REFORMATIO IN PEJUS - Se aplica en proceso penales y disciplinarios / REFOMATIO IN PEJUS No se aplica a procedimientos administrativos sino en proceso judiciales entre

particulares / INFRACCIONES URBANSTICAS - No le es aplicable la reformatio in pejus por involucrar el bien comn Para la Sala es claro que el principio de la reformatio in pejus, consagrado en el inciso 2 artculo 31 de la Constitucin Poltica, no ostenta todo su rigorismo frente al procedimiento administrativo, pues dicho postulado hace referencia solo a la sentencia penal, y se aplica a la sancin de tipo disciplinario. En cuanto a la remisin al artculo 357 del C.P.C, no resulta de recibo en la actuacin administrativa, pues, acorde con el artculo 59 del C.C.A., que establece: Concluido el trmino para practicar pruebas, y sin necesidad de auto que as lo declare, deber proferirse la decisin definitiva. Esta se motivar en sus aspectos de hecho y de derecho, y en los de convivencia, si es del caso. La decisin resolver todas las cuestiones que hayan sido planteadas y las que aparezcan con motivo del recurso, aunque no lo haya sido antes.;en algunos casos el ad-quem, al conocer del recurso de apelacin, puede ejercer su competencia funcional sin limitacin alguna sobre la decisin administrativa impugnada. Ello, para permitir que la administracin pueda, desde su estructura interna, dar debido cumplimiento al principio de legalidad aplicando la sancin o medida descrita en la norma, como resultado de tener por probada una contravencin de tipo administrativo. Adems, cuando el artculo 357 del C.P.C marca el mbito de competencia del superior, para indicar que el recurso se entiende interpuesto solo en lo favorable, hace alusin al proceso judicial relativo a controversias entre particulares, mientras que en el caso en estudio, por tratarse de una materia que involucra el bien comn, en la medida en que el respeto por las normas urbansticas redunda en bienestar, tranquilidad y organizacin social, se trasciende la esfera de lo meramente privado. Si bien, la reformatio in pejus, ms que un principio, constituye una regla tcnica del derecho, no es de aplicacin absoluta, pues, por el contrario, el ordenamiento jurdico establece las limitaciones propias que restringen su operatividad frente a un caso concreto. Es as, que aunque institucin netamente procesal, no tiene una utilizacin uniforme en todos los procesos judiciales, y si bien puede ser aplicable en algunos procedimientos administrativos, su mbito depende de la estirpe disciplinaria-sancionatoria que algunos de ellos contengan, y que la norma aplicable lo permita, no cobijando dicho postulado, por lo tanto, al caso sub-examine, puesto que lo demandado evidencia la ausencia de ese carcter en la medida en que los fines que persigue la Ley 388 de 1997 son la promocin, por parte de los municipios, del desarrollo, ordenamiento y uso equitativo del suelo, proteccin del medio ambiente, prevencin de desastres, as como el garantizar la funcin social y ecolgica de la propiedad; dista, por lo tanto, tal objeto del aspecto penal o netamente disciplinario o sancionatorio, a pesar de que la Ley haya previsto sanciones por la violacin de normas urbansticas, impuestas para garantizar su efectividad. VA GUBERNATIVA - Inaplicacin del art. 357 del C.P.C. por regulacin especial de la segunda instancia en el artculo 59 del C.C.A. / MULTA POR INFRACCION URBANSTICA - No constituye pena ni sancin disciplinaria / REFORMATIO IN PEJUS - Invulneracin por su no aplicacin en actuaciones administrativas Es claro para la Sala que en la va gubernativa la Administracin puede corregir los errores en que haya incurrido el funcionario de inferior jerarqua al expedir el acto recurrido, lo cual permite que el ad-quem pueda llegar a modificar la decisin administrativa que haya adoptado el ad-quo, as esto traiga como consecuencia la aplicacin de una sancin mayor a quien actu como impugnante respecto del acto de primera instancia, cuando lo que se vislumbra es el desconocimiento abierto de la ley. No se trata entonces de que el superior haya querido agravar la multa sino que se limit a imponer la que, como mnimo, legalmente corresponda, al igual que impuso otras medidas para la efectividad de la decisin adoptada. La expresa remisin que se hace al Cdigo de Procedimiento Civil por el artculo 267 del C.C.A. para los aspectos no contemplados en el mismo, no se aplica en el tema en concreto, pues existe norma especial que regula la materia, artculo 59 del C.C.A., norma que permite que el funcionario de segunda instancia tenga flexibilidad para enmendar el error cometido por su inferior al proferir una decisin abiertamente ilegal. De manera que la argumentacin en la que sustenta la parte actora el cargo del desconocimiento del principio de la reformatio in pejus no resulta de recibo, pues la sancin de multa impuesta en primera instancia, de una parte, no constituye una pena, como tampoco una sancin de tipo disciplinario, conceptos que tienen su desarrollo en el Cdigo Penal y en el nico Disciplinario, no en la Ley 388 de 1997, donde el tratamiento sancionatorio tiene una identidad y unos fines propios, denominndosele sancin urbanstica, como una forma de distincin frente a las dems que el Estado

puede imponer respecto del incumplimiento de las obligaciones por parte de los administrados, pero no como consecuencia de la comisin de un delito ni de una falta disciplinaria imputable a un servidor pblico. De otra parte, el Consejo de Justicia de Bogot le dio aplicacin a la ley en cita.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO Bogot. D. C., julio seis del ao 2001 Radicacin nmero: 25000-23-24-000-1999-0324-01(6570) Actor: JUAN PABLO BERTIERI QUINTERO

Referencia: APELACIN SENTENCIA

Procede la Sala a decidir la apelacin interpuesta por la parte actora, respecto de la sentencia proferida por la Subseccin B de la Seccin Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con fecha 8 de junio del 2000, mediante la cual deneg las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES

a. El actor, el tipo de accin y las pretensiones de la demanda.

El ciudadano Juan Pablo Bertieri Quintero, en ejercicio de la accin de nulidad y restablecimiento del derecho, solicit la nulidad de los siguientes actos:

1)

Resolucin OB - 0066 de marzo 19 de 1998, proferida por la Alcalda Local de Puente Aranda Localidad XVI-, por medio de la cual se declar infractor del artculo 99 de la Ley 388 de 1997 a JUAN PABLO BERTIERI QUINTERO. Resolucin OB - 0092 de abril 29 de 1998, expedida por la Alcalda de Puente Aranda -Localidad XVI-, por medio de la cual resolvi el recurso de reposicin interpuesto, confirmando la Resolucin OB 0066 DE 1998, y concedi el de apelacin. Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogot, Sala de Obras y Urbanismo-, por la cual se resolvi el recurso de apelacin.

2)

3) Providencia de fecha agosto 13 de 1998, aprobada mediante Acta No. 022 del

4) Providencia de fecha noviembre 17 de 1998, aprobada mediante Acta No. 032 del Consejo de Justicia
de Santa Fe de Bogot, Sala de Obras y Urbanismo, por la cual se accedi a la solicitud impetrada por el Ministerio Pblico el 3 de septiembre de 1998.

5) Providencia de fecha marzo 16 de 1999, aprobada mediante Acta No. 006 del Consejo de Justicia de
Santa Fe de Bogot -Sala de Obras y Urbanismo-, por la cual se resolvi un memorial presentado por el actor con fecha enero 13 de 1999. b. Hechos de la demanda.

1. El

30 de diciembre de 1997, la Alcalda Menor de Puente Aranda recibi informacin sobre una construccin en la carrera 45 No. 8-34 de esta ciudad, la cual ocupa el espacio pblico, impide la visibilidad, y hace perder la esttica del sector. 31 de diciembre de 1997 la Alcalda en mencin avoc el conocimiento del caso y realiz la inspeccin de la zona, constatando la construccin aludida. BERTIERI QUINTERO, quien declar ser propietario del inmueble, aduciendo que lo construa de forma provisional para el resguardo de los materiales con los cuales se realizara la obra definitiva.

2. El

3. El 2 de febrero de 1998 compareci a la Alcalda de Puente Aranda el seor

4. El 19 de marzo de 1998 la Alcalda Local de Puente Aranda, Localidad XVI, expidi la Resolucin OB
- 0066, mediante la cual sancion a JUAN PABLO BERTIERI QUINTERO por la construccin de una edificacin sin la previa obtencin de la licencia requerida para ello, imponindole, consecuencialmente, la sancin de multa a favor de la Tesorera Distrital por valor igual a dos salarios mnimos legales mensuales.

5. El 21 de abril de 1998 el demandante interpuso los recursos de ley, con el argumento de que el predio
era un foco de infecciones, que la construccin era provisional y que la expedicin de la licencia de construccin estaba en trmite.

6. La

Alcalda se pronunci mediante la Resolucin OB 0092 de 1998, no acogiendo el recurso de reposicin y, en virtud del de apelacin, orden el envo del expediente al Consejo Distrital de Justicia.

7. El Consejo de Justicia de Bogot D. C - Sala de Obras y Urbanismo-, a travs de la providencia de

fecha agosto 13 de 1998, aprobada mediante Acta No. 022, resolvi el recurso de apelacin revocando la sancin impuesta por la Alcalda Menor de Puente Aranda y, en consecuencia, aplic la sancin de multas sucesivas de setenta salarios mnimos legales mensuales; adems, orden la suspensin y sellamiento de la obra adelantada.

8. El da 7 de septiembre de 1998 la Personera de Bogot solicit la aplicacin del artculo 311 del C. P.
C., en concordancia con el artculo 104 de la Ley 388 de 1997, mediante la adicin de los artculos segundo y cuarto de la providencia, para establecer la periodicidad con la cual la administracin deba hacer exigible la sancin impuesta.

9. El

17 de noviembre de 1998, mediante Acta No. 032 se accedi a la solicitud impetrada por el Ministerio Pblico, a fin de establecer la periodicidad con la cual la administracin deba hacer exigible la sancin impuesta.

10. El actor, mediante un memorial de fecha 13 enero de 1999, present la licencia de construccin del
bien objeto de controversia, expedida por la Curadura Urbana No. 2.

11. Mediante providencia de fecha marzo 16 de 1999, aprobada mediante Acta No. 006, el Consejo de
Justicia de Bogot resolvi el memorial anterior, advirtiendo que BERTIERI se haca acreedor al pago de la primera multa por haber iniciado la obra sin la respectiva licencia, dado que la presentacin de la misma slo afecta la ejecutabilidad de las multas sucesivas, hecho que deber ser tenido en cuenta por el Alcalde Local. c. Las normas presuntamente violadas y el concepto de su violacin. El actor manifiesta que los actos acusados son violatorios de las siguientes normas:

1 Artculos 13, 29, 31 y 51 de la Constitucin Poltica. 2 Artculos 357, 353, 311 y 140 del C. P. C., modificados por el Decreto 2282 de 1989, artculo 1, numerales 175, 171, 141, y 80, respectivamente. 3. Artculos 91, 99, 103, 104 y 108 de la Ley 388 de 1997. 4. Artculos 14, 34, y 35 del C. C. A. Y considera que la violacin de las citadas normas se di por: Al impugnar la Resolucin OB-0066 de 1998 lo hizo como apelante nico, por lo que, al revocarse la decisin del a quo, ha debido beneficirsele, jams empeorar su situacin como sucedi en el caso subexamine. Al no respetarse en la segunda instancia el principio constitucional de la reformatio in pejus, el resultado debe ser la nulidad del acto administrativo por carencia de competencia funcional, nulidad no saneable, pues se prohibe al funcionario revocar y adicionar la providencia motivo de alzada en perjuicio del recurrente nico. La querella se inici primeramente contra el seor Gregorio Medina, como propietario del predio para el 31 de diciembre de 1997, segn certificado de libertad que se aport al proceso; luego el 5 de enero de 1998, la propiedad fue adquirida por Bertieri. El accionante se present a la Alcalda y all se le recibi diligencia de descargos, sin que previamente se le hubiera vinculado a travs de una notificacin dentro del proceso seguido contra Gregorio Medina. Tampoco se le puso de presente que poda aportar pruebas, que tena derecho a la defensa y, por el contrario, fue declarado infractor sin haberse integrado el contradictorio. No hubo procedimiento para sancionar a BERTIERI QUINTERO, ya que la diligencia de descargos por l rendida no tiene auto o providencia que la sustente o decrete; por ello, no existe sancin que procesalmente vincule al accionante. Ha sido violado el derecho a la vivienda digna del demandante (artculo 51 de la C. P), ya que l adquiri el inmueble en $5000.000, para l y su familia pero, al no tener dinero suficiente, erigi una construccin provisional. En el mes de febrero de 1998, previo a la expedicin de la Resolucin OB-0066 de 1998, el demandante radic la solicitud de licencia de construccin, la que fue expedida despus de casi un ao autorizando la construccin y la demolicin del inmueble. La autoridad sancionadora no di aplicacin al artculo 66 del Decreto 1052 de 1998, Reglamentario de la Ley 388 de 1997, pues no se tuvo en cuenta la provisionalidad sealada en el artculo 91, que tipifica que para el tipo de inmuebles de vivienda de inters social existe un tratamiento distinto; por ello fue que la Curadura Urbana del Distrito Capital estableci que no se tendra que pagar valor alguno al conceder la licencia de construccin al accionante. Resulta ilgico, por lo tanto, la imposicin de una sancin tan alta como la decidida en los actos demandados. d. Razones de la defensa. La parte demandada se opuso a todas las peticiones impetradas por el accionante, aduciendo lo siguiente: La Alcalda Local de Puente Aranda actu segn las pruebas practicadas, las cuales demostraron que el seor JUAN PABLO BERTIERI estaba construyendo en el inmueble, omitiendo la licencia de construccin, como l mismo lo admiti en la diligencia de descargos.

De acuerdo con lo previsto en el artculo 99 de la Ley 388 de 1997 (Ley de Urbanismo), que modifica la Ley 9 de 1989, para adelantar obras de construccin, ampliacin, modificacin y demolicin de edificaciones se requiere permiso o licencia expedida por el Distrito Capital. As mismo, el artculo 103 de la Ley mencionada consagra que toda parcelacin, urbanizacin, construccin, reforma o demolicin que contravenga los planes del ordenamiento territorial o sus normas urbansticas, dar lugar a la imposicin de sanciones. No hubo violacin de los derechos de defensa, ni del debido proceso por parte de la Alcalda o del Consejo de Justicia, ya que el accionante tuvo la oportunidad de rendir descargos; adems, de conocer el procedimiento seguido y de interponer los recursos de ley dentro del proceso administrativo. Alega el demandante que desconoca las normas urbansticas para su defensa dentro del proceso instaurado por la Alcalda Local de Puente Aranda, lo cual pretende comprobar con la no presentacin de pruebas por su parte, pero al respecto debe tenerse en cuenta que la ignorancia de la ley no sirve de excusa para tal afirmacin. Para el trmite de la apelacin, el acervo probatorio estaba completo y, si la sancin impuesta por el aquo no se ajustaba a derecho, deba ser corregida por el fallador de segunda instancia. Solicit, adems, se reconociera de oficio la excepcin de caducidad de la accin ejercitada, ya que ha transcurrido el trmino legal para que la misma se configure. II - SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal de primera instancia no accedi a las pretensiones de la demanda, bajo la siguiente argumentacin: La excepcin de caducidad propuesta por el demandado no puede prosperar, ya que la demanda fue interpuesta dentro del trmino establecido para la accin de nulidad y restablecimiento del derecho, pues el acto que puso fin a la actuacin administrativa lo constituye la Providencia aprobada mediante Acta 032 de noviembre 17 por el Consejo de Justicia de Bogot, la cual se notific por edicto desfijado el 28 de enero de 1999. Alega el demandante que siendo el apelante nico de la Resolucin 0B 066 de 1998 la autoridad incurri en reformatio in pejus, ya que hizo ms gravosa la situacin del mismo en la segunda instancia. Al respecto se tiene que la reformatio in pejus, constitucionalmente es una institucin aplicable slamente a los procesos judiciales, ms no a los administrativos. El procedimiento administrativo est sometido a las disposiciones de la parte primera del Cdigo Contencioso Administrativo, el cual contiene en el artculo 59 la disposicin que permite modificar en la segunda instancia la decisin apelada en sus diferentes aspectos y, por ende, en determinados casos hacer ms gravosa la situacin del nico apelante. Como fue cierto que se inici una construccin sin la licencia exigida, existe en el acto administrativo demandado una correspondencia entre la parte motiva y la resolutiva. Al determinarse el tipo de construccin que el actor haba hecho, resulta viable, desde el punto de vista jurdico, la agravacin de la sancin impuesta en primera instancia, ya que no se trataba simplemente de una obra negra con carcter provisional, sino de toda una construccin urbana. De esta forma la facultad sancionatoria de la administracin fue ejercida dentro de los parmetros fijados en la ley. El actor estima que hubo, adems, violacin del derecho al debido proceso por la inobservancia del artculo 29 de la Constitucin Poltica al no haberse efectuado la prctica de unas pruebas. Para el caso, el Alcalde Local no encontr necesaria la prctica de ms pruebas y, si el actor quera demostrar un hecho, pudo allegar las que consideraba procedentes. En lo referente a las contravenciones administrativas, la responsabilidad surge de la sola transgresin a la norma, independientemente de los motivos que la originaron.

Mal puede hablarse de violacin al debido proceso y al derecho de defensa, toda vez que el demandante tuvo la oportunidad de intervenir dentro del proceso. El accionante argument que en virtud de garantizar el derecho a la vivienda digna, se le hubiera podido permitir adelantar una obra provisional. Prueba de ello lo constituye el otorgamiento de la licencia para la construccin y demolicin, por cuanto lo hecho era una construccin provisional. Sin embargo, no le asiste razn, pues su derecho a una vivienda digna no lo exime de tramitar previamente ante la autoridad competente la licencia para adelantar una obra. Adujo el demandante que su actividad no es la de urbanizador, sino que , con lo que tuvo a su alcance, pretendi tener una vivienda para su familia y que, por tal razn, el monto a pagar por concepto de sancin por infringir las disposiciones legales del caso debe ser cero pesos, pero debe tenerse en cuenta que una cosa en la expedicin de la licencia de construccin , y otra diferente la imposicin de la multa por no haberla tramitada con antelacin a la construccin de la obra. Respecto de la solicitud de nulidad de la Providencia aprobada mediante Acta 032 de noviembre 17 de 1998 por el Consejo de Justicia de Bogot, precis que la Personera Distrital solicit adicionar tal decisin , debido a la indeterminacin de la sucesin de la multa impuesta por dicho organismo, aclarando as dicha sancin. Y con respecto a la supuesta violacin de los artculos 13 de la Constitucin Poltica, 357, 353, 311 y 140 del Cdigo de Procedimiento Civil, modificados por el Decreto 2282 de 1989 en su artculo 1, numerales 175, 171, 141, 80, respectivamente, y 14, 34, y 35 del Cdigo Contencioso Administrativo, no entr a pronunciarse por cuanto adujo que en la demanda no se explic el concepto de violacin de los mismos, lo que impide analizar dichos cargos por el carcter rogado de la jurisdiccin. III - LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO La parte demandante, inconforme con la decisin, apel el fallo con argumentos que se pueden resumir as: La reformatio in pejus es una garanta constitucional que hace parte del derecho fundamental al debido proceso, por lo que, al no habrsele respetado en la segunda instancia, acarrea nulidad por carencia de competencia funcional, toda vez que el debido proceso se aplica tanto a las actuaciones judiciales como a las administrativas. Si no existe norma especial en los procesos administrativos (artculo 267 del C. C. A.) en materia de va gubernativa, el Tribunal Administrativo debi remitirse al Cdigo de Procedimiento Civil, el cual, en su artculo 357 del C. P. C., se refiere a la competencia del superior, expresando la imposibilidad que ste tiene para reformar la sentencia en lo desfavorable para el apelante nico. El a quo realiza una interpretacin del inciso segundo del artculo 59 del C. C. A. contraria a lo que en l se dispone, pues, la decisin de la Alcalda de Puente Aranda no fue recurrida por el Ministerio Pblico, ni por los querellantes sino por BERTIERI, lo que hace que el Consejo Superior de Justicia no pueda modificar la decisin, hacindola ms gravosa para ste. La sancin de multa impuesta a BERTIERI constituye una pena; por ello, no se ve razn para descartar de los procedimientos administrativos el principio constitucional de la reformatio in pejus, mxime cuando la Corte Constitucional ha manifestado la procedencia de esta institucin en todas las ramas del derecho. Por este desconocimiento que el Tribunal ha hecho del contenido constitucional y legal de la reformatio in pejus, se ha incurrido en va de hecho, siendo el Consejo de Estado quien debe revocar tal providencia. IV- CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO En segunda instancia, el seor Agente del Ministerio Pblico no rindi su concepto.

V-

ALEGACIONES DE LAS PARTES

Ante la Seccin Primera la parte demandada present alegatos de conclusin solicitando la confirmacin del fallo apelado, bajo los siguientes fundamentos: Las Resoluciones de la Alcalda Local de Puente Aranda se profirieron bajo los lineamientos constitucionales del debido proceso, ya que dicha entidad recopil pruebas que demostraron que se inici una obra de construccin sin la respectiva licencia de urbanizacin. En consecuencia, hubo violacin por parte del accionante del artculo 99 de la Ley 388 de 1997, que modific la Ley 9 de 1989, que dispone que para adelantar obras de construccin de edificaciones se requiere del permiso o licencia expedida por el Distrito Capital. El artculo 103 de la Ley mencionada consagra que toda parcelacin, urbanizacin, construccin, reforma o demolicin que contravenga los planes del ordenamiento territorial o sus normas urbansticas dar lugar a la imposicin de las sanciones, y ms cuando se realizan sin la respectiva licencia. El derecho del demandante para acceder a una vivienda digna no lo exime de tramitar previamente ante la autoridad correspondiente la licencia de construccin para la realizacin de la obra. El hecho de que la licencia de construccin haga relacin a una vivienda de inters social, no tiene incidencia en la imposicin de la multa, pues la sancin tiene sustento en los artculos 103 y 104 de la Ley citada, la cual prev que cualquier obra que contravenga los planes del ordenamiento territorial o sus normas urbansticas dar lugar a la imposicin de sanciones urbansticas a los responsables, consistente en multa que puede oscilar entre setenta (70) y cuatrocientos (400) salarios mnimos. Tanto la Alcalda local como el Consejo de Justicia dieron oportunidad al demandante para presentar descargos; tambin para hacer uso de los recursos de reposicin y apelacin, que fueron efectivamente interpuestos, por lo cual se descarta la violacin al debido proceso que ste alega.

V- CONSIDERACIONES DE LA SALA La providencia apelada ser confirmada, por las siguientes razones: El a-quo, al revisar la legalidad de las Resoluciones: OB- 0066 de marzo 19 de 1998, y OB - 0092 de abril 29 de 1998, expedidas por la Alcalda Local de Puente Aranda (localidad XVI); la providencia de fecha agosto 13 de 1998, aprobada mediante Acta No. 022; la de fecha noviembre 17 de 1998, aprobada mediante Acta No. 032, y la de fecha marzo 16 de 1999, aprobada mediante Acta No. 006, proferidas por el Consejo de Justicia de Santaf de Bogot D.C - Sala de Obras y Urbanismo-, encontr que los cargos planteados en la demanda no haban sido demostrados. Ahora, con motivo del recurso de apelacin el actor slo plantea el tema de la reformatio in pejus. Sea lo primero advertir que para efectos de la individualizacin del acto demandado, la ltima decisin proferida en va gubernativa es la providencia de noviembre 17 de 1998, por la cual, a solicitud de la Personera Distrital, se precis el acto que resolvi el recurso de apelacin. Y como tal acto aparece notificado mediante edicto desfijado el 28 de enero de 1999, la presentacin de la demanda el da 5 de mayo del mismo ao lo fu dentro del trmino de caducidad. Lo anterior, por cuanto la providencia de mayo 16 de 1999, expedida por el Consejo de Justicia, no contiene una decisin de fondo; slamente responde a la presentacin de la licencia de construccin, por cuya omisin se expidieron los actos administrativos mediante los cuales impuso sancin al actor.

El cargo que fundamenta el recurso de apelacin es el de desconocimiento del principio de la reformatio in pejus, en la medida en que la sancin de una nica multa impuesta por el Alcalde Local de Puente Aranda, en virtud del recurso de apelacin interpuesto por el aqu demandante, fue agravada con la

expedicin de los actos del Consejo de Justicia de Bogot, por cuanto aument el monto de la multa, y, adems, decret el sellamiento y suspensin de obra, aplicando el artculo 103 de la Ley 388 de 1997. Para la Sala es claro que el principio de la reformatio in pejus, consagrado en el inciso 2 artculo 31 de la Constitucin Poltica, no ostenta todo su rigorismo frente al procedimiento administrativo, pues dicho postulado hace referencia solo a la sentencia penal, y se aplica a la sancin de tipo disciplinario. En cuanto a la remisin al artculo 357 del C.P.C, no resulta de recibo en la actuacin administrativa, pues, acorde con el artculo 59 del C.C.A., que establece: Concluido el trmino para practicar pruebas, y sin necesidad de auto que as lo declare, deber proferirse la decisin definitiva. Esta se motivar en sus aspectos de hecho y de derecho, y en los de convivencia, si es del caso. La decisin resolver todas las cuestiones que hayan sido planteadas y las que aparezcan con motivo del recurso, aunque no lo haya sido antes.;en algunos casos el ad-quem, al conocer del recurso de apelacin, puede ejercer su competencia funcional sin limitacin alguna sobre la decisin administrativa impugnada. Ello, para permitir que la administracin pueda, desde su estructura interna, dar debido cumplimiento al principio de legalidad aplicando la sancin o medida descrita en la norma, como resultado de tener por probada una contravencin de tipo administrativo. Adems, cuando el artculo 357 del C.P.C marca el mbito de competencia del superior, para indicar que el recurso se entiende interpuesto solo en lo favorable, hace alusin al proceso judicial relativo a controversias entre particulares, mientras que en el caso en estudio, por tratarse de una materia que involucra el bien comn, en la medida en que el respeto por las normas urbansticas redunda en bienestar, tranquilidad y organizacin social, se trasciende la esfera de lo meramente privado.

Si bien, la reformatio in pejus, ms que un principio, constituye una regla tcnica del derecho, no es de aplicacin absoluta, pues, por el contrario, el ordenamiento jurdico establece las limitaciones propias que restringen su operatividad frente a un caso concreto. Es as, que aunque institucin netamente procesal, no tiene una utilizacin uniforme en todos los procesos judiciales, y si bien puede ser aplicable en algunos procedimientos administrativos, su mbito depende de la estirpe disciplinaria-sancionatoria que algunos de ellos contengan, y que la norma aplicable lo permita, no cobijando dicho postulado, por lo tanto, al caso sub-examine, puesto que lo demandado evidencia la ausencia de ese carcter en la medida en que los fines que persigue la Ley 388 de 1997 son la promocin, por parte de los municipios, del desarrollo, ordenamiento y uso equitativo del suelo, proteccin del medio ambiente, prevencin de desastres, as como el garantizar la funcin social y ecolgica de la propiedad; dista, por lo tanto, tal objeto del aspecto penal o netamente disciplinario o sancionatorio, a pesar de que la Ley haya previsto sanciones por la violacin de normas urbansticas, impuestas para garantizar su efectividad. Adems de lo anterior, es claro para la Sala que en la va gubernativa la Administracin puede corregir los errores en que haya incurrido el funcionario de inferior jerarqua al expedir el acto recurrido, lo cual permite que el ad-quem pueda llegar a modificar la decisin administrativa que haya adoptado el ad-quo, as esto traiga como consecuencia la aplicacin de una sancin mayor a quien actu como impugnante respecto del acto de primera instancia, cuando lo que se vislumbra es el desconocimiento abierto de la ley. Se trata, desde luego, de una situacin excepcional en la que el inferior, sin justificacin alguna, de manera franca y ostensible, inaplica la ley y adopta una decisin completamente distinta, sin que medie o est en juego la facultad de interpretar la norma ni el ejercicio de atribuciones discrecionales. Se hace la anterior claridad porque, en este caso, el superior se limit a darle alcance a la ley tal cual son sus precisiones, en un aspecto que no admite ninguna duda, como lo es, el mnimo de la multa imponible al infractor de normas urbansticas. En otras palabras en este caso, ms que la vigencia del principio de la reformatio in pejus lo que est en, juego es la necesaria vigencia del imperio o aplicacin de la ley en un aspecto que no admite la ms mnima hesitacin, como lo es el atinente al punto sealado. No se trata entonces de que el superior haya querido agravar la multa sino que se limit a imponer la que, como mnimo, legalmente corresponda, al igual que impuso otras medidas para la efectividad de la decisin adoptada.

En este orden de ideas, la expresa remisin que se hace al Cdigo de Procedimiento Civil por el artculo 267 del C.C.A. para los aspectos no contemplados en el mismo, no se aplica en el tema en concreto, pues existe norma especial que regula la materia, artculo 59 del C.C.A., norma que permite que el funcionario de segunda instancia tenga flexibilidad para enmendar el error cometido por su inferior al proferir una decisin abiertamente ilegal. En el caso en estudio, est probado que en primera instancia, de bulto, se desconoci la Ley 388 de 1997, al aplicar una sancin diferente a la prevista en la misma. Es decir, el Alcalde Local de Puente Aranda impuso una sancin obedeciendo a su arbitrio y de manera discrecional, cuando la norma legal citada no le otorgaba competencia al efecto. De manera que la argumentacin en la que sustenta la parte actora el cargo del desconocimiento del principio de la reformatio in pejus no resulta de recibo, pues la sancin de multa impuesta a BERTIERI en primera instancia, de una parte, no constituye una pena, como tampoco una sancin de tipo disciplinario, conceptos que tienen su desarrollo en el Cdigo Penal y en el nico Disciplinario, no en la Ley 388 de 1997, donde el tratamiento sancionatorio tiene una identidad y unos fines propios, denominndosele sancin urbanstica, como una forma de distincin frente a las dems que el Estado puede imponer respecto del incumplimiento de las obligaciones por parte de los administrados, pero no como consecuencia de la comisin de un delito ni de una falta disciplinaria imputable a un servidor pblico. De otra parte, el Consejo de Justicia de Bogot le dio aplicacin a la ley en cita. Por lo expuesto, la Seccin Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la Repblica y por autoridad dela ley, FALLA CONFRMASE la sentencia apelada En firme esta providencia, devulvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. CPIESE, NOTIFQUESE, COMUNQUESE Y CMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Seccin Primera, en su sesin de julio seis (6) del ao dos mil uno.

OLGA INS NAVARRETE BARRERO Presidenta

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE Salva Voto

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

MANUEL S. URUETA AYOLA

NOTA DE RELATORIA: Octubre 5 de 2001: Hasta la fecha no se ha recibido el salvamento de voto del Dr. Camilo Arciniegas Andrade.