UNIVERSIDAD AUTONOMA DE COAHUILA FACULTAD DE JURISPRUDENCIA

MAESTRIA EN DERECHO FISCAL Impuestos estatales y municipales

EL FEDERALISMO EN MXICO

Por Lic. Marisol Daz Valencia

Coordinador de la Materia Lic. Luis Efrn Ros Vega

Saltillo, Coah. a 23 de Abril de 2004 1

INTRODUCCIN

La evolucin de la sociedad ha requerido nuevos paradigmas que no solamente la expliquen como tal, sino tambin que permitan analizar una serie de cuestiones que van desde la persistencia de las reas residuales, de los procesos de globalizacin, as como el papel de las regiones en dicho entorno hasta las funciones que debe desempear el Estado, entre otros. Lo interesante del caso es que los paradigmas se constituyen no slo como formas de interpretacin o percepcin, sino tambin como ejes de accin concreta, en otras palabras, en formas de poltica y de convivencia poltica. Esto define y plantea cualquier escenario de arena poltica y de sistema poltico, entre ellos por supuesto el que toca nuestro pas.

En la discusin sobre el sistema poltico mexicano se encuentra siempre presente el tema de federalismo, que dependiendo del sentido que se le proporcione posee subyacente la discusin en la arena poltica nacional, la conformacin de un pacto federal. Un pacto federal que conlleve al consenso sobre el rumbo y el tipo de pas que queremos, que logre aglutinar a todas las fuerzas polticas en torno a un proyecto de nacin; o en su caso ms extremo que permita plasmar un discurso de poder dominante y que prevalezca sobre los dems. Esto que puede parecer un sin sentido, es parte del sentido que expresa o manifiesta la ideologa del proyecto del federalismo como proceso y que ha evolucionado en el transcurso de su aplicacin o de su continua redefinicin.

En consecuencia, reconocer la discusin del federalismo como parte fundamental de la conceptualizacin del sistema poltico mexicano, es la premisa de este documento. Por lo que la discusin central es el federalismo en Mxico desde el punto de vista histrico, y como parte de una discusin entre federalismo y descentralizacin.

EL FEDERALISMO COMO PROCESO HISTRICO

Lo que llamamos principio es con frecuencia el fin. Y llegar a un fin es llegar a un principio. El fin es de donde partimos ... Y el fin de todo nuestro explorar. Ser llegar a donde empezamos. Y conocer el lugar por vez primera. A travs de la desconocida, recordada puerta. T.S. Eliot. Tierra Balda/Cuatro cuartetos

Cabe sealar que segn Merino (1996), el federalismo posee dos tradiciones histricas, una que proviene de Europa con la experiencia alemana, que es la idea cooperativa; la otra es la tradicin de los EE.UU. de Amrica, que nace como un pacto instalado en un momento especfico de la historia. El federalismo en Mxico, es algo finalmente singular, citando a Hernndez, (1993:263), "la forma que asume el federalismo... en este siglo no es una deformacin del principio federal, sino ms bien una adecuacin y reinvencin del mismo para responder a los desafos internos y externos del pas." El federalismo en Mxico, se origin con base en el pensamiento de Miguel Ramos Arizpe, con su manifiesto en las Cortes de Cdiz al defender las diputaciones provinciales, que en los hechos fueron el antecedente inmediato de nuestro Estado Federal. Ms tarde durante el Congreso de 1823-1824, Ramos Arizpe defendi el federalismo en forma sobresaliente. El federalismo se entenda como el establecimiento de dos rdenes de gobierno: el de la Federacin y el de los estados; as como la creacin de los tres poderes de la unin, con sus respectivas competencias (Salinas 11 de noviembre de 1998).

De esta manera el esquema federalista se refrend en la Constitucin de 1824, y en la de 1857 donde se dispone que es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una Repblica representativa, democrtica, federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior; pero unidos en la Federacin establecida segn los principios de la Constitucin General (Salinas 11 de noviembre de 1998). En este documento se ha intentado reconocer el federalismo como un proceso histrico por lo que se han separado con fines de exposicin en tres etapas, la primera antes de la Constitucin de 1917, la segunda, la consolidacin del estado corporativo y su decadencia; para finalmente destacar lo que se ha denominado nuevo federalismo.

ANTES DE LA CONSTITUCIN DE 1917 Describir el perodo revolucionario de 1910-1920 en Mxico, es sealar la situacin en la cual se fueron moviendo los actores polticos que proporcionaron las bases para la formacin de la Constitucin Federal de 1917. Las ideas sobre municipalismo, confederalismo y movimientos soberanistas, fueron parte del escenario poltico en la discusin con sus propuestas de federalismo los actores involucrados: el Zapatismo, Villa, Carranza, entre otros -. El pacto federal se materializ con la Constitucin de 1917, en el cual la gran novedad no fue la dimensin poltica sino la social inclusin de derechos sociales como educacin (artculo 3), a la regulacin de la propiedad y redistribucin de la riqueza (artculo 27) y al trabajo (artculo 123) - (Hernndez, 1993: 273). El estado pos revolucionario, definido por la Constitucin de 1917, incluye los derechos de las nuevas fuerzas de la sociedad (bases rurales), y sienta las primeras bases para la posterior intervencin estatal en la economa. Pronto el estado desarrolla una vocacin supletorio de la dbil iniciativa privada en casi todos campos del quehacer econmico, pero tiene que recurrir a la reconstruccin de las pirmides tradicionales de poder locales (Medina,1994:16). Con el surgimiento de caudillajes regionales, va hombres fuertes revolucionarios, se distribuy el poder poltico, econmico y administrativo del gobierno federal.

LA CONSOLIDACIN DEL ESTADO CORPORATIVO Y SU DECADENCIA Partiendo de los saldos de la revolucin, la polarizacin de las posiciones polticas estaba aparejada con el potencial de otro estallido social que seguira desgastando a la nacin. La cuestin era bsica: desmovilizar a los contingentes y lograr centralizar el poder en el ejecutivo federal. Este poder fue desagregado por el grupo de Sonora encabezado por Calles, en dos sentidos, la funcin polticosocial y la administrativa, esta ltima fue con la cual se concentr el quehacer del Gobierno Federal. Lo anterior tuvo algunos costos polticos, al tener que fortalecer poderes regionales mediante los militares gobernadores, que formaron cacicazgos sustentando privilegios no explcitos (Medina, 1996:16-7). Con este escenario fue con el que se enfrent Crdenas, quin consolid la figura corporativa del ejecutivo federal. Entre los cambios efectuados destacan los siguientes: el rompimiento con el caudillismo de Calles, cambios de jefes de zona militar, gobernadores, representantes del congreso, la consolidacin del partido de estado - va Partido Nacional Revolucionario (PNR), actual Partido Revolucionario institucional (PRI) - en los sectores obrero, campesino y popular. En la esfera econmica, la nacionalizacin del petrleo, de la comisin Federal de Electricidad, la creacin de NAFINSA, etctera. Adems promovi polticas en el sector agropecuario y forestal como la reparticin de tierras, y una serie de apoyos a este sector que seran la base del posterior modelo de sustitucin de importaciones (Medina, 1994:50-80). De las bases asentadas por Crdenas, el ejecutivo federal pareci conformarse como un ente omnipotente que llev en lo general a subestimar la colaboracin que se dio entre estados y federacin. La va financiera fue la alternativa utilizada para controlar a los estados (Hernndez, 1993:290). A la sazn del escenario pos revolucionario se reconoce que los proyectos que nacieron con la Constitucin de 1917 requeran decisiones y acciones nacionales, que superaran caciquismos locales surgidos del deterioro de las democracias locales y del desorden social preexistente; por lo que se ensancharon progresivamente las atribuciones, esto es, el campo de accin de la federacin en prcticamente todos los mbitos. Los recursos para financiar el desarrollo deban provenir de la riqueza social y esta no poda tolerar la doble tributacin. Se

resuelve entonces, en forma progresiva, el sistema impositivo favorable al gobierno central (Ortega, 1991:22-23). La va financiera se vio frenada en 1983 con la reforma del Artculo 115 Constitucional, relativa a los municipios que les asign funciones como planeacin urbana, organizacin de los servicios y que se les regresaran sus fuentes de ingresos (Aguilar, 1995:16). De aqu en adelante, se ha ido moldeando lo que se ha llegado a denominar nuevo federalismo.

EL NUEVO FEDERALISMO Antes de la formalizacin de un programa de nuevo federalismo, existen antecedentes histricos recientes que son parte de importantes decisiones tendientes a fortalecer a los gobiernos estatales y municipales, lo cual se evidencia en el perodo 1982-1999. En conjunto las acciones han ido desde el alejamiento del estado de la actividad econmica, descentralizacin de la educacin, reformulacin de la reforma agraria - reformas al Artculo 27 constitucional y la redefinicin del mismo PRI (Hernndez, 1993 295). Entre estos figuran la desconcentracin de recursos, facultades y atribuciones de las secretaras de salud y de agricultura, ganadera y desarrollo rural; el intento de puesta en marcha de las modificaciones al artculo 115 constitucional, y la descentralizacin de recursos del ramo 26 y 33 del presupuesto de egresos de la federacin (Cullen y Gutirrez, 1996: 22). Con lo anterior en apariencia, no necesariamente en los hechos, se ha trastocado la tensin bsica del federalismo centralizante, el intercambio de aceptacin poltica de los estados a cambio de recursos por parte de la federacin. El federalismo se puede concebir como un arreglo institucional que distribuye responsabilidades econmicas, fiscales, administrativas, jurdicas y polticas entre ordenes de gobierno (editorial, Federalismo y Desarrollo 48,1995; Avalos 1996). La renovacin del federalismo comienza con Miguel De La Madrid Hurtado (sexenio 1982-1988), y se refuerza y expande con Carlos Salinas De Gortari (1989- 1994), consolidndose en el sexenio de Ernesto Zedillo Ponce de Len (1995-2000) bajo el

concepto de nuevo federalismo. Como concepto el nuevo federalismo intenta ser un instrumento redistributivo y compensatorio con los objetivos de fortalecer la democracia, consolidar la unidad nacional y propiciar un desarrollo ms equilibrado y justo. Para lo cual se propone descentralizar funciones, recursos fiscales y programas pblicos, as como impulsar a la vida municipal (editorial, Federalismo y desarrollo, 1995: 4-5). Durante el sexenio no slo se ha utilizado el concepto de nuevo federalismo como parte de un discurso oficial, sino que se le ha proporcionado formalidad al establecerse un Programa para el Nuevo Federalismo. De acuerdo a los resultados de la reunin Nuevo Federalismo efectuada el 5 de febrero de 1997, dicho programa posee los siguientes ejes de accin: Federalismo hacendario. Se refieren a las acciones en torno al ingreso, el gasto pblico y el financiamiento. Descentralizacin de los sectores de la administracin pblica federal. Entre las dependencias que estn propiciando la descentralizacin de sus funciones y atribuciones a los gobiernos estatal o municipal, se encuentran las siguientes secretaras de Estado:

Secretara de Desarrollo Social Secretara de Salud Secretara de Educacin Pblica Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca Secretara de Agricultura, Ganadera y Desarrollo Rural Secretara de Reforma Agraria Secretara de Comunicaciones y Transportes

Fortalecimiento del desarrollo poltico-institucional. Se refieren a acciones en materia de justicia, seguridad nacional y reglamentacin municipal. Fortalecimiento del control y desarrollo administrativo. Se trata de promover va la Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo (SECODAM), programas de colaboracin con los estados y municipios a fin de promover el desarrollo de las

administraciones de los tres rdenes de gobierno, favoreciendo la participacin de la poblacin organizada. A continuacin se presenta un recuento de posiciones de algunos autores con relacin a federalismo y a descentralizacin.

FEDERALISMO Y DESCENTRALIZACIN "...por que se puede estar en la cercana geogrfica del centro y al mismo tiempo en la periferia del cambio." (Sergio Boisier, 1992, p. 3)

Despus del recuento sobre el federalismo en Mxico, la pregunta que se antoja se encuentra relacionada con los fundamentos propios del concepto. Segn Merino (1996) citando a Del S. Raid los atributos del federalismo son: 1. Un pacto entre unidades permanente; 2. Reglas que gobiernan ese pacto y que suponen que el poder nacional solamente recibe lo que los estados le han delegado; 3. El gobierno nacional y estatal actan sobre las personas, por lo tanto hay potestades concurrentes; 4. Hay una doble ciudadana; desde el punto de vista institucional tienen ambos rdenes jurdicos, totalidad de competencias; 5. Cuando surgen conflictos entre esos dos rdenes jurdicos de gobierno, finalmente prevalece el principio de la supremaca nacional. Como lo indica Acosta (1995), Mxico ha planteado el federalismo desde su nacimiento como pas independiente, la Constitucin de 191'7 dice en su artculo 40 que: "Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una repblica representativa, democrtica, federal,

compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior, pero unidos en una federacin establecida segn los principios de esta ley fundamental". El artculo 41 expresa que "El pueblo ejerce su soberana por medio de los poderes de la Unin, en los casos de competencia de estos, y por los de los Estados, en lo que toca a su rgimen interior, en los trminos respectivamente establecidos por la presente Constitucin Federal y las particulares de los Estados, las que en ningn caso podrn contravenir las estipulaciones del Pacto Federal". En el Artculo 115 la Constitucin Federal establece: "Los Estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de Gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa el municipio libre..." El federalismo tambin significa "Pacto de Unin o Alianza" y surge como reconocimiento de la diversidad de los estados que la conforman con la voluntad de unificarse en una Repblica, manteniendo la libertad y la soberana en lo que atae al rgimen interior y todo lo que no se oponga al pacto de unidad (Acosta, 1995). El federalismo como concepto deja fuera al gobierno municipal, adems existen otros problemas: 1. El federalismo est necesariamente desarrollado sobre la base de mtodos fuertemente legalistas formalistas; 2. Es muy rgido, lo que genera dificultades en el momento de poder discutir el reparto del presupuesto federal, todo eso tiene que estar debidamente establecido en la Constitucin; 3. El federalismo ha sido definido como una serie jerrquica de relaciones entre el gobierno nacional y los estados, siguiendo un modelo que podamos llamar estratificado, esto es, normalmente se entiende al gobierno nacional como si se tratara del jefe y los subordinados seran los gobiernos estatales para poner finalmente, a los gobiernos locales o municipales, es decir hay una estratificacin supuesta de autoridades, de potestades, de fuerza poltica (Merino 1996). Como lo seala Merino (1996) desde el punto de vista de las personas, se ha tenido una subordinacin real de los gobernadores de la Presidencia de la Repblica, y se ha tenido una

subordinacin ms o menos frecuente de los presidentes municipales a su vez hacia los gobernadores de los estados. En Mxico ha prevalecido la prctica centralista, la poltica ha pesado en general ms que la dinmica propia de la administracin pblica en busca de la solucin de los problemas concretos. Sin embargo, no es slo en materia poltica, tambin se encuentra el centralismo poltico y administrativo de Mxico, expresado en la forma de concebir los espacios institucionales de negociacin. Aunado a lo anterior, la distribucin de recursos en Mxico, define quiz con mayor nitidez que ninguno de los otros puntos el centralismo atvico de nuestro pas; es un hecho que el gobierno nacional es el que ingresa mayores recursos y es sin duda tambin el que gasta mucho ms, es decir, cuando se pregunta quin decide, qu, cmo y cundo, la respuesta es que quien decide es el gobierno nacional; cmo, mediante la imposicin de sus dineros, y mediante aparatos polticos que permitan articular los intereses nacionales, y cundo, en cada sexenio (Merino 1996). En nuestros das, se va perfilando la necesidad de superar los lmites centralistas desde el punto de vista partidario, para trasladarlo a un espacio ms gubernamental; adems de ir afinando los mecanismos de coordinacin entre niveles de gobierno (Merino 1996). El avance hacia el federalismo en Mxico ha estado basado fundamentalmente en la palabra descentralizacin; no se ha entendido el federalismo en Mxico, sino como algo que esta estrictamente ligado a la descentralizacin a consecuencia, de esa mecnica centralista. Por lo tanto expresin fundamental del nuevo federalismo es el proceso de descentralizacin (Merino, 1996: 372). Como lo indica Acosta (1995), federalismo es la sntesis de dos aspectos contrarios: unidad y diversidad, centralizacin y descentralizacin, resumidos en una unidad dialctica caracterizada por una compleja serie de mecanismos de coordinacin. En teora el federalismo es el grado ms elevado de descentralizacin poltica, es decir, el federalismo es la salvaguarda de las autonomas de los estados dentro de una unidad poltica nacional.

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La descentralizacin en Mxico se puede entender "como un concepto ligado a la democratizacin de las sociedades,'... 'politizndose las discusiones, al margen de los detalles de orden tcnico, fiscal y administrativo que constituye los verdaderos obstculos de la administracin" (Merino 1996: 358). La descentralizacin en el Gobierno Federal Mexicano se ha fundamentado en diversas herramientas, entre las que destacan, los Comits de Planeacin para el desarrollo (COPLADES), a los Convenios nicos de Desarrollo despus Convenios de Desarrollo Social, y al Presupuesto General de Egresos, como el Ramo 26 (Merino 1996). Como lo anota Merino (1996) la descentralizacin se ha encontrado varias limitantes, entre las que destacan: el hecho de que todo tiene que ser definido previamente por el propio gobierno nacional para poder llegar a los estados, y finalmente, los municipios. No puede haber un pacto sin la participacin de las unidades que van a establecerlo, y en Mxico los perfiles del pacto han sido generalmente diseados y cuidados desde el gobierno central; no es casualidad que los convenios de coordinacin, sean nicos de desarrollo (1983) o de desarrollo social (1993), hayan sido prcticamente homogneos para todas las entidades de la Repblica, por los matices de la negociacin poltica que se establecen entre cada uno de los gobernadores de los estados y las distintas secretaras de estado federal. Lo grave del caso, es que los gobiernos locales en tanto que no constituyen un orden jurdico propio, sino que son la base del orden jurdico estatal, en esa misma medida no pueden participar como entes propios en la coordinacin que se ha establecido como el eje de la descentralizacin poltica y administrativa en este pas; por lo tanto slo pueden participar en esos convenios como participantes propios de la entidad federativa que suscribe ese convenio (Merino 1996). Los crecientes reclamos democrticos de gobiernos estatales y municipales contra el centralismo han pugnado por la autonoma municipal, entendida sta como el reconocimiento pleno de los derechos de los municipios y sus comunidades para autogobernarse, en la inteligencia de que no se trata de una idea separatista ni de desconocimiento de los poderes federales y estatales, pero s como la demanda de transferencia de recursos y competencias y

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una verdadera descentralizacin del poder poltico para dar vida a una composicin plural y representativa de la diversidad del pas en todos los rdenes (Acosta, 1995). Entre los obstculos que ha impedido que los gobiernos locales tengan una participacin ms activa en el funcionamiento del federalismo mexicano se encuentran:

Soslayar la diversidad municipal mexicana;

En lo que hace a las relaciones intergubernamentales mexicanas, no es fcil de echar mano de la Ley para solucionar problemas especficos, y menos an para echar a andar polticas pblicas, cuando el entramado legal es tan enorme, tan confuso y muchas veces incluso contradictorio; y las diferencias en la capacidad de gestin de los gobiernos locales mexicanos (Merino 1996).

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CONCLUSIN

El recuento histrico nos permite comentar que la formacin del sistema poltico mexicano, visto como un proceso de interpretacin de diversas formas de entender el federalismo en Mxico, ha evolucionado y se ha ajustado en los diferentes momentos histricos; de tal manera que la percepcin del federalismo es y sigue siendo una discusin inacabada, inconcluso, y en constante redefinicin. De hecho se antojaba el ttulo del documento como "El federalismo en Mxico, un proceso inacabado". De hecho esa es la justificante de tratar de plantear una discusin un tanto conceptual que permitiera acercarse a comprender algunos elementos tericos con relacin a federalismo, ya un proceso que lleva aparejado cuando se traduce la teora poltica en prctica pblica: la descentralizacin. Comprender el sistema poltico mexicano en el contexto del federalismo, implica reconocer que el Estado Mexicano se ha adecuado a los tiempos histricos, lo que le ha permitido no slo estar a la vanguardia de cualquier cambio poltico sino de ubicar un discurso de poder dominante, que le ha facilitado su consolidacin y permanencia. Algo que habr que comentar finalmente, es que a pesar de contar con una definicin marco del significado del federalismo, y de que este se encuentre establecido en documentos que rigen nuestra convivencia poltica como sociedad sea pues Constitucin, o programa de gobierno, de la traduccin de una estrategia de poltica pblica nacional a una definicin pragmtica a otros de niveles de gobierno (sea estatal o municipal), la misma percepcin cambia toda vez que se encuentra sujeta a interpretacin; y que se va difuminando cada vez ms en tanto aumenta la cantidad de actores polticos que intervienen en la esfera pblica aumentan.

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