POLTICA URBANA E DE HABITAO SOCIAL: UM ASSUNTO POUCO IMPORTANTE PARA O GOVERNO FHC Erminia Maricato1

julho,1998

Em 1995, no incio do governo de FHC, o Sistema Financeiro da Habitao (SFH) atravessava um momento especial em toda sua histria. Com a extino do Banco Nacional de Habitao, agente central do SFH, em 1986 (em meio a grave crise financeira), o sistema passou por processo de transio para um novo desenho. Durante esse perodo de indefinies, diversos setores da sociedade se mobilizaram para influir na definio da nova configurao institucional da poltica setorial. Pela primeira vez, empresrios se ombreavam com sindicatos, movimentos populares e associaes para debater uma proposta. Em um seminrio organizado pela Comisso de Desenvolvimento Urbano da Cmara Federal, no final de 1992, alm desses representantes de segmentos sociais, juntaram-se outros dos governos municipais e estaduais, da Caixa Econmica Federal (CEF), de ONGs e de entidades profissionais. Foram debatidos os diversos projetos de lei que propunham nova estrutura e modo de gesto para a poltica nacional de habitao, o saneamento e o chamado desenvolvimento urbano. Foi um episdio raro devido transparncia na contraposio das idias, numa sociedade onde o habito ocultar o conflito e construir o consenso fora, como aconteceu com o SFH, formulado a partir de 1964. Entre os setores com interesses diversos na definio da nova configurao institucional, apresentaram propostas ao Congresso Nacional os Secretrios Estaduais de Habitao, as Centrais Sindicais, a CEF, a Cmara Brasileira da Indstria da Construo (CBIC), a Federao dos Trabalhadores em Empresas de Saneamento e a Associao Brasileira de Entidades de Crdito Imobilirio e Poupana (ADEMI). At mesmo os movimentos de moradia, representados pelos dirigentes do Movimento Nacional de Luta pela Moradia, da Unio dos Movimentos de Moradia e da Central de Movimentos Populares, entregaram ao Congresso Nacional um projeto de lei de iniciativa popular (acompanhado da assinatura de 800.000 eleitores), propondo a criao do Fundo Nacional de Moradia Popular. Capitais vinculados construo, financiamento e promoo residencial estavam obrigados a dialogar com segmentos tradicionalmente excludos da definio da aplicao de recursos pblicos. Quem esperava que o governo do socilogo FHC, com passado de engajamento social, tirasse partido desse momento de transio para liderar um grande acordo que promovesse a remoo dos obstculos que excluem do acesso habitao a maior parte da populao brasileira, frustrou-se. No se pode dizer que essa era uma tarefa simples pois tratava-se de contrariar procedimentos seculares caracterizados pela privatizao da esfera pblica e pelo patrimonialismo. Durante a vigncia do sistema SFH/BNH (Banco Nacional da Habitao) os investimentos de vultosos recursos, especialmente do FGTS (fundo de arrecadao compulsria, semi-pblico, que funciona como um fundo desemprego e como mecanismo de financiamento da construo de moradias) combinaram interesses clientelistas arcaicos de governantes e parlamentares com interesses no menos arcaicos de proprietrios de terras urbanas e interesses (mais ou menos modernizantes) relacionados ao capital imobilirio. Ampliar o acesso moradia urbana, requer o rompimento com a matriz formada por esses interesses que articulados
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Profa. Titular da USP, secretria de Habitao e Desenvolvimento Urbano do Municpio de So Paulo (1989 - 1992) e Secretria Executiva do MCidades (2003 - 2005). Participou da criao do MCidades (2003) e coordenou a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (at 2005).

produzem o quadro das carncias habitacionais no Brasil: mercado residencial altamente especulativo e restrito a uma minoria convivendo com a gigantesca ilegalidade promovida pelas favelas, ocupaes e loteamentos irregulares. A prtica do governo revela uma mudana na trajetria: aps alguns gestos iniciais que indicavam uma gesto democrtica voltada para habitao de interesse social, a ao efetiva tomou os rumos conhecidos: priorizao na regulao dos recursos financeiros onerosos visando melhor desempenho do mercado. Nessa trajetria fica evidente o desapego democracia, j que no decorrer da gesto houve uma desmobilizao e o fechamento dos frgeis canais de participao anteriormente existentes. Para discorrer sobre os fatos que sustentam essas afirmaes vamos abordar a) aspectos conceituais sobre a estrutura da produo de moradias e dos interesses a ela vinculados; b) o dficit habitacional brasileiro c) alguns aspectos do cenrio herdado pelo governo FHC e, finalmente, d) a poltica posta em prtica no setor de habitao e desenvolvimento urbano. ALGUNS ASPECTOS CONCEITUAIS A moradia uma mercadoria de consumo privado que tem um carter especial, nas sociedades capitalistas. Isto se deve a alguns fatores principais: 1) A vinculao da moradia com a terra, ou seja, a terra, bem no reproduzvel, especialmente se considerarmos os fatores de localizao, condio necessria para a produo da moradia. Cada novo empreendimento residencial deve superar o obstculo representado pela relao jurdica que regula a propriedade privada da terra. Alm disso, a terra da qual se trata aqui no terra nua mas solo urbanizado, servido das condies que tornam vivel a moradia na cidade infra-estrutura, servios pblicos e equipamentos, entre outros. As condies de localizao da terra na cidade tm um preo dependendo das vantagens que oferece sobre as demais. H uma disputa em torno das diferentes vantagens oferecidas pelas diferentes parcelas de terra. Estamos falando das chamadas rendas diferenciais e absolutas, exaustivamente debatidas em vasta bibliografia. 2) O alto preo da moradia para a compra. De fato, a moradia a mercadoria de maior preo entre aquelas de consumo privado indispensveis sobrevivncia. Seu tempo de realizao longo, atingindo ou at ultrapassando o perodo de uma gerao. Isto implica na necessidade do financiamento freqentemente subsidiado ao consumo, por largo prazo. 3) O largo tempo de giro do capital empregado na construo, o que freqentemente exige financiamento produo. Embora de forma muito sinttica, as condies acima revelam os eixos centrais que conformam a questo da moradia: terra (considerando sua localizao) e financiamento. At mesmo o patamar tecnolgico da construo definido a partir desses parmetros.2 Para garantir a equidade em relao ao direito moradia, o Estado fordista/keynesiano promoveu algumas reformas nos pases capitalistas centrais: garantiu atravs da regulao estatal a funo social da propriedade e expandiu os investimentos em infra-estrutura urbana. A propriedade fundiria teve limitada a apropriao privada da renda fundiria ou imobiliria. A terra foi submetida ao circuito do capital produtivo. As atividades especulativas foram reprimidas. O planejamento urbano regulador e centralizador cumpriu a seu papel. Alm disso, o Estado garantiu financiamento subsidiado e assegurou incentivos ao aumento da produtividade na construo.
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Ver a respeito VARGAS, 1994; RIBEIRO, 1997; MARICATO, 1984. preciso lembrar que o chamado regime fordista garantiu aumento de salrios visando garantir a expanso do mercado.

Em pases como o Brasil, entretanto, essas condies no foram observadas. A maior parte da populao est excluda do mercado residencial privado legal e tambm no atendida pela promoo pblica da moradia. A complexidade da insero no mercado de trabalho parece se repetir na insero em relao ao mercado residencial. A industrializao com baixos salrios se combinou produo domstica ou informal da moradia: ocupao de terra ou compra do lote clandestino, complementada pela autoconstruo da moradia. A gigantesca ilegalidade urbanstica ausncia quase total de regulao estatal convive com um mercado excludente, especulativo e subsidiado, este sim, pelos investimentos pblicos. A ocupao ilegal de terras urbanas regra em todo o pas, sem que se verifique atrs dessa dinmica nenhum movimento de subverso lei e ordem vigente. A causa dessa situao est pura e simplesmente na falta de alternativa e na complacncia da ao de fiscalizao do Estado sobre a ocupao do solo. A partir dos anos 80, o ritmo de ocupao ilegal de terras urbanas aumenta, especialmente nas regies metropolitanas, comprometendo os recursos hdricos e ambientais. DIMENSES DA CARNCIA HABITACIONAL A evoluo de alguns indicadores medidos pelo IBGE, nos ltimos 50 anos permitem ver com certo otimismo, a trajetria da sociedade brasileira: aumenta a esperana de vida ao nascer, aumenta o alcance do saneamento bsico, diminui a mortalidade infantil, amplia-se o acesso energia eltrica e coleta do lixo. A urbanizao da populao tem tudo a ver com esses fatos. De 1940 a 1991, a populao urbana brasileira passou de 31,2% para 75,6% do total, At mesmo a diminuio da notvel fertilidade feminina est relacionada ao processo de urbanizao (com exceo da ao criminosa de esterilizao compulsria de mulheres em massa na regio Nordeste). A situao habitacional, entretanto, contraria essa tendncia e reflete uma queda na qualidade de vida. Embora alguns dados especficos do IBGE para a rea habitacional possam reforar o otimismo (diminuiu o nmero de pessoas por domiclio, diminuiu a porcentagem de imveis rsticos, aumentou o nmero de cmodos por domiclio), os indicadores podem ser questionados a partir da metodologia utilizada no levantamento. A ampliao do nmero de cmodos, notvel nas favelas paulistanas e cariocas, no implica necessariamente em melhoria das condies de vida, j que o adensamento excessivo de ocupao do solo tende a compromet-la. A prpria classificao de rusticidade tem gerado controvrsias, assim como os critrios de medio da populao moradora de favela, cujo crescimento eloqente para quem acompanha empiricamente o desenvolvimento das cidades brasileiras de grande e mdio porte. (MARICATO, 1995) O dficit habitacional brasileiro passou por um importante processo de reviso conceitual na ltima dcada, de modo a torn-lo mais complexo e mais qualitativo.3 Ao invs dos mirabolantes nmeros que classificavam a carncia em torno dos 10, 12 ou 15 milhes de moradias, presentes em muitos documentos, oficiais ou no, dividiu-se sua classificao entre dficit de moradia propriamente dita, ou seja, unidade habitacional e dficit de infra-estrutura e servios urbanos. Isto implica no reconhecimento de um grande universo de moradias que so produto da autoconstruo ou da produo domstica informal. So moradias que no exigem substituio, mas que podem exigir a observao de certas condies para alcanar um mnimo de habitabilidade, como: ligao rede de gua tratada, ao servio de coleta de lixo, energia eltrica e iluminao pblica, ao transporte pblico entre outras condies. A regularizao fundiria tambm condio importante de acesso aos direitos previstos na legislao. O dficit da unidade de
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Fundao Joo Pinheiro. Dficit habitacional no Brasil. Braslia, Ministrio do Planejamento, 1995.

habitao por essa conceituao fica restrito s situaes de rusticidade, inadequao (provisoriedade) ou coabitao. Segundo essa nova conceituao, a Fundao Joo Pinheiro definiu como dficit de habitao a quantia de 5,6 milhes de unidades, sendo 4 milhes em meio urbano e 1,6 em meio rural, no ano de 1995, em todo o pas. Outras 5 milhes de moradias, aproximadamente, apresentam um dficit de alguma modalidade de infra-estrutura fundamental.4 Uma caracterstica desse dficit, que dificulta seu enfrentamento, a concentrao acentuada nas faixas de baixa renda. Um total de 85% corresponde a faixas de renda familiar de at 5 s.m. ou, o que mais grave, 55% se refere a famlias com rendimentos mensal de at 2 s.m. Outro estudo desenvolvido sobre a distribuio do dficit habitacional brasileiro pelas faixas de renda mostram uma concentrao ainda mais acentuada: 87,8% se refere s famlias de rendimentos at 3 s.m.. Destes, (com dficit habitacional na faixa de at 3 s.m.) 56% se situam nas regies Norte e Nordeste (GONALVES, 1997). Por esse motivo o autor deste ltimo estudo, afirma: A concluso elementar que as condies gerais do estoque de moradias mostra um perfil ainda mais regressivo que a prpria distribuio domiciliar de rendimentos. (p. 132). Excluda do mercado e das polticas pblicas a populao de baixa renda apela para expedientes que esto ao alcance de seus parcos recursos e conhecimento para viabilizar seu assentamento residencial. Apenas para dar uma idia de grandeza, numa metrpole como So Paulo, onde o preo da moradia , em geral, mais alto, as residncias de menor preo ofertadas pelo mercado privado legal chegam excepcionalmente faixa dos 8 s.m.5 TERRA E FINANCIAMENTO HABITACIONAL: A HERANA DA GESTO FHC Durante os anos 80, o SFH, criado pelo regime militar em 1964, comea a entrar em colapso. O nmero de 4,4 milhes de unidades financiadas at 1986, quando se deu a extino do BNH, acarretou uma mudana definitiva na estrutura do mercado imobilirio privado transformando a paisagem construda das grandes cidades brasileiras. Os investimentos do SFH combinaram, durante mais de 20 anos, interesses empresariais imobilirios e de proprietrios fundirios com interesses clientelistas arcaicos, em que pese a face tecnocrtica e centralizadora do regime militar. Os recursos utilizados no eram pblicos FGTS e SBPE (Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo) mas foram livremente manipulados pelo Estado de forma regressiva, consolidando o mercado de apartamentos de classe media. A regressividade nos investimentos uma das crticas mais leves feitas ao SFH que deixou como legado o rombo do Fundo de Variao de Compensaes Salariais (FCVS) e numerosos desastres ambientais e urbansticos que aps 10 ou 15 anos ainda esto custando caro aos cofres pblicos Em 1986, o BNH foi extinto e suas atribuies remetidas Caixa Econmica Federal (CEF). No mesmo ano, o regime de exceo tambm formalmente extinto. As prefeituras das capitais retomam a eleio direta dos prefeitos. Muitos setores da
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Mesmo havendo um certo consenso em torno do conceito de dficit, no faltam controvrsias sobre os nmeros. Robson Ribeiro Gonalves aponta um dficit de 5,8 milhes de domiclios que exigiriam reposio, em 1995 e 5,4 milhes em 1996. Isto significa 13,6 % dos domiclios privados neste ano. A coabitao representa um total de 58% do dficit e seu aumento entre 1995 e 1996 a principal causa do aumento do ndice. (GONALVES, 1997) 5 A Cooperativa Habitacional organizada pelo Sindicato dos Bancrios em So Paulo atende essa faixa de renda familiar 8 s.m.- como limite inferior para a compra dos produtos que consegue realizar com recurso do autofinanciamento (CASTRO, 1998). Os financiamentos bancrios funcionam no limite inferior de 12 s.m. (Jornal O Estado de So Paulo, 20 de julho de 1998)

sociedade brasileira estavam mobilizados e suas propostas acabaram por repercutir na Constituinte. Uma das aes mais importantes nesse perodo foi patrocinada pela bancada de representantes das centrais sindicais no Conselho Curador (CC) do FGTS. Antes de tudo, tratou-se da reinstalao do CC, prevista em lei que estava sendo burlada pelo governo federal com a inexistncia do conselho. Nem a CEF, gestora do FGTS sabia dizer os nmeros que poderiam definir a situao do fundo, em 1989. Depois, tratou-se de fazer diagnsticos que evidenciassem o montante da crise de arrecadao, as aplicaes e a disponibilidade de recursos. Porm, nem mesmo o fato das centrais sindicais estarem finalmente alertas para a gesto do FGTS impediu que o governo Collor fizesse um espetacular e desastroso investimento em aproximadamente 200.000 moradias, das quais quase 50% foram abandonadas antes do trmino e ocupadas ilegalmente. Esta foi uma das piores heranas deixadas para os governos seguintes. O quadro da questo fundiria menos evidente do que o do financiamento, j que este tratado cotidianamente nas pginas econmicas da imprensa escrita. O que estava em pauta no incio dos anos 80 era o combate especulao imobiliria e o acesso terra para viabilizar a moradia social. Num momento de intenso debate sobre o tema, capitaneado pela CNBB com a divulgao do documento Propriedade e uso do solo urbano: situaes, experincias e ao pastoral (1981), o Ministrio do Interior, ao qual o BNH estava subordinado, enviou um projeto de lei ao Congresso Nacional o chamado PL do Desenvolvimento Urbano (1983). A proposta previa dotar os municpios de instrumentos que viabilizassem a funo social da propriedade num momento em que as ocupaes de terras urbanas aconteciam em todo o pas. A Constituio brasileira promulgada em 1988 trouxe alguns avanos preconizados por esses movimentos, ao reconhecer a funo social da propriedade e da cidade. Na prtica, entretanto, aps 1988 a arcaica situao da propriedade da terra urbana pouco mudou. A aplicao da funo social da propriedade encontra dificuldades devido a interpretaes jurdicas contrrias sua autoaplicao. E sua regulamentao, passados 10 anos, ainda no foi feita, o que mostra a resistncia da sociedade brasileira quando se trata da questo fundiria. Atualmente, o PL Estatuto da Cidade, uma espcie de herdeiro do PL do Desenvolvimento Urbano de 1983, e regulamentador da Constituio no que se refere questo urbana, segue os passos dos projetos de lei que no constituem prioridade para o Congresso Nacional, apesar de aprovado pelo Senado Federal em 1990. visvel a atuao do lobby representado pelos promotores imobilirios na sua reteno. O GOVERNO FHC A leitura do documento preparado pela Secretaria de Poltica Urbana Poltica Nacional de Habitao - em 1996, revela uma proposta sensvel e atualizada com as anlises tcnicas e crticas feitas pela oposio ao SFH durante dcadas. As virtudes da proposta escrita so inmeras: 1 O reconhecimento da cidade ilegal e portanto da extenso dos direitos e da cidadania; 2 Novo conceito de dficit incorporando a melhoria de reas ocupadas precariamente aos programas da poltica urbana alm do conceito da casa pronta; 3 Descentralizao da operao dos programas de responsabilidade de governos municipais e estaduais; 4 Diversidade de programas rompendo com a rigidez e a padronizao excessiva. (Os programas criados foram: Pr-moradia, Habitar Brasil, Carta de Crdito Individual e Associativo, e Apoio Produo);

5 Reconhecimento da importncia da produo associativa privada no lucrativa (Carta de Crdito Associativo); 6 Reconhecimento da importncia da questo fundiria e urbanstica; 7 Reconhecimento da relevncia da participao democrtica na gesto da poltica habitacional atravs da proposta do Conselho de Poltica Urbana; 8 Reconhecimento de que o dficit habitacional se concentra de forma radical nas camadas de rendas mais baixas. O edifcio institucional montado no Ministrio do Planejamento tambm incorporou avanos h muito reivindicados, rompendo com a desintegrao entre a poltica urbana e as polticas setoriais de habitao, saneamento e transporte. O governo FHC props uma Secretaria de Poltica Urbana, qual ficaram subordinadas as diretorias de habitao e saneamento. O fato da gesto habitacional estar no Ministrio do Planejamento e no estar ligado a qualquer organismo de poltica de assistncia social, como havia ocorrido no governo Collor, reconhece a correta dimenso e importncia econmica da questo. Essas propostas institucionais coincidem com as proposies contidas no captulo da Reforma Urbana do Programa de Governo do candidato de oposio Luiz Incio Lula da Silva, divulgado na campanha para Presidente da Repblica em 1994. Para ocupar a Diretoria de Habitao da SEPURB, o governo FHC convidou um profissional competente, conhecedor do assunto e ex-representante da CUT no Conselho Curador do FGTS, Edson Ortega. Apesar da clareza na compreenso dos problemas, evidenciada nos documentos oficiais e apesar da nova proposta institucional, a poltica praticada em trs anos e meio de governo est longe de constituir uma alternativa sria e eficaz para iniciar a soluo de um problema de to grandes propores. No se trata de uma questo simples, como pretendemos ter mostrado. A conformao do setor envolve interesses diversos, alguns deles inclusive com razes coloniais como o quadro fundirio e o poder local. Enfrent-los exige independncia em relao a esses interesses, coisa que o governo FHC parece no ter. Entre a proposta e sua aplicao existe um grande abismo aberto, provavelmente, pela aliana do atraso (Martins, 1994). De modo no muito diferente dos governos anteriores, o de FHC baseou seus investimentos habitacionais em recursos onerosos: FGTS e SBPE. Os recursos a fundo perdido do Oramento Geral da Unio (OGU), indispensveis para atingir a populao de baixa renda atravs da promoo pblica, foram diminutos, como revela dados divulgados pela prpria SEPURB: entre 1995 e 1997 a Unio investiu R$ 612.648,00 de recursos oramentrios na rea de habitao, o que resulta em aproximadamente R$ 200.000,00 por ano. Essa quantia menor do que investe na rea o Chile, pas que tem perto de 12 milhes de habitantes (menos de 10% da populao brasileira), investe na rea. No mesmo perodo foram aplicados R$ 3.255.198,00 de recursos do FGTS nos programas habitacionais. De acordo com o documento Poltica Nacional de Habitao, divulgado pela SEPURB em 1996, estava previsto o investimento de R$ 1,6 bilhes entre 1996 e 1999. A queda na previso oramentria foi significativa como mostra a tabela abaixo, que se refere ao programa social mais importante da SEPURB: PR-MORADIA: VALORES ORADOS E VALORES CONTRATADOS (Valores em R$ x 1.000) ANO 95 96 97 ORAMENTO A CONTRATAES B % B/A

643.581 723.091 650.252

61.640 296.776 36.479

9,58 41,04 5,61

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TOTAL 2.016.924 394.895 19,58 Posio em 25/03/98 (oramento de 1997 foi prorrogado at junho de 1998) Fonte: SEPURB A quebra da previso oramentria tem justificativa durante o primeiro ano da gesto j que o arranjo institucional no estava edificado bem como a equipe treinada. Entre as prefeituras observa-se tambm um certo despreparo para a apresentao de projetos tecnicamente viveis o que tende a atrasar o desembolso do dinheiro. Mas esses fatores no so suficientes para explicar to baixo investimento de recursos oramentrios. A utilizao do FGTS est vinculada capacidade de endividamento das prefeituras o que dificulta tambm a sua utilizao em programas sociais da a importncia dos recursos oramentrios. Os parcos recursos do OGU investidos em habitao passam ainda pelo crivo das negociaes polticas (cuja finalidade pode ou no ser adequada ao interesse pblico) pois parte deles se destinam a atender emendas oramentrias de parlamentares. A aplicao da outra parte fica ao arbtrio do governo. Com essa matriz financeira no de se estranhar que o governo FHC tenha feito to pouco pela populao de baixa renda. O documento Workshop Poltica Nacional de Habitao, divulgado pela SEPURB em 19/05/98 revela que total de R$ 6,8 bilhes foram investidos em habitao, resultando na produo de 298 mil unidades. Outras 181 mil foram adquiridas com os mesmos recursos. Os demais nmeros se referem a melhorias. O montante se refere a recursos pblicos dos trs nveis de governo - , FGTS e recursos externos que foram investidos nos dois principais programas habitacionais: Habitar Brasil e Pr- Moradia. Dos recursos do FGTS, principal fonte de execuo da poltica habitacional, inicialmente destinados s faixas de renda de 1 a 5 s.m. apenas 13% foram investidos. Dos recursos da mesma fonte, inicialmente previstos para investimentos nas faixas de renda situadas entre 5 a 12 s.m. foram investidos 107%, segundo informaes da bancada de trabalhadores no C.C. do FGTS. At mesmo a Carta de Crdito, prevista inicialmente para as faixas de rendas mais baixas apresentou problemas de viabilizao devido a um problema pouco considerado: a proporo de imveis populares (de baixo preo) legalizados muito pequena e o emprstimo (feito com recursos do FGTS) exige, como correto em relao aos titulares do fundo, a documentao legal do imvel. Com os recursos onerosos, predomina a lgica de mercado e no a lgica do chamado interesse social. Por esse mesmo motivo, devido ao endividamento ou falta de capacidade de pagamento, muitos municpios que enfrentam situaes emergenciais no tem acesso ao recurso disponvel do SFH. Foi o que aconteceu com os municpios nordestinos, vtimas da forte seca que atingiu a regio em 1998, que se viram impedidos do acesso ao financiamento do FGTS para o setor de saneamento. Ironicamente, o mapeamento dos municpios que receberam financiamento do FGTS no nordeste parece sugerir a priorizao dos municpios que no esto vivendo o drama da seca (CUT/FGTS, 1998). EM BUSCA DO MERCADO: MEDIDAS TOMADAS A 5 MESES DAS ELEIES A crise do financiamento habitacional nos anos 80 causou um impacto no mercado residencial reduzindo as ofertas para a classe media. A busca de alternativas mobilizou empresrios da rea do financiamento imobilirio e de construo de edifcios em vrias direes. As sadas atravs do autofinanciamento visando atender uma parcela da classe media, tem mobilizado empresas de construo cujos empreendimentos se 7

beneficiam da legislao de cooperativas e tambm atenderam cooperativas propriamente ditas, formadas a partir de associaes e sindicatos. A empreitada ganhou contornos de aventura devido alta taxa de juros vigente no pas e vrias empresas mostram dificuldade de sustentar a obra at o final devido a ausncia do financiamento produo. Apesar dessas dificuldades, as iniciativas de autofinanciamento so notveis na metrpole paulistana onde respondeu por 43% dos lanamentos em 1996 e 46% em 1997. O preo mdio dessas unidades (media de 63 m2) foi de R$ 43 mil entre 1996 e 1997 Isto significa uma queda no preo do m2 de R$ 1.423,00 praticada nas incorporaes privadas para R$ 708,00 nos empreendimentos de autofinanciamento. 6 Algumas modificaes nas regras de aplicao do FGTS foram orientadas no sentido de viabilizar esse movimento. O teto do financiamento, no programa Carta de Crdito Associativo passou de R$ 34.800,00 para R$ 43.400,00 e o teto da faixa de renda atendida de 12 s.m. para 20 s.m. Esse caso pode ser tomado como um exemplo das reaes do governo a partir das tendncias do mercado privado. Diante da disponibilidade de recursos do FGTS (R$ 13 bilhes em julho de 1998) foram tomadas vrias medidas no sentido de sua flexibilizao para adequao s tendncias do mercado, que se estenderam tambm para o SBPE. 7 A marca mais importante do financiamento habitacional no perodo tratado, entretanto no foi o conjunto de pequenas medidas que flexibilizaram o SFH mas a aprovao de uma proposta de autoria da ABECIP Associao Brasileira de Entidades de Crdito Imobilirio e Poupana, que contou com o entusiasmado apoio do Ministro do Planejamento A. Kandir, Sistema Financeiro Imobilirio (SFI), que estendeu a alienao fiduciria aos imveis urbanos. Ao contrrio dos demais projetos de lei que tm uma diretriz mais social, e tramitam longamente no Congresso Nacional, o SFI teve uma tramitao relativamente rpida. At mesmo seus proponentes reconhecem que dificilmente ele beneficiar as faixas de renda situadas abaixo de 12 s.m. pois trata de mecanismos do mercado privado. Como declarou o representante do SECOVI em So Paulo: Por esse financiamento a baixa renda continua sem acesso casa. Mas poder ajudar a constru-la. 8 Outra importantes proposta de redesenho do SFH, que se encontra em discusso, e no mereceu a mesma ateno do governo a do empresariado da construo CBIC Cmara Brasileira da Indstria da Construo, denominada SBH ou Sistema Brasileiro de Habitao. Esta proposio inspirada na experincia chilena e prev um mix de recursos onerosos e a fundo perdido de modo a subsidiar as faixas da populao de baixa renda onde se concentra o dficit habitacional. A ampliao do mercado habitacional no tarefa pouco importante para o governo de um pas no qual a prpria classe media tem dificuldade de se inserir no mercado privado. Sem alternativas, essa mesma classe media levada a disputar com as faixas de rendas mais baixas as moradias oferecidas nos loteamentos ilegais ou nas favelas. O incentivo produo associativa pode abrir novas tendncias, ampliando o mercado privado. Portanto, medidas de ajuste dos recursos financeiros so, sem dvida, necessrias. O problema que os governos brasileiros parecem ser vtimas de um
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Sobre a dificuldade de viabilizao do autofinanciamento durante a obra ver a respeito a exposio de Nilton Vargas no Workshop Habitao: como ampliar o mercado? promovido pelo LAB HAB/FAUUSP em agosto de 1997. Sobre as inovaes do mercado imobilirio metropolitano paulista ver a pesquisa de Maria Carolina Pozzi de Castro, douroranda FAUUSP, 1998. Sobre a emergncia do novo cooperativismo no mercado imobilirio paulistano ver relatrio resultante do Seminrio Cooperativismo habitacional: novidades do mercado residencial paulista dos anos 90 LAB HAB/ FAUUSP, jun 1998. 7 Em 9 de setembro de 1997 o Programa Nacional de Desestatizao foi alterado atravs da lei 9.491. Uma dessas alteraes foi a possibilidade de usar o FGTS no programa de privatizao do governo federal. 8 In revista OBRA, So Paulo, Sinduscon, ago 1997, ano 9, n. 93.

destino inexorvel de subsidiar o mercado privado e ignorar a maioria que excluda, reafirmando um quadro dual. Nem as propostas do capital produtivo, como o SBH; nem as propostas elaboradas durante grandes mobilizaes de base, como o Fundo Nacional de Moradia Popular, sensibilizaram o governo como aquela elaborada pelo capital financeiro e incorporadores imobilirios. No que se refere questo fundiria a lgica se repete. O problema , antes de mais nada, de natureza legislativa, j que o elemento central que exige mudana o estatuto da propriedade da terra urbana. O governo de FHC no teve qualquer empenho na aprovao do PL Estatuto da Cidade que regulamentaria o pargrafo 4 do artigo 182 da Constituio de 1988, diferentemente do entusiasmo que mostrou com a proposta do SFI, enviada ao Congresso com pedido do Ministro do Planejamento, de regime de urgncia. CONCLUSO Apesar das boas intenes refletidas nos programas propostos e no edifcio institucional criado pelo governo federal na rea de habitao, a prtica efetiva no teve a menor repercusso na imensa excluso que a se verifica. As reformas necessrias para tal foram completamente ignoradas e os recursos investidos diminutos para a dimenso do problema. Elas no so simples e nem de rpida execuo. Os parceiros que poderiam apoiar o governo nessas reformas CNBB, Centrais Sindicais, movimentos de moradia, representaes nacionais de arquitetos, engenheiros, gegrafos, urbanistas, empresrios da construo foram rejeitados como ficou evidente durante algumas oportunidades. Uma delas se deu ao longo da preparao da Conferncia da ONU para os Assentamentos Humanos, a Habitat II. O Comit Brasileiro para a Habitat II, com a participao da sociedade civil foi formado por exigncia da agncia Habitat da ONU. O Plano de Ao, que deveria ter sido tratado no comit com os parceiros no governamentais (outra exigncia da agncia Habitat) no existiu, ou melhor, foi elaborado exclusivamente pelo governo. E o que pior, o comit foi extinto aps a realizao da conferncia em Istambul, fugindo a mais uma recomendao da Habitat: a implementao do Plano de Ao com a participao da sociedade. Para justificar tal medida, a SEPURB argumentou que estava enviando ao Congresso Nacional um projeto de lei com a proposta de criao do Conselho de Poltica Urbana, atravs do qual buscaria responder ao acmulo resultante dos debates propostas sobre a democratizao da gesto dos recursos. O Comit Nacional de Habitao, criado por decreto em julho de 1991 e modificado por decreto em novembro de 1993 tambm foi extinto sob essa argumentao. At o momento entretanto, o PL foi ignorado e nenhuma outra forma de participao democrtica foi aberta. O governo livrou-se dos parceiros indesejveis para contar apenas com aqueles que escolheu em sua aliana poltica. Com esse gesto o governo de FHC excluiu no apenas os interesses corporativos, como sempre gosta de argumentar (como se entre seus aliados no existissem interesses corporativos) mas um acmulo de propostas tcnicas resultantes de muitos anos de debate democrtico como foi aquele promovido pelo Frum de Reforma Urbana. Esse fechamento participao democrtica se acentuou no decorrer da gesto mas alguns indicadores estavam presentes desde o incio. A Cmara Setorial da Construo Civil foi instituda em abril de 1993. Os empresrios da construo tinham presena majoritria nela mas a presena de sindicatos, categoria de profissionais, ONGs, usurios, mostrou que ali se dava o incio de um trabalho profcuo e absolutamente indito na sociedade brasileira, onde conflitos e irracionalidades tradicionais mereciam debate aberto e transparente. Em 1995, o governo FHC extinguiu as Cmaras Setoriais.

Outro fato que revela a averso ao debate democrtico foi o tratamento dado proposta institucional para o setor de saneamento. Logo no incio da gesto o governo vetou a Lei do Saneamento aprovada pelo Congresso Nacional, fruto de anos de discusso entre diversos agentes, entre os quais a Federao dos Trabalhadores em Empresas de Saneamento. Numa atitude unilateral props o Programa de Modernizao do Setor de Saneamento que mal esconde quais foram os parceiros polticos escolhidos aps rejeitar os corporativos: as empresas internacionais que esto cobiando essa privilegiada fonte de lucros no Brasil. O servio de gua e esgotos tem se revelado a principal fonte de receitas nos municpios onde bem administrado. A gua um bem estratgico por excelncia. Os agressivos lobbies internacionais pela privatizao do servio de saneamento incluem estatais estrangeiras, mostrando que a regra pode mudar: o que vale para eles nem sempre vale para ns. Em compensao, notou-se uma especial sensibilidade para as demandas do mercado imobilirio, evidenciada pelas medidas tomadas a 5 meses das eleies, com a flexibilizao nos financiamentos. (aumento dos tetos de financiamento e faixas de renda, extino do critrio de faixas de renda para o direcionamento dos investimentos, unificao da taxa de juros em 8%, alterao do critrio de remanejamento oramentrio entre unidades da federao, modificaes nos planos de reajuste das prestaes, mudanas na garantia hipotecria entre outros). A impresso que ficou de que, no decorrer do perodo de gesto o governo desistiu de executar uma poltica social prevista nos documentos iniciais. Os nmeros atualmente divulgados (de famlias atendidas, empregos criados, etc.) no escondem o fracasso enquanto poltica social. Pois os nmeros, to apreciados pela mdia, no so indicadores de importncia absoluta. Mudanas na matriz institucional, legal, fundiria, que modifiquem o quadro da produo e da distribuio da moradia poderiam ocupar os quatro anos e resultar em ganhos definitivos no futuro. E isso no ocorreu. O governo concentrou esforos no remanejo dos recursos onerosos existentes, reduzindo a poltica habitacional a uma questo financeira e de mercado, com a CEF submetendo a prpria e frgil SEPURB. Enfim, o tema da moradia social no mereceu muita importncia na gesto FHC. Bibliografia e documentos utilizados: Associao Brasileira de Cohabs. Boletim- Habitao popular. Vrios nmeros, 1997. GONALVES, Robson Ribeiro. O dficit habitacional brasileiro: distribuio espacial e por faixas de renda domiciliar. In Estudos econmicos da construo. So Paulo, Sinduscon Vol. 2, n. 4, 1997 MARICATO, Erminia. Habitao e as polticas urbana, fundiria e ambiental. Minter/PNUD, Braslia, 1995. __________________ A poltica habitacional do regime militar. Petrpolis, Vozes, 1987 __________________ Habitao e indstria da construo. So Paulo, FAUUSP, 1984 (doutor) MARTINS, Jos de Souza. O poder do atraso. So Paulo, Hucitec, 1994. RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz. Dos cortios aos condomnios fechados. Rio de Janeiro. Civilizao Brasileira, 1997. SEPURB: Workshop Poltica nacional de Habitao. Braslia, 1998. ________ Poltica Nacional de Habitao. Braslia, 1996 VARGAS, Nilton (org.). Organizao do trabalho. So Paulo, Atlas,1994 Outras fontes de consulta: 10

Conselho Curador do FGTS Assessoria de Oramento e Fiscalizao da Cmara dos Deputados Boletins da ABC - Associao Brasileira de Cohabs Habitao Popular Boletins da ANSUR Associao Nacional do Solo Urbano Solo Urbano

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