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Institucionalidad Pblica para las

polticas destinadas a la infancia: un


debate abierto Segunda parte.

Diplomado Niez y Polticas Pblicas 2011


UNIVERSIDAD DE CHILE
JORGE MARTINEZ MUOZ

TRAYECTORIAS HACIA UNA


INSTITUCIONALIDAD DE
INFANCIA Y
ADOLESCENCIA

En el ao 2001 la Comisin de Modernizacin del Estado, a


Contextualizacin
travs del grupo de Trabajo especfico, desarrolla la

propuesta Institucionalidad Pblica para la Infancia y


Adolescencia, que seala la divisin de Sename, en dos
servicios especializados.

En ao 2001, la reforma institucional interna de Sename


concretiza
una
oferta
tcnica
administrativa
especializada destinada, por un lado, a las materias
vinculadas con los adolescentes que han cometido
infraccin a la ley, y por otro, a las materias de promocin
y proteccin de derechos de nios, nias y adolescentes
que han sido vctimas de vulneracin de sus derechos.

El ao 2002 mediante el Decreto Supremo N 114 se crea


el Consejo de Ministros por la Infancia y la Adolescencia,
supuestamente
el
primer
paso
hacia
la
nueva
institucionalidad. Desde dicho Consejo se monitoreara la
Poltica Nacional para la dcada.
Esta instancia, slo tuvo un nivel de funcionamiento el
primer ao, posteriormente se diluira su actuacin,
aunque, hasta el presente mantiene legalmente su
existencia.

En el mbito legislativo se implementan: Ley de


Tribunales de Familia, Ley de Subvenciones de Sename,
Ley de Adopcin, Ley Adecuatoria N 19.806 de ao
2002, que modifica la Ley de Menores, todo esto con los
consecuentes cambios.
Propuesta del Consejo Asesor Presidencial para la
Reforma de las Polticas de Infancia, de octubre del
2006.
Se propone la creacin de un sistema de proteccin social
de la infancia, focalizada en los primeros aos de vida.
Se propone nuevos roles para MIDEPLAN, no
plantendose an el traspaso a este Ministerio del rea
de las
proteccin.
campo
de lo(el ao
no
Desde
propuestas Aparece
del ConsejoelAsesor
Presidencial
2006)
para la reforma
las polticas
de del
infancia,
se daa
judicializado
que sdedeberan
pasar
SENAME
prioridad
al (refiere
sistema ade
proteccinGeneral
social para
la primera
MIDEPLAN
Prevencin
y OPDs).
infancia. Nace el Chile Crece Contigo (Ley mediante).

No obstante, la existencia de un sistema local de proteccin,


como primera lnea de intervencin ha seguido pendiente,

Acuerdo Poltico Legislativo en materia de


Seguridad Pblica.
En el mes de noviembre de 2007, se establece un
acuerdo de nueve puntos entre representantes de los
partidos polticos con representacin parlamentaria,
parlamentarios y altas autoridades de gobierno
destinados a fortalecer el trabajo de Seguridad
Pblica. En el punto octavo del acuerdo se seala que
se dar una nueva institucionalidad al SENAME,
teniendo como plazo de envo al Congreso de una
nueva normativa legal en junio del 2008.
Protocolo
No
parece un dato
menor
el que, la institucionalidad
infancia,
se entienda
que
acompaa
el despachodedel
proyecto
de
vinculada a un acuerdo al mayor nivel poltico posible en nuestra sociedad,
Ley
de Presupuestos del Sector Pblico para el ao
pero vinculada a los temas de Seguridad Pblica.
2008.
Se seala que durante el ao 2008 se desarrollar un plan y un
cronograma de implementacin de rediseo del Programa de
Administracin Directa del SENAME, de acuerdo a las
recomendaciones de la evaluacin de dicho Programa,
efectuado en el marco del programa de evaluacin de la

Propuesta trabajada en SENAME y entregada


en septiembre 2008 (como primera parte de la
propuesta de rediseo).
En el sett de documentos se diagnstica la situacin y se
propone la divisin de SENAME en tres nuevos
Servicios. Al mismo tiempo, se hace una propuesta de
orgnica de los mismos, estructura de perfiles, Manual
de transferencia de facultades, una propuesta sobre
adopcin, una propuesta sobre modificaciones jurdicas
y un primer costeo del proceso.

Propuesta trabajada entre SENAME y


Ministerio de Justicia, durante el 2009 y
entregada en diciembre de ese ao a la
DIPRES.
El sett de documentos contiene proyeccin de demanda
en todas las reas, estudio de personal y costos,
estudio
sobre
infraestructura
y
requerimientos

REFERENCIAS INTERNACIONALES

REFERENCIAS INTERNACIONALES
Mxico
Divide la institucionalidad en dos REAS; el Sistema Nacional para
el Desarrollo Integral de la Familia, dependiente de la Presidencia
(y dentro del Presupuesto de Salud), orientado a proteccin y la
Secretara de Seguridad Pblica, orientada a adolescentes
infractores.
Brasil
Existe una institucionalidad colegiada; Consejo Nacional de los
Derechos del Nio y del Adolescente, presidido por el Ministerio de
Justicia y con instancias Municipales llamadas Consejos Tutelares,
que son la base del sistema de proteccin. No obstante, para
infractores existen los Consejo de Menores dependientes de la
Seguridad Pblica, que se hacen cargo del tema a nivel Estadual (o
Provincial).
Francia
En este pas la institucionalidad est claramente dividida: los
Consejos Generales Departamentales se hacen cargo de la
Proteccin y Prevencin Especializada, los Municipios de la
Proteccin General y el Ministerio de Justicia de los Infractores de
Ley (en todo caso operan diversos mecanismos de coordinacin a
nivel de los Consejos Generales Departamentales y ciertas medidas
son tambin ejecutadas por ellos). Todo el sistema de proteccin y
de infractores est en proceso de revisin y cambio.

REFERENCIAS INTERNACIONALES
El Pas Vasco
Esta comunidad autnoma, tiene una institucionalidad
dividida: las Diputaciones Forales (gobiernos Provinciales
electos), asumen el sistema de Proteccin Especializada, los
Municipios la Proteccin General y el Departamento de
Justicia, Empleo y Seguridad Social a los infractores de Ley
(correlato de un Ministerio de Justicia en el Pas Vasco, pero
que, en este tema opera desde una estructura relativa a los
Derechos Humanos).
Catalua
La
proteccin
Especializada
es
responsabilidad
Departamento de Accin Social del Gobierno Cataln.

del

Los infractores de Ley estn bajo la responsabilidad del


Departamento de Justicia del Gobierno.
Existe,
particularmente
con
Infractores,
una
importante operada desde el Gobierno directamente.

accin

Alemania
El sistema alemn contempla en el BGB
(Cdigo Civil), un sistema de medidas de
carcter civil para proteger el inters del
nio.
Slo si no aparecen las personas fsicas
llamadas a ejercer esas funciones de
defensa, representacin o proteccin en
general del nio, procede la actuacin de la
autoridad administrativa: la Oficina de
Proteccin de Menores, regulada por la Ley
Social (SGB). En paralelo esta la justicia de
Familia.
El sistema alemn tiene institucionalizado un
Servicio de Ayuda a la Juventud, que opera
descentralizadamente a nivel Nacional,
Estatal y comunal (su base es el Municipio
donde se dividen los servicios de proteccin
y de infractores).
A la vez, el Ministerio de Justicia ejerce una

Blgica
Sistema
de
proteccin
y
Justicia
juvenil,
descentralizado en las comunidades lingisticas.
En los Ministerios sociales de las Comunidades existe
una Direccin General de Ayuda a la Juventud, que
coordina todo el sistema.
Se constituye un Servicio de Ayuda a la Juventud, y un
Servicio
de
Proteccin
Judicial.
Al
mismo
las
Instituciones
Pblicas
de
Proteccin
dirigen
directamente los centros cerrados. Medio Libre, es
operado por Privados.
El Servicio de Ayuda se constituye en los territorios,
dirigido por un Consejero quien opera como autoridad
de proteccin especial (autoridad administrativa, lo
que le permite estar a un mismo nivel con los jueces).
A la vez, el Servicio de Justicia opera en similares
territorios, dirigidos por un Director, quin siendo
autnomo, tienen menor rango jerrquico que el

MODELANDO
1.

Todos los sistemas institucionales presentados, ponen la


centralidad en lo proteccional. En algunos casos, la
subordinacin de lo Infraccional es explicita.

2. Casi todos los sistemas institucionales presentados,


combinan fuertemente la accin pblica, con la accin de
organismos sin fines de lucro. Catalua, est ms centrada
en la accin pblica y en parte Mxico.
3.
El pas Vasco aparece como la experiencia que ms
fuertemente externaliza la accin pblica hacia privados,
incluso en los sistemas cerrados para infractores.
4. En el campo infraccional, todos los otros casos dejan los
sistemas cerrados, bajo control fuerte de lo pblico. Aunque
algunos, con incorporacin de iniciativas de privados hacia
el interior (Alemania, fuertemente en capacitacin laboral,
por ejemplo).
5.
Todos los casos, generan sistemas institucionales
descentralizados. Muy radicales en los casos de Brasil
(Consejos Tutelares Municipales),
Espaa (comunidades
Autnomas) y Blgica (comunidades lingisticas).

MODELANDO
6.

La separacin de lo Proteccional respecto de lo


Infraccional, encuentra en las experiencias de Blgica y
en parte de Alemania, una menor radicalidad. Mientras
que, en Catalua, el Pas Vasco, Mxico o Francia, esta
separacin es ms explcita, no obstante, igual se dan
fuertes articulaciones con lo proteccional (un dato
bsico, es como en Francia o, en el Pas Vasco, las
mismas ONG, que trabajan con Infractores, trabajan con
Proteccin).

7. Una parte de las experiencias, conforman una suerte de


institucionalidad colegiada, con una secretara: Mxico,
Brasil, de la cual emanan programas y servicios.
8.

La mayora, estructura un sistema no colegiado, sino


servicios especializados.

9.

En Blgica y CAPV, las distinciones de la Proteccin,


estn institucionalmente marcadas.
Por otro lado,
Alemania posee una suerte de SUPER Servicio, que hace
de todo.

PROPUESTAS AL 2009
(desde las exposiciones de
las
instituciones
en
Seminarios
realizados
el
segundo semestre del 2009)

MINISTERIO DE JUSTICIA 2009

Se propuso para mayo 2009, presentacin de un


Anteproyecto
de
Ley
para
una
Nueva
Institucionalidad para la Infancia y Adolescencia

Previo: Informe Tcnico de Costos, que debe ser


presentado por el Ministerio de Justicia a la
Direccin de Presupuestos del Ministerio de
Hacienda (se debe adjuntar a su vez el
Anteproyecto de Ley).

Para ello es central tener:

Proyeccin de Demanda usuarios en las tres


reas relevantes; Proteccin de Derechos,
Responsabilidad Penal Adolescentes y Adopcin.

Anlisis Recursos Humanos, de acuerdo a


estructura organizacional propuesta.

Propuesta

Requerimientos

de

Nuevas

Creacin de dos nuevas instituciones, ambas


dependientes del Ministerio de Justicia; Servicio
Nacional de Derechos de Nios, Nias y Adolescentes, y
Servicio Nacional de Responsabilidad Penal Adolescente.

El Servicio Nacional de Derechos incorpora


Adopcin.

Fortalecimiento de la estructura regional.

Creacin de la figura del Subdirector


Nacional, y Subdirector Ejecutivo Regional.

Ejecutivo

Creacin del Consejo de Licitaciones a nivel


nacional, y Comits de Adjudicacin Regionales.

Creacin de un Consejo de Adopcin.

Se mantiene el Consejo Consultivo, pero se cambian


sus atribuciones y composicin.

Creacin de estructuras organizacionales a nivel


regional considerando tres dimensiones;
Regiones Grandes.

MIDEPLAN 2009
Respecto de los cambios institucionales, cabe el desarrollo de
respuestas a las preguntas iniciales:
Cules son los fundamentos para el cambio institucional del
SENAME?.
Para algunos las respuestas pueden resultar evidentes, pero
discutir un diagnstico contribuye de manera sustantiva a
la definicin de los cambios a impulsar.

Cules son los propsitos, objetivos y metas para los nuev

Cules son las principales lneas de accin que debe


abordar el Servicio Nacional de Derechos de nios, nia
adolescentes?.

Cules son los Derechos que pretende abordar el Se


Nacional de Derechos de nios, nias y adolescentes?.

FUNDACIN PAZ CIUDADANA


Instituciones separadas.
Mecanismos de accountability y de rendicin
de cuentas
Descentralizacin
Sistemas efectivos y externos de evaluacin
de la oferta
Recursos Humanos altamente especializados
(crear unidades de desarrollo organizacional)
Elemento clave: nueva gestin en los centros
de AADD
Alianza pblico privada
RRHH altamente especializado
Accountability para la externalizacin de
servicios

Lamina de presentacin de Paz


Ciudadana, en Seminario .

Costos internacionales: Perfiles


Pas

Costo diario promedio por interno


Pesos de cada pas

Dlares

Pesos

norteamericanos

chilenos

(USD)

2009)

Reino Unido
Secure children`s home
Reino Unido

576 libras

950

496.337

Secure training centres


Reino Unido

525 libras

866

452.450

YOIs
Australia

156 libras

257,4

134.481

656,83

dlares 556.99

291.005

308.35

161.101

australianos
Espaa
219,42 euros

Valga la precisin: Estos costos NO son


directamente comparables con la realidad
chilena.

(al

INSTITUTO LIBERTAD

No existe institucionalidad que se dedique


universalmente a todos los nios.
El Servicio Nacional de la Infancia, debe depender
del Ministerio de Asunto Sociales, debe incorporar
los programas como Chile Crece Contigo, 24 horas,
abriendo caminos.
Externalizar servicios.
Creacin de Unidad de Responsabilidad Penal en la
Subsecretara de Prevencin y Rehabilitacin, en
seguridad pblica.
Poltica
Nacional
de
Infancia,
que
defina
prioridades.
Ley de Proteccin : Defensor de la Infancia, nueva
ley de subvenciones (subsidio a la demanda,
exigencia de resultados).

TIERRA DE ESPERANZA
Ley de proteccin
Defensor del Nio
Acceso de Justicia familia de los nios (sin
acceso a la justicia el enfoque de derechos no
es nada).
Modificar Ley de Subvenciones.
Hacer coherente la reforma del Sename con
los actuales enfoques en materia de reforma
del Estado.
Consejo de Licitaciones (y modificar
modalidades de pago).
Reformular tarea de supervisin
Autonoma del sistema de adopcin

TIERRA DE ESPERANZA
Rol protagnico de los privados (generar
fondos para estudios e investigacin)
Unidad de Monitoreo en la Presidencia que
garantice intersectorialidad.
Terminar con Consejo Consultivo y crear
Consejo Asesor Experto
Dinamitar senainfo
Rol de los privados en los centros
Nueva poltica para centros o residencias en
proteccin (es un avance los nuevos centros)
Servicio de Justicia Juvenil en MINJU
Proteccin: evaluar realmente posible
traspaso a Mideplan ( esta rea debe seguir
actuando con tribunales y Mideplan ha tenido
un discreto rol en los temas)

TEMAS A DEBATIR:
1.
Es
pertinente
la
separacin
de
vas?.
2. Hasta donde lo pblico, hasta donde lo privado?. (Estado
subsidiario, o Estado Responsable?, Estado Responsable y
Ejecutor
o,
Estado
Responsable
y
Delegador?)
3. Corresponde que Proteccin ejerza un rol supervisor sobre
infractores?.
4. La desjudicializacin, es tambin un propsito?, cmo se
logra, abriendo atribuciones para una autoridad administrativa?.
5. Cmo se obliga a otras prestaciones (salud, vivienda,
educacin, trabajo), que no tienen el enfoque de la Convencin a
disponer de servicios para la infancia vulnerada?.

Lleg el ao 2010 y las reformas tan


anunciadas, de la institucionalidad de infancia
no aparecieron.
Por qu, en los 20 aos de la Concertacin,
nunca se lleg a concretar, existiendo en su
filas masa crtica para ello?.

LAS PROPUESTAS AL PRESENTE


(2011)

PORQU DIVIDIR AL SENAME?

El rediseo organizacional del SENAME es, s o s, el rediseo de la


institucionalidad para la infancia (a operar, gran parte de este siglo).
Rediseo comprometido con la comunidad internacional y absolutamente
necesario a nuestra realidad.

La existencia de un solo Servicio que opera sobre tres focos distintos:


proteccin, infractores y adopcin, dificulta los procesos de desarrollo
estratgico, tanto en la definicin de Misin, como en los Objetivos, la
planificacin, el establecimiento de metas y la obtencin de resultados, de
los cuales dar cuenta.

Mantener en un solo Servicio mbitos distintos de poltica pblica, dificulta


los procesos de especializacin, siendo esta un desafo para los tres. De
alguna manera, existe un uso inadecuado de los recursos humanos
profesionales, que no logran concentrar su expertise en un tema especfico.

Como lo muestra el estudio USACH 2009 (Realizado por el MINJU en el


marco del rediseo institucional), la inversin en proteccin haba tenido,
hasta la implementacin de la LRPA, un crecimiento sostenido, a pesar de
los dficits, sin embargo, la irrupcin de dicha ley ha implicado un frenazo a
dicha inversin, pero no as a las demandas, esto ha profundizando las
brechas en proteccin. La separacin de va, con sus consecuencias
institucionales, permite sincerar estos aspectos y abre la oportunidad que
las inversiones en Proteccin y Adopcin, mejoren.

PORQU DIVIDIR AL SENAME?

Directamente asociado a lo anterior, est situacin genera una oportunidad


para ampliar y diversificar la oferta en proteccin, ahora articulada con
otro tipo de oferta orientada a la infancia; Chile Crece Contigo, los micro
proyectos locales del Fosis, etc.

Dado el rol que corresponde a un Ministerio de Desarrollo Social, se le abre


al campo de la proteccin especial, que es donde se movera este Servicio,
una enorme oportunidad de articularse directamente con el sistema
proteccional de dicho Ministerio y con las alianzas que este tendr que
abrir con trabajo, educacin, salud y vivienda, a lo menos, para poder
proyectarse efectivamente como un ministerio de desarrollo social.

La separacin permite empezar, desde ambos servicios y con sus


particularidades, a desarrollar un tipo de articulacin distinto en los
territorios, particularmente en lo local y comunal para proteccin y en lo
inter-comunal y provincial, para Justicia Juvenil. Se abre as la oportunidad,
de dotar a estos servicios de un enfoque territorial que permita hacer ms
efectiva y eficiente su accin, al aprovechar desde lo distintivo de cada
cual, las redes comunitarias, las capacidades de grupos asociativos, las
condiciones geogrficas, las particularidades de las familias, etc.

En definitiva, le da a cada sistema de atencin su propio espacio, y sus


propias posibilidades de desarrollo.

Justicia Juvenil (MINJU 2011)


De la experiencia comparada se relevan tres
aspectos:
Territorializacin,
construccin
de
capacidades personales, especializacin orientada al
usuario.
Por tanto, se perfila un nuevo servicio como una
institucin descentralizada.
Se entiende el Servicio como ejecutor de medidas y
sanciones, pero a la vez agente social de
intervencin, que debe asegurar procesos de
integracin social.
Considera dos macro procesos: evaluacin y
definicin de la oferta, y ejecucin y seguimiento de
los proyectos.

Proteccin (MIDEPLAN)
Prioridad a la constitucin de un nuevo Servicio, por sobre la
generacin de una Ley de Proteccin.
Centralidad dada a la capacidad de articular lo intersectorial, para
generar las prestaciones necesarias. y el accionar con tribunales.
Capacidad para
conocimientos.

recuperar

buenas

prcticas

para

generar

El Servicio podr definir coadyuvantes de su labor.


Articular lo reparatorio, con la promocin y prevencin, evitando el
efecto de escalamiento en las complejidades de los casos. Por tanto,
reforzar estrategias de trabajo en habilidades parentales.
Articular trabajo con Familias y con Jardines y Colegios. El Servicio
es una gran autoridad en las materias.
Plan de Accin de corto, mediano y largo plazo:

Corto Plazo: convenios, mesas, proyectos de ley de nuevos


servicios.

Mediano Plazo: nuevos


modificaciones al reglamento
mejoramientos en adopcin:

convenios, ley de proteccin,


de 20032, levantamiento de

Largo Plazo: ley de subvenciones, ley de adopcin

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