Conselhos de educao: a gesto dos sistemas1

Os conselhos de educao situam-se como rgos de deliberao coletiva na estrutura de gesto dos sistemas de ensino. Na verdade, eles precederam organizao dos sistemas de ensino como concebidos hoje. Novamente vamos comear explicitando conceitos. Carlos R. J. Cury procura explicitar o conceito de conselho a partir da origem etimolgica do termo, acrescida da conotao histrica:
Conselho vem do latim Consilium. Por sua vez, consilium provm do verbo consulo/consulere, significando tanto ouvir algum quanto submeter algo a uma deliberao de algum, aps uma ponderao refletida, prudente e de bom-senso. Trata-se, pois, de um verbo cujos significados postulam a via de mo dupla: ouvir e ser ouvido. Obviamente a recproca audio se compe com o ver e ser visto e, assim sendo, quando um Conselho participa dos destinos de uma sociedade ou de partes destes, o prprio verbo consulere j contm um princpio de publicidade (CURY, 2000, p. 47).

Um conselho constitui uma assemblia de pessoas, de natureza pblica, para aconselhar, dar parecer, deliberar sobre questes de interesse pblico, em sentido amplo ou restrito. Como vimos, desde suas origens mais remotas, os conselhos, sejam eles colegiados de ancios, de notveis ou de representao popular, constituam formas de deliberao coletiva, representando a pluralidade das vozes do grupo social, inicialmente por meio de assemblias legitimadas pela tradio e costumes e, mais adiante, por normas escritas sobre os assuntos de interesse do Estado. Alguns princpios, fundamentais ao funcionamento dos conselhos, que analisaremos mais detalhadamente adiante, estavam presentes desde suas origens: o carter pblico, a voz plural representativa da comunidade, a deliberao coletiva, a defesa dos interesses da cidadania e o sentido do pertencimento. Poderamos ento dizer, desde j, que um conselho de educao um colegiado de educadores (cnsules ou magistrados no sentido de que so representantes, defensores da cidadania educacional, dotados de poder de deliberao para tal), que fala publicamente ao governo em nome da sociedade, por meio de pareceres ou decises, em defesa dos direitos educacionais da cidadania, fundados em ponderao refletida, prudente e de bom-senso. Colegiado2 tem o sentido do exerccio do poder por um coletivo, por meio de deliberao plural, em reunio de pessoas com o mesmo grau de poder. O termo, que deriva de colgio, vem sempre associado ao funcionamento dos conselhos, uma vez que estes s assumem poder, s podem deliberar, no coletivo dos colegas, dotados da mesma dignidade, com o mesmo poder, independentemente das categorias que representam. O termo colegiado usado genericamente para caracterizar a ao dos conselhos, mas assume especificidade prpria nas instituies de ensino, uma vez que, na sua origem, eram constitudos somente por colegas (professores), que se congregavam (congregaes) para deliberar sobre os assuntos de natureza institucional.
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Texto extrado do Caderno: MINISTRIO DA EDUCAO E CULTURA. Secretaria da Educao Bsica. Conselhos Escolares: uma estratgia de gesto democrtica da escola pblica. Braslia : DF, 2004. p. 3540. 2 O termo colegiado, que deriva de colgio, vem sempre associado ao funcionamento dos conselhos, uma vez que estes s assumem poder, s podem deliberar, no coletivo dos colegas, dotados da mesma dignidade, com o mesmo poder, independentemente das categorias que representam.

Os conselhos de educao inserem-se na estrutura dos sistemas de ensino como mecanismos de gesto colegiada, para tornar presente a expresso da vontade da sociedade na formulao das polticas e das normas educacionais e nas decises dos dirigentes. Os conselhos, embora integrantes da estrutura de gesto dos sistemas de ensino, no falam pelo governo, mas falam ao governo, em nome da sociedade, uma vez que sua natureza de rgos de Estado. O Estado a institucionalidade permanente da sociedade, enquanto os governos so transitrios. Assim, os conselhos, como rgos de Estado, tm um duplo desafio: primeiro, garantir a permanncia da institucionalidade e da continuidade das polticas educacionais e, segundo, agir como instituintes das vontades da sociedade que representam. Para isto, foram criados como fruns da vontade plural da sociedade, para situar estrategicamente a formulao de normas e polticas educacionais alm da transitoriedade dos mandatos executivos, evitando os riscos de eventuais intempries, em face da transitoriedade das vontades singulares dos governos. para os Conselhos, na gesto da educao, cumprirem esta funo que a tradio instituiu fixar mandatos alternados para os conselheiros, de forma que parte deles, ao menos, no seja coincidente com os de um determinado governo. Torna-se necessrio, ainda, diante de freqentes confuses, oferecer alguns esclarecimentos sobre a natureza das funes dos conselhos. verdade que cada conselho assume feies e atribuies prprias. Em geral, as normas sobre conselhos referem-se a funes deliberativa, consultiva, normativa, mediadora, mobilizadora, fiscal, recursal e outras. Na verdade, na condio de rgos colegiados, os conselhos sempre deliberam, ora como deciso com eficcia administrativa, quando definem normas ou determinam aes na sua esfera de competncia, ora como simples .aconselhamento, quando oferecem uma orientao. As funes denominadas como normativa, recursal e outras tm carter deliberativo ou consultivo, de acordo com o grau de autonomia e as competncias que a lei confere ao conselho, e sempre estabelecem uma mediao entre o governo e a sociedade. Em instncia final, as decises do conselho, a no ser nos casos em que este assume funes tambm executivas, o que no da sua natureza, dependem, para serem objetivadas em ao, do ato administrativo da homologao pelo Executivo. Para maior clareza didtica, com base na anlise das normas correntes dos conselhos de educao, este documento estabelece a diviso das competncias dos conselhos em quatro principais: deliberativa, consultiva, fiscal e mobilizadora. A funo deliberativa assim entendida quando a lei atribui ao conselho competncia especfica para decidir, em instncia final, sobre determinadas questes. No caso, compete ao conselho deliberar e encaminhar ao Executivo, para que execute a ao por meio de ato administrativo. A definio de normas funo essencialmente deliberativa. A funo recursal, tambm, tem sempre um carter deliberativo, uma vez que requer do conselho competncia para deliberar, em grau de recurso, sobre decises de instncias precedentes. S faz sentido a competncia recursal quando vem revestida de poder de mudar, ou confirmar, a deciso anterior. A funo consultiva tem um carter de assessoramento e exercida por meio de pareceres, aprovados pelo colegiado, respondendo a consultas do governo ou da sociedade, interpretando a legislao ou propondo medidas e normas para o aperfeioamento do ensino. Cabe ao Executivo aceitar e dar eficcia administrativa, ou no, orientao contida no parecer do conselho.

A funo fiscal ocorre quando o conselho revestido de competncia legal para fiscalizar o cumprimento de normas e a legalidade ou legitimidade de aes, aprov-las ou determinar providncias para sua alterao. Para a eficcia desta funo, necessrio que o conselho tenha poder deliberativo, acompanhado de poder de polcia. Embora mais rara nos conselhos tradicionais de educao, esta funo atribuda cada vez mais fortemente aos conselhos de gesto de polticas pblicas, nas instituies pblicas e na execuo de programas governamentais. A funo mobilizadora a que situa o conselho em uma ao efetiva de mediao entre o governo e a sociedade, estimulando e desencadeando estratgias de participao e de efetivao do compromisso de todos com a promoo dos direitos educacionais da cidadania, ou seja: da qualidade da educao.

No incio da efetiva implantao dos sistemas de ensino e seus conselhos de educao, criados pela LDB de 1960, o conselheiro Vasconcellos (1963), do Conselho Federal de Educao, chamava a ateno para a dualidade de atribuies entre os conselhos e a esfera executiva na estrutura dos sistemas de ensino:
o que, no entanto, parece fluir naturalmente de toda a sistemtica da LDB a dualidade dos rgos, um de natureza normativa, outro administrativo e de execuo, independentes na esfera de sua competncia expressa, harmoniosamente articulados nas questes que envolvam aspectos tcnicos e administrativos.

Na verdade, a histria registra que a relao entre os conselhos e as instncias executivas do Ministrio e das Secretarias de Educao no foi to harmoniosa, mas carregada de tenses e conflitos, de cooperao e resignao, de ampliao e de estreitamento da autonomia dos conselhos, com rupturas e retomadas. Essas tenses permanecem presentes e se situam na raiz da concepo e do exerccio do poder na gesto do pblico. Adiante voltaremos ao assunto. Cabe ressaltar e enfatizar, finalmente, que os conselhos, na sua funo deliberativa, no legislam, nem atribuem deveres ao Poder Executivo unilateralmente, a no ser aqueles reconhecidos publicamente por ele por meio do ato da homologao. Definem normas, interpretando e regulamentando a aplicao da lei, no mbito da administrao pblica3. A ao deliberativa do conselho, mesmo quando trata da instituio de normas, no se constitui em poder de legislar, sequer de forma complementar, o que competncia exclusiva do Poder Legislativo. No entanto, o conselho pode, de acordo com as circunstncias, colaborar com o Legislativo, oferecendo subsdios que contribuam para a elaborao ou alterao das leis. As leis emanadas do Legislativo estabelecem direitos, obrigaes e objetivos sociais. O que o conselho faz definir, baseado em princpios pedaggicos, normas, processos e aes, visando obteno dos objetivos contidos nas leis. Assim, o Conselho Nacional de Educao (que no se confunde com o Sistema Federal), para a efetivao dos objetivos da LDB e das leis federais complementares, define normas e processos pedaggicos gerais de mbito nacional, indispensveis preservao da unidade nacional. Os conselhos estaduais e municipais definem normas e aes complementares no mbito de sua esfera de ao.

O que o conselho faz definir, baseado em princpios pedaggicos, normas, processos e aes, visando obteno dos objetivos contidos nas leis.

Referncias BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de poltica. Traduo Carmen C. Varriale et al. Coordenao de traduo Joo Ferreira. Braslia, DF: Editora Universidade de Brasilia, 1991, vol. 1. CRDOVA, Rogrio de A. Educao brasileira: processos e trabalho. Braslia: PIE/UnB/FE, 2003. Mdulo V, v. 1. CURY, Carlos R. Jamil. Os conselhos de educao e a gesto dos sistemas. In: FERREIRA, N. S. C.; AGUIAR, M. A. (orgs.). Gesto da educao: impasses, perspectivas e compromissos. So Paulo: Cortez, 2000. GOMES, A. C. Cndido. Conselhos de educao: luzes e sombras. Revista de Educao AEC, Braslia, v. 32, n. 129, p. 86-98, out./dez. 2003. GUARINELLO, Norberto L. Cidades-estado na antigidade clssica. In: PINSKY, Jaime; PINSKY, Carla Bassanezi (orgs.). Histria da cidadania. So Paulo: Contexto, 2003. MARQUES, M. Osrio. Os paradigmas da educao. RBEP, Braslia: MEC/INEP, v. 73, n. 175, p. 547-565, set./dez. 1992. MENDONA, Erasto F. A regra e o jogo: democracia e patrimonialismo na educao brasileira. Campinas: Lapplane, 2000. PARO, Victor. Por dentro da escola pblica. So Paulo: Xam, 1996. SUCUPIRA, Newton Lins B. Relaes entre o conselho federal de educao e os conselhos estaduais. Documenta, Rio de Janeiro, n. 21, v. 2, dez. 1963. VASCONCELLOS, Pe. Jos de. A lei de diretrizes e bases e as esferas de competncia: federais, estaduais e municipais. Revista Documenta, Rio de Janeiro, n. 20, nov. 1963.