Sociedade da Informao e Democracia: Procurando a Accountability em Portais Municipais da Bahia

Autoria: Marcelo Santos Amaral, Jos Antonio Gomes de Pinho

Resumo Desde as mudanas trazidas pelas novas Tecnologias da Comunicao e Informao TICs, autores tm descrito o surgimento de um novo paradigma de sociedade A Sociedade da Informao. Uma das mudanas que pode estar acontecendo refere-se s mudanas polticas trazidas pela Internet. Accountability um conceito relativamente novo e, por referir-se transparncia, participao e prestao de contas dos atos pblicos, tem relao direta com estas mudanas, especialmente por conta dos novos recursos surgidos com a Internet. Este artigo o resultado de um estudo de casos mltiplos com vinte portais web de municpios baianos, que buscou investigar o nvel de accountability promovido por estas gestes, confrontando estes nveis observados das dimenses de accountability nos portais com os valores de PIB e de populaes, e com as orientaes poltico-ideolgicas dos partidos dos gestores municipais. As concluses demonstram que pouca relao h entre as dimenses sociais e econmicas dos municpios e a accountability presente em seus portais. H, no entanto, certa relao observada entre as diferentes orientaes poltico-ideolgicas dos gestores municipais, o que demonstra que questes polticas relacionadas cultura patrimonialista so o principal empecilho para a promoo da democracia via Internet. 1 Introduo A influncia da Internet sobre a sociedade, a economia e a poltica tem sido objeto de estudos e pesquisas, desde que tericos da Sociedade da Informao descreveram o surgimento de um possvel novo paradigma de sociedade, baseado na produo, armazenagem e transmisso da informao. O rpido crescimento da utilizao de TICs Tecnologias de Informao e Comunicao indicava a estes estudos que algo realmente poderia estar acontecendo em relao s relaes comerciais, sociais e polticas por conta destas novas tecnologias. Aps o desenvolvimento de muitas tecnologias, a Internet surgiu como o grande advento tecnolgico do sculo XX, dentro de um contexto militar e de pesquisa institucional, mas tambm influenciada pelo movimento de contracultura dos anos 60 (LVY, 1999). Assim, dado seu contexto de desenvolvimento, sua estrutura de troca de informaes e de conexo, seria e ainda basicamente livre, sem um controle central e segundo um modelo de autogesto. O protocolo para troca de informaes na Internet TCP/IP um exemplo desta liberdade de comunicao da Internet, j que permite o envio de informaes por qualquer canal de transmisso de informaes possvel, viabilizando a comunicao de maneira democrtica para todos os computadores conectados rede. Esta caracterstica bsica da conexo na Internet, aliada ao fato de no haver a possibilidade de um controle efetivo do trfego das informaes e de no haver um controle dos contedos publicados na rede, levou tericos a pensar que as novas relaes sociais e econmicas criadas pela Internet poderiam desenvolver um novo modelo de sociedade, baseado na informao e no acesso democrtico a ela. Com relao s mudanas polticas, Manuel Castells (2003, p. 140) afirmou ento que a Internet havia solapado [...] decisivamente a soberania nacional e o controle do Estado, mas reconheceu que, se por um lado, aps o desenvolvimento de algumas tecnologias de controle e proteo aos direitos de propriedade, a Internet no era mais [...] uma esfera livre [...], por outro tambm, no havia se transformado em um novo big brother orwelliano (idem, p. 141). 1

Autores de uma corrente terica crtica a estas interpretaes, como Krishan Kumar e Bernardo Sorj, entendem a evoluo da Internet dentro de um contexto de desenvolvimento econmico e poltico, e, portanto, no dissociado de questes como o controle da informao exercido pelo Estado, e compreendem que o Estado poder, com as novas ferramentas tecnolgicas relacionadas Internet, at mesmo aumentar este controle sobre as atividades da sociedade civil, controlando tambm as informaes que circulam na rede de computadores. Para Kumar (1996), no h ainda o que se poderia chamar de uma sociedade ps-industrial, ou uma sociedade onde a informao seja a base do sistema produtivo. Kumar admite no entanto que, ainda que as mudanas trazidas pela Internet precisem ser relativizadas, possvel compreender que a Internet pode modificar em certa medida a relao entre o Estado e a sociedade. Bernardo Sorj (2003) tambm relativiza as transformaes da Sociedade da Informao, quando afirma que as tecnologias de informao e comunicao foram no somente o efeito, mas tambm a causa das transformaes em curso na sociedade, no entanto sem a fora suficiente para transformar o sistema produtivo e social. O autor entende no haver distino entre a Sociedade da Informao e as outras sociedades anteriores, j que todas as sociedades dependem ou dependeram de informao. Uma das mudanas que a Internet pode promover em relao democracia a possibilidade que tm os governos de tornarem mais transparentes seus atos e de criarem canais para a participao e fiscalizao de suas gestes, utilizando esta nova estrutura tecnolgica de comunicao e interao. E na esfera local que estas mudanas se fazem mais presentes. 2 Accountability e Governos Locais O conceito de accountability est relacionado a estas possveis mudanas no sentido de uma democracia cujo nvel de promoo da transparncia dos atos governamentais, da participao dos governados nas decises e da realizao destes atos indicariam uma gesto mais ou menos democrtica. Akutsu (2002) argumenta que, enquanto em democracias delegativas e patrimonialistas evita-se a transparncia e prestao de contas, o prprio conceito de representao presente em democracias fortes est totalmente relacionado s obrigaes decorrentes desta relao, como afirma ODonnell (1991), pois o representante eleito deve buscar prestar contas e publicar informaes relacionadas sua gesto. Accountability um termo ainda sem traduo direta para o portugus, como j afirmava Campos (1990), mas seu conceito tem sido desenvolvido e explorado por alguns autores brasileiros desde ento. Este conceito est intimamente ligado ao dever que tem um representante eleito de prestar contas de sua gesto para com seu representado, onde se incluem a transparncia, ou publicao dos atos e das escolhas tomadas pelo representante para o representado, e a abertura participao, ou abertura para a co-gesto dos representados nas decises e nos projetos do representante. Apesar de este conceito no ter relao direta com a Internet, sua operacionalizao pode ser bem mais eficiente com o uso destas tecnologias, j que a transparncia e a prestao de contas dos atos governamentais podem ser amplas e democrticas quando estes governos utilizarem um meio de divulgao abrangente e mais acessvel maior parte dos governados. A descentralizao promovida pela Reforma do Estado Brasileiro e Constituio de 1998 fez com que os governos locais desempenhassem um papel mais importante na poltica nacional. Os municpios passaram a ter disposio de seus oramentos um montante maior de recursos, ainda que vinculados a determinadas receitas, por conta da Lei de Responsabilidade Fiscal. As mudanas, ampliadas pela gesto neoliberal dos governos Collor e FHC, favoreceram o surgimento de um novo paradigma de governo local, como afirma Pinho 2

(2006), caracterizado pela busca por inovaes e procedimentos democrticos. Os governos locais tornaram-se mais fortes e houve maior concorrncia entre eles. Apesar disto, como observa Robert Behn (1998), este novo paradigma no responde principal questo da accountability, j que a busca pela eficincia neste caso no responde ao problema de quem deve se responsabilizar pelos atos governamentais e de que forma este o faz. A responsividade ou accountability dos governos locais no faz parte, ao menos diretamente, da busca pela melhor utilizao dos recursos pblicos. Cunha e Reinhard (2001) entendem que os governos sero mais eletrnicos medida que perceberem que a introduo de novas tecnologias de informao e comunicao reduz consideravelmente os custos de transao, tornando a administrao pblica mais eficiente e mais voltada para a cidadania. No entanto, a prestao eficiente de servios pblicos apenas uma das dimenses do conceito de accountability e no possvel afirmar que um governo mais eficiente , por conseguinte, um governo mais transparente. Mas possvel entender que um governo mais eficiente pode ser mais transparente. Se, por um lado, a Internet ainda no um meio de comunicao popular e de ampla utilizao pela populao, ao menos tem em sua estrutura de comunicao e interao um grande potencial para operacionalizar a transparncia do Estado. No aspecto da participao popular nas gestes pblicas, as formas possveis de interao entre governo e governados criadas pela Internet podem ampliar muito a accountability de um ente e incrementar o que se poderia chamar de democracia eletrnica. Para a esfera local, estas questes so ainda mais relevantes, j que a que ficam mais evidentes as distncias sociais e as questes polticas, como a cultura poltica de participao ou cultura patrimonialista, e a tenso entre os atores sociais se torna mais perceptvel (GOHN, 2004). Assim, com o fortalecimento dos governos locais, estes podem implementar aes que objetivam a eficincia e o melhor uso dos recursos pblicos. Mas em que medida estaro estes governos comprometidos com um conceito mais amplo de democracia, com transparncia e participao, e como estaro utilizando a Internet para desenvolver esta democracia? Esta a questo que norteia este trabalho, mas preciso entender que outros fatores podem estar influenciando os governos locais no sentido de serem mais ou menos accountables. 3 Cultura Patrimonialista e Governos Municipais Baianos Nesta seo, trataremos inicialmente do patrimonialismo, referencia bsica para o enquadramento terico do tema deste artigo. Adotando uma perspectiva weberiana, o Brasil pertence ao conjunto das sociedades patrimonialistas, onde por patrimonialismo se entende o tipo de dominao no qual no existe uma separao ntida e explcita entre a esfera pblica e a privada. O Estado e a administrao pblica so um bem em si, um locus de oportunidades a ser explorado pelos seus ocupantes. O patrimonialismo, como forma de dominao tradicional, se impe normalmente atravs do poder patriarcal, onde as idias de cidadania e de direitos no vicejam, pois as relaes que se estabelecem entre os governantes e os governados so absolutamente verticais. O patrimonialismo herdado da colonizao portuguesa aqui resistiu e se afirmou. Em que pese toda a modernizao da sociedade brasileira ocorrida no sculo XX, a herana patrimonialista ainda resistiu, levando constituio do neopatrimonialismo, configurando uma sociedade que combina traos de modernizao com tradicionalismo, configurao ainda identificada em pleno final do sculo XX (SCHWARTZMAN, 1988). O neopatrimonialismo no seria um mero resqucio de um passado distante, mas afirma-se como modelo de dominao. O Estado neopatrimonialista formado por uma burocracia administrativa pesada, convivendo ao lado de uma sociedade 3

civil fraca e desarticulada, dependente dos favores do Estado. O Estado apropriado por setores privados que permanecem, no entanto, subordinados e dependentes do poder central. No padro patrimonialista, ou neopatrimonialista, a prestao de contas no encontra ressonncia, dadas as relaes de absoluta dominao que se estabelecem sobre os dominados. Evidentemente, estas condies no representam nenhum fatalismo ou determinismo, pois medida que a democracia se afirma na sociedade brasileira, formam-se presses para a superao das condies neopatrimonialistas, ainda que este seja um processo de mais longo prazo. Schwartzman considera que seria impensvel manter esse neopatrimonialismo, dado o crescimento e a modernizao da sociedade brasileira que vem se organizando em uma pluralidade de formas. Porm, ele prprio duvida que [...] este processo significa a consolidao da ascendncia permanente da sociedade civil sobre o Estado, superando assim, de maneira definitiva, nosso passado autoritrio (SCHWARTZMAN, 1988, p. 21). Em outras palavras, a accountability um processo em construo na sociedade brasileira e alguns passos j tm sido dados nesse sentido, como, por exemplo, a Lei da Responsabilidade Fiscal. Este referencial terico exposto trata a questo em um plano muito geral e agora se impe a necessidade de desenvolver um quadro terico mais prximo do nvel local. A cultura poltica como valores, crenas e comportamentos que afetam a ao poltica pode colaborar ou prejudicar o desenvolvimento democrtico no sentido de promover transparncia, prestao de contas e participao. Maria da Glria Gohn (2004) reconhece que no nvel local que setores organizados e grupos polticos e econmicos se opem na busca pela democratizao dos espaos pblicos (Idem, pg. 77), quando afirma que a tenso entre estes setores [...] mais perceptvel ao nvel local, onde os atores sociais se relacionam mais diretamente, e onde reconfigurar as formas e culturas polticas tradicionais, carregadas de estruturas clientelsticas e patrimonialistas, uma tarefa bem mais difcil. Assim, em governos locais onde a cultura patrimonialista ainda se faz perceptvel nas relaes polticas ser bastante complexa a mudana do modelo de democracia delegativa (AKUTSU, 2002) para um modelo de democracia participativa. O patrimonialismo mostra-se assim incompatvel com uma cultura poltica democrtica de participao e transparncia. Em uma democracia delegativa, aes patrimonialistas so freqentes, j que os representantes no se sentem obrigados a prestar contas de seus atos. Alm disto, Mainwaring e Torcal (2005), ao analisarem os sistemas partidrios de pases menos desenvolvidos, concluem que a fraca institucionalizao dos partidos inimiga da accountability eleitoral. As eleies, mecanismo principal da accountability vertical, no so suficientes para impor esta obrigao aos polticos. J em uma democracia participativa, h um sentimento de dever prestar contas que leva os representantes a uma conduta mais vigiada pelos representados e consequentemente transparncia, prestao de contas e participao nas gestes pblicas. A Bahia tem uma histria poltica marcada pelo clientelismo e patrimonialismo, e esta cultura se perpetuou at nossos dias. Pinheiro (1999, pg. 72), depois de relatar um histrico do patrimonialismo baiano e de alguns casos caractersticos e ilustrativos de patrimonialismo neste estado, conclui afirmando que a Bahia manteve at hoje a mesma cultura poltica do inicio do sculo XX, sendo que [...] a parte moderna, emancipada da Bahia no determina a sua poltica. a parte perdedora de sempre [...] que molda sua cultura poltica. O patrimonialismo ainda faz parte da cultura poltica de muitos atores polticos e de boa parte dos relacionamentos polticos, especialmente na Bahia. Isto parece indicar que accountability enquanto parte de uma democracia mais moderna pode ser uma prtica distante para os municpios baianos. Assim, para as realidades onde as antigas prticas clientelistas e 4

patrimonialistas so dominantes ou remanescentes, espera-se que projetos que se aproximem do paradigma da accountability no sejam implantados sem resistncia destes grupos de interesse ou que o sejam sem efetividade para a participao e transparncia. Por exemplo, a iniciativa de criao de um portal em um municpio que se encaixe nesta descrio pode resultar em apenas um mural eletrnico de informaes pouco relevante para a fiscalizao, transparncia das aes pblicas e participao efetiva dos cidados, distorcendo seus potenciais democrticos. Apesar de haver vrias formas de se promover accountability em gestes pblicas, entende-se aqui que a Internet j um meio de divulgao de informaes to ou mais importante que outros meios de comunicao, e as gestes pblicas no podem ficar margem desta realidade. As pginas da WWW1 so um veculo moderno e de fcil acesso s gestes municipais para a promoo da accountability. 4 Portais Web Para concretizao de algumas promessas democrticas da Internet, alguns recursos se mostram especialmente teis. O exemplo mais citado da utilizao democrtica da Internet so os portais web. Um portal governamental um documento em hipertexto disponibilizado por um ente na web, capaz de divulgar informaes com facilidade e abrangncia, criar canais de comunicao e interao entre governantes e governados, prover meios para a prestao de servios pblicos e desta forma promover a accountability democrtica. Lemos e outros (2006a) afirmam que os portais podem ajudar na regenerao dos espaos pblicos, na prestao dos servios de melhor qualidade, na divulgao de informaes pblicas e conseqente transparncia da gesto pblica, alm de criar um canal de comunicao e interao entre governantes e governados. Os portais web so recursos tecnolgicos relativamente simples e baratos para que administraes de municpios de mdio e grande porte promovam a democracia em suas gestes, disponibilizando informaes pblicas e criando canais de comunicao entre governantes e governados. A facilidade com a qual as informaes podem disponibilizadas e acessadas, as possveis ligaes do portal com as pginas de outros entes governamentais como queles encarregados da prpria fiscalizao do mantenedor do portal, a possibilidade de interao e participao que o portal promove etc., todos estes aspectos podem ser considerados como indicadores para uma anlise dos portais e sua relao com este conceito de democracia. Um exemplo destas possibilidades pode ser ilustrado pelo caso do governo municipal de Belo Horizonte, que criou uma pgina http://www.opdigital.pbh.gov.br, acessvel atravs de seu portal governamental http://www.pbh.gov.br, e que possibilitou aos cidados daquela cidade votar nas obras candidatas s dotaes de seu oramento bienal. Pela adeso e mobilizao dos moradores daquela cidade (BAIO, 2006), este projeto pode demonstrar a capacidade de mobilizao poltica e o potencial democrtico que tem a Internet. Recursos tecnolgicos de comunicao mais avanados e tambm disponveis apenas demonstram que estas possibilidades ainda tm muito a ser exploradas. No entanto, com a criao de um portal, muitos recursos de comunicao e interao j ficam praticamente disponveis, como a disponibilizao de endereos de e-mail, de fruns de discusso e da publicao de informaes pblicas. Portanto, para muitos destes recursos tecnolgicos simples, disponveis e acessveis, e para as gestes municipais que j dispem de portais web, a questo da promoo da accountability depende mais da deciso do governante em ofereclos ou no, ou seja, depende mais da vontade poltica da gesto municipal, do que das 5

limitaes tcnicas e oramentrias. Governos municipais com portais web que no promovam minimamente qualquer meio de interao com seus governados, ou qualquer transparncia de seus atos, demonstram inequivocamente estar mais ligados a um modelo de democracia delegativa do que a um modelo de democracia participativa e accountable. 5 Metodologia O objetivo do trabalho investigar o nvel de accountability que tem sido promovido pelas gestes pblicas de prefeituras municipais do Estado da Bahia atravs de seus portais web e descrever a relao deste nvel de accountability observado com os valores de seus PIB, suas populaes e as orientaes poltico-ideolgicas dos gestores municipais, entendendo como contexto desta anlise a cultura patrimonialista que permeia as relaes polticas na Bahia. Muitos fatores parecem contribuir para que municpios promovam ou no accountability em suas gestes, atravs de seus portais: a disponibilidade de recursos financeiros, o tamanho e composio de sua populao, a cultura poltica patrimonialista e/ou as orientaes polticoideolgicas dos partidos dos prefeitos. A observao das dimenses da accountability nos portais municipais pode sugerir que gestes municipais esto preocupadas com o conceito de transparncia e prestao de contas. Porm, no encontrar vestgios de aes governamentais no sentido da promoo da accountability pode significar que governos locais so propositadamente no accountables, ou seja, buscam a aproximao a um tipo de democracia delegativa e, conseqentemente, mais patrimonialista. Isto leva a dois questionamentos: 1 de se esperar que em uma sociedade fortemente marcada pelo patrimonialismo os municpios sejam accountables? 2 As diferentes orientaes poltico-ideolgicas das gestes municipais conseguem criar diferentes estruturas de accountability? A partir de pesquisas anteriores, possvel identificar alguns pressupostos segundo os quais se espera compreender melhor o problema. Um deles relaciona governos com maiores recursos financeiros, humanos e tecnolgicos, a maiores possibilidades de construo de melhores portais web, a como estes portais poderiam conter os elementos tcnicos necessrios para a promoo da transparncia, prestao de contas e participao, e, neste sentido, de avanar em direo accountability. Governos locais com maiores recursos financeiros teriam assim maiores condies de criar melhores portais web e, atravs deles, de poder incrementar a accountability de suas gestes (AKUTSU, 2002; PINHO, IGLESIAS E SOUZA, 2005, 2006). Otvio Prado (2004) no pde encontrar esta correlao entre a disponibilidade de recursos financeiros de gestes pblicas e a promoo de transparncia nos portais web, assim como tambm no encontrou correlao entre o nvel de desenvolvimento humano de suas populaes com o nvel de transparncia observado nos portais analisados neste estudo. Prado, no entanto, observa que a dimenso poltico-institucional, traduzida pelas orientaes poltico-ideolgicas dos partidos dos gestores, parece influir mais decisivamente na promoo da transparncia dos portais web analisados. Para este trabalho, os portais web de vinte municpios baianos foram analisados. Como estudo de caso, a lgica desta anlise atm-se a um dado momento da apresentao dos portais municipais, considerando o contexto do objeto, mas desconsiderando-se o processo histrico pelo qual os municpios chegaram ou no a um nvel de accountability determinado. Como sendo tambm um estudo de casos mltiplos, este trabalho objetiva as replicaes literal e terica (YIN, 2001, p. 69), ao comparar diferentes municpios com similares condies de portais web, ou ao comparar similares municpios com diferentes condies de desenvolvimento de accountability em seus portais, e assim por diante. 6

Os municpios deste estudo (Tabela 1) foram escolhidos porque, pelas suas condies scioeconmico-financeiras (maiores PIB do estado), representam aqueles que maiores possibilidades tm para investir em governo eletrnico. Foi considerada tambm nesta seleo a existncia de portal web instalado e a composio de um quadro diversificado de partidos polticos, j que um dos objetivos deste estudo descrever as limitaes do desenvolvimento de accountability por conta das diferentes escolhas partidrias dos gestores municipais. Para categorizar os diferentes partidos polticos e suas ideologias, utilizou-se aqui do mesmo procedimento metodolgico do trabalho de Rodrigues (2002), que, a partir do estudo da definio ideolgica feita por diversos autores, dividiu os partidos polticos selecionados em sua anlise em trs blocos. esta classificao, acrescentou-se tambm a classificao sugerida por Figueiredo e Limongi (apud PRADO, 2004), que, alm de confirmar as classificaes de Rodrigues, amplia o quadro partidrio, acrescentando outros partidos. importante compreender, no entanto, que os partidos polticos brasileiros sofrem de uma descaracterizao ideolgica, ficando difcil identificar uma clara convergncia entre o que dizem os seus estatutos e o que realizam na prtica. Essa situao agrava-se mais nos menores municpios, onde as personalidades locais se impem ao partido, mais ainda do que na poltica nacional. De qualquer forma, os partidos esto dados, o quadro partidrio conhecido e neste universo que temos que nos mover. Assim, adotamos as classificaes dos estudos citados sabendo das dificuldades que elas encerram, como quaisquer outras, diga-se de passagem, considerando o terreno pantanoso que classificar os partidos por critrios ideolgicos no Brasil. O quadro dos municpios selecionados apresenta-se assim:
Tabela 1 - Municpios Selecionados, em Ordem Decrescente dos Valores de PIB PIB 2004 Orientao Municpio Populao Partido Partidria (R$ milho) Camaari So Francisco do Conde Feira de Santana Simes Filho Ilhus Dias Dvila Luis Eduardo Magalhes Itabuna Vitria da Conquista Lauro de Freitas Paulo Afonso Juazeiro Barreiras Alagoinhas Jequi Teixeira de Freitas Itapetinga Porto Seguro Brumado Guanambi 15.892 9.262 2.609 2.170 1.853 1.227 1.107 1.078 1.036 1.025 1.003 950 926 824 638 440 386 370 362 219 197.144 30.069 535.820 107.561 220.932 54.150 22.081 205.070 290.042 146.150 102.689 203.261 138.037 139.818 148.992 121.156 60.722 133.976 64.486 75.572 PT PFL PFL PL PMDB PFL PP PFL PT PT PSB PFL PSDB PT PP PSDC PMDB PL PL PSDB Esquerda Direita Direita Direita Centro Direita Direita Direita Esquerda Esquerda Esquerda Direita Centro Esquerda Direita Centro Centro Direita Direita Centro

Em relao accountability, preciso descrever que dimenses compem este conceito e que sero mensuradas pelo instrumento de coleta de dados. A transparncia, a participao dos representados na definio de polticas pblicas e a prestao de contas dos representantes a estes representados compem a definio de accountability democrtica para este estudo. 7

Estas dimenses tm como base conceitos encontrados em trabalhos anteriores (RUEDIGER, 2003; SILVEIRA e SILVEIRA, 2006; ODONNELL, 1998; EISENBERG, 2006; PINHO, IGLESIAS e SOUZA, 2005; AKUTSU, 2002). Assim, so estas as trs categorias tericas do conceito encontradas nestes autores, apesar de nenhum deles ter sintetizado o conceito de accountability da maneira como este trabalho o faz. O conceito de accountability aponta assim para trs dimenses principais, quais sejam: Transparncia, Participao e Prestao de Contas. Reconhecemos aqui que estas trs dimenses no so independentes, mas interdependentes, visto que, por exemplo, prestar contas uma forma para uma gesto ser transparente, e promover a participao uma forma de incrementar a prestao de contas aos cidados. Porm, a anlise da accountability por estas trs dimenses assim delimitadas amplia o conceito, porquanto conduz a uma anlise mais detalhada e especfica das aes que possam promover a transparncia, a prestao de contas e a participao. Para coleta de dados, foi utilizado um Formulrio de Observao para categorizao das informaes disponveis nos diversos portais web mantidos pelas prefeituras municipais, composto de quatro sees relacionadas s trs dimenses do conceito de accountability. Assim como as trs dimenses da accountability se mostram bastante interligadas, os indicadores do Formulrio de Observao se complementam. Por exemplo, as questes relacionadas transparncia corroboram para o entendimento da promoo da participao, j que cidados participantes devam ser tambm cidados bem informados, e, por outro lado, prestao de contas tambm uma forma de transparncia. A anlise dos portais municipais, entretanto, levou em conta os diversos aspectos de cada dimenso, mensurados atravs dos dados de cada seo do Formulrio de Observao. A metodologia para coleta dos dados que se utilizou aqui foi, seguindo os itens do Formulrio de Observao, visitar os portais web dos municpios e anotar as informaes disponveis, categorizando-as e classificando-as para a anlise dos dados. 6 Anlise dos Portais Municipais Os dados coletados nesta seo foram obtidos com a observao dos portais selecionados no perodo de 01 a 07 de maro de 2007. A anlise dos dados foi dividida duas partes, com o objetivo de avaliar cada item do formulrio em separado e, depois, cada portal individualmente, no conjunto dos indicadores do formulrio. O resultado destas anlises produziu uma classificao dos municpios, segundo as dimenses da accountability observadas em seus portais web. A partir desta classificao, e comparando-a com as informaes sobre PIB, populao e orientaes poltico-ideolgicas dos prefeitos dos municpios, conclui-se esta seo com a descrio das relaes entre estas variveis da pesquisa. 6.1 Anlise dos Dados por indicadores do Formulrio de Anlise A primeira seo do Formulrio de Anlise, a Configurao do Portal, procurou qualificar a facilidade da apresentao das informaes e da navegao pelos cidados no portal dos entes. Os indicadores desta seo foram: mapa do site2, ferramenta de busca interna, informaes jornalsticas sobre a gesto, layout3, condies de acesso aos links4 demandados pelo cidado e existncia de links para todos os setores do governo. Os vinte portais, quando analisados segundo estes indicadores, revelaram similaridade na apresentao das informaes e na disposio dos links para navegao. Algumas ferramentas 8

como mapa do site e ferramenta de busca interna esto praticamente ausentes do conjunto dos portais analisados. Por outro lado, as informaes jornalsticas sobre a gesto so o ponto mais caracterstico dos portais municipais: quase sempre so informes publicitrios sem sentido crtico e com tom de campanha poltica. Alguns deles poderiam ser considerados como instrumentos de divulgao de informaes pblicas, como na publicao de editais ou de resultados finais de seleo pblica. Mas o quadro geral aponta para a utilizao deste meio para a promoo poltica da gesto, mas do que para a transparncia de seus atos. Por conta do destaque que as gestes deram s notas publicitrias citadas, as condies observadas do acesso aos links demandados pelos cidados foram avaliadas como aceitveis ou ruins para a maioria dos portais; apenas um portal, o de Jequi, foi avaliado como excelente, e sete outros como bons. Estes recursos acabam por competir pelo espao de destaque nas pginas do ente, prevalecendo aqueles que a gesto julgou mais importantes. Quanto aos atalhos para as pginas de setores do governo, como as secretarias dos municpios, apenas sete portais fizeram a ligao da pgina principal do portal com as pginas das secretarias e autarquias dos municpios, com o devido destaque na pgina principal. Em resumo, possvel concluir afirmando que os portais em geral no esto bem desenvolvidos, tanto no aspecto tecnolgico, quanto no cuidado que deve ter o gestor em constru-lo para que as informaes fiquem bem disposio dos visitantes que acessam o site. A caracterstica principal dos portais analisados a superficialidade das informaes, caracterizando a maioria dos portais como um mural eletrnico para as gestes municipais, e o item que mais promove este tipo de caracterizao so as notas publicadas pelas secretarias ou assessorias de comunicao, em destaque nos portais para informar os visitantes dos atos do governo que a este interessa publicar. Surpreende o encontrado, j que a tecnologia bem conhecida, est disponvel e no representa um grande custo para os oramentos municipais. A barreira, no caso em apreciao, que essa tecnologia deve ser direcionada para uma aplicao mais poltica. Assim, o no uso da tecnologia parece que no estar relacionado tecnologia em si, mas ao contedo poltico que est associado a ela. A segunda seo do Formulrio de Anlise, os indicadores de Transparncia, buscou analisar as informaes e os tipos de informaes disponibilizados pelos governos, no sentido de dar visibilidade aos seus atos para os cidados. Avaliaram-se trs indicadores: existncia e qualidade de uma seo para a publicizao dos atos do governo, tipo de informaes publicadas sobre o municpio e publicao de notcias de rgos da imprensa local. Quanto seo de atos do governo, a situao encontrada nos portais varia da pior qualificao, pela no existncia desta seo em cinco portais, para a melhor, pela existncia da seo, com destaque no portal e com atualizao regular em trs portais. Quanto publicao de notcias no portal, nenhum portal municipal publicou as notcias dos rgos da imprensa local ou importou estas notcias para sua pgina. O que se observa no conjunto dos portais que as gestes municipais parecem ter mais interesse em manter notas publicitrias espordicas em destaque no portal e redigidas por sua acessria de imprensa, do que manter uma seo que promova sistematicamente a transparncia dos atos de seus governos. Ou seja, no que se refere ao conjunto dos indicadores que compem a publicao espontnea de informaes relevantes e confiveis relacionadas conduo da gesto pblica, h pouca transparncia, e os portais, como observado na seo anterior, se preocupam mais em promover determinados atos da gesto, do que em prover as informaes de maneira mais abrangente. As gestes municipais, com algumas excees, demonstram que vem a Internet como um meio acessrio de comunicao e ainda no fazem uso pleno de suas possibilidades 9

para a comunicao e divulgao de informaes. A terceira seo do Formulrio de Anlise, a Participao e Interao, reunia quatro itens que avaliaram como as gestes utilizam os recursos da Internet na criao de um canal para a discusso das questes pblicas e para a interao dos governos com a sociedade. Os quatro indicadores desta seo so: disponibilizao dos endereos de e-mail dos gestores e dos setores da administrao nas pginas do portal, a existncia e a possibilidade de contato com a ouvidoria do ente atravs do portal, a existncia de um canal para a discusso de polticas pblicas e a indicao de resposta s discusses e demandas dos cidados nos portais. Para estes indicadores, os portais dos municpios baianos obtiveram avaliao bastante negativa, como, por exemplo, na disponibilizao dos endereos de e-mail. Mesmo sendo um recurso totalmente vivel do ponto de vista tecnolgico para quem j dispe de um portal web, apenas 30% dos portais disponibilizaram os endereos eletrnicos de seus departamentos e/ou gestores, e 60% dos portais ou disponibilizaram formulrios Fale Conosco, ou simplesmente omitiram este meio eletrnico de comunicao. O percentual dos municipais com os contatos da ouvidoria disponibilizados em seus portais destaca-se tambm negativamente, especial quando se compara as faixas de populao destes municpios, com os municpios brasileiros de mesma faixa populacional, mas com uma mdia bem maior de existncia deste item, como se v na tabela abaixo. Por exemplo, para municpios com populaes entre 100.001 a 500.000 habitantes, a mdia brasileira de 50,23% dos portais municipais com este recurso (BRASIL, 2006), contra 15,38% dos portais deste estudo, para municpios na mesma faixa populacional. Em resumo, no h sinais de promoo da participao ou da interao entre governantes e governados nos portais web dos municpios estudados. Ainda que os recursos estejam disposio dos gestores para serem implementados, nenhum deles optou por criar qualquer canal de abertura de discusso com os muncipes pela Internet. Confirmando e corroborando o que disseram Pinho, Souza e Iglesias (2005, p. 16), no se localizou nos portais web um [...] dilogo aberto com o pblico, nem qualquer sinal de [...] mobilizao dos cidados, de onde tambm se conclui, para estes casos, que [...] estamos longe de uma verdadeira revoluo cultural ou uma mutao de grande amplitude na realidade poltica brasileira. A quarta e ltima seo do Formulrio de Anlise, a Prestao de Contas, foi composta de trs indicadores: a publicao nos portais de cronogramas e acompanhamentos das polticas pblicas em andamento, a possibilidade de acompanhamento da execuo destas polticas e as informaes sobre o resultado das discusses sobre polticas pblicas, inclusive das decises tomadas em decorrncia destas discusses. Para o primeiro indicador, apenas trs portais disponibilizavam informaes que possibilitavam o acompanhamento dos cronogramas das polticas pblicas dos municpios. Mas no segundo indicador, nem estes portais puderam corresponder s expectativas de se encontrar um meio para que o cidado pudesse acompanhar e fiscalizar a execuo destas polticas, dando a ele a possibilidade de compreender o que o ente est fazendo e em que fase da execuo esta ao se encontra. Quanto s respostas s discusses para deliberao de polticas pblicas, com exceo de um nico portal, nem mesmo as gestes que promovem o oramento participativo disponibilizaram este recurso. Portanto, apenas alguns portais desenvolveram algumas aes relacionadas prestao de contas. Destacam-se os portais dos municpios que disponibilizaram informaes sobre o 10

andamento das obras do governo, ainda que sem a disponibilizao do cronograma para acompanhamento, mas j permitindo certa fiscalizao e controle por parte dos muncipes, indicando que j existe algum grau de satisfao e de resposta sociedade. No entanto, fora essas tmidas excees, o que se nota a no utilizao, a no recorrncia aos recursos digitais pela maioria dos portais municipais analisados para construir uma administrao mais interativa, inclusive se beneficiando de supostas contribuies da sociedade, mais gil e mais transparente. 6.2 Anlise dos Dados por portal Na segunda etapa da anlise dos dados, foram sintetizados os indicadores do Formulrio de Observao para cada portal municipal, conforme as dimenses do conceito de accountability identificadas em suas pginas web. Ainda que algumas gestes tenham desenvolvido de forma diferenciada a transparncia ou a prestao de contas em seus portais e ainda que se possa considerar que alguns portais o tenham feito de maneira mais completa que outros, optou-se por sintetizar as anlises dos indicadores para cada portal, classificando os portais como se v na tabela abaixo.
Tabela 2 Classificao dos Portais segundo Dimenses Observadas de Accountability Prestao de Participao e Portais Transparncia Contas Interao Camaari, Dias Dvila, Feira de Santana, Simes Filho, Jequi e Lauro de Freitas

Sim

Sim

No

Alagoinhas, Brumado, Guanambi, Itabuna, Paulo Afonso e Vitria da Conquista Barreiras, Ilhus, Itapetinga, Juazeiro, Luis Eduardo Magalhes, Porto Seguro, So Francisco do Conde e Teixeira de Freitas

Sim

No

No

No

No

No

Construo do autor.

Como se observa na tabela, nenhum portal promove todas as trs dimenses da accountability descritas neste estudo, j que nenhum deles demonstrou promover participao e interao de maneira satisfatria, enquanto que 40% dos portais analisados podem ser considerados como simples murais eletrnicos, j que no desenvolvem satisfatoriamente sequer uma das dimenses do conceito. Assim, no est presente nos portais web dos municpios baianos recurso algum que promova a [...] elaborao dos problemas da cidade pelos prprios cidados, ou que viabilize a [...] participao nas deliberaes ou a efetiva [...] transparncia das polticas pblicas e sua avaliao pelos cidados (LVY, 1999, p. 186). Alm disto, a maioria deles o que Pierre Lvy chama de caricaturas da democracia eletrnica, promovendo no muito mais do que a difuso de propagandas governamentais (Idem). 6.3 Comparao das variveis do estudo com a accountability observada nos portais 11

Ao se comparar os resultados da classificao dos portais da Tabela 2 com os valores de PIB, de populao e da orientao poltico-ideolgica dos partidos dos gestores municipais, obtmse a Tabela 3. O que se pode perceber nas informaes desta tabela que, para a realidade dos municpios baianos, pouca relao h entre a capacidade financeira dos municpios e o estgio de desenvolvimento de seus portais para a promoo da accountability. Enquanto o municpio de Jequi, com PIB de 638 milhes, desenvolve duas dimenses da accountability, So Francisco do Conde, com PIB de 9.262 milhes, no desenvolve sequer transparncia em seu portal. Os valores dos PIB dos municpios que desenvolvem as duas dimenses do conceito de accountability observadas neste estudo demonstram esta fraca relao entre as dimenses. Apesar de demandar recursos financeiros, humanos e tecnolgicos, os portais web ideais no sentido da promoo da accountability parecem depender mais de outros fatores que no a disponibilidade de recursos para investimento nestes projetos.
Tabela 3 - Municpios segundo orientao partidria e dimenses da accountability observada em seus portais Dimenses Observadas da PIB 2004 Orientao Populao Municpio (R$ Milhes) Accountability Partidria Transparncia e Prestao de Camaari 15.892 197.144 Contas Transparncia e Prestao de Lauro de Freitas 1.025 146.150 Contas Esquerda Vitria da Conquista 1.036 290.042 Transparncia Paulo Afonso 1.003 102.689 Transparncia Alagoinhas 824 139.818 Transparncia Transparncia e Prestao de Feira de Santana 2.609 535.820 Contas Transparncia e Prestao de Simes Filho 2.170 107.561 Contas Transparncia e Prestao de Dias Dvila 1.227 54.150 Contas Transparncia e Prestao de Jequi 638 148.992 Direita Contas Itabuna 1.078 205.070 Transparncia Brumado 362 64.486 Transparncia So Francisco do Conde 9.262 30.069 Nenhuma Luis Eduardo Magalhes 1.107 22.081 Nenhuma Juazeiro 950 203.261 Nenhuma Porto Seguro 370 133.976 Nenhuma Guanambi 219 75.572 Transparncia Ilhus 1.853 220.932 Nenhuma Centro Barreiras 926 138.037 Nenhuma Teixeira de Freitas 440 121.156 Nenhuma Itapetinga 386 60.722 Nenhuma Construo do autor.

Quando se observa tambm os valores das populaes dos municpios selecionados, percebese que no h tambm relao entre estes valores e as dimenses da accountability observadas nos portais. Por exemplo, enquanto Juazeiro e Ilhus, com populaes em torno de 200 mil habitantes, no desenvolvem qualquer dimenso da accountability, Dias Dvila, com apenas 54 mil habitantes, obteve a melhor classificao deste estudo, tendo promovido muito bem duas dimenses do conceito. A cultura poltica de cidades com maiores populaes, que poderia se refletir em um comportamento poltico mais democrtico por parte das gestes destes municpios, no parece influenci-las a criar melhores portais web do ponto de vista da 12

promoo da accountability. Municpios com maiores populaes tm tambm maiores faixas desta populao com acesso Internet (BRASIL, 2006a) e isto poderia significa maiores presses junto ao poder pblico para a disponibilizao de informaes e servios em seus portais. Mas, neste estudo, isto no pde ser observado como resultado objetivo para o conjunto de municpios selecionados. Porm, ao observar a disposio dos municpios segundo sua orientao poltico-ideolgica, v-se que os portais dos municpios geridos por partidos de esquerda foram melhor avaliados que os outros dois grupos. Nos partidos de direita, a situao encontra-se equilibrada, com 40% da seleo no grupo melhor avaliado (duas dimenses observadas), 40% no grupo pior avaliado (nenhuma dimenso observada) e 20% dos outros portais no grupo intermedirio (desenvolvendo apenas uma dimenso do conceito). Mas, se por um lado, nenhum portal de municpio gerido por partidos de esquerda deixou de apresentar alguma ao accountable, por outro, 80% dos portais geridos por partidos de centro no desenvolveram qualquer dimenso da accountability. Em resumo, o quadro que ilustra a promoo da accountability mostra-se diferenciado, como observado na tabela acima, em relao s diferentes orientaes poltico-ideolgicas dos partidos dos gestores municipais, no que se refere ao uso dos recursos computacionais para a promoo da accountability atravs dos portais municipais, o que pode explicar parcialmente as escolhas que os gestores esto fazendo ao investir ou no em portais web mais democrticos. Esta concluso corrobora o estudo de Prado (2004), quando identifica uma correlao entre a promoo da transparncia de portais web governamentais e as orientaes poltico-ideolgicas dos partidos dos gestores. 7 Concluses A anlise precedente dos dados coletados nos portais web dos municpios buscou atingir o objetivo deste trabalho, que foi o de verificar se os municpios baianos esto ou no incrementando a accountability atravs da Internet, considerando o contexto social, econmico e poltico destes municpios, traduzidos aqui pelos valores de PIB, populao e orientaes poltico-ideolgicas dos partidos de seus gestores, e a identificao de uma presena ainda relevante de estruturas patrimonialistas no estado da Bahia. Ao relacionar as dimenses de accountability promovidas pelos diferentes portais municipais, e considerando os pressupostos desta pesquisa, possvel concluir que os municpios baianos no promovem adequadamente accountability em seus portais web. Mesmo os portais melhor implementados no promovem a participao e interao entre os governantes e os governados, aes estas necessrias para se compreender um fortalecimento da democracia pelo conceito da accountability. Na relao entre o tamanho das populaes dos municpios e a accountability observada em seus portais, surpreendente o fato de no haver relao entre os diferentes nveis de transparncia e prestao de contas com os diferentes tamanhos de municpios, especialmente quando se observa que h esta relao para o conjunto dos municpios brasileiros. Tambm a ausncia de relao entre os diferentes valores de PIB dos municpios e os nveis de accountability de seus portais no confirma o pressuposto de outros estudos de que governos com maiores recursos financeiros teriam assim maiores condies de implementar melhores portais web e, atravs deles, de poder incrementar a accountability de suas gestes. Para os vinte casos aqui selecionados, as concluses apontam em outro sentido. 13

Alm disto, ainda h muitas limitaes promoo da democracia na Bahia por meio eletrnico, demonstradas pelo fato de os portais web serem projetos viveis e possveis ao conjunto de municpios selecionados, mas, apesar das possibilidades que estavam acessveis a estes municpios, apenas uma pequena minoria deles desenvolveu aes accountables. Como no se constatou a relao entre maiores recursos financeiros disponveis aos municpios e os nveis de accountability observados em seus portais, pde se concluir pela existncia da relao entre as orientaes poltico-ideolgicas e estes nveis observados. Esta concluso vai ao encontro do exposto no citado trabalho de Otvio Prado, que demonstrou no haver relao entre os recursos financeiros disponveis aos municpios analisados em seu estudo e os nveis de transparncia observados em seus portais governamentais. O autor porm relacionou estes nveis de transparncia s orientaes poltico-ideolgicas dos partidos dos prefeitos, e concluiu no mesmo sentido, afirmando que estas orientaes polticas influem mais decisivamente na promoo da transparncia do que a capacidade econmica dos municpios ou do que seu desenvolvimento humano. Levando-se em conta o histrico patrimonialista do estado, conclui-se que as limitaes para a promoo da accountability por estes municpios atravs de seus portais se mostram basicamente polticas. A concretizao das possibilidades democrticas da Internet depende no s da existncia de uma demanda por parte da sociedade civil de participao, mas tambm, ou poderamos acrescentar, principalmente da prioridade que os tomadores de deciso devem dar na utilizao destes recursos para a promoo da democracia. Assim, os gestores pblicos tm definido o nvel de transparncia e accountability que querem promover em seus portais, no por estarem limitados pela indisponibilidade de recursos financeiros ou outro aspecto analisado neste estudo. Os motivos destas escolhas devem estar relacionados cultura patrimonialista e s orientaes poltico-ideolgicas destes gestores. Trata-se mais de deciso poltica a implantao de portais web avanados do que da falta de recursos financeiros, e, diante das concluses anteriores, possvel se atribuir cultura poltica patrimonialista dos gestores o fato de no haver muita promoo da accountability nos portais web dos municpios. As condies deste estudo apontaram que, ao se avanar as anlises sobre portais para municpios do interior, observou-se que possvel encontrar muito pouco em termos de accountability, porm muitos indcios apontam para o patrimonialismo. Assim como exposto pelos estudos citados no quadro terico, dadas as possibilidades j criadas pelas novas tecnologias, os governos municipais baianos no acompanharam a velocidade das mudanas da Sociedade da Informao, implementando timidamente portais pouco democrticos, do ponto de vista da accountability. Portanto, corroborando o que h mais de dez anos atrs j havia observado Krishan Kumar, a Sociedade da Informao no evolui de maneira isenta, mas compreende contextos sociais, econmicos e polticos especialmente estes ltimos. Em sociedades cujo contexto poltico seja semelhante ao baiano e, em certa medida, ao brasileiro, o comportamento dos gestores municipais confirma e refora padres existentes de patrimonialismo e cultura poltica no participativa. Apesar dos esforos observados de alguns municpios que caminham noutro sentido, accountability promovida atravs da Internet, enquanto prtica poltica consolidada para o fortalecimento da democracia, ainda uma realidade distante dos municpios baianos.

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