Espao Energia ISSN: 1807-8575 Nmero 09 Outubro 2008

O Progrumu Loz puru

Todos: Metus e
resoltudos

The "Loz puru Todos
progrumme: Aims und re-
solts


Idnuldo Cumurgo
1

Iernundo Selles Ribeiro
1

Sincluir Mullet Goy Goerru
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1
PIPGI[III[LSP
ednuIdoIee.usp.br
IseIIesIee.usp.br

CICS[LIABC
sguerruuIubc.edu.br

Abstract: This study aims at examining the con-
nection between the goals layed down for a fed-
eral programme entitled Programa Nacional de
Universalizao do Acesso e Uso da Energia
Eltrica Programa Luz para Todos, estab-
lished by the Law 10.438/02 and the actual situa-
tion on the field, considering statistics data from
the State of So Paulo.
It examines the factors that cause the gap be-
tween the projected numbers and rural reality as
well as the effect of the Luz para Todos in in-
creasing the numbers of attendance.
The work suggests the incorporation of more
comprehensive criteria in the formulation of public
policies for the access and use of electricity, which
will take into consideration more subjective as-
pects, incorporating non-linear variables to the
method of creation and implementation of public
policies.
Keywords: Rural electrification, social inclusion,
development and citizenship.
Resumo: O presente trabalho tem por objetivo
analisar a relao entre as metas de atendimento
estabelecidas para o Programa de Universaliza-
o de Acesso ao Servio de Distribuio de
energia Eltrica Programa Luz para Todos,
institudo a partir da Lei 10.438/02 e a realidade
encontrada em campo, a partir dos nmeros do
Estado de So Paulo.
So analisados os fatores que geraram a defasa-
gem entre os nmeros projetados e a realidade
rural, bem como o efeito do prprio Programa Luz
para Todos no incremento dos nmeros de
atendimento.
O trabalho ainda prope a incorporao de
critrios mais abrangentes na formulao de
polticas pblicas de acesso e uso da energia
eltrica, que contemplem aspectos mais sub-
jetivos, incorporando variveis no-lineares ao
mtodo de criao e implantao de polticas
pblicas.
Palavras-chave: Eletrificao rural, incluso
social, desenvolvimento, cidadania.

1 Introduo
O servio de distribuio de energia eltrica
considerado essencial pela Constituio Fede-
ral. Embora no expressa na Lei Maior, da
leitura do 1 do artigo 9, que trata do direito
de greve, v-se a remisso legislao infra-
constitucional quanto competncia para
definir os servios ou atividades essenciais.
A partir da promulgao da lei 7.783, de 28 de
junho de 1.989, tal definio se tornou impera-
tivo legal. Em seu artigo 10, inciso I, assim
est definido:
Artigo 10 - So considerados servios
ou atividades essenciais:
I - tratamento e abastecimento de gua;
produo e distribuio de energia eltri-
ca, gs e combustveis;
A Constituio Federal de 1988 [1] estabelece,
ainda, em seu artigo 1, incisos II e III, a cida-
dania e a dignidade da pessoa humana como
fundamentos da Repblica Federativa do
Brasil. Os direitos de cidadania ali previstos
so garantidos a todos, sem distino, sendo
pressupostos da atividade estatal na consecu-
o de seus objetivos.
Ao estabelecer o direito de todos os cidados
brasileiros o acesso gratuito ao servio pblico
de eletricidade, a Lei 10.438, de 26 de abril de
2.003, encontra abrigo perfeito no texto consti-
tucional. A Resoluo 233 da ANEEL, de abril
de 2003, estabeleceu metas de atendimento
para a consecuo da Universalizao e es-
sas metas vo at o ano de 2015, em alguns
casos.
Em novembro de 2.003, por meio da Lei
10.762 e do Decreto 4.873, foi institudo o
Programa Luz para Todos. Nos termos do
artigo 7 do Decreto foi atribuda ao Ministrio
de Minas e Energia a responsabilidade de
editar o Manual de Operacionalizao do
Programa Luz para Todos e demais normas
pertinentes sua execuo.
O Programa Luz para Todos concebido
como instrumento de antecipao das metas
de Universalizao. No item 4.3 do referido
Manual esto estabelecidas as metas anuais
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do programa, sendo que a previso total acumu-

lada de atendimento seria de 2.000.000 de liga-
es at o ano de 2008 [2].
No Estado de So Paulo, a meta prevista era de
60.000 mil ligaes ao todo. Hoje, passados cinco
anos do incio do programa, j foram efetuadas
mais de 58.000 ligaes, dados de maio de
2008
1
, restando ainda uma demanda j confirma-
da de cerca de 12.000 ligaes para o ano de
2008/2009.
Essa defasagem entre a meta e o efetivamente
realizado se d devido a diversos motivos. O
primeiro deles est na prpria diferena conceitual
entre o levantamento da demanda e o critrio de
atendimento levado a efeito, conforme se ver.
Estudar alguns desses fatores essencial para
contribuir para com a discusso acerca da formu-
lao de polticas pblicas de universalizao do
acesso e uso da energia eltrica.

2 Eletrificao rural Uma histria de exclu-
so dos cidados pobres
A eletrificao rural no Brasil no possui uma
histria baseada na incluso social. Houve algu-
mas experincias esparsas de atender aos cida-
dos mais pobres e, nessas oportunidades, sem-
pre havia na conduo de tais programas figuras
humanas de sensibilidade social que conseguiram
impor suas convices pessoais poltica tradi-
cional.
Quem pretendesse ter atendimento de energia
eltrica no meio rural era obrigado a fazer inves-
timentos, muitas vezes de grande monta, sendo
garantido s concessionrias o retorno breve dos
investimentos efetuados.
Desde o Decreto 23.501/33
2
a prtica do Estado
sempre foi privilegiar o interesse das concessio-
nrias de energia eltrica estatais ou privadas,
e, de parte de seu corpo tcnico, o procedimento
sempre foi o de valorizar a excelncia do atendi-
mento ao invs da extenso do servio pblico ao
maior nmero possvel de brasileiros .
Assim, buscava-se um alto padro tecnolgico de
distribuio de energia, mesmo custa de um

1
Dados do Sistema de Informaes do Programa Luz
para Todos, do MME, informam que at o dia 31/5/2008
foram efetuadas no Estado de So Paulo 58.691 liga-
es.
2
O Decreto 23.501, de 27 de novembro de 1.933, entre
outras medidas, incorporou ao patrimnio da Unio a
propriedade das quedas dgua, separando-as das
terras em que se encontravam; atribuiu Unio a com-
petncia de outorga ou concesso para aproveitamento
de energia eltrica; resguardou os direitos daqueles que
j exploravam potenciais hidrulicos para gerao e
explorao de energia eltrica; Instituiu os princpios de
servio pelo custo e lucro limitado e assegurado;
adotou o regime de monoplio da explorao dos servi-
os de eletricidade, mediante a instituio de concesso
a ser outorgada por meio de decreto presidencial.

proporcional grau de excluso da maior parte
da populao rural. [3]
Havia que se pagar pelo acesso eletri-
cidade. Assim era a legislao, os pro-
gramas de eletrificao eram caros e ge-
radores de excluso.

[4]
Essa prtica e essa viso da tcnica feriam o
direito ao acesso energia eltrica s comu-
nidades pobres. Por outro lado, no havia
interesse de parte das concessionrias, con-
forme afirma Marques [4], em atender pessoas
pobres que moravam em pontos distantes,
sem retorno financeiro imediato:
Os engenheiros de distribuio tinham
por paradigma a rentabilidade dos inves-
timentos. Gente que morava longe e no
tinha renda para consumir energia, era da
prtica da engenharia de distribuio que
no fosse atendida.
As concessionrias diziam que atendiam a
todos os solicitantes na forma da lei. Todavia,
a lei era instrumento de excluso.
s concessionrias de energia eltrica era
lcito cobrar do solicitante a diferena entre o
custo da obra de eletrificao. Era a chamada
tarifa fiscal
3
. A tarifa fiscal representava o valor
limite de investimento da concessionria, aps
esse limite, os custos excedentes da obra
seriam suportados pelo solicitante. O limite de
responsabilidade da concessionria, estabele-
cido pela Portaria DNAEE 05/90, ficou com
seu valor congelado em R$ 257,92 at abril de
2003 [4], ou seja, pela regra legal vigente
poca, a concessionria somente estava obri-
gada a arcar com o custo da obra de eletrifi-
cao at o limite de R$ 257,92. O que exce-
desse a esse valor seria de responsabilidade
do solicitante. Essa regra tornava, em muitos
casos, impossvel o acesso ao servio de
energia eltrica.

3 As metas previstas e seus critrios
Esto estabelecidas, no item 4.3 do Manual de
Operacionalizao do Programa Luz para
Todos, as metas anuais do programa, sendo
que a previso total acumulada de atendimen-
to seria de 2.000.000 de ligaes at o ano de
2008 [2], nmeros obtidos a partir dos dados
do Censo IBGE/2000.
Para fins do Censo, era considerada sem
energia eltrica somente aquela moradia em
que no houvesse qualquer tipo de acesso
energia eltrica.

3
Tarifa Fiscal: Valor declarado periodicamente pelo
poder concedente. A tarifa fiscal utilizada, entre
outras finalidades, para o clculo do limite de inves-
timento do concessionrio e para o clculo da parti-
cipao financeira do consumidor.
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Por esse critrio, se a casa visitada possusse luz

emprestada do vizinho (popularmente chamados
de rabicho ou gato), ou fosse servida por al-
guma espcie de gerador, ainda que individual,
no seria considerada sem energia eltrica. V-se
que o critrio que indicava o grau de incluso era
o de ter ou no luz em casa.
O critrio utilizado para o atendimento no Progra-
ma Luz para Todos, por sua vez, leva em conta a
inexistncia de acesso rede de energia eltrica
convencional. Por este critrio, pode-se afirmar
que a regra : para cada casa um medidor de
consumo, para cada famlia uma ligao.
Diante disso, aquela residncia do filho que ali
morava e, casando-se, construiu sua casa ao lado
da dos pais e utilizava luz emprestada deles,
passa a ter direito a uma nova ligao, tornando-
se uma demanda para fins de atendimento do
Programa Luz para Todos.
Um aspecto no levado em conta o chamado
demanda decorrente. Ao elaborar-se o Progra-
ma Luz para Todos, foi estabelecida a demanda
existente, sendo considerado o crescimento pos-
terior ao atendimento como crescimento vegetati-
vo.
No se considerou um fenmeno que acabou por
ser verificado quando da implantao do Progra-
ma, que foi o aumento de demanda em decorrn-
cia da notcia da chegada da energia eltrica
determinada regio, ou seja, devido ao prprio
avano do Programa nas reas rurais. Foi verifi-
cado o retorno de famlias, filhos, alm da efetiva
ocupao de lotes e stios at ento sem morado-
res. A possibilidade de atendimento para com o
servio de energia eltrica acelerou o parcela-
mento de propriedades entre familiares.
Desse modo, foi verificada uma srie de aspectos
no quantificados quando da elaborao do Pro-
grama que surpreenderam seus executores, obri-
gando reviso de metas e prazos.
Segundo Betiol [5],
...como h uma forte correlao entre o a-
tendimento ao mercado rural e o surgimento
de novas demandas, haver, certamente,
que se presumir a manuteno do dficit a
ser atendido no decorrer dos prximos anos.
Isto quer dizer que, se algum imaginar que
construir 60 mil novas ligaes poder levar
So Paulo universalizao, pode estar mui-
to enganado.
Para dar uma noo do nvel dos aspectos impre-
vistos, de se notar um fato totalmente atpico,
ocorrido no incio do ano de 2008.
No Vale do Ribeira, Estado de So Paulo, existem
inmeras comunidades que vivem em reas de-
claradas por meio de leis estaduais como de
Proteo Permanente, inclusive Parques Estadu-
ais, como a Reserva da Juria-Itatins, ou o Par-
que de Jacupiranga. Legalmente, esses cidados
estavam impossibilitados de receber a ligao
rede de distribuio de energia eltrica, em
virtude dessa condio. Por meio da Lei Esta-
dual n 12.810/2008, promulgada em 20 de
fevereiro de 2008, a configurao do Parque
do Jacupiranga foi alterada, sendo criado o
chamado Mosaico do Jacupiranga.
O ento Parque de Jacupiranga, que era con-
siderado o maior parque do Estado, e fora
criado em 1.969, abrangendo parte dos muni-
cpios de Eldorado, Iporanga, Barra do Turvo,
Cajati, Jacupiranga e Canania, teve sua
configurao alterada, passando a ter rea
total 243.885,15 ha, divididos em trs parques
estaduais, cinco Reservas de Desenvolvimen-
to Sustentvel (RDS), quatro reas de prote-
o ambiental (APA), duas reservas extrativis-
tas (Resex) e duas reservas particulares do
patrimnio nacional (RPPN). O resultado ime-
diato desta alterao, no mbito do Programa
Luz para Todos, foi o surgimento de uma
demanda at ento legalmente inexistente de
cerca de 1.200 ligaes imprevistas.

4 Energia eltrica incluso e desenvol-
vimento
O acesso energia gera elevao dos pa-
dres e da qualidade de vida, e se configura
como conquista de cidadania. Pelo uso da
energia eltrica o cidado se apropria de seu
direito informao e se apercebe de um
sentimento de integrao sociedade. A e-
nergia eltrica um vetor de coeso social,
alm de ser, enquanto poltica social, estrutu-
rante, abrindo caminho para outras polticas
de incluso, tais como incluso digital.
A energia possibilita a extenso do dia para
atividades de estudo, lazer, integrao social.
A sade beneficiada, na medida em que
fontes outras de iluminao (a querosene,
vela, diesel etc.) podem ser eliminadas. A
possibilidade de conservao de alimentos em
geladeiras ao invs de antigas tcnicas (como
a de salgar as carnes, por exemplo) garante
uma melhor qualidade da alimentao e uma
vida mais sadia.
A energia eltrica pode ser encarada
como fator de promoo da qualidade de
vida, de produo, desenvolvimento eco-
nmico e de gerao de emprego e ren-
da. A excluso social tambm se d por
falta de acesso a energia. O desenvolvi-
mento tecnolgico, ao passo que traz be-
nefcios humanidade, aumenta a dis-
tncia entre os sem e os com energia.
[6]
A partir de 1990, algumas barreiras comea-
ram a ser superadas, por influncia do Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e
Social (BNDES), com o apoio de setores da
Universidade de So Paulo. Nos ltimos anos,
uma seqncia de quebra de paradigmas no
que diz respeito extenso do atendimento do
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servio pblico de energia eltrica s populaes

rurais pobres.
O primeiro grande paradigma foi quebrado pelo
Decreto Estadual 41.187 de 25 de setembro de
1.996, assinado pelo governador do Estado de
So Paulo. Por esse Decreto, ficou instituda uma
poltica de eletrificao rural, com obrigatoriedade
de incluir todos os moradores da rea rural como
seu pblico-alvo. Pela primeira vez as distribuido-
ras foram obrigadas a incluir todos os cidados
em seu atendimento.
A Lei 10.438, de 26 de abril de 2.003, que ficou
conhecida como Lei da Universalizao, instituiu o
direito de todo solicitante a ser atendido sem
custo. Uma engenharia regulatria, a partir da Lei
10.438 permitiu chegar ao Programa Luz Para
Todos, com o ambicioso projeto de levar energia
eltrica a cerca de dez milhes de pessoas que
viviam sombra do sistema eltrico, sem neces-
sidade de contrapartida de sua parte.
A boa nova se espalhou. Alguns que estavam fora
da rea rural, em condies sofrveis de vida,
retornaram ao campo. A chegada da energia
ajudou a reter no campo, no meio rural, jovens
casais, famlias inteiras que, em outras condies,
teriam buscado outras oportunidades, fora de sua
realidade, de sua cultura, no meio urbano.
Assim, a energia eltrica, ao manter o homem em
seu meio, respeitando sua cultura, ao mesmo
tempo em que integra esse homem ao restante do
mundo pelo acesso informao global e imedia-
ta da televiso, realiza dupla funo, tanto de
incluso quanto de tornar real o contato com a
vida fora do campo, melhorando a vida de manei-
ra geral pela possibilidade de acesso aos itens de
conforto tecnolgico.
O Programa Luz para Todos, ao encontrar a defa-
sagem entre projeto e execuo, resultante de
aspectos imprevistos e de cunho quase subjetivo,
por serem inerentes ao ser humano, seus anseios
e contradies, traz tona a discusso sobre
critrios a se empregar na elaborao de polticas
de natureza social.

5 Concluso
O Programa Luz Para Todos, ao estabelecer
novos critrios tcnicos de atendimento para os
agentes executores, garantiu a incluso de mi-
lhes de brasileiros, historicamente colocados
margem do sistema eltrico, e representou um
avano nas relaes entre as concessionrias e
os consumidores.
Em sua elaborao, ao planejar e quantificar o
universo a ser atendido, no foram levados em
conta aspectos que se relacionam ao prprio
estudo. Desse modo, pode-se fazer uma breve
analogia com o estudo da entropia do sistema e a
possibilidade do caos determinstico decorrente
de sistemas no lineares.
Partindo-se da premissa de que quando h
aumento na entropia de um sistema a desor-
dem tende a aumentar e tornar irreversvel
seu estado atual, pode-se admitir que este
novo estado se caracteriza por uma outra
ordem a partir da qual, havendo tal aumento,
ter-se- mais impreciso e desordem, deve-se
admitir que a insero de eventos no previs-
tos elevaram a entropia desse sistema, geran-
do um elemento de caos.
Por outro lado, deve-se considerar que, com
exceo da lei que alterou a configurao do
Parque do Jacupiranga, todas as demais fo-
ram elementos internos ao prprio sistema
que geraram as flutuaes, tendentes ao caos
- que impedem as previses exatas de seu
resultado, que atuaram neste caso. No foram
fatores externos e estranhos ao sistema, mas
elementos do prprio sistema, no estabeleci-
dos anteriormente, por no conhecidos.
Assim, de se ter em conta que, ao se elabo-
rar programas de alcance social, que tragam
benefcios a comunidades excludas, neces-
srio considerar dados de natureza diversa, a
fim de reduzir o nvel de impreviso, enten-
dendo sempre que o resultado estar sujeito a
flutuaes internas do prprio sistema.

6 Referncias

[1] Nunes, R., Curso de Direito do Consumi-
dor. So Paulo, 2004, pp. 103-105.

[2] Porgrama Luz para Todos. Manual de
Operacionalizao do Programa Nacional
de Universalizao do Acesso e uso da
Energia Eltrica. Brasil: Ministrio de Mi-
nas e Energia, MME, 2003, pg. 10.

[3] _________, Santos J.F.M. Poltica de
eletrificao rural superando dilemas ins-
titucionais. Revista do BNDES, n 2, junho
de 1.994, Banco Nacional de Desenvolvi-
mento Econmico e Social, Rio de Janeiro.

[4] Marques, R. M. B. S., Universalizao do
Atendimento: O Paradoxo da Excluso dos
Inadimplentes dos Programas de Eletrifica-
o Rural Anteriores, Dissertao de Mes-
trado, PIPGE/USP, 2005, pg. 21.

[5] Betiol Jr., G., Programa Luz Para Todos
em So Paulo: Planos de Obras Confronta-
dos com a Prtica das Distribuidoras, Vi-
sando Reduo de Custos da Eletrificao
Rural. Dissertao de Mestrado, EPUSP,
2005, pg. 107.

[6] Sauer, I. L.; Rosa, L. P.; DArajo, R. P. et
alii. A Reconstruo do Setor Eltrico Bra-
sileiro. So Paulo. Ed. Paz e Terra, ed.
UFMS. 2003, p.39.