De nia habit en un planeta diferente All haba para la alegra espacio permanente La magia tena semblante cotidiano Y todo

poda transformarse.
Guisela Lpez en Antologa de Poesa guatemalteca

C3

Estado y desarrollo humano, una sinergia necesaria

El desarrollo humano se fundamenta en un conjunto de ideas y teoras cuyo propsito es enfocar las metas del proceso de desarrollo en las libertades reales de las personas y en contextos sociales favorables a esas libertades. Si bien no existe una asociacin explcita con teoras o ideologas polticas especficas, hay una estrecha relacin entre el tipo de Estado que rige una organizacin social dada y los resultados en desarrollo humano. En este captulo se discuten las caractersticas de esta relacin y se examina la funcin que el Estado puede cumplir en la promocin del desarrollo humano. La vida humana puede considerarse expresada en un conjunto de funcionamientos, es decir, un conjunto de estados y acciones, todo lo que las personas son y hacen. Se ha propuesto el trmino capacidad (capability) como el conjunto de funcionamientos posibles dentro de los cuales una persona es capaz de optar. El conjunto de capacidad refleja la libertad de la persona para llevar un tipo de vida u otro.1 Recuadro 3.1

El concepto de desarrollo humano

El concepto de desarrollo humano ha variado con el transcurso de los aos y se ha enriquecido con aportes que han contribuido a precisarlo. En el marco de la elaboracin del Informe mundial de desarrollo humano 2010, Sabina Alkire propone la siguiente definicin: El desarrollo humano tiene como propsito ampliar las libertades reales de las personas para que sean y hagan lo que valoran y tienen razn para valorar. En la prctica, tambin empodera a las personas para que participen activamente en el desarrollo en un planeta compartido. Se centra en las personas. En todos los niveles de desarrollo, el desarrollo humano se enfoca en las libertades esenciales: vivir una vida prolongada y saludable, adquirir conocimientos, disfrutar de un digno estndar de vida y edificar su propio destino. Estas libertades, valoradas en s mismas por muchas personas, tambin constituyen medios para otras oportunidades.
Alkire, S. (2010). Traduccin propia del ingls.

1. El enfoque de desarrollo humano

1.1 Funcionamientos, capacidades y agencia
El enfoque del desarrollo humano difiere de otros enfoques de desarrollo en que enfatiza la importancia de las libertades, en contraste con las realizaciones. Otra diferencia importante es el papel de las personas en el alcance de ese desarrollo deseado. Mientras que otras perspectivas visualizan a las personas en un solo lado de la moneda (medio o beneficiario), el desarrollo humano plantea a la persona como fin y tambin como agente del proceso, mediante acciones tanto individuales como colectivas. El paradigma surge como propuesta alterna a otros planteamientos que sugeran arreglos sociales enfocados en maximizar los ingresos, el capital y los bienes mnimos que incrementan la utilidad agregada. Al priorizar estos elementos, las polticas pueden crear distorsiones involuntarias. El criterio de utilidad puede obscurecer la capacidad de discernir si la persona se ha basado en preferencias adaptativas y ha aceptado su calidad de vida como una condicin inherente.

1 Vanse, por ejemplo, Sen, A. (2000); Nussbaum, M. (1985); Alkire, S. y Deneulin, S. (2009). Estado y desarrollo humano, una sinergia necesaria

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El desarrollo humano es el proceso de ampliacin de la libertad para alcanzar logros valiosos. Es decir, un proceso de ampliacin del conjunto de capacidad de las personas para lograr funcionamientos valiosos. El conjunto de capacidad incluye tanto opciones para alcanzar formas razonadas de bien-estar, como la capacidad de agencia. El desarrollo depende de la libertad que tengan las personas para tomar decisiones y trabajar hacia objetivos clave. Agencia es la capacidad de actuar de las personas y, en particular, de participar en las decisiones que afectan su vida en el contexto social. Las personas que son agentes actan para alcanzar sus objetivos. La capacidad de agencia est limitada o potenciada por el contexto, que incluye factores individuales, medioambientales, institucionales y sociopolticos. Es decir, las personas deben estar activamente involucradas en la definicin de los procesos que moldearn sus vidas. Al centrarse en las personas, el desarrollo humano necesita la participacin de los sujetos como agentes. La agencia, entendida como la posibilidad de decisin, es una libertad en s misma y potencializa el logro de otros funcionamientos valiosos (es decir, es instrumental).2 La agencia expande los horizontes de las personas, haciendo que se preocupen no slo por su propio bienestar, sino que se interesen por los dems, lo que resulta en un ser activo y creativo. Al considerar la accin colectiva y el rol de la agencia, se visualiza que el proceso de desarrollo debe albergar participacin, debate pblico y prcticas democrticas. Es as que la agencia es ineludiblemente plural, tanto en su concepcin como en su evaluacin. Enfocarse en los recursos o en la simple satisfaccin de necesidades puede ser igual de tendencioso. Los recursos son importantes en el proceso de desarrollo mientras faciliten la conversin en capacidades para las personas. Esta conversin puede estar limitada por distintos factores, tales como la heterogeneidad personal, ambiental o poltica.

por el paradigma. El anlisis y requerimientos de igualdades (aunque, ms especficamente, de reduccin de desigualdades) se enfoca particularmente en aquellos factores que propician o limitan la realizacin de los seres humanos. El principio de equidad reconoce que quienes han tenido oportunidades desiguales a causa de diferentes desventajas, pueden requerir tratamiento preferencial o accin afirmativa. b. Eficiencia y productividad. La atencin dada al principio de justicia no puede darse a costa de la eficiencia del sistema. La eficiencia es convencionalmente definida como el uso ptimo de los recursos existentes. Desde el enfoque de desarrollo humano, la eficiencia se define como el mtodo de menor costo que permita alcanzar las metas de maximizar las oportunidades de los individuos y las comunidades mediante el uso ptimo de los recursos humanos, materiales e institucionales. c. Participacin y empoderamiento. Deben procurarse procesos que lleven a las personas a percibirse a s mismas como portadoras del derecho a tomar decisiones respecto de su propia vida y evitarse visiones paternalistas o de solidaridad caritativa. Este principio implica que las personas deben estar involucradas en todos los niveles de las actividades, eventos y procesos que afectan su vida, no como beneficiaras sino como agentes. Es decir, personas capaces de buscar y alcanzar metas que valoran y, adems, con razones para valorarlas.

1.2 Principios bsicos en el proceso del desarrollo humano

El enfoque contiene algunas de las dimensiones que se consideran centrales para el proceso de desarrollo. Las mismas las seal Mahbub ul Haq3 y las utilizan diferentes promotores del enfoque. Ellas son: equidad, eficiencia, participacin y sustentabilidad. a. Equidad. El concepto de justicia social est en la base de la comprensin de equidad expresada
2 Vase Alkire, S. y Deneulin, S. (2009). 3 Ul Haq, M. (1995: 16-20).

d. Sostenibilidad. La sostenibilidad aplica a todas las esferas: ambiental, social, poltica y financiera. Implica que los consumos actuales no pongan en riesgo el acceso a recursos para las generaciones futuras; que el proceso de desarrollo no lleve a los pases a grandes dficit o trampas de la deuda; que los grupos sociales y otras instituciones se involucren asegurando la participacin y evitando elementos o prcticas disruptivas o destructivas.

1.3 El ndice de desarrollo humano

La evaluacin del desarrollo no puede limitarse a un conjunto preciso de dimensiones porque la asignacin de valor variara de sociedad en sociedad y de persona a persona (no

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Informe nacional de desarrollo humano 2009/2010

necesariamente nacional). Adems, si las personas no cuentan con libertad para elegir entre unas u otras combinaciones de dimensiones de bien-estar, es posible que la medicin se est haciendo en contra de sus propias elecciones. De acuerdo con Fukuda-Parr,4 el progreso en el alcance del desarrollo se centrara en las capacidades humanas, la equidad de resultados, as como la equidad y justicia en los arreglos institucionales. En este sentido, las herramientas a utilizar para medir ese progreso se enfocaran en las realizaciones humanas, medidas de privacin y de distribucin. No obstante, para lograr una evaluacin del desarrollo humano que sea comparable y con datos asequibles en todos los pases, es necesario el diseo de indicadores que sinteticen algunas de las dimensiones fundamentales del proceso. Dentro de esos indicadores, los ms ampliamente difundidos son los contenidos en la familia de ndices de desarrollo humano. Al igual que los Informes de desarrollo humano (IDH) mundiales, el ndice de desarrollo humano (IDH) apareci a la vida pblica en 1990 como un ejercicio para la medicin de tres dimensiones clave del desarrollo: la posibilidad de una vida prolongada, el alcance de logros educacionales y la disposicin de recursos materiales. Lo innovador del IDH fue la creacin de una estadstica nica que servira como marco de referencia tanto para el desarrollo social como para el econmico, en cuanto potencial para ampliar las opciones de las personas. El IDH es el promedio de las tres dimensiones mencionadas y su valor puede oscilar entre 0 y 1. Este ltimo guarismo expresa el mayor avance en desarrollo humano. Es posible hacer ajustes al IDH e incluir componentes nacionales considerados prioritarios o que reflejen problemticas especficas. Se cuenta con estimaciones del IDH desde 1975. El mundo en su conjunto ha mostrado avances en el IDH, lo que hace suponer que ha habido mejoras sustantivas. No obstante, stas no han sido homogneas en las distintas regiones del mundo. En las ltimas dcadas, Guatemala ha logrado avances en su IDH (vase grfica 3.1). Sin embargo, el progreso ha sido distinto en cada componente del ndice. En cuanto a la esperanza de vida al nacer, Guatemala ha avanzado segn la tendencia demogrfica global. En educacin, puede observarse un avance ms significativo a partir del cese del conflicto armado y la instauracin de gobiernos civiles. El ndice del producto interno bruto (PIB) no ha tenido un incremento significativo en el perodo analizado. Segn la ltima estimacin global,5 Guatemala se encuentra entre los pases de desarrollo humano medio, ubicado en el puesto 122 de 182 pases evaluados.
4 Parr, F. (2003: 311). 5 PNUD (2009d).

Grfica 3.1
0.800 0.700 0.600 0.500 0.400 0.300

Guatemala: evolucin del IDH segn componentes

i_EVN, 0.752 i_Educacin, 0.723 IDH, 0.704 i_PIB, 0.638

C3

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

Fuente: PNUD (2009d).

Se ha planteado una serie de objeciones al IDH. Entre otras, el reducido espacio de capacidad que captura, o que se enfoca ms en funcionamientos que en capacidades, o que no refleja las desigualdades dentro del conjunto que evala. A pesar de las objeciones, hay que tomar en cuenta el sentido con el cual el IDH fue planteado y no utilizarlo ms all de ese mbito. El IDH ha resultado ser una herramienta muy til para establecer comparaciones de dimensiones bsicas entre pases y con relacin a otros mbitos de anlisis. Adems, ha mostrado una alta correlacin con otros aspectos del desarrollo humano. Existe la posibilidad de hacer anlisis desagregando los indicadores en cada subndice o, en dado caso, mediante otros componentes que permitan observar desigualdades que pueden encubrirse en el promedio. Por ejemplo, desde 2005, el Informe nacional de desarrollo humano (INDH) ha presentado desagregaciones del IDH por estratos socioeconmicos o grupos tnicos. En la grfica 3.2 se observa cmo el estrato socioeconmico bajo extremo del pas presenta un IDH comparable con frica subsahariana, mientras el estrato socioeconmico alto est, incluso, por encima del promedio de Latinoamrica y cercano al de Oceana. La posibilidad de introducir ajustes al IDH condujo a la formulacin de dos indicadores sensibles a las desigualdades de gnero, en temas de bienestar y de empoderamiento. El ndice de desarrollo relativo al gnero (IDG) mide el progreso con las mismas variables bsicas que el IDH, pero refleja las desigualdades entre mujeres y hombres. El valor del IDG disminuye cuando descienden los niveles del IDH tanto de mujeres como de hombres a nivel nacional, o cuando aumentan las disparidades. Mientras mayores sean las diferencias entre las capacidades bsicas, tanto menor es el IDG de un pas en comparacin con su IDH. Por otro lado, el ndice de potenciacin de gnero (IPG) evala el

Estado y desarrollo humano, una sinergia necesaria

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Grfica 3.2
1.00

IDH de Guatemala y algunas regiones seleccionadas

0.95 0.96

C3
0.69 0.51 0.42 0.52 0.70 0.72

0.90 0.82 0.83

0.90

0.93

0.50

0.00
Asia DH muy alto frica SS SH alto UE DH bajo DH medio GT alto Oceana GT b-e LAC NA GT

Fuente: GHDR (2009) y GT-INDH (2007). DH bajo: promedio de pases de bajo desarrollo humano. GT b-e: estrato bajoextremo de Guatemala. DH medio: promedio de pases de desarrollo humano medio. GT: Guatemala. LAC: promedio de Amrica Latina y el Caribe. DH alto: promedio de pases de desarrollo humano alto. UE: promedio de la Unin Europea. NA: promedio de Amrica del Norte. DH muy alto: promedio de pases con desarrollo humano muy alto.

progreso de las mujeres en su participacin en el mbito poltico y econmico. Refleja hasta qu punto las mujeres y los hombres tienen la posibilidad de participar activamente en la vida poltica y econmica y en la toma de decisiones. En el captulo X de este Informe se presenta un anlisis de estos indicadores y tambin de otros que se relacionan con las inequidades tnicas y de gnero. Recuadro 3.2

Diez capacidades bsicas

A diferencia de Amartya Sen, la filsofa Marta Nussbaum6 seala que, para evitar los riesgos de omisin y poder, debe enunciarse un listado de capacidades que son relevantes para asegurar igualdad de libertad y arreglos sociales justos. Para ello se basa en lo que considera la esencia del ser humano y lo mnimo para que el carcter de la persona pueda expresarse completamente. Ella postula una serie de diez subconjuntos de capacidad a considerar como bsicos: 1. Vida. Tener la posibilidad de vivir hasta el fin una vida humana de duracin normal, de no morir prematuramente. 2. Salud fsica. Poder gozar de buena salud, incluida la salud reproductiva; contar con adecuada nutricin; tener una vivienda apropiada. 3. Integridad fsica. Poder movilizarse libremente de un lugar a otro; contar con proteccin contra las
6 Nussbaum, M. (2003: 33-59).

agresiones, incluida la agresin sexual y la violencia domstica; tener capacidad de eleccin en el campo reproductivo. 4. Sentidos, imaginacin y pensamiento. Poder usar los propios sentidos para imaginar, pensar y razonar, de un modo informado y cultivado por una instruccin adecuada. Estar en condiciones de usar la imaginacin y el pensamiento; poder ir en busca del significado ltimo de la existencia de una manera propia; realizar experiencias placenteras y evitar dolores intiles. 5. Sentimientos. Sentir afecto por cosas y personas. No ver el propio desarrollo emotivo destruido por ansias y miedos excesivos, o por eventos traumticos de abuso y de abandono. 6. Razn prctica. Estar en condiciones de formarse una concepcin de lo que est bien y comprometerse en una reflexin crtica sobre cmo programar la propia vida. Esto comporta la proteccin de la libertad de conciencia. 7. Pertenencia. La posibilidad de diversas formas de interaccin social; libertad de palabra y de asociacin poltica. Tener las bases sociales para el respeto de s y para no ser humillados; poder ser tratado como persona digna cuyo valor es igual al de los dems. Esto implica proteccin contra la discriminacin basada en la raza, el sexo, la tendencia sexual, la religin, la casta, la etnia, los orgenes nacionales. 8. Medio ambiente. Estar en condiciones de vivir en relacin con el entorno natural, garantizando su sostenibilidad. 9. Juego. Poder rer, jugar y gozar de actividades recreativas. 10. Control del propio ambiente poltico y material. Poder participar de un modo eficaz en las decisiones polticas que gobiernan la propia vida; gozar del derecho de participacin poltica, tener garantas de libertad de palabra y de asociacin. Tener derecho a la posesin no slo formalmente, sino en trminos de oportunidades concretas; tener el derecho a trabajar de manera digna, ejerciendo la razn prctica y estableciendo una relacin significativa de reconocimiento mutuo con los otros trabajadores. Amartya Sen no se opone a esta lista, siempre que no se considere como la nica ruta y no se imponga como algo fijo porque esto ira en detrimento de la agencia de las personas al limitar su capacidad de participacin para la eleccin de capacidades que posteriormente puedan considerarse valiosas.
Fuente: Nussbaum, M. (2003: 33-59).

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Informe nacional de desarrollo humano 2009/2010

2. Un Estado para el desarrollo humano: una utopa con los pies en la tierra
Se ha mencionado frecuentemente una relacin entre las finalidades del Estado y la promocin del bienestar. Sin embargo, no se han establecido an los mltiples vnculos tericos (conceptuales) y de carcter prctico (histrico) que suceden en el acontecer diario de la vida de las personas, entre las diversas manifestaciones de lo que es el desarrollo humano y el funcionamiento del Estado. Las relaciones entre ambos aspectos completan una necesaria e indispensable visin de lo que realmente ocurre en la sociedad. Las siguientes pginas contienen algunas propuestas sobre esa vital articulacin.

Aporte especial de Edelberto Torres-Rivas

C3

Conocidos tericos de estos temas han sealado crticamente la nocin del desarrollo que se mide con el PIB, en el que no es la persona la que aparece como finalidad del crecimiento econmico; al hacerlo as, han calculado el crecimiento como el movimiento de la economa que se expresa como promedio nacional per cpita. Ese promedio oculta varias realidades, como las diferencias que produce la estratificacin social. El crecimiento econmico tiene que establecerse a partir de la persona humana, que es quien constituye la finalidad de aquel. El propsito central del desarrollo es la plena realizacin de la persona, entendido aqul de manera mltiple. Primero, como un camino en el cual el sujeto puede escoger libremente lo que quiere hacer con su vida y que est de acuerdo con la definicin de dignidad que haya escogido; luego, esa libertad de eleccin depende de la igualdad de capacidades de las que ha disfrutado y que as pone a prueba. El desarrollo humano es, entonces, una ampliacin de las libertades de las que dispone la persona porque ha tenido oportunidades para escoger, en funcin de las capacidades desarrolladas. Surge, as, un conjunto de derechos o situaciones que la persona valora, tanto las ya mencionadas, como el ingreso, la educacin y la salud, como otros relativos al derecho a un ambiente limpio, a la participacin poltica, a la informacin y a la expresin libre del pensamiento, al acceso a la justicia, al ejercicio del deporte y de la creatividad artstica, al disfrute del amor, la msica, el tiempo libre.

2.1 Dos conceptos y sus vnculos

El Estado es el centro de poder que toda comunidad tiene para organizarse y reproducirse con pretensiones de control sobre una poblacin, que vive en un territorio bien delimitado; al hacerlo as, establece un espacio interior como un marco de soberana frente al exterior; dispone de una estructura institucional, de un conjunto de burocracias que la movilizan y de recursos financieros con los cuales opera. Como poder, establece su propia legalidad, un conjunto normativo que fija sus formas, sus mecanismos, sus procedimientos y las polticas consecuentes con la voluntad general que el Estado expresa. Para lograr todo lo anterior, el Estado moderno dispone de dos monopolios legtimos, que ninguno puede disputarle, el control de los recursos de fuerza y la capacidad para cobrar impuestos. El desarrollo humano es el conjunto de rasgos y cambios que experimenta una persona como efectos propios de su vida individual y en sociedad. Esos cambios se refieren a lo que le ocurre al sujeto en cuanto tal y en su vida familiar (reproduccin biolgica), con ocasin del trabajo o de la actividad que realiza para obtener los recursos para su vida material (reproduccin econmica) y su formacin y participacin en la vida de la cultura (reproduccin espiritual). Una primera elaboracin de estos resultados ha sido recogida por el IDH cuando establece que sus componentes apuntan a aspectos importantes como la salud, la educacin y el ingreso, y lo hace por intermedio de indicadores fciles de identificar y manejar. Es sta una manera til pero elemental de aproximarse a la nocin del desarrollo humano, que tiene el mrito de medirlo y volverlo una herramienta para comparaciones en el tiempo y en el espacio, nter e intra-nacionales.

2.2 El Estado que cumple con sus funciones y el desarrollo humano

Lo que cabe destacar a continuacin es que con cualquiera de las anteriores definiciones del desarrollo humano aparece siempre el Estado con ms o menos fuerza y al menos por dos razones: por un lado, porque en el desempeo de sus funciones el Estado cumple con muchas de las situaciones o derechos que definen el desarrollo humano; y por el otro, porque hay una referencia comn a la igualdad, de oportunidades o capacidades que el sujeto tiene y al reconocimiento igual de derechos que el ciudadano posee. Cuando se habla del sujeto o de la persona se est utilizando una manera elptica de referirse al ser humano como colectividad; no hay aqu una nocin individualista del desarrollo humano, sino una visin de conjunto que apunta a la sociedad. De igual manera, se habla del ciudadano en singular, pero con referencia a toda la comunidad.
Estado y desarrollo humano, una sinergia necesaria Estado y desarrollo humano, una sinergia necesaria

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El camino de las libertades para escoger lo que ms se valora a partir de decisiones individuales slo puede recorrerse en una sociedad donde las desigualdades no lo impidan o lo hacen poco. Quin constituy esas libertades y cmo se establecieron esas desigualdades? Estas las determina el crecimiento econmico-social (el mercado) y aquellas las establece el Estado, aunque no siempre, sino como un balance de poder de las fuerzas polticas que lo dirigen. Este razonamiento es el eje viculante entre la fuerza poltica del Estado y las demandas sociales del desarrollo humano. Contradictoriamente, en sociedades como la guatemalteca, cruzada por muchas desigualdades, el desarrollo humano encuentra dificultades para realizarse porque el poder estatal es dbil y no suficientemente democrtico; asimismo, un mercado sin controles reproduce generacionalmente las inequidades. Recuadro 3.3

De las varias funciones que el Estado desempea y que lo justifican como autoridad central en la comunidad nacional, destaca una que es conditio sine qua non de las otras y que se refiere al mantenimiento del orden mediante la creacin de instituciones que vigilan y garantizan relaciones pacficas de todos, o el uso de recursos de fuerza para el castigo al irrespeto a la ley; todo, en provecho de la reproduccin legal del sistema. La historia de Guatemala recuerda que el mantenimiento del orden vara en un Estado democrtico y en uno que no lo es. Las funciones de control poltico, en gobiernos militares, son ms importantes que las de cohesin social y la fuerza sustituye a la poltica. Y el desarrollo humano, en su dimensin de eleccin personal de lo que se quiere libremente, no puede ejecutarse porque los mbitos de libertad estn disminuidos. Siendo la funcin estatal del orden pblico la primera y ms importante en toda comunidad moderna, es deseable que ella se realice por la va del cumplimiento a la ley por quienes mandan y obedecen, por la adhesin y reconocimiento a la autoridad y por alcanzar lo que se conoce como formas de consenso y legitimidad. En la matriz de una sociedad ordenada y pacfica, los derechos ciudadanos pueden ejercitarse, especialmente aquellos que se refieren al desarrollo humano, con la agencia y los intereses particulares satisfechos. No debe olvidarse que la funcin del orden pblico dispone en el lmite del uso de la fuerza; el poder de castigar por parte del Estado puede impedir el ejercicio de los derechos y puede la sociedad entrar en crisis, incapaz el Estado de asegurar la convivencia social. Con regmenes autoritarios como los que ha habido en Guatemala, las posibilidades de la igualdad de oportunidades que postula el desarrollo humano son menores porque el espacio para su uso lo define una desigual distribucin del poder. Cuando el orden estatal es democrtico, el control sobre la poblacin busca el consenso y se realiza por medio de la mejor distribucin de los bienes pblicos, la paz interna, la ausencia de conflictos y de violencia. En un orden as considerado se facilitan tambin la seguridad y el acceso a la justicia. Estas cualidades de todo rgimen poltico democrtico son condiciones para que se promueva el desarrollo humano, que requiere de sujetos (ciudadanos) con iguales capacidades y oportunidades. Esta es la figura del ciudadano, el nacional del pas al que se le otorgan derechos y obligaciones con plenas condiciones de igualdad, sin diferencias socioeconmicas, polticas o tnico culturales. A su vez, la igualdad de oportunidades para todos es un rasgo del desarrollo humano, como se apunt lneas arriba. Es tambin decisivo para el desarrollo humano el conjunto de polticas de cohesin e integracin social en virtud de

Las funciones del Estado

Las funciones principales del Estado pueden agruparse as: a) funcin de mantenimiento del orden pblico, como una forma de organizacin poltica que asegura la sobrevivencia pacfica de la sociedad, de acuerdo con la ley. Incluye aqu la funcin de impartir justicia (sistema judicial) y las tareas de hacer cumplir la ley (el personal que guarda el orden pblico como la polica, crceles, Ejrcito) y otras funciones de dar seguridad. b) Funciones de cohesin e integracin social que facilitan la integracin estructural y simblica del ciudadano a la sociedad y al mercado, mediante el empleo, la educacin, la salud, provisin de vivienda, cuidado del medio ambiente (los derechos sociales). c) Funcin de establecer la legalidad. Para la organizacin y el mantenimiento del orden poltico se requiere un cuerpo normativo que comprende la Constitucin, las leyes ordinarias y reglamentos y las diversas instancias del ejercicio legislativo (parlamento, elecciones, partidos polticos), derechos/obligaciones del ciudadano, control y transparencia de la administracin estatal. d) Funcin de fiscalidad, que se traduce en la bsqueda de recursos financieros para el funcionamiento del Estado, utilizando la soberana fiscal (monopolio del cobro de impuestos). e) Funcin de promocin del desarrollo, del bienestar y la equidad (polticas econmicas, regulacin/ fortalecimiento del mercado) y de las instancias o mecanismos para asegurar el crecimiento. f ) Funcin de representacin internacional y defensa de la soberana, comprende el manejo de las relaciones internacionales (relaciones con organizaciones internacionales) y las relaciones con otros Estados.

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Informe nacional de desarrollo humano 2009/2010

las cuales algunas de las diferencias entre los ciudadanos, las que se originan en la pobreza y las desigualdades, se atenan. Al debilitarse las desigualdades puede disminuir la polarizacin que, en el campo de las subjetividades y la cultura, crean apata, retraimiento, ignorancia y enfermedad. Tambin, al crecer las motivaciones de poder y el dilogo, aproximaciones entre los ciudadanos para establecer relaciones de colaboracin, ayuda mutua. As se canaliza y asegura la paz social. El desarrollo humano tiene como punto de partida la igualdad de oportunidades para prosperar y luego las capacidades para asegurar la vida con mritos y con el respeto de todos. La integracin y cohesin sociales deben ser entendidas como las funciones del Estado directamente referidas a la promocin de la agencia del individuo y de lo que, en otra ptica, se llaman derechos sociales (que incluyen los econmicos).

obstante, esa formalidad guarda distancias con el ejercicio efectivo de los derechos polticos, de lo cual algo se analiza en el captulo IX de este Informe. Las desigualdades econmicas son desigualdades polticas, condicionan la existencia de ciudadanos de diversas jerarquas. El orden poltico se asegura con mejor integracin social de la poblacin en el sistema poltico, en cuya trama estn los recursos del poder y del dinero actuando ms o menos desigualmente. Lo que quiere decirse en este punto es que los derechos polticos forman parte del paradigma del desarrollo humano y que su prctica es distinta del reconocimiento, porque el sufragio ocurre en un escenario asimtrico donde los que tienen poder siempre ganan. Por qu, si se cumple el principio liberal en el que una persona es un voto? No solamente siempre ganan en situaciones de democracia, sino que vuelven irrisorio el voto de quienes se oponen radicalmente. He aqu un primer lmite: el desarrollo humano guarda una relacin equvoca con el Estado: no siempre ste asegura los derechos polticos. En segundo lugar, el Estado de bienestar (a veces llamado Estado social) no ha existido nunca en Guatemala y se podra decir que slo algunos de sus rasgos han tenido vigencia en pocas sociedades latinoamericanas. El Estado de bienestar corresponde a una organizacin poltica propia de sociedades altamente desarrolladas que, como consecuencia de su alta integracin religiosa inicial (puritanos, evangelistas), ya haban alcanzado formas igualitarias de vida social (por ejemplo en la distribucin del ingreso). El logro de este sistema poltico, en Inglaterra, Holanda, Blgica, los pases nrdicos por ejemplo, constituy una alternativa histrica al proyecto socialista entre la Primera y Segunda Guerras Mundiales. El nivel del bienestar alcanzado en estas sociedades es el resultado de una acendrada cultura cvica de todos los ciudadanos, una fuerte participacin electoral y dos condiciones clave: la existencia de partidos obreros disciplinados y una alta capacidad de negociacin entre empresarios y trabajadores. Esto les ha permitido firmar pactos sociales en que unos ceden en sus capacidades conflictivo-reivindicativas y otros en otorgar derechos sociales y econmicos que alteran la naturaleza del salario obrero. Este es el resultado directo de pactos polticos explcitos independientes de la productividad y de la relacin valortrabajo. Por supuesto, no slo es el trabajo, mencionado como ejemplo. Pero todo ello no se entendera, mejor dicho, no ocurrira de no existir un Estado democrtico, fuerte, que preside las negociaciones y es resultado de ellas. De hecho, su vigor se mide de muchas maneras, pero hay que destacar otra: su
Estado y desarrollo humano, una sinergia necesaria

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2.3 El Estado democrtico y social

En lo que se refiere a varias denominaciones en uso, prevalece una cierta confusin que es conveniente aclarar. En el captulo I y otros, se habla del Estado democrtico como opuesto al poder autoritario. El democrtico puede ser entendido como un poder que en su constitucin consulta a la ciudadana, donde decide la mayora libremente en espacios de competencia partidaria y pluralismo ideolgico; se garantiza acceso igual a los medios de informacin y a los sitios para votar; se respetan los resultados aplicando las normas de representacin previamente establecidas. En rigor, la democracia no puede funcionar en su versin de sistema de competencia ciudadana para elegir si no hay un Estado. Tampoco puede la democracia satisfacer expectativas de bienestar de los votantes si no hay un Estado. No puede imaginarse a la democracia como definicin ideal de un orden relativamente igualitario al margen del Estado. En consecuencia, no puede sino hablarse siempre de Estadodemocrtico. El Estado democrtico se funda en el uso universal de los derechos polticos. Dos de los derechos ms conocidos y ejercitados, mas no siempre respetados, han sido los derechos a votar y a ser electo. Los derechos polticos se otorgan a todos los ciudadanos hoy en da mediante una definicin moderna y un reconocimiento ampliado: el derecho al voto universal. El INDH 2005 examin con detalle la evolucin de la ciudadana en Guatemala, que excluy de esa condicin durante ms de un siglo a las mujeres, los analfabetos y los indgenas. El sufragio universal que existe actualmente en Guatemala es importante como el cumplimiento de una formalidad de derecho, la consagracin de valores internacionales; no

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capacidad fiscal, que oscila entre un 40.0 - 50.0% de peso tributario con el cual se construyen hospitales y se pagan orquestas filarmnicas, crceles y universidades, carreteras y mil servicios ms. El Estado es garante del pacto socialdemcrata porque las clases se ponen de acuerdo y, por ello mismo, lo fortalecen. El sentido comn que a veces confunde el lugar donde opera la realidad con los deseos o aspiraciones, llama socialdemcrata a cualquier cosa, al poder poltico que practica alguna errtica poltica social. La conclusin es muy importante. El Estado socialdemcrata es en verdad el autntico Estadosocial-de-derecho, que cumple con todas las condiciones de oportunidad para el desarrollo humano, en funcin de las capacidades de opcin de cada quien. No es casual, por ello, que en el ranking mundial del Informe de desarrollo humano que se publica ao con ao, los pases mencionados (slo como ejemplo) ocupen permanentemente los primeros lugares en el IDH.

estar apoyado en un crecimiento econmico temporal de las exportaciones, o en el xito electoral de un grupo poltico. Las polticas sociales slo disminuyen la pobreza cuando se mantienen entre una y otra generacin, slo cuando se cambia la cultura de la pobreza y la riqueza se traduce en capacidades para optar libremente. Se aproxima este optimista panorama al desarrollo humano? En el marco del debate tradicional, de la ptica utilitaria, de la desigualdad como el espacio entre ricos y pobres, se estaran alcanzando los ideales con una mejora en la cantidad de ingresos. Y los otros indicadores de bienestar, el acceso a la educacin superior, a la creatividad intelectual, a la seguridad y a la justicia? El Estado para el desarrollo humano no puede tener como referencia el debate que se reduce a las estadsticas econmicas, pues no es el PIB lo nico que interesa. Veamos un par de ejemplos: el PIB total en 2008 de Arabia Saudita fue casi el doble de Holanda, pero este pas est muy arriba en el orden jerrquico del ndice de desarrollo humano de aqul. Ese resultado no slo se basa en una brutal desigualdad del ingreso o de los recursos materiales per cpita entre ambos pases, sino de la desatencin de la educacin, la salud, los derechos polticos y culturales, una cultura machista y total desproteccin legal. Otro ejemplo lo encontramos en el hecho de que el IDH de Islandia aparezca arriba del de los Estados Unidos, a pesar de tener 20 veces menos produccin de riqueza. El ciudadano de Islandia tiene ms libertad, sin duda, para escoger su futuro. La nocin de desarrollo humano no descansa propiamente (solamente) en los objetivos de menos desigualdad y/o pobreza, sino en poder garantizar y ampliar la capacidad de todos los ciudadanos a la realizacin de sus elecciones personales. El desarrollo humano requiere, primero, igualdad de oportunidades y luego libertad de capacidades. Al Estado le corresponde garantizarlas y al sujeto exigirlas. Sin un espacio pblico de participacin plena (en la educacin y en los bienes culturales, ingreso, salud y las otras oportunidades) nunca habr equidad en el punto de partida de las oportunidades. El ejemplo de una carrera de l00 metros nos ayuda: todos parten con el pistoletazo de salida, que es igual para todos. A partir de all recorren el camino a la velocidad que pueden y llegan a las metas que escogieron pero, no la misma, ni necesariamente en el mismo rumbo. Hasta aqu, el ejemplo se queda en la ptica liberal de la libertad en la desigualdad. Para que todos los participantes (los ciudadanos) puedan salir al mismo tiempo, el Estado (y la sociedad) deben crear condiciones no slo de participar sino de escoger. El Estadopara-el desarrollo humano es un ideal alcanzable, una utopa con los pies en la tierra.

2.4 Un Estado de desarrollo humano?

Es oportuno proponer algunas conclusiones articuladas con la interrogante clave que plantea el tema de este Informe: es el guatemalteco un Estado para el desarrollo humano? No hay un Estado que se califique a s mismo como un poder de desarrollo humano, un Estado cuyo adjetivo sea el desarrollo humano. Existe un Estado que puede desarrollar capacidades entre sus ciudadanos para elegir a partir de crear condiciones para el bienestar; lo importante es que se establezcan posibilidades de igualdad para el disfrute del mismo. Inicialmente, recordemos el postulado bsico de que no hay una relacin de inferencia, de causalidad o conexin de sentido entre la existencia de un Estado y el cumplimiento de condiciones para la equidad, la justicia social, la inclusin mltiple de los ciudadanos. Esa es una conexin histricoestructural (por lo que no depende de la voluntad personal, o coyuntural) que es el resultado de la creacin de una autoridad estatal que realiza bien sus funciones bsicas y que es, adems, un Estado democrtico, cuyos rasgos constitutivos se definen en este Informe. El Estado democrtico es, en la historia de Guatemala, un smbolo de modernidad por alcanzar. Tendra entonces que decirse que es el Estado moderno el que podra ser uno para el desarrollo humano. Ese tipo de Estado es una condicin necesaria. La suficiente la establece la permanencia en el tiempo. Un Estado democrtico por cuatro aos no puede establecer controles en relacin con el mercado, asegurar una mejor distribucin del ingreso y aplicar polticas destinadas a satisfacer las demandas mnimas de bienes pblicos. En el corto plazo no se reduce la pobreza ni la reproduccin de las desigualdades. El corto plazo puede 52
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3. Polticas pblicas y desarrollo humano

Una de las dimensiones polticas del Estado se refiere al sistema de gestin, la parte operativa, en la que el Estado define y ejecuta cursos de accin y extrae y asigna recursos en funcin de objetivos. Los cambios en las relaciones sociales de poder se traducen en nuevos diseos institucionales y en modificaciones en la gestin pblica.7 El Estado, al ejecutar sus funciones de ordenamiento social, constituye instituciones; elabora marcos normativos (leyes, reglamentos, etc.); ratifica convenios; se adhiere a declaraciones; formula y ejecuta programas y proyectos de todo tipo. Cada una de estas formas de intervencin, por medio de la institucionalidad creada y la burocracia,8 se pueden incluir dentro de la categora de polticas pblicas, en tanto que afectan la vida de las personas en cada mbito donde ellas se apliquen. El universo de estudio de las polticas pblicas es basto y cambiante de contexto en contexto, razn por la cual no existe un solo concepto vlido para definir el trmino. Las polticas pblicas han sido consideradas como respuestas contingentes [del Estado] al estado de situacin de un pas.9 Tambin, en un sentido amplio, han sido concebidas como toda accin estatal. que genere impacto en el espacio de lo pblico, incluso cuando la accin implica no hacer nada.10 En el marco de este Informe se entiende como polticas pblicas un conjunto de acciones que el Estado lleva a cabo por intermedio de su estructura administrativa, destinadas a satisfacer necesidades sociales conforme a la ley; las polticas son el resultado de intercambios complejos, conflictos y negociaciones entre actores polticos que ocurren en escenarios pblicos y en momentos temporales delimitados. Los actores ms destacados son el propio Estado, los partidos polticos, las organizaciones de la sociedad civil y cualquier otro grupo de inters colectivo. Las polticas son, en breve, acciones tcnico-polticas que el Estado realiza para cumplir con sus funciones u ofertas. Es deber del Estado formular, proponer, aplicar y supervisar ese conjunto de procesos que conforman sus polticas; para ello debe contar con los recursos humanos, tcnicos y financieros suficientes.

3.1 Apuntes sobre las polticas pblicas

Existen, al menos, dos perspectivas para estudiar las polticas pblicas: a) estudio para las polticas pblicas y b) estudio de las polticas pblicas. Ambos enfoques se encuentran entrelazados en sus resultados, ya que los estudios de polticas pblicas pueden aunque no necesariamente utilizarse para realimentacin y/o mejora de las mismas.11 Por ello, en la frontera entre un estudio y otro, se encuentra el peso del objetivo de quien las estudia. Las polticas pblicas son procesos complejos, con multiplicidad de dinmicas e intencionalidades. Estas pueden orientarse a buscar la justicia, la equidad o el incremento de capacidades de las personas, o pueden enfocarse a mantener el statu quo, la distribucin inequitativa del poder o la riqueza, o beneficiar a un solo grupo de personas. Las polticas pblicas se vinculan con multiplicidad de actores y no son ajenas a las relaciones de poder existentes entre stos. El estudio de las relaciones de poder entre los diferentes actores puede explicar impedimentos que limiten el mejoramiento de las condiciones de vida de las personas y el incremento del desarrollo humano. Recuadro 3.4

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Relaciones de poder y polticas pblicas

Segn Stephen Lukes (2004), las relaciones de poder en el ejercicio de las polticas pblicas pueden observarse en, al menos, tres maneras: En la posibilidad que tiene A de hacer que B haga algo, que sin la intervencin de A, B no habra hecho.12 En que A puede limitar la cantidad de opciones de B, incrementando aquellas que tengan pocas repercusiones en sus propios intereses (o excluyendo aquellas que iran en contra). En que el poder que A puede ejercer sobre B es a veces imposible de medir y se escuda tras supuestos consensos: consenso puede ser un indicador de un ejercicio de relaciones inequitativas de poder.

7 Vilas, C. (2007: 1, 8). 8 Cuando se habla de institucionalidad del Estado y su burocracia, se est hablando de gobierno como concepto. 9 BID (2006: 16). 10 Meny (1999). Al no existir tal intervencin, podramos interpretar que: a) el Estado desconoce el fenmeno; b) el Estado no considera el fenmeno de importancia y c) el Estado decide no actuar sobre el fenmeno. Cualquiera de las opciones implica posicionamientos polticos que tienen impacto en el fenmeno en s mismo y, por lo tanto, en el espacio pblico. 11 Deneulin, S. y Shahani, L. (eds.) (2009: 244). 12 Definicin clsica de poder. Estado y desarrollo humano, una sinergia necesaria

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Las polticas pblicas son procesos en constante cambio y con mltiples variables intervinientes y no estticas y sin movimiento, a las que se les pueda aislar. Por ello, para estudiarlas, es necesario hacer cortes en el tiempo que permitan identificar su construccin y dinmicas particulares. Al hacer estos cortes temporales, lo que salta a la vista es lo complejo de los procesos desde su formulacin hasta sus resultados. Sobre todo, si entendemos que el orden social viene en parte predeterminado por las relaciones de poder externas a las instituciones gubernamentales. Se puede observar que, en general, en los Estados latinoamericanos, los procesos de modernizacin post crisis de la deuda y producto de la implementacin de las reformas democrticas y de apertura comercial, implicaron, tambin, procesos de tecnificacin en la planificacin de sus acciones, transformndose en polticas pblicas tcnicamente definidas. As, lo que antes de la dcada de 1990 no se encontraba sistematizado, hoy (20 aos despus), se encuentra, incluso, aprobado como poltica pblica, con diferentes avances en cuanto a metas e indicadores que permiten darles seguimiento. Estas nuevas herramientas tcnicas han llegado bajo el supuesto de que permiten maximizar los recursos del Estado, hacerlos ms eficaces porque involucran a distintos actores y responden a necesidades legtimas y a transparentar la utilizacin de los recursos, sobre todo financieros.
El fortalecimiento de la democracia en toda la regin ha sacado a la luz la importancia crucial de los procesos en el diseo y la ejecucin de polticas. La democracia divide el poder y lo redistribuye: del Poder Ejecutivo a la legislatura, del centro a la periferia, de clases tradicionalmente poderosas a clases menos poderosas y a grupos y comunidades largamente excluidos. El proceso poltico se vuelve ms denso, pero tambin ms transparente, abierto y expuesto a la influencia de nuevos actores formales e informales, como los

medios de comunicacin y los movimientos sociales. Por lo tanto, la viabilidad de las polticas propuestas suele guardar mayor relacin con su legitimidad que con su correccin tcnica.13

Paralelo al proceso de tecnificacin de las polticas, los tericos (sobre todo en pases desarrollados, en donde su estudio lleva ya dcadas de anlisis) han elaborado marcos descriptivos y explicativos que han sido tiles para la investigacin emprica y que, a posteriori, han servido tambin como modelos normativos para su formulacin, seguimiento y evaluacin en los pases en vas de desarrollo. En Latinoamrica, tambin se ha avanzado en el estudio de las polticas pblicas como nuevos instrumentos de gestin pblica. El informe del BID La poltica de las polticas pblicas (2006) public un ndice general sobre la calidad de las polticas pblicas. ste es un promedio de seis indicadores que describen las caractersticas de calidad de las mismas: a) estabilidad, b) adaptabilidad, c) coordinacin y coherencia, d) implementacin y efectiva aplicacin, e) orientacin al inters pblico y f ) eficiencia.14 La tabla 3.1 sintetiza las caractersticas de las polticas pblicas de algunos pases latinoamericanos y la clasificacin segn el ndice. En el mbito centroamericano, en el ndice de polticas pblicas, Guatemala, Nicaragua y Panam fueron clasificadas en la categora baja; Honduras, en la media; y Costa Rica, en la alta. Adems, en la misma tabla se han agregado, como referencia, los valores del IDH. En la misma publicacin, este ndice y sus componentes se relacionaron estadsticamente con algunos indicadores de crecimiento econmico y de desarrollo (incluido el IDH). La conclusin es que el ndice de polticas tiene correlaciones positivas con indicadores de crecimiento (crecimiento del PIB per cpita) y desarrollo (cambio en el IDH, reduccin de pobreza y otros).15

Tabla 3.1
Pas Brasil Chile Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Caractersticas de las polticas pblicas, pases seleccionados (2005)

(IDH 2007) (0.813) (0.878) (0.854) (0.747) (0.704) (0.732) (0.699) (0.840) Estabilidad Alta Alta Alta Alta Media Alta Media Media Adaptabilidad Alta Alta Media Alta Media Media Media Baja Implementacin y aplicacin efectiva Alta Alta Alta Alta Baja Media Media Media Coordinacin y coherencia Alta Alta Media Media Media Media Baja Baja Orientacin al inters pblico Media Alta Alta Media Baja Baja Baja Baja Eficiencia Media Alta Alta Alta Media Media Media Baja ndice de polticas Alta Muy Alta Alta Alta Baja Media Baja Baja

Fuente: caractersticas e ndice de polticas, BID (2006: 147); valores de IDH, PNUD (2009d). 13 BID, p. cit., p. 278. 14 Ibd., p. 283. 15 Para el caso del cambio del IDH las correlaciones ms importantes se dieron con los indicadores de Adaptabilidad (parcial: 0.782**), Implementacin y aplicacin efectiva (parcial: 0.711**) y Eficiencia (parcial: 0.592**). En general el ndice de polticas tiene una correlacin parcial del 0.614**. (Todas las cifras citadas, significativas al 1.0%). En el caso de las correlaciones parciales, la idea es verificar si los pases cuyo ndice de polticas es ms alto de lo previsto, dado su PIB per cpita inicial, tienden a tener indicadores del desarrollo tambin ms altos de lo previsto, dado su ingreso inicial. BID, p. cit., pp. 150-151.

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El estudio citado analiza el proceso de formulacin de polticas pblicas y las relaciones de poder que se dan durante el mismo. Entre sus mensajes principales se encuentra el siguiente: a) El proceso por medio del cual se debaten, aprueban y ejecutan las medidas de poltica [] tiene un fuerte impacto en la calidad de las polticas pblicas, en particular en la capacidad de los pases para crear un entorno estable para las polticas, adaptarlas toda vez que sea necesario, ejecutarlas y hacerlas cumplir con eficacia, y velar porque siempre se adopten a favor del inters pblico. Con relacin a esta proposicin, este Informe, en el captulo X, dedica atencin al proceso de formulacin, aprobacin, ejecucin y evaluacin de la Poltica nacional de promocin y desarrollo de las mujeres guatemaltecas.

Sin embargo, el paradigma no olvida que estas relaciones de poder deben ser equitativas y, por lo tanto, no pueden darse en condiciones de desigualdad poltica, en donde la agencia est ntimamente relacionada con la distribucin de los recursos y las capacidades de las personas. Para legitimar la democracia, se necesita que las capacidades de deliberacin pblica, de participacin e influencia en la toma de decisiones no estn en manos de pocos actores, sino que incluyan, tambin, a aquellos a quienes el sistema ha mantenido en pobreza poltica.18 En este punto es central el otro aspecto de la democracia en el sistema poltico: el rol de los partidos polticos como parte del sistema y de las organizaciones sociales y civiles como motores de interlocucin cuando no presin sobre los primeros. Estos actores, ms los medios de comunicacin, son parte fundamental del cambio, pues participan de los procesos de formulacin, discusin, debate, implementacin y fiscalizacin de las polticas pblicas. Por lo anterior, el trmino de agencia no se refiere nicamente a la accin individual de razn pblica (donde la persona toma la mejor decisin de acuerdo a sus propios intereses), sino la razn pblica colectiva relacional donde se participa bajo el precepto de bsqueda de beneficios para la colectividad. La democracia en el paradigma del desarrollo humano no est slo en la posibilidad de las personas para incrementar su agencia, sino en la manera en cmo estas instituciones logran representar y llevar a buen trmino polticas pblicas que representen mayor equidad y justicia para las personas. La formulacin y ejecucin de polticas pblicas no es apoltica. Las funciones del Estado son eminentemente polticas y deben responder a un modelo de Estado planteado y legitimado dentro de un sistema democrtico. Si no existe un modelo claro de Estado que oriente y defina las polticas pblicas, se abre un espacio para que otras fuerzas, que pueden ser excluyentes, lo hagan.

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3.2 La participacin de actores con agencia: clave para el cambio institucional

El enfoque del desarrollo humano confa en que, en la medida en que las personas cuenten con mejores capacidades incluyendo la agencia como capacidad fundamental, habr una mejor relacin entre institucionalidad y actores alrededor de la poltica. Desde este enfoque, lo que se argumenta es que una mejor agencia en las personas podra permitir procesos de cambio institucional democrtico que generen polticas pblicas legtimas, consultadas y auditadas desde la sociedad civil.16 El enfoque de desarrollo humano tambin provee elementos para estudiar a la democracia y la toma de decisiones democrticas pues estos elementos son, en s mismos, intrnsecos al paradigma. La democracia en el paradigma de desarrollo humano se basa en la toma de decisiones racionales; esto es, por medio de la argumentacin y debates en el espacio pblico. En este espacio pblico de debate y argumentacin se tomaran las decisiones identificando cules polticas deben ser priorizadas y cules los resultados obtenidos. Debe llamar la atencin la larga lista de evidencias de que la democracia y los derechos civiles y polticos, tienden a alcanzar libertades de otro tipo (como la seguridad humana), mediante el otorgamiento de voz, en al menos varias circunstancias, a los ms desfavorecidos y vulnerables. Este es un asunto importante, muy ligado al rol de la democracia en la razn pblica, y a la adopcin del gobierno de debate.17

3.3 Los espacios de capacidad y los instrumentos del Estado

Desde la cuna hasta la tumba, los seres humanos estn gobernados por y por medio de normas y polticas pblicas particulares, ya sea concernientes a la salud pblica, a las prcticas de empleo, educacin, seguridad nacional, regmenes fiscales, buen gobierno, igualdad de

16 Deneulin, S. y Shahani, L. (eds.) (2009). 17 Sen, A. (2009: 348). 18 De acuerdo con el texto citado, la pobreza poltica es un trmino acuado por James Bohman (1996, 1997), quien la define como la incapacidad de grupos de ciudadanos de participar efectivamente en los procesos democrticos. Deneulin, S. y Shahani, L., p. cit., 175-176.

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oportunidades, o a legislaturas sobre relaciones intertnicas.19 En efecto, casi todos los aspectos de la vida contempornea estn sujetos a la implementacin de polticas o han sido objeto u objetivo de los hacedores de poltica pblica [].20 Tabla 3.2
Espacios de capacidad e instrumentos de accin desde el Estado Espacios de capacidad
Educacin Salud Seguridad Justicia Participacin poltica Trabajo Libertad cultural

En esta seccin tambin se estudia las polticas de reduccin de la pobreza y las de equidad hacia los pueblos indgenas y las mujeres (captulo X). De esta manera, en este Informe se articulan algunas dimensiones del desarrollo humano que pueden ser promovidas o no por el Estado.

Instrumentos del Estado

Marco jurdico (legislacin vigente) Servicio civil Modelo de desarrollo econmico Poltica fiscal Polticas pblicas: Polticas sociales Polticas de reduccin de las inequidades: gnero, pueblos indgenas y pobreza

Fuente: elaboracin propia con base en Deneulin, S. y Shahani, L. (2009).

El enfoque de desarrollo humano plantea una serie de espacios de capacidad que pueden ser estudiados desde la accin del Estado. En la tabla 3.2, en la primera columna, se presentan varios de dichos espacios (libertad cultural, trabajo, educacin, salud, seguridad, justicia, participacin poltica) y, en la segunda, se inscriben instrumentos clave con los cuales cuenta el Estado para promoverlos. Entre stos estn el modelo de desarrollo econmico, el marco jurdico, el servicio civil, la poltica fiscal, las polticas sociales y las polticas para la reduccin de inequidades. En el INDH 2005 se abord la libertad cultural dentro de un planteamiento de diversidad tnico-cultural y de ciudadana en un Estado plural. En el INDH 2007/2008 se analiz ampliamente el modelo de desarrollo econmico de Guatemala y sus efectos sobre el trabajo y el desarrollo humano de la poblacin. En el presente INDH (2009/2010), en la segunda parte, se estudia la estructura, burocracia y gasto del Estado (captulo IV ); este ltimo aspecto se ampla al abordar la poltica fiscal como un instrumento que puede contribuir o no al desarrollo humano (captulo V ). Luego, se describe la presencia territorial del Estado en el nivel municipal y se analizan las relaciones entre el ndice de densidad del Estado y el IDH (captulo VI). En la tercera parte, se abordan precisamente las acciones y polticas del Estado que promueven capacidades de las personas como educacin, salud (captulo VII); tambin las orientadas a promover las libertades reales de las personas: seguridad ciudadana, acceso a la justicia (captulo VIII), democratizacin y participacin poltica (captulo IX).

19 En ingls: race relation legislation, situado en Guatemala se tradujo como intertnicas. 20 Traduccin libre del ingls al espaol de un texto de Wedel et l. (2005: 37).

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