TEORIA DEL

PRESUPUESTO
ECON. CECILIA SANTANDER MEDINA
 EL PRESUPUESTO PBLICO
El Presupuesto General de la Repblica (en
adelante Presupuesto Pblico) es un
instrumento de la poltica fiscal que refleja,
por un lado los ingresos que tiene el Estado cada
ao y la orientacin del gasto y la inversin
pblica en ese mismo ao.
Sin embargo, no debemos tener un enfoque

meramente instrumental, es decir, no debemos

pensar que el presupuesto solo es un documento
en el que figuran ingresos y egresos.
 En un sistema realmente democrtico, el Presupuesto
Pblico debe ser una herramienta para el
desarrollo de los diversos pueblos que cohabitan
en el Per. Eso implica, necesariamente, que en su
elaboracin e implementacin se busque cumplir las
obligaciones que tiene el Estado en materia de derechos
humanos con una visin intercultural.
Para lograr esto con eficacia se requiere por un lado, del

ingreso suficiente y, por otro, de una capacidad

adecuada para ejecutar el gasto pblico. Lo
primero pasa por recuperar el control de nuestros
recursos nacionales (naturales, financieros y tributarios)
a fin de tener autonoma econmica y no depender del
endeudamiento externo. Lo segundo pasa por contar con
funcionarios capacitados, honestos y bien remunerados.
 Instrumento de gestin del Estado para el logro de
resultados a favor de la poblacin, a travs de la prestacin
de servicios y logro de metas de cobertura con equidad, eficacia
y eficiencia por las Entidades Pblicas.
Establece los lmites de gastos durante el ao fiscal, por cada

una de las Entidades del Sector Pblico y los ingresos que los
financian, acorde con la disponibilidad de los Fondos Pblicos, a
fin de mantener el equilibrio fiscal.
Mediante la Ley N 30372 se aprob la Ley de Presupuesto

Pblico del ao 2016, producto de un amplio debate realizado en

noviembre en el Congreso de la Repblica, y se logr concertar
con las diferentes ideas y opciones polticas que hay en el pas,
en beneficio de la poblacin y continuar con la reduccin de la
pobreza y las brechas de desarrollo que afectan a la poblacin.
LA LGICA DEL PRESUPUESTO
PBLICO
El presupuesto se basa en la partida doble:
Ingresos versus Egresos.
Si los ingresos superan a los egresos: Supervit

Si los egresos superan a los ingresos: Dficit.

Si son iguales: Presupuesto Equilibrado.

QUE ES EL PRSUPUESTO
PUBLICO?
El presupuesto pblico es el documento oficial a
travs del cual se implementan los planes del
Gobierno estableciendo los ingresos disponibles y
en qu se piensa gastar, en funcin de las
prioridades, objetivos y metas del Estado.
 OBJETIVOS DEL PRESUPUESTO
PUBLICO
Mayor compromiso con la educacin.
Continuar con la reforma de la salud.

Impulsar una mayor inclusin social a travs de

programas sociales.
Fortalecer las instituciones de seguridad, orden
publico, defensa nacional y justicia.
Continuar con la reduccin de brechas en
infraestructura publica.
Impulsar la diversificacin productiva.

Continuar con el fortalecimiento y modernizacin

del estado.
ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO
PUBLICO
 IMPORTANCIA DEL
PRESUPUESTO PUBLICO
Permite conocer el destino de los ingresos
provenientes del pago de impuestos, tasas y tarifas;
tambin porque permite saber en qu se usan los
ingresos por la explotacin de nuestros recursos
naturales y para informarme por qu se endeuda el
Estado.
INFORMACIN BRINDA EL
PRESUPUESTO PBLICO
Cunto se gasta?
En qu se gasta?

Para qu se gasta?

En dnde se gasta?

Cules son las prioridades del gasto?

Cules son los objetivos a cumplir?

PROCESO PRESUPUESTARIO
MARCO MACROECONMICO MULTIANUAL
(MMM)
El MMM establece los supuestos econmicos que
sustentan el presupuesto. Determinan los ingresos
que financian el presupuesto y los lmites de gasto as
como del endeudamiento pblico. El MEF remite el
MMM al Consejo de Ministro para su aprobacin en
el mes de abril y en forma excepcional es Revisado
en agosto.
 PROCESO DEL PRESUPUESTO
PBLICO
La propuesta del proyecto de Ley del Presupuesto es sometida a
aprobacin en el Consejo de Ministros para su remisin al Congreso
de la Repblica hasta el 30 de agosto.
El Presidente del Consejo de Ministros y el Ministro de Economa y
Finanzas sustentan el Presupuesto ante el Congreso de la
Repblica.
Las entidades pblicas sustentan su presupuesto ante la Comisin
de Presupuesto y Cuenta General de La Repblica del Congreso.
Se aprueba en el Congreso el dictamen del Proyecto de Ley del
Presupuesto (hasta el 15 de noviembre)
Debate del Dictamen del Proyecto de Ley del Presupuesto (hasta el
30 de noviembre)
La Ley de Presupuesto es publicada los primeros das de diciembre

en EL PERUANO y entra en vigencia el 1 de Enero del ao

siguiente.
 EJECUCIN, A cargo de las diferentes entidades
pblicas que reciben recursos y el seguimiento lo
realiza el MEF.
EVALUACIN, Se mide los resultados obtenidos
constituyendo fuente de informacin para mejorar la
asignacin del gasto de los siguientes aos, a cargo
del MEF y las Entidades Pblicas.
RENDICIN DE CUENTAS, Se revisa si los
recursos se usaron para los fines previstos; es
realizado por el Congreso y la Contralora General.
 El Presupuesto Pblico representa las cuentas generales de la
nacin. El Estado, administrador de esta cuenta, define
cada ao cmo se invertirn los fondos que obtiene a travs de la
recaudacin tributaria y el endeudamiento externo.

La Constitucin establece en su artculo 78: El presidente

de la Repblica enva al Congreso el proyecto de Ley de
Presupuesto de la Repblica dentro de un plazo que vence el 30
de agosto de cada ao. En la misma fecha enva tambin los
proyectos de ley de endeudamiento y de equilibrio financiero
(). En el artculo 80, la Constitucin agrega: El Ministro de
Economa y Finanzas sustenta, ante el Pleno del Congreso, el
pliego de ingresos. Cada ministro sustenta los pliegos de egresos
de su sector. El Presidente de la Corte Suprema, el Fiscal de la
Nacin y el Presidente del Jurado Nacional de Elecciones
sustentan los pliegos correspondientes a cada institucin.

De igual modo se establece que los congresistas tienen un plazo

que vence el 30
Como sabemos, el Ministerio de Economa y
Finanzas (MEF) es el rgano encargado de
elaborar el Presupuesto Pblico durante el
primer semestre de cada ao para el ao
siguiente. Es decir durante el primer semestre del
2016, el MEF elabora el Presupuesto Pblico del 2017,
y as sucesivamente. Y tiene de plazo hasta el 30 de
agosto segn la Constitucin para enviarlo al
Congreso mediante 3 proyectos de ley, con sus
justificaciones (exposiciones de motivos) y anexos:
 Proyecto de Ley del Presupuesto Pblico para el Sector Pblico:
Documento en el que se consignan los ingresos y los egresos, donde figura
la distribucin (territorial, sectorial, funcional, etc.) del gasto pblico. En
este proyecto de ley se observa cuanto hay para educacin, cuanto para
pensiones, cuanto para salud, etc.

Proyecto de Ley de Equilibrio Financiero: Documento en el que se

definen algunas reglas de la ejecucin del presupuesto, pues el presupuesto
de cada ao, al hacerse el ao anterior, se basa en supuestos de
recaudacin, pero qu pasa si se recauda ms o si se recauda menos? En
estos casos, este documento se encarga de decir que rubros son reducidos si
se recauda menos, o que rubros son aumentados si se recauda ms. Cuando
se recauda ms se requiere de una ley adicional para distribuir el
excedente, a estas leyes se les conoce como crditos suplementarios.

Proyecto de Ley de Endeudamiento Pblico: En este documento se

autoriza al gobierno a endeudarse hasta determinados lmites. Este
ejercicio que se hace anualmente, obedece a un determinado enfoque de
poltica pblica. En el Per, hace aos que esta poltica se ha reducido a
generar excedentes (supervit) para el pago de la deuda. Es decir se
prioriza el pago de la deuda antes que los gastos corrientes y gastos de
capital.
Cuando el MEF hace el presupuesto, estima todo lo
que el Estado va recaudar por tributos, ingresos
propios, donaciones y operaciones de endeudamiento,
y antes de destinarlo a los sectores (educacin, salud,
trabajo, vivienda, agricultura, justicia, etc.) separa la
mayor cantidad de dinero posible y a eso le llama
resultado primario o supervit primario.

Con ello paga intereses de la deuda y el resto lo

ahorra en lugar de priorizar la atencin de la deuda
social con la poblacin (Obligaciones en materia de
Derechos Humanos). Hace un ajuste de los sectores.
Es una cuestin de enfoque y la manera cmo el MEF
administra nuestros recursos.
Por ejemplo: el jefe de la familia le da a su esposa 70
soles para la semana. Con ese dinero la seora debe cubrir
la alimentacin de sus tres hijos y de la pareja (desayuno,
almuerzo y cena), su transporte al colegio, y
cualquier eventualidad. Lgicamente, esta cantidad no
alcanza. La seora con afn de que esos 70 soles le
rindan, implementa un ajuste que se traduce en medidas
como: enviar a sus hijos a pie al colegio, solo un pan para
cada uno en el desayuno, en el almuerzo un solo plato, en
la cena un t y otro pan, y los abriga muy bien para que no
se enfermen y no originen un gasto extra. Pero el domingo,
el jefe de familia le reclama 20 soles de vuelto para
pagarle 15 soles de intereses de deuda a un vecino
prestamista usurero y guardar 5 soles en una cuenta. A
estos 20 soles, podemos llamar supervit o resultado
primario. A costa del sacrificio del pueblo se han venido
generando estos excedentes.
Un Presupuesto al servicio del pueblo debiera estar orientado a
atender la situacin del agro, la seguridad alimentaria y la
seguridad social, la salud y la educacin de la poblacin; la
construccin de viviendas, servicios sociales bsicos,
infraestructura productiva y organizativa, formacin laboral,
desarrollo productivo, proteccin medioambiental y conocimiento
cientfico, a fin de preparar a la poblacin para enfrentar
con xito los retos de la globalizacin y reducir la pobreza.

El monto destinado a generar estos supervit primarios (para

pagar deuda) podra utilizarse en un real Plan Anticrisis
orientado a financiar pensiones, salarios de policas, mdicos,
profesores y enfermeras; extender el derecho a una pensin justa
para todos los mayores de 65 aos; a invertir en el desarrollo del
campo y las industrias con una alta demanda de empleo, como
medidas para promover el mercado interno, pues eso no solo se
hace con obras de infraestructura.
TAREA:
1. Definir: Sistema Nacional de Presupuesto
Publico; Programa Presupuestal; Crdito
Presupuestario y Gastos Pblicos.
2. Cuales son los principios regulatorios del
Presupuesto Pblico (Fuente: ley general
del sistema nacional de presupuesto)
CONSTRUCCIN DEL PRESUPUESTO
PBLICO: ETAPAS

1. Elaboracin del presupuesto por parte del

gobierno y envo al Congreso (mximo el 30 de
agosto). El Ministerio de Economa y Finanzas
elabora el proyecto de presupuesto durante el primer
semestre.
2. Sustentacin del Presupuesto por parte del
Ministro de Economa y Finanzas en el Pleno
del Congreso, normalmente durante la primera
quincena de septiembre.
3. Discusin en la Comisin de Presupuesto
Pblico y Cuenta General de la Repblica del
Congreso donde todos distintos sectores van a sustentar
sus presupuestos, durante septiembre,
octubre y una parte de noviembre. Y luego enva el
proyecto de ley del presupuesto con modificaciones, al
pleno del Congreso, en un documento que se denomina
dictamen. Si hubiera algunos congresistas en la
comisin que no estn de acuerdo con ese documento,
pueden presentar un dictamen en minora.
4. Debate en el Pleno, luego del cual se pasa a la
votacin. La ley aprobada se enva al Presidente
de la Repblica como mximo hasta el 30 de noviembre.
 En este proceso, las organizaciones sociales tienen
la oportunidad de influir a travs de diversas
acciones. Por esta razn, resulta importante que los
peruanos y peruanas conozcamos cmo se financia
el Estado (y si cumple o no con sus
OBLIGACIONES SOCIALES), cmo se obtienen
los fondos que gestiona (en qu sectores recae la
mayor parte del ingreso fiscal) y cmo se
distribuye el GASTO PBLICO (hacia qu
sectores van dirigidos los servicios sociales pblicos
y en qu proporcin). De ello depende en gran
medida el DESARROLLO SOCIAL y
ECONMICO del pas.
 En el Per, la poltica fiscal de los ltimos gobiernos
estuvo lejos de cumplir con estos objetivos, porque se ha
mantenido la lgica neoliberal de priorizar la
generacin de excedentes (lo que se denomina
SUPERVIT FISCAL) para atender el pago de la
deuda externa. Basta decir que en el ao 2007 se pag
ms de 20 mil millones de soles de deuda externa, ms
de cuatro veces lo destinado al sector salud, casi 10 veces
lo asignado a agricultura, y casi el doble que lo que le toc
a la educacin. Asimismo, se ha preferido que las grandes
empresas mineras tengan abundantes sobre ganancias en
lugar de constituir un fondo para la seguridad social de la
poblacin (deuda social).

Por ejemplo, en el 2007, la gran minera obtuvo ms de 14

mil millones de soles de sobre utilidad y el volo minero
llego a menos de 600 millones de soles.
 RUBROS DEL PRESUPUESTO
PBLICO
El Presupuesto Pblico se divide en 3 grandes rubros:
1. Gastos Corrientes o Funcionamiento del Estado:
Compuesto por salarios, remuneraciones, honorarios,
viticos, y todo aquello que le permite al estado funcionar.
No debemos caer en el sentido comn que seala que los gastos
corrientes son intiles porque son solo sueldos de los burcratas.
En realidad no solo hay sueldos de congresistas, ministros,
generales y el Presidente. Tambin son sueldos de policas,
enfermeras, mdicos, soldados, profesores, pensiones, etc. y
mantenimiento (telfono, agua, luz) y limpieza de edificios
pblicos, transporte, traslado de equipos, etc. Tambin incluye
servicios de educacin, salud, etc.
Estos gastos son muy importantes, y permiten que en situaciones
de crisis econmica, como la que se vive hoy en el mundo, pueda a
travs de sueldos pblicos y pensiones, levantar la capacidad de
consumo de muchas familias y por tanto promover el mercado
interno.
2. Gastos de Capital o Inversin Pblica: Son aquellos que tienen
por finalidad la formacin de capital, por ejemplo: empresas pblicas,
carreteras, represas, hidroelctricas, puentes, tecnologa, compra de
acciones y otros valores, etc. Sin embargo, en el Per, el dogma neoliberal
ha reducido la inversin pblica bsicamente a infraestructura (fierro y
cemento), dejando de lado la capacidad estatal de inversin productiva
agresiva.

Esto se consagra en el artculo 60 de la Constitucin Peruana de

1993: () Slo autorizado por ley expresa, el Estado puede realizar
subsidiariamente actividad empresarial, directa o indirecta, por razn de
alto inters pblico o de manifiesta conveniencia nacional. La actividad
empresarial, pblica o no pblica, recibe el mismo tratamiento legal. Es
decir, solo cuando una empresa privada no quiera invertir en determinado
sector, el Estado autorizado por ley del Congreso podr empezar a invertir.

Un ejemplo, se da en el desarrollo de las reservas energticas: a pesar que

PetroPer tena los recursos para ello no poda hacerlo, sin embargo,
invierten empresas estatales mexicanas y brasileras como PEMEX y
PETROBRAS.
3. Servicio de la Deuda Pblica o Pago de la
deuda externa e interna: Este rubro est
compuesto por los desembolsos que se hacen a
acreedores externos (bonos, pases ricos, bancos
internacionales, etc.) e internos (bonos, Banco de la
Nacin, Oficina de Pensiones), tanto en capital como
en intereses. Si bien es cierto, es fundamental que el
Estado se financie para atender las necesidades de la
poblacin, en nuestro pas, como en muchos pases del
Sur, la deuda externa es en realidad un instrumento
por el cual los pases ricos nos imponen sus polticas.
Adems, un gran porcentaje de nuestra deuda
pblica es corrupta y por tanto no debiera pagarse.
 PROCESO PRESUPUESTAL

A) Programacin

Es realizada teniendo como referencia los supuestos

macroeconmicos bsicos referidos a la evolucin
previsible del crecimiento del PBI, tipo de cambio,
inflacin, para el ao materia del presupuesto.
Definidos estos parmetros se establece los niveles

mximos de ingresos y gastos pblicos compatibles con los

objetivos y metas establecidas en el programa econmico
de corto plazo.
Las entidades estatales establecen su apertura
programtica y determinan sus objetivos y metas y costos
respectivos, presentando posteriormente su propuesta al
MEF.
B) Formulacin

Presentacin detallada del presupuesto en

concordancia con los formatos y
requerimientos tcnicos solicitados por la
autoridad presupuestal.
Debe reflejar los lineamientos y prioridades
de acuerdo con la asignacin presupuestal
aprobada por cada reparticin publica.
C) Discusin y Aprobacin

Los presupuestos elaborados por las

diferentes dependencias estatales son
remitidas al MEF para su consolidacin y
elaboracin de un anteproyecto del
Presupuesto de Sector Publico.
Este documento es aprobado por el Consejos
de Ministros y remitido al Congreso para su
discusin y aprobacin, mediante Ley.
D) Ejecucin

La ejecucin del Presupuesto aprobado, no

es si no la puesta en marcha de los
diferentes programas, actividades y
proyectos, a travs de la gestin de los gastos
previstos. El instrumento bsico de
ejecucin en el Calendario de Compromisos
aprobados mensualmente por el MEF.
E) Evaluacin

Es la fase donde se determinan los resultados de la

gestin presupuestal sobre la base del anlisis y
medicin de los avances fsicos y financieros y las
variaciones observadas con relacin a lo previsto,
proponindose las medidas correctivas necesarias.
Normalmente las evaluaciones se realizan en periodos
trimestrales y semestrales

Se debe destacar que el proceso presupuestal peruano

ha experimentado un creciente grado de
informatizacin, utilizacin de software estructurado, en
funcin a lo establecido por la autoridad presupuestal
 PROCESO PRESUPUESTARIO

PROGRAMACIN

EVALUACIN FORMULACIN

EJECUCIN APROBACIN

Ley N 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, Titulo II, Art. 14
PRESUPUESTO POR RESULTADOS (PPR)
Es una estrategia de gestin pblica que vincula
la asignacin de recursos a productos y
resultados medibles a favor de la poblacin,
que requiere de la existencia de una definicin de
los resultados a alcanzar, el compromiso para
alcanzar dichos resultados por sobre otros objetivos
secundarios o procedimientos internos, la
determinacin de responsables, los procedimientos
de generacin de informacin de los resultados,
productos y de las herramientas de gestin
institucional, as como la rendicin de cuentas.
 El Presupuesto por Resultados (PpR) se
implementa progresivamente a travs de
los programas presupuestales, las acciones
de seguimiento del desempeo sobre la base de
indicadores, las evaluaciones y los incentivos a la
gestin, entre otros instrumentos que determine
el Ministerio de Economa y Finanzas, a travs
de la Direccin General de Presupuesto Pblico,
en colaboracin con las dems entidades del
Estado.
 El Presupuesto por Resultados (PpR) es una
metodologa que se aplica progresivamente al
proceso presupuestario y que integra la programacin,
formulacin, aprobacin, ejecucin y evaluacin del
presupuesto, en una visin de logro de productos,
resultados y uso eficaz y eficiente de los recursos del Estado
a favor de la poblacin, retroalimentando los procesos
anuales de asignacin del presupuesto pblico y mejorando
los sistemas de gestin administrativa del Estado.

El Presupuesto por Resultados (PpR) utiliza

instrumentos tales como la programacin
presupuestaria estratgica, el seguimiento de productos y
resultados a travs de indicadores de desempeo, y las
evaluaciones independientes, entre otros que determine el
Ministerio de Economa y Finanzas en colaboracin con las
dems entidades de Gobierno.
 En el caso de Per, el Presupuesto por
Resultados (PpR) se rige por el Captulo IV
Presupuesto por Resultados (PpR) en el
Ttulo III, Normas Complementarias para la
Gestin Presupuestaria, de la Ley N 28411,
Ley General del Sistema Nacional de
Presupuesto.
PROGRAMA PRESUPUESTAL
Conjunto de acciones diseadas para asegurar y
mejorar la calidad de vida.
SEGUIMIENTO
Proceso continuo de recoleccin y anlisis de
informacin de desempeo sobre en qu medida una
intervencin pblica est logrando sus objetivos y
cmo se est ejecutando.
EVALUACIN
Consiste en el anlisis sistemtico y objetivo de
una intervencin pblica, proyecto, programa o
poltica en curso o concluida.
PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

Instrumento de poltica y de gestin, a travs del

cual las autoridades regionales y locales, as como
las organizaciones de la poblacin debidamente
representadas, definen en conjunto, cmo y a qu
se van a orientar los recursos, los cuales estn
directamente vinculados a la visin y objetivos del
Plan de Desarrollo Concertado.
El Presupuesto Participativo cumple lo siguiente:

Transparencia y control ciudadano

Modernizacin y democratizacin de la gestin
pblica
Fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica
del pas
Construccin de capital social

Participacin ciudadana en la planificacin y

gestin pblica
IMPORTANCIA DEL
PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
Es un instrumento fundamental para reducir la
pobreza y aprovechar al mximo los escasos
recursos econmicos que se tiene por ello
debemos utilizarlo de la mejor manera posible.
*GLP gob Local provincial
*GLD gog Local distrital
*PIPs Proyecto de Pnversin Publica; Toda intervencin
limitada en el tiempo que utiliza total o parcialmente recursos
pblicos
*PIA presupuesto inicial de apertura.
 Si bien es cierto en la rendicin de cuentas el
Alcalde o Presidente Regional tiene que explicar el
motivo por el cual no se realizaron dichos proyectos,
para ello el comit de vigilancia debe poner mucha
atencin y velar por los proyectos que se acordaron
en un proceso transparente y democrtico, de no ser
as acudir a la Contralora, Defensora del Pueblo o
Ministerio Pblico sealando dichas irregularidades
para que tomen cartas en el asunto.
PRESUPUESTO MULTIANUAL

Constituye un marco referencial, Instrumento del

proceso presupuestario, que contiene la
distribucin de los recursos del Estado por un
periodo ms all del ao fiscal, enmarcado en el
plan estratgico del gobierno y el Marco
Macroeconmico Multianual
NORMATIVIDA
Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto
LEY N 28411
LEY DE PRESUPUESTO DEL SECTOR PBLICO
PARA EL AO FISCAL 2016
REFERENCIAS
Ministerio de Economa y Finanzas MEF
Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto LEY
N 28411
Stiglitz, Joseph E. (2000), La economa Sector Publico,
3ra edicin, Editorial Antonio Bosh Editor S.A. Espaa