplomacia brasileira, uma unio aduaneira parecia favorecer a articulao de um projeto de desenvolvimento ao contribuir, em geral, para uma economia de escala mais especializada, com maiores vantagens comparativas e maior eficincia na produo. Com relao insero econmica externa do pas, o Mercosul tratando-se de uma experincia de integrao aberta poderia contribuir para melhorar o comrcio exterior e converter-se em plo de atrao de investimentos privados externos.

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O comrcio com a Argentina, no primeiro momento, no apareceu como elemento principal em funo da tendncia do Brasil de posicionar-se como um global trader, com seu comrcio exterior multilateralizado. No entanto, na prtica terminou funcionando como um dos setores onde a integrao avanou mais. No que se refere s relaes externas do Mercosul, o bloco desempenharia um papel fundamental nos dilogos com outros grupos de pases. A atuao dos quatro ganhou espao especialmente depois da assinatura do Protocolo de Ouro Preto, que lhe conferiu uma personalidade jurdica.27 Isto favoreceu a estratgia brasileira de maiores contatos com mercados desenvolvidos. A presidncia de Itamar Franco trouxe consigo uma percepo um pouco diferente sobre o tema. Partindo de uma viso mais nacionalista, apontava para um projeto de integrao de carter mais introspectivo, dando mais importncia formao de uma rea de Livre Comrcio na Amrica do Sul (Alcsa) que ao prprio Mercosul (Cervo, 1998). Este ltimo poderia atuar como um instrumento capaz de proporcionar ao Brasil um melhor posicionamento regional, assim como atuar na esfera comercial como elemento capaz de abrir caminho para a formao de uma rea de livre comrcio na Amrica do Sul. Mas na prtica, a integrao nos marcos do Mercosul foi impondo-se (enquanto o projeto da Alcsa ficou em nvel de discurso). Apesar de suas limitaes, o Mercosul assumiu um papel importante na poltica externa brasileira, passando a ocupar um lugar de relevo na agenda. Tambm diversos setores econmicos internos foram se engajando no processo, outorgando-lhe maior consistncia. Entretanto, as assimetrias entre as economias dos scios e as diferenas nas polticas cambiais de Brasil e Argentina obstacularizaram uma aproximao maior. Uma coordenao macroeconmica, importante para a consecuo do projeto inicial, no foi considerada prioritria. A preservao de autonomia, no que tange as decises internas de poltica econmica, era considerada mais relevante. O ritmo do processo tambm ficou subordinado a crises econmicas e planos de estabilizao.28 Desta forma, com certo pragmatismo, a integrao caminhou pelos setores onde encontrou menor resistncia. Com a aplicao do Plano Real de estabilizao, em 1994, e o incio da presidncia de Cardoso, as diferenas em relao abertura da economia e ao cmbio diminuram, aproximando-os no campo macroeconmico. No entanto, mesmo com o xito do Plano, continuaram no Brasil as divergncias internas sobre a aplicao de uma nova estratgia de desenvolvimento, divergncias que, por sua vez, tiveram grande impacto nas relaes entre Brasil e Argentina.29 Apesar destas frices, o processo de negociao da formao da Alca e o dilogo estabelecido com a Unio Europia desenvolveram-se nos marcos da integrao regional. Embora a diplomacia argentina tenha dado preferncia a uma aliana com os Estados Unidos no campo poltico-estratgico, em termos econmicos a aliana com o Brasil prevaleceu.

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Em termos polticos, a formao do Mercosul era vista como um instrumento de reforo da capacidade de negociao brasileira, proporcionando-lhe um maior peso na arena internacional. A complexidade assumida pelas relaes internacionais apontava importncia de se coordenar suas aes com outros parceiros. Deste modo, tornou-se importante para o Brasil trabalhar a partir de um acordo de integrao; o que poderia consolidar sua posio negociadora com terceiros Estados e sua projeo no contexto regional. A harmonizao das relaes de Brasil e Argentina j se apresentava como um fator relevante para o estilo de insero externa que a poltica exterior brasileira defendia. A percepo do processo de integrao, porm, no chegou a superar os limites do que uma perspectiva realista (tpica da diplomacia brasileira) entenderia por soberania nacional. A diplomacia brasileira buscou sempre evitar que o arranjo de integrao viesse a significar uma soberania partilhada no que se refere ao comportamento com outros parceiros externos. Os espaos de atuao externa do Brasil em termos individuais relaes bilaterais, negociaes multilaterais e atuao em foros internacionais no deveriam ser obstacularizados. Desta forma, em termos institucionais o Mercosul respondeu s preocupaes da diplomacia brasileira no que se refere manuteno da soberania. As instituies estruturadas desde o Tratado de Assuno tiveram um carter estritamente intergovernamental e no fizeram referncia poltica exterior, deixando assim livres os parceiros para atuarem por sua conta. Apesar das diferenas mencionadas, no mbito regional houve esforos de unificao de posies com a Argentina, em relao a temas que, at ento, no eram consensuais, como parte de um processo de aproximao dos comportamentos na esfera regional. Os principais casos foram de posies assumidas em foros como o Grupo do Rio e a Organizao dos Estados Americanos no que se refere, por exemplo, questo cubana (embora com resultados, s vezes, de malabarismo diplomtico). O grupo Garante da pacificao do conflito entre Peru e Equador contou tambm com a presena de ambos pases. No mbito interno ao Mercosul, a defesa da democracia assumiu um papel importante, materializado na crise vivida pelo governo paraguaio, em 1996. Outros setores onde houve coincidncias, j assinalados, foram a poltica nuclear e manobras militares. Por fim, em outras questes de carter regional, o Brasil buscou uma maior articulao com os pases da regio. As aes da diplomacia brasileira no Grupo do Rio e nas Cpulas Iberoamericanas (embora estas com a presena tambm da Espanha e de Portugal) foram importantes, assim como a aproximao do Chile e da Bolvia do Mercosul. Em relao fronteira norte, a chancelaria buscou estreitar os contatos com os vizinhos amaznicos, em particular no tocante aos problemas da Colmbia.

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Concluso
A anlise apresentada demonstra que as polticas externas do Brasil e da Argentina experimentaram grandes transformaes nos anos 90 como conseqncia de crises domsticas e do colapso da Guerra Fria. A poltica exterior argentina foi redesenhada de acordo com o estabelecimento de um novo modelo de desenvolvimento depois da crise do final dos anos 80, adotando uma nova postura frente aos grandes temas da poltica internacional. Graas longevidade do governo de Carlos Menem (1989-1999), a nova poltica exterior teve uma grande continuidade durante o perodo. As mudanas bruscas do incio da dcada marcam uma forte diferena em relao ao Brasil. Em primeiro lugar, a crise domstica argentina apresentou-se como mais catica que a crise brasileira. Em segundo lugar, a poltica externa brasileira no necessitava de grandes gestos por haver evitado, no passado, uma poltica de grandes confrontaes. Finalmente, o corpo diplomtico argentino no havia conseguido o grau de autonomia do Itamaraty e, portanto, era muito mais permevel e flexvel frente s mudanas de poltica. Apesar de Ter havido resistncias a certas polticas e gestos, em termos gerais o corpo diplomtico acomodou-se rapidamente s transformaes de polticas e idias. No caso do Brasil, a poltica externa experimentou transformaes importantes como resposta s mudanas ocorridas na ordem internacional e no cenrio domstico. No entanto, estas transformaes no se deram de forma linear. A prpria trajetria interna de avanos e recuos nas reformas econmicas, assim como o forte predomnio da chancelaria e suas tradies no processo de formulao da poltica externa, contriburam para que o processo fosse mais lento. A ascenso de Collor esteve acompanhada da denominada crise de paradigma que ps em xeque os princpios da poltica externa anterior, mas no foi capaz de consolidar um novo conjunto de princpios. O governo de Collor foi seguido pela administrao mais nacionalista de Franco, e dentro da chancelaria tambm conviveram estas duas vises. Portanto, a estrutura das corporaes diplomticas como tambm o grau de continuidade dos governos, ajudam a entender o processo de transformao nas polticas externas de ambos pases. Estes dois elementos explicam as diferenas nos processos de mudana e ajudam a descobrir a lgica das semelhanas. A diferena mais importante foi que a Argentina implementou mudanas profundas e abruptas no que se refere tambm s idias que embasavam a formulao da poltica externa, enquanto o Brasil devido s mudanas de governo, autonomia do Itamaraty e a uma situao menos crtica que a Argentina sofreu avanos e recuos que resultaram em um processo gradual de transformaes no padro de poltica exterior, combinando conceitos tradicionais com novas perspectivas.30 A semelhana mais destacvel que ambos implementaram modificaes nas linhas gerais de sua poltica exterior no sentido de maior coincidncia com regimes

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internacionais. Em termos especficos, a poltica nuclear e a adeso ao MTCR so exemplos relevantes de coincidncia. Dentre as diferenas a serem destacadas, a mais importante est relacionada percepo que os decisores de poltica externa desenvolveram do lugar que o seu pas tem no mundo. Enquanto o governo argentino destroou a percepo tradicional que reservava um lugar de privilgio para a Argentina na Amrica Latina e em suas relaes com a Europa, os Estados Unidos e o mundo (seja como parceiro privilegiado ou como feroz opositor), o governo brasileiro manteve a posio que sustenta que o Brasil ocupa um lugar especial em termos poltico-estratgicos. Em relao aos Estados Unidos, a percepo do governo argentino concebia o mundo sob o predomnio ntido de uma potncia que, portanto, deveria ser o aliado fundamental. A viso da diplomacia brasileira foi organizada a partir do conceito das polaridades indefinidas do perodo de Itamar Franco at a idia que defende que a principal potncia os Estados Unidos buscaria adaptar-se s necessidades dos parceiros de maior relevncia, e de outros menores, entre os quais encontrava-se Brasil. Estas diferentes percepes tiveram como resultado uma modificao na poltica externa argentina, pautada pela relao que o governo gostaria de estabelecer com os Estados Unidos, enquanto o Brasil no parecia Ter um eixo to claro em suas mudanas. A Argentina relacionou a grande maioria dos temas de poltica externa com os Estados Unidos. As mudanas no Brasil estiveram mais relacionadas s estratgias domsticas. Ademais, enquanto o governo argentino redefiniu radicalmente conceitos como soberania e interesse nacional relacionandoos aos objetivos econmicos domsticos, os governos brasileiros foram mais cautelosos na redefinio das idias. A poltica econmica jogou um papel crucial no desenho da poltica externa de ambos os pases. A continuidade do Plano de Convertibilidade e a abertura econmica argentina ajudaram a estabelecer mais claramente as relaes econmicas externas. No Brasil, a tenso entre os defensores de um neoliberalismo mais puro e os que resistiam a uma insero nacional de carter aberturista, que marcou a trajetria das polticas econmicas do perodo, levou o pas a Ter relaes econmicas externas mais incertas. Esta diferena fundamental para se entender os avanos e retrocessos do processo de integrao do Mercosul. Sem dvida, a transformao mais importante se d nas relaes entre ambos pases. O re-desenho do papel interno das Foras Armadas, da poltica econmica e da poltica nuclear, e da viso estratgica so os elementos-chave para se entender o nascimento de uma relao de cooperao entre os dois, at ento, rivais. Em termos econmicos, no tocante integrao regional, existem mais coincidncias que em suas abordagens de temas de poltica internacional.

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Durante os anos 90, as polticas externas tanto argentina quanto brasileira experimentaram modificaes, mas viveram mais distncia do que proximidade entre elas. Suas diferenas, que o artigo buscou ressaltar, foram resultantes de fatores internos e de distintas percepes da ordem internacional por parte das respectivas diplomacias. Com a ascenso de Fernando Henrique Cardoso houve uma relativa aproximao das vises dominantes do novo ordenamento internacional, embora mantendo estilos e graus de autonomia distintos Depois desta dcada de transformaes, o cenrio atual de polticas exteriores encontra-se em uma etapa de indefinio. Se no caso brasileiro as posies vigentes esto mais consolidadas, no caso argentino a ascenso de Fernando de la Ra presidncia sugere modificaes na poltica externa, sem um regresso, contudo, ao paradigma dos anos 80 do ltimo governo radical. Urgida por problemas internos, a nova administrao ainda no definiu um perfil claro em matria exterior. Agosto de 2001

Notas
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Sobre o papel da dimenso cognitiva na anlise de poltica externa, Silva (1998a) um artigo interessante. Sobre as mudanas nas politicas externas latino-americanas no perodo, ver Cervo (2000a). Sobre os processos de integrao regional neste perodo, ver Saraiva (1999). Sobre a crise do Estado na Argentina, ver Tedesco (1999). Arbilla (2000) fornece elementos para se entender a lgica da formulao da poltica externa argentina. Arbilla (2000), citando Roberto Russell (1990), Poltica Exterior y Toma de Decisiones en Amrica Latina, Buenos Aires, GEL. Carlos Escud foi assessor do chanceler Di Tella e suas idias sobre o realismo perifrico correspondiam e davam base conceitual percepo do chanceler da estratgia externa a ser seguida pela Argentina. Cervo (2000b:52) chama a ateno aos esforos da Argentina de apresentar-se de acordo com a viso norte-americana da realidade internacional. Lafer (1997:257) assinala para um substrato prprio da poltica externa que reflete a sociedade e suas experincias histricas e comenta a opo ocidental da Argentina. Ver, por exemplo, Ambito Financiero (9/8/90:16; 31/12/9:14; 3/8/94:20), Clarn (2/5/93:2; 13/3/ 94:15; 9/12/94:15; 12/1/95:23; 23/6/94:12-13), e La Nacin (18/6/95:8). Lafer (1977:259) ressalta que, apesar da reincidncia destes comentrios Nafta/Mercosul, apenas 8,64% das exportaes argentinas dirigiam-se para os Estados Unidos, enquanto 32% orientamse para o Mercosul. O comrcio passou de 3,0 bilhes de dlares (FOB) em 1991 para 14,8 em 1998. Cervo (2000b). Os scios do Chile haviam sido Sua e Reino Unido. Os carapintadas organizaram quatro rebelies militares entre 1987 e 1990. Seu maior objetivo era terminar com os julgamentos pelas violaes dos direitos humanos. Sobre a questo da corporao diplomtica e sua relao com a classe poltica e os setores sociais, ver Lima e Hirst (1994), e Lima (2000). Sobre la cuestin del discurso diplomtico do perodo, pode-se ver o artigo de Silva (1999).

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Sobre a poltica externa dos governos de Collor e Itamar Franco, Hirst e Pinheiro (1995) proporcionam um quadro importante de consulta proveitosa para qualquer pesquisa sobre o perodo. Em relao percepo da diplomacia brasileira da ordem internacional ps-1990, o paper de Silva (1998b) coloca uma discusso interesante. Lima e Hirst (1994:59) indicam as reas de interesse de ambos lados: temas econmicos por parte do Brasil e democracia, meio ambiente, trfico de drogas, e direitos humanos, por parte dos Estados Unidos. Luiz Felipe Lampreia (chanceler do governo de Cardoso) sustentou: Acabaram-se os tempos de isolacinesimo e auto-suficincia. A soberania nacional deixou de ser argumento para comportamentos que atentam contra os valores fundamentais; A autonomia pela integrao significa apoio aos regimes internacionais. Lampreia (1998:8:11). Pinheiro (2000) levanta um discusso interessante sobre a poltica externa brasileira atual apontando para o institucionalismo pragmtico como norteador do comportamento externo da diplomacia. O texto de Fonseca Jr. (1999) representante atual do Brasil nas Naess Unidas- contribui enormemente a se entender a percepo da diplomacia brasileira. Ver Amorim (1995) e Abdenur (1994). Ambos so diplomatas de primeira linha tendo sido o primeiro chanceler do governo de Franco. Sobre a percepo brasileira do lugar devido entre os grandes, ver Silva (1998b). Ver na Folha de So Paulo (25/6/95:1-3) a defesa da reforma do Conselho de Segurana da ONU em relao a sua eficcia baseada na representatividade e legitimidade onde Brasil deveria ter um assento permanente; e no Jornal do Brasil (6/10/2000:11) onde Cardoso ressalta a candidatura brasileira. Argentina participou entre 1988 e 1997 de 17 Operaes com observadores ou efetivos, enquanto Brasil participou de 9, e com efetivos apenas nos casos de Angola e Moambique. Em 1998 se apresentou, como j assinalamos, una diferena no caso do Hait, quando a Argentina apoiou e Brasil se absteve (junto China) de apoiar o envio da fora multinacional. Sobre a poltica externa brasileira e o Mercosul, ver Saraiva (1996). A partir de negociaes coletivas foi firmado um Acordo Marco com a Unio Europia e Acordos de Livre Comrcio com o Chile e a Bolvia. A subordinao s ditaduras das conjunturas econmicas foi assinalada por Pedro Motta Veiga em mesa redonda que teve lugar na Fundao Getlio Vargas/CPDoc, setembro de 1995. As diferenas e conflitos entre as diplomacias e agentes econmicos dos dois pases por divergncias em poltica cambial, poltica de investimentos e setores especficos de importao/ exportao so um marco constante nas relaes, agravado sobretudo depois da desvalorizao do Real no incio de 1999. Esta discusso pode ser vista em Arbilla (2000).

Bibliografa
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Resumo
O artigo analisa as mudanas nas polticas exteriores de Argentina e Brasil depois da Guerra Fria. um estudo comparativo das linhas gerais de suas polticas externas nos anos 90, com nfase na percepo, respectiva, da nova ordem internacional. Neste marco, trabalha com as relaes com os Estados Unidos, as questes de segurana e as relaes regionais. Conclui examinando as diferenas e semelhanas que marcam estas polticas, analisando a influncia exercida tanto pela ordem internacional quanto a nvel interno sobre suas respectivas reformulaes.

Abstract
This article examines the foreign policy of Argentina and Brazil after the end of the Cold War. It is a comparative study of the main trends in foreign policy, emphasising each countrys perception of the new world order. In this context, the article discusses the relation with the United States, regional relations and security issues. It concludes by analysing the differences and similarities which characterise the 1990s foreign policies in both countries, pointing out the impact that the transformation of the international order has had in the re-shaping of the policies. Palavras-chave: Poltica Externa Brasileira, Poltica Externa Argentina, Ordem Internacional. Key-words: Brazilian Foreign Policy. Argentina Foreign Policy. International Order.