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LA FUNCIN ADMINISTRATIVA En todo lo que el Estado hace, la mayor parte es administracin.

Una porcin considerable, inclusive, del proceso de formacin de la estructura estatal a lo largo de siglos, con sus transformaciones o con su revitalizacin corresponde al desarrollo de criterios, realizaciones y hbitos administrativos. Con ello se alude al conjunto de funciones tcnicas, financieras y reglamentarias mediante las cuales se operacionalizan las responsabilidades y fines del Estado. Esta nocin abstracta se traduce en, por lo menos, dos vertientes principales: 1. Lo relativo a la afectivizacin del presupuesto pblico con la recaudacin y aplicacin de los recursos financieros, as como su contabilidad y controles, como hacienda pblica, 2. Todo lo referente al funcionamiento del Estado en cuanto organizacin que tiene a su cargo llevar a la prctica los principios y normas (las polticas) establecidas, en lo interno y en la accin exterior, por los poderes pblicos. La teora del Estado no se ocupa de la Administracin como captulo nico; hay por lo menos dos ramas de las ciencias polticas que se especializan en ello, la Ciencia de la Administracin y el Derecho Administrativo. Pero tampoco puede renunciar en su misin de conferir unidad epistemolgica a su especfico y complejo objeto a la oportunidad de elaborar el significado poltico y metdico que la administracin siempre tuvo en la funcionalidad de la organizacin pblica. Sin la administracin el Poder es ineficaz y precario; mucho ms al finalizar el siglo XX en que la eficiencia y su continuidad, sobre todo en el largo plazo, parecen ocupar un notable espacio en el problema de la legitimidad. Porque solamente contando con las herramientas que le procuran efectividad en los resultados de su actuacin y tal cual se lo demanda una sociedad activa y movilizada con la contempornea, puede el Estado cumplimentar las exigencias de unidad, organizacin y crecimiento del todo social y que corresponden a su labor eminente. El proceso administrativo se concreta en la actividad de cientos de miles de funcionarios de una compleja variedad de jerarquas; ellos operacionalizan las polticas pblicas, y dentro de esto los servicios y las acciones de regulacin, capitalizacin, produccin y financiamiento. A esta cara del fenmeno le es correlativa la multiplicidad de conductas de millones de individuos y asociaciones que demandan servicios, consumen productos, pagan impuestos y multas, y adecan su comportamiento a reglas y medidas de control, polica, salubridad y otros rubros.

Semejante movimiento diario, permanente, de una muchedumbre de seres en interaccin, constituye el acontecimiento sociolgico ms estable, continuo y redundante de la realidad social. Es por la accin administrativa que el orden de la sociedad se corporaliza, puesto que en este mbito el Estado se actualiza, no segn normas abstractas y generales, sino en funcin de actos individualizados de autoridad y trabajo. Lo que no excluye, empero, en el marco de la Constitucin y de las leyes si se trata de un Estado de Derecho un sistema de reglas y ordenanzas (reglamentos) en base a los cuales se resuelven los casos individuales en sentido amplio. No es el Estado nacional el nico protagonista de la vida administrativa. Desde la ltima post-guerra mundial, especialmente, se desarrolla una rica experiencia de interdependencia entre los Estados que ocupan el gran espacio internacional. Ella comprende una intensa actividad administrativa y que ya habilita, para ciertos ngulos de opinin, el reconocimiento de una burocracia internacional. Las Naciones Unidas y otras expresiones (OEA, etc.) son formaciones intergubernamentales cuyos cometidos principales y secundarios no podran efectivizarse sin el apoyo o la intermediacin de rganos y tareas de tipo administrativo. Lo mismo cabe decir respecto a las formaciones denominadas supranacionales como el Mercado Comn Centroamericano y la Comunidad Econmica Europea, y ahora el Mercosur. La funcin administrativa distinguindose de la legislativa y de la especficamente jurisdiccional se desenvuelve en medio de decisiones concretas, relativas a asuntos determinados, reclamados por la necesidad de resolver, por los medios apropiados, reclamados por la necesidad de resolver, por los medios apropiados, las variadas dificultades que suscita la empresa estatal. A partir de la irrupcin de la Teora de Sistemas y su vinculacin con la investigacin operativa, el uso de modelos, la teora de juegos y su instrumentacin mediante la computacin y los medios electrnicos todo lo relativo a la administracin, en general, y enseguida a la Administracin Pblica, tom un ritmo nuevo. Las necesidades planteadas por las guerras, las crisis econmicas, la masificacin de la sociedad, las polticas de crecimiento, el monto extraordinario de las inversiones, y el avance de los criterios y tcnicas de organizacin de las empresas privadas, volcaron sobre el Estado y sus funciones un cmulo de experiencias y conocimientos. A la administracin pertenecen rubros de la alta significacin en todo lo relativo a la organizacin y funcionamiento del Estado; aqu solamente se mencionan los ms importantes:

I. II. III. IV. V. VI. VII.

El concepto y prctica del servicio pblico; El rgimen y operatoria de las empresas estatales; Los sistemas de centralizacin, descentralizacin y desconcentracin de los rganos y entes estatales y sus competencias; Las normas, tcnicas y prcticas de control; La problemtica de la gestin operativa; La problemtica de la decisin estratgica; Los criterios y metodologas de regulacin de las actividades y servicios de carcter pblico estatizados y/o privatizados; etc. ENTIDAD JURDICO-CONSTITUCIONAL

La recepcin de las funciones administrativas en el primer nivel de orden jurdicoestatal o sea, el Derecho Constitucional advierte que se trata, por si misma, de un calificado sector del Poder. La administracin, que contiene en s ya al Gobierno afirmaba George Jellinek a principios del siglo, necesita siempre ser ejercida; sin ella el Estado no podra existir ni un momento. Se puede concebir un Estado desptico sin leyes ni jueces; pero un Estado sin administracin sera la anarqua Quien dispone de la Administracin, a la vez dispone del tesoro y de la fuerza militar; y sta fue la motivacin que siempre confront al parlamento con el ejecutivo. La eficacia en el manejo del Estado pasa necesariamente por el control de los recursos que permiten operacionalizar los fines superiores de aqul. Un gobierno privado del factor administrativo se condena a la debilidad y al fracaso; cuando pretende actuar como productor de la sociedad mxime en la democracia ha de sentirse impotente, y listo para producir el llamado vaco de poder. Es la misma lnea de la Constitucin norteamericana de 1788, segn cuyo artculo II, seccin lera., el Poder Ejecutivo qued confiado al "Presidente de los Estados Unidos de Amrica". La doctrina interpret esa nominacin de modo genrico y, a la vez, especfico: "Este poder ejecutivo es muy amplio, y engloba la vigilancia del fiel cumplimiento de las leyes, las facultades reglamentarias y la jefatura de la administracin pblica.

LA TECNOBUROCRACIA Cuando, en el horario establecido, cientos de miles, inclusive millones de personas de ambos sexos, de diversas edades y de numerosos orgenes sociales, ingresan a sus lugares de trabajo en la Administracin Pblica, puede afirmarse que, en ese momento, "la burocracia" entra en accin. Casi todas esas personas estn calificadas por una determinada competencia tcnica. "La burocracia no es un fenmeno nuevo. En forma rudimentaria exista ya hace cientos de aos en Egipto y en Roma. Pero en la ltima centuria la tendencia a la burocratizacin ha aumentado enormemente. En la sociedad contempornea la burocracia se ha convertido en una institucin dominante; en realidades la institucin que compendia la era moderna. No podremos comprender la vida social contempornea si no entendemos esta forma institucional" (Blau, 19). Se trata de un estamento social que el Estado contrata e incorpora en razn de su habilidad productiva; sta, por lo menos tericamente, se refiere a roles administrativos, docentes, policiales y militares, contables, sanitarios, financieros y que, tambin, puede aplicarse ala produccin de bienes en rubros econmicos como el acero, el petrleo, los armamentos, el moblaje, la provisin de agua potable o la fabricacin de aviones. Si se acenta el rigor conceptual habra que excluir de "la burocracia" a todos aquellos dependientes de un gobierno (o de una empresa) que no deben ser identificados como "trabajadores de cuello blanco" ("white collar"). O sea, la calificacin cabe nicamente a los que se caracterizan por aplicar su formacin tcnica a las tareas de la oficina, en sentido amplio; y con ello al operador de una computadora, al funcionario de la mesa de entradas y al arquitecto que elabora un proyecto de obras. En la tpica burocracia de hoy, los funcionarios son designados y no elegidos o incorporados por sucesin hereditaria. Se ha afirmado, aunque sera difcil probarlo, que los funcionarios designados son en general ms competentes que los elegidos. Es de suponer que mucho depende de quien hace el nombramiento o la eleccin. La designacin por superiores tiene, empero, una ventaja indudable. Asegura, mucho ms de lo que lo hara una eleccin, que los funcionarios subordinados, al depender del juicio de los superiores, tendern a reconocer la autoridad de stos. El nombramiento ayuda, pues, a asegurar la disciplina, que es una de las bases de la prediccin del comportamiento en una organizacin" (Johnson, p. 338). Actuando "bajo reglas jurdicas" y con un carcter "impersonal" en cuanto a su gestin, y cuyas consecuencias se atribuyen a la organizacin como un todo, la burocracia implica a un sector de la poblacin. Ya en su momento Hegel se refiri

a la naturaleza de "las funciones ejecutivas", diciendo que "ellas son objetivas y en su sustancia han sido fijadas explcitamente por decisiones previas" ("Filosofa del Derecho"). Siguiendo el modelo clsico construido por el socilogo alemn MaxWeber, el profesor Manuel Garca Pelayo especific los aspectos principales que, sumados y articulados, dan el perfil de este cuerpo o conjunto de personas (funcionarios) jerrquicamente organizadas y caracterizadas por ciertas notas estructural o coyunturalmente cambiadas, pero entre las que se cuentan en este caso: I. Carecer de propiedad sobre el objeto, los medios y el producto de la gestin, de manera que hay una separacin entre funcin y propiedad; II. no ser elegidos por los administrados, sino nombrados por la autoridad superior; III. Estar dotados de un especfico saber (mostrado en el caso tpico-ideal a travs de pruebas objetivas, como exmenes, concursos, etc.) y de un "status" jurdico y/o social; IV. Tener como profesin nica o principal el servicio a la organizacin burocrtica; V. actuar leal y metdicamente, "sine ira et studio", y sometiendo rigurosamente su actividad a las formas y contenidos de unas normas o de unos precedentes, aunque ello contradiga sus propios criterios y convicciones (B y T, p. 19) Podra decirse que el prrafo anterior describe el tipo ideal de la burocracia, en general. La experiencia somete este modelo a una serie de variacionespor lo menos tratndose del Estado que, en cada nacin, pone a prueba la fidelidad de los comportamientos efectivos. Una parte de la burocracia estatal sirve a la organizacin, mientras otra porcin hace todo lo posible para explotar, en beneficio de sus propios intereses, los recursos y oportunidades que brinda la funcin. Los intereses poltico-partidarios suelen ejercer una fuerte presin sobre la objetividad y lealtad de la burocracia; y sobre ella se vuelcan permanentemente los agentes de los grupos de presin econmico-social. La burocracia es (existe), fundamentalmente, operativa, conforme a gradaciones jerrquicas y a una distribucin de especialidades que excluye, razonablemente, su identificacin con una formacin tan difusa como la clase social; y ello sin perjuicio de que cada uno de sus miembros, o parcelas especficas del conjunto, militen en una u otra posicin socio-econmica.

Los pases capitalistas no carecen de burocracia, y en algunos es tan numerosa que representa un enorme peso sobre la sociedad. "La burocracia es connatural al Estado moderno" (H. Lasky); y por ello la necesidad de organizacin y orden a que est sometido aqul como responsable de una sociedad compleja y multitudinaria que, a travs de los individuos, las empresas y las asociaciones busca resultados satisfactorios, o sea, eficacia "La burocracia se vio favorecida tambin por la aparicin del sistema capitalista 1 clculo adecuado de los riesgos econmicos, que presupone el capitalismo, exige un proceso regular del mercado competitivo, no expuesto a que las fuerzas externas lo interrumpan imprevistamente. E1 reemplazo drstico del sentido comn" (inteligencia, experiencia, realismo y buena cultura) por la "percepcin sistmica" y la audacia creativa, no necesariamente habilita una buena lucha contra la rutina. En ciertos casos, que no son pocos, produce la aparicin de una nueva burocracia sin las virtudes de la antigua, ineficaz en los resultados y que puede llegar a ser tan paralizante como la peor. Este es un vicio que despunta con la irrupcin de la "tecnoburocracia" que, en nombre de las cualidades del "entrepreneur", todava, en muchos respectos, no descubri que la inteligencia y el sentido prctico para nada tiene que ser incompatible con "la mquina". Al contrario, junto con el apoyo inestimable (y hoy inexcusable) de la tecnologa de base cientfica, es el secreto de la administracin fecunda. La tecnoburocrcia es un paso ms adelante que la vieja burocracia. Se trata de operar administrativamente sobre una sociedad compleja de la cual el Estado es su responsable estratgico principal. Esto es vlido en cualquier sistema socioeconmico, la empresa pblica es una parte del aparato estatal, pero la empresa privada no podra subsistir sin un marco de seguridad jurdica y poltica. La complejidad excluye el enfoque meramente intuitivo de los asuntos pblicos de cierta dimensin, y demanda un tipo de administrador con escalas de capacidad que van desde la escuela secundaria, la universidad y la formacin profesional, la especializacin de post-grado y el permanente esfuerzo de actualizacin y aumento de los conocimientos. Hoy el "logos" tiene prioridad sobre lo meramente "tcnico", aunque en la prctica de la funcin administrativa aparezcan sostenindose recprocamente. El nuevo estamento que protagoniza la avanzada contempornea de la Administracin ha sido denominado "tecnoburocracia"; ligado a "tecnocracia" y a "tecncrata.

Daniel Bell cita fuentes bibliogrficas francesas para definir ala tecnocracia como "un sistema poltico en el que la influenza determinante pertenece a los tcnicos de la administracin y de la administracin y de la economa; y un tecncrata, a su vez, es un hombre que ejerce la autoridad en virtud de su competencia tcnica" (p. 400). Para Bresser Pereira, tecnocracia y tecnoburocracia son sinnimos. "Preferimos tecnoburocracia afirma por que, en primer lugar, se adapta mejor al sistema que preferimos definir, dando cabida entre los tcnicos a los administradores burocrticos civiles y militares. Adems, el trmino no posee las connotaciones ideolgicas favorables que est adquiriendo la palabra tecnocracia en un modo dominado cada vez ms por la ideologa racionalista tecnoburocrtica"(p. 110). La irrupcin y desarrollo de la "tecnologa intelectual en el campo de la Administracin sugiere ms problemas que conclusiones. Podra alguien imaginar el caos que reinara en el Estado y en la sociedad toda, si, de pronto, y por varios das, la burocracia dejara de asistir a sus puestos de trabajo como lo hace normalmente todos los das del ao y de todos los aos? Todava ms; hay naciones democrticas y donde rige el sistema de propiedad privada en que el exceso de burocracia (pblica y privada) representa un factor de desorden y un alto costo financiero para la comunidad. Se dan, igualmente, sectores de la alta burocracia que, aliados con los grupos de intereses y con las dirigencias de los partidos y de los sindicatos, desarrollan y ejercen un importante poder poltico. Cada gobierno recluta "burcratas" que son necesarios para que funcione "el aparato" del Estado; muchos de ellos son provistos por los grupos de intereses (y sus consultoras vinculadas) Un segundo problema surge: Podra alguien imaginar el atraso o la parlisis que sufrira la marcha del Estado si, de su administracin, se suprimiera de pronto a la tecnoburocracia calificada por sus conocimientos profesionales, tcnicos y cientficos? -La eficacia de la administracin representa una condicin inexorable para que el Estado \produzca las respuestas que le demanda la comunidad; pero el alma de la eficacia est en la eficiencia que es la capacidad para establecer ua -relacin ptima entre los medios disponibles y los resultados que se lograrn con ello. En las condiciones de complejidad propias de la sociedad contempornea eso demanda una administracin a cargo de funcionarios calificados porua complejidad similar de conocimientos, lo que remite a su nivel cientficoprofesional. Y es en este punto donde el rol de la tecnoburocracia cobra virtualidad.

EL APORTE DE MAX WEBER I. La actividad burocrtica se cumple en el marco de leyes u ordenamientos normativos y conforme a una distribucin de jurisdicciones que tienen continuidad (estabilidad), y con carcter oficial. De tal manera que existe un reparto de "deberes" al servicio y de conformidad a los objetivos de la estructura "gobernada burocrticamente"; para el desempeo de tales deberes se requiere una plena capacidad de trabajo fundada en un curso de formacin rigurosa El cargo es, pues, una "profesin", y el orden jerrquico garantiza el rango social respectivo. La "figura puramente burocrtica" excluye su nombramiento por eleccin, siempre es designado por alguien que tiene un cargo superior, aunque sea el jefe de un partido que recurre a mscaras para nominar dependientes que se presentan como candidatos autnomos. El funcionario "electo" tiene, empero, un carcter peculiar y no ofrece, por ello, una dependencia similar a la de quienes son efectivamente nombrados. El nombramiento es, normalmente, "vitalicio", especialmente en el Estado, con lo cual el cargo es una suerte de "pertenencia". El "status" del funcionario provee el fundamento de su retribucin en dinero, mediante "un sueldo" que tiene continuidad en su monto, o sea, estabilidad, as como garanta de jubilacin al final de su vida laboral. Se trata, en consecuencia, de "una carrera" en la cual, "por antigedad", se va escalando dentro de la jerarqua del "servicio pblico". Los exmenes y otras formas de evaluacin suelen sustituir o complementar la antigedad en el cargo. El "control de las tareas y del desempeo en el cargo" es responsabilidad de funcionarios superiores a l, o sea que rige un procedimiento de "sobre y subordinacin frreamente organizado". Semejante sistema tanto habilita la autoridad del que est "arriba" como la posibilidad de cuestionar (o apelar) las decisiones de parte del que est "abajo". Si esto es vlido para los funcionarios, tambin lo es para los gobernados, es decir, para los destinatarios de las resoluciones de la burocracia. La documentacin tiene una particular significacin, puesto que todo pasa por "documentos escritos" que deben ser mantenidos en reserva mediante "archivos"; todo ello configura una "reparticin" (oficina en la empresa privada) que est integrada por "el conjunto de funcionarios pblicos estables, as como el correspondiente aparato de instrumentos y archivos".

II.

III.

IV.

V.

VI.

VII.

La "burocratizacin" tiene que ver, especficamente, con el desarrollo de las tareas administrativas; precisamente el Estado y los partidos de masas "son el terreno clsico para la burocratizacin". Claro est que "la burocratizacin es provocada ms por el aumento intensivo y cualitativo y el desarrollo interno de las tareas administrativas, que por la ampliacin extensiva y cuantitativa". El crecimiento de la posicin de bienes de consumo, as como "de una tcnica de conformacin de la vida externa cada vez ms sofisticada", vinculados ambos a la riqueza, son factores de fuerte incidencia sobre la creciente "exigencia subjetiva de satisfaccin organizada, colectiva, y en consecuencia burocrtica". Las organizaciones "burocrticas tienen un ndice de avance y progreso superior a la de cualquier otro tipo de organizacin, y ello se basa en la superioridad tcnica de las que son burocrticas. "Precisin, discrecin, subordinacin estricta, reduccin de desacuerdos y de costos materiales y personales son cualidades que, en la administracin burocrtica pura, y fundamentalmente en su forma monocrtica, alcanzan su nivel ptimo". La jefatura de la organizacin tiene concentrados los medios materiales de administracin, y ello es connatural a la estructura burocrtica Dicha situacin se da en el Estado y en las grandes empresas capitalistas. Cuando marchan juntas la burocratizacin de las grandes organizaciones, se produce por lo general un crecimiento de "los gastos en efectivo del erario pblico".

VIII.

IX.

X.

XI.

La burocracia tiende a consolidarse como "estructura social"; una vez implantada resulta sumamente difcil su desmantelamiento. "La burocracia es "el" medio de transformar la "accin comunitaria" en "una accin societal" organizada racionalmente". Es por ello que el poder de la burocracia se constituye en un "instrumento de poder" formidable para "quien controle el aparato burocrtico", (cf. "Qu es la burocracia", ed. La Plyade, Bs. As., 1977: "Was ist die Brokratie?".

QUIN POSEE EL PODER?

La experiencia posterior a las investigaciones de Max Weber ratific el papel de la burocracia en la organizacin estatal. El desarrollo de la sociedad poltica no muestra, sin embargo, a este importante estamento con la "unidad" que sera necesario para considerarla una formacin que sea, ella misma, una "organizacin" dentro del Estado. Una diversidad de sectores y niveles incluida la actividad "informal" y "paraformal", as como diferentes fuentes y mtodos de reclutamiento, descartan ese carcter homogneo. Existe s una comunidad global de intereses relacionados con la estabilidad en el cargo, las conquistas en materia de escalafonamiento, actualizacin de los salarios y todos los derechos y oportunidades (subsidios familiares, rgimen de ascenso, etc.) que brinda el pertinente estatuto profesional. Es un hecho, asimismo, que en las ltimas dcadas en determinados pases se observan expresiones de movilizacin gremial, a veces coloreadas polticamente, que dan un nuevo sentido al rol social de la burocracia. En su seno operan los agentes de los partidos polticos y de las agrupaciones ideolgicas en el afn de establecer conexiones de lealtad y participacin con sus objetivos de poder. No en vano son millones los miembros de la burocracia que votan en los comicios; as como es notorio que integrantes calificados de sus filas alcanzan posiciones importantes como lderes sociales, funcionarios de jerarqua e inclusive de dirigentes de partidos polticos y legisladores. Sin romper la continuidad del estamento, en las dos o tres ltimas dcadas se hizo evidente que los primeros niveles de "poder" de la burocracia corresponden a los profesionales ms calificados por sus conocimientos y competencia tcnica. La vieja burocracia si no cumpli ya un ciclo histrico, tiene s una hipoteca sin saldar con la sociedad, y ello se refiere a su dficit crnico de creatividad. De ah que su heredero sea la "tecnoburocracia", cuyos mejores insumos no llegan desde el seno del Estado (salvo excepciones) sino de la actividad privada (empresas, consultoras) de signo capitalista, por un lado, y de los crculos cientficos que, en materia de conocimientos, vienen evolucionando en funcin de su estrecha relacin con las necesidades de la produccin, la salud y la guerra. El politlogo francs Jean Meynaud afirmaba en 1968 que la tecnocracia iba gradualmente ocupando los poderes del Estado y que, en Francia, los tecncratas controlaban ya "la planificacin econmica, la defensa nacional y la organizacin de la investigacin cientfica" ("Technocracy", Londres, 1968)"|

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