Democracia participativa e incluso socio-poltica: as experincias de Bobigny (Frana) e Barreiro (Belo Horizonte, Brasil)

Hlose Nez

Nota sobre o autor Hlose Nez mestre em ciencias polticas comparadas pelo Instituto de Estudos Polticos (IEP) de Pars (Mestrado "Sociedades e polticas comparadas", especialidade "Amrica Latina"). Este artigo retoma as grandes linhas da sua tesis de mestrado intitulada "A democracia participativa local : um questionamento da sua dimenso inclusiva a partir das experincias de Bobigny (Frana) y do Barreiro (Belo Horizonte, Brasil)", publicada em 2006 na Srie Mmoires (n 10) dos Cahiers de la Chaire de recherche du Canada en dveloppement des collectivits (CRDC Centro de investigao do Canad en desenvolvimento das colectividades). Defendida o 25 de setembro de 2006, esta tesis de mestrado foi realizada sob a direco de Olivier Dabne, Professor de ciencias polticas no IEP de Pars. O presente artigo, publicado em francs em dezembro de 2006 ( Cahier de la Chaire de recherche du Canada en dveloppement des collectivits, Pratiques conomiques et sociales, n 30), foi traduzido em portugus em junho de 2007.

Contacto : heloise.nez@no-log.org

Resumo Ao interrogar-se sobre as finalidades da democracia participativa um fenmeno poltico que emerge desde os anos 1990 em contextos locais diversificados, na Europa e na Amrica latina este artigo prope uma reflexo acerca da relao entre participao e incluso, de um ponto de vista poltico e social. A comparao de experincias participativas inovadoras em Frana (Bobigny) e no Brasil (Barreiro, Belo Horizonte) pretende compreender a razo porque as cidades com horizontes to diferentes procuram, na mesma altura, apoiarem-se em princpios de gesto urbana similares, e a que ponto as prticas estabelecidas divergem e convergem.

Sumrio Introduo......................................................................................................................... 3 1. 2. Uma contextualizao das expe rincias ................................................................... 4 A democracia participativa, dos discursos s prticas ............................................. 6 Os actores e seus discursos.............................................................................................. 6 As prticas participativas em Bobigny.............................................................................. 8 As prticas participativas em Belo Horizonte .................................................................. 11 Qual a coerncia dos dispositivos participativos?........................................................ .12 3. Uma incluso poltica diferenciada.........................................................................14 Qual o acesso deciso? ............................................................................................ 14 O papel do executivo e a autonomia dos cidados........................................................... 16 Os includos e os excludos da participao.................................................................... 17 Os diferentes graus de incluso no seio dos participantes................................................ 18 4. Ser a incluso social, um resultado da participao?............................................19 A produo de sociabilidades ........................................................................................ 19 A impulso da mobilizao social.................................................................................. 21 A pergunta dos resultados da participao ..................................................................... 22 Os efeitos redistributivos do Oramento participativo no Barreiro ................................... 23 Concluso .........................................................................................................................25 Annexo : Grelha de anlise das experincias........................................................................29

Aos cidados de Bobigny et do Barreiro. Em homenagem a Bernard Birsinger. Introduo Este artigo prope uma reflexo sobre as finalidades da democracia participativa, a partir da comparao de duas experincias locais, em Frana e no Brasil. Definida como a articulao da democracia representativa com mecanismos de implicao directa dos habitantes na tomada de deciso pblica, a democracia participativa um fenmeno poltico emergente que se desenvolve principalmente escala local nos continentes europeu e americano. Desde os anos 1990, multiplicamse os dispositivos heterogneos que procuram associar os cidados "ordinrios" nem peritos da tcnica, nem profissionais da poltica ao debate dos interesses colectivos e elaborao das polticas pblicas. Enquadrando-se na literatura recentemente densa na matria, a nossa comparao francobrasileira interroga tanto a dimenso inclusiva da participao como o sentido poltico que abrange a democracia participativa na Amrica latina e na Europa. Porque razo cidades com horizontes to diferentes procuram, na mesma altura, apoiarem-se em princpios de gesto urbana similares ? A que ponto as prticas estabelecidas divergem e convergem? Ser que a democracia participativa local da s populaes com baixos rendimentos, um acesso deciso pblica? Ser que ela constitui um vector de incluso social, na altura e aps a deliberao? Ser possvel estabelecer uma ligao entre o acesso deciso e a realizao de resultados sociais? Para responder a estas perguntas, definimos a incluso poltica como a incorporao formao de escolhas pblicas determinantes, nomeadamente oramentais, de cidados tradicionalmente excludos da democracia representativa. Esta "incluso dos excludos" reconhece como principal critrio de excluso politica a condio socio-econmica, caracterizada pelo rendimento e o nvel de escolaridade (Gaxie, 1978). A incluso poltica forte quando as camadas populares podem decidir de forma autnoma escolhas oramentais; dbil quando a abordagem participativa limita-se a consultar os cidados, permitindo-lhes exprimirem-se num espao pblico mas recusando-lhes qualquer tipo de autonomia na tomada de deciso. A incluso social define-se como o melhoramento das condies de vida das populaes com baixos rendimentos, atravs de uma redistribuio das riquezas e de um reforo do lao social. A incluso social forte quando a participao melhora de uma forma significativa o acesso destas populaes aos bens e servios pblicos; dbil quando no induz redistribuio imediata das riquezas mas fornece as condies, criando um espao de sociabilidade e de mobilizao social. Ao inspirarmo-nos da distino entre "pblicos fortes" e "pblicos dbeis" que prope Fraser (2005), determinamos uma "democracia participativa forte" quando as praticas so decisivas e responsveis pela redistribuio das riquezas, e uma "democracia participativa dbil" quando as prticas so consultivas e os resultados sociais baixos. A nossa metodologia comparativa e qualitativa. Optamos por colocar como perspectiva os casos de Bobigny e de Belo Horizonte pois estas experincias participativas so relativamente

adiantadas nos seus respectivos contextos nacionais e a sua continuidade permite medir os resultados que dela provm nestes dez ltimos anos. Esta comparao, que exige uma prvia contextualizao, permite ultrapassar a anlise monogrfica preponderante nas pesquisas sobre a participao. Aquando de dois estudos de campo de oito e seis semanas, levamos a cabo em cada cidade cerca de trinta entrevistas semi-directivas1 e efectuamos uma observao directa aquando de reunies de participao e de visitas a bairros e favelas. De forma a estabelecer critrios de comparao entre prticas to contrastantes, uma grelha de anlise (em anexo) explcita as nossas duas variveis de comparao a incluso poltica e incluso social e os seus critrios de definio. A construo de indicadores permite-nos avaliar a dimenso objectiva da incluso, as perguntas colocadas aquando das nossas entrevistas a sua dimenso subjectiva. A partir desta grelha de leitura, o nosso artigo apoia -se nos discursos acerca da participao e nos dispositivos aplicados, depois nos resultados em termos de incluso poltica e social.

1. Uma contextualizao das experincias Bobigny uma cidade media dos arredores de Paris e Barreiro uma regio de Belo Horizonte, a quarta metrpole brasileira capital de Minas Gerais (Imagem 1). Governadas desde 1993 e 1995 por partidos que fizeram com que a participao fosse uma caracterstica da sua personalidade, estas duas cidades so internacionalmente reconhecidas pelas suas prticas participativas. As diferenas de escala 45 000 balbinenses e 2,3 milhes de belohorizontinos levaram-nos a focalizar a nossa anlise numa regio da cidade brasileira. Com uma populao de 300 000 habitantes, a regio industrial e perifrica do Barreiro conheceu uma forte expanso nos anos 1965-1985, quando os imigrantes em situao precria vieram do interior do Estado reforar as camadas de uma populao operria. Lar de implantao do Partido dos Trabalhistas (PT) em Belo Horizonte, a sua populao de um ponto de vista social, mais homognea do que vrias regies da cidade e aproxima-se desta forma do perfil socio-econmico de Bobigny. A capital do departamento da Seine-Saint-Denis, um dos departamentos franceses mais pobres, se desenvolveu nos anos 1950 e 1960, acolhendo populaes que tinham sido expulsas de Paris devido presso imobiliria e imigrantes oriundos principalmente de fric a do Norte. Governada por comunistas desde 1920, esta cidade operria da antiga "banlieue rouge" (arredores vermelhos) de Paris ainda continua a constituir um dos principais basties do Partido Comunista Francs (PCF). Com 59% de alojamentos sociais, Bobigny rene hoje populaes oriundas da antiga classe operria as "classes medias inferiores" e imigrantes de diversas origens, particularmente afectados pela precariedade socio-econmica.

Todas as citaes includas neste artigo provm das nossas entrevistas com responsveis polticos, tcnicos, habitantes, pesquisadores e militantes associativos.

Figura 1 : Localizao do Barreiro (Belo Horizonte, Brsil) e de Bobigny (Frana)

Belo Horizonte

Bobigny Paris

Fontes : Sciences Po Cartographie, Prefeitura de Belo Horizonte.

Os nossos casos de estudo apresentam contextos locais e nacionais muito diferentes, comeando pela sua tradio democrtica: a Frana uma antiga democracia centralizadora e republicana, quando o Estado federal brasileiro s conheceu o regresso da democracia ultimamente, no final da ditadura militar (1964-1984). Contudo um "princpio participativo" imps-se nestes dois pases nos quinze ltimos anos (Milani, 2005). No Brasil, a emergncia de experincias participativas est relacionada com a mutao da vida associativa aquando do processo de democratizao e de uma legislao que, desde a Constituio de 1988, reforou o poder das prefeituras e reconheceu o direito de participao dos cidados (Avritzer, 2005). Em Frana, se o movimento de descentralizao estabelecido a partir das leis de 1982 deu maior poder de deciso s autoridades locais, a legislao a cerca da participao dos habitantes nas polticas pblicas s se desenvolveu de forma tmida no incio dos anos 1990. A crise das formas tradicionais de representao poltica exprimida principalmente atravs da absteno e a no inscrio nas listas eleitorais. No Brasil, onde o voto obrigatrio, o acesso deciso permanece desigual. Presidido desde 2001 por Luiz Incio Lula da Silva, um antigo dirigente sindical, o Estado brasileiro foi durante muito tempo monopolizado pela elite econmica, da a marginalizao poltica e social das camadas populares. Apesar da dualizao crescente da sociedade francesa e as diferenas territoriais de acesso aos servios pblicos, que fazem da Seine-Saint-Denis um departamento rejeitado do ponto de vista social, a excluso social em Frana no tem grandes semelhanas com a de um dos pases mais desiguais do planeta 2 . Menos desigual do que outras

O ndice de desenvolvimento humano (IDH) do Brasil (0,795) "mdio" enquanto que o ndice francs (0,938) "elevado" (PNUD, 2005). O coeficiente de Gini do Brasil (0,6) confirma uma estrutura social muito mais desigual do que em Frana (0,3) (Banco Mundial, 1996).

cidades brasileiras, Belo Horizonte apresenta grandes disparidades de rendimentos entre os habitantes dos bairros mais chiques e os das vilas e favelas3 .

2. A democracia participativa, dos discursos s prticas A anlise da dimenso inclusiva da democracia participativa implica um conhecimento prvio da justificao e metodologia da abordagem. De onde vm as veleidades de participao? Por que razo dirigentes polticos decidem partilhar uma parte do seu poder com a populao, quando na realidade no o so obrigados? Quais so os dispositivos aplicados e como se articulam? Ser que se pode observar uma distncia entre as ambies divulgadas e os meios manifestados?

Os actores e seus discursos Nas duas cidades, a democracia participativa o projecto poltico de um partido estabelecido por uma equipa municipal. As experincias seguem uma lgica top-down, provendo a iniciativa da vontade poltica dos eleitos e n de uma reivindicao do movimento social, que detm contudo um o papel importante no Oramento participativo brasileiro. Em Belo Horizonte, a abordagem participativa foi lanada em 1993 pelo "governo democrtico popular", uma aliana municipal do centro-esquerda dirigida pelo PT. Em Bobigny, foi a chegada de Bernard Birsinger presidncia do executivo municipal que iniciou o princpio da democracia participativa, com os "Parlons franchement" (Falemos abertamente) em 1995, seguidos do Congresso da cidade em 1998. O permanecimento ao poder das equipas municipais levadas a cabo pelo PT em Belo Horizonte e o PCF em Bobigny assegura desde ento a continuidade das experincias. Uma vez que os eleitos o aprovem, este projecto partidrio encontrou rels na populao, em alguns habitantes de Bobigny e no movimento associativo em Belo Horizonte. Na cidade francesa, cerca de cinquenta habitantes serviram de rel para a dinmica participativa, sem que as associaes tenham de desempenhar um papel fundamental. Os actores da vida associativa esto implicados no processo participativo, mas a ttulo individual, enquanto algumas associaes exteriores cidade participam nele pontualmente. Em Belo Horizonte, se o Oramento participativo no foi uma iniciativa popular, estabeleceu desde o incio as suas bases no movimento social. As lideranas comunitrias, na maioria das vezes membros de associaes comunitrias que foram multiplicando-se nos anos 1980 (Avritzer, 2002), implicam-se activamente no processo participativo. Aplicando os prprios termos de Font (2006), longe do "discurso apoltico" centralizado na modernizao da gesto local, os eleitos balbinenses e belohorizontinos defendem um "discurso ideolgico" que torna a participao prioritria num projecto poltico: A nossa finalidade poltica
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Em Belo Horizonte, 10% dos habitantes mais ricos possuem mais de 50% das receitas (PNUD, 2005). Pires (2003) deduziu 180 vilas e favelas na cidade, que reagrupam mais de 20% da populao.

acompanhar e construir uma mudana de sociedade, segundo o secretrio da seco local do PCF. Os responsveis polticos definem a democracia participativa como uma outra forma de fazer poltica, caracterizada por uma partilha do poder entre os seus detentores tradicionais e a populao. "Ouvir", "informar", "co-decidir", "co-construir": eis alguns termos comuns que definem a democracia participativa como uma partilha do poder. Para o prefeito de Bobigny, A democracia participativa, no fundo, a partilha do poder, dos saberes e das riquezas. No Brasil, essa partilha do poder significa uma partilha das decises oramentais, como explica a vereadora do PT Neusinha Santos : A participao vem acompanhada de um poder de facto, do poder de deciso sobre a alocao de recursos () Se questo de definir os recursos, aqui sim voc est compartilhando o poder, se voc no define o oramento, se no decide os recursos, a populao de facto no decide. O recurso o poder de deciso. Os discursos balbinenses apresentam menos clareza no significado dado a essa partilha do poder. Aquando de uma reunio de preparao do Congresso da cidade de 2006, Bernard Birsinger explica que a participao dos habitantes ajudou-nos a tomar decises, construir decises juntos. A "co-construo" tem um significado menos forte em Frana do que no Brasil: os habitantes de Bobigny tm direito de participar na discusso acerca de escolhas pblicas enquanto que os cidados brasileiros tm o poder de decidir da alocao de uma parte dos recursos oramentais. Ao partilhar uma concepo poltica da democracia participativa, os responsables polticos franceses e brasileiros pretendem construir atravs da participao uma cidade para todos e por todos, sem colocar os mesmos contedos por detrs destes objectivos de incluso politica e social. Os eleitos balbinenses procuram integrar no discurso pblico os excludos do voto, suscitando a participao de todos os habitantes. A participao uma resposta crise local e nacional da representao: segundo Catherine Peyge, a primeira adjunta ao prefeito encarregada da democracia participativa, os resultados das eleies municipais de 1995 com uma taxa de absteno elevada e uma tmida maioria para a equipa comunista constituram uma alavanca no processo participativo. Trabalhar no sentido de melhorar as condies de vida juntos, juntar, federar, participar na sociedade, tecer um lao social:o segundo objectivo sublinhado em Bobigny o de fazer cair os tabiques da sociedade balbinense. Segundo o prefeito, o Congresso da cidade representa uma altura que permite juntar todos, serve para federar, para sair pois das categorias, sair das "cits" (os bairros desfavorecidos) ou sair das temticas. A democracia participativa no serve de instrumento de justia social como em Belo Horizonte, mas pretende mobilizar e federar os habitantes volta de um novo projecto de cidade. No Brasil, onde o voto obrigatrio, os eleitos querem integrar na elaborao das polticas pblicas os excludos da deciso, que so obrigados a votar mas cujos interesses no so contabilizados. O objectivo de fazer participar as classes populares e atribuir-lhes um direito directo sobre a deciso, de modo a operar uma inverso das prioridades. Eis a razo pela qual os eleitos brasileiros reivindicam uma participao popular quando os balbinenses defendem uma participao aberta a todos. O Oramento participativo pretende antes de mais nada dar uma resposta s

reivindicaes sociais da populao com rendimentos baixos, ao inverter a lgica tradicional das polticas pblicas. Este objectivo de incluso social est relacionado com a incluso poltica, o acesso ao processo decisivo estando tradicionalmente reservado a uma elite econmica. Eis a razo pela qual a segunda palavra de ordem relativamente aos Oramentos participativos a de democratizar radicalmente a democracia (Genro e Souza, 1998). Para alm dos objectivos polticos e sociais que concentram o essencial dos interesses em jogo da democracia participativa, uma grande diversidade de objectivos, tanto explcitos como implcitos, motivam as experincias de participao. Comeando por objectivos de ordem de gesto: o eleitos s belohorizontinos procuram uma modernizao administrativa e os balbinenses procuram melhorar a gesto atravs de uma maior proximidade com os habitantes, mais precisamente nas "cits" (Herzberg e Sintomer, 2005). Os responsveis polticos tambm se referem aos objectivos especficos sua situao local ou nacional, entre a construo d uma identidade em Bobigny e a consolidao da e democracia em Belo Horizonte. Mais largamente, a luta contra a corrupo e o clientelismo poltico um objectivo especfico s experincias latino-americanas. Desde a vontade de criar uma outra imagem politica at inteno de se manter ao poder, a democracia participativa tem tambm um carcter instrumental. A associao dos habitantes no mbito da deciso pblica pretende tornar a aco da equipa municipal em vigor legtima. O Oramento participativo brasileiro, que torna legtimo o facto de investir nos arredores assim como de trazer para l uma quantidade limitada de recursos, um meio para o executivo delegar a escolha dos investimentos aos habitantes e s lideranas comunitrias, de forma a que possa ser integrado da melhor maneira. Em Bobigny, as reunies participativas tm tendncia a substiturem-se no canal de comunicao que representava a estrutura militante do PCF e dos seus movimentos satlites, permitindo aos eleitos sondar as expectativas dos habitantes (Bacqu e Sintomer, 2001).

As prticas participativas em Bobigny Apesar das crticas feitas pela maioria dos habitantes acerca da complexidade da estrutura participativa, a multiplicao dos stios de expresso em Bobigny uma escolha voluntria que pretende multiplicar os acessos. As reunies "Falemos abertamente" (PF), estabelecidas em 1995 no mbito de aproximar os eleitos dos cidados, constituem a primeira ferramenta participativa balbinense. A partir de 1998, Bobigny afirma a sua vontade ao iniciar o seu primeiro Congresso da cidade. Este encontro bianual escala municipal constitui a pedra fundadora e a coluna vertebral da democracia participativa, j que a maioria das ferramentas de participao provm da (Imagem 2). O primeiro Congresso da cidade criou o Observatrio dos compromissos e os Comits de iniciativas cidads, dois dos principais canais participativos escala da cidade e do bairro. A criao do servio "vida dos bairros e cidadania" no seio da administrao municipal favoreceu um apoio

logstico no projeto participativo, ao criar seis postos de trabalho de encarregados da misso. Outras prticas emergiram dos Congressos: um semanrio da cidade ("Bonjour Bobigny"), cadernos de reclamaes ao dispor dos habitantes em locais pblicos, uma Casa dos projectos para visualizar os projectos urbanos, uma "UniversCit" no mbito de aceder aos saberes, "Ateliers" oramentais que explicam o oramento municipal aos habitantes, um Conselho municipal das crianas, um Conselho local da juventude e fruns municipais temticos. Outras instncias foram criadas em paralelo do Congresso, como as visitas de ruas ou de bairros, a Gesto urbana de proximidade (GUP), o Oramento participativo do "Office public des habitations loyer modr" (OPHLM) (Organismo pblico dos alojamentos com rendas moderadas) e a UniversCit popular. Algumas ferramentas j no funcionam, outras so secundrias. Da a necessidade de fazer um balano sobre as principais ferramentas participativas ainda de actualidade em 2006, atravs de um esquema que cruze as variveis de escala (bairro ou cidade) e de temporalidade (regulares ou pontuais) (Imagem 3). Imagem 2 : Uma apresentao histrica das ferramentas de participao em Bobigny
- Antecedente da dinmica participativa : Desde 1995, as reunies "Falemos abertamente" - O Congresso da cidade : o fio condutor Ferramentas criadas depois do Congresso 1998 : 1ro Congresso = Acto fundador Reunies de bairros e das categorias, comisses Congresso do pessoal, 136 compromissos 2000 : 2do Congresso = Projecto urbano (ANRU) Trabalho em comisses, 127 compromissos 2001 Consult'Aco 2002 : 3ro Congresso : Projecto de Oramento participativo Trabalho em comisses, 141 compromissos Baixa da participao Congresso 2004 : Aprofundamento da dinmica Comit de animao, Fruns temticos, Banquete do mundo Objectivos no discurso do prefeito Ateliers oramentais Conselho municipal das crianas Conselho local da juventude Frum dos transportes Encontros da educao Frum do habitat Observatrio dos compromissos Servio "vida dos bairros e cidadania" Comits de iniciativas cidads Bonjour Bobigny, Cadernos cidados Casa dos projectos UniversCit

- Outras ferramentas criadas em paralelo do Congresso : visitas de ruas ou de bairros, Gesto urbana de proximidade, Oramento participativo do OPHLM, UniversCit popular.

Figura 3 : As principais ferramentas de participao em Bobigny em 2006

Escala / Temporalidade Bairro Escala Ferramentas regulares "Falemos abertamente" (PF) Comits de iniciativas cidads (CIC) Congresso da Cidade Observatrio dos compromissos (ODE) Ferramentas pontuais Ateliers urbanos Gesto urbana de proximidade Fruns municipais temticos

escala do bairro, as duas formas de encontros frequentes distinguem-se atravs do seu territrio de aco e tema. Os catorze bairros dos PF so bairros histricos, enquanto que os seis

territrios dos CIC agrupam pequenos bairros de diferentes condies sociais, para quebrar a lgica de isolamento das "cits". Os PF abordam as questes do quotidiano do bairro uma a duas vezes por ano. Este confronto entre eleitos e habitantes, articulao baseada em perguntas-respostas, permitindo aos cidados entrar num dilogo livre com a prefeitura, sobre as perguntas que os preocupam. Os CIC esto virados para o debate e a aco, sendo o objectivo reunir vrias vezes ao ano habitantes para levar a cabo projectos em comum escala do bairro ou da cidade. Similar aos tradicionais conselhos de bairro franceses tornados obrigatrios nas cidades de mais de 80 000 habitantes pela lei de 2002 acerca da democracia de proximidade a sua lgica de projecto fragilizada atravs de uma confuso dos habitantes entre os CIC e os PF. margem destas principais ferramentas de participao territorializada, a GUP tem por objectivo comentar os problemas de propriedade urbana num bairro e os Ateliers urbanos tm lugar de trs em trs semanas nas cits sensibilizadas pelos novos ordenamentos urbanos. Ao recorrer a uma participao pontual dos habitantes para abordar perguntas muito concretas sobre o ambiente, estas ferramentas seguem uma lgica informativa descendente. escala da cidade, as principais ferramentas esto relacionadas no processo do Congresso da cidade, um grande frum municipal que tem por objectivo mobilizar a populao volta de um novo projecto urbano. Abrangendo vrias manifestaes durante vrios meses, constitue um tempo de debate entre a populao e os eleitos sobre perguntas estratgicas relacionadas com o futuro da cidade. O evento, cuja organizao confiada agncia de comunicao Campana Eleb, inicia -se atravs da realizao de um filme que apresenta um diagnstico dos habitantes sobre o presente e o futuro da sua cidade. Os debates so depois organizados volta de diferentes sequncias temticas e encaminham
o aos compromissos por parte da prefeitura. Os compromissos do 1 Congresso foram o resultado de

onze meses de consulta e mobilizao da populao4 . As duas seguintes edies organizaram-se a partir de um modelo similar: a prefeitura determinou compromissos a partir das reunies de bairro e das comisses temticas, e o ODE um observatrio independente da prefeitura composto por habitantes voluntrios que se renem frequentemente para controlar os compromissos dos polticos publica o seu relatrio antes do Congresso seguinte. Os 2o Congresso, focado no projecto urbano, foi precedido de uma "Consult'aco", durante a qual cada habitante e utente da cidade era solicitado para dar a sua opinio acerca do projecto urbano. Frente saturao da frmula em 2002, a organizao mudou em 2004: para alm da criao do Comit de animao do Congresso da cidade que pretende integrar habitantes voluntrios na preparao do encontro, as conversas organizaram-se volta de Fruns temticos que tm a vocao de prolongar o debate. Um momento final mais festivo permitiu ao prefeito propor pistas de aco no seu discurso.

Reunies nos bairros e reunies das categorias, sondagens enviadas a todos os habitantes e sondagem representativa, realizao de um Congresso do pessoal de forma interna e constituio de seis comisses sobre os temas que provm das demandas dos habitantes. Aquando do ltimo dia, os eleitos tomaram 136 compromissos.

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As prticas participativas em Belo Horizonte Na capital de Minas Gerais, encontram-se dois principais tipos de ferramentas participativas os Conselhos municipais e os Oramentos participativos que tm vrias modalidades (Imagem 4). Figura 4 : As principais ferramentas de participao em Belo Horizonte en 2006
Participao territorial = Deciso sobre uma parte das inverses municipais Participao temtica = Consulta ou deciso sobre as despesas de funcionamento Conselhos municipais Conselhos das polticas urbanas Conferncia das polticas urbanas Conferncia da cidade Conselho da cidade Escola da participao Conselhos das polticas sociais Conferncia das polticas sociais

Oramentos participativos (OP) OP regional Obras nas regies OPH Construo de alojamentos sociais OP digital Obras estructurantes na cidade

Mais de trinta Conselhos municipais so impostos pela legislao federal ou so o resultado de uma vontade poltica local. Os Conselhos municipais vinculados s polticas urbanas ou sociais, de carcter decisivo ou consultivo, so paritrios, entre representantes da prefeitura e da populao. Em 1999, a prefeitura organizou a primeira Conferncia da cidade, ento chamada "Oramento participativo da Cidade", que pretendia definir as prioridades das polticas pblicas para os anos seguintes. Foi eleito um Conselho da cidade para debater e decidir todos os gastos no includos no Oramento participativo. Frente ao insucesso desta abertura do debate oramental, o mandato do Conselho da cidade foi reformulado aquando da segunda Conferncia da Cidade em 2002 e orientado na formao das lideranas comunitrias. Da a criao de uma Escola da participao. O segundo tipo de ferramenta participativa, o Oramento participativo (ou OP), define-se como uma prtica local de deliberao e de deciso pblica sobre as perguntas oramentais (Avritzer, 2005). Em Belo Horizonte, permite populao decidir uma parte dos investimentos municipais e tem trs modalidades: o OP regional diz respeito realizao de obras em cada regio da cidade, o OP digital est relacionado com as obras que estruturam escala da cidade e o OP habitao (OPH) trata da construo de novos alojamentos sociais. A mais antiga modalidade o OP regional, mais conhecido por "Oramento participativo" sem indicar a sua dimenso territorial. Iniciado em 1993 para os investimentos do ano seguinte, continua ainda a constituir o principal canal participativo da cidade, definindo as obras de infraestruturas, de equipamentos sociais e de urbanizao das vilas e favelas.

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Embora o Oramento participativo tenha conhecido vrias remodelaes, o ciclo de participao mantm praticamente a mesma estrutura inicial, articulada em torno de trs etapas principais: as Assembleias regionais, as Caravanas de prioridades e o Frum regional de prioridades oramentrias (Imagem 5). Figura 5 : O ciclo do Oramento participativo em Belo Horizonte
Abertura municipal do OP 1 ra rodada das Assembleias regionais Reunies de bairro Vistorias tcnicas da prefeitura 2 da rodada das Assembleias regionais Caravanas das prioridades Frum regional de prioridades oramentrias Frum municipal de prioridades oramentrias Execuo das obras Abertura oficial pelos responsveis polticos e pelas Comforas. Balance do Oramento participativo precedente, anncio do recurso disponvel. Informaes da prefeitura nas regies: recurso disponvel, diretrizes generais. Distribuio dos formularios de pedida de obras. Organizao de reunies de bairro pelas lideranas comunitrias. Escolha da obra prioritria do bairro. Estimativa da viabilidade e do custo das demandas de cada bairro pelos tcnicos da prefeitura. Pr-seleo, por sub-regio, de 25 obras por regio. Eleio dos delegados para o Frum regional. Visitas pelos delegados das 25 obras da su regio. Discusso e voto das 14 obras que vo compor o Plano regional de obras do OP. Eleio dos membros das Comforas. Entrega pelos delegados regionais do Plano de obras do OP ao prefeito de Belo Horizonte. Licitao e execuo das obras pelo URBEL e pela SUDECAP, com a participao das Comforas.

De dois em dois anos, a prefeitura e as lideranas comunitrias convocam os cidados aquando da abertura municipal oficial do Oramento participativo e as duas rodadas das Assembleias nas regies. Aquando da 1a rodada das Assembleias, a prefeitura faz um balano sobre as obras realizadas, expe o recurso disponvel e a metodologia, e entrega ao representante de cada bairro um formulrio prprio para as reivindicaes de obras. As lideranas comunitrias comprometem-se em juntar, da forma que escolhem, a populao do seu bairro para escolher a obra prioritria. Aquando da recepo dos formulrios de demandas de obra, assinados no mnimo por dez habitantes, os tcnicos da prefeitura analisam a viabilidade da obra e avaliam o custo. A 2a rodada das Assembleias, realizada por sub-regio, pretende efectuar uma pr-seleco de 25 obras para a regio e eleger os delegados que votaro os investimentos a serem includos no Oramento participativo. Os delegados devem participar na Caravana das prioridades da sua regio uma visita das obras pr-seleccionadas na regio para votar no Frum regional das prioridades oramentrias. Devem por norma criar coligaes nessa altura da participao, mas as alianas entre comunidades tm lugar em reunies porta fechada entre lideranas comunitrias. Aquando do Frum regional, a prefeitura apresenta o custo das 25 obras e os delegados seleccionam 14 delas, uma deciso que nenhuma instncia poder modificar. Os representantes das Comisses de acompanhamento e fiscalizao do oramento (Comforas) tambm so elegidos. O ciclo encerrado por um Frum municipal das prioridades

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oramentrias, durante o qual o prefeito recebe das Comforas o Plano de obras do OP para os dois anos seguintes. Uma vez que as obras sejam validadas pela Cmara dos vereadores, as obras so integradas no oramento da cidade. As Comforas controlam a sua execuo, delegada a dois rgos municipais, a Superintendncia de Desenvolvimento da Capital (SUDECAP) e a Companhia de Urbanizao de Belo Horizonte (URBEL). Qual a coerncia dos dispositivos participativos? A articulao das diferentes ferramentas participativas difere de uma experincia para outra. Se o Congresso da cidade constitue o centro nevrlgico da abordagem balbinense, articula-se pouco aos outros espaos de participao, nomeadamente s reunies de bairro. Longe de ter um sistema de participao que integra as diferentes ferramentas, trata-se de uma justaposio de canais que evoluem quase sempre independentemente do resto da dinmica participativa. Esta falta de articulao explica parcialmente o insucesso do projecto de Oramento participativo: iniciado pelos Ateliers oramentais, que mais se pareciam a grupos de iniciao na compreenso do oramento municipal do que uma priorizao das demandas de empreendimentos na cidade, o Oramento participativo foi elaborado e apresentado em Bobigny como uma ferramenta suplementar, que se fosse acrescentar aos outros canais participativos mas que no fizesse a ligao entre eles. No seu relatrio (2006), a associao Democratizar radicalmente a democracia (DRD) prope uma simplificao e articulao do processo participativo volta de um ciclo de Oramento participativo, mas esta coerncia por enquanto mais do mbito do discurso do que da prtica. Em comparao, a dinmica belohorizontina est mais integrada. O Oramento participativo, elemento chave do processo de participao, est articulado s outras ferramentas por meios diferentes. As suas diretrizes metodolgicas so elaboradas pelos servios das polticas sociais e urbanas, em acordo prvio com os Conselhos municipais competentes. O Oramento participativo articula -se tambm com o Plano global especfico (PGE), uma ferramenta de planificao das vilas e favelas elaborada com os habitantes. O Oramento participativo, j relacionado com as polticas urbanas, comea a articular-se com as polticas sociais, com as suas interaces com o BH Cidadania, um programa de incluso e de investimentos intersectoriais que impe uma convergncia das polticas municipais nas reas mais vulnerveis da cidade. Contudo, frente multiplicao das ferramentas participativas e ao insucesso de algumas delas, semelhana das Comisses regionais populares (CRP), a prefeitura lanou em 2002 um debate volta do projecto "Rede de participao popular", no mbito de criar uma melhor articulao dos diferentes instrumentos participativos. No que se refere coerncia entre as ferramentas e os objectivos adiantados no discurso, constatamos uma certa adequao entre o que se diz e o que se faz. A multiplicidade e a abertura permanente dos espaos participativos balbinenses respondem vontade de incluir o mximo de cidados no debate pblico, estimulando uma participao livre e aberta. A organizao de momentos

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festivos encaixa-se perfeitamente com a vontade de juntar a populao. Em Belo Horizonte, as diferentes modalidades do Oramento participativo correspondem ambio de uma participao popular pois do s camadas da populao de baixo rendimento um poder directo de deciso. As duas experincias contm contudo contradies entre a retrica e a prtica. Os eleitos balbinenses pretendem incluir os excludos do voto, mas no renem as condies para favorecer a sua implicao. A forma tradicional da reunio tem tendncia em excluir as camadas da populao que querem atingir como os jovens, os mais precrios e os imigrantes, atravs do seu carcter demasiado formal, pela disponibilidade do tempo que necessrio e pelas aptides em falar em pblico que ela exige. Em Belo Horizonte, a complexidade das regras do Oramento participativo no as torna compreensivas para todos os cidados implicados. O insucesso da experincia do Conselho da cidade indica que os tradicionais excludos da deciso precisam de um mnimo de informaes para poderem participar completamente nas escolhas oramentais. O desfasamento entre as ambies apresentadas e os meios produzidos acerca da questo da partilha do poder, que os eleitos franceses e brasileiros centralizaram nos seus discursos, evidente em Bobigny. Oscilando nos seus discursos entre a "deciso com" e a "deciso a partir" da palavra cidad, os responsveis polticos instalaram medidas cuja definio das modalidades, do decorrer e dos resultados conforta mais o papel do executivo do que implica uma concepo partilhada do poder.

3. Uma incluso poltica diferenciada Ser que as novas formas democrticas permitem dar acesso deciso aos que so tradicionalmente excludos dela? A anlise das principais ferramentas o Congresso da cidade em Bobigny e o Oramento participativo em Belo Horizonte indica que as experincias tm uma dimenso inclusiva, ao estimular a participao das camadas populares, mas tambm excludente pois s mobilizam uma minoria da populao e afastam certos pblicos. Tm principalmente tendncia em incluir de forma diferente os simples cidados e os mais activos, quando estes ltimos j esto politicamente includos.

Qual o acesso deciso? No discurso sobre a participao, os termos de co-deciso ou de co-construo so empregados tanto em Frana como no Brasil. Contudo, nas prticas estabelecidas, as lgicas oscilam entre a simples consulta dos habitantes e a influncia directa na deciso. A incluso poltica forte no Barreiro, pois a democracia participativa faculta aos cidados comuns um acesso directo deciso oramentria, mas dbil em Bobigny pois a participao limita-se a uma consulta da populao. Em Belo Horizonte, o Oramento participativo d aos participantes um acesso directo na deciso pblica. As escolhas da populao, priorizadas e votadas a partir de regras e diretrizes elaboradas pela prefeitura, constituem as decises finais do processo. No final do ciclo de participao,

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so os delegados do Oramento participativo que entregam ao prefeito da cidade o Plano regional de obras do OP. A prefeitura intervm no processo para organizar as reunies, apresentar os resultados do Oramento participativo anterior e definir a metodologia do novo ciclo, mas no tem um papel directo na tomada de deciso. Apenas valida as decises que resultam da participao dos habitantes. Trata-se de um verdadeiro processo deliberativo (no sentido que os cidados tm um poder de deciso), que se enquadra numa abordagem de "democracia participativa forte". Se os delegados do Oramento participativo tm a sensao de exercer uma influncia directa na deciso, atravs do voto de prioridades e de delegados, a sua influncia s diz respeito parte do oramento relacionada com os investimentos locais: A minha influncia consiste em apresentar a minha obra e mostrar prefeitura porque razo a mesma importante. A populao apenas decide uma pequena parte do oramento municipal cerca de 23% dos recursos em investimentos e 3% do oramento total. As despesas de funcionamento e as obras estruturantes no so submetidas deciso dos habitantes, j que a tentativa de falar da totalidade do oramento e da cidade resultou ser um fracasso. Em comparao, a concepo balbinense a de uma "democracia participativa dbil". Ao oposto de uma real partilha do poder dos eleitos e dos tcnicos com os habitantes comprometidos no processo participativo, as prticas ficam-se pela informao e consulta. Os habitantes podem exprimirse sobre o rientaes estratgicas escala da cidade, mas no tm influncia directa nas escolhas oramentais. Se os eleitos tomam a sua deciso a partir da "palavra" dos habitantes, as decises so sempre tomadas no seio do Conselho municipal e do gabinete do prefeito, como reconhece Catherine Peyge, a primeira adjunta do prefeito encarregada democracia participativa: Continuamos a estar na democracia representativa, ou seja que ao fim e ao cabo, so na mesma os eleitos que decidem. Na sua fase preparatria como n seu decorrer, o Congresso permite aos habitantes informarem-se e o exprimirem-se sobre temas que escolheram eventualmente, mas sem atribuir-lhes um poder decisivo: aquando das reunies preparatrias, o gabinete do prefeito escolhe temticas a partir das propostas dos habitantes e, no final do Congresso, o prefeito toma compromissos a partir das discusses pblicas. J que a tomada de deciso no est formalizada em nenhum voto, o executivo municipal pode reter vontade certas propostas e recusar outras, sem mesmo explicar as suas escolhas. Como esta lgica consultiva caracteriza todos os espaos participativos de Bobigny, os participantes tm mais a sensao de validar as aces da prefeitura do que participar na sua elaborao: O Congresso da cidade permite conferir uma certa mobilidade cidade e que todos possam falar, mas temos no entanto o sentimento que as coisas so relativamente formatadas antecipadamente. Nomeadamente nos compromissos tomados pela prefeitura, alguns vinham autenticamente dos fruns do Congresso, mas os trs quartos poderiam talvez ter sido tomados pela prefeitura apenas no seu programa municipal. E das coisas que provm realmente da populao, fico um pouco perplexo.

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O papel do executivo e a autonomia dos cidados Para falar de incluso poltica, os cidados devem dispor de uma certa autonomia na sua participao. Atravs do ODE em Bobigny e das Comforas em Belo Horizonte, controlam as decises tomadas aquando dos processos participativos. Nestes relatrios publicados e distribudos a todos os balbinenses, o ODE evoca cada compromisso tomado pela prefeitura no final do Congresso e comenta o seu estado de desenvolvimento. Os voluntrios do ODE esto habilitados a ouvir os eleitos e tcnicos para controlar os compromissos. Facultar aos cidados a possibilidade de dar a sua opinio sobre as aces municipais e uma legitimidade para pedir esclarecimentos aos eleitos, representa j uma ruptura na tradio republicana francesa, mas a ODE confina-os numa posio de espectadores. Em Belo Horizonte, o papel das Comforas de assegurar que a realizao das obras corresponda as decises da populao. Para alm do seguimento da execuo das obras, a reunio informal das
a lideranas comunitrias simboliza a autonomia dos cidados organizados do Barreiro: antes da 2

rodada das Assembleias regionais, as lideranas comunitrias que querem negociar, reunem-se para selar acordos determinantes nos resultados do Oramento participativo. Sem a presena dos poderes pblicos nem dos simples habitantes, calc ulam a quantidade de obras que podem ser votadas e formam alianas em funo disso. A constituio de um tal contra-poder explica o seu grande sentimento de autonomia: A prefeitura no intervem no processo, existe uma autonomia das lideranas comunitrias, que mobiliza o seu bairro, escolhe as obras e acompanha o processo. O Oramento participativo representa principalmente uma autonomia acrescida dos habitantes em relao s prticas clientelistas dos eleitos municipais: um dos melhores instrumentos para obter coisas, sem ter de pedir favores, sem ter de pedir aos vereadores. Se os cidados controlam as decises que resultam dos processos participativos, o executivo municipal mantm meios de enquadramento ou de canalizao da participao. Em Bobigny, a prefeitura desempenha um papel preponderante na preparao e organizao dos Fruns do Congresso. A maioria das modalidades da participao definida no seio do gabinete do prefeito, semelhana do recrutamento da agncia de comunicao Campana Eleb para organizar e animar os debates. Os habitantes reunidos no seio do Comit de animao do Congresso podem propor temticas para os fruns, mas as mesmas s sero seleccionadas caso correspondam aos valores da prefeitura, enquanto que um eleito pode impor um t ma que a equipa municipal pretende tratar. Em Belo Horizonte, a e prefeitura desempenha um papel central na coordenao do processo, na definio das regras de participao e na determinao do valor dos recursos atribuidos ao Oramento participativo. O executivo orienta a participao atravs da elaborao de diretrizes, que determinam o que possvel fazer e o que no se pode fazer no mbito do Oramento participativo, e dos Planos globais especficos (PGE) apesar de ser elaborado com a participao dos habitantes, este diagnstico completo de uma vila ou favela enquadra as suas reivindicaes, pois uma obra deve estar prevista no PGE para poder ser realizada. Para alm disso, com o Oramento participativo digital, o executivo municipal prope

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obras que no implicaram antecipadamente um debate, criando assim um meio de realizar obras de maior dimenso sem suscitar uma oposio poltica.

Os includos e os excludos da participao Apoiando-nos na maioria dos estudos sobre participao, as experincias participativas s mobilizam uma pequena fatia da populao. Os participantes provm das classes medias nos pases europeus, quando so os meios populares que se implicam nos Oramentos participativos brasileiros (Bacqu, Rey e Sintomer, 2005). Os casos de Bobigny e do Barreiro incitam-nos a confirmar a primeira observao, j que os processos apenas mobilizam uma pequena proporo da populao, mas revogou a segunda pois as duas experincias atraem populaes com baixos rendimentos. Os processos, pouco mobilizadores, no permitem uma incluso poltica macia. Em Belo Horizonte, o Oramento participativo de 2005/2006 atraiu, aquando da sua fase mais mobilizadora a 2a rodada das Assembleias regionais 2,40% da populao do Barreiro. A participao das outras etapas mais restrita, porque mobilizam principalmente as lideranas comunitrias ou porque um sistema de representao est introduzido. Em Bobigny, os Fruns temticos do Congresso de 2004 reuniram em media 400 pessoas, o que corresponde a 1% da populao. Como vrios participantes participaram em vrios Fruns, o ltimo Congresso mobilizara entre 600 e 1000 pessoas, ou seja entre 1,4 e 2,3% da populao balbinense. De um ponto de vista socio-econmico, participam em maioria habitantes que dispem entre dois e cinco salrios mnimos no Barreiro e "classes mdias inferiores" em Bobigny, o que assegura uma representao dos interesses dos meios populares. No Brasil, um inqurito levado a cabo aquando dos Fruns regionais dos 14 e 15 de Dezembro de 2002 permite conhecer o perfil dos delegados do Oramento participativo de 2003/2004 escala da cidade e de cada regio. O delegado-tipo do Barreiro um homem entre 41 e 65 anos, que finalizou o ensino fundamental e dispe de um rendimento familiar entre dois e cinco salrios mnimos. A grande maioria dos participantes das Assembleias pertence s camadas pobres e organizadas da populao, dispondo de um rendimento baixo e de pouca ou nenhuma educao formal. Em Bobigny, a participao tem tambm uma grande dimenso popular. Os participantes pertencem para a maioria s fraces estveis das classes populares, mas as fraces mais frgeis, nomeadamente os imigrantes, podem conceber a participao como um meio de integrao social (Biland, 2006). Segundo uma coordenadora de bairro, no so as classes medias que se apoderam da democracia participativa, existe realmente uma participao dos meios populares: no meu bairro, a "cit de l'toile" que participa em maioria, embora nem todos se exprimam, quando das trs do sector a "cit" a que mais esta em dificuldade. Contudo, a democracia participativa tem uma dimenso excludente em termos de pblicos, algumas categorias da populao no participam no processo. So os mais pobres e os jovens nos dois casos, os recm chegados em Bobigny e as classes mdias no Barreiro. A sua excluso por auto-

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seleco dos participantes evidencia a pergunta da representatividade da participao e da legitimidade das decises tomadas no seio destas instncias. Se a participao for popular, os excludos do sistema socio-econmico no tm os recursos suficientes para participar. Os mais pobres no tm nem tempo nem capacidade de se organizarem, encontrando-se nas estratgias de sobrevida. Tal como os jovens, que participam pouco nos processos d participao institucionais porque as prefeituras no podem e satisfazer as suas principais demandas, nomeadamente em termos de emprego. Em Bobigny, a ausncia dos recm chegados nos processos participativos recorta em parte a excluso pela precariedade porque os imigrantes que acabam de chegar acumulam as dificuldades da lngua e da insero socio-econmica. Em Belo Horizonte, as classes medias e mais ricas no se apoderaram do Oramento participativo pois tm outros canais para se organizarem e obterem o que pretendem.

Os diferentes graus de incluso no seio dos participantes Os processos participativos incorporam actores diferentes em cada uma das suas etapas. Se as sesses plenrias do Congresso da cidade e o Banquete final so relativamente representativos da populao balbinense, as reunies de preparao do Congresso e de seguimento dos compromissos atraem militantes geralmente mais idosos, estveis do ponto de vista econmico e enraizados na cidade. O fenmeno similar no Barreiro, onde o perfil dos participantes das Assembleias regionais mais feminino, que dispe de um rendimento e de um nvel de escolaridade mais baixo difere de o dos delegados do Oramento participativo e dos eleitos das Comforas. Logo, alguns momentos participativos so mais inclusivos do que outros. Em Bobigny, embora o papel do Comit de animao do Congresso e do ODE seja reduzido, os cidados que nele participam tm um certo poder de influncia e de controlo no processo participativo, assim como uma viso mais global do p rocesso participativo do que os participantes dos "Falemos abertamente ". Da mesma forma no Barreiro, ainda que os participantes da 2a rodada das Assembleias regionais venham a preencher o mximo de nibus, so as lideranas comunitrias que tm uma viso mais global do processo e uma real influncia na deciso. Contribuem na escolha da obra e dos delegados do seu bairro, participam nos Fruns das prioridades oramentrias onde tomada a deciso final dos investimentos por realizar na regio e controlam a execuo das obras. O Congresso da cidade e o Oramento participativo, criando uma profissionalizao dos cidados mais implicados na dinmica participativa, principalmente a expresso de uma minoria de militantes da participao do que propriamente a populao na sua ntegra. Ainda que, estes "cidados profissionais" sejam quase sempre militantes polticos e associativos, de tal forma que a incluso poltica atravs da participao diz respeito aos cidados j includos no sistema representativo. No Brasil, as lideranas comunitrias, que detm o poder decisivo no Oramento participativo, costumam presidir a associao local e esto na sua maioria socios de um partido poltico. Embora no consigam sempre obter uma soluo s reivindicaes do seu bairro nem

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a dar voz s suas demandas no seio da administrao municipal, j esto includos na dinmica da democracia representativa. Ou seja, os delegados do Oramento participativo que no sejam todas lideranas comunitrias e que tenham um certo poder de deciso no processo participativo tm quase sempre outros compromissos polticos e associativos. Segundo o nosso apuramento do inqurito levado a cabo aquando do Oramento participativo de 2003/2004, os delegados do Barreiro pertenciam todos a uma associao e quase metade destes estava associado a um partido poltico. Vamos aqui ao encontro da anlise de Nylen (2000) que, a partir de um inqurito junto dos delegados de Belo Horizonte e de Betim aquando do Oramento participativo de 1998, contesta a tese do empowerment dos sectores da populao tradicionalmente excludos. As nossas entrevistas realizadas em Bobigny levavam-nos mesma constatao: os cidados mais implicados nas instncias participativas votam nas eleies, pertencem quase sempre a uma ou vrias associaes e esto por vezes comprometidos politicamente. Um fiel participante acha que todos os que participaram no Congresso, a maioria so pessoas que tm vrias responsabilidades, nomeadamente associativas, ou um sentimento poltico, para j so pessoas enraizadas na sua prpria cidade, o que no fcil numa cidade como Bobigny (), tm uma veia militante. Os processos participativos no tm de qualquer forma nenhum impacto na taxa de participao s eleies, tendo a absteno aumentado em Bobigny entre as eleies municipais de 1995 e as de 2001 (Rey, 2005).

4. Ser a incluso social, um resultado da participao? Apesar das diferenas de oportunidade de acesso na deciso dos participantes, as experincias de Bobigny e de Belo Horizonte estimulam a participao das camadas populares da populao. Ser que esta incluso poltica, apesar de limitada e diferenciada, se traduz por resultados sociais? Demonstramos aqui que os dois processos esto na origem de uma incluso social dbil, definida em termos de produo de lao social, mas que s o Oramento participativo brasileiro sinnimo de justia social, atravs de uma nova distribuio dos recursos pblicos escala da cidade.

A produo de sociabilidades As experincias provocam uma incluso social aquando da participao, criando sociabilidades atravs de stios de encontros e de convivncia e incitando os habitantes a mobilizaremse para reivindicar condies de vida melhores. O encontro e a troca so estimulados pelas principais formas de participao que so a reunio, a assembleia ou o frum. Favorecendo os encontros nos bairros, as instncias participativas constroem um lugar de inter-conhecimento permitindo a cada um conhecer o seu vizinho e a realidade dele. No Brasil, as Caravanas das prioridades permitem aos delegados do Oramento participativo votar conhecendo todos os stios ou obras propostos na sua regio. Em Bobigny, onde o sentimento de pertencer a uma "cit" bastante forte, a configurao dos CIC estimula o encontro entre os habitantes dos bairros populares e dos bairros de classe mdia . Os

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processos participativos tm nos dois lugares um carcter festivo e unificador. No Barreiro, o ganho de uma obra concebido como uma vitria e celebrado em consequncia: Preparamos um nibus e todos vo, sada fazemos a festa porque conquistmos uma obra. Estes momentos festivos so ainda mais importantes em Bobigny porque as sociabilidades antigas, relacionadas com a gesto comunista local, esto em crise. A refeio de encerramento do Congresso de 2004 atraiu milhares de habitantes. Um habitante considera que permite criar laos sociais, convivncia, as pessoas voltam a falar entre elas, conhecem-se. A constatao de uma mediadora de bairro o objectivo atravs destas refeies de bairro criar um lao vai ao encontro da anlise de Bacqu e Sintomer (1999) a propsito dos conselheiros de bairro, cujo papel consiste em contribuir na nova criao do lao social, de substituir, noutro modo, as formas tradicionais de enquadramento que desapareceram nos bairros populares, e favorecer em simultneo o renascimento de uma sociabilidade de vizinhana (p. 125-126). Contudo, se todos os participantes forem unidos num nico processo criando laos sociais, esta transformao de laos sociais efmeros em laos mais duradouros de amizade e de solidariedade afecta principalmente os cidados mais implicados no processo de participao. Em Bobigny, a participao pretende acompanhar a ideia de uma cidade solidria. Contudo, na metodologia nada estimula a solidariedade definida como laos de interdependncia e de responsabilidade mtua entre os participantes. As novas sociabilidades criadas escala municipal e local limitam-se a momentos de encontro, de conhecimentos e de convivncia, longe dos comportamentos de solidariedade relativamente codificados que encontramos no Barreiro. A metodologia da experincia brasileira motiva a formao de alianas no seio das comunidades e entre os bairros de uma mesma regio. A criao de uma solidariedade no bairro est bastante relacionada com a mobilizao das suas lideranas e com a confiana que os mesmos inspiram. Eis como uma liderana de bairro conseguiu obter obras aquando dos trs Oramentos participativos consecutivos, sem que nenhum dos trabalhos previstos comeasse, e mobilizar depois duzentas pessoas para a pavimentao de uma rua que s beneficiava a algumas famlias. Presentes escala do bairro, os comportamentos solidrios tambm o so escala da regio, no seio das negociaes entre lideranas comunitrias. As suas alianas, imperativas para ganharem uma obra, so realizadas a partir de uma base de confiana e de honestidade: deve ser muito honesto, votas para mim, e eu voto para ti. Uma liderana comunitaria pode chegar a reduzir os custos da obra do seu bairro para que outros possam ser realizados. Contudo, os comportamentos de solidariedade inter-bairros devem ser relativizados pois as lideranas comprometeram-se com a populao do seu bairro : Quando vs uma comunidade perder, porque no se mobiliza, e que tu sempre ganhaste, querias poder abrir as mos para outras comunidades, mas os habitantes da tua comunidade querem fazer contas.

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A impulso da mobilizao social Concebida como um projecto poltico que pretende aplicar uma transformao social, a democracia participativa procura favorecer a expresso e a organizao das reivindicaes populares. Tal como se desenvolveu em Bobigny e no Barreiro, represente um espao de mobilizao social aquando da participao, mas o seu impacto na organizao dos cidados continua a ser mais aleatria. Em Bobigny, onde o objectivo do Congresso mobilizar a populao em volta de um novo projecto da cidade, os encarregados de misso do servio "vida dos bairros e cidadania" mobilizam os habitantes para quem se comprometem benevolamente neste espao participativo. Alimentam redes de participao, ao fidelizar os habitantes que participam com frequncia e os novos participantes, e tentam assim compensar a ausncia de relegao da informao atravs de meios de comunicao mais macios. No Barreiro, a mobilizao feita por actores chaves do bairro e depois de porta a porta. Com a chegada das Assembleias regionais, meios de divulgao macios foram empregados, como os letreiros e os carros de som, as chamadas missa e os anncios nas escolas. O princpio do Oramento participativo sendo participas, ganhas a obra, no participas, no ganhas, a capacidade de mobilizar das lideranas comunitrias central para ganhar uma obra. Para alm disso, a metodologia do Oramento participativo incita fortemente mobilizao dos bairros: da quantidade de presentes aquando da 2a rodada das Assembleias regionais depende no s os resultados do voto para a prseleco das obras assim como o nmero de delegados eleitos para participar no Frum regional. Quando na realidade, os delegados votam para as obras que afinal foram seleccionadas: quanto mais forem, mais o bairro est em condio de criar alianas com outros bairros e ganhar a sua obra. Contudo, como o impacto do Oramento participativo acerca da mobilizao dos habitantes depende em maioria do grau de mobilizao existente nesses bairros, os bairros j organizados tm todo o interesse em investir neste novo espao de mobilizao social. Para alm da mobilizao dos cidados aquando do prprio processo, ser que a democracia participativa tem um impacto na dinmica associativa e nas mobilizaes sociais? No Barreiro, a maioria das lideranas comunitrias consideram que os habitantes mobilizam-se mais e o secretrio municipal da regio aponta para a desmultiplicao dos campos de mobilizao social desde a chegada do Oramento participativo: atravs dessa participao, os habitantes do bairro so conduzidos a se organizarem para outros interesses tambm, no que se refere obra, acabam por ter uma participao mais cidad. Ao comparar as cidades de Porto Alegre e de Belo Horizonte por um lado, e as regies do Barreiro e do Centro-Sul por outro, Jesus (2004) descreveu um impacto forte do Oramento participativo nas associaes comunitrias. A democracia participativa voltou a dinamizar o movimento associativo urbano incitando as associaes ao dilogo e mobilizao, e favorecendo a emergncia de novos dirigentes. Em Bobigny, mais difcil medir o impacto do processo do Congresso da cidade a partir da dinmica associativa, tendo em conta que as associaes apenas participam de forma pontual no processo. Contudo, um dos objectivos dos responsveis polticos

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consiste em incitar os habitantes em mobilizarem-se e organizarem-se volta de reivindicaes sociais. Segundo Bernard Birsinger, Continuamos a estar atentos apesar de reivindicarmos que no se pode encontrar solues para tudo escala de uma cidade, devido a razes financeiras, razes legais, mas podemos exprimi-lo atravs de combates. Eis a razo pela qual o prefeito utiliza espaos de democracia participativa para criar geralmente os problemas do bairro e incitar os habitantes a mobilizarem-se. As mensagens transmitidas pelo executivo aquando do processo participativo criam condies favorveis a uma mobilizao dos habitantes, sem que seja possvel medir o impacto desta dimenso reivindicativa da democracia participativa a propsito da mobilizao social. Este apelo aco implica a autonomizao da mobilizao social: directamente impulsionada pela prefeitura, as reivindicaes sociais ainda no foram tomadas a partir de modalidades decididas colectivamente.

A pergunta dos resultados da participao Ser possvel atribuir resultados sociais aos processos participativos? Em Bobigny, impossvel avaliar o carcter redistributivo dos compromissos tomados aquando do Congresso j que no so imputveis simples participao dos habitantes. Interrogados sobre os resultados da sua participao, os habitantes evocaram-nos alguns resultados visveis, interrogando-se ao mesmo tempo nas finalidades do processo: a est o problema, as pessoas pensam "para que servem se nada acontece?". Com certeza que, quando os habitantes recusaram um projecto semelhana do projecto de requalificao urbana da cit de Grmillon, realizada por arquitectos e depois debatida novamente com os habitantes que a tinham recusado a sua rejeio em princpio contabilizada, mas a sua capacidade de proposta contudo limitada. Ideias e propostas concretas surgem directamente do Congresso da cidade, mas no existe metodologia suficientemente rigorosa para que as opinies dos habitantes sejam estritamente tomadas em conta na deciso. Como o espao de participao e de discusso desconectado do espao de deciso (Blondiaux, 2005b), os efeitos da participao permanecem indirectos e submetidos apreciao do executivo e da administrao municipal. Tal como exprime um habitante, a democracia participativa no produz resultado prprio, j que os compromissos que dela resultam permanecem sendo tomadas de posio da prefeitura: no podemos saber se um resultado unicamente da democracia participativa pois no sabemos se o compromisso resulta das propostas do Congresso da cidade ou do programa do prefeito. O papel do Observatrio dos compromissos limita-se a avaliar o contedo dos compromissos tomados pela prefeitura, sem considerar se resultem efectivamente dos debates pblicos. No Brasil, muitos so os actores que colocam em lugar de realce os resultados sociais do Oramento participativo. Um vereador da maioria municipal acha que fizemos nestes treze ltimos anos o que no fizeram as anteriores gestes em sesenta anos. Para as lideranas comunitrias do Barreiro, os resultados do Oramento participativo so concretos: Em todas as periferias, h agora investimentos. H dez anos atrs, a nossa favela era completamente diferente. Se existem

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investimentos hoje, porque existe o Oramento participativo. O processo permitiu de facto investir nas reas perifricas, onde os recursos s chegavam em perodo eleitoral. Esta priorizao das reas desfavorecidas tem um significado particular no contexto brasileiro, assinalado por uma concentrao vincada dos recursos nas reas de rendimentos elevados. As lideranas comunitrias e os militantes do PT acham que as obras realizadas no mbito do Oramento participativo, directamente imputveis no processo de participao popular, no poderiam ter sido realizadas de outra forma: porque a deciso da obra vem da populao que possvel realizar obras invisveis em bairros perifricos. Como as obras realizadas no mbito do Oramento participativo provm directamente da participao popular a prefeitura valida o Plano regional de obras do OP votado pelos delegados sem o modificar e tm poucas hipteses de suscitar um interesse fora do quadro participativo, podemos avaliar os efeitos redistributivos sem estarmos confrontados com o problema da imputabilidade dos resultados. Os melhoramentos das condies de vida designados pela s lideranas comunitrias no so o nico efeito do Oramento participativo, este ltimo articula -se com outras polticas urbanas e sociais, mas fica ainda o principal programa de investimentos numa regio perifrica como o Barreiro.

Os efeitos redistributivos do Oramento participativo no Barreiro Nos Oramentos participativos brasileiros, a associao entre uma participao popular no seio das Assembleias regionais e os critrios de distribuio estabelecidos pela prefeitura a partir de um princpio de justia social, criam resultados redistributivos positivos (Marquetti, 2003; Pires, 2002). Quando os eleitos balbinenses recusam na realidade dar prioridade aos mais carenciados nas suas instncias participativas, a prefeitura de Belo Horizonte elaborou, com a ajuda de universitrios, critrios de distribuio dos recursos apoiando-se numa lgica de "discriminao positiva". Avaliada para cada uma das 81 "unidades de planificao" (UP) da cidade, o ndice da qualidade de vida urbana (IQVU) e a Carta de excluso social, concebida a partir do ndice de vulnerabilidade social (IVS), orientam a distribuio dos recursos dando prioridade s reas e s populaes mais carenciadas. Elaborado em 1996 para estabelecer prioridades em matria de investimentos municipais, o IQVU mede a qualidade de vida do local urbano, contabilizando para cada UP a oferta e o acesso aos servios pblicos. O IQVU e a populao constituem os critrios de distribuio dos recursos entre as regies e as sub-regies de Belo Horizonte: so as regies mais povoadas e menos favorecidas do IQVU que recebem mais recursos no mbito do Oramento participativo. Elaborado em 2000, o ndice de vulnerabilidade social (IVS) pretende caracterizar a populao de um local escolhido, a partir de dados relativos populao e aos domiclios. Este ndice permite identificar as reas da cidade onde a populao mais vulnervel excluso social e os aspectos nos quais a populao destas reas mais excluda. Quando comparadas com outros dados como a idade ou o analfabetismo, os valores obtidos formam a Carta da excluso social da cidade. Se o IVS no for utilizado dessa forma na distribuio

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dos recursos do Oramento participativo, a Carta da excluso social permite localizar as reas mais vulnerveis da cidade, que recebem um peso mais elevado aquando do voto das obras e dos delegados cerca de 30% para a regio do Barreiro. Podendo recorrer ao IQVU, Pires (2002) demonstra que o Oramento participativo de Belo Horizonte tem efeitos de redistribuio importantes escala da cidade, pois os investimentos so concentrados nas reas dotadas dos IQVU mais baixos. Para medir os efeitos redistributivos na regio do Barreiro, consideramos quatro indicadores: a percentagem de obras realizadas nas "reas prioritrias de incluso social", a repartio das obras por temtica, a evoluo das temticas e a qualidade dos investimentos realizados. Aquando das ltimas edies do Oramento participativo, mais de 70% das obras ficavam situadas nas "reas prioritrias de incluso social", quando a populao destas reas representa menos de 10% da populao do Barreiro (Imagem 6). Figura 6 : Obras do Oramento participativo votadas nas reas prioritrias do Barreiro
Populao Regio 265 743 reas prioritrias (AP) 26 002 Proporo das AP na regio 9,9 %

Obras em 2003/2004 14 10 71 % Obras em 2005/2006 15 11 73 % Fontes : Prefeitura Municipal de Belo Horizonte, Plano regional de empreendimentos, OP 2003-2006 ; Plano regional de empreendimentos, OP 2005-2006 ; OP 10 anos : Oramento Participativo.

Do ponto de vista temtico, mais da metade das obras aprovadas nos Oramentos participativos desde 1994 so trabalhos de infra-estrutura (39%) ou de urbanizao das vilas e favelas (17%). A contabilizao das demandas das camadas da populao mais carenciadas permitiu s vilas de se urbanizarem ao proveito da vila Mangueira, que conquistou cinco obras desde o incio do Oramento participativo, quatro delas de urbanizao: com a abertura das ruas, esta vila de "becos" tornou-se um bairro. Outras temticas emergiram aquando dos ltimos Oramentos participativos, como a cultura, a educao ou o desporto. A exigncia das demandas um indicador de incluso social visto que a populao comea a reivindicar equipamentos sociais quando as demandas bsicas de infra-estruturas so realizadas, como o caso no bairro Lindia: Pedimos um centro cultural porque as outras demandas j tinham sido aplicadas, porque j se tinha obtido a pavimentao das estradas e dos esgotos. Afinal, a qualidade das obras realizadas, garantidas pelos encontros entre os habitantes e os tcnicos, e depois pelas Comforas, aponta para melhorias das condies de vida que no sejam temporrias, como foi o caso das "obras eleitorais" acordadas pelos vereadores nos bairros pobres. O Oramento participativo representa para a populao com baixos rendimentos um instrumento de justia social. Contudo, as restries financeiras condicionam o tamanho das obras realizadas e limitam os efeitos do processo em termos de incluso social. S egundo o secretrio municipal da regio do Barreiro, o valor para o Barreiro faz com que realizemos obras que

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respondam a estes valores, sempre vo subsistir obras mais complexas, que requerem recursos mais importantes. Uma das crticas da oposio, relacionada com a fraqueza dos recursos, consiste no facto de ter de escolher entre obras to urgentes as umas como as outras: Entre um "beco" aqui ou ali, entre uma escola ou um centro de sade, no trendramos que escolher, preciso fazer os dois. A concorrncia que produz o Oramento participativo entre bairros que tm todos as mesmas necessidades financeiras essenciais pode parecer injusta. Porque razo a populao da periferia ter de lutar para obter o saneamento de um esgoto em trs Oramentos participativos, quando so realizados investimentos na rea central sem participao da populao? Apesar destes efeitos redistributivos, o sistema participativo de Belo Horizonte mantm uma diferena entre os bairros centrais e as reas perifricas, como o sublinha uma habitante do Barreiro: Dizem que o oramento participativo para os pobres. Mas os bairros do centro no precisam do Oramento participativo, j tm o oramento, ento no precisam do participativo.

Concluso O nosso estudo revela que a democracia participativa no tem priori uma dimenso inclusiva. Estas novas prticas democrticas implicam a uma dada altura uma pequena parte da populao de uma vila, de uma favela ou de um bairro num processo poltico e social, o que no significa que as mesmas induzam automaticamente uma incluso poltica e social, no sentido que demos a estes dois termos na introduo. A democracia participativa pode tambm ter uma dimenso excludente, atravs do processo de auto-seleco dos participantes que tem tendncia em produzir novamente o "censo oculto" do sistema representativo (Gaxie, 1978). Para alm disso, a participao no tem uma dimenso inclusiva macia, falhando frente ao seu objectivo de incluso dos excludos, mas facilita um acesso deciso a alguns cidados "elites", j includos nos mecanismos representativos tradicionais. O factor tempo a continuidade da participao dos habitantes e a continuao das experincias tal e qual como so matizam fortemente a dimenso inclusiva da democracia participativa pois s se pode falar de incluso quando a participao se prolonga minimamente no tempo. A nossa pesquisa clarifica por outro lado as diferenas na dimenso inclusiva da democracia participativa em Frana e no Brasil. As nossas generalizaes devem contudo ser relativizadas, visto o carcter relativamente inovador das experincias de Bobigny e de Belo Horizonte, nos seus prprios contextos nacionais. A partir da experincia balbinense, consideramos que a participao pode ser em Frana, um meio de inserir d novo no debate pblico cidados que se afastaram dele e voltar a e introduzir espaos de sociabilidades hoje en crise. Contudo, a dimenso inclusiva da participao permanece limitada, a partir do momento onde o acesso deciso permanece ainda pouco aberto, atravs da preservao de uma gesto centralizada e de uma informao descendente: os habitantes tm a possibilidade de influenciar, mas no de decidir, as perguntas que os afectam directamente.

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Como as escolhas oramentais no so debatidas, as experi ncias francesas apenas tm ligeiras influncias a propsito da distribuio das riquezas. Um lao pode assim ser estabelecido entre o acesso deciso e a produo de resultados sociais: uma incluso politica carenciada provoca uma incluso social dbil. A partir da experincia de Belo Horizonte, conclumos numa maior dimenso inclusiva da participao brasileira tal como est praticada nos Oramentos participativos brasileiros, que permite s populaes socialmente relegadas, aceder deciso. Indivduos e grupos com baixos rendimentos, mas no os mais pobres, ganham uma influncia no processo decisivo sobre a alocao de uma percentagem de recursos pblicos locais. Atravs da sua participao ou representao dos seus interesses por intermdio das lideranas comunitrias, grupos excludos adquiriram uma influncia nas escolhas polticas e um acesso favorecido aos servios urbanos de base. Apoiando-nos na redistribuio visvel dos recursos escala da cidade, achamos que em Belo Horizonte, uma forte incluso social resulta de uma forte incluso poltica, apesar de permanecer simblica frente s grandes desigualdades socio-econmicas do Brasil: se o Oramento participativo permite uma inverso das prioridades escala local, tem uma influncia dbil na lgica fortemente excludente do sistema econmico brasileiro. Esta comparao internacional mostra que as mltiplas experincias da participao tm significados polticos diferentes. Uma "democracia participativa dbil", afastada do poder decisivo e enraizada numa lgica de delegao do poder, est a ser desenvolvida em Frana. Longe de transformar em profundidade a ordem poltica, a participao permanece de ordem informativa ou consultiva, e tem tendncia em reforar algumas caractersticas do sistema poltico francs, consagrando o papel dos eleitos que permanecem no centro da deciso. A concepo brasileira mais a de uma "democracia participativa forte", caracterizada por um processo de deliberao pblico relacionado com o poder decisivo atravs de uma metodologia rigorosa. Os oramentos participativos representam uma mudana radical na elaborao das polticas pblicas locais pois delegam uma parte do poder aos grupos sociais at ento ignorados. Os responsveis polticos franceses e brasileiros esto longe de colocar os mesmos contedos sob o tema da participao, o que est em grande parte relacionado com o bao conceptual da noo de "democracia participativa".

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Referncias bibliogrficas Bibliografia principal

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Varivel Quais so os objectivos formulados? (DISCURSOS) Entrevistas e leituras Entrevistas e leituras Vontade de partilhar o poder com a populao : vocabulrio utilizado (expresso, consulta, co-deciso, co-construo) Entrevistas polticos

Critrio de definio

Pergunta (NVEL DE ANLISE)

Indicador ou pergunta (incluso objectiva e subjectiva)

Fonte

INCLUSO POLTICA

Acesso autnomo deciso pblica

Qual acesso deciso permite a metodologia? (PRCTICAS) Escala de participao : bairro, regio, cidade Temas em deliberao : decises puntuais ou orientaes gerais, desafios secundrios ou questes oramentrias Qual a influncia dos participantes sobre a deciso? (RESULTADOS) Nomes dos participantes pblicos ou annimos Presncia de instncias que reunem s os participantes Voc pode influir na deciso? Voc aut nomo em suas escolhas?

Vontade de constituir um poder cidado autnomo ou de controlar a sua aco Carcter deliberativo ou consultivo da participao (influncia directa ou indirecta sobre a deciso pblica)

Entrevistas e leituras Entrevistas e leituras

Entrevistas, leituras e observao Entrevistas Entrevistas participantes Entrevistas participantes Entrevistas polticos Entrevistas polticos Entrevistas polticos

Annexo : Grelha de anlise das expe rincias

Incluso dos excludos

Quem aponta as polticas participativas? (DISCURSOS)

Papel dos poderes pblicos na organizao das reunies e na orientao das decises Vontade de incluir na tomada de deciso o mximo ou um nmero limitado de cidados Vontade de fazer participar os cidados organizados ou os cidados "ordinrios" (habitantes, usurios) Vontade de fazer participar algumas categorias da populao em funo do seu rendimento (participao popular ou participao de todos) Abertura dos dispositivos participativos ou introduo de um sistema de representao Meios de comunicao Medidas para incentivar a participao de algumas populaes

De quem a metodologia favorece a participao? (PRCTICAS)

Entrevistas e leituras

Entrevistas, observao Entrevistas e leituras Cfras dos servicios municipais

Quem participa e quem so os ausentes da participao? (RESULTADOS)

Nmero de participantes, proporo da populao total, evoluo da participao no tempo Perfil dos participantes (idade, gnero, rendimento, nvel de escolaridade, implicao poltica ou associativa) e representatividade (poltica e estadstica) Pblicos invisveis (caractersticas e razes da sua ausncia) Papel dos cidados activos e das lideranas comunitrias

Inqurito delegados 200304, Entrevistas Entrevistas Entrevistas

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Varivel Vontade de reforar o lao social, nos bairros e entre os bairros, escala da cidade Procura do consenso ou da expresso das reivendicaes / dos conflitos sociais Entrevistas Entrevistas, observao Entrevistas e leituras Entrevistas, observao Entrevistas e leituras Entrevistas Entrevistas participantes Entrevistas e leituras Entrevistas e leituras Entrevistas polticos

Critrio de definio

Pergunta (NVEL DE ANLISE)

I Indicador ou pergunta (incluso objectiva e subjectiva)

Fonte

INCLUSO SOCIAL

Sociabilidades e mobilizao social

Quais so os objectivos sociais? (DISCURSOS)

A metodologia participativa aponta a criar Forma da participao : organizao de reunies, de fruns e de visitas para que os laos sociais? (PRCTICAS) habitantes possam encontrar-se Organizaco de eventos festivos (bairro, regio, cidade)

As polticas participativas incentivam a Processos participativos que apoiam-se sobre as estructuras sociais existantes mobilizao? (PRCTICAS) Estmulo da mobilizao pela interveno dos poderes pblicos ao longo dos processos participativos Qual o impacto da participao sobre as Dinamizaco da vida associativa local, transformao nas associacies existentes relaes sociais? (RESULTADOS) Negociaes entre os actores Voc conoce melhor os seus vinzinhos?

Qual o impacto dos processos Dinamizaco da vida associativa local, transformaes nas associacies existentes participativos sobre a mobilizao social? (RESULTADOS) Impacto do discurso do executivo sobre as mobilizaes sociais Vontade de "inverso das prioridades" ou de ter uma poltica universal Vontade ou recusa de dar a prioridade s populaes mais desfavorecidas Vontade de reequilibrar as desigualdades sociais e territoriais Prioridade ou no s reas mais desfavorecidas Critrios para a redistribuio dos recursos, peso no momento do voto

Entrevistas, observao Entrevistas polticos Entrevistas polticos Entrevistas polticos Entrevistas e leituras Entrevistas e leituras

Efeitos redistributivos H um objectivo de justia social ? (DISCURSOS)

Quais so os critrios para atingir este objectivo? (PRCTICAS)

Quais so os efeitos redistributivos da participao? (RESULTADOS)

Resultados imputveis ou no s polticas participativas : relao directa ou indirecta Entrevistas e leituras entre a participao da populao e os resultados sociais Localizao das obras do oramento participativos : % das obras nas reas prioritrias de Secretariado da incluso social planificao Temticas das obras do oramento participativo : % e evoluo Qualidade da despesa pblica Voc tem a impresso de ter conseguido algo com sua participao? O que mudou no seu bairro, na sua cidade? Secretariado da planificao Entrevistas Entrevistas participantes Entrevistas participantes

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